Introdução Ao Direito Administrativo

UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.
Durval Carneiro Neto
INTRODUO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

Sumrio: 1) A evoluo do Estado e o contexto histrico do surgimento do Direito Administrativo. 1.1) O Estado de Polcia. 1. ) O Estado de Direito. ) O!"eto e taxinomia do Direito Administrativo. #) Administrao P$!lica nos sentidos su!"etivo e o!"etivo. %) As muta&es do Direito Administrativo e a am'litude da atividade administrativa. %.1) A (ase do li!eralismo cl)ssico *O +Estado,-nimo.). %. ) A (ase do estatismo *A +Administrao /urocr)tica.. %.#) A (ase da democracia *A +Administrao 0erencial.. 1) 2ontes do Direito Administrativo. 3) O regime "urdico administrativo *regras e 'rinc'ios administrativos). 3.1) 4entido e classi(icao dos +'rinc'ios. nas ci5ncias. 3. ) A (uno dos 'rinc'ios na ci5ncia "urdica. 3. .1) A evoluo da 'rinci'iologia "urdica. 3. . ) A +normatividade 'rinci'ialista. e o +/loco da 6egalidade.. 3. .#) Distino cl)ssica entre normas,regra e normas,'rinc'io. 3. .%) 7rticas aos crit8rios de distino. 3. .1) Pro'osta conceitual de 9um!erto :vila. 3.#) 7lassi(icao dos 'rinc'ios "urdicos. 3.#.1) ;uanto < am'litude: (undamentais= gerais e setoriais. 3.#. ) ;uanto ao reconhecimento no direito 'ositivo: ex'lcitos e im'lcitos. 3.%) Princ'ios da administrao '$!lica. 3.%.1) 4u'remacia e indis'oni!ilidade do interesse '$!lico. 3.%. ) 7rticas ao dogma da su'remacia do interesse '$!lico. 3.%.#) A doutrina dos interesses 'rim)rios e secund)rios *>enato Alessi). 3.%.%) Princ'ios ex'ressos no art.#? da 72@AA: 'rinc'io da legalidadeB 'rinc'io da im'essoalidadeB 'rinc'io da moralidade administrativaB 'rinc'io da 'u!licidadeB 'rinc'io da e(ici5ncia. 3.%.1) Outros 'rinc'ios reconhecidos: 'rinc'io da 'resuno de legitimidade e veracidadeB 'rinc'io da hierar;uiaB 'rinc'io da es'ecialidadeB 'rinc'io do controle ou tutelaB 'rinc'io da autotutelaB 'rinc'io da continuidade do servio '$!licoB 'rinc'ios da raCoa!ilidade e da 'ro'orcionalidadeB 'rinc'io da motivaoB 'rinc'io da segurana "urdicaB 'rinc'io da 'roteo < con(iana e !oa,(8 o!"etivaB 'rinc'io do controle "udicial dos atos administrativosB 'rinc'io da o!rigatoriedade do desem'enho da atividade administrativaB 'rinc'io da res'onsa!ilidade do Estado.
1) A EVOLUO DO ESTADO E O CONTEXTO HISTRICO DO SURGIMENTO DO DIREITO ADMINISTRATIVO Onde h) a 4ociedade= a estar) o Direito= ") diCiam os romanos (Ubi Societas Ibi Jus). De (ato= ;ual;uer gru'o social= 'or mais rudimentar ;ue tenha sido= sem're 'ressu'Ds a exist5ncia de normas de conviv5ncia= sem as ;uais os homens no 'oderiam delimitar o alcance da grande variedade de interesses (rente <s limita&es materiais da vida. O ser humano encontra-se em estado convivencial e pela prpria convivncia levado a interagir; assim sendo, acha-se sob influncia de outros homens e est sempre influenciando outros. E como toda intera !o produ" perturba !o nos indiv#duos em comunica !o rec#proca, $ue pode ser maior ou menor, para $ue a sociedade possa se conservar mister delimitar a atividade das pessoas $ue a comp%e mediante normas &ur#dicas. '...( )omente as normas de direito podem assegurar as condi %es de e$uil#brio imanentes * prpria coe+istncia dos seres humanos, possibilitando a todos e a cada um o pleno desenvolvimento das suas virtualidades e a consecu !o e go"o de suas necessidades sociais, ao regular a possibilidade ob&etiva das a %es humanas,.E) o E t!"o= como 'roduto da conviv5ncia humana= nem sem're existiu na realidade social= sendo= 'ortanto= uma criao 'osterior ao Direito. Fem'os remotos houve em ;ue= a'esar de existirem normas ;ue de certa (orma regiam a conviv5ncia entre os homens na sociedade= estes no se su!metiam a ;ual;uer (ator de autoridade organicamente instituda= isto 8= ainda no se conce!iam as (iguras dos governantes e dos governados. Gestas sociedades 'rimitivas= como disse 9ans Helsen= 'redominava o 'rinc'io da autode(esa.
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./0/1, 2aria 3elena. Curso de Direito Civil Brasileiro, -4. ed. )!o 5aulo6 )araiva, -777, v -, p. 89-8:.
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0as ordens &ur#dicas primitivas a rea !o da san !o * situa !o de fato $ue constitui o il#cito est completamente descentrali"ada. ; dei+ada aos indiv#duos cu&os interesses foram lesados pelo ato il#cito. Estes tm poder para determinar, num caso concreto, a verifica !o do tipo legal do il#cito fi+ado por via geral pela ordem &ur#dica e para e+ecutar a san !o pela mesma determinada. .omina o princ#pio da autodefesa,.< Fal aus5ncia do 'oder organiCado (aCia com ;ue o homem vivesse no chamado +estado da natureCa.= onde ele usava a 'r'ria (ora 'ara garantir os seus direitos= gerando= 'or outro lado= insegurana social e 'redominando a chamada +lei do mais (orte.. Passou,se ento a ver ;ue se (aCia necess)rio a criao de um ente 'oltico com (ora dominante e so!erana so!re a sociedade= um +mal necess)rio. como chegaram a a(irmar alguns: o ideal era ;ue o homem 'udesse viver sem se su!meter a uma (ora su'erior= o ;ue= todavia= no se mostrou 'ossvel. = amea a cont#nua de conflitos internos e fragilidade dos meios de prote !o levaram comunidades * inseguran a. Essa situa !o de fra$ue"a e impotncia para defender seus direitos levou os homens no estado da nature"a a ideali"arem e a criarem um ente superior aos grupos, visando * seguran a e ao resguardo das pessoas e respectivas propriedades. = esse ente transferiu-se parte do poder de cada membro, para $ue ele se organi"asse de modo a proteger a todos e garantir-lhes a propriedade,.> 7aminhou,se assim 'ara uma centralizao da ordem "urdica na (igura do Estado= cu"a atuao deveria se dar atrav8s de rgos e agentes= de acordo com o ;ue Helsen chamou de 'rinc'io da diviso do tra!alho= restringindo ao m)ximo o 'rinc'io da autode(esa: ?om o decorrer da evolu !o, esta rea !o da san !o ao fato il#cito centrali"ada em grau cada ve" maior, na medida em $ue tanto a verifica !o do fato il#cito como a e+ecu !o da san !o s!o reservadas a rg!os $ue funcionam segundo o princ#pio da divis!o do trabalho6 aos tribunais e *s autoridades e+ecutivas. O princ#pio da autodefesa limitado o mais poss#vel. 2as n!o pode ser completamente e+clu#do. 2esmo no Estado moderno, no $ual a centrali"a !o da rea !o coercitiva contra o fato il#cito atinge o grau m+imo, subsiste um m#nimo de autodefesa. ; o caso da leg#tima defesa,.@ 7once!eu,se ento a id8ia de Estado= em seu conceito cl)ssico de nao politicamente organizada= com'osto !asicamente de tr5s elementos *'ovo= territrio e so!erania)= como 'roduto das necessidades sociais. Ima organiCao instrumental im'rescindvel 'ara a conviv5ncia humana. .esta forma, o Estado, cu&os elementos essenciais s!o a popula !o, o territrio e o poder, define-se como uma ordem &ur#dica relativamente centrali"ada, limitada no seu dom#nio espacial e temporal de vigncia, soberana ou imediata relativamente ao .ireito /nternacional e $ue , globalmente ou de um modo geral, efica",.4 Desde o seu surgimento= a conce'o de Estado vem 'assando 'or constantes tr!# $orm!%&e ao longo do tem'o e no es'ao= de acordo as (oras 'olticas e os (atores
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AEB)E0, 3ans. Teoria Pura do Direito, 9. ed. . )!o 5aulo6 2artins Contes, <88>, p. @>. C=D/=, Edimur Cerreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, >. ed. Eelo 3ori"onte6 .el DeF, <888, p. 9:. @ AEB)E0, op. cit., p. @>. 4 Idem, p. ><-.
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reais de 'oder 'redominantes em cada 8'oca e lugar= so!retudo= con(orme a finalidade a ;ue se 'ro'&e. =le+andre Groppali acrescenta mais um elemento componente do Estado, $ue a finalidade. Ela seria o ob&etivo para o $ual o Estado orientaria a consecu !o das suas atividades. = estrutura estatal n!o seria um fim em si mesmo, uma entidade acima dos valores fundamentais da pessoa humana, mas teria nature"a instrumental, atravs da $ual o Estado atenderia aos interesses da coletividade. 5ara o mencionado autor, toda estrutura estatal e+iste para cumprir um determinado ob&etivo, $ue fi+ado de acordo com as circunstHncias histrico-pol#tico-sociais,.9 Gessa variada ti'ologia de (ormas histricas de Estados= Eorge -iranda cita o Estado Oriental= o Estado 0rego= o Estado >omano= o Estado -edieval e o Estado -oderno. ? 7on(orme veremos no 'rximo t'ico= os (atos histricos ;ue levaram ao surgimento do Direito Administrativo so relativamente recentes= tendo ocorrido na segunda (ase do Estado -oderno= no (inal do s8culo JKLLL. 1'1) O ESTADO DE (OL)CIA O Estado -oderno se inicia na 8'oca do >enascimento euro'eu= a's a segunda metade do s8culo JK. Os tempos modernos trou+eram a perda do prest#gio de $ue a /gre&a desfrutava na /dade 2dia e, em conse$Incia, geraram a concentra !o do poder nas m!os do pr#ncipe. ; dessa poca o surgimento das monarquias absolutas como Jnica solu !o poss#vel para condu"ir * unidade do Estado perdida no per#odo feudal. = primeira etapa do Estado moderno conhecida como Estado de 5ol#cia, em $ue a forma de Governo adotada a monar$uia absoluta. = segunda etapa corresponde ao surgimento do Estado de .ireito,.K Ga *rimeir! $! e "o E t!"o Mo"er#o= a's o >enascimento e at8 meados do s8culo JKLLL= cultivou,se a id8ia do Estado-Polcia *tam!8m chamado de Estado-provid ncia ou Estadofim)= em ;ue 'redominavam os regimes a!solutistas= no havendo es'ao 'ara as li!erdades individuais. Gesta 8'oca= a (igura do Estado estava voltada !asicamente <s ;uest&es de segurana e garantia da ordem '$!lica. Go existiam normas ;ue limitassem o agir do Estado 'erante os indivduos= con(orme (oi retratado na cl)ssica o!ra +O Prnci'e. de -a;uiavel e sim'li(icado na c8le!re (rase de 6us JLK *O >ei 4ol): +O Estado sou eu. * l!Etat c!est moi). Go Estado de Polcia= o detentor do 'oder estatal vale,se de um direito ilimitado para administrar; n!o se reconhecem direitos do indiv#duo frente ao soberano; o particular um ob&eto do poder estatal, n!o um su&eito $ue se relaciona com ele,. 7 Ga monar;uia a!solutista= vista 'or /ossuet= +Deus esta!elece os reis como seus ministros e reina atrav8s deles so!re os 'ovos... Os 'rnci'es agem= 'ortanto= como ministros de Deus.. Gesse contexto da teoria divina= 'redominava a ideologia de ;ue o rei no 'oderia (aCer mal *na ex'resso (rancesa=
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=GD=, Lalber de 2oura. Manual de Direito Constitucional. )!o 5aulo6 DM, <88<, p. 9K-97. 2/D=0.=, Norge. Teoria do Estado e da Constituio. Dio de Naneiro6 Corense, <88<. K ./ 5/EMDO, 2aria )Flvia 1anella. Discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988. <. ed. )!o 5aulo6 =tlas, <88-, p. -:--K. 7 GOD./BBO, =gust#n. Tratado de Derec o Administrativo. :. ed. Eelo 3ori"onte6 .el DeF, <88>, t -, p. //.-.
