A Efetivacao de Politicas Publicas No Brasil

CADERNOS DE PESQUISA CIESPI Da srie Os processos de construo e implementao de polticas pblicas para crianas e adolescentes em situao de rua
CADERNO 3
A EFETIVAO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: O CASO DAS POLTICAS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE RUA
Irene Rizzini, Marcelo Princeswal, Paula Caldeira e Malcolm Bush
A efetivao de polticas pblicas no Brasil: o caso das polticas para crianas e adolescentes em situao de rua / Irene Rizzini ... [et al.]. Rio de Janeiro : PUCRio : CIESPI, 2011. 97 p. ; 18 cm (Cadernos de pesquisa CIESPI; 3) ISBN: 978-85-60079-12-4 1. Assistncia a menores - Brasil. 2. Polticas pblicas Brasil. 3. Menores abandonados - Brasil. I. Rizzini, Irene. II. Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. III. Centro Internacional de Estudos e Pesquisas Sobre a Infncia. CDD: 362.70981
A efetivao de polticas pblicas no Brasil: O caso das polticas para crianas e adolescentes em situao de rua
Irene Rizzini, Marcelo Princeswal, Paula Caldeira e Malcolm Bush Rio de Janeiro RJ 2012 CIESPI em convnio com a PUC-Rio
CIESPI - Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia, em convnio com a PUC-Rio O CIESPI um centro de estudos e de referncia dedicado ao desenvolvimento de pesquisas e projetos sociais voltados a crianas, adolescentes, jovens e seus elos familiares e comunitrios. Tem como meta subsidiar polticas e prticas para esta populao, contribuindo para o seu desenvolvimento integral e para a promoo e defesa dos seus direitos. O CIESPI membro da rede mundial de pesquisa Childwatch International Research Network (Oslo, Noruega). Para informaes: ciespi@ciespi.org.br ou visite o website www.ciespi.org.br. Endereo: Estrada da Gvea n 50, Gvea, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. CEP: 22451-263 Tel/fax: (55 + 21) 2259-2908.
Organizao membro
Equipe Coordenao: Irene Rizzini e Paula Caldeira. Pesquisa e articulao: Marcelo Princeswal e Elizabeth Serra Oliveira. Assistente de pesquisa: Ana Paula Santiago. Estagiria: Mirian Costa da Silva. Consultor de pesquisa e avaliao: Malcolm Bush (Chapin Hall Center, Universidade de Chicago). Consultores e colaboradores: Alexandre Brbara Soares (CIESPI/PUCRio), Ana Fernanda Coelho (PUC-Rio, Departamento de Sociologia e Poltica), Dario de Souza e Silva Filho (UERJ), Eduardo Rezende Melo (Juiz de Direito da Vara da Infncia e Juventude da Comarca de So Caetano do Sul, So Paulo), Mrcia Gatto (Rede Rio Criana), Maria Cristina B (CIESPI/PUC-Rio), Maria Cristina Ventura Couto (NUPPSAM - Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas de Sade Mental, IPUB/UFRJ), Regina Leo (Pastoral do Menor e Rede Rio Criana) e Mnica Alkmin (Se Essa Rua Fosse Minha). Projeto Grfico: Jessica Andrade e Marcelo Expedito Soares . Reviso: Maria Cristina B. Diagramao: Jessica Andrade.
A efetivao de polticas pblicas no Brasil: o caso das polticas para crianas e adolescentes em situao de rua
SUMRIO
Introduo Captulo 1 1.1 Vulnerabilidades afetando os vnculos familiares e comunitrios de crianas e adolescentes 1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e jovens nas aes de interveno 1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua Captulo 2 2.1 O Estatuto da Criana e do Adolescente e o marco legal sobre a infncia e a adolescncia no Brasil 2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente 2.3 As crianas e os adolescentes em situao de rua no marco legal brasileiro ps Estatuto da Criana e do Adolescente Captulo 3 3.1 O projeto de pesquisa 3.2 O processo de construo da Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro
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SUMRIO
3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro 3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades 3.5 Comparao entre a Poltica do Rio de Janeiro e as Polticas adotadas em So Lus e em Recife 3.6 O processo de implementao da Poltica no Rio de Janeiro Captulo 4 4.1 Conquistas 4.2 Desafios Concluso Referncias Bibliogrficas Anexos Anexo 1: Sntese dos debates junto s Secretarias Municipais do Rio de Janeiro Anexo 2: Roteiro de entrevista junto aos conselheiros municipais dos direitos das crianas e dos adolescentes Autores
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INTRODUO
Esta publicao a terceira de uma srie1, fruto da pesquisa Os processos de Construo e Implementao de Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes em Situao de Rua, desenvolvida pelo Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI), em convnio com a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio)2. Durante trs anos (2008-2011) o objetivo foi assessorar e analisar os processos de construo e de implementao de uma poltica pblica para este pblico na cidade do Rio de Janeiro (RJ), bem como fomentar o desenvolvimento de iniciativa semelhante em outros estados, guardando as especificidades de cada local3. Ainda no escopo do projeto, com o objetivo de subsidiar polticas e aes voltadas para crianas, adolescentes e jovens, foi criada uma base de dados com informaes sobre este segmento da populao em situao de vulnerabilidade no Brasil urbano, intitulada Infncia e Juventude em Nmeros4. A relevncia do foco sobre polticas para esse grupo se assenta no fato de que vivemos em um pas marcado por profundas desigualdades h um impressionante abismo entre os poucos que tm assegurados seus direitos bsicos de cidadania em contraste com uma maioria que permanece excluda. grande a disparidade entre os direitos garantidos s crianas e aos adolescentes pela Constituio Federal (1988) e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA, 1990) e a existncia de alto
As duas primeiras publicaes esto disponveis para download gratuito no site do CIESPI (www. ciespi.org.br). CADERNO 1: O CMDCA-Rio e a criana e o adolescente em situao de rua: avanos e desafios na formulao de uma poltica pblica. PRINCESWAL, Marcelo; CALDEIRA, Paula (2009). CADERNO 2: Crianas e adolescentes com direitos violados. RIZZINI, Irene; CALDEIRA, Paula; RIBEIRO, Rosa e CARVALHO, Luiz Marcelo (2010). 2 A pesquisa foi parcialmente financiada pela Fundao OAK, sediada em Genebra, Sua e pelo Conselho Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA/ SDH), Braslia, com consultoria de Malcolm Bush, do Chapin Hall Center, Universidade de Chicago. 3 Nas seguintes cidades: Gois (GO), Manaus (AM), Olinda (PE), Porto Alegre (RS), Salvador (BA), So Lus (MA), Vitria (ES) e mais 14 municpios que compem o ABC Integrado (So Paulo). 4 Para mais informaes sobre a base de dados Infncia e Juventude em Nmeros, do CIESPI, consultar: www.ciespi.org.br.
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ndice desta parcela da populao vivendo em condies adversas. Estas condies implicam em vidas marcadas por privaes e sofrimentos para milhes de brasileiros desde sua infncia. Pesquisas desenvolvidas por equipes do CIESPI ao longo de quase trs dcadas junto a crianas e adolescentes em situao de rua vm documentando trajetrias que poderiam ser evitadas em um pas com tantos recursos como o Brasil. Em uma das pesquisas realizadas pela equipe do CIESPI5, quando se perguntou o que eles fariam para melhorar suas vidas, caso fossem o(a) Presidente da Repblica, as respostas vieram sem hesitao:
Se eu fosse presidente eu ajudava os meninos de rua pra eles voltar pra casa. Eu queria ajudar os pobres assim, pra esses meninos ficar em casa assim... pra parar de cheirar cola, roubar as pessoas. Eu queria parar, eu queria isso. Eu queria que no existia o trfico na rua. Queria que existisse paz. (Derico, 12 anos) Eu queria pedir pras pessoas que elas pensassem melhor da gente. Pelo menos ajudar um pouco a gente... (Ricardo, 15 anos) A gente queria pedir pra eles olhar mais pra gente, que a gente ta que nem uma comida quando bota no fogo, esquece, e queima. A gente estamos esquecidos. A gente sofre muito nesse mundo, por acordar de manh e no ter um caf pra tomar. (Ftima, 15 anos)
Suas vozes tm tido pouco eco. Mas no se pode continuar desconsiderando-as. No se o Brasil optar por efetivamente honrar seus compromissos na rea de direitos humanos. Esse compromisso implica na ratificao de leis, convenes e acordos nacionais e internacionais que priorizam os direitos das crianas e dos adolescentes como cidados que representam o presente e o futuro de nossos pases. Nesta publicao, analisamos os mecanismos de efetivao de polticas pblicas, tendo como foco a atuao junto aos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente. Partimos do
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RIZZINI et all, 2003; RIZZINI (coord.), 2 edio 2006.
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reconhecimento do importante papel deste rgo como espao privilegiado de deliberao de polticas pblicas, que visam superar as barreiras que dificultam a efetivao dos direitos desta parcela da populao. A anlise incide sobre as polticas voltadas para as crianas e os adolescentes em situao de rua, usando-se como referncia as polticas aprovadas em trs municpios brasileiros: Rio de Janeiro (RJ), So Lus (MA) e Recife (PE). O processo de desenvolvimento do projeto que originou essas reflexes foi de imensa riqueza. Ao divulgarmos este material, nosso desejo que ele contribua para o aprimoramento de outros movimentos semelhantes em prol dos direitos da populao infantil e juvenil em curso no pas.
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CAPTULO 1
1.1 Vulnerabilidades afetando os vnculos familiares e comunitrios de crianas e adolescentes

A presena de crianas e adolescentes em situao de rua um fenmeno complexo, multidimensional e que demanda mltiplos olhares para a sua compreenso. Para as anlises que se seguiro, parte-se de dois pressupostos: (1) a vida nas ruas j se caracteriza como uma violao dos direitos fundamentais previstos pela Constituio Cidad de 1988, pela Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989 e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990; (2) as aes de enfrentamento por parte do poder pblico e da sociedade civil devem levar em considerao a garantia dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais assegurados por estas legislaes e outros tratados nacionais e internacionais. Diante de tamanho desafio, destacamos alguns pontos importantes para esta reflexo. O primeiro deles refere-se urgncia em estendermos o debate sobre as vulnerabilidades que tm o potencial de fragilizar os vnculos familiares e comunitrios de crianas e adolescentes. To importante quanto estabelecermos uma poltica pblica que prime por um atendimento digno a esta parcela da populao desenvolvermos anlises sobre os fatores que podem estar levando-a s ruas. Apesar dos avanos significativos nas condies de vida das famlias brasileiras nos ltimos anos, sabe-se que muito ainda preciso avanar, principalmente se levarmos em conta as diferenas regionais. Nos ltimos anos o Brasil tem se destacado no cenrio mundial pelas elevadas taxas de crescimento econmico (7,5% em 2010), apresentando um Produto Interno Bruto superior a 3,5 trilhes de Reais (IBGE, 2011), o que o situa como a stima economia do mundo. Todavia, mesmo que se observem avanos expressivos em alguns indicadores, sobretudo no que tange a reduo da extrema pobreza, a concentrao de renda nas mos de uma pequena parcela da populao ainda uma realidade.
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Em 2010, de acordo com o relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento da Amrica Latina e Caribe (PNUD), o Brasil tinha o terceiro pior ndice de desigualdade do mundo. Na Amrica Latina o Brasil encontrava-se a frente apenas do Haiti e da Bolvia. Dados do Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio produzidos pelo IPEA demonstravam em 2010 que os 20% mais pobres da populao detinham apenas 3,1% da renda nacional, enquanto, no outro extremo, os 20% mais ricos possuam quase 60%. Entre os anos de 1990 e 2008, mesmo ocorrendo uma significativa reduo da renda entre a frao dos mais ricos, passando de 65,2% para 58,9%, ela no foi direcionada para os mais pobres, j que o acrscimo na renda da parte de baixo da pirmide passou de 2,2% para apenas 3,1% no mesmo perodo. A diminuio da pobreza extrema no pas, conclui o relatrio, se deu mais pelos aumentos reais da renda do que pela sua melhor distribuio. Entretanto, observam-se esforos significativos para a reduo da extrema pobreza nas ltimas dcadas. Levando-se em considerao a linha de pobreza internacional6, em dezoito anos (1990 a 2008) o nmero de brasileiros que se encontrava nesta situao diminuiu de 38,2 para 8,9 milhes (IPEA, 2010). Estas pessoas possuem uma renda mensal inferior a R$ 127. Entre 1997 e 2008, o percentual da populao entre zero e dezessete anos de idade abaixo da linha da pobreza (atualmente R$ 6,80 per capita) caiu de 43% para 36%. As razes para este declnio na pobreza incluem a expanso da economia, o aumento do poder real do salrio mnimo e a expanso de programas de redistribuio de renda, como o Bolsa Famlia (PBF), que beneficia atualmente 12,6 milhes de pessoas (MDS, 2011). Os esforos no combate fome empreendidos pelo governo brasileiro tambm lograram xitos, principalmente com o Programa
A linha de pobreza internacional medida pelo ndice de Paridade do Poder de Compra (PPC). Ela empregada para converter a unidade monetria dos pases para o Dlar dos Estados Unidos, que expressa quantas unidades monetrias locais so necessrias para comprar em um pas o que seria comprado nos Estados Unidos por US$ 1. Atualmente o PPC estipulado em US$1,25.
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Fome Zero. Em um perodo de seis anos (2003 a 2006), este Programa, associado a outras medidas, conseguiu a reduo da desnutrio infantil em 73% e da mortalidade infantil em 45% (Action Aid, 2009). Segundo o IBGE (2009) a mortalidade infantil entre 1998 e 2008 passou de 34% para 24%, representando uma queda de quase 30% em um perodo de 10 anos. Ainda assim, em 2009, a proporo de crianas e adolescentes de 0 a 17 anos em situao de pobreza no conjunto das reas urbanas do Brasil, era de mais de um tero (34,6%). As regies brasileiras com maior proporo de pobres nessa faixa de idade, em reas urbanas, eram o Nordeste com 55,4% e o Norte com 48,6%. Nas demais regies brasileiras, a proporo de crianas e adolescentes pobres, em reas urbanas, era de 23% no Sul, 24,4% no Sudeste e 21,7% no Centro-Oeste (IBGE, PNAD 1999 a 2009, tabulao CIESPI, 2010). Quanto mais escura a cor da pele de uma criana ou de um adolescente no pas, maior a sua probabilidade de ser pobre. Em 2009 no Brasil urbano, 24,5% das crianas e dos adolescentes brancos de 0 a 17 anos de idade viviam em famlias em situao de pobreza, enquanto nas famlias pretas e pardas (classificao do IBGE) viviam 44% das crianas e dos adolescentes. Novamente no Nordeste e no Norte que se encontram as maiores taxas de pretos e pardos nesta faixa etria abaixo da linha da pobreza, correspondendo a 59,2% e 39,3%, respectivamente. Em Pernambuco este percentual chega a 65,8%, sendo o maior entre os estados brasileiros (IBGE, PNAD 1999 a 2009, tabulao CIESPI, 2010). Outro cenrio contrastante refere-se aos indicadores de educao. Destaca-se o aumento da escolarizao relacionada ao Ensino Fundamental, sobretudo nas primeiras faixas etrias. Nas ltimas dcadas houve um aumento na matrcula escolar na faixa etria entre 4 e 5 anos de idade, saltando de 54,1% para 77,4% entre 1999 e 2009, e na faixa de 6 a 14 anos de idade, aumentando de 95,3% para 97,8% no mesmo perodo (Idem). Mas apesar dos dados expressivos h ainda grandes problemas a serem enfrentados. A taxa de evaso escolar no Brasil, por exemplo, a maior entre os pases que compem o MERCOSUL, atingindo 3,2%. No Uruguai e na Argentina as taxas so de 0,3% e 1%, respectivamente. O
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problema se agrava se levarmos em conta a taxa de evaso referente aos que cursam o Ensino Mdio no Brasil, correspondendo a 10%, enquanto no Paraguai de 2,3% e na Venezuela de 1% (IBGE, 2009). A taxa de aprovao brasileira tambm a pior em relao aos principais pases vizinhos: 85,8% no Ensino Fundamental, enquanto todos os demais pases tm ndices superiores a 90%. No Ensino Mdio a taxa de aprovao de 77% s superior ao do Uruguai, de 72,7% e a da Argentina, de 74,3%, estando abaixo da taxa de aprovao chilena e da paraguaia, 90,9% cada uma, e da venezuelana, de 91% (IBGE, 2009)7. Por outro lado, o Programa Bolsa Famlia (PBF), alm da sua natureza redistributiva de renda, indica ser um importante suporte para a manuteno de crianas e adolescentes nas salas de aula. Atravs do Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em Vulnerabilidade, pelo Ministrio da Educao (2010)8, nota-se que o percentual de crianas e adolescentes entre 6 e 17 anos beneficirios do PBF que abandonam a escola representa metade do percentual dos que no so beneficiados, como ilustrado na Tabela 1:
Tabela 1: Taxas de Rendimento Escolar - Abandono (%)
Brasil
Ensino Fundamental Ensino Mdio
Abandono (%)
CENSO 4,8 Beneficirios do PBF 3,6
14,13
7,2
Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

Especialistas em educao questionam no Brasil as aprovaes compulsrias no ensino pblico, por atentarem contra a qualidade deste. 8 Os dados so monitorados pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade.
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Tabela 2: Taxas de Rendimento Escolar - Aprovao (%)
Brasil
CENSO Ensino Fundamental Ensino Mdio 82,3
Aprovao (%)
Beneficirios do PBF 80,5
72,6
81,1
Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.
No obstante, a inadequao srie/idade continua sendo um fator preocupante, dada a sua magnitude. Em 2009, mais da metade (50,4%) dos alunos de 7 a 14 anos no est cursando a srie prevista para a sua idade (IBGE, 2009). Outro grande problema enfrentado no pas refere-se s altas taxas de homicdio de crianas, adolescentes e jovens. Quando o atual governador do Rio de Janeiro, Srgio Cabral, tomou posse em primeiro de janeiro de 2007, declarou que uma situao de genocdio ocorria no Estado, referindo-se s terrveis condies nos hospitais pblicos e ao nvel de violncia das favelas. No prefcio da publicao Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes: 20 anos do Estatuto (Rizzini coord., 2010), o ento Ministro dos Direitos Humanos e a Secretria Nacional para a Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente afirmaram que uma das prioridades atuais o enfrentamento da banalizao do assassinato da populao infantil e juvenil, especialmente os negros. Esta publicao mostra o aumento na taxa de homicdio de adolescentes entre 12 e 18 anos de idade no Brasil: de 18,7 por 100.000 habitantes em 1997 para 24,1 em 2007. Comparaes internacionais de homicdios de jovens indicam uma grande diferena entre pases do
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hemisfrio norte e sul. J o Mapa da Violncia - Os Jovens da Amrica Latina (2008) apresenta taxas de homicdio na faixa entre 10 e 29 anos de 51,6 por 100.000 habitantes no Brasil; 1,7 em Portugal; 12,9 nos Estados Unidos e 10,4 no Mxico. Da mesma forma que os dados sobre a pobreza, as taxas de homicdio juvenil no Brasil variam enormemente segundo a regio, a cidade e a cor da pele, sendo maior para homens do que para mulheres e mais alta para pretos e pardos do que para os brancos (Rizzini coord., 2010).
1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e jovens nas aes de interveno

Nos ltimos anos alguns estudiosos (Wacquant, 2001; Ribeiro, 2007) tm demonstrado como na Amrica Latina vem ocorrendo um intenso processo de criminalizao da pobreza, relacionado ao desmonte do Estado Social, em consequncia de intervenes de cunho neoliberal e do aumento do Estado Penal. Novamente nos discursos oficiais a populao pobre criminalizada, sendo associada aos vcios, marginalidade, imoralidade e ao perigo. Para Wacquant (2001) a delinquncia dos jovens, a violncia urbana e vrios outros distrbios vm sendo associados aos bairros sensveis, gerando polticas como a de Tolerncia Zero. Esta ltima, de origem norte-americana implementada em Nova Iorque e importada por pases da Amrica Latina, vem servindo para justificar a interveno penal que criminaliza a misria. Neste cenrio, tem-se registrado no Brasil a grande presso de determinados segmentos da sociedade sobre as instncias governamentais, no sentido de aprovar a reduo da maioridade penal. Esta reivindicao de setores conservadores veiculada como soluo contra o aumento da criminalidade, sobretudo quando os infratores so oriundos das camadas populares e as vtimas, de classes mais abastadas. Esta relao entre violncia e juventude aparece tambm como uma das questes principais para os jovens brasileiros, como nos mostra um estudo realizado pelo Instituto Cidadania, em 2003 (Abramo e Branco, 2005). Nele, o tema segurana/violncia desponta em primeiro lugar nas respostas de 55% dos jovens de 15 a 24 anos sobre as suas
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principais preocupaes e, em segundo lugar, quando perguntados sobre o principal problema do Brasil hoje9. A atribuio de responsabilidade da violncia s populaes perigosas e o aumento dos aparatos penais que objetivam controlar seus distrbios operam uma simplificao pobreza-insegurana-delinquncia, atravs da qual possvel que se penalize, por meio do Estado de direito, sem maiores questionamentos, os sujeitos justamente mais abandonados por um Estado social residual. A massa de encarcerados em muitos pases provm das ditas classes perigosas10 (Ribeiro, 2007). Entre os anos de 2000 e 2010, o nmero de encarcerados no Brasil dobrou, contabilizando quase 500.000 pessoas. No primeiro ms do governo Dilma Rousseff, o Secretrio Nacional de Polticas sobre Drogas, Pedro Abramovay, perdeu o cargo ao defender publicamente o fim da priso para pequenos traficantes de drogas, a fim de desafogar o sistema carcerrio. Parece-nos que esta ainda a tnica da poltica exercida no Brasil. Grande parte desta situao est ligada violncia constante em algumas localidades de baixa renda, como nas favelas do Rio de Janeiro e nas periferias de outras grandes cidades, como So Paulo, Recife e Vitria. Os conflitos gerados entre traficantes de drogas de faces rivais e/ou pela ao violenta da polcia e das milcias criam um cenrio especialmente propenso a violao de direitos. A intensidade particular desta violncia no Rio de Janeiro ilustrada pelo fato de que em 2007, 3.025 crianas e adolescentes entre 0 e 18 anos foram assassinados, em comparao a 1.502 crianas e adolescentes assassinados na maior cidade do pas, So Paulo.
Em segundo e terceiro lugares nas respostas pergunta principal problema do Brasil hoje ficaram, respectivamente, emprego/profissional e drogas. 10 De acordo com Coimbra (2001), a expresso classes perigosas comeou a ser utilizada na Europa a partir do sculo XIX, por estudiosos das teorias criminais. Referia-se a pessoas que passaram pela priso ou quelas que viviam de pequenos furtos. No perodo de pleno desenvolvimento do modo de produo capitalista (final do sculo XIX) as prticas de vagabundagem e das pilhagens passaram a ser duramente combatidas, pois o que caracterizava uma nao civilizada era o senso de liberdade e a responsabilidade perante a ptria () e o que determinava a virtualidade e a viciosidade era, no por acaso, o cultivo ou no do hbito do trabalho (Rizzini, 2011). At a promulgao do ECA (1990) no Brasil, os diversos instrumentos e mecanismos institucionais criados para proteger a criana mostraram-se moralizantes e disciplinadores desse segmento da populao, alm de aproveitadores de sua fora de trabalho.
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Na gesto atual do governo da cidade do Rio de Janeiro, testemunha-se a diferenciada poltica de segurana pblica de combate ao trfico, representada pelas Unidades de Polcia Pacificadora (UPP). Apesar da denominao11, esta poltica parece apontar para outra forma de atuao da polcia nestas localidades, em detrimento das aes que tradicionalmente vm gerando confronto entre traficantes e policiais e resultando em um elevado nmero de mortes sem, contudo, alterar as relaes ali presentes. As UPPs ocupam o territrio em poder de traficantes, evitando ou minimizando os confrontos12, muitas vezes com o apoio logstico das foras armadas, e fixam a fora policial na localidade de forma permanente. Alm disso, h a indicao de se melhorar o espao fsico e de se implantar certos servios no momento da ocupao, como na rea da sade, de infraestrutura, e de alguns projetos sociais em parceria com organizaes no governamentais. Uma pesquisa do Instituto Brasileiro de Pesquisa Social (IBPS, 2010) aponta que este modelo de poltica de segurana pblica aprovado pela grande maioria dos moradores das favelas ocupadas (92%) e no ocupadas (77%). Outro ponto a ser destacado consiste na confiana maior na polcia nas localidades ocupadas em relao s no ocupadas (60% e 28%) e no interesse pela implantao das UPPs por 79% dos habitantes onde elas no existem. Com base no histrico de descontinuidade de polticas e na inteno que as motivam, questionamos pontos ainda no muito claros das ocupaes realizadas: a UPP apenas uma vitrine para garantir a segurana dos turistas esperados em razo da Copa do Mundo em 2014 e dos Jogos Olmpicos em 2016? Ela ser sistematicamente estendida a todas as favelas com presena do trfico armado e aos territrios dominados pelas milcias em reas menos favorecidas da cidade? Solues essenciais referentes melhoria efetiva das condies de vida
A denominao utilizada Polcia Pacificadora nos faz questionar como deveria ser chamada a ao das polcias em outras localidades onde as UPPs no foram instaladas: polcia no pacificadora? Polcia de confronto? O Estado assume, dessa forma, que na maioria das favelas do Rio, a polcia tem o carter estrito de combate. 12 A ocupao destas localidades pela polcia anunciada na mdia com antecedncia.
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dos moradores, como urbanizao, educao, sade e programas sociais sero estendidas tambm para outras localidades de forma efetiva? Tais perguntas justificam-se, j que a grande maioria das favelas ocupadas est prxima aos pontos tursticos e a certas reas onde sero realizadas algumas das modalidades esportivas. At julho de 2011 foram implantadas 18 UPPs na cidade, localizadas: na rea mais nobre do municpio (zona sul), no centro da cidade e na rea conhecida como Grande Tijuca, onde se encontra o estdio do Maracan, principal palco dos jogos. Enquanto isto outras reas da cidade, incluindo municpios da Baixada Fluminense, com altos ndices de violncia, parecem no estar no foco das atenes. Apenas duas favelas foram pacificadas em outras regies13. A primeira ocorreu pela forte presso de um grande meio de comunicao, aps trs dos seus jornalistas terem sido torturados na localidade. A segunda era a nica favela no bairro de Jacarepagu que no estava em poder de grupos milicianos. A partir destes fatos questiona-se a falta de empenho do atual governo em enfrentar as milcias, como se representassem um mal menor14. As milcias, compostas por muitos agentes pblicos de segurana, atualmente possuem o controle de boa parte do Rio de Janeiro, notadamente da rea mais desassistida da cidade, a zona oeste. Estes grupos estendem as suas aes no campo econmico ao controlar os transportes alternativos e a venda de produtos e servios como botijes de gs e canais de televiso por assinatura. Alm disso, cobram taxas para a manuteno da segurana de comerciantes e moradores, e estabelecem relaes com alguns representantes do legislativo, como foi demonstrado pela Comisso Parlamentar de Inqurito conhecida como CPI das Milcias, criada em 2008 (Resoluo n 433/2008) e que resultou na priso de alguns vereadores. A partir do ano 2000 crescem os braos poltico-eleitoral e blico das milcias, segundo consta no relatrio final desta CPI:
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Jardim Batam e Cidade de Deus, ambas na Zona Oeste da cidade. Pronunciamento na ALERJ do deputado estadual Marcelo Freixo, 2008.
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(...) o contexto no qual est inserida a emergncia das milcias est ligado (...) a uma lgica prpria e acumulativa de organizao dessas corporaes sob a gide de um circuito clientelista, que a partir da independncia e insubordinao mantm projetos de poder e troca de privilgios. (...) O medo tambm origem da legitimidade informal dos grupos de controle. Ele instrumentaliza de tal forma a insegurana que torna vivel a crena e a aceitao de justiceiros, salvadores ou qualquer sorte de libertador que oferea segurana. nesse sentido que comrcios ilegais e informais de segurana se expandem e do origem, na prtica, privatizao informal da segurana, diante de uma opo poltica que se absteve, nos ltimos anos, de oferecer uma alternativa de segurana pblica para a populao (CPI das Milcias, 2008, p.37-38).
Segundo este relatrio, o socilogo Lus Eduardo Soares considera que os policiais so submetidos a salrios indignos e insuficientes que os levam a trabalhar de forma ilegal, privados de todas as garantias trabalhistas. O mesmo observa que, sem carteira de trabalho, no h reconhecimento de vnculo e no h responsabilizao por parte do empregador. A esse fenmeno, aponta Soares, deve-se o fato de que o maior nmero de mortes entre policiais ocorra em dias de folga, sendo a folga, na verdade, o servio em segurana privada, ilegal e informal (p.40). notrio que as UPPs representam uma resposta importante por parte do estado ao domnio dos traficantes fortemente armados nas favelas do Rio de Janeiro, principalmente ao levarmos em considerao que as demais aes primavam (e primam em outras reas da cidade) pelo confronto direto. Em uma destas localidades onde o CIESPI atuou durante muitos anos, alguns moradores relataram a importncia de poder ir e vir sem o risco de serem atingidos por balas perdidas ou de serem abordados pela polcia de forma violenta, como comumente ocorria. Neste cenrio podemos considerar as aes das UPPs como um esforo relevante, ainda mais se lembrarmos dois fatos graves: a gratificao por ato de bravura (leia-se por vtimas abatidas em confronto) dada a policiais em governos passados, e o clamor da mdia pela ocupao das Foras Armadas, como ocorreu na Operao Rio15, realizada entre 1994 e 1995 (Coimbra, 2001).
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Porm preciso que tal estratgia seja estendida aos demais locais sob o controle de traficantes e milicianos e que seja acompanhada pela sociedade civil organizada e pelos demais rgos competentes, visando coibir abusos. Uma estratgia articulada deve tambm reprimir a entrada de armas e drogas de forma eficiente na cidade como um todo e no apenas nos morros. Alm disso, a segurana nunca foi o nico direito reivindicado por aqueles que vivem nas favelas, sendo necessrio o investimento em melhorias na infraestrutura das comunidades, na educao, na sade, na cultura, entre outros tantos direitos historicamente negados a esta parcela da populao. H outras questes particularmente relevantes s crianas e aos adolescentes em situao de rua, em razo da poltica de segurana adotada pelo poder pblico. No mbito municipal, com a posse do Prefeito em 2009 foi criada a Secretaria Municipal de Ordem Pblica (SEOP), que ps em prtica uma poltica de reordenamento urbano, conhecida como Choque de Ordem. A SEOP vem desenvolvendo uma srie de operaes como o combate aos vendedores ambulantes, a apreenso de veculos estacionados em lugares irregulares e, em menor grau, as construes irregulares. Entretanto, o que mais interessa para este estudo consiste nas aes de recolhimento da populao em situao de rua, especialmente de crianas e de adolescentes na rea central e na zona sul da cidade. Este tipo de poltica de cunho repressivo em favor de uma dita ordem recorrente na histria do Rio de Janeiro, sob rtulos diferenciados como operao Turismo Seguro, Lapa Limpa, Cata Tralha, Zona Sul Legal, Copa-bacana, Ipa-bacana, porm sempre com a mesma tnica de limpeza urbana.
Teoria e prtica mostram que aes puramente militares no resolvem o problema do crime organizado. A lio prtica vem do prprio Exrcito brasileiro, que na chamada Operao Rio, realizada entre 1994 e 1995, ocupou os morros cariocas com resultados pfios depois da sada dos militares o trfico continuou agindo normalmente e seu poderio s aumentou. Um dos coordenadores da empreitada, o coronel Romeu Ferreira, fez a seguinte avaliao: A Operao Rio demonstrou que a ao policial de massa a nada conduz se no for alicerada pelo conhecimento preciso, objetivo, oportuno e seguro. Joo Gabriel de Lima e Ronaldo Frana, Revista Veja, Edio 1947, de 15 de maro de 2006. Disponvel em http://veja.abril.com.br/150306/p_064.html.
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No decorrer da pesquisa Os processos de Construo e Implementao de Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes em Situao de Rua (CIESPI, 2008-2011) educadores de rua relataram o alto grau de violncia e abuso sofrido por crianas, adolescentes e jovens por parte de agentes pblicos, como os guardas municipais e a polcia, nestas operaes. Os educadores afirmaram ter testemunhado continuamente diversas violaes de direitos. Alm do direito vida e integridade fsica, negado a essas crianas e adolescentes o direito cidade, sobretudo nas vsperas de grandes eventos. notrio o aumento de operaes de recolhimento antes de eventos ou festividades na cidade como ocorreu na ECO-92, nos Jogos Pan-americanos em 2007 e nos meses de vero, principalmente perto do Carnaval, poca de grande entrada de turistas na cidade (Lira, 2009). Nestes perodos, intensificam-se as aes de recolhimento da populao em situao de rua, que encaminhada para os servios de acolhimento institucional (abrigos). A criminalizao da pobreza ganha mais um mecanismo de controle em maio de 2011 com o Protocolo nmero 20 da Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS). Este documento determina, entre outras aes, o recolhimento e o abrigamento compulsrio de crianas e adolescentes usurios de crack e em situao de rua. No site oficial da SMAS l-se que:
Dentre as principais inovaes do novo protocolo est a deciso de internar compulsoriamente as crianas e os adolescentes que, na avaliao de especialistas, estiverem comprometidos com o uso do crack e outras drogas psicoativas. Outro destaque a resoluo de que todas as crianas e adolescentes acolhidos s podero deixar os abrigos aps terem os responsveis identificados e com a anuncia de rgos do Sistema de Garantia de Direitos, como o Conselho Tutelar e as Varas da Infncia. E se forem acolhidos no perodo noturno, independente de estarem ou no sob a influncia do uso de drogas, tambm devero ser mantidos abrigados de forma compulsria, com o objetivo de garantir sua integridade fsica (SMAS, 2011).
Com vistas integridade fsica, ou proteo das crianas e dos adolescentes, a Secretaria supracitada, em parceria com o Ministrio Pblico e o Juizado da Infncia e Juventude, advoga-se no direito de
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estabelecer o recolhimento e o abrigamento compulsrio no perodo noturno de toda e qualquer criana que se encontre em situao de rua, sob a influncia ou no do uso de drogas. O referido protocolo tem sido alvo de muita polmica. Por um lado tem obtido o apoio da grande imprensa e da populao. Por outro lado, tem sido criticado por diversas entidades de categorias profissionais e/ou atuantes na rea da infncia e juventude na cidade do Rio16. Em nosso entendimento, essa resoluo de cunho repressivo desconsidera as lutas histricas dos diversos movimentos pelos direitos humanos de crianas e adolescentes, da reforma psiquitrica, da assistncia social e mais uma vez atribui s crianas e aos adolescentes pobres e s suas famlias a responsabilidade pela sua condio. Sabemos que no final do sculo XIX em nome da salvao da criana instituiuse toda uma poltica de estado voltada institucionalizao da infncia pobre brasileira (Rizzini, 2011). Em nome da proteo, o recolhimento compulsrio imprime um renascimento desta antiga prtica to combatida pelos movimentos sociais desde a dcada de 1980. Questiona-se, primeiramente, o fato do poder executivo ter se furtado a dialogar com o Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro (CMDCA-Rio), j que o rgo de natureza deliberativa das polticas para as crianas e os adolescentes. Como veremos a seguir, muitas vezes o poder pblico parece no reconhecer a legitimidade deste rgo no que tange ao seu papel deliberativo. Ao contrrio do que se l no incio do protocolo, este documento desconsiderou as diretrizes das principais polticas construdas nos ltimos anos, como o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, a Poltica Municipal de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua da Cidade do Rio de Janeiro, a Poltica Nacional de Assistncia Social, entre outras. O posicionamento daqueles contrrios ao recolhimento compulsrio no elimina a necessidade de se implantar medidas efetivas para o atendimento dessa populao, sobretudo em relao aos usurios
Manifestaram repdio ao Protocolo o Conselho Regional de Psicologia, o Conselho Regional de Servio Social, o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, a Rede Rio Criana, o Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDECA), o CIESPI, entre vrias outras entidades da sociedade civil.
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do crack. Tanto os que so contra como os que so a favor do protocolo devem concordar que algo precisa ser feito nos campos da preveno e do tratamento aos usurios dessa e de outras drogas. Ressalta-se igualmente a importncia do combate queles que se beneficiam da venda de drogas, sobretudo aos que as fornecem s crianas e aos adolescentes. A divergncia principal reside em como tais medidas devem ser desenvolvidas por parte do poder pblico. Retirar as crianas e os adolescentes das cracolndias e/ou das ruas e aprision-los, apenas, no resolver o problema e no est em consonncia com a Poltica Nacional de Sade Mental e seus principais fruns de deliberao. Alm disso, uma fiscalizao conjunta nas instituies que recebem esses(as) meninos(as) realizada pelos Conselhos Regionais de Psicologia, de Servio Social e de Enfermagem apontou uma srie de irregularidades, como a falta de um projeto poltico pedaggico, o uso de medicamentos sem o devido controle, infraestrutura sem as devidas precaues de segurana, falta de espao para o lazer, entre outras. De acordo com o Secretrio de Assistncia Social, buscar-se- a responsabilizao criminal dos pais ou responsveis por abandono material e intelectual das crianas e dos adolescentes retirados das ruas, como veiculado pela mdia17. Refora-se, desse modo o processo de estigmatizao e criminalizao de crianas, adolescentes e de suas famlias, majoritariamente pobres, sem levar em considerao o Estado excludente produtor das vulnerabilidades que os afetam.
1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua

Diversas pesquisas apontam que as crianas e os adolescentes em situao de rua so oriundos de localidades de baixa renda e vivenciam situaes de vulnerabilidade, em um processo gradual de afastamento, fragilizao e rompimento dos vnculos familiares e comunitrios18.
Sobre o assunto ver reportagem do Jornal do Brasil Online, do dia 15 de junho de 2011. Disponvel em: http://www.jb.com.br/rio/noticias/2011/06/15/stf-apoia-recolhimento-compulsoriode-criancas-usuarias-de-drogas/ 18 Por exemplo: Rizzini et all, 2010; Lucchini, 2003; Stoecklin, 2003 e 2000; Scorel, 1999.
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Os mesmos estudos sinalizam que em contextos urbanos as crianas partem para as ruas devido a uma multiplicidade de razes, desde a violncia domstica, a necessidade de obteno de renda, at a expulso de suas comunidades pelo trfico ou pela polcia locais. Cabe ressaltar que no acreditamos existir uma relao causal onde todas as crianas e os adolescentes em situao de vulnerabilidade esto predispostos a sair de casa. Afirmamos sim, a existncia de uma relao complexa entre diversos fatores que contribuem para o afastamento de casa e a circulao de crianas e adolescentes entre a rua, a casa e as diversas instituies. Em publicao recente identificamos dois problemas referentes anlise sobre a realidade de vida das crianas e dos adolescentes que utilizam as ruas como sua principal referncia19. O primeiro so as distintas definies utilizadas para caracteriz-los, gerando diferentes compreenses e estratgias de atuao por parte dos diversos setores junto a esse grupo. O segundo problema consiste na dificuldade de se dimensionar o tamanho real dessa populao, em funo da dinmica de suas vidas nas ruas e de sua constante movimentao por diferentes espaos. Ambos acabam por produzir pesquisas com metodologias diferenciadas, dificultando a comparao entre as distintas cidades e at no interior da mesma cidade, j que tais metodologias podem variar de acordo com o ano em que foram realizadas. A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH) e o Instituto de Desenvolvimento Sustentvel (IDEST) realizaram em 2010 a Primeira Pesquisa Censitria Nacional sobre Crianas e Adolescentes em Situao de Rua. A pesquisa ocorreu em 75 cidades, com populao superior a 300.000 habitantes, envolvendo todas as capitais brasileiras. Alm do Censo, os pesquisadores extraram uma amostra de 2.246 crianas e adolescentes para a coleta de informaes mais abrangentes. Crticas foram dirigidas ao diagnstico por no ter se articulado com rgos e servios que atuam com esse grupo nas cidades pesquisadas, e pela curta janela temporal para a realizao da pesquisa, acarretando um
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Rizzini; Caldeira; Ribeiro; Carvano, 2010.