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+le roine ne peut mal faire")# o u se"a= de ;ue o rei no comete erros (entre os ingleses= diCia, se +t$e %ing can not &rong"). Guma sntese de como se dava o exerccio do 'oder 'oltico no re+ime !, o-uti t!= assinala 7arlos Ari 4und(eld: a( O Estado, sendo o criador da ordem &ur#dica 'isto , sendo incumbido de fa"er as normas(, n!o se submetia a ela, dirigida apenas aos sJditos. O 5oder 5Jblico pairava sobre a ordem &ur#dica. b( O soberano, e, portanto, o Estado, era indemandvel pelo indiv#duo, n!o podendo este $uestionar, ante um tribunal, a validade ou n!o dos atos da$uele. 5arecia ilgico $ue o Estado &ulgasse a si mesmo ou $ue, sendo soberano, fosse submetido a algum controle e+terno. c( O Estado era irresponsvel &uridicamente6 le roi ne peut mal !aire" t e #in$ can do no %ron$ . .estarte, imposs#vel seria e+igir ressarcimento por algum dano causado por autoridade pJblica. d( O Estado e+ercia, em rela !o aos indiv#duos, um poder de pol#cia. .a# referirem-se os autores, para identificar o Estado da poca, ao Estado&Pol'cia, $ue impunha, de modo ilimitado, $uais$uer obriga %es ou restri %es *s atividades dos particulares. Em conse$Incia, ine+istiam direitos individuais contra o Estado 'o indiv#duo n!o podia e+igir do Estado o respeito *s normas regulando o e+erc#cio do poder pol#tico(, mas apenas direitos dos indiv#duos nas suas rec#procas rela %es 'o indiv#duo podia e+igir do outro indiv#duo a observHncia das normas reguladoras de suas rela %es rec#procas(. e( .entro do Estado, todos os poderes estavam centrali"ados nas m!os do soberano, a $uem cabia editar as leis, &ulgar os conflitos e administrar os negcios pJblicos. Os funcionrios s e+erciam poder por delega !o do soberano, $ue &amais o alienava,.-8 Ainda no (inal desta 'rimeira (ase do Estado -oderno= as (oras 'olticas aos 'oucos vieram 'regando um maior controle do 'oder estatal. 2oi nesse momento ;ue na A-em!#.! desenvolveu,se a teori! "o /i 0o= ;ue 'ugnava 'or uma es'8cie de !i(urcao da 'ersonalidade do Estado de Polcia= con(orme ex'lica -aria 4Mlvia Nanella Di Pietro: 5ara combater esse poder absoluto do pr#ncipe, elaborou-se, em especial por doutrinadores alem!es, a teoria do fisco, em consonHncia com a $ual o patrimOnio pJblico n!o pertence ao pr#ncipe nem ao Estado, mas ao fisco, $ue teria personalidade jurdica de direito privado, diversa da personalidade do Estado, associa !o pol#tica, pessoa &ur#dica de direito pJblico, com poderes de mando, de imprio. O primeiro submetia-se ao direito privado e, em conse$Incia, aos tribunais; o segundo regia-se por normas editadas pelo pr#ncipe, fora da aprecia !o dos tribunais. ?om isso, muitas das rela %es &ur#dicas em $ue a =dministra !o era parte passaram a ser regidas pelo direito civil e a submeter-se a tribunais independentes, sem $ual$uer vincula !o ao pr#ncipe. Esses tribunais passaram a reconhecer, em favor do indiv#duo, a titularidade de direitos ad$uiridos contra o fisco, todos eles fundamentados no direito privado. 2as o Estado, pessoa &ur#dica, en$uanto poder pJblico, continuava sem limita %es estabelecidas pela lei e indemandvel &udicialmente pelos sJditos na defesa de seus direitos. = bifurca !o da personalidade do Estado apenas abrandou o sistema ent!o vigente, mas n!o o e+tinguiu. '...( correspondeu a uma bifurca !o de regimes &ur#dicos6 de um lado, o (us politiae 'direito de pol#cia(, $ue partindo da idia de poder sobre a vida religiosa e espiritual do povo, concentrou em m!os do pr#ncipe poderes de interferir na vida privada dos cidad!os, sob o prete+to de alcan ar a seguran a e o bem-estar coletivos; de outro lado, o direito civil, $ue regia as rela %es do Cisco com os sJditos e $ue
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)P0.CEB., ?arlos =ri. )undamentos de Direito P*+lico. @. ed. )!o 5aulo6 2alheiros, <88<, p. >@->4.
ficavam fora do alcance do pr#ncipe, gerando direitos sub&etivos $ue podiam ser assegurados por meio de controle &udicial. Esse sistema teve o mrito de submeter uma parte da atividade do Estado * lei e aos Mribunais,.-4o!re essa noo alem de +2isco. *'is%us)= escreve Eean >ivero: 0os direitos administrativos alem!es do )culo Q/Q, ainda pr+imos, no in#cio do Estado de 5ol#cia R Poli,eistaat - no $ual a soberania do Estado e+clu#a sua personifica !o &ur#dica, o Cisco, no !o transposta do .ireito Domano do Eai+o-/mprio, era de algum modo a ?ai+a do Estado, o Mesouro 5Jblico, o Errio, personificado. )ob os tra os do Cisco, o Estado tornava-se pessoa, no $ue di"ia respeito *s rela %es financeiras 'a$ui compreendidas as nascidas do imposto( com os su&eitos, sendo tais rela %es consideradas como de direito privado. =ssim, tornavam-se poss#veis um contencioso e uma proteo (ur'dica dos indiv#duos, $ue teriam sido, sem tal desvio, inconceb#veis, nas rela %es do sJdito e do soberano. Esta no !o, em decl#nio desde o fim do sculo Q/Q, desapareceu nos dias de ho&e, mas mesmo no per#odo de maior florescimento, seu ar de difus!o permaneceu estritamente limitado aos pa#ses diretamente germHnicos,.-< Fam!8m na /r!#%! se desenvolveu doutrina 'arecida= denominada teori! "o atos de gesto= como tais considerados os atos 'raticados 'elo Estado na gesto dos negcios administrativos *Estado administrao= com 'ersonalidade "urdica)= distinguindo,os dos chamados atos de imp(rio 'raticados 'elo -onarca no exerccio da sua so!erania *Estado 'otestade '$!lica= des'rovido de 'ersonalidade). Gessa viso= somente os atos de gesto eram 'assveis de controle "urdico e 'roteo aos indivduos 'or eles atingidos= da se reconhecer 'ersonalidade "urdica ao Estado. E) os atos de im'8rio= (icavam (ora do regramento "urdico. 0a poca se afirmava $ue, ao praticar atos de $esto, o Estado teria atua !o e$uivalente a dos particulares em rela !o aos seus empregados ou prepostos; como para os particulares vigorava a regra da responsabilidade, nesse plano o Estado tambm seria responsabili"ado, desde $ue houvesse culpa do agente. =o editar atos de imp.rio, estreitamente vinculados * soberania, o Estado estaria isento de responsabilidade,.-> -as= tal como aconteceu com a teoria do 2isco= se no 'rimeiro momento a teoria dos atos de gesto teve o m8rito de a!randar a irres'onsa!ilidade ;ue at8 ento caracteriCava os atos do Estado a!solutista= 'ro'iciando algum controle "udicial= 'osteriormente ela veio 'erdendo 'restgio= na medida em ;ue se constatou ser muito dif#cil, se n!o imposs#vel, distin$uir os atos de imp.rio dos atos de $esto do Estado . Cre$uentemente, esses atos se mesclavam; *s ve"es, um mesmo ato apresentava aspectos de gest!o e de imprio, tornando, na prtica, tormentosa a sua diferencia !o,.-@ De ;ual;uer modo= ") estavam lanadas as sementes 'ara a idia de submiss!o da =dministra !o 5Jblica * lei, como garantia das liberdades do cidad!o, -4= ;ue veio a caracteriCar o chamado Estado de )ireito.
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./ 5/EMDO, Discricionariedade Administrativa, cit., p. -K--7. D/SEDO, Nean. Curso de Direito Administrativo Comparado. Mradu !o de N. ?retella Nr. )!o 5aulo6 DM, -774, p.-4---4<. -> 2E.=P=D, Odete. Direito Administrativo Moderno. 4. ed. )!o 5aulo6 DM, <88-, p. @<7. -@ 2O0ME/DO C/B3O, ?arlos Edison do Dgo. Pro+lemas de responsa+ilidade civil do Estado. /n6 CDE/M=), Nuare" 'org.(. Desponsabilidade ?ivil do Estado. )!o 5aulo6 2alheiros, <889, p. @<. -4 ./ 5/EMDO, 2aria )Flvia 1anella. Discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988. <. ed. )!o 5aulo6 =tlas, <88-.
1'1) O ESTADO DE DIREITO -ais adiante= no $i#!- "o 20u-o XVIII= teve lugar a e+u#"! $! e "o E t!"o Mo"er#o = so!retudo com a >evoluo 2rancesa= ;uando ocorre o en(ra;uecimento do Estado a!solutista e o advento do Estado li!eral e constitucional= !uscando,se garantir os Direitos do 9omem e do 7idado. Al8m do Estado 2ranc5s de 1?AO= destacam,se ainda as revolu&es li!erais ocorridas no Estado da Kirgnia *1??3) e nos Estados Inidos da Am8rica *1?A?). Lnicia,se= nesse contexto= a construo de uma conce'o ;ue veio de'ois a ser denominada Estado de Direito *ou Estado-meio)= num 'rimeiro momento caracteriCado 'elo individualismo li!eral= 'assando,se a considerar o Estado como um instrumento 'ara a satis(ao dos interesses individuais e exigindo,se dele o res'eito aos direitos naturais e inalien)veis do homem. Fal li!eralismo cl)ssico reduCiu ao mnimo as tare(as do Estado e elevou ao m)ximo a li!erdade individual= se"a no cam'o "urdico= se"a no cam'o econDmico (a (amosa teoria li!eral do *laissez faire# laissez passer"). Em suma= en;uanto o Estado a!solutista colocava,se acima dos direitos individuais= a 'artir da >evoluo 'assou,se a instituir limita&es ao agir do Estado= a!rindo,se es'ao 'ara o desenvolvimento do movimento constitucionalista e 'ara o surgimento das 'rimeiras normas regulando a atuao do Estado= advindas inicialmente dos "ulgados do 7onselho de Estado 2ranc5s. = transforma !o do Estado absolutista em Estado de .ireito verificou-se, como visto antes, com a implanta !o da teoria da divis!o de poderes do Estado6 Begislativo, E+ecutivo e Nudicirio, desenvolvida por Montes/uieu. = Cran a foi um dos primeiros pa#ses a adotar a triparti !o de poderes, antecedida pelos Estados Pnidos da =mrica do 0orte. 3o&e, a triparti !o adotada na maioria dos Estados modernos. Sisto apenas pelo prisma positivista, o Estado de .ireito a$uele $ue se submete *s leis por ele prprio criadas, voltadas para a promo !o do interesse social. ; salutar ter em cogni !o $ue as leis devem ser &ustas e democrticas, de modo a tradu"ir os verdadeiros e reais interesses da sociedade. =s leis, divorciadas desses valores, s!o in&ustas e contrariam a idia de Estado de .ireito. =ssim, pode-se considerar Estado de .ireito a$uele $ue prima pela democracia, "ela pela moralidade pJblica e administrativa, promove a Nusti a, a seguran a pJblica e o bem-estar coletivo e, ainda, se submete *s leis por ele criadas,.-9 Essa tr!# i%3o "o Estado-Polcia *!r! o Estado de Direito 8 tam!8m comentada 'or 7arlos Ari 4und(eld: 5erceba como as normas sobre o e+erc#cio do poder se ampliam. =t ent!o, todas as pocas anteriores, destinavam-se a impor R praticamente sem limites e sem controles R a obedincia das pessoas *s determina %es do poder pol#tico. =gora, cuidar!o ainda de fa"er prevalecer o poder pol#tico sobre os indiv#duos '$ue pagar!o impostos ao Estado, submeter-se-!o ao seu &ulgamento, obedecer!o *s leis por ele produ"idas(; mas tambm R e sobretudo R de organi"ar o Estado para limitar e controlar seu poder 'os cidad!os escolhem em elei %es os parlamentares, o 5arlamento fa" normas para regular a cobran a de impostos pelo E+ecutivo, um Mribunal pode anular a lei feita pelo 5arlamento, o indiv#duo pode mover uma a !o &udicial para se furtar da cobran a ilegal de impostos( '...(. ?unha-se, a partir de ent!o, o conceito de Estado de Direito, isto , de um Estado $ue reali"a suas atividades debai+o da ordem
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C=D/=, op. cit., p. 9K.
&ur#dica, contrapondo-se ao superado Estado&Pol'cia, onde o poder pol#tico era e+ercido sem limita %es &ur#dicas, apenas se valendo de normas &ur#dicas para se impor aos cidad!os,.-: Pela 'rimeira veC na histria= (oram sistematiCados crit8rios "urdicos 'ara dirimir os con(litos entre administrados e a Administrao P$!lica= dando origem a doutrinas cl)ssicas ;ue 'rocuravam a'ontar a dicotomia existente entre o Direito '$!lico e o Direito 'rivado 1A. 4omente a surgiu o Direito A"mi#i tr!ti4o como ramo do Direito P$!lico= cu"o 'rinci'al 'ersonagem 8 o Estado de Direito. 7on(orme a'onta a doutrina= na ;poca 2oderna, os autores costumam indicar o dia <K, 5luvioso do =no S/// '-K88(, em $ue a Devolu !o Crancesa editou sua primeira lei reguladora da pJblica administra !o, como 0data de nascimento1 do .ireito =dministrativo,.-7 2uito corrente entre os autores franceses, italianos e ptrios a men !o * lei do 28 pluvioso do ano S/// '-K88( como ato de nascimento do direito administrativo, a $ual pela primeira ve" deu * administra !o francesa uma organi"a !o &uridicamente garantida e e+teriormente obrigatria. .enominada por .ebbasch de constituio administrativa napole3nica, esta lei de -K88 contm, em s#ntese, preceitos sobre organi"a !o administrativa e sobre solu !o de lit#gios contra a =dministra !o,.<8 O novo 'Estado(, $ue se sucedeu * Devolu !o Crancesa, pode ser sinteti"ado nos seguintes pontos6 a( forma !o de con&unto sistemtico de preceitos obrigatrios para autoridades administrativas de todos os n#veis, muitos dos $uais limitativos de poder; b( reconhecimento de direitos de particulares ante a =dministra !o, com previs!o de remdios &urisdicionais; c( $uanto * cincia, elabora !o doutrinria abrangente de todos os aspectos legais da atividade administrativa; d( elabora !o &urisprudencial vinculativa para a =dministra !o e norteadora da constru !o de novos institutos &ur#dicos,.<7retella E$nior a'onta ;ue o famoso caso Blanco, fato ocorrido em -K:>, na cidade francesa de Eordeau+, $uando a menina =gnTs Elanco foi atropelada por trem pJblico, assinala o momento culminante da autonomia do direito administrativo, e+pressa no notvel voto do conselheiro .avid, do Mribunal de ?onflitos de 5aris $ue, usando mtodo prprio para &ulgar, dei+ou de lado o ?digo ?ivil e colocou o feito em termos de direito pJblico, derrogatrios e e+orbitantes do direito comum,.<< 1) O56ETO E TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 7on(orme visto= o surgimento do Direito Administrativo esteve estritamente relacionado < ;ueda do a!solutismo= so!retudo a's a >evoluo 2rancesa.
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Idem" p.>9. Dessalte-se $ue esse dualismo tradicional entre o .ireito pJblico e o .ireito privado, ob&eto de e+tensa discuss!o entre os doutrinadores, segundo diversas teorias 'do interesse dominante; do su&eito da rela !o etc.(, & foi h muito criticado por 3ans Aelsen, por consider-lo de carter meramente ideolgico e n!o cient#fico. .e fato, pode-se di"er $ue a linha $ue separa o .ireito pJblico do .ireito privado est cada ve" mais obscurecida, ha&a vista as crescentes e comple+as muta %es na forma de presta !o das atividades estatais, conforme ser visto mais * frente. 0este sentido, n!o s a divis!o da cincia do direito, em dois ramos R pJblico e privado -, como tambm a subdivis!o do direito pJblico em diversos campos mais de nature"a pedaggica do $ue de #ndole cient#fica,. ?DEMEBB= NP0/OD, Nos. Direito Administrativo Brasileiro. <. ed. Dio de &aneiro6 Corense, <88<, p. 8K. -7 2ODE/D= 0EMO, .iogo de Cigueiredo. Curso de Direito Administrativo. -<. ed. Dio de Naneiro6 Corense, <88<, p. 4<. <8 2E.=P=D, Odete. 4 Direito Administrativo em evoluo. )!o 5aulo6 DM, -77<, p. -8. <Idem" p. -7-<8. << ?DEMEBB= NP0/OD, 4p. cit., p. 87.
At8 ento= como assinala 9elM 6o'es -eirelles= o absolutismo reinante e o enfei+amento de todos os poderes governamentais nas m!os do )oberano n!o permitiam o desenvolvimento de $uais$uer teorias $ue visassem a reconhecer direitos aos sJditos, em oposi !o *s ordens do 5r#ncipe,.<> 7om o ideal do li!eralismo= 'ro'agado inicialmente na >evoluo 2rancesa de 1?AO= 'ro'iciou,se a ascenso de uma 'oltica ins'irada no 'ensamento de Aristteles e ;ue havia sido sistematiCada 'elo /aro de -ontes;uieu= em 1?%A= na cl)ssica o!ra +O Es'rito das 6eis. (*+!Esprit des +ois") = 'reconiCando a se'arao dos 'oderes= isto 8= a tri'artio das (un&es do Estado em executivas= legislativas e "udiciais. O cerne da o!ra de -ontes;uieu est) na assertiva de ;ue somente o 'oder teria a (ora 'ara deter o 'oder. 7om isso= im'ediu,se a concentrao de 'oderes nas mos de uma s 'essoa= de (orma ;ue se 'udessem garantir as li!erdades individuais contra os a!usos dos governantes. 4eguindo o crit8rio (ormal= reconheceu,se ;ue o Estado deveria desem'enhar tr7 $u#%&e "i ti#t! e i#"e*e#"e#te : legislativa= "urisdicional e administrativa. 7elso AntDnio /andeira de -ello a'onta ;ue a funo legislativa +8 a (uno ;ue o Estado= e somente ele= exerce 'or via de normas gerais= normalmente a!stratas= ;ue inovam inicialmente na ordem "urdica= isto 8= ;ue se (undam direta e imediatamente na 7onstituio.. % A funo ,urisdicional= 'or sua veC= a fun !o $ue o Estado, e somente ele, e+erce por via de decis%es $ue resolvem controvrsias, com for a de Ucoisa &ulgadaV, atributo este $ue corresponde * decis!o proferida em Jltima instHncia pelo Nudicirio e $ue predicado desfrutado por $ual$uer senten a ou acrd!o contra o $ual n!o tenha havido recurso tempestivo,. <4 Por meio da (uno "urisdicional se a'lica a lei aos casos concretos. Por (im= ainda segundo o citado autor= a funo administrativa a fun !o $ue o Estado, ou $uem lhe fa a *s ve"es, e+erce na intimidade de uma estrutura e regime hierr$uicos e $ue no sistema constitucional brasileiro se caracteri"a pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, e+cepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos todos a controle de legalidade pelo 5oder Nudicirio,.<9 0a prtica, a fun !o administrativa tem sido considerada de carter residual, sendo, pois, a$uela $ue n!o representa a formula !o da regra legal nem a composi !o de lides in concreto. 2ais tecnicamente pode di"er-se $ue fun !o administrativa a$uela e+ercida pelo Estado ou por seus delegados, sub&acente * ordem constitucional e legal, sob regime de direito pJblico, com vistas a alcan ar os fins colimados pela ordem &ur#dica. En$uanto o ponto central da fun !o legislativa consiste na cria !o do direito novo 5ius novum( e o da fun !o &urisdicional descansa na composi !o de lit#gios, na fun !o administrativa o grande alvo , de fato, a gest!o dos interesses coletivos na sua mais variada dimens!o, conse$Incia das numerosas tarefas a $ue se deve propor o Estado moderno. E+atamente pela ilimitada pro&e !o de seus misteres $ue alguns autores tm distinguido governo e administrao, fun !o
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2E/DEBBE), 3elF Bopes. Direito Administrativo Brasileiro. <>. ed. )!o 5aulo6 2alheiros, -77K, p. @4. E=0.E/D= .E 2EBBO, ?elso =ntOnio. Curso de Direito Administrativo. <@. ed. )!o 5aulo6 2alheiros, <88:, p.>4. <4 Idem. <9 I+ idem, p. >9.
administrativa e fun !o pol#tica, caracteri"ando-se esta por n!o ter subordina !o &ur#dica direta, ao contrrio da$uela, sempre su&eita a regras &ur#dicas superiores,.<: Pois !em= o o,8eto do Direito Administrativo 8 "ustamente essa $u#%3o !"mi#i tr!ti4! = se"a ela exercida 'elo 'r'rio Estado= se"a exercida at8 mesmo 'or 'articulares. Exercendo a (uno administrativa= o Estado 'romove a gesto dos !ens= interesses e servios '$!licos= os ;uais constituem um 'atrimDnio da coletividade. Digenes 0as'arini ressalta ;ue a natureCa da atividade ou (uno administrativa 8 a de um +munus '$!lico. e o seu (im 8 sem're o interesse '$!lico ou o !em da coletividade. A A (uno administrativa 8= em regra= exercida 'elo Poder Executivo. Fodavia= os Poderes 6egislativo e Eudici)rio tam!8m a exercem= ainda ;ue !ti*i0!me#te= 'or;uanto= a'esar de serem rgos ;ue desem'enham res'ectivamente as (un&es legislativa e "udici)ria= tam!8m t5m= em seu !o"o= setores administrativos. Portanto= a atividade administrativa 8 'redominante no Poder ExecutivoB mas no 8 exclusiva deste Poder. Ali)s= a rec'roca 8 verdadeira= 'ois h) casos o Poder Executivo exerce atividades t'icas da (uno legislativa *ex: edio de medidas 'rovisrias em caso de relevPncia e urg5ncia Q 72@AA= art.3 ). Da mesma (orma= em alguns casos o Poder 6egislativo exerce atividades t'icas da (uno "udici)ria *ex: "ulgamento de impeac$ment do Presidente da >e'$!lica Q 72@AA= art.1 = LB 7omiss&es Parlamentares de Ln;u8rito Q 72@AA= art.1A= R#S) e o Poder Eudici)rio exerce atividades t'icas da (uno legislativa *ex: ela!orao dos >egimentos Lnternos dos Fri!unais Q 72@AA= art.O3= L= a). O im'ortante 8 salientar ;ue a ;uali(icao da (uno *legislativa= "udici)ria e executiva) no est) relacionada com o Poder ;ue a exerce *6egislativo= Eudici)rio e Executivo)= mas sim com a natureCa do ato 'raticado. 4o!re o tema escreve Eos8 dos 4antos 7arvalho 2ilho: = cada um dos 5oderes de Estado foi atribu#da determinada fun !o. =ssim, ao 5oder Begislativo foi cometida a fun !o normativa 'ou legislativa(; ao E+ecutivo, a fun !o administrativa; e, ao Nudicirio, a fun !o &urisdicional. Entretanto, n!o h e+clusividade no e+erc#cio das fun %es pelos 5oderes. 3, sim, preponderHncia. =s linhas definidoras das fun %es e+ercidas pelos 5oderes tm carter pol#tico e figuram na ?onstitui !o. =lis, nesse sentido $ue se h de entender a independncia e a harmonia entre eles6 se, de um lado, possuem sua prpria estrutura, n!o se subordinando a $ual$uer outro, devem ob&etivar, ainda, os fins colimados pela ?onstitui !o. 5or essa ra"!o $ue os 5oderes estatais, embora tenham suas fun %es normais 'funes tpicas(, desempenham tambm fun %es $ue materialmente deveriam pertencer a 5oder diverso 'funes atpicas(, sempre, bvio, $ue a ?onstitui !o o autori"e,.<7
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?=DS=B3O C/B3O, Nos dos )antos. Manual de Direito Administrativo, -:. ed. Dio de Naneiro6 Bumen Nuris, <88:, p. @. G=)5=D/0/, .igenes. Direito Administrativo. :. ed. )!o 5aulo6 )araiva, <88<, p.4<. <7 ?=DS=B3O C/B3O, op. cit., p.>.
7om'reendida o ;ue vem a ser a (uno ou atividade administrativa= conv8m agora a'ont),la como o o!"eto do Direito Administrativo= identi(icando a sua taxinomia #T. 7onsoante ex'lica Alexandre -aCCa= t!9i#omi! *ou ta-ionomia) a nature,a (ur'dica de determinado instituto do direito. /ndicar a nature"a &ur#dica consiste em apontar a $ual grande categoria do direito o instituto pertence. Wuando se trata de um ramo do direito, a indaga !o sobre sua nature"a &ur#dica resume-se em classific-lo como ramo do .ireito 5Jblico ou do .ireito 5rivado,. ?onclui assim n!o haver dJvida de $ue o .ireito =dministrativo ramo do Direito Pblico na medida em $ue seus princ#pios e normas regulam o e+erc#cio de atividades estatais, especialmente a fun !o administrativa,.>Go conceito dado 'or 7elso AntDnio /andeira de -ello: O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que disciplina o e!erccio da funo administrativa" assim como os #rgos que a desempen$am,. Geste mesmo sentido= ve"amos as de(ini&es atri!udas ao Direito Administrativo 'or outros doutrinadores: O .ireito =dministrativo pode ser definido como o ramo do .ireito 5Jblico $ue concentra os princ#pios e normas &ur#dicas regentes dos rg!os, agentes e pessoas &ur#dicas administrativas $ue integram a =dministra !o 5Jblica, em todos os seus n#veis R Pni!o, Estados, .istrito Cederal e 2unic#pios -, bem como regente das atividades pJblicas direcionadas a reali"ar os fins alme&ados pelo Estado, '=le+andre de 2oraes(. ?on&unto de princ#pios &ur#dicos $ue disciplinam a organi"a !o e a atividade do 5oder E+ecutivo, inclusive dos rg!os descentrali"ados, bem como as atividades tipicamente administrativas e+ercidas pelos outros 5oderes, '?arlos ). de Earros(. .isciplina Nur#dica reguladora da atividade do Estado, e+ceto no $ue se refere aos atos legislativos e &urisdicionais, * institui !o de rg!os essenciais * estrutura do regime e * forma necessria da atividade destes rg!os, 'Mito 5rates da Conseca(. Ordenamento &ur#dico da atividade do Estado-poder, en$uanto tal, ou de $uem fa a as suas ve"es, de cria !o de utilidade pJblica, de maneira direta e imediata, 'OsXaldo =ranha Eandeira de 2ello(. O ramo do .ireito 5Jblico /nterno $ue regula a atividade das pessoas &ur#dicas pJblicas e a institui !o de meios e rg!os relativos * a !o dessas pessoas, 'Nos ?retella NJnior(. ?on&unto harmOnico de princ#pios &ur#dicos $ue regem os rg!os, os agentes e as atividades pJblicas tendentes a reali"ar concreta, direta e imediatamente os fins dese&ados pelo Estado, '3elF Bopes 2eirelles(. Damo do .ireito 5Jblico $ue estuda o con&unto de princ#pios, de conceitos, de tcnicas e de normas $ue regem as atividades &ur#dicas do Estado como gestor de interesses pJblicos, cu&o efetivo atendimento lhe cometido pela ordem &ur#dica para a seguran a e em benef#cio dos administrados, '.iogo de Cigueiredo 2oreira 0eto(
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Ta6inomia, tambm chamada de ta6ionomia 'ou, ainda, ta6onomia(" consiste na cincia da classifica !o, isto , na divis!o dos ob&etos de conhecimento em categorias, de modo a racionali"ar o processo de compreens!o. >2=11=, =le+andre. Manual de Direito Administrativo. )!o 5aulo6 )araiva, <8--, p.>8.