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quadro limitado da realidade e uma falta de clareza ao se distinguir o pblico pesquisado. No Rio de Janeiro, por exemplo, entidades da sociedade civil e o CMDCA afirmaram no terem sido consultados quanto variedade de lugares onde os meninos e as meninas em situao de rua poderiam ser encontrados, bem como aos horrios de maior concentrao. Todavia, em que pese a crtica dirigida metodologia empregada, entende-se que, como uma primeira pesquisa nacional, ela da maior importncia por fornecer dados interessantes para a reflexo sobre essa populao. O Censo contabilizou 23.973 crianas e adolescentes em situao de rua. O estado com maior concentrao o Rio de Janeiro, onde foram contabilizadas 5.091 (21%) crianas e adolescentes, seguido por So Paulo com 4.751 (19,8%) e em terceiro a Bahia, com 2.313 (9,6%). Somando apenas os dados destas trs cidades, de acordo com o censo, obtemos a metade das crianas que vivem em situao de rua no pas. Como muitas pesquisas realizadas em cidades brasileiras j demonstraram, a grande maioria das crianas e adolescentes que se encontra nas ruas composta pelo sexo masculino (71,8%). A maior concentrao encontra-se na faixa etria entre 12 e 15 anos, (42%), seguida pelas faixas etrias entre 16 e 17 anos (29,4%), e entre 6 e 11 anos (23,5%). As crianas com idade inferior a 6 anos correspondem a 3,1%, sendo 1,6% na faixa de 0 a 3 e 1,5% na faixa entre 4 e 6 anos. Do total, quase a metade (49,2%) se declarou pardo/moreno, enquanto os brancos e os pretos/negros representaram quase a mesma porcentagem, 23,8% e 23,6%, respectivamente. Uma questo importante sobre as crianas e os adolescentes em situao de rua diz respeito ao local onde dormem. Na pesquisa foram identificados aqueles que (i) passam as noites nas ruas, (ii) na casa de familiares (como tambm de parentes e amigos) ou (iii) combinando estes e outros locais. Uma primeira diferenciao a ser feita entre os que dormem somente em casa da famlia ou utilizam somente as ruas para pernoitarem. Do total dos entrevistados 52,2% esto na primeira situao, enquanto 23,2% encontram-se na segunda. O restante (24,6%) costuma combinar diferentes locais onde dormem como, por exemplo, na rua e na casa da famlia (4,8%); na rua e em instituies (3,3%); em instituies e em outros locais (2,9%); na rua e na casa de parentes/amigos (2,3%);
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e na casa de familiares e de parentes/amigos (1,3%). Responderam que dormem somente em outros locais 0,9% dos entrevistados, enquanto 6,9% dormem somente em casa de parentes/amigos. Disseram no ter um local especfico para dormir 2,2% das crianas e dos adolescentes. Ao analisarmos as respostas da pesquisa amostral temos que 57,2% dormem com os familiares ou na casa de parentes/amigos, sendo pequeno o percentual daqueles que dormem com suas famlias nas ruas, 4,3%. Os 38,5% restantes pernoitam nas ruas individualmente ou em grupos, utilizam instituies para pernoite eventual ou circulam em mais de um espao. Enquanto a taxa dos que dormem com pais, parentes e amigos diminui com o aumento da faixa etria (de 76,9% entre 4 e 5 anos para 51,4% entre 16 e 17 anos), os que esto em outras situaes apresentam um aumento significativo com o avano da idade (7,7% para 44%). Este dado indica que com o aumento da idade os vnculos se fragilizam, fazendo com que a ida gradativa s ruas substitua a casa como lugar de referncia na vida dessas crianas e adolescentes. O censo aborda ainda aspectos das relaes entre crianas e adolescentes que vivem em outros lugares (abrigos e casa) e seus pais. Enquanto 18% dos entrevistados na pesquisa amostral que vive nesta situao relataram no ter contato com seus pais, 10,4% disseram ter um relacionamento muito bom com os pais, 45,1% classificaram esse relacionamento como bom, 16,1% como ruim e 5,7% como muito ruim (4,7% no responderam pergunta). A pesquisa por amostragem apresenta alguns possveis motivos referentes s relaes ruins de crianas e adolescentes com seus pais. Entre as respostas mltiplas sobre o porqu de no dormirem mais em casa com a famlia, os mais citados foram: devido s brigas verbais com familiares, devido a violncia domstica, ao alcoolismo/drogas, devido a necessidade de ter liberdade e devido a perda da moradia. Ao se relacionar os motivos da sada de casa com as atividades desenvolvidas nas ruas, um conjunto de outras respostas aponta diretamente para as condies precrias vivenciadas pelas famlias, agravadas pela falta de polticas pblicas. Percebe-se a perda da moradia, desemprego do mantenedor, o trabalho para o prprio sustento ou da famlia e para o tratamento de sade fsica e mental. De acordo com o censo, aproximadamente 24% das crianas e
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dos adolescentes entrevistados vm dormindo nas ruas h um perodo que varia entre dois e cinco anos. O mesmo percentual foi encontrado entre os que viviam h um ou dois anos nas ruas. A vida em instituies no se mostra atrativa aos recenseados. Quando perguntados sobre onde preferiam dormir, 62% responderam nas ruas enquanto 23% em instituies. A justificativa dada por no gostarem das instituies estava relacionada a falta de liberdade, a proibio do uso de lcool, a necessidade de cumprir horrios, a dificuldade em encontrar vagas, a proibio de relaes sexuais, entre outros motivos. Em cada dez crianas e adolescentes, um mencionou a ocorrncia de maus tratos e violncia nestes equipamentos. Por outro lado, a violncia, os aspectos climticos, a ao policial, o desconforto e a dificuldade de higiene pessoal nas ruas so questes alegadas por aqueles 23% que afirmaram preferir viver nas instituies. Apesar do alto nmero dos que afirmaram a sua preferncia pelas ruas, a sobrevivncia nestes espaos representa um grande desafio. Na pesquisa, 28% dos que dormiam nas ruas disseram no realizar uma refeio diria (em contraposio a 3,2% daqueles que pernoitavam na casa da famlia). A maioria dos meninos e meninas em situao de rua possua alguma forma de ganhar dinheiro, segundo o Censo. Dentre as atividades mais frequentes mencionadas estavam: vender mercadorias de baixo valor, esmolar e pedir dinheiro, trabalhar como flanelinhas e limpar carros. Quase 6% disseram que obtinham renda com a prostituio e 4% com atividades ligadas ao trafico de drogas. Quase a metade dos recenseados mencionou que o dinheiro ganho destinado para uso prprio, bem superior ao percentual dos que afirmaram entregar todo o dinheiro ganho para a famlia (11%). Os ganhos semanais para 20% variavam entre R$ 40 e R$ 80, enquanto pouco mais de 10% obtinham entre R$ 20 e R$ 4020. Outro dado importante refere-se aos que ainda esto estudando. Para o grupo que dorme nas ruas com as suas famlias, o ndice dos que afirmam frequentar a escola bem inferior, atingindo apenas 12% do total
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A pesquisa aponta que 38% no souberam responder qual seria o ganho semanal.
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da amostra, enquanto que para os que retornam as suas casas a taxa de 62%21. Do total dos recenseados, 9% informaram nunca terem estudado, enquanto 40% possuem at a 4 srie22 e 31% da 5 a 7 srie. Excluindo a soma dos quase 20% que nunca estudaram, no responderam ou no sabiam informar, tem-se aproximadamente 80% que, em algum momento, estiveram matriculados na escola. Cabe perguntar como perderam o elo e o que poderia ser feito para fortalec-lo. Este dado parece indicar que a rede de ensino articulada com outras polticas intersetoriais pode ser um importante instrumento para evitar/minimizar que as crianas e os adolescentes sigam para as ruas. Uma vez que o processo de ida gradativa s ruas possa ser identificado, aes que fortaleam os vnculos entre crianas/adolescentes famlia comunidade podem ser promovidas. Em suma, a partir dos dados trazidos pelo primeiro censo nacional, podemos traar um breve diagnstico do perfil das crianas e dos adolescentes em situao de rua no pas hoje. A maioria retorna para dormir em casa (seja de familiares, parentes ou amigos), com uma menor parcela que se desloca ou combina uma srie de outros lugares para passar o dia e a noite. Apenas uma parte dorme nas ruas, o que no significa dizer que o nmero total seja baixo. So mais de 5.000 meninos e meninas nesaa situao. Ao afirmar que grande parte retorna a sua residncia e ainda que muitos deles circulam entre diversos espaos, esta pesquisa ratifica o que outras j apontaram23. Isto ajuda a desmistificar a ideia de que a maioria das crianas e dos adolescentes que se encontra nas vias pblicas dorme a diariamente. Da mesma maneira equivocada
Sabemos que este dado deve ser relativizado, uma vez que afirmar frequentar a escola pode no significar uma frequncia real. Sabemos como difcil de fato estar na escola, sobretudo para os que dormem nas ruas. 22 Reproduz-se aqui a nomenclatura utilizada na pesquisa. 23 O perfil das crianas e dos adolescentes em situao de rua s passou a ser investigado mais sistematicamente no Brasil a partir da dcada de 1980. Rizzini e Rizzini (1991, p.118) comparam os resultados das pesquisas deste perodo e indicam alguns pontos comuns, como o predomnio de adolescentes do sexo masculino (90% do total); a faixa etria entre 7 a 17 anos, com concentrao entre 11 e 14 anos; o grande nmero de crianas e adolescentes trabalhadores nas ruas; e uma parcela menor dessas crianas e adolescentes na mendicncia ou recorrendo a roubos, furtos, consumo de drogas e prostituio. Ao contrrio do que se pensava at ento, o estudo citado demonstrou que a grande maioria das crianas e adolescentes encontrada nas ruas no estava abandonada, mas possua sim, vnculos familiares.
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a ideia difundida no senso comum de que no possuem vnculos familiares ou com outras pessoas de referncia onde passam a noite, se alimentam e fazem sua higiene pessoal. Apenas uma parcela pequena dos que pernoitam nas ruas individualmente ou em grupos, dos que utilizam instituies para pernoite eventual e dos que circulam em mais de um espao no possui contato com seus pais. Quase todos obtm renda atravs do trabalho ou de outras atividades, o que no suficiente para que quase 1/3 consiga ao menos uma refeio diria. Como se imaginava, a taxa de frequncia escolar muito baixa, principalmente para os que dormem nas ruas e pernoitam em diversos lugares. Com base no censo e nas pesquisas citadas, diversas aes de cunho preventivo e de interveno podem ser implementadas visando a efetivao dos direitos dessa populao. Os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente (em articulao com os demais conselhos) nos trs nveis da federao so espaos privilegiados para o fomento e a deliberao de polticas, como ser visto no Captulo a seguir. Fortalecer este rgo no seu papel deliberativo e de controle social, bem como as redes e demais atores envolvidos neste processo, um importante passo para a busca de um atendimento digno s crianas e aos adolescentes em situao de rua, e para a criao de alternativas para reverter s violaes que os afetam.
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CAPTULO 2
2.1 O Estatuto da Criana e do Adolescente e o marco legal sobre a infncia e a adolescncia no Brasil
Em 2011, o Brasil comemorou os 21 anos da promulgao da principal lei referente aos direitos da infncia brasileira: o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA, Lei 8.069 de 13 de julho de 1990). Reconhecido como uma das leis mais avanadas do mundo voltadas infncia e adolescncia, o ECA inaugura um novo paradigma de proteo ao instituir a noo de sujeito de direitos em detrimento da concepo de situao irregular, vigente desde o Cdigo de Menores (Decreto n. 17943, de 12 de novembro de 1927). Na j citada publicao Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes: 20 anos do Estatuto (Rizzini, coord., 2010), traou-se uma linha do tempo com alguns dos principais marcos desde o sculo XVIII, representando um acmulo dos debates ocorridos internacionalmente para a afirmao dos Direitos Humanos. Entre estes acontecimentos destacam-se a Liga das Naes em 1919, a primeira Declarao dos Direitos da Criana, em 1924, a criao da Organizao das Naes Unidas em 1945, a Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos da Organizao dos Estados Americanos em 1953, a Declarao dos Direitos da Criana em 1959, a Conveno sobre os Direitos das Crianas em1989, apenas para citar alguns. O conjunto de tratados, normativas e rgos internacionais teve grande influncia nas principais leis nacionais recentes, como a Constituio Federal de 1988, o prprio ECA e outras que se seguiram. Seria, contudo, equivocado analisar a construo destes direitos de forma linear, como um sucessivo encadeamento lgico, j que o resultado de um conflito constante entre as diferentes foras e tenses no interior da sociedade (Foucault, 1979). Ao longo da histria brasileira constata-se que esse processo foi marcado por intensas disputas, aes e reaes.
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A luta pelos direitos humanos no Brasil fruto da dialtica representada pelos embates entre os movimentos sociais e a ao de governos populistas e autoritrios. A elite dominante sempre buscou estabelecer acordos para se manter no poder, em vista de preservar e ampliar seus privilgios, utilizando, quando necessrio, de mecanismos repressivos e violentos24. Resulta que grande parte da populao teve historicamente sua cidadania negada, submetida a condies desumanas de sobrevivncia. Com o fim da ditadura militar e a posse do primeiro presidente civil de forma indireta na dcada de 1980, diversos setores da sociedade brasileira passam a reivindicar a elaborao de uma nova Constituio. No processo da Constituinte, muitas manobras foram utilizadas por setores conservadores, que a despeito da mobilizao social alcanada pelos progressistas conseguiram excluir importantes pontos do texto final, como foi o caso da reforma agrria. Contudo, na Constituio Federal aprovada em 1988 pela Cmara dos Deputados, importantes direitos foram assegurados, fazendo com que a Carta Magma passasse a ser conhecida como Constituio Cidad. Muitos dos direitos humanos aprovados pelas Naes Unidas em 1948 so previstos na Constituio Federal como, por exemplo, no Ttulo II onde constam os Direitos e Garantias Fundamentais. No captulo II esto descritos os Direitos Sociais definidos pelo Artigo 6: educao, sade, alimentao, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo, maternidade, infncia e assistncia aos desamparados (Redao dada pela Emenda Constitucional n 64, de 2010). Estabeleceu-se igualmente a Seguridade Social como um conjunto integrado de aes destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social, como indica o Captulo II,
Sader (2004) aponta que a vinda da famlia real portuguesa ao Brasil em 1808, marcou profundamente o processo de independncia poltica brasileira, ao estabelecer um pacto entre as elites. Diferentemente das colnias espanholas, que lutaram por um regime republicano aproveitando o enfraquecimento de sua metrpole envolvida na guerra contra a invaso napolenica, no Brasil, o pacto entre as elites possibilitou a instaurao de uma monarquia, adiando o fim da escravido.
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Artigos 194 a 204. A Constituio Federal de 1988 configurou o cenrio no qual as polticas sociais obtiveram ascenso devido ampliao da cobertura dada aos direitos sociais. Entre os seus objetivos destacam-se a universalidade da cobertura e do atendimento e o carter democrtico e descentralizado da administrao. Essa descentralizao poltico-administrativa traz uma nova forma de organizao da Seguridade Social. Para a rea da Assistncia observase a criao de um importante mecanismo visando participao popular:
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
Aqui est a base para o subsequente desenvolvimento dos diferentes Conselhos e fruns que se estabeleceram enquanto espaos de debate e militncia. Em relao aos direitos da criana e do adolescente, teve-se a incluso do importante Artigo 227, que possibilitou o debate em prol de uma lei que o regulamentasse:
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
No cenrio internacional, a Conveno sobre os Direitos da Criana merece destaque. Aprovada pelas Naes Unidas em 1989 e ratificada em 1990 pelo Brasil, a Conveno foi o primeiro instrumento legal internacional a incorporar toda uma gama de direitos humanos para crianas e adolescentes, incluindo os civis, os culturais, os econmicos, os polticos e os sociais, indispensveis ao desenvolvimento integral da infncia e adolescncia, tendo exercido grande influncia no processo de elaborao do Estatuto da Criana e do Adolescente. A Conveno estabeleceu quatro importantes princpios e
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orientaes: decises pblicas voltadas a garantir o interesse superior da criana; no-discriminao; decises orientadas para garantir o desenvolvimento pleno da criana; e o direito das crianas de participarem na tomada de decises em assuntos que lhes afetam. A partir da incluso do Artigo 227 da Constituio de 1988, inicia-se o processo de articulao para a elaborao da referida lei por diversos grupos em prol dos direitos das crianas e dos adolescentes. Duas campanhas foram organizadas com a perspectiva de pressionar para que a lei fosse elaborada: Criana e Constituinte e Criana Prioridade Nacional (EAD/FIOCruz, 2009). Muitos debates e tenses marcaram esse processo, que resultou na promulgao da Lei 8.069 de 13 de julho 1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). A lei versa sobre os direitos humanos da populao infantil e adolescente, portanto, a tnica deixa de ser o risco potencial ou real que eles poderiam representar, rompendo com a anterior dicotomia entre menores e crianas. O Artigo 5 do Estatuto estabelece os princpios bsicos da lei:
Art. 5 Nenhuma criana ou adolescente ser objeto de qualquer forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso, punido na forma da lei qualquer atentado, por ao ou omisso, aos seus direitos fundamentais.
Em relao aos pontos que mais interessam a questo da populao em situao de rua, no Artigo 19 garante-se que todas as crianas e os adolescentes tm direito convivncia familiar e comunitria. Este Artigo representa um avano, j que localiza na famlia de origem (e somente esgotadas todas as possibilidades em famlia substituta) o lcus privilegiado para a criao das crianas. Dessa forma, todos os esforos devem convergir para o fortalecimento dos vnculos familiares, sendo a pobreza no mais razo suficiente para o afastamento da criana de sua famlia. O marco legal estabelece uma ruptura com a cultura anterior de institucionalizao da infncia pobre brasileira. No caso de ameaa e de violaes dos seus direitos, o ECA prev a aplicao de medidas protetivas. O abrigamento (acolhimento institucional) passa a ser medida provisria e excepcional (Artigo 101).
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Outra importante inovao trazida pelo ECA diz respeito poltica de atendimento, que deve primar pela integrao nas esferas de poder (Artigo 86), descentralizando a formulao e a execuo de aes para a esfera municipal. Dessa forma, em consonncia com a Constituio Federal busca-se estimular a participao popular nos espaos decisrios, algo inovador na histria brasileira. Para tanto, o ECA institui a criao dos Conselhos de Direitos das Crianas e dos Adolescentes, nas esferas nacional, estadual e municipal, como veremos a seguir. A anlise deste contexto nos mostra como os Conselhos de Direitos das Crianas e dos Adolescentes se configuram em um importante passo para a construo da participao popular em direo cidadania de crianas e adolescentes.
2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