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O ramo do direito pJblico $ue tem por ob&eto os rg!os, agentes e pessoas &ur#dicas administrativas $ue integram a =dministra !o 5ublica, a atividade &ur#dica n!o contenciosa $ue e+erce e os bens de $ue se utili"a para a consecu !o de seus fins, de nature"a pJblica, '2aria )Flvia 1anella .i 5ietro(. O .ireito =dministrativo o con&unto de normas &ur#dicas pertencentes ao .ireito 5Jblico, tendo por finalidade disciplinar e harmoni"ar as rela %es das entidades e rg!os pJblicos entre si, e desses com os agentes pJblicos e com os administrados, prestadores de servi os pJblicos ou fornecedores do Estado, na reali"a !o da atividade estatal de prestar o bem-social, e+clu#das as atividades legislativa e &udiciria, 'Edmur Cerreira de Caria(. Em sntese= 'ortanto= o Direito Administrativo 8 o ramo do Direito P$!lico ;ue surgiu 'ara regulamentar a atividade administrativa do Estado= 'autando a conduta da Administrao P$!lica e dos administrados= com vistas aos interesses '$!licos. 7om'reendido o o!"eto do Direito Administrativo= duas advert5ncias 'recisam ser (eitas. Primeiro= urge com'reender ;ue= 'or ser uma ci5ncia "urdica= o Direito Administrativo ocu'a, se do estudo das normas ;ue regem a atuao da Administrao e a conse;Uente signi(icao "urdica dada a (atos e a atos 'raticados 'or ela ou 'elos cidados na condio de administrados. Go 8 (uno do Direito Administrativo lidar com ;uest&es relacionadas a m8todos ou t8cnicas de gesto '$!lica. Lsso 8 'a'el da Cincia da Administrao= ;ue no 8 uma disci'lina "urdica. De (ato= em $ue pese a pro+imidade entre os dois ramos do conhecimento, importante n!o confundir .ireito =dministrativo com a Ci7ncia da Administrao. Esta consiste no estudo das tcnicas e estratgias para melhor plane&ar, organi"ar, dirigir e controlar a gest!o governamental. O certo $ue o .ireito =dministrativo define os limites dentro dos $uais a gest!o pJblica '?incia da =dministra !o( pode ser validamente reali"ada,.>< Em suma= o Direito Administrativo 8 ramo "urdico= ;ue estuda 'rinc'ios e regras do Direito e (ixa limites 'ara a gesto '$!lica. A 7i5ncia da Administrao no 8 ramo "urdico= mas to,somente uma ci5ncia social ;ue estuda t8cnicas de gesto '$!lica. Essas t8cnicas= o!"eto da 7i5ncia da Administrao= devem o!edecer <s normas "urdicas ;ue so o!"eto do Direito Administrativo. 7omo segunda advert5ncia= conv8m ressaltar ainda ;ue= mesmo no estudo das normas e (atos "urdico,administrativos= nem todas as atividades relacionadas < (uno administrativa esto didaticamente inseridas no cam'o do Direito Administrativo. Algumas atividades es'ec(icas= a'esar de a(etas < (uno administrativa= 'assaram a com'or= 'ela sua im'ortPncia e 'eculiaridades= ramos autDnomos do Direito. 4o exem'los as atividades en(ocadas 'elo Direito Tributrio= 'elo Direito Previdencirio= 'elo Direito Urbanstico= dentre outros ramos da ci5ncia "urdica. :) ADMINISTRAO (;5LICA NOS SENTIDOS O56ETIVO E SU56ETIVO A doutrina costuma a'ontar o conceito de .dministrao /0blica em sentido su!"etivo e em sentido o!"etivo= devendo o estudante ter ateno 'ara sa!er distinguir ;uando o em'rego da ex'resso se d) num ou noutro sentido.
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2=11=, =le+andre. Manual de Direito Administrativa. )!o 5aulo6 )araiva, <8--, p.>8->-.
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4egundo Alexandre de -oraes= a =dministra !o 5Jblica pode ser definida o+(etivamente como a atividade concreta e imediata $ue o Estado desenvolve para a consecu !o dos interesses coletivos, e su+(etivamente como o con&unto de rg!os e de pessoas &ur#dicas aos $uais a lei atribui o e+erc#cio da fun !o administrativa do Estado,.>> Ga mesma linha= -aria 4Mlvia Nanella Di Pietro leciona ;ue basicamente, s!o dois os sentidos em $ue se utili"a mais comumente a e+press!o Administrao P*+lica6 a( em sentido su+(etivo" !ormal ou or$8nico, ela designa os entes $ue e+ercem a atividade administrativa; compreende pessoas (ur'dicas" 9r$os e a$entes p*+licos incumbidos de e+ercer uma das fun %es em $ue se triparte a atividade estatal6 a fun !o administrativa; b( em sentido o+(etivo" material ou !uncional, ela designa a nature"a da atividade e+ercida pelos referidos entes; nesse sentido, a =dministra !o 5Jblica a prpria !uno administrativa $ue incumbe, predominantemente" ao 5oder E+ecutivo,.>@ Para alguns autores= em seu sentido su!"etivo a ex'resso deve ser gra(ada com as iniciais mai$sculas *+Administrao P$!lica.)= en;uanto no sentido o!"etivo se em'rega as iniciais min$sculas *+administrao '$!lica.). Assim 'ensa Eos8 dos 4antos 7arvalho 2ilho: O sentido ob&etivo, pois, da e+press!o R $ue a$ui deve ser grafada com iniciais minJsculas R deve consistir na prpria atividade administrativa e+ercida pelo Estado por seus rg!os e agentes, caracteri"ando, enfim, a !uno administrativa. '...( = e+press!o pode tambm significar o con&unto de agentes, rg!os e pessoas &ur#dicas $ue tenham a incumbncia de e+ecutar as atividades administrativas. Moma-se a$ui em considera !o o su(eito da fun !o administrativa, ou se&a, $uem a e+erce de fato. 5ara diferenciar este sentido da no !o anterior, deve a e+press!o conter as iniciais maiJsculas6 =dministra !o 5Jblica,.>4 Ou se"a= escrita com iniciais maiJsculas =dministra !o 5Jblica, um con&unto de agentes e rg!os estatais; grafada com minJsculas, a e+press!o administra !o pJblica, designa a atividade consistente na defesa concreta do interesse pJblico. 5or isso, lembre-se6 concessionrios e permissionrios de servi o pJblico e+ercem administra !o pJblica, mas n!o fa"em parte da =dministra !o 5Jblica,.>9 4aliente,se= 'or8m= ;ue esta distino no tocante ao em'rego de iniciais mai$sculas e min$sculas no 8 uni(orme na doutrina= de modo ;ue a distino h) de ser (eita com vistas ao contexto em ;ue se utiliCa a ex'resso. <) AS MUTA=ES DO DIREITO ADMINISTRATIVO E A AM(LITUDE DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA O Direito= como instrumento de regulao e 'aci(icao social= tem o seu conte$do vari)vel con(orme os ideais 'olticos e os (atores de 'oder vigentes em cada 8'oca. Da se diCer ;ue o Direito deve estar sem're em constante evoluo= 'ara ;ue se ada'te a cada realidade em ;ue 'retende o'erar. 7omo ramo do Direito= o Direito Administrativo tam!8m est) su"eito a tais varia&es= raCo 'ela ;ual muitos de seus conceitos e institutos cl)ssicos v5m so(rendo re(ormula&es e modi(ica&es estruturais= so!retudo a 'artir do (inal do 48culo JJ.
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2OD=E), =le+andre de. Direito Constitucional Administrativo. )!o 5aulo6 =tlas, <88<, p.7-. ./ 5/EMDO, 2aria )Flvia 1anella. Direito Administrativo. ->. ed. )!o 5aulo6 =tlas, <88-, p. @4. >4 4p. cit., p. 9-:. >9 2=11=, op. cit., p.@-.
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O surgimento e sistemati"a !o do direito administrativo responderam a concep %es e necessidades prticas de uma poca e, ao mesmo tempo, significaram todo um esfor o de legitima !o, em n#vel de preceitos &ur#dicos, do e+erc#cio do poder estatal em determinado setor de atua !o, a =dministra !o 5Jblica. = constru !o clssica desempenhou papel relevante na busca de ob&etiva !o do poder pJblico e na garantia dos direitos individuais. 2as, ante as transforma %es da sociedade e do Estado, torna-se necessrio reali"ar uma espcie de controle de validade das concep %es tradicionais, o $ue, na verdade, corresponde * prpria idia de cincia,.>: Fais muta&es do Direito Administrativo= como !em assinala Diogo de 2igueiredo -oreira Geto= esto diretamente relacionadas <s (ases evolutivas 'or ;ue 'assou a administrao '$!lica= citando,se a (ase do a!solutismo= a (ase do li!eralismo cl)ssico= a (ase do estatismo e a (ase da democracia.#A Ga (ase do a!solutismo= como ") visto= ainda no existia 'ro'riamente o Direito Administrativo= 'ois 'revalecia a vontade do rei= caracteriCando a chamada +administrao regaliana.. A sistematiCao desta disci'lina "urdica somente ocorreu a's as 'rimeiras revolu&es li!erais. <'1) A /ASE DO LI5ERALISMO CL>SSICO ?O @ESTADO M)NIMOA) Ga $! e "o -i,er!-i mo 0- i0o = no s8culo JLJ= os anseios individuais (oram su'ervaloriCados= como (orma de com!ate ao modelo a!solutista e segundo os ideais da com'leta li!erdade de mercado 'ugnada 'or Adam 4mith * laissez faire# laissez passer). O Estado intervinha muito 'ouco nos direitos individuais. ?om a evolu !o do Biberalismo e, principalmente, do ?onstitucionalismo emerge a necessidade de afirma !o do indiv#duo frente ao Estado, o $ue leva * concep !o de .ireito =dministrativo entendido como um arcabou o legal apto a limitar e procedimentali"ar o poder do Estado e garantir os direitos dos indiv#duos,.>7 /nJmeras e+press%es aparecem na doutrina para designar o Estado do sculo Q/Q6 Estado liberal, Estado censitrio, Estado burgus, Estado nacional-burgus, :tat $endarme, Estado legislativo, Estado guarda-noturno, Estado-neutro, Estado m$uina, Estado-aparato, Estado-mecanismo, Estado-catedral, Estado da potncia e da ra"!o, Estado garantista, Estado autoridade, Estado abstencionista. '...( O Estado do sculo Q/Q agrupa indiv#duos autOnomos, independentes, livres, dotados de igualdade pol#tica e &ur#dica. ?omo oposi !o ao Estado absoluto consagraram-se liberdades e direitos dos indiv#duos; estes, de sJditos, deveriam ascender ao grau de cidad!o. .a# os valores desse Estado6 garantia da liberdade, da convivncia pac#fica, da seguran a, da propriedade; o Estado instrumento de garantia dos direitos individuais, disso decorrendo sua utilidade e necessidade '...( Outro aspecto referese * autonomia da atividade econOmica em rela !o * ingerncia do Estado, como rea !o ao dom#nio absolutista $ue editava regras reguladoras de pre os e padr%es de mercadorias, disciplinava o treinamento de aprendi"es e controlava as inova %es e a concorrncia, tudo com o ob&etivo de assegurar a balan a comercial positiva, refor ar reservas de ouro do pa#s e gerar ri$ue"as ta+veis. ?onsagrava-se a a+soluti,ao do princ'pio da livre iniciativa , segundo Giannini, $ue tinha valor positivo, como liberdade de empreender, e valor negativo, como remo !o de obstculos ao e+erc#cio da liberdade de
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2E.=P=D, op. cit., p. <<4-<<9. 2ODE/D= 0EMO, .iogo de Cigueiredo. Muta;es do Direito Administrativo. <. ed. Dio de Naneiro6 Denovar6 <88-, p. -:. >7 2=DWPE) 0EMO, Cloriano 5ei+oto. <e$ulao Estatal e Interesses P*+licos. )!o 5aulo6 2alheiros, <88<, p. 9@.
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iniciativa econOmica, e portanto, como a+steno, dos poderes pJblicos, no tocante a interven %es limitativas,.@8 <'1) A /ASE DO ESTATISMO ?A @ADMINISTRAO 5UROCR>TICAA) Ga $! e "o e t!ti mo= surgida a's a crise do ca'italismo li!eral e o 'osterior advento do Estado do /em Estar 4ocial *o chamado +1elfare State") em meados do s8culo JJ= (oi marcada 'ela 'resena macia do Estado como um (im em si mesmo= 'assando a 'revalecer o interesse do Estado 'aternalista (rente aos interesses individuais= o ;ue caracteriCou a chamada @!"mi#i tr!%3o ,uro0rti0!A. Estado intervencionista, Estado-providncia, Estado de bem-estar, Estado assistencial, Estado pluriclasse, Estado social, Estado social-democrata, Estado de associa %es, Estado distribuidor, Estado nutri", Estado empresrio, =el!are >tate, Estado mana$er, Estado de presta %es, estado de organi"a %es, Estado neocorporativo, Estado neocapitalista, Estado promocional, Estado responsvel, Estado protetor, Estado ps-liberal, Estado telocrtico s!o nomenclaturas diversas $ue intitulam esse modelo de Estado, na tentativa de tradu"ir, mediante um Jnico ad&etivo ou substantivo, sua caracter#stica principal. '...( )e o Estado do sculo Q/Q era estruturalmente simples e era poss#vel delinear modelos ao menos coerentes, o Estado atual apresenta-se estruturalmente comple+o, o $ue e+plicaria $ue n!o tenha sido sistemati"ado em modelos ou $ue ine+ista teoria de organi"a !o e de funcionamento do novo Estado.'...( = nova concep !o d ao Estado uma tarefa ampliada, bem mais dif#cil de reali"ar a contento, $ue a manuten !o da ordem pJblica reclamada do Estado liberal. E+ige do Estado a tarefa de propiciar a todos o bem-estar, a felicidade na terra. =ssim, do ponto de vista a+iolgico, os valores da personalidade individual, como liberdade, seguran a e igualdade &ur#dicas, completam-se com a garantia de condi %es essenciais da vida e com a corre !o de desigualdades econOmico-sociais,.@Em ;ue 'esem as recentes mudanas 'elas ;uais 'assou a Administrao P$!lica em nosso 'as= os institutos tradicionais do Direito Administrativo !rasileiro ainda so estudados so! re(lexo do modelo de administrao !urocr)tica= ;ue= con(orme a'onta Alexandre -aCCa= 8 marcado 'elas seguintes caractersticas: +a) toda autoridade !aseada na legalidadeB !) rela&es hierar;uiCadas de su!ordinao entre rgos e agentesB c) com'et5ncia t8cnica como crit8rio de seleo 'essoalB d) remunerao !aseada na (uno desem'enhada= e no 'elas realiCa&es alcanadasB e) controle de (insB () 5n(ase em 'rocessos e ritos.. % <':) A /ASE DA DEMOCRACIA ?A @ADMINISTRAO GERENCIALA) Ga chamada $! e "! "emo0r!0i! reconheceu,se a (al5ncia do modelo estatal maante= colocando,se em 'rimeiro lugar a e(ici5ncia da gesto administrativa na satis(ao dos interesses sociais= o ;ue con(igurou a chamada administrao gerencial!. .esde a dcada de 98 assiste-se * prega !o doutrinria pela democracia administrativa, $ue alguns resultados & produ"iu. '...( Embora a passos lentos, muitas normas e medidas vem sendo implantadas em vrios ordenamentos do mundo ocidental para $ue a democracia administrativa se efetive. Y preocupa !o com a democracia da investidura soma-se, na poca atual, a preocupa !o com a democracia de !uncionamento ou de operao, e+pressa tambm na doutrina publicista recente e nas
@8 @-
2E.=P=D, op. cit., p. :4-::. Idem, p. K--KK. @< 2=11=, op. cit., p. >-.
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constitui %es promulgadas nas dcadas de :8 e K8, com refle+os nas formula %es clssicas da =dministra !o pJblica e do direito administrativo,.@> = fase da democracia, ascendendo como prevalecente o interesse da sociedade" caracteri"ando a etapa da administrao $erencial. 0o Erasil, essa segunda transi !o &uspol#tica, da administra !o burocrtica para a gerencial, est tendo seu in#cio antes $ue se houvesse completado a primeira, pois as atividades e comportamentos do Estado-administrador continuam aferrados a conceitos e princ#pios do patrimonialismo, do paternalismo e do assistencialismo personali,antes e ine!icientes" herdados ainda da ?olOnia e pouco tocados no /mprio. =inda assim, essa segunda transi !o come ou a ser reali"ada atravs de um processo convencionalmente denominado de re!orma administrativa, desenvolvido em duas etapas6 uma etapa constitucional, necessria para a afirma !o e reformula !o dos novos conceitos e princ#pios aplicveis, e uma etapa le$islativa ordinria, $ue dever complement-la e dar-lhe e+e$Iibilidade,.@@ Estava feita a distin !o entre a democracia clssica, voltada * escol a dos $overnantes, e a democracia emergente deste final do )culo QQ, voltada * escol a de como se /uer ser $overnado,.@4 Esse 'rocesso deu origem a re(ormas administrativas em diversos 'ases= so!retudo a 'artir da d8cada de oitenta do s8culo 'assado= ;uando Zverificou-se um esgotamento do modelo [eFnesiano e intervencionista de Estado, propiciado pelo dficit pJblico decorrente de anos de gastos pJblicos feitos sem muita responsabilidade fiscal, pelo fim da Guerra Cria e pela globali"a !o. O Estado saiu de largos setores da vida social e econOmica onde havia se inserido anteriormente. 0!o haveria, contudo, como voltar ao Estado liberal dos oitocentos. Mer#amos ent!o o $ue muitos denominam ZEstado DeguladorZ, $ue n!o mais intervm com tanta intensidade na economia, e $ue, na medida do poss#vel, permite aos atores privados tomar as suas prprias decis%es empresariais e individuais, muitas ve"es at celebrando acordo com eles, retendo, contudo, sempre $ue forem necessrios, amplos poderes regulatrios sobre as atividades privadas. '...( = nosso ver, esses novos fenOmenos representam evolu %es do .ireito =dministrativo decorrentes da evolu !o do Estado e da sociedade. Serifica-se, uma ve" mais, $ue, da mesma forma $ue o .ireito =dministrativo nasceu de uma importante evolu !o social do Estado 'Estado absolutista para o Estado liberal(, ele continua a se transformar em ra"!o das altera %es sociopol#ticas ocorridas no Estado. 0ada mais natural, & $ue a =dministra !o o instrumento da atua !o concreta do Estado na sociedade. )e o Estado e a sociedade mudam, a mudan a do .ireito =dministrativo uma conse$uncia lgica e natural. /mpedi-la uma miss!o t!o imposs#vel $uanto $uerer parar o curso da 3istriaZ.@9 Em sntese= o modelo gerencial! na administrao '$!lica surgiu como (orma de (lexi!iliCar a atuao !urocr)tica do Estado= introduCindo,se mecanismos de avaliao de desem'enho e resultados e de ;ualidade e e(ici5ncia dos servios '$!licos= com 'artici'ao 'o'ular e exerccio da cidadania. /uscou= assim= a +democratiCao. do a'arato estatal e a maior atuao da sociedade= com a reduo do car)ter 'oltico das decis&es administrativas *+des'olitiCao.)= 'ara se adotar um modelo de administrao '$!lica consensual *+consensualidade.) em ;ue se estimula uma maior 'artici'ao dos administrados coo'erando e cola!orando na de(inio dos rumos da atuao administrativa e(iciente.
@> @@
2E.=P=D, op. cit., p. 7>-74. 2ODE/D= 0EMO. Muta;es... cit., p. -:. @4 Idem" p. @-. @9 Curso de Direito Administrativo. Dio de Naneiro6 Corense, <8-<, p. -8.
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>e'ortamos a;ui <s conclus&es de Diogo de 2igueiredo -oreira Geto so!re o tema: 0a relativamente breve mais fascinante tra&etria bicentenria do .ireito =dministrativo podemos distinguir uma n#tida evolu !o conceptual em $ue a .isciplina surge, em seu per#odo de forma !o, no Estado 5leo-Biberal, ainda pouco desvencilhada das institui %es da monar$uia absoluta; submete-se, progressivamente, a re$uisitos de le$alidade, com o aperfei oamento das e+igncias &uspol#ticas caracteri"adoras do Estado de .ireito; e atende, finalmente, *s demandas de le$itimidade, possibilitando o advento do Estado .emocrtico contemporHneo. =ssim, o Direito Administrativo nasceu como um direito do Estado en$uanto administrador, passou a ser um direito do Estado e dos administrados" e tornou-se ho&e, com seu nJcleo constitucional e como seu prolongamento, um direito comum dos administrados face ao Estado administrador,.@: Wuanto ao princ'pio da consensualidade, sua aplica !o leva * substitui !o, sempre $ue poss#vel, da imperatividade pelo consenso nas rela %es Estado-sociedade e * cria !o de atrativos para $ue os entes da sociedade civil atuem em diversas formas de parceria com o Estado,.@K Alexandre -aCCa%O a'onta o seguinte ;uadro com'arativo entre a administrao !urocr)tica e a administrao gerencial: AD%&'&()*A+,O B-*O.*/)&.A =ntes de -7KK .B n. <88\9: = lei 3ierar$uia, forma e processo )obre meios Bicita !o 5rocesso administrativo ?oncurso pJblico e estabilidade AD%&'&()*A+,O 01*1'.&A2 =ps -7KK Emenda n. -7\7K O resultado ?olabora !o, eficincia e parceria )obre resultados ?ontrato de gest!o, =gncias e+ecutivas 5rinc#pio da eficincia
Perodo3base 'orma padro Paradigma 4alores3c$ave .ontrole &nstitutos relacionados
A's considerar ;ue o modelo gerencial consolidou,se no /rasil com o advento da re(orma administrativa 'romovida 'ela Emenda 7onstitucional n. 1O@OA= -aCCa chama= 'or8m= a ateno 'ara o (ato de ;ue esse modelo acusado por muitos administrativistas de servir como prete+to para diminuir os controles &ur#dicos sobre a =dministra !o 5Jblica. =parentemente simptica, a idia de administra !o gerencial pressup%e administradores pJblicos ticos, confiveis, bemintencionados... uma raridade no Erasil],= ironiCa o autor.1T 4e"a como (or= entre cada uma das (ases acima assinaladas= 'ode,se diCer ;ue o Direito Administrativo veio se su!metendo ciclicamente a crises entre velhos e novos 'aradigmas= 'assando 'or trans(orma&es ;ue o levaram a se ada'tar a cada nova realidade= consoante saliente Odete -edauar: O termo crise, de uso fre$Iente na atualidade para o direito em geral, para o Estado, para determinadas figuras &ur#dicas, referido ao direito administrativo e+pressa a situa !o de passagem para um novo
@: @K
I+ idem, p.>>. I+ idem, p.<9. @7 4p. cit., p. ><. 48 Idem, p. >-.
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momento de sua elabora !o. =d$uirido o status de cincia autOnoma, edificada sua estrutura sistemtica fundamental, seu n#vel de maturidade permite $ue evolua, sem riscos de dilui !o das suas caracter#sticas cient#ficas. 5arece habitual a atitude de $ualificar como crise a situa !o de renova !o de antigas regras e e$uil#brios. Mambm fre$Iente se torna a afirma !o de $ue as crises constituem oportunidades de mudan a dos sistemas humanos; na medida em $ue h crises dos modos de racioc#nio $ue surgem possibilidades de mudan a. Este o significado da crise atribu#da ao direito administrativo6 a passagem para um momento de modifica !o de antigas concep %es. Esse momento revela mudan as $ue vm se reali"ando no direito administrativo no sentido de sua atuali"a !o e revitali"a !o, para $ue entre em sintonia com o cenrio atual da sociedade e do Estado. =lgumas tendncias podem ser e+tra#das6 a( desvencilhamento de res$u#cios absolutistas, sobretudo no aspecto da vontade da autoridade impondose imponente; b( absor !o de valores e princ#pios do ordenamento consagrados na ?onstitui !o; c( assimila !o da nova realidade do relacionamento Estado-sociedade; d( abertura para o cenrio sciopol#tico-econOmico em $ue se situa; e( abertura para cone+%es cient#ficas interdisciplinares; f( disposi !o de acrescentar novos itens * temtica clssica,.4O ;ue se o!serva 8 ;ue= a'esar de ser um ramo relativamente novo da ci5ncia "urdica= o Direito Administrativo mal teve tem'o de consolidar suas !ases tericas lanadas no (inal do s8culo JKLLL= ha"a vista a ra'ideC das mudanas sociais im'lementadas ao longo do s8culo JLJ e= so!retudo= durante o s8culo JJ. >essaltando essa ,uventude e mutabilidade do Direito Administrativo= Alexandre 4antos de Arago assinala ;ue= se Zcomparado ao milenar .ireito ?ivil, , realmente, um .ireito bastante recente. /sso fa" com $ue muitas das solu %es encontradas ainda n!o se tenham consolidado por completo, em especial se considerarmos as mudan as pelas $uais o Estado passou desde o advento do .ireito =dministrativo, havendo largos setores a serem desbravados. O .ireito =dministrativo ainda est em constante evolu !o. Essa evolu !o permanente refor ada pelo fato de o ob&eto do .ireito =dministrativo ser uma atividade do Estado, refletindo sempre as mudan as pol#ticas e ideolgicas deste. Easta lembrarmos $uantas convuls%es pol#ticas sobre o Estado aconteceram durante todo o sculo QQZ.4< Fais considera&es servem 'ara ;ue estudioso do Direito Administrativo tenha sem're em mente o contexto 'oltico,social vigente em cada 8'oca= con(erindo uma inter'retao sistem)tica <s regras e 'rinc'ios ;ue com'&e o chamado +>egime Eurdico Administrativo.. B) /ONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO Ldenti(icado o o!"eto do Direito Administrativo= en;uanto o con"unto de normas ;ue regem a (uno administrativa estatal= conv8m agora identi(icar as (ontes das ;uais so extradas estas normas. 7retella E$nior conceitua fonte do direito como $ual$uer ato ou fato $ue concorra para formar a norma &ur#dica,, de modo $ue s!o fontes do .ireito =dministrativo todos os elementos, formais ou n!o formais, dos $uais brotam as normas de .ireito =dministrativo,.4>
44<
2E.=P=D, op. cit., p. <<9-<<:. =D=GÔ, =le+andre )antos de. Curso de Direito Administrativo" Dio de Naneiro6 Corense, <8-<, p. 4-. 4> ?DEMEBB= NP0/OD, Nos. Direito Administrativo Brasileiro. <. ed. Dio de Naneiro6 Corense, <88<, p.:>.