Destacamos a importncia do pacto federativo a partir da Constituio de 1988, levando redefinio do papel de cada um dos entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e descentralizao poltico-administrativa. neste contexto que se entende a inovao trazida com a criao dos Conselhos de Direitos setoriais (de assistncia social, educao sade, justia, etc), tendo em vista o espao que se abre participao poltica, to coibida na histria do pas. Seguindo este princpio o ECA estabelece a municipalizao (Artigo 88 inciso I) como uma das diretrizes da poltica de atendimento, com a criao dos Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente (inciso II) e do Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA):
I - municipalizao do atendimento; II - criao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais; (...) IV - manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente;
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O Artigo 88 institui os Conselhos nos diferentes nveis polticoadministrativos (nacional, estaduais, distrital e municipais) como rgos deliberativos e controladores de aes voltadas s crianas e aos adolescentes. Possuem natureza colegiada e so compostos de forma paritria por representantes da sociedade civil e do poder pblico. Enquanto os representantes governamentais, indicados pelo chefe do executivo, devem ser prioritariamente dos setores responsveis pelas polticas sociais bsicas, direitos humanos, finanas e planejamento, os membros da sociedade civil devem passar por processo de eleio, sendo escolhidos por um frum prprio para cumprir um mandato de dois anos. O mandato neste ltimo caso no est vinculado pessoa fsica e sim organizao eleita, devendo a mesma atuar no mbito do Conselho em que se pleiteia assento por no mnimo dois anos. A funo do conselheiro de interesse pblico no podendo haver remunerao em hiptese alguma. No anexo da resoluo 106 do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA, 2005), que estabelece os parmetros para a criao e o funcionamento dos Conselhos, alm da paridade apresentam-se outros quatro princpios bsicos: Legalidade s podero ser criados mediante lei especfica, tendo a prerrogativa legal decisria na rea de sua competncia; Participao atravs da escolha dos representantes da sociedade civil por meio do voto; Publicidade devem tornar pblicos seus atos e normas estabelecidas para que tenham validade; Autonomia so vinculados apenas administrativamente, porm no so subordinados hierarquicamente a nenhum dos trs poderes, sendo suas deliberaes vontade expressa do Estado. Entende-se que para a criao de um Conselho de Direito necessria uma lei especfica aprovada pelo legislativo no mbito correspondente. No Rio de Janeiro o CMDCA foi criado a partir da Lei Municipal n. 1873/92, de 29 de maio de 1992. Em seus vinte e cinco
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Artigos vem-se a sua vinculao administrativa (gabinete do prefeito), as suas competncias, a forma como deve ser estabelecida a sua composio e a criao e gesto do Fundo Municipal da Infncia e da Adolescncia. De acordo com o advogado Wanderlino Nogueira Neto, as leis estaduais e municipais de criao destes rgos devem lhes atribuir duas funes: a) de potencializao estratgica do desenvolvimento de polticas pblicas em favor da infncia e da adolescncia e; b) de valorizao da qualidade das aes dessa poltica (Neto, 2010, p.138). Contudo, o autor afirma que as aes do Conselho devem principalmente normatizar o desenvolvimento das polticas, j que no cabe a ele execut-las. As deliberaes dos Conselhos possuem carter vinculante, ou seja, vinculam as aes governamentais e no governamentais. Caso tais deliberaes no sejam respeitadas, deve-se acionar o Ministrio Pblico ou outros rgos competentes para que demandem em Juzo mediante ao mandamental ou ao civil pblica (CONANDA, 2005). Mas ainda que o Supremo Tribunal Federal afirme o carter vinculante das deliberaes do Conselho, esta ainda uma questo desconhecida por muitos conselheiros e outros operadores do Sistema de Garantia de Direitos, como pudemos observar em nossa pesquisa. Nas palavras do autor:
O Estatuto da-lhes poder deliberativo e no consultivo. Seus atos tm, pois, poder vinculante, como norma jurdica. E, dentro do processo de desenvolvimento das polticas de Estado, quando um rgo administrativo delibera a respeito, o faz formulando essa poltica, regulando-a, normatizando-a administrativamente. Trata-se de formulao normativa de diretrizes gerais para a garantia (com prioridade absoluta) dos direitos fundamentais sobrevivncia, ao desenvolvimento, participao e proteo especial da criana e do adolescente (Neto, 2010, p.135).
O anexo da resoluo nmero 106 do CONANDA elenca dezenove funes e atribuies do Conselho referentes deliberao e controle das aes para a rea da infncia e adolescncia. Citamos algumas delas: acompanhar, monitorar, avaliar, divulgar e promover as polticas; conhecer a realidade de seu territrio e elaborar o seu plano de ao;
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definir prioridades de enfrentamento dos problemas mais urgentes; propor a elaborao de estudos e pesquisas com vistas a promover, subsidiar e dar mais efetividade s polticas; participar e acompanhar a elaborao, a aprovao e a execuo do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) locais e suas execues; registrar as organizaes da sociedade civil sediadas em sua base territorial que prestem atendimento a crianas, adolescentes e suas respectivas famlias, bem como as inscries dos programas de atendimento a crianas, adolescentes e suas respectivas famlias, tanto os governamentais como os no governamentais; recadastrar as entidades e os programas em execuo, certificando-se de sua contnua adequao poltica traada para a promoo dos direitos da criana e do adolescente; regulamentar, organizar e coordenar o processo de escolha dos conselheiros tutelares (CONANDA, 2005). Outra atribuio deste rgo de grande relevncia consiste na gerncia do Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA), como exposto no Artigo 88 do ECA. Apenas em 2009 o CONANDA estabeleceu os parmetros para a criao e o funcionamento do FDCA, atravs da Resoluo nmero 137, normatizando que o Fundo deve ser institudo pela mesma lei que cria o Conselho no seu respectivo mbito de atuao, alm das suas fontes de receitas, seus objetivos e finalidades. Cabe ao Conselho tambm fixar critrios de utilizao e o plano de aplicao dos seus recursos. A referida resoluo estabelece no seu Artigo 15, seis aes para a destinao dos recursos do Fundo, sendo necessria a deliberao do Conselho para a sua utilizao. So elas: (i) o desenvolvimento de programas e servios complementares da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento aos direitos da criana e do adolescente por um perodo mximo de trs anos; (ii) o acolhimento, sob a forma de guarda, de criana e de adolescente, rfo ou abandonado, em consonncia com o ECA e as diretrizes do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria; (iii) programas e projetos de pesquisa, de estudos, elaborao de diagnsticos, sistemas de informaes, monitoramento e avaliao das polticas pblicas; (iv) programas e projetos de capacitao e formao profissional continuada dos operadores do Sistema de
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Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente; (v) desenvolvimento de programas e projetos de comunicao, campanhas educativas, publicaes, divulgao das aes de promoo, proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do adolescente; e (vi) aes de fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente, com nfase na mobilizao social e na articulao para a defesa dos direitos da criana e do adolescente. vedada a utilizao dos recursos para a manuteno e o funcionamento dos Conselhos de Direitos e Tutelares, e do pagamento de conselheiros tutelares. Alm disso, o Fundo no deve ser aplicado nas polticas sociais bsicas em carter continuado e que disponham de fundo especfico e tampouco em investimentos, aquisio, construo, reforma, manuteno e/ou aluguel de imveis pblicos e/ou privados (CONANDA, 2005). Situados no eixo de Controle da Efetivao dos Direitos Humanos do Sistema de Garantia dos Direitos25, de acordo com a Resoluo 113 do CONANDA, podemos constatar que os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente representam um mecanismo inovador no cenrio democrtico brasileiro no que tange aos direitos humanos de crianas e adolescentes. Esse importante mecanismo foi inserido no Estatuto da Criana e do Adolescente a partir de grande luta, como vimos, sofrendo forte resistncia por parte de alguns setores que, at hoje, no reconhecem o seu papel fundamental nas deliberaes e controle das polticas para a infncia e a adolescncia. Isso se mostra claro pelo desconhecimento ou desrespeito do Executivo ao no cumprir muitas vezes aquilo que deliberado por esse rgo colegiado. Um estudo de 2005 sobre os Conselhos dos Direitos e Tutelares confirma tal descaso. O estudo intitulado Bons Conselhos: Conhecendo a Realidade registra a existncia de 5.084 Conselhos em funcionamento no Brasil, cobrindo 91% do territrio nacional. Destes, 13% no se constituam como rgos deliberativos, enquanto 63% atuavam como rgos consultivos, 49% como normativos e 75% cumpriram a sua funo
Alm do eixo da promoo o Sistema de Garantia de Direitos tambm composto pelos eixos da defesa e do controle social.
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de financiamento. Ainda que 71% dos Conselhos tivessem institudo o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente, 60% do total no tinham recebido quaisquer destinaes. Muitos desses Conselhos no sabiam como fixar os critrios e gerir os recursos do Fundo como est previsto no ECA. O mesmo estudo considerou que 49% dos Conselhos estavam operando regularmente, enquanto 47% mostraram uma ausncia de aes efetivas. poca do estudo, os Conselhos tinham outros problemas que, provavelmente, estavam relacionados a sua recente emergncia no contexto poltico brasileiro. Sessenta e cinco por cento dos conselheiros com assento no tinham experincia anterior na funo e 28% no tinham experincia na rea da infncia e adolescncia. A questo da carga hora disponvel tambm foi outro problema apresentado: 69% dos membros dispuseram cinco horas ou menos por ms para as atribuies assumidas. Este quadro representa uma conquista pela abrangncia alcanada pelos Conselhos no territrio brasileiro, mas ao mesmo tempo evidencia que muito ainda precisa se avanar para que suas atribuies se materializem efetivamente como previstas no ECA.
2.3 As crianas e os adolescentes em situao de rua no marco legal brasileiro ps Estatuto da Criana e do Adolescente
Um importante resultado da mobilizao e do esforo de diversos setores da sociedade pela garantia e fortalecimento do direito convivncia familiar e comunitria de crianas e adolescentes no Brasil foi a elaborao do Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC). Aprovado em 2006, o Plano engloba definies, diretrizes e aes a serem desenvolvidas junto s crianas e aos adolescentes em situao de rua. No seu marco situacional apresenta a definio de crianas e adolescentes em situao de rua como aqueles que fazem ou esto em vias de fazer da rua um espao de referncia, seja para subsistncia, trabalho ou moradia, mantendo ou no vnculo familiar. Como tambm
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aqueles que esto em processo de sada da rua e na construo de novos vnculos (PNCFC, 2006, p.55). O PNCFC descreve os diferentes perfis que compem este pblico e afirma que compreender a dinmica das relaes desenvolvidas no interior das famlias dos meninos e meninas que se encontram em situao de rua fundamental para se formular polticas que criem ou fortaleam estratgias de apoio familiar e comunitrio no cuidado das crianas (Rizzini, Baker, Cassaniga, 2000 apud PNCFC, 2006). O Plano refere-se situao de rua diretamente no item atinente Implementao, Monitoramento e Avaliao, no subitem que trata dos Indicadores de eficcia e monitoramento. Ele estipula a realizao de um diagnstico da situao de famlias com crianas e adolescentes em situao de rua, alm daqueles em acolhimento institucional e em medida socioeducativa. Destacamos alguns dos pontos a serem observados no monitoramento:
Nmero de famlias com crianas/adolescentes em: (...) b) situao de rua e outras; nmero e perfil de crianas e adolescentes fora do convvio familiar devido a: a) por questes de pobreza; b) por questes de uso e ou abuso de drogas (lcitas e ilcitas); c) por violncia domstica; d) por abuso sexual; e) por explorao sexual; Nmero de famlias das crianas e adolescentes em acolhimento institucional, em programas de famlias acolhedoras, em situao de rua, medida socioeducativa e outras, em programas de transferncia de renda, em relao ao total de famlias inseridas neste programa por territrio ano a ano; Causas geradoras do rompimento dos vnculos familiares, em relao populao com a mesma faixa de renda, por municpio, por ano. Todos estes pontos devero ser comparados com o nmero de famlias da populao brasileira, observadas as variaes de renda, arranjo familiar, meio rural ou urbano e pertencimento tnico (PNCFC, 2006, p. 85-86).
No eixo 1 do PNCFC, intitulado Anlise da Situao e Sistemas de Informao, previa-se em 2007 e em 2008 a realizao de pesquisas para conhecer a realidade das condies de vida de crianas e adolescentes em situao de rua em nveis nacional, estaduais e municipais (p.94). No objetivo 3 deste Eixo26 a ao proposta Obter e incluir, no Cadnico, dados sobre crianas e adolescentes que vivem com adultos sem vnculo

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legal, de crianas e adolescentes em situao de rua e de famlias que possuem filhos em programas de Acolhimento Institucional ou Programas de Famlias Acolhedoras. Esta ao deveria ser realizada entre os anos de 2009 e 2011 (p.97). J no objetivo 3 do eixo 2 (sobre o atendimento), h duas aes estipuladas entre os anos de 2009 e 2011: (i) assegurar o direito de crianas e adolescentes convivncia familiar e comunitria e Poltica Nacional para Populao de Rua e; (ii) elaborar e implementar aes especficas para crianas e adolescentes em situao de moradia na rua e suas famlias, que contemplem o direito convivncia familiar e comunitria. Por fim no objetivo 12 do mesmo eixo ficou estipulada a consolidao de uma rede nacional de identificao e localizao de crianas e adolescentes desaparecidos e de pais e responsveis, tambm entre os anos de 2009 e 2011 (p.101). importante destacar igualmente uma resoluo aprovada pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA) e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em 2008: as Orientaes Tcnicas para o Servio de Acolhimento a Crianas e Adolescentes (mencionadas a partir daqui como Orientaes Tcnicas). As Orientaes Tcnicas visam o reordenamento nacional dos servios que prestam acolhimento institucional e familiar. Levando-se em conta que muitos meninos e meninas que se encontram nas ruas circulam com certa frequncia por diversos espaos e instituies, a referida resoluo tem relevncia para este grupo. Alm de apresentar princpios, diretrizes e objetivos especficos, as Orientaes Tcnicas estabelecem parmetros que devem nortear o funcionamento dos servios de acolhimento. Especificamente para as crianas e os adolescentes em situao de rua as Orientaes Tcnicas estabelecem que deve ser realizada uma consulta nos cadastros de crianas e adolescentes desaparecidos para que sejam identificadas as razes que os levaram ao afastamento da famlia, bem como o desejo de
Objetivo 3: aprimoramento e valorizao da comunicao entre os Sistemas de Informao sobre crianas, adolescentes e suas famlias, com nfase no Apoio Scio-Familiar, Famlias Acolhedoras, Acolhimento Institucional e Adoo (p.95).
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restabelecer o convvio. No captulo sobre as Orientaes Metodolgicas destacada a importncia da construo dos vnculos de confiana a partir da sensibilizao para os servios de acolhimento. Acrescenta-se que deve-se trabalhar tambm o significado do estar e no-estar na rua, expectativas, desejos e temores quanto retomada do convvio familiar e social, dentre outros aspectos (CNAS, 2008, p.45). J o Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes construdo pelo CONANDA contm apenas um item sobre crianas em situao de rua, onde definida a meta de reduzir em 80% o nmero de meninos e meninas em situao de rua at 2016. Sem dvida um objetivo ambicioso e imprescindvel, mas o documento no aborda como ele poder ser alcanado. Nos prximos captulos colocaremos em discusso trs polticas pblicas voltadas para crianas e adolescentes em situao de rua em trs cidades brasileiras: Rio de Janeiro (2009), Recife (2009) e So Lus (2011), com destaque para a primeira. Analisaremos o processo de elaborao e implementao da Poltica no Rio de Janeiro, em especial, a partir das conquistas e dos desafios do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro nessa empreitada.
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CAPTULO 3
3.1 O projeto de pesquisa

O Projeto Os processos de Construo e Implementao de Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes em Situao de Rua (2008-2011) teve como proposta a anlise destes processos, com vistas a aprofundar a compreenso sobre o papel dos Conselhos de Direitos no tocante efetividade dos direitos desta populao. Isso foi feito por meio de assessoria e de acompanhamento das aes do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro (CMDCA-Rio) nos processos de formulao, divulgao e implementao da Poltica de Atendimento a Crianas e Adolescentes em Situao de Rua no Rio de Janeiro, aprovada em 2009. O Projeto objetivou tambm fomentar um processo semelhante ao ocorrido no Rio em outras cidades do pas. Desta forma, a equipe de pesquisa dialogou e atuou com diversos parceiros em oito estados. Ainda como parte dessa iniciativa, criou-se um sistema de informaes sobre crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade no Brasil urbano, intitulado Infncia e Juventude em Nmeros27. Os governos municipal, estadual e federal no dispem de bancos de dados atualizados, de fcil acesso e abertos ao pblico em geral, que renam indicadores especficos sobre crianas e adolescentes. A base de dados tem como meta fornecer indicadores e anlises pertinentes para a ampliao do entendimento por parte dos formuladores de polticas sobre as condies de vida de crianas e adolescentes no pas, destacando os indicadores de vulnerabilidade desta populao.
27 H muito a equipe do CIESPI almejava a construo de uma base de dados que pudesse ser til para o campo das polticas pblicas. No caso desta primeira srie de indicadores, os quais abordam vulnerabilidades associadas populao em situao de rua, sua relevncia est na oportunidade de inspirar estratgias capazes de evitar o afastamento da famlia, sempre que possvel. A base de dados Infncia e Juventude em Nmeros est disponvel em www.ciespi.org.br.
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O estudo analisou quais os principais avanos e desafios enfrentados pelos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente na formulao e deliberao de polticas pblicas, com especial enfoque para a populao infantil e adolescente que se encontra em situao de rua. Partimos do entendimento de que estas so algumas das principais atribuies desse rgo, como previsto pelo Estatuto da Criana e do Adolescente em seu Artigo 88. A anlise apresentada resultado das discusses com conselheiros e outros atores nas cidades do Rio de Janeiro (RJ), Vitria (ES), Salvador (BA), Manaus (AM), Porto Alegre (RS) e So Lus (MA), alm dos contatos com representantes de Recife e Olinda (PE), Goinia (GO) e do ABC Integrado, composto por sete municpios do Estado de So Paulo. As atividades tiveram incio no Rio de Janeiro, onde o CIESPI integrou um Grupo de Trabalho (GT) formado pelo CMDCA-Rio, no papel de consultoria durante o processo de elaborao da Poltica Municipal de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua. Esta foi deliberada por unanimidade em 22 de junho de 2009. Em maio de 2010, o CMDCARio instaurou uma comisso para construir um plano de implementao e monitoramento da referida poltica, onde o CIESPI participou como instituio-integrante. A seguir algumas consideraes sobre o desenvolvimento da pesquisa e a anlise dos principais avanos e desafios referentes formulao, deliberao e implementao das polticas pblicas mencionadas.
3.2 O processo de construo da Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro
Apesar da atuao em outras cidades, a equipe de pesquisa concentrou maiores esforos no Rio de Janeiro, onde o CIESPI est localizado, possibilitando acompanhar de forma sistemtica o trabalho desenvolvido pelo CMDCA-Rio.
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i. Estabelecendo articulao poltica Como ponto de partida, a equipe participou de diversas reunies a fim de estabelecer parcerias com organizaes-chave para a elaborao das diretrizes voltadas para crianas e adolescentes em situao de rua. O projeto foi apresentado formalmente em diversos espaos polticos no intuito de mobilizar atores centrais para o desenvolvimento de aes conjuntas. No ano de 2008, a equipe do CIESPI levou a proposta ao conhecimento dos membros da Rede Rio Criana (RRC)28, com o objetivo de iniciar a articulao e ampliar a compreenso sobre as crianas e os adolescentes que tm a rua como sua principal referncia. Buscamos tambm analisar as respostas existentes no municpio para o pblico em questo e qual o cenrio poltico atuante no interior do CMDCA-Rio. Apresentamos a proposta de pesquisa igualmente ao Frum de Entidades dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes (Frum DCA-Rio) a fim de obter apoio e legitimidade junto s organizaes da sociedade civil. Por ltimo, a pesquisa foi exposta s comisses de Polticas Pblicas e Garantia de Direitos do CMDCA-Rio. ii. Criando institucionalidade a formao de um grupo de trabalho Segundo os conselheiros j havia uma articulao interna para a formao de um Grupo de Trabalho (GT) que levasse a cabo a construo de uma poltica de atendimento para crianas e adolescentes em situao de rua. A Comisso de Poltica Pblica obteve aprovao para a criao do grupo junto a Mesa Diretora do CMDCA-Rio, organizando a primeira reunio no dia 30 de junho de 2008. Oficialmente um ms aps esta primeira reunio a criao do referido GT para a elaborao da poltica foi publicada no Dirio Oficial do Municpio.
A Rede Rio Criana (RCC) formada por 16 instituies que atuam junto s crianas e adolescentes em situao de rua na cidade do Rio de Janeiro e em alguns municpios que integram a sua regio metropolitana.
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importante salientar, entretanto, que as bases para se concretizar esta ao j haviam sido lanadas no CMDCA-Rio alguns anos antes, a partir das discusses de algumas organizaes da sociedade civil29 que atuavam com esta populao na cidade. A formao de uma comisso similar j havia ocorrido entre os anos de 2003 e 2006, porm no havia sido possvel neste momento concluir os trabalhos devido a algumas demandas que aportavam ao CMDCA-Rio e falta de sistematicidade das discusses. Alm disso, na ocasio o Conselho precisou contribuir para a construo do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), que definiria orientaes importantes para a poltica local. A presso para o estabelecimento de um novo grupo de trabalho no Conselho veio a partir da atuao de duas conselheiras da sociedade civil29 na ocasio, apoiadas pela Rede Rio Criana e com atuao h anos junto s crianas e aos adolescentes em situao de rua na cidade. Elas defenderam a necessidade de se retomar as atividades para a formulao da poltica, assumindo a coordenao do GT. iii. Reunindo as foras polticas convocao das Secretarias Municipais e demais atores-chave A estratgia inicial consistiu em convencer os conselheiros a realizar um levantamento dos programas governamentais existentes no municpio para crianas e adolescentes. Neste levantamento nenhuma das Secretarias Municipais mencionou aes voltadas para as crianas e os adolescentes que se encontravam em situao de rua, ficando evidente a necessidade em se estabelecer um grupo para a criao das diretrizes de uma poltica. O GT foi composto inicialmente por representantes de quatro Secretarias Municipais, alm de uma empresa pblica (a COMLURB, responsvel pela limpeza das ruas do Rio, e cujos trabalhadores
As instituies com assento no Conselho eram o EXCOLA e o Se Essa Rua Fosse Minha. Dentre as Secretarias Municipais estavam a de Assistncia Social, a de Educao, a de Preveno a Dependncia Qumica e a de Sade. E dentre as instituies da sociedade civil: a Rede Rio Criana, o EXCOLA, a Associao Beneficente So Martinho, o Se Essa Rua Fosse Minha e a Associao Brasileira Terra dos Homens.
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frequentemente esto em contato com meninos e meninas em situao de rua). Por parte da sociedade civil integraram o grupo cinco organizaes30. Dessa forma foi preservada no GT a paridade entre o setor pblico e a sociedade civil31. Durante as reunies do GT as Secretarias Municipais foram convidadas a fazer apresentaes sobre os trabalhos realizados e propostas de atuao com o pblico beneficiado pela poltica. Em geral poucas foram aquelas que apresentaram propostas concretas, atendose a descrio dos programas existentes para a populao em geral. A justificativa dos representantes do poder pblico foi a inexistncia de programas que atendessem de forma especfica as crianas em situao de rua e a dificuldade em formul-los, demonstrando a grande lacuna existente no atendimento. As propostas apresentadas foram discutidas pelo GT, a quem coube modific-las, sugerir outras diretrizes complementares e aprovlas para incluso no documento final da Poltica. As sugestes do grupo a partir da apresentao das propostas retornavam para o conhecimento dos gestores das secretarias, que traziam novamente a resposta de cada rgo at se chegar a um consenso. Esta estratgia foi importante, j que muitos dos membros relatavam no possuir autoridade para aprovar as diretrizes criadas no prprio espao do GT. No houve discordncias significativas com a (re)apresentao das propostas discutidas pelas secretarias. Na maioria dos casos as diretrizes construdas foram aprovadas por unanimidade32. Vrios operadores do Sistema de Garantia de Direitos, incluindo representantes dos Conselhos Tutelares, do Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, alm de outras organizaes da sociedade civil, eram convidados a participar das reunies do GT. Alm disso, alguns atores-chave foram consultados formalmente ou informalmente durante o processo. Um ltimo esforo do GT antes da apresentao formal da Poltica
O CIESPI integrou o GT na funo de assessoria com a participao de dois pesquisadores que produziam as snteses ao final de cada reunio e sistematizavam as propostas de diretrizes levantadas pelo grupo. 32 No Anexo I segue a sntese dos debates junto s Secretarias Municipais do Rio de Janeiro.
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aos demais conselheiros do CMDCA consistiu em realizar uma consulta junto a alguns atores do Judicirio, do Ministrio Pblico e a professores universitrios com atuao na rea. Contudo, a consulta realizada no obteve sucesso. O grupo analisou que isto, em parte, pode ter ocorrido devido a ter sido realizada apenas de forma eletrnica (emails). Porm, o maior problema foi o pouco tempo oferecido a esses atores para que fizessem suas consideraes, visto que a proposta da poltica foi enviada restando pouco mais de uma semana para a votao em Assemblia. Essa estratgia mostra-nos a fraca articulao alcanada pelo GT com esses importantes atores, uma vez que no foi realizada de forma processual ao longo dos trabalhos, o que se configurou como uma lacuna importante no apoio de alguns destes rgos posteriormente. Assim, o GT apresentou a Poltica em Assemblia extraordinria em 22 de junho de 2009. Aps as devidas consideraes por parte da plenria aprovou-se por unanimidade a Poltica Municipal de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro, representando uma grande conquista.
3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro

A parte introdutria da Poltica apresenta trs aspectos: (1) as consideraes ao Estatuto, ao Conselho e ao Grupo de Trabalho formado por este rgo, (2) os marcos legais sobre a construo dos direitos das crianas, adolescentes e suas famlias, incluindo aqueles em situao de rua e (3) o marco situacional enfocando um panorama atual das vulnerabilidades que afetam crianas e adolescentes, em especial aqueles em situao de rua. A Poltica estabelece diretrizes e responsabilidades concretas para oito Secretarias Municipais e para a sociedade civil em geral. As orientaes so especficas a cada uma das secretarias como, por exemplo, para a Secretaria Municipal de Sade, que deve desenvolver estratgias de preveno propagao do HIV, da tuberculose e outras doenas infecto contagiosas em relao a populao em situao de rua. J a Secretaria Municipal de Educao deve destinar as vagas das creches
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prioritariamente para filhos(as) de mes adolescentes em situao de rua. Para a Secretaria Municipal de Assistncia Social as diretrizes prevem a incluso de crianas e adolescentes em situao de rua e suas famlias no programa de redistribuio de renda (Bolsa Famlia) e outros programas de assistncia social; a garantia da participao das crianas em programas de erradicao do trabalho infantil, e de suas famlias em programas de gerao de trabalho e renda, e inclusive em programas habitacionais do municpio. Mas as diferentes diretrizes podem ser resumidas como tendo os seguintes propsitos: 1. Garantir aes de acolhimento sistemticas, em todas as reas de concentrao de crianas e adolescentes em situao de rua, visando a sua sada ativa da rua; 2. Oferecer s crianas, aos adolescentes em situao de rua e s suas famlias os programas destinados a populao em geral; 3. Priorizar o acesso a benefcios, programas e servios pblicos, como o Bolsa Famlia, a creches e programas de profissionalizao ao adolescente; 4. Criar estratgias para o uso de bens e servios pblicos pelas crianas e adolescentes em situao de rua, incluindo a educao pblica e programas de sade, cultura, esporte e lazer; 5. Prestar atendimento especial na rea da Sade, incluindo a criao de uma equipe do Programa de Sade da Famlia (PSF) para o atendimento da populao em situao de rua, devido s dificuldades encontradas pelas crianas e adolescentes em acessar a rede pblica. 6. Formar continuamente os funcionrios pblicos, em especial aqueles que atuam diretamente com este pblico sobre as suas necessidades, desejos e direitos; 7. Combater as diversas vulnerabilidades que afetam este grupo, incluindo a questo da violncia, destacando a formao de agentes de segurana pblica. Estes so importantes nortes construdos pelo CMDCA-Rio para orientar aes do poder pblico, especialmente ao se considerar
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a completa falta de polticas pblicas e o sentimento presente entre algumas camadas da populao sobre a periculosidade deste grupo que deveria, a seu ver, ser controlado, perseguido e retirado das ruas. As orientaes abrangem temas essenciais como a sensibilizao e a formao dos funcionrios pblicos e as especificidades da vida nas ruas, garantindo acesso aos servios e bens pblicos. Merece tambm destaque a objetividade e a clareza das aes previstas. Em relao s organizaes da sociedade civil foram estipuladas sete diretrizes que prevem: pautar a questo da situao de rua em diversos espaos de fomento de polticas e com profissionais dos diversos setores; propor, acompanhar e monitorar recursos que contemplem aes voltadas para a garantia de direitos de crianas e adolescentes em situao de rua no Oramento Criana; fomentar e garantir a participao de crianas e adolescentes na implementao desta Poltica, entre outras. A Poltica tambm traz em suas recomendaes que o CMDCA-Rio apresente propostas ao Chefe do Executivo para incluso nos oramentos anual e plurianual, e a destinao de 2% do Fundo da Participao dos Municpios para o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente para a sua implementao.
3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades

Paralelo ao processo na cidade do Rio de Janeiro descrito anteriormente, a equipe do projeto estabeleceu parcerias com grupos interessados em quatro cidades brasileiras: So Lus (Maranho), Manaus (Amazonas), Salvador (Bahia) e Vitria (Esprito Santo). Tambm dialogamos de forma menos sistemtica com atores das cidades de Goinia (Gois), Porto Alegre (Rio Grande do Sul), Olinda e Recife (Pernambuco) e com a Regio do ABC Integrado (So Paulo). A escolha destes locais seguiu a meta principal de alcanar ao menos uma cidade em cada regio do Brasil, de forma a nos permitir ter um quadro das diferentes reas do territrio nacional, levando-se em conta as especificidades locais. Os contatos nas cidades escolhidas foram selecionados devido a articulaes e parcerias anteriormente estabelecidas com pesquisadores do CIESPI, a fim de facilitar tanto a compreenso das realidades locais, sobretudo no que se refere
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questo da criana e do adolescente em situao de rua, quanto a nossa aproximao com os CMDCAs. i. Estabelecendo as bases para a articulao poltica Nossa primeira estratgia de aproximao com as referidas cidades se deu atravs de contatos previamente estabelecidos com profissionais/militantes que atuam na rea da infncia e adolescncia, os quais denominamos aqui pessoas-chave. Visvamos inicialmente atingir os seguintes propsitos: Ampliar a compreenso sobre as crianas e os adolescentes em situao de rua, destacando as especificidades de cada um dos municpios envolvidos na proposta; Traar um panorama poltico de cada cidade, sobretudo, no que tange as respostas oferecidas por parte do poder pblico e da sociedade civil ao pblico em questo e de como os CMDCAs tm (ou no) se posicionado perante a problemtica; Conseguir a indicao de articuladores/pesquisadores locais que pudessem contribuir na mobilizao junto aos Conselhos Municipais para a adeso e o desenvolvimento das etapas do projeto. ii. Promovendo o encontro: seminrios, debates Em abril de 2009 realizamos o primeiro seminrio nacional do projeto (I Seminrio Nacional Os Processos de Construo e Implementao de Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes em Situao de Rua)33 no Rio de Janeiro, onde participaram cerca de 40 atores-chave na luta pelos direitos de crianas e adolescentes de todo o pas, entre gestores governamentais, conselheiros de direitos,
O segundo seminrio foi realizado em abril de 2011. Participaram 30 atores-chave na luta pelos direitos de crianas e adolescentes de todo o pas, entre gestores governamentais, conselheiros de direitos, educadores, representantes do judicirio e da sociedade civil organizada, totalizando nove cidades brasileiras. Mais informaes no site www.ciespi.org.br.
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educadores, representantes do judicirio e da sociedade civil organizada, totalizando nove cidades brasileiras. Solicitamos, previamente, que cada um dos atores-chave convidados pudesse obter informaes junto aos CMDCAs de suas cidades para o levantamento de um breve diagnstico das polticas deliberadas at ento e de pesquisas sobre crianas e adolescentes em situao de rua. Este encontro foi de grande importncia, pois decidimos que a nossa proposta no poderia se pautar exclusivamente nas crianas e nos adolescentes em situao de rua, mesmo que este fosse o nosso foco principal. A partir dos debates surgidos neste primeiro seminrio percebemos que deveramos, primeiramente, entender quais as demandas consideradas prioritrias em cada Conselho e quais possibilidades vislumbradas por eles para a construo de uma poltica pblica. iii. Pesquisando as demandas
Iniciamos a pesquisa de campo com os CMDCAs nas cidades visitadas para apresentarmos e discutirmos a proposta de construo de polticas pblicas para crianas e adolescentes. Ao mesmo tempo a equipe do CIESPI oferecia sua assessoria para apoiar os Conselhos na elaborao destas polticas pblicas, em consonncia com as principais demandas das crianas e dos adolescentes existentes na cidade em questo. Apenas em Porto Alegre foi explicitado inicialmente que no pretendiam participar da proposta por entender que a cidade j possua um programa eficiente de atendimento crianas e adolescentes em situao de rua. O mesmo foi construdo pelo CMDCA-POA com os recursos do Fundo da Infncia e Adolescncia, e incorporado em seguida pelo poder pblico. Mesmo com a recusa, a equipe de pesquisa realizou alguns encontros nesta capital para conhecer como se deu este processo e como ele vem sendo ainda desenvolvido. Em todos os outros CMDCAs tivemos respostas favorveis a esta parceria. No entanto, em poucas cidades ela veio, de fato, a se concretizar. Em nenhuma das cidades contempladas foi possvel atingir o nmero de encontros com os conselheiros para a realizao da articulao/
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assessoria como estipulado inicialmente. Isto se deu, principalmente, pela dificuldade em agendar reunies com os representantes dos Conselhos, que alegavam sobrecarga de trabalho e outros compromissos. Entre os motivos desta sobrecarga podemos citar: a organizao das eleies para conselheiros tutelares, a organizao e/ou participao nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacional, o registro (e em alguns lugares a fiscalizao) das entidades de atendimento. A dificuldade de realizarmos tais encontros foi de certa forma suprida pelo contato constante da equipe do CIESPI atravs de reunies por telefone, assessorias prestadas por email e outros meios. No se pode desconsiderar, porm, que se trata de um importante dado para compreendermos as dificuldades enfrentadas pelos Conselhos na formulao e elaborao de polticas. Alm destas reunies, tambm fomos levados pelos prprios conselheiros a encontros com instituies e grupos locais que atuam com crianas e adolescentes, em especial em situao de rua. A equipe de pesquisa buscou dialogar igualmente com pesquisadores de algumas universidades no pas que desenvolvessem estudos sobre crianas e adolescentes, incluindo aqueles em situao de rua. Diante da dificuldade exposta pelos conselheiros em levar a cabo a construo de polticas pblicas, mesmo que demonstrassem grande interesse, ficou evidente a necessidade de se investigar mais profundamente quais obstculos percebidos por eles no desenvolvimento dessa atribuio. Para tanto a equipe do projeto elaborou um roteiro semiestruturado (Anexo II) para colher as percepes dos conselheiros e traar um panorama dos fatores que tm favorecido ou dificultado a formulao e deliberao de polticas pblicas, como previsto no Artigo 88 do ECA. At maio de 2010, foram realizadas 7 entrevistas em cinco cidades, totalizando mais de 18 pessoas entrevistadas. Foram tambm sistematizadas as conversas com gestores de organizaes da sociedade civil e do poder pblico, tcnicos e educadores sociais que atuam junto s crianas e adolescentes em situao de rua atravs de dirios de campo. Todas estas informaes contriburam para a compreenso do tema pesquisado em cada localidade.
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So Lus foi a cidade onde obtivemos maior xito em conjunto com o Conselho. Assessoramos um grupo de trabalho criado para a construo de uma poltica de atendimento criana e ao adolescente em situao de rua, a exemplo do que foi feito no Rio de Janeiro. Vale destacar que Rio de Janeiro e So Lus eram as duas cidades onde havia redes j articuladas (ambas apoiadas pela Fundacion Terre des Hommes, Lausanne, Sua), o que se confirmou ser um fator determinante para o sucesso da elaborao das Polticas nestas duas cidades. Outra cidade que elaborou uma poltica/plano de atendimento crianas e adolescentes em situao de rua foi Recife. Apesar do CIESPI no ter assessorado o CMDCA em Recife para a construo do plano em questo, tivemos um encontro com um representante deste Conselho para compartilhar essa experincia. A seguir sero analisadas as semelhanas e diferenas entre as Polticas do Rio de Janeiro e de So Lus e o Plano de Recife.
3.5 Comparao entre a Poltica do Rio de Janeiro e as Polticas adotadas em So Lus e em Recife
Ao analisar as deliberaes dos trs Conselhos notam-se algumas semelhanas e diferenas interessantes. O Plano Municipal de Enfrentamento Situao de Rua de Crianas e Adolescentes da Cidade do Recife, foi aprovado pelo CMDCA desta cidade (COMDICA) em setembro de 2009 (Resoluo n 031/2009). composto de sete pginas e apresenta as aes, os resultados, os indicadores, o prazo para o cumprimento das aes e os responsveis pelo seu cumprimento. Ele est dividido em oito eixos: Eixo 1: Atendimento Integral; Eixo 2: Defesa e Responsabilizao; Eixo 3: Protagonismo Juvenil; Eixo 4: Preveno; Eixo 5: Formao; Eixo 6: Comunicao, Mobilizao e Articulao; Eixo 7: Oramento e Eixo 8: Monitoramento e Avaliao. , portanto, uma poltica, um plano e um dispositivo de monitoramento como um todo. Ao contrrio da Poltica do Rio (aprovada pelo CMDCA-Rio em junho de 2009, Deliberao 763/09), o Plano de Recife menciona tambm a ateno s crianas e aos adolescentes em instituies de acolhimento institucional, ressaltando a adoo dos princpios contidos no Plano
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Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), incluindo a reintegrao familiar, a famlia substituta e a adoo. Alm disso, convoca as diversas foras policiais para se concentrarem no combate ao aliciamento pelos adultos em relao explorao sexual e/ou o uso de drogas. O Plano de Recife estabelece o princpio geral de que as crianas no devem ser retiradas de suas famlias at que todos os recursos do Sistema de Garantia dos Direitos tenham sido esgotados (tal princpio tambm destacado nas polticas do Rio e de So Lus). O Plano prev a anlise e a publicao das situaes onde as crianas e os adolescentes so ameaados de morte por traficantes, policiais ou milicianos. A Poltica do Rio atribui s organizaes da sociedade civil a responsabilidade pela garantia participao de crianas e adolescentes em sua implementao, enquanto o Plano de Recife aponta as Secretarias Municipais como igualmente responsveis. Este ltimo tambm apresenta uma seo intitulada preveno, enfocando a ateno especial ao grupo maior de crianas em contextos de vulnerabilidade, especialmente no que diz respeito a melhoria de oportunidades culturais e de lazer. Enquanto a Poltica do Rio tem como recomendao para sua implementao a previso de fundos em vrios oramentos, o Plano de Recife a estabelece como uma das suas diretrizes, garantindo a insero das disposies dos planos em leis municipais e oramentos para assegurar o financiamento das aes. A Poltica do Rio a nica que traz um Fluxograma de Atendimento a Criana e ao Adolescente em Situao de Rua, desde as aes de acolhimento nas ruas ou encaminhamentos pelos diferenciados servios (Conselho Tutelar, Juizado, Delegacia Policial, Hospitais, etc) at a reinsero familiar, ou quando esta no possvel, a adoo. igualmente a nica que traz um marco situacional com dados estatsticos sobre a vulnerabilidade de crianas e adolescentes e suas famlias. J a definio do conceito de situao de rua est presente na Poltica do Rio e tambm na Poltica de So Lus, quando da descrio do seu pblico-alvo. A Poltica de So Lus foi aprovada pelo CMDCA de So Lus em 28 de fevereiro de 2011 (Resoluo n 010/2011). Ela semelhante
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Poltica do Rio de Janeiro em muitas diretrizes. Contm um breve histrico da formulao e aprovao da Poltica e as diretrizes de cada Secretaria Municipal e da sociedade civil. Porm, o trabalho realizado em So Lus conseguiu envolver mais secretarias do que no caso do Rio de Janeiro (11 rgo pblicos participam da poltica em So Lus e 8 no Rio). A Poltica de So Lus termina com uma lista de recomendaes para o Conselho, para o Executivo Municipal, Cmara de Vereadores e gestores pblicos, para a Coordenadoria Municipal da Mulher, para as organizaes da sociedade civil, os Conselhos Tutelares e para o Ministrio Pblico.
3.6 O processo de implementao da Poltica no Rio de Janeiro