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Kale diCer= tudo a;uilo ;ue= direta ou indiretamente= (uncione como 'arPmetro normativo 'ara as condutas da Administrao e dos administrados= condicionando,os a agir nesse ou na;uele sentido= 8 uma fonte do Direito Administrativo. A'esar de no haver uni(ormidade doutrin)ria na classi(icao das (ontes do Direito= costuma,se a'ontar ;ue as (ontes "urdicas 'odem ser "rimrias *tam!8m chamadas de diretas ou imediatas) Q ;ue so a;uelas com car)ter prescritivo= isto 8= delas so extradas diretamente as normas do ordenamento Q ou secundrias *tam!8m chamadas de indiretas ou mediatas) Q ;ue so a;uelas com car)ter meramente descritivo# mas ;ue auxiliam na identi(icao das (ontes 'rim)rias. 7omo (ontes 'rim)rias do Direito Administrativo 'ode,se citar a -e+i -!%3o= os 0o tume e as *r!9e *ou "rticas administrativas)= os tr!t!"o i#ter#!0io#!i = os *ri#0C*io +er!i "o "ireito e= mais recentemente= as Dmu-! 4i#0u-!#te e decis&es de re*er0u 3o +er!do 4F2 *mecanismos institudos 'ela E7 %1@ TT%). 7omo (ontes secund)rias 'odem ser citadas a "outri#! e a 8uri *ru"7#0i! em geral *decis&es "udiciais no vinculantes). A 'rinci'al (onte 'rim)ria do Direito Administrativo 8 a -e+i -!%3o= a;ui entendida como lei em sentido amplo *a se incluindo a 7onstituio= as leis in(raconstitucionais e os diversos atos regulamentares ex'edidos 'ela Administrao). 0a e+press!o lei, discorre Erand!o ?avalcanti, devemos compreender toda a escala das normas, na sua hierar$uia, desde a ?onstitui !o at as mais elementares, $ue completam, em ambientes e raios de a !o cada ve" mais restritos, as normas &ur#dicas de mais alta hierar$uia. =ssim, as leis" os re$ulamentos" os re$imentos" as portarias" as circulares" as instru;es,.4@ = lei a mais importante fonte para o .ireito =dministrativo, gerador de direitos e obriga %es, impondo-se tanto * conduta dos particulares, $uanto * a !o estatal. 0a $ualidade de fonte, a lei tem um sentido amplo, abrangendo diversas normas produ"idas pelo Estado, o $ue inclui, por e+emplo, alm da ?arta 2agna, as leis complementares, ordinrias, delegadas e medidas provisrias. '...( Os costumes e as pra+es s!o fontes n!o escritas e n!o organi"adas. Os costumes s!o encontrados na sociedade e as pra+es no interior da =dministra !o. '...( 5orm, a utili"a !o dos costumes encontra restri %es, n!o podendo ser utili"ados contra a lei. '...( = doutrina fonte escrita e mediata 'secundria( para o .ireito =dministrativo, n!o gerando direitos para os particulares, mas contribuindo para a forma !o do nosso ramo &ur#dico,.44 Go o!stante esse sentido am'lo de lei a ;ue nos re(erimos *legislao)= a Administrao somente 'oder) tomar medidas ;ue este"am ex'ressa ou im'licitamente 'revistas em ato legislativo *lei em sentido (ormal= decorrente do 'rocesso legislativo 'revisto no art.1O da 72). -esmo ;uando se"am editados regulamentos executivos *decretos= resolu&es= 'ortarias= instru&es normativas etc.)= tais atos devem ter am'aro na lei em sentido estrito. O tema ser) a!ordado ;uando tratarmos do chamado 'oder normativo da Administrao. 4aliente,se ;ue= ao contr)rio do ;ue ocorre noutras ci5ncias "urdicas= o nosso Direito Administrativo #3o 2 0o"i$i0!"o. Lsso 'or;ue= 'or conta do regime (ederativo adotado no /rasil= cada ente 'oltico *Inio= Estados= D2 e -unic'ios) tem com'et5ncia 'ara editar normas re(erentes a sua res'ectiva Administrao P$!lica= exceo a'enas 'ara alguns
4@ 44
Idem" p. ::. 5D=.O, Beandro ?.; ME/QE/D=, 5atr#cia ?arla de Carias. 1??1 /uest;es comentadas de Direito Administrativo. )!o 5aulo6 Ed. 2todo, <8-8, p.<9.
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assuntos cu"a com'et5ncia se"a 'rivativa da Inio. 13 Destarte= as normas de Direito Administrativo esto contidas em in$meras -ei e *!r ! editadas em Pm!ito (ederal= estadual= distrital e munici'al. 4egundo assinala Eean >ivero= mesmo os 'ases cu"o direito 'rivado 8 tradicionalmente codi(icado *civil la&)= no (oram editados cdigos de Direito Administrativo: Ora, pa#s algum, salvo erro, possui um verdadeiro ?digo =dministrativo, devendo ficar claro $ue n!o se poderia aplicar o nome de ?digo ao agrupamento de leis e de regulamentos prprios a uma matria administrativa $ue, na Cran a e em vrios pa#ses estrangeiros, se rotulam com esse nome. /sto acarreta duas conse$Incias6 do ponto de vista material, preciso procurar as regras administrativas, onde elas estiverem R e elas est!o, em todos os pa#ses, esparsas em mJltiplos documentos,.4: 2ernanda -arinela assim comenta a 'ol5mica ;uesto da codi(icao do Direito Administrativo: O .ireito =dministrativo n!o conta com uma codifica !o, o $ue acaba causando uma discuss!o doutrinria sobre os seus benef#cios e coloca os doutrinadores em trs posi %es6 os $ue negam as suas vantagens, os $ue defendem a necessidade de uma codifica !o parcial e os $ue propugnam pela codifica !o total, o $ue representa a maioria da doutrina. = prtica atual dei+ou bem claro $ue o ?digo n!o tra" a estagna !o do .ireito, como defendia )avignF e seus seguidores. =ssim sendo, espera-se $ue os legisladores brasileiros se conscienti"em de sua necessidade. = atual forma !o dessa disciplina, $ue feita por leis esparsas, muitas ve"es dificulta a obten !o do conhecimento pelos interessados, n!o permitindo uma vis!o panorHmica do .ireito a $ue pertencem. )omente o ?digo remove esses inconvenientes da legisla !o fragmentria, pela apro+ima !o e coordena !o dos te+tos $ue se interligam para a forma !o do sistema &ur#dico, dando maior seguran a ao aplicador e resolvendo grandes divergncias. 5ode-se apontar, como e+emplo, o ?digo =dministrativo de 5ortugal,.4K Acerca dos 0o tume = a doutrina diverge so!re a sua natureCa de (onte do Direito Administrativo. Os ;ue admitem= ressalvam ;ue somente haveria es'ao a;ui 'ara os costumes secundum legem *servem a'enas 'ara inter'retar a lei) e eventualmente os praeter legem *com (uno su'letiva= servem 'ara su'rir as lacunas da lei). Vuanto aos costumes contra legem *derrogatrios da lei)= a doutrina cl)ssica "amais os admitiu no Direito Administrativo= ha"a vista o 'restgio ;ue tradicionalmente deteve o 'rinc'io da legalidade a nortear toda a atividade da Administrao. Em 'erodo mais recente= 'or8m= 'or (ora da id8ia ;ue veio se desenvolvendo na doutrina acerca da incid5ncia direta das normas constitucionais so!re a atividade administrativa= alguns "uristas 'assaram a admitir at8 mesmo o costume contra legem em hi'teses exce'cionais. Gessa linha= 0ustavo /inen!o"m de(ende a 'ossi!ilidade de haver um ato administrativo violador de 'receito legal= mas ;ue ainda assim se"a v)lido= 'or (ora de 'rinc'ios constitucionais. W o ;ue ele chamada de ,uridicidade contra legem23= em ;ue= a des'eito do vcio de legalidade= reconhece,se a "uridicidade da atuao administrativa 'or motivos ligados < segurana "urdica e < !oa,(8 o!"etiva na conduta costumeiramente adotada 'ela Administrao= o ;ue= numa e;uao de 'onderao= deve 'revalecer so!re a legalidade estrita. -as o autor reconhece ;ue o tema 8
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?omo ocorre, por e+emplo, nas legisla %es sobre desapropria !o e sobre normas gerais de licita !o e contratos administrativos, conforme art.<<, // e QQS//. 4: D/SEDO, Nean. Curso de Direito Administrativo Comparado. Mradu !o de N. ?retella Nr. )!o 5aulo6 DM, -774, p.48. 4K 2=D/0EB=, Cernanda. Direito Administrativo. @. ed. 0iteri6 /mpetus, <8-8, p. -<. 47 E/0E0EON2, Gustavo. @ma Teoria do Direito Administrativo. <. ed. Dio de Naneiro6 Denovar, <88K.
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com'lexo e controvertido= so!retudo ;uando se trata de descum'rimento < lei havida como inconstitucional 'ela Administrao= sem ;ue tenha ocorrido 'r8vio 'ronunciamento "udicial. Alguns autores distinguem os costumes das *r!9e !"mi#i tr!ti4! = no aceitando estas como (ontes do Direito Administrativo= 'or8m= isso no 8 uni(ormemente descrito 'ela doutrina. Alguns autores consideram a 'raxe administrativa como uma mera rotina da Administrao= sem ter= contudo= o am'lo alcance de um verdadeiro costume 3T. Para 7retella E$nior= pra-es ou pr4ticas administrativas so recurso $ue lan am m!o com fre$Incia as autoridades administrativas $uando, na falta de disposi %es legais, precisam dar solu !o a determinado caso submetido a sua aprecia !o. =o contrrio do costume" $ue brota espontaneamente do povo, as prAticas constituem uma srie de usos seguidos pelos funcionrios de determinadas reparti %es, diante dos casos concretos $ue e+igem solu !o imediata, n!o prevista em lei,.9-as h) doutrinadores ;ue consideram a 'raxe administrativa como uma es'8cie de costume. W como 'ensa Alexandre 4antos de Arago= ao escrever ;ue Zo costume pode ser uma prtica dos administrados ou da prpria =dministra !o 5Jblica. 0o segundo caso, passa a ser reconhecido como pra6e administrativa - uma prtica reiterada da =dministra !o -, ad$uirindo especial importHncia, & $ue poder gerar, no indiv#duo, a e+pectativa de sua continuidade ou da n!o oposi !o do 5oder 5Jblico em rela !o * postura $ue os administrados vinham assumindo. 0essa hiptese, o refor o de sua posi !o como fonte do direito feito pelos princ#pios da boa-f e da igualdade, importantes argumentos em favor da manuten !o da conduta pJblica ou ao menos do n!o sancionamento do particular $ue se comportar de acordo com a pra+e administrativa. = nosso ver, a maior importHncia dos costumes ou pra+es administrativas hermenutica, na interpreta !o das leis e regulamentos, presumindo-se como vinculante, entre as diversas interpreta %es plaus#veis cab#veis, a$uela contemplada pela prtica administrativa reiterada e com &u#"o coletivo de obrigatoriedadeZ.9< 4o!re os tratados internacionais= escreve o 'ro(essor 7retella E$nior: .enominamos tratado internacional a todo acordo de vontade entre duas pessoas &ur#dicas de direito pJblico e+terno a respeito de direitos de soberania. O ob&eto do tratado, como se v, de direito pJblico, nada obstando, porm, $ue as entidades pJblicas, em &ogo, pactuem normas de direito privado, o $ue, nesse caso, caracteri"aria mero contrato regido por princ#pios estranhos ao direito pJblico. =utori"ados tratadistas italianos negam ao tratado internacional a categoria de !onte do direito administrativo, por$ue a recep !o desse acordo de vontades depende de dispositivos constitucionais. 0esse caso, fundamental e+aminar a ?onstitui !o do pa#s, relativamente ao $ual se fa" a indaga !o, observando-se $ue algumas s!o e+pressas a respeito, admitindo-o como !onte, ao passo $ue outras e+igem, para a recep !o, o chamado m.todo de converso, $ue tem por efeito imediato transformar o tratado em lei. 0o primeiro caso, o tratado fonte, no segundo, n!o tem for a prpria, mas eficcia da lei conversora. = $ualidade de fonte &ur#dica do tratado est, pois, na dependncia de seu conteJdo, em primeiro lugar; em segundo lugar, $ue se&a recebido na ordem &ur#dica interna; em terceiro lugar, $ue encerre preceitos para cu&a aplica !o se&am competentes os rg!os administrativos,.9>
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)egundo .igenes Gasparini, a pra+e administrativa 'simples rotina administrativa( n!o se confunde com o costume, n!o sendo, na opini!o da maioria dos autores, fonte do .ireito =dministrativo,. Direito Administrativo" -4. ed. )!o 5aulo6 )araiva, <8-8, p. K4. 9?DEMEBB= N_0/OD, Direito Administrativo Brasileiro" cit." p. :7. 9< =D=GÔ, =le+andre )antos de. Curso de Direito Administrativo" Dio de Naneiro6 Corense, <8-<, p.@4. 9> Idem" p. K9.