Enquanto a construo e a aprovao da Poltica Pblica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro formam um processo complexo, como se analisou anteriormente, a implementao parece trazer desafios ainda maiores, pois est diretamente relacionada distncia existente no Brasil, entre os direitos legais garantidos e a sua efetiva implementao. No caso do Rio de Janeiro em particular, o receio de que a poltica no sasse do papel surgiu primeiramente pela aparente falta de empenho do CMDCA-Rio em criar a Comisso de Implementao e Monitoramento, como havia sido previsto para o prazo mximo de 120 dias aps a aprovao da Poltica. Levou tempo para os principais membros do Conselho na gesto 2009-2011 perceberem a necessidade de uma Comisso que monitorasse a implementao da Poltica. A referida comisso somente foi deliberada em junho de 2010, ou seja, um ano aps a votao, sendo que somente seis meses depois ela conseguiu de fato elaborar um plano de ao. Merece destaque que entre as instituies conselheiras da nova gesto, nenhuma atuava diretamente com crianas e adolescentes em situao de rua, perdendo fora o debate no interior do Conselho. A convocao para as reunies de uma comisso antes desta ser instituda formalmente pelo Conselho s poderia ser feita por um conselheiro, o que retardou o incio da articulao dentro do CMDCA. Com a demora em se instituir a Comisso de Implementao e
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Monitoramento algumas organizaes buscaram se articular junto ao Frum DCA-Rio, em uma assemblia onde se discutiu as dificuldades e estratgias para pressionar o CMDCA. Uma das instituies conselheiras da sociedade civil presentes comentou que j estava sobrecarrega por atuar em vrias outras comisses, mas assumiu o compromisso em convocar as reunies. Aps alguns encontros, o CMDCA resolveu por instituir uma srie de comisses que estavam sendo pleiteadas pelas instituies, como as referentes implantao do SINASE, convivncia familiar e comunitria, e, finalmente, situao de rua. Desde ento, as reunies passaram a ter frequncia quinzenal, no obstante ainda de forma pouco planejada, seja pelo momento de formao do grupo com a presena de participantes que buscavam conhecer o trabalho, seja por outras demandas como a colaborao junto a um rgo da SMAS para realizao do diagnstico municipal sobre a populao em situao de rua34. Houve tambm mudanas na Mesa Diretora do Conselho, com a participao mais ativa da nova presidente junto comisso, demonstrando maior entendimento e envolvimento do papel do rgo em relao s polticas pblicas. Nos meses de dezembro de 2010 e janeiro de 2011, a Comisso de Implementao e Monitoramento realizou um planejamento estratgico cuja finalidade consistiu em elaborar o Diagnstico e os Planos de Implementao, Avaliao e Monitoramento da Poltica Municipal de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua. O Plano estruturado da seguinte forma: objetivos da comisso; anlise conjuntural dos problemas enfrentados; possveis aliados; alm de prazos estipulados para a realizao das aes. O documento traz um quadro de graves violaes de direitos na cidade do Rio de Janeiro, em especial para as crianas e os adolescentes em situao de rua. Ele evidencia a tendncia criminalizao e ao extermnio de setores pobres da sociedade atravs da nova poltica de Choque de Ordem, posta em prtica pelo prefeito, como j mencionado
A falta de comunicao entre os rgos, alis, quase impediu os integrantes da comisso de contriburem com a pesquisa. A contribuio s ocorreu devido ao conhecimento da nova presidente do Conselho, que fazia parte da referida secretaria responsvel pelo estudo.
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no Captulo 1. O Plano tambm apresenta uma relao de possveis aliados a serem mobilizados pela Comisso de Implementao e Monitoramento. Este um ponto estratgico dado a fraqueza poltica do Conselho e do pequeno conhecimento ou acesso por parte das organizaes da sociedade civil em relao aos mecanismos disponveis para pressionar o poder pblico no cumprimento das suas obrigaes. Essa lista inclui profissionais do Judicirio, do Ministrio Pblico, das organizaes da sociedade civil e de mdias alternativas, em contraposio aos grandes meios de comunicao, (re)produtores de uma viso estigmatizante e criminalizadora daqueles que se encontram em situao de rua. De suma importncia, a ltima seo, denominada Plano de Aes inclui as propostas de atuao, a pessoa ou organizao responsvel, e o prazo para a realizao de cada ao. O Plano de Aes, no entanto, tem um carter mais de articulao do que necessariamente de presso poltica. As tarefas incluem informar os atores-chave, coletar dados, criar um blog e participar de reunies-chave. Em nenhum momento so usadas expresses como persuadir ou pressionar as Secretarias Municipais a implementar as diretrizes da Poltica. Tampouco so listadas as prioridades entre as aes tornando mais difcil para a Comisso se organizar em torno de uma agenda vivel em curto prazo. A Comisso de Implementao e Monitoramento buscou (re) estabelecer o dilogo com as secretarias, levando as diretrizes da Poltica aos gestores das diferentes pastas, sobretudo porque apenas uma das diretrizes havia sido implementada at ento35. A estratgia utilizada foi iniciar as conversas com as secretarias que possussem assento no Conselho, atravs de um ofcio levado pelos conselheiros ao gestor da sua rea, solicitando uma data de reunio com a Comisso. Na ocasio, buscar-se-ia pactuar dentre as diretrizes da poltica aquelas que seriam primeiramente implementadas por cada secretaria. Aps mais de quatro meses a Comisso de Implementao e Monitoramento no obteve nenhuma resposta.
Criar equipes de Sade da Famlia para atendimento da populao sem domiclio. 11 Diretriz da Secretaria Municipal de Sade e Defesa Civil.
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CAPTULO 4
Conquistas e desafios do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro na elaborao e implementao da Poltica Pblica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro
Discutimos a seguir algumas das caractersticas mais marcantes do trabalho junto ao CMDCA-Rio em relao elaborao e implementao da Poltica, divididas em duas sees: conquistas e desafios.
4.1 Conquistas:
O sucesso do CMDCA-Rio na elaborao de uma poltica O CMDCA-Rio produziu uma das primeiras polticas de atendimento para crianas e adolescentes em situao de rua do pas atravs de um processo de construo coletiva e paritria. Ela composta por cinquenta e quatro diretrizes que abarcam oito secretarias municipais e sete outras diretrizes voltadas s organizaes da sociedade civil. Tais diretrizes oferecem uma resposta concreta a algumas das principais demandas vividas pela infncia e adolescncia que se encontram nas ruas, assegurando os seus direitos fundamentais. Entre elas podemos destacar a incluso de crianas, adolescentes e suas famlias no Programa de Erradicao ao Trabalho Infantil (PETI), nos programas de gerao de trabalho e renda, em programas habitacionais do municpio, no Bolsa Famlia e em programas de profissionalizao aos adolescentes, apenas para nos determos nas diretrizes da Secretaria de Assistncia Social. Aliado a isso durante o perodo do projeto, uma poltica similar foi adotada em So Lus, no Maranho, e um plano semelhante em Recife, Pernambuco.
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O processo do Rio reforou o princpio da paridade estabelecendo um espao de construo coletiva A deciso do CMDCA-Rio em estabelecer grupos de trabalho para construir e monitorar uma poltica importante por vrios motivos. Primeiramente, criou um espao de trabalho para formulao de polticas, que faltava ao rgo em razo do cumprimento de outras atribuies que requerem tempo, como a eleio de conselheiros tutelares, o registro das entidades e dos programas voltados para crianas e adolescentes, a organizao de conferncias, entre outras atividades. O GT respeitando o princpio da paridade segundo o ECA estimulou o debate entre o poder pblico e a sociedade civil, mesmo em meio a inmeras tenses, inerentes ao processo democrtico. Porm, se a paridade estava presente na composio inicial do GT, inegvel que, na prtica, os membros da sociedade civil tiveram maior participao em todo o processo. Soma-se a este fato que as reunies do grupo no eram restritas aos membros efetivos, mas a qualquer interessado em colaborar com o debate. Diversos atores envolvidos com a questo participaram em algum momento, mesmo que de forma espordica. O envolvimento da sociedade civil tambm ofereceu a oportunidade de socializar os conhecimentos do cotidiano das crianas e adolescentes em situao de rua com os representantes do governo, que mantinham pouco ou nenhum contato com este pblico, despertando o interesse nestes ltimos e (re)inserindo a questo, ainda que de forma incipiente, no interior das secretarias. O conhecimento de membros da sociedade civil sobre a realidade cotidiana nas ruas e o forte compromisso para com os direitos humanos desta populao nas ltimas dcadas na cidade tambm questionou os discursos/prticas rotineiros voltados s crianas e aos adolescentes, vistos como perigosos. Ademais, ps em anlise a abordagem dos agentes de segurana pblica que violam os seus direitos fundamentais. Os representantes do poder pblico foram, por sua vez, capazes de informar aos da sociedade civil sobre os programas e projetos desenvolvidos pelas secretarias, at ento desconhecidos da maioria. Dessa forma as diretrizes criadas puderam escapar do risco da sobreposio de aes,
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visando assim a insero da criana e do adolescente em situao de rua em programas e aes j existentes. O uso de dados sobre as crianas, adolescentes e suas famlias em condies de vulnerabilidade e em situao de rua Uma importante contribuio do CIESPI na construo da Poltica foi a elaborao de uma sntese contendo dados atuais de algumas das principais vulnerabilidades a que esto submetidas crianas e adolescentes nas diferentes regies brasileiras. Alguns destes dados apresentados foram incorporados no marco situacional da Poltica do Rio, retratando a situao da infncia nesta cidade e no pas. A idia de apresentar dados sobre as vulnerabilidades que afetam crianas e adolescentes teve como propsito ampliar o foco para os fatores que podem fragilizar os vnculos familiares e comunitrios, levando tais crianas e adolescentes rua, no se limitando apenas aquelas que j se encontram nesta situao. A Primeira Pesquisa Censitria Nacional sobre Crianas e Adolescentes em Situao de Rua tambm pode, a despeito das crticas pertinentes a sua realizao, proporcionar o debate sobre o perfil desta populao, em vista da construo de uma poltica nacional. A importncia do envolvimento de novos atores O Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro e o Grupo de Trabalho careciam de profissionais para ajudar na sistematizao do trabalho realizado para a construo da poltica. Neste sentido, a equipe do CIESPI foi capaz de fornecer profissionais que puderam se dedicar ao trabalho desenvolvido pelo GT sistematizando as propostas das diretrizes, mesmo quando havia impasses e tenses entre os membros do poder pblico e os da sociedade civil. Todos estes debates foram sistematizados pela equipe do CIESPI em formato de atas. Cada ata da reunio passada era tomada como ponto de partida no encontro seguinte, o que facilitou avanarmos muito nas discusses. Esta sntese continha igualmente as diretrizes extradas
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a partir das falas dos representantes das secretarias quando eles no as apresentavam sistematizadas e, quando eram sugeridas/modificadas pelos demais participantes. Esta assessoria levanta a questo de como os Conselhos precisam contar com o suporte de outras instituies, em especial ligadas s universidades, para contribuir na operacionalizao dos trabalhos. Isto no significa dizer que tais instituies possuam um papel de neutralidade ou estritamente tcnico no processo, como a academia muitas vezes se coloca. O CIESPI no assumiu em nenhum momento uma postura neutra. Mas ficou evidente a contribuio que instituies no conselheiras podem oferecer, prestando o apoio tcnico/poltico necessrio. Esta tambm uma responsabilidade que os centros de pesquisa pelo pas devem assumir, atuando em conjunto com os Conselhos e demais rgos de fomento de polticas, como alguns grupos j vm fazendo. A criao de uma Comisso de Implementao e Monitoramento de polticas pblicas Um passo importante aps a deliberao da poltica e, em consonncia com ela, foi a criao de uma comisso formada pelo CMDCARio, tambm paritria, com o propsito de elaborar um plano para a sua implementao, divulgao e monitoramento. Embora houvesse a demora demasiada em institu-la e um descaso por parte do poder pblico no cumprimento das responsabilidades assumidas na poltica, a existncia de tal comisso tem representado um avano importante no que tange a construo de estratgias visando o envolvimento das secretarias na implementao das diretrizes aprovadas. Aps a realizao de um planejamento estratgico, a referida comisso elaborou um Diagnstico e os Planos de Implementao, Avaliao e Monitoramento da Poltica Municipal de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua. Isto permite o desenvolvimento de passos importantes para o monitoramento da poltica e, constatada a no implementao, o acionamento dos rgos competentes. Neste perodo a Comisso atuou em parceria com o Centro de
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Capacitao da SMAS visando contribuir com o diagnstico que seria realizado sobre a populao infantil e adolescente em situao de rua na cidade, discutindo e propondo a formulao de novas questes a serem abordadas. Alm disso, a Comisso tambm participou da organizao de um evento em abril de 2011 cujo objetivo foi sensibilizar a opinio pblica para a necessidade de construir um novo olhar sobre aqueles que vivem em situao de rua e de respeit-los como sujeito de direitos, como previsto no ECA36. O evento ocorreu em um dos principais pontos da cidade (Lapa) com a presena de diversas organizaes da sociedade civil, do legislativo, de algumas secretarias e, principalmente de crianas e adolescentes em situao de rua. Cabe ressaltar que a comisso tambm tem buscado articulao com o poder legislativo, tendo em vista iniciar o debate sobre a poltica dentro deste espao e, qui, transformla em uma lei municipal. A ao eficaz das redes e espaos polticos Constata-se a presena de um elemento em comum ao Rio de Janeiro e So Lus: a existncia de duas redes de organizaes que atuam diretamente com o pblico alvo das polticas - a Rede Rio Criana, no Rio de Janeiro, e a Rede Amiga da Criana, em So Lus. As aes promovidas por estas redes, a sua capacidade de mobilizao e o conhecimento acumulado na atuao cotidiana contriburam de forma decisiva na elaborao e articulao das polticas nestas cidades. Por intermdio destes coletivos possvel organizar as prioridades e estratgias em um espao prprio fora dos Conselhos e paut-las com muito mais peso do que de maneira individual. No mesmo sentido de grande importncia que esta articulao ocorra junto aos Fruns de Direitos da Criana e do Adolescente, em seus respectivos nveis de atuao, podendo ser esta uma fora imprescindvel para pleitear a formulao de polticas pblicas para crianas e adolescentes.
O evento Criana No de Rua foi proposto pela Campanha Nacional de mesmo nome, idealizada e coordenada por Bernd Josef Rosemeyer, com sede em Fortaleza, CE. Sobre esta iniciativa ver www.criancanaoederua.org.br
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O trabalho dos Conselhos representa uma mudana significativa na viso sobre as crianas e os adolescentes em situao de rua como ameaas ordem pblica Um ltimo elemento refere-se ao avano que representa uma poltica pblica baseada nos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais (DHESC), em contraposio a uma viso difundida que estigmatiza as crianas e os adolescentes em situao de rua como uma ameaa sociedade. Mesmo entendendo que a mudana no senso comum no se dar simplesmente pela implementao das polticas pblicas aqui citadas, agora passa a existir um instrumento legal que orienta as aes das secretarias no sentido da promoo e proteo dos direitos de meninos e meninas, proibindo o recolhimento compulsrio e as aes de cunho repressivo.
4.2 Desafios:
Falta de aes continuadas para crianas e adolescentes em situao de rua Esta publicao registra um grande esforo de alguns atores em prol da melhoria das condies de vida de meninos e meninas que utilizam as ruas como sua principal referncia. Passando dias expostos a muitos perigos na maioria dos cruzamentos urbanos, tais crianas so presenas constantes vendendo pequenos produtos, fazendo acrobacias no trnsito ou pedindo dinheiro. Eles no so invisveis como muito se afirma, mas sim negligenciados. Apesar da gravidade deste problema, nos vinte anos da existncia dos Conselhos muito pouco tm sido feito para garantir os seus direitos. A falta de respostas concretas s violaes existentes est relacionada, muitas vezes, viso de periculosidade, que impe o controle ao invs do respeito. Esta viso est na cobertura da mdia e no senso comum, influenciando ou legitimando o poder pblico a desenvolver aes repressivas, atravs da polcia e da Guarda Municipal, alm do prprio Sistema Judicirio. De acordo com um juiz do sistema de justia juvenil preciso que o judicirio reveja o seu papel institucional e substitua a tnica repressiva e de controle por outra que prime pela promoo dos
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direitos e participao na tomada de decises de crianas e adolescentes em situao de rua. Atribuies do Conselho e suas dificuldades de atuao Apesar de estarem localizados no eixo da promoo no Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente, os Conselhos de Direitos so responsveis, de um modo geral, pela deliberao de aes de poltica referentes tambm a defesa dos direitos, alm do exerccio do controle social. Estas relevantes atribuies fazem (ou deveriam fazer) com que as diversas questes relacionadas aos direitos da infncia e adolescncia brasileira sejam debatidas no interior do rgo. No de surpreender que uma gama diversificada de interesses se faa presente nestes rgos, visto que os conselheiros passam a se dedicar com mais afinco s temticas em que atuam as suas organizaes. Com a mudana de gesto no Rio de Janeiro logo aps a aprovao da poltica, tomaram assento no CMDCA-Rio instituies que no atuavam diretamente com a situao de rua, o que ocasionou uma perda de flego nos debates, acarretando dificuldades para instituir a Comisso de Implementao e Monitoramento da poltica. De todo modo, as condies vividas pelas crianas e pelos adolescentes, estejam eles em situao de rua ou no, parecem no ganhar muito espao nas discusses no interior dos CMDCAs. Uma conselheira nos relatou que assuntos de grande relevncia so tratados apenas como informes em uma reunio ou assemblia por no haver tempo suficiente para discuti-los. Um resultado de nossas reflexes junto aos Conselhos foi (re) colocar em pauta o debate sobre a atribuio do CMDCA em deliberar polticas pblicas. Nos encontros realizados pelo CIESPI com pessoaschave do Sistema de Garantia dos Direitos, pudemos constatar que poucos Conselhos conseguiram exercer este papel, em quase vinte anos de atuao deste rgo. Por diversas vezes ouvamos dos conselheiros nas assemblias que nossa proposta de assessoria era um presente recebido ou tudo o que o Conselho estava precisando, mas que no conseguia fazer.
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Nossa presena parece ter criado um espao de reflexo que no rotineiro, mas de interesse de muitos conselheiros. O debate sobre o perfil atual das crianas nas ruas, as violaes dos direitos que esta parcela da populao tem sofrido e a necessidade de se propor aes de enfrentamento indicou uma retomada do empenho para desenvolver aes para este pblico. Porm, mesmo com esta mobilizao inicial e o compromisso pblico em colaborarmos com a construo de polticas nas cidades envolvidas, os conselheiros apresentavam muitas dificuldades em dar prosseguimento ao trabalho. Recorrentemente sinalizavam que outras atribuies eram vistas como prioritrias ou tomavam tempo demais. As questes acima nos fizeram refletir sobre as dificuldades encontradas atualmente pelos Conselhos em exercer a funo de formulao e deliberao de polticas, to relevante na promoo e proteo das crianas e dos adolescentes. Ficou evidente a necessidade de incluir em nossas anlises o funcionamento destes espaos, abordando sua composio, estrutura e articulao com outros operadores do Sistema de Garantia de Direitos, bem como o cumprimento da atribuio de controle social. Parece-nos fundamental compreender por que o Conselho no consegue cumprir essa sua atribuio, se a considera to importante. Desafios na atuao dos conselheiros do poder pblico Outra dificuldade refere-se s indicaes dos representantes do poder pblico, o que pode ocasionar que muitos conselheiros pertenam ao quadro de uma mesma secretaria. Como consequncia, o Conselho perde representatividade e o envolvimento de outras secretarias estratgicas na garantia das polticas sociais bsicas importantes para a promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes. Lembramos que a Resoluo nmero 116 do CONANDA frisa que devem ter assentos no Conselho prioritariamente os setores responsveis pelas polticas sociais bsicas, direitos humanos, finanas e planejamento. Os conselheiros tambm questionaram a atuao do poder pblico na indicao de representantes que no ocupam cargos de gesto, o que
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dificulta o grau de autonomia para deliberar as aes junto ao Conselho. Alm disso, a grande rotatividade dos representantes governamentais vem dificultando aes sistemticas e contnuas. Constatou-se nesta pesquisa que, em geral, os representantes do poder pblico em muitas cidades tendem a ter pouco contato e conhecimento sobre o dia-a-dia das crianas e dos adolescentes nas ruas. Falta de experincia na formulao de polticas O desconhecimento por parte de muitos conselheiros sobre como elaborar uma poltica pblica tambm ficou evidente a partir das entrevistas. Em algumas cidades, muitas vezes precisvamos esclarecer que a construo da poltica local no era atribuio do CIESPI, j que este um processo coletivo engendrado no municpio pelas foras daquela localidade e no por um agente externo. Este desconhecimento no parece ser restrito a poltica pblica, mas tambm a outras atribuies do Conselho. Em uma das cidades, por exemplo, um conselheiro perguntava aos demais quando haveria uma capacitao, uma vez que ele no sabia o que deveria fazer no CMDCA, por nunca ter atuado com a temtica dos direitos de crianas e adolescentes. Em outra ocasio, um secretrio executivo tentou impedir conselheiros recm eleitos de nos conceder uma entrevista, sem nenhuma justificativa aparente, criando um grande constrangimento aos entrevistados. A conduta deste profissional demonstra o seu desconhecimento da funo exercida: ele deveria executar as deliberaes do Conselho e no o contrrio. Alguns conselheiros ainda se posicionaram como descrentes ou desconfiados diante de todas as dificuldades apresentadas acima, questionando ou negando a competncia dos CMDCAs para formular e deliberar polticas pblicas. Tais afirmaes nos fazem questionar: como as polticas pblicas podero ser deliberadas se alguns conselheiros no reconhecem a importncia deste rgo nesta atribuio prevista pelo Estatuto da Criana e do Adolescente? importante destacar que em resposta necessidade de treinamento dos conselheiros o CONANDA e a Secretaria de Direitos
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Humanos criaram a Escola de Conselhos, que funciona em parceria com universidades e instituies locais. Esta iniciativa pode ser importante para a formao destes atores, tendo em vista a apropriao de conhecimento necessrio para o desenvolvimento de suas atribuies37. Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) O Artigo 88 do Estatuto da Criana e do Adolescente em seu pargrafo 3 define a manuteno dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) e a sua vinculao aos Conselhos de Direitos, tendo a Resoluo nmero 137 de 2010 do CONANDA estabelecido os parmetros para a sua criao e funcionamento:
Um mecanismo institudo com a finalidade de assegurar recursos para programas e projetos de garantia dos direitos de crianas e adolescentes. Os programas devem estar atrelados s demais polticas destinadas a essa populao, formando um arco de proteo, com base em um plano elaborado pelo Conselho de Direitos (EAD/FIOCruz, 2009).
Todas as tenses e dificuldades geradas pela destinao do Fundo nos sinalizam que enquanto no houver o entendimento de que tais recursos devem financiar o plano poltico (plano de ao) dos Conselhos, pouco se avanar na elaborao e no fortalecimento de polticas de atendimento a crianas e adolescentes. O Brasil tem um nmero crescente de redes da sociedade civil dedicadas a vrias questes relacionadas aos direitos de crianas e adolescentes. Mas, muitas vezes, elas so frgeis e atuam de forma fragmentada, no havendo articulao entre seus trabalhos. O Frum de Entidades dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes (Frum DCA-Rio) nos respectivos mbitos de atuao pode ser um espao profcuo para a
No Rio de Janeiro a aula inaugural da Escola de Conselhos ocorreu no dia 10 de agosto de 2011, realizada pela Fundao Bento Rubio em parceria com o Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro e com apoio do CONANDA e da Secretaria de Direitos Humanos.
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convergncia destas iniciativas, assim como o prprio espao do CMDCA, ao incluir organizaes governamentais. A experincia demonstrada nesta pesquisa sugere que o apoio ao trabalho em rede poder alcanar importantes resultados para a melhoria das aes voltadas a formulao, implementao, monitoramento e divulgao de polticas pblicas. Implementao das polticas e diviso de interesses e de poder entre os Conselhos e os Municpios Nota-se na histria brasileira as dificuldades por parte do Executivo em efetivar os direitos das crianas e dos adolescentes, sobretudo em relao s deliberaes do Conselho. Os membros da sociedade civil no CMDCA-Rio, por exemplo, temiam que a aprovao da poltica encontrasse resistncia e pouco interesse por parte do poder pblico municipal. A Secretaria Municipal de Sade foi a nica a implementar uma das diretrizes da poltica, com a criao de uma equipe do Programa de Sade da Famlia (PSF) para o atendimento da populao em situao de rua (sem domiclio). Isso levanta a questo dos poderes dos Conselhos e dos gestores municipais no que diz respeito s polticas para crianas e adolescentes. Constatou-se nesta pesquisa que o poder pblico muitas vezes no reconhece o papel de formulao e deliberao de polticas pblicas por parte dos Conselhos de Direitos, o que acarreta grandes entraves ou mesmo a recusa na implementao das diretrizes. Em outras palavras, o Poder Executivo questiona a legitimidade deste rgo no que concerne a sua atribuio de formulao de polticas, no executando assim as suas deliberaes. H precedentes no Supremo Tribunal Federal afirmando que as prefeituras so obrigadas a seguir as resolues dos Conselhos. No caso do poder pblico municipal no seguir as deliberaes do CMDCA, o Ministrio Pblico poderia ajuizar ao civil pblica e exigir seu cumprimento. Por outro lado, alguns tericos questionam esta possibilidade, ao alegarem que daria aos Conselhos mais poderes do que ao prprio Poder Legislativo, ferindo o princpio da legalidade. De acordo com a Resoluo nmero 116 do CONANDA l-se:
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2. As decises do Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, no mbito de suas atribuies e competncias, vinculam as aes governamentais e da sociedade civil organizada, em respeito aos princpios constitucionais da participao popular e da prioridade absoluta criana e ao adolescente. 3. Em caso de infringncia de alguma de suas deliberaes, o Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente representar ao Ministrio Pblico visando adoo de providncias cabveis, bem como aos demais rgos legitimados no art.210 da Lei n 8.069/90 para que demandem em Juzo mediante ao mandamental ou ao civil pblica.
Enquanto os Conselhos de Direitos no utilizarem o poder que lhe foi atribudo, pressionando o poder pblico, envolvendo os outros atores responsveis pelo cumprimento e fiscalizao das aes deliberadas, menor ser a sua atuao em prol dos direitos da criana e do adolescente. Cabe aos Conselhos e as instituies que o compem fazerem valer o poder que lhe foi atribudo. Relao entre polticas e oramentos Temos observado que os oramentos pblicos no Brasil no so transparentes e carecem de maiores estudos. Mas o desenvolvimento, a adoo e a execuo dos oramentos so grandes oportunidades para moldar as polticas pblicas. O Brasil tem um complexo sistema de controle dos oramentos pblicos. H mecanismos de controle interno institudos dentro de cada secretaria, passando pelo nvel municipal, estadual e federal, realizados pelos Tribunais de Contas em cada mbito. Em 2010, o pas realizou sua primeira reunio nacional de transparncia nos oramentos pblicos, onde se afirmou haver lacunas nas leis para transferncia de recursos pblicos, como no caso da transferncia fundo a fundo (de um fundo federal para um fundo municipal, por exemplo). Poucas pessoas no Brasil dominam a complexidade das leis oramentrias existentes tornando-se quase impossvel descobrir a dotao oramentria para determinadas rubricas e como cada uma delas foi realmente aplicada. notrio que a falta de clareza em relao aos mecanismos do oramento pblico e a
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complexidade com a qual eles se apresentam dificultam o controle por parte da populao, sendo necessria a existncia de especialistas para decifrar e dar transparncia a uma questo que deveria ser de fcil acesso e conhecimento por parte de todos. Servios para crianas e adolescentes nas ruas ou estratgias para reintegr-los s suas famlias e comunidades? Duas caractersticas importantes presentes nas trs polticas aqui mencionadas so: 1) a produo de outra viso sobre as crianas e os adolescentes em situao de rua - como sujeitos de direito, e 2) a possibilidade de que aes concretas sejam efetivadas para que sejam reconhecidos como tal. Mas esta concretude levanta uma questo chave: guardando as especificidades das trajetrias de crianas e adolescentes em situao de rua, entende-se que as aes devem levar em considerao a complexa dinmica que envolve a sua circulao pelos diferentes espaos. Existe a necessidade de construir e articular as metodologias de trabalho e os servios oferecidos, sejam da rea pblica ou no governamental, tendo em vista a sua reintegrao familiar e o fortalecimento dos elos entre a criana/adolescente, a famlia e a comunidade. Nas trs polticas, apesar de evidenciarem a importncia do convvio familiar e comunitrio, pouco foi previsto (ou aparece de forma implcita nas diretrizes) para a realizao deste trabalho. Reconhecese que um trabalho de grande complexidade, principalmente pelo fato de que instituies e programas que poderiam oferecer suporte em um momento de transio entre a rua e a casa (sendo esta ltima aquela que a criana e o adolescente reconheam como tal) no tm se mostrado muito atraentes. Da a importncia em se entender este trabalho no como parte apenas de uma secretaria ou programa, mas como responsabilidade da rede de atendimento como um todo.
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CONCLUSO
Nesta publicao discutimos alguns dos principais desafios das atribuies dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente para promover polticas pblicas que incidam de forma a melhorar as condies de vida de crianas, adolescentes e suas famlias. Gostaramos de concluir com algumas consideraes sobre as oportunidades que os Conselhos representam na efetivao desta melhoria, tendo em vista que, presentes em mais de 5.000 municpios no Brasil, possuem o mandato legal para esta tarefa, envolvendo diversos atores da sociedade civil e do governo. Todos aqueles que atuam ou possuem interesse nos debates sobre a promoo, a defesa e o controle dos direitos humanos da infncia e adolescncia podem influir diretamente neste processo.
O papel dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

Os desafios analisados no ltimo captulo so srios e requerem ateno por parte da sociedade civil e do poder pblico, mas no devem obscurecer o fato de que esse rgo representa uma importante contribuio participao de grupos at ento excludos dos processos de tomada de decises, historicamente negados populao brasileira. O princpio da autonomia, que no subordina politicamente o Conselho a nenhum poder, lhe confere mais independncia do que algumas comisses escolhidas exclusivamente pelo Poder Executivo. Uma srie de estratgias pode ajudar os CMDCAs a cumprirem suas atribuies de forma mais eficaz. Entre elas destacamos a formao continuada dos seus representantes; a assessoria por parte de algumas organizaes com experincia em formulao e monitoramento de polticas pblicas (que no onere o Fundo destinado a crianas e adolescentes); o conhecimento de outras polticas e prticas j desenvolvidas para que possam trazer mais subsdios para a proposio
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de aes em suas cidades; a imposio de sanes para os municpios que no respeitarem as polticas que so deliberadas pelos Conselhos; o desenvolvimento de uma maior sensibilizao da sociedade em geral para as responsabilidades legais dos Conselhos e do importante papel que este rgo tem a desempenhar na implementao de direitos.
Outros atores na efetivao de mudanas

Esta pesquisa analisou o papel privilegiado dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente, porm a deliberao e o controle de polticas no podem recair apenas sob sua responsabilidade. O Conselho pode (e deve) ser um ponto de convergncia, um articulador. Contudo, esta no a nica maneira de se propor aes para a infncia e adolescncia. A sociedade civil organizada pode buscar outros espaos e mecanismos de presso na luta pelos direitos de crianas e adolescentes, reivindicando junto ao Legislativo e ao Executivo em prol das mudanas ensejadas. Diversos movimentos sociais tm demonstrado que a reinveno das formas de luta poltica pode se estender para alm deste rgo. Potencializar o papel do Conselho no significa necessariamente v-lo como nico responsvel, nem mesmo como o nico espao onde tais propostas devem ocorrer. H uma variedade de mecanismos institucionais capazes de promover mudanas nas vidas de crianas e adolescentes em situao de rua. Estes servios podem ser utilizados coletiva ou individualmente a partir do trabalho dos Conselhos ou de outros grupos. Entre eles destacamos a presso e/ou articulao poltica junto ao Legislativo para a criao de uma Lei no respectivo nvel de atuao. Essa estratgia daria fora de lei poltica garantindo dotao oramentria para a sua implementao. Uma estratgia fundamental para mobilizar a opinio pblica para a situao de crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade o desenvolvimento participativo de uma agenda local atravs da construo e anlise de diagnstico. Esse processo pode ter diferentes pontos de partida, alm da ao iniciada pelo Conselho.
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Uma empresa privada de consultoria em polticas, programas e pesquisas nas reas de educao e desenvolvimento social localizada em So Paulo38 teve a experincia de realizar tal ao em conjunto com os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente em mais de 70 municpios no Brasil atravs do programa intitulado Amigo de Valor39. Concluiu-se que a realizao de um diagnstico comum e as definies de prioridades entre as secretarias pertinentes e as ONGs no s produzem um plano de ao com as prioridades acordadas, mas tambm criam as relaes necessrias para o planejamento e a implementao acontecerem. A questo central para a definio de prioridades foi a disponibilidade de dados sobre a condio de vida das crianas e dos adolescentes. Uma anlise do programa Amigo de Valor frisa que aps o diagnstico, os Conselhos tendem a dar mais nfase aos servios bsicos para crianas e adolescentes em detrimento dos especializados. Outro mecanismo institucional que merece destaque o Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes (ou simplesmente Plano Decenal como mais conhecido), aprovado em 19 de abril de 2011 pela plenria do CONANDA. Visando uma poltica pblica voltada s crianas e aos adolescentes para os prximos dez anos no pas, sua elaborao um importante exemplo de mobilizao dos Conselhos estaduais e municipais. As Conferncias dos Direitos da Criana e do Adolescente, promovidas pelos Conselhos com o objetivo de mobilizar o Sistema de Garantia de Direitos e a populao para implementar e monitorar a Poltica Nacional e o Plano Decenal dos Direitos Humanos dessa faixa etria, tambm podem ser potencializadas a fim de elencar os principais nortes e prioridades a serem desenvolvidos nos prximos anos. Alm das oportunidades institucionais h tambm eventos e
Para mais informaes consultar: http://prattein.publier.com.br O Amigo de Valor resultado da unio dos programas Imposto de Renda Solidrio, do Santander, e Amigo Real, do Banco Real. (...) um programa que facilita aos clientes, funcionrios e fornecedores do Banco Real, do Banco Santander e das empresas que fazem parte do grupo (Altec, Produban, entre outras) o direcionamento de recursos financeiros aos Fundos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente. (www.santander.com.br, acesso em julho de 2011).
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situaes estratgicas que podem propiciar a articulao por mudanas. Em So Lus, a participao do Ministrio Pblico foi fundamental para obter a aprovao da poltica. No Rio, a prxima Copa de 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016 so oportunidades para aprofundar o debate para a melhoria das condies de vida da populao. Porm, assim como alguns tentam alcanar tais melhorias tendo em vista o bem pblico, os setores conservadores tambm se articulam para obter benefcios particulares. As aes do poder pblico no Rio de Janeiro, por exemplo, tm mostrado claramente como a represso populao em situao de rua pode ser maior nas vsperas desses eventos.
Construo de apoio poltico: aliados externos e internos