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Alexandre -aCCa assinala ser cada ve" mais notvel a influncia dos tratados e conven %es internacionais no .ireito =dministrativo interno. =s regras &ur#dicas originrias dos pactos internacionais de $ue o Erasil signatrio ingressam no ordenamento nacional dotadas de for a cogente, vinculando rg!os e agentes da =dministra !o 5Jblica, especialmente em matria de direitos humanos, caso em $ue os tratados e conven %es internacionais ad$uirem internamente o status de norma constitucional, desde $ue aprovados, em cada ?asa do ?ongresso 0acional, em dois turnos, por trs $uintos dos votos dos respectivos membros 'art.4`, a>`, da ?C(,.9@ 2ernanda -arinela salienta ;ue alguns autores incluem, ainda, como fonte desse ramo, os princpios gerais do direito, $ue s!o critrios maiores, *s ve"es at n!o escritos, percebidos pela lgica ou por indu !o. Sale di"er $ue s!o normas $ue representam a base do ordenamento &ur#dica, estando intr#nsecas a essa ordem legal, consideradas como orienta %es necessrias * e+igncia da &usti a. '...( )!o teses &ur#dicas genricas $ue informam o ordenamento do Estado, con$uanto n!o se achem e+pressos em te+to legal espec#fico. 5odem-se citar alguns e+emplos6 ningum deve ser punido sem ser ouvido, n!o permitido o enri$uecimento il#cito, ningum se beneficiar da prpria mal#cia, alm de muitos outros,.94 4egundo Edmir Getto de Ara$"o= como proposi %es bsicas $ue se aplicam * integralidade do ordenamento &ur#dico, englobando todos os seus ramos e institutos, princ#pios como os da legalidade, do devido processo legal, da isonomia, do pacta sunt servanda, da publicidade, e outros, s!o invocados como meios, ao lado da analogia e da equidade, de integra !o das normas &ur#dicas, pois o legislador n!o pode prever todas as hipteses da vida real, e o &ui" n!o pode se e+imir de decidir a prete+to de lacuna ou obscuridade da lei. E+iste, no .ireito =dministrativo, em consonHncia com os princ#pios gerais do .ireito, toda uma principiologia setorial, $ue ser focali"ada mais adiante,.99 A "outri#! se traduC como a atividade dos cientistas do Direito *doutrinadores) ;ue emitem a sua !aliCada o'inio so!re os (enDmenos "urdicos= intentando descrever o ordenamento "urdico na;uilo ;ue as suas normas dis'&em. Eustamente 'or lhe (altar (ora normativa= ou se"a= deter a'enas car)ter descritivo do sistema "urdico= a doutrina no 8 (onte 'rim)ria= mas serve ao menos como uma (onte secund)ria ;ue auxilia na a'licao do Direito Administrativo. O mesmo se diga da 8uri *ru"7#0i!= consu!stanciada nas reiteradas decis&es dos Fri!unais= algumas delas ") consagradas em s$mulas "uris'rudenciais. Fais decis&es= 'ro(eridas < vista de casos concretos nos ;uais encontra a'enas a'licao inter partes# no se revelam como normas gerais e a!stratas ;ue o!riguem a Administrao em outras situa&es ;ue no a;uelas tratadas nos autos do res'ectivo 'rocesso "udicial. Kale diCer= tais decis&es a'enas det5m (ora normativa em relao <s 'artes 'or elas atingidas. Go mais= servem a'enas como mecanismos auxiliares da inter'retao do ordenamento. At8 mesmo as S0mulas editadas 'elos Fri!unais servem a'enas como orientao 'ara a an)lise de casos (uturos= mas em regra no det5m (ora normativa am'la. Ou se"a= tais s$mulas so meramente descritivas *inter'retativas) do ordenamento= mas no integram o 'r'rio ordenamento.
9@ 94
4p. cit." p. @4. 2=D/0EB=, op. cit." p. ----<. 99 =D=_NO, Edmir 0eto de. Curso de Direito Administrativo. )!o 5aulo6 )araiva, <884, p. @>.
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Exceo a isto se encontra na;uelas decis&es 'ro(eridas 'elo 4F2 em controle concentrado *a!strato) de constitucionalidade= com e(eitos erga omnes *72@AA= art.1T = R S)= merecendo desta;ue tam!8m a (igura da SDmu-! Vi#0u-!#te instituda 'ela Emenda 7onstitucional n. %1@ TT%. As s$mulas vinculantes= 'revistas no art. 1T#,A da 7onstituio= det5m (ora normativa= integrando diretamente o ordenamento. Por isso so (ontes 'rim)rias. =s sJmulas vinculantes n!o s!o enunciados interpretativos com validade apenas para os rg!os do 5oder Nudicirio. O art.-8>-=, caput, da ?C claro ao mencionar a su&ei !o de todos os rg!os da =dministra !o 5Jblica .ireta ou /ndireta, federal, estadual ou municipal, aos enunciados das sJmulas vinculantes. ?onforme ensina Dodolfo 2ancuso, a sJmula vinculante do )MC Uacaba por condicionar as rela %es entre a =dministra !o e seus agentes tanto $uanto entre ela e os cidad!os em geralV. )endo assim, se o interessado verificar $ue a autoridade proferiu decis!o em desrespeito * sJmula vinculante, poder, em sede de recurso, e+igir $ue a decis!o se&a modificada, de sorte a se ade$u-la ao enunciado sumular do )MC,.9: ?om a Emenda ?onstitucional n. @4, de K de de"embro de <88@, o processo de Ureclama !oV foi especificado pelo Begislador para casos de viola !o de sJmula vinculante. 0os termos do art.-8>-=, a-`, da ?C, inserido pela emenda mencionada, Udo ato administrativo ou decis!o &udicial $ue contrariar a sJmula aplicvel ou $ue indevidamente a aplicar, caber reclama !o ao )upremo Mribunal Cederal, $ue, &ulgando-a procedente, anular o ato administrativo ou cassar a decis!o &udicial reclamada, e determinar $ue outra se&a proferida com ou sem aplica !o da sJmula, conforme o casoV. 2ais tarde, a possibilidade do uso da reclama !o frente a atos administrativos e atos da =dministra !o $ue descumprem sJmulas vinculantes do )MC foi, de certo modo, limitada com a edi !o da Bei n. --.@-:\89 R $ue regulamentou o art.-8>-= da ?onstitui !o, alterou a B5= 'Bei n. 7:K@\77 - Bei do 5rocesso =dministrativo(, incluindo os arts. 9@-= e 9@-E, e disciplinou a edi !o, a revis!o e o cancelamento de enunciado de sJmula vinculante pelo )MC. O art.:` da Bei n. --.@-:\89 esclareceu duas $uest%es importantes e $ue merecem desta$ue. = um, dei+ou claro $ue o administrado poder utili"ar os mais diversos meios admitidos em direito para afastar a decis!o administrativa $ue n!o aplicou ou aplicou incorretamente uma sJmula vinculante. = dois, limitou o uso da reclama !o perante o )MC. 5or determina !o do art.:`, a-`, da Bei n. --.@-:\89, o uso da reclama !o somente ser admitido aps o esgotamento das vias administrativas. /sso significa $ue, perante o descumprimento de sJmula, deve o administrado recorrer * instHncia administrativa competente at $ue esgote o limite de trs instHncias administrativas R regra geral prevista no art.4:-= da B5= R ou o nJmero m+imo de instHncias previsto em lei espec#fica R duas, $uatro ou mais instHncias. ?aso as instHncias administrativas n!o tenham sido esgotadas, poder o interessado no processo administrativo recorrer ao 5oder Nudicirio. ?ontudo, n!o poder se valer especificamente da reclama !o perante o )MC,.9K E) O REGIME ADMINISTRATIVOS) 6UR)DICO ADMINISTRATIVO ?REGRAS E (RINC)(IOS
Fodo estudo sistematiCado 'ressu'&e a (ixao das normas ;ue lhe con(iram car)ter cient(ico. Go cam'o do Direito= tais elementos sedimentados constituem os diversos regimes "urdicos *con"untos de normas "urdicas).
9: 9K
0O3D=D=, /rene 5atr#cia; 2=DD=D=, Mhiago. Processo Administrativo. Bei 9C8DE99 comentada. )!o 5aulo6 =tlas, <887, p.@-8. Idem" p. @---@-<.
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A 'artir do 'ensamento de ilustres "us(ilso(os como >onald DXorYin e >o!ert AlexM= grande 'arte da doutrina contem'orPnea considera ;ue as normas *g5nero) no se revelam a'enas so! a (orma de regras= mas= tam!8m= como princ5pios *es'8cies): >E0L-E Z 7OGEIGFO DE 6789.S Z 8E:8.S [ /8I6;</I7S E'1) SENTIDO E CLASSI/ICAO DOS @(RINC)(IOSA NAS CIFNCIAS 7retella E$nior diC ;ue= no sentido vulgar= princ5pio tem o sentido de a$uilo $ue vem antes de outro, origem, come o, momento em $ue se fa" uma coisa pela primeira ve",, contra'ondo,se < id8ia de (im. E) na linguagem t8cnico,cient(ica o vocbulo vago, indeterminado, flutuante, n!o oferecendo nenhuma indica !o precisa sobre o sentido e+ato da proposi !o $ue se considera, = o ;ue no signi(ica ;ue a 'alavra deva ser !anida do voca!ul)rio das ci5ncias. Fodos os sentidos= 'or8m= est!o ligados pelo menos por um ponto de contato comum. 5rinc#pio , antes de tudo, ponto de partida. 5rinc#pios de uma cincia s!o as proposies bsicas, fundamentais, t#picas, $ue condicionam todas as estruturas subse$Ientes. )!o os alicerces, os fundamentos de uma cincia,97. 7a!e < "rinci"iologia a ex'osio terica e crtica dos 'rinc'ios= de(inindo,os= antes de tudo= classi(icando,os so! v)rios Pngulos. W uma +teoria dos 'rinc'ios.. Entre as in$meras classi(ica&es= tem,se a;uela ;ue se'ara os 'rinc'ios com !ase no 0rit2rio "e !,r!#+7#0i!= 'rocurando de(ini,los e indagar at8 ;ue 'onto re(erem a esta ou <;uela ci5ncia. /rinc5pios onivalentes Q 4o os +'rimeiros 'rinc'ios.= 'remissas lgicas v)lidas 'ara todas as ci5ncias= 'ois esto na !ase de todas as outras 'ro'osi&es. 4o 'ro'osi&es gerais= universais= 'rinc'ios diretores do conhecimento ;ue se dirigem ao exerccio do 'ensamento= como os 'rinc'ios da identidade *h) similitude total entre uma noo e todas as suas conota&es constitutivas)= da contradio *duas 'ro'osi&es contraditrias no 'odem ser= ao mesmo tem'o= am!as verdadeiras= ou am!as (alsas)= do terceiro excludo= *havendo duas 'ro'osi&es contraditrias= se uma (or verdadeira= a outra ser) necessariamente (alsa e= reci'rocamente= sem ;ue ha"a uma terceira soluo)= da raCo su(iciente *nada existe sem ;ue ha"a uma raCo 'ara isso). /rinc5pios plurivalentes Q 4o 'rinc'ios regionais= dotados de menor grau de generalidade e comuns a'enas a um gru'o de ci5ncias *a'esar de no haver uma classi(icao segura so!re a diviso das ci5ncias em gru'os). 7retella cita= 'or exem'lo= ;ue o 'rinc'io do alterum non laedere *no 're"udicar a outrem) 'ode ser a'licado tanto na ci5ncia moral ;uanto na ci5ncia "urdica. O 'rinc'io da causalidade 8 v)lido 'ara as ci5ncias (sicasB o 'rinc'io da socia!ilidade nas ci5ncias sociais. /rinc5pios monovalentes = 4o 'ro'osi&es ;ue servem de (undamento a um con"unto de "uCos relativos a um s cam'o do conhecimento. 9aver) tantos 'rinc'ios monovalentes ;uantas ci5ncias cogitadas 'elo es'rito humano. 4o 'ro'osi&es es'ec(icas ;ue s valem 'ara determinado cam'o do conhecimento humano= como ocorre= na ci5ncia "urdica= com os chamados princ5pios gerais do direito.
97
?DEMEBB= N_0/OD, Nos. Direito Administrativo Brasileiro. <. ed. Dio de Naneiro6 Corense, <88<.