Um representante do Conselho de Recife descreveu o forte relacionamento que este construiu com o governo do Estado e com o Judicirio. Da mesma forma, um representante do Conselho de Porto Alegre descreveu como o rgo conseguiu estabelecer um dilogo aberto com policiais militares e com o Sistema Judicirio, alcanando junto a ambas as organizaes maior entendimento e respeito pelas crianas e adolescentes em situao de rua. Construir alianas que apiem as polticas para as crianas e os adolescentes significa tambm envolver os meios de comunicao, mesmo sabendo da tarefa difcil que isto representa. A Rede Amiga da Criana, em So Lus, desenvolveu uma estratgia para abordar essa questo com a criao de um kit sobre as crianas em situao de rua para as redaes (contendo um vocabulrio, fontes para consulta, etc) e oficinas de formao para estudantes de jornalismo, que inclusive estagiaram em algumas ONGs na cidade. Aps alguns anos do incio desta estratgia, a referida Rede informou que houve uma melhora significativa nas matrias vinculadas na mdia relacionadas a esse pblico. Para concluir, queremos ressaltar que todos os desafios aqui analisados no diminuem o fato de que as cidades do Rio de Janeiro, So Lus e Recife possuem agora uma poltica/plano de atendimento s crianas e aos adolescentes em situao de rua. Este j um grande passo em direo a garantia dos direitos humanos desse grupo. At
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onde se sabe, essa uma experincia indita no Brasil, pois no havia uma poltica ou plano anterior deliberado na esfera municipal. Apenas em Vitria, no Esprito Santo, tivemos acesso a uma Lei Municipal de atendimento para este pblico, que, no entanto, no foi construda por um Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. A hostilidade profundamente enraizada em relao s crianas e aos adolescentes em situao de rua torna a adoo de uma poltica pela garantia de seus direitos uma grande realizao. Se aplicadas em sua totalidade, as diretrizes podem contribuir no fortalecimento ou (re) construo dos elos entre a criana ou o adolescente e sua famlia e comunidade, promovendo e restituindo seus direitos fundamentais. Espera-se que o xito alcanado na experincia destes trs Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente e as anlises aqui empreendidas possam contribuir para fortalecer os processos de construo e de implementao de polticas pblicas para
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Promundo, 2000. RIZZINI, Irene; CALDEIRA, Paula; RIBEIRO, Rosa e CARVALHO, Luiz Marcelo. Crianas e adolescentes com direitos violados. Srie Os processos de construo e implementao de polticas pblicas para crianas e adolescentes em situao de rua, Caderno de Pesquisa 2. Rio de Janeiro: CIESPI em convnio com a PUC-Rio, 2010. RIZZINI, Irene; LUCCHINI, Ricardo; STOECKLIN, Daniel; BUTLER, Udi M.; MARTINS, Aline; SOARES, Alexandre B.; CALDEIRA, Paula. Vidas nas ruas Crianas e Adolescentes nas ruas: trajetrias inevitveis? Rio de Janeiro: Editora PUC/ Loyola, 2003. RIZZINI, Irene e RIZZINI, Irma. Menores institucionalizados e meninos de rua: os grandes temas de pesquisas na dcada de 1980. In: Fausto, A. e Cervini, R. (eds). O trabalho e a rua: crianas e adolescentes no Brasil urbano dos anos 80. So Paulo: Cortez Editora, 1991. SADER, Emir. A vingana da histria. So Paulo: Boitempo, 2004. SCOREL, Sarah. Vidas ao Lu - trajetrias de excluso social. Rio de Janeiro, FIOCruz, 1999. SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS e INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL (IDEST). Primeira pesquisa censitria nacional sobre crianas e adolescentes em situao de rua, 2010. Acesso em http:// www.teleios.com.br/wp-content/uploads/2011/03/Pesquisa-CensitariaNacional-sobre-Criancas-e-Adolescentes-em-Situacao-de-Rua-Mar-2011. pdf SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (SMAS). Subsecretaria de Proteo Social Especial / Coordenadorias de Assistncia Social (CAS) Protocolo nmero 20. Protocolo de abordagem pessoas em situao de rua na cidade do Rio de Janeiro, lanado em 30/05/2011.
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STOECKLIN, Daniel. Das potencialidades de crianas e adolescentes em situao de rua ao desenvolvimento social. In: RIZZINI, Irene (coord). Vidas nas ruas - Crianas e Adolescentes nas ruas: trajetrias inevitveis? Rio de Janeiro: Editora PUC/ Loyola, 2003. ________________. O sistema criana-rua: uma ferramenta conceitual para a compreenso e para a interveno. So Paulo, Mimeo, 2000. WACQUANT, Loc. As prises da misria. Traduo de Andr Telles. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violncia - Os jovens da Amrica Latina. So Paulo: RITLA, Instituto Sangari, Ministrio da Justia, 2008.
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ANEXOS
Anexo 1 Sntese dos debates junto s Secretarias Municipais do Rio de Janeiro

A seguir so apresentados alguns dos principais debates ocorridos em relao s diretrizes da poltica com os representantes das Secretarias Municipais integrantes do GT. Acreditamos que possam subsidiar a anlise em outros CMDCAs e/ou Secretarias Municipais, uma vez que indiquem semelhanas e diferenas e estimulem a formulao de propostas de ao. Secretaria Especial de Preveno Dependncia Qumica (SEPDQ) O uso de drogas por crianas e adolescentes em situao de rua foi um dos temas mais presentes no debate entre os participantes do grupo de trabalho. Estas questes foram motivadas pelo fenmeno, relativamente recente poca, do aumento do nmero de crianas que fazem uso do crack em algumas localidades da cidade do Rio de Janeiro. A dificuldade dos tcnicos e educadores sociais em lidar com as crianas sob o efeito e/ou dependentes desta droga destacado como um grande desafio atualmente. A SEPDQ esclareceu que no havia nenhuma ao com o pblico-alvo da poltica e que o trabalho desta secretaria tem o foco na preveno primria e no no tratamento aos usurios e dependentes. O trabalho consistia em capacitar funcionrios e educadores de outras secretarias para a preveno ao uso de drogas. A principal proposta trazida pelo rgo, em comum acordo com o GT, dizia respeito unio de aes com outras secretarias como, por exemplo, as de Sade, Cultura, Educao e Esporte e Lazer, e com as entidades da sociedade civil, a fim de instrumentalizar os tcnicos e educadores sociais sobre os temas ligados a preveno. O SEPDQ props um trabalho de rede para o oferecimento
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de oficinas, encontros e material informativo para os educadores, no que tange aos fatores de proteo e preveno dependncia qumica. Com a mudana na gesto municipal a SEPDQ ficou vinculada ao Gabinete do Prefeito, passando a see denominada Coordenadoria Especial de Promoo da Poltica de Preveno Dependncia Qumica. Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB) As discusses sobre a atuao desta instituio giraram em torno do contato existente entre os varredores e as crianas e adolescentes em situao de rua. Estes profissionais demandavam treinamento aos seus superiores por no saberem como atuar quando abordavam ou eram abordados pelos(as) meninos(as). Um dos principais problemas discutidos pelo GT consistiu no fato de que os varredores, em ocasio de seu trabalho de limpeza urbana, recolhem os pertences da populao em situao de rua, levando inclusive remdios e objetos de referncia de suas famlias (como fotos, endereos, documentos, etc.), configurandose como uma agresso aos seus direitos. Alm disso, foi explicitada a necessidade de treinar no somente os varredores, como tambm os seus superiores (entendendo-os como aqueles que ordenavam a retirada dos pertences da populao em situao de rua). O GT reforou a posio de que este tipo de ao precisa ser proibido, visto que consiste em uma violncia contra os direitos das crianas e dos adolescentes. Secretaria Municipal de Sade (SMS) Os principais debates em torno da sade aconteceram em relao s dificuldades de acesso da populao em situao de rua rede pblica e ao atendimento prestado pelos profissionais que, muitas vezes, os discriminam. Eles no so atendidos em postos de sade por no possurem endereo fixo e, consequentemente, acabam procurando atendimento quando sua sade j se encontra em um quadro muito mais agravado. A Secretaria de Sade tambm mencionava que as aes de recolhimento dos pertences desta populao realizadas pela COMLURB interrompiam, muitas vezes, tratamentos mdicos como no caso da
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tuberculose e do HIV, devido a retirada de seus remdios. Esta secretaria foi a que melhor demonstrou conhecimento da realidade vivida por aqueles que se encontravam nas ruas, pois j participava de outro grupo de trabalho criado anteriormente para discutir estratgias de sade para esta populao. Guarda Municipal (GM) O debate sobre a atuao da Guarda Municipal focou, sobretudo, as aes de recolhimento realizadas na cidade, sendo duramente criticada pelos integrantes do GT. Diversos foram os relatos de situaes presenciadas por educadores sociais onde guardas municipais fizeram uso da fora sobretudo fora desproporcional contra crianas e adolescentes em aes de recolhimento, configurando-se como uma das maiores violncias contra a populao em situao de rua. A representante da instituio afirmou que j existe a capacitao dos funcionrios sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente, mas que a direo estava aberta ao dilogo com o GT para contribuir nas aes estipuladas pela Poltica de Atendimento. O GT frisou que a abordagem por parte dos guardas municipais s deve ocorrer mediante a presena de tcnicos da Assistncia Social, conselheiros tutelares e tcnicos do Juizado. Alm disso, foram propostas capacitaes sobre os direitos das crianas e adolescentes em situao de rua aos quadros da corporao e a incluso daqueles em projetos j oferecidos pela Guarda Municipal. Secretaria Municipal de Educao (SME) As representantes da SME no GT fizeram um extenso mapeamento dos servios oferecidos pela secretaria e seu funcionamento. Em todas as apresentaes realizadas, podemos afirmar que esta foi a mais detalhada. Tambm foram apresentados os programas extracurriculares desenvolvidos nas escolas municipais A discusso do GT abordou principalmente a excluso dos alunos pelo sistema educacional da rede pblica no Brasil, situando-a para alm da gesto atual. Enfatizou-se a importncia de atentarmos ao fluxo
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de informaes sobre as crianas e os adolescentes matriculados nas escolas: quais so as informaes sobre estes alunos? Quantos trabalham nas ruas? Quantos sofrem violncias? Todas essas informaes podero ser importantes para conhecer melhor as crianas e os adolescentes. A proposta trazida pela SME foi ampliar o acesso aos programas de complementao dentro das modalidades de ensino parcial e integral. Dentro da primeira oferecido: Apoio Escolar, Grupos de Arte e o Plo de Educao pelo Trabalho (PET)40. Os programas so preferencialmente para crianas e adolescentes matriculados na rede, mas no exclusivamente, permitindo o acesso de outros no matriculados, como aqueles em situao de rua. Outro ponto importante discutido pelo GT foi a necessidade de estipular a situao de rua como um dos critrios prioritrios para a obteno de vagas nas creches municipais. Atrelado a este debate foi proposto que as adolescentes tambm possam ser contempladas por este critrio (estando em situao de rua ou no) e que seja garantida a insero de mes adolescentes no Ensino Fundamental e nos Programas de Extenso Educacional ou correlatos voltados para a sua faixa etria. Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SMEL) O trabalho e as propostas levantadas por esta secretaria ficaram restritos apenas s atividades desenvolvidas nas 10 Vilas Olmpicas espalhadas pela cidade (sendo que duas delas no ofereciam modalidades esportivas). Ressalta-se que alm da insero da criana nas modalidades esportivas, havia tambm um acompanhamento, em alguns casos, por uma equipe scio-educacional, formada por um psiclogo, um pedagogo e um assistente social, que trabalhava com carga horria de 10 horas semanais. A proposta para a poltica pblica em questo consistiu em potencializar a ao desenvolvida pelas equipes scio-educacionais das Vilas Olmpicas direcionando-as para o olhar sobre a criana e o adolescente em situao de rua.
A proposta do PET no a iniciao ao trabalho, mas reconhec-lo como uma forma de cidadania e insero social.
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O representante afirmou ser preciso desenvolver uma metodologia que pudesse auxiliar o trabalho com esta parcela da populao, com o envolvimento do professor de educao fsica. Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS) Segundo foi informado pela sua representante, a SMAS no possua servios especficos para crianas ou adolescentes em situao de rua, a no ser o trabalho de acolhimento. A representante enviada pela secretaria no participava do ncleo central da gesto, o que dificultou a exposio de um diagnstico mais global das atividades realizadas no municpio. Tal representante tambm no possua autonomia nas tomadas de deciso junto ao GT. Em outubro de 2008, o CMDCA foi informado do pedido de desligamento desta secretaria do GT, fato este que impossibilitou o avano nas discusses em relao s suas responsabilidades. Cabe ressaltar o papel central que a SMAS deveria exercer no municpio junto ao pblico alvo da poltica. Em novembro de 2008, foi encaminhado um material para o GT sobre as atividades e equipamentos sociais disponveis atualmente na cidade para todas as atividades desenvolvidas pela assistncia. Com a nova gesto municipal o GT solicitou a participao de novos representantes e em maio de 2009, finalmente foi realizada a esperada apresentao dos programas da SMAS e a construo das diretrizes correspondentes. Secretaria Municipal de Cultura (SMC) Esta secretaria iniciou a sua participao no GT apenas com a mudana na gesto governamental em janeiro de 2009. Sua colaborao foi muito importante dado o apelo que estratgias ligadas a esta rea tm ou podem vir a ter com as crianas e os adolescentes em situao de rua. Muitas organizaes da sociedade civil mostraram interesse nos equipamentos existentes e em aes que seriam propostas pela nova gesto para construir diretrizes que inclussem a participao das crianas e dos adolescentes em situao de rua.
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Anexo 2 Roteiro de entrevista junto aos conselheiros municipais dos direitos de crianas e adolescentes
1. 2. 3. 4. 5. 6. Quando e como foi criado o CMDCA? Qual a composio atual do CMDCA e o prazo do atual mandato? Como se d a relao paritria no CMDCA? Qual a vinculao do(s) entrevistado(s) no CMDCA? Qual a composio partidria do governo municipal atual? Qual a avaliao que voc faz da atuao do CMDCA desde a sua criao? 7. H diagnsticos construdos pelo CMDCA? Quais? 8. H Polticas Pblicas elaboradas? Quais? 9. H publicaes? Quais? 10. Qual o nmero de instituies no governamentais e programas governamentais registrados no CMDCA que atendem crianas e adolescentes? E em situao de rua? 11. O CMDCA elabora o Plano de Ao e de Aplicao? Se sim: Com qual sistematicidade? Quais foram os pontos elencados? Eles foram seguidos? Se sim ou no, por qu? Se no: Por qu? 12.Quais aes foram e so financiadas pelo Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente? 13.O CMDCA participa ou j participou da elaborao do oramento municipal? 14.Quais so os principais avanos e desafios no cumprimento das atribuies do CMDCA? 15.Na sua percepo, quais so as principais violaes dos direitos das crianas e dos adolescentes na sua cidade? H diagnsticos? Quais? 16.Como se caracteriza a situao de rua em sua cidade? 17.Como o fenmeno evoluiu nos ltimos cinco anos? 18.Quais as principais aes propostas para o enfrentamento destas violaes? 19.Quais os avanos e desafios em relao s violaes de direitos apontadas?
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AUTORES
Irene Rizzini Sociloga, Doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisa
do Rio de Janeiro (IUPERJ), com formao em Psicologia e mestrado em Servio Social (School of Social Service Administration, Universidade de Chicago), professora e pesquisadora da PUC-Rio (Departamento de Servio Social) e diretora do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
Marcelo Princeswal - Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Psiclogo formado pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Doutorando em Polticas Pblicas e Formao Humana pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF), com especializao em Sociologia Urbana pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisadora do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
Paula Caldeira - Mestre em Psicossociologia pela UFRJ, formada em
Malcolm Bush Historiador da Universidade de Oxford, Inglaterra,

e Doutor em Cincias Sociais pela Universidade da Pensilvnia, Estados Unidos da Amrica. Pesquisador snior do Chapin Hall Center, da Universidade de Chicago, onde realiza projetos de pesquisa em desenvolvimento econmico comunitrio e desenvolvimento financeiro comunitrio. Consultor do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
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A Efetivacao de Politicas Publicas No Brasil

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CADERNOS DE PESQUISA CIESPI Da srie Os processos de construo e implementao de polticas pblicas para crianas e adolescentes em situao de rua

RIZZINI et all, 2003; RIZZINI (coord.), 2 edio 2006.

1.1 Vulnerabilidades afetando os vnculos familiares e comunitrios de crianas e adolescentes

Tabela 1: Taxas de Rendimento Escolar - Abandono (%)

Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

Tabela 2: Taxas de Rendimento Escolar - Aprovao (%)

Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e jovens nas aes de interveno

1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua

Rizzini; Caldeira; Ribeiro; Carvano, 2010.

2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

3.1 O projeto de pesquisa

3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro

3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades

3.6 O processo de implementao da Poltica no Rio de Janeiro

O papel dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

Outros atores na efetivao de mudanas

Construo de apoio poltico: aliados externos e internos

Anexo 1 Sntese dos debates junto s Secretarias Municipais do Rio de Janeiro

Irene Rizzini Sociloga, Doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisa

Marcelo Princeswal - Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade do

Paula Caldeira - Mestre em Psicossociologia pela UFRJ, formada em

Malcolm Bush Historiador da Universidade de Oxford, Inglaterra,

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