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Dentro do cam'o dos 'rinc'ios monovalentes esto os gerais e os setoriais *es'ec(icos)= sendo estes as 'ro'osi&es !)sicas ;ue in(ormam os diversos setores em ;ue se divide a ci5ncia. 7retella menciona a exist5ncia de princ5pios setoriais do direito administrativo# ;ue 'odem ser estudados em linha horiContal e em linha vertical= servindo de 'ilares 'ara a construo sistem)tica de um regime "urdico administrativo. E'1) A /UNO DOS (RINC)(IOS NA CIFNCIA 6UR)DICA Gem sem're se reconheceu (ora normativa aos 'rinc'ios. 7lassicamente os 'rinc'ios vieram sendo estudados como meros m8todos de integrao do direito= ou se"a= havendo lacuna= inexist5ncia de regra 'ara determinada situao= recorria,se aos 'rinc'ios= dentre outros 'arPmetros= 'ara !uscar uma soluo "urdica. 9avia assim uma es'8cie de 'reemin5ncia das regras em relao aos 'rinc'ios. Esse 'ensamento mudou com a evoluo da 'rinci'iologia "urdica= da decorrendo a emerg5ncia de uma teoria dos 'rinc'ios= no mais como (onte meramente integrativa ou de recomendao= seno como verdadeiras normas "urdicas. 3. .1) A EKO6I\]O DA P>LG7LPLO6O0LA EI>^DL7A 4o !asicamente tr5s os momentos 'elos ;uais 'assaram os 'rinc'ios na ci5ncia "urdica: i) (ase do "usnaturalismoB ii) (ase do 'ositivismoB iii) (ase do 's,'ositivismo. 5aulo Eonavides, a propsito do tema, leciona $ue a evolu !o da compreens!o dos princ'pios, para a cincia do direito, pode ser demarcada em trs fases distintas6 a( a jusnaturalista, na $ual se recusa a sua normatividade &ur#dica; b( a positivista, em $ue se reconhecem os princ#pios como normas, mas como fonte normativa subsidiria; e a atual fase, c( p#s3positivista, segundo a $ual a norma admitida como um gnero cu&as espcies s!o os princ#pios e as regras,.:8 6us >o!erto /arroso?1 ensina ;ue o "usnaturalismo (ormado a 'artir do s8culo JKL era im'regnado de valores so! a (orma de 'rinc'ios ;ue !uscavam orientar o sentido de "ustia 'ara al8m das normas (ixadas 'elo Estado. 2oram esses valores= inclusive= ;ue ins'iraram a !urguesia como com!ustvel 'ara as revolu&es li!erais= 'or8m= 'aradoxalmente= uma veC incor'orados aos ordenamentos= aca!aram sendo su'erados 'or uma viso 'ositivista. 7om a 'romulgao dos cdigos= escreve /o!!io= so!retudo o na'oleDnico= o "usnaturalismo exauriu a sua (uno no momento mesmo em ;ue cele!rava o seu triun(o. Frans'ondo o direito racional 'ara o cdigo= no se via nem admitia outro Direito seno este. O recurso a 'rinc'ios ou normas extrnsecos ao sistema do direito 'ositivo (oi considerado ilegtimo. Fodavia= 'rossegue /arroso= o triun(o do 'ositivismo= do (etiche da lei= do legalismo acrtico= serviu de dis(arces 'ara autoritarismos de matiCes variados. Para /o!!io= o Positivismo= ;ue se a'resentou como ci5ncia 'retensamente livre de "uCos de valor= neutra= rigorosamente cient(ica= aca!ou tendo uma (uno 'oltica e ideolgica= o ;ue levantou a resist5ncia de "us(ilos(os desde o incio do s8culo JJ *Euris'rud5ncia dos Lnteresses= de LheringB
:8 :-
5/DE), Bu#s 2anoel Conseca. Controle (udicial da discricionariedade administrativa. Dio de Naneiro6 Elsevier, <887, p. >4->9. E=DDO)O, Bu#s Doberto. Apontamentos so+re o princ'pio da le$alidade 5dele$a;es le$islativas" poder re$ulamentar e repartio constitucional das compet7ncias le$islativasF" in Memas de .ireito ?onstitucional,, Dio de Naneiro6 Denovar, <88-.
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-ovimento 'elo Direito 6ivre= Ehrlich)= levando a sua decad5ncia em!lematicamente associada < derrota do 2ascismo e do GaCismo. Go contexto do 'ositivismo= os 'rinc'ios 'assaram a ser reconhecidos 'ela ci5ncia "urdica= 'or8m relegados a segundo 'lano= a'enas como elementos $teis < integrao do Direito nas hi'teses de lacunas no ordenamento. Ou se"a= na aus5ncia de uma regra "urdica a resolver uma ;uesto no caso concreto= deveria o "urista recorrer aos 'rinc'ios do Direito 'ara encontrar uma soluo. 2ora da= 'or8m= o 'rinc'io no deveria ser invocado. Por (im= a su'erao histrica do Eusnaturalismo e o (racasso 'oltico do Positivismo legalista a!riram caminho 'ara um con"unto am'lo e ainda inaca!ado de re(lex&es acerca do Direito= sua (uno social e sua inter'retao= ao ;ue se designou />s-/ositivismo e uma 6ova ?ermen utica ;onstitucional. A valoriCao dos 'rinc'ios= sua incor'orao= ex'lcita ou im'lcita= 'elos textos constitucionais e o reconhecimento da ordem "urdica de sua normatividade (aCem 'arte desse am!iente de rea'roximao entre Direito e Wtica. Os 'rinc'ios tiveram de con;uistar o status de norma "urdica= su'erando a crena de ;ue teriam uma dimenso 'uramente axiolgica= 8tica= sem e(ic)cia "urdica ou a'lica!ilidade direta e imediata. 3. . ) A +GO>-AFLKLDADE P>LG7LPLA6L4FA. E O +/6O7O DA 6E0A6LDADE. O "urista 'ortugu5s Paulo Otero? a'onta uma transfigurao da legalidade administrativa = na ;ual um sistema tendencialmente (echado *+Direito de regras.) 8 su!stitudo 'or um sistema 'redominantemente a!erto *+Direito de 'rinc'ios.)= de modo ;ue ! -e+!-i"!"e tor#ouG e *ri#0i*i!-i t!. Lsso decorre da natureCa com'romissria da grande maioria dos textos constitucionais surgidos na metade do s8culo JJ= 'rocurando um e;uil!rio entre orienta&es 'olticas o'ostas *as'ecto 'oltico)= de modo ;ue se !uscou uma nova t8cnica "urdica de ela!orao de normas. Ima tal mudana de conte$do das normas constitucionais= re(letindo uma 'ostura constituinte 'luralista e 'r'ria de uma sociedade a!erta= 'ermite recortar um sistema constitucional centrado na distino nuclear entre regras e 'rinc'ios. O +Direito de 'rinc'ios. ;ue ho"e invade a legalidade administrativa 8 o resultado de um sistema constitucional tendencialmente 'rinci'ialista *a!erto)= re(letindo um 'luralismo 'oltico das sociedades modernas *sntese do com'romisso das (oras 'olticas com 'rogramas divergentes)= (aCendo da Administrao uma estrutura interm8dia na realiCao de 'ondera&es entre di(erentes e contraditrios 'rinc'ios constitucionais. >econhece ;ue alguns "uristas alertam= 'or8m= 'ara o risco de se trans(erir 'ara os tri!unais a (uno de limitao do 'oder e de 'roteo dos 'articulares ;ue a lei= en;uanto +Direito de regras.= antes desem'enhava. Eliminou,se= assim= a $ltima r8stia da se'arao dos 'oderes ;ue o'&e o 'oder 'oltico e o 'oder "udicial= conduCindo a um +governo de "uCes.. Go cam'o do Direito Administrativo isso signi(icou um avano em termos de controle "urisdicional dos atos administrativos discricion)rios.
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OMEDO, 5aulo. Be$alidade e Administrao P*+lica - o sentido da vinculao administrativa G (uridicidade. ?oimbra6 =lmedina, <88>.
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0ustavo /inen!o"m?# salienta o surgimento de doutrinas com !ase no ;ue se convencionou chamar de +discricionariedade ,ustici4vel"# decorrente da vinculao da Administrao no a'enas <s regras escritas dos textos legislativos= mas ao sistema "urdico como um todo= a includos 'rinc'ios "urdicos. Kalendo,se das cl)ssicas li&es do "urista Adol( -erYl= o autor de(ende ;ue a emerg5ncia da noo de #uridicidade administrativa= com a vinculao direta da Administrao < 7onstituio= no mais 'ermite (alar= tecnicamente= numa aut5ntica dicotomia entre atos vinculados e atos discricion)rios= mas= isto sim= em diferentes graus de vinculao dos atos administrativos @ ,uridicidade# ao ;ue corres'onder)= via de regra= a um maior ou menor grau de controle. O m8rito Q n$cleo do ato ,= antes intoc)vel= 'assa a so(rer a incid5ncia direta dos 'rinc'ios constitucionais= e ao inv8s de uma dicotomia em moldes tradicionais *ato vinculado v. ato discricion)rio)= ") su'erada= 'assa,se a uma classi(icao em +r!u "e 4i#0u-!%3o H 8uri"i0i"!"e= em uma escala decrescente de densidade normativa vinculativa: 1) atos vinculados 'or regraB ) atos vinculados 'or conceitos "urdicos indeterminadosB c) atos vinculados diretamente 'or 'rinc'ios. 9ouve assim um estreitamento do Pm!ito do chamado m8rito administrativo. Assim conce!ido o sentido da "uridicidade administrativa= in(ere,se ;ue a Administrao P$!lica est) o!rigada a cum'rir no a'enas as regras extradas diretamente dos textos das leis= mas tam!8m os 'rinc'ios consagrados ex'ressa ou im'licitamente na 7onstituio= al8m de outros instrumentos normativos. W o ;ue a doutrina (rancesa h) muito costuma chamar de @5-o0o "! Le+!-i"!"eA= na ex'resso em'regada 'or -aurice 9auriou= como o con"unto das (ontes normativas ;ue integram o regime,"urdico administrativo= ou se"a= o or"e#!me#to 8urC"i0o e#0!r!"o 0omo um to"o i t7mi0o. )ignifica di"er $ue as regras vinculantes da atividade administrativa emanam de outros ve#culos normativos a saber6 a( ?onstitui !o Cederal, incluindo emendas constitucionais; b( ?onstitui %es Estaduais e Beis OrgHnicas; c( medidas provisrias; d( tratados e conven %es internacionais; e( costumes; f( atos administrativos normativos, como decretos e regimentos internos; g( decretos legislativos e resolu %es 'art.47 da ?C(; h( princ#pios gerais do direito,.:@ Gesse sentido am'lo= cum'rir a lei no signi(ica o!edi5ncia a'enas a determinado dis'ositivo legal= mas= sim= a todo o sistema "urdico 'ositivo com'osto 'or regras e 'rinc'ios extrados dos mais diversos veculos normativos ;ue vinculam a Administrao. A im'lementao legislativa dos mencionados 'rinc'ios constitucionais= envolvendo uma inevit)vel t8cnica enunciativa das normas legais em termos vagos= im'recisos e am!guos= remete 'ara o a'licador do Direito no caso concreto a 'onderao= a escolha da deciso so!re harmonia 'ossvel entre os diversos 'rinc'ios acolhidos 'ela 7onstituio. 3. .#) DL4FLG\]O 76:44L7A EGF>E GO>-A4,>E0>A E GO>-A4,P>LG7^PLO
:> :@
E/0E0EON2, op cit. 2=11=, op. cit." p. ::.
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W cl)ssica a "i ti#%3o e#tre re+r! e *ri#0C*io = como es'8cies do g5nero norma= a'ontada 'or E.E. 0omes 7anotilho e re(erida 'or diversos autores ?1: 0a conceitua !o de princ#pios, fe" & escola a distin !o capitaneada por N. N. Gomes ?anotilho, segundo a $ual R embora tanto o princ#pio como a regra se&am espcies de norma -, o princ#pio diferencia-se da regra por$ue, em livre resumo, o princ#pio tem maior grau de abstra !o 'e, portanto, menor grau de delimita !o conceitual, a $ue ?anotilho chama de indetermina !o,(, por$ue o princ#pio tra" sempre um carter de fundamentalidade dentro do sistema e um maior compromisso com a idia de Nusti a e, enfim, por$ue o princ#pio o prprio fundamento da regra, sendo esta um desdobramento casu#stico do princ#pio. =ssim, se no conceito de norma esto a+ran$idos tanto os princ'pios /uanto as re$ras (ur'dicas, cumpre ter em mente a superioridade do princ#pio frente * regra, se&a por$ue o princ#pio $ue serve de fundamento * regra, :9. Gum contexto de com'lexidade do (enDmeno "urdico= os 'rinc'ios assumem relevante 'a'el na a'licao do Direito= ao lado das regras. Dentre diversas utilidades= os 'rinc'ios servem 'ara assegurar e;Uidade na a'licao das regras= em ateno <s nuances e 'articularidades de cada situao= a'ontando solu&es ;ue venham a garantir a "ustia do caso concreto. Em e+celente estudo sobre os princ#pios &ur#dicos e o positivismo &ur#dico, Genaro ?arri esclarece $ue h nada menos $ue sete focos de significa !o do $ue se&a um princ#pio. ?uida do tema, levando-o, metaforicamente, ao Hmbito esportivo do futebol, e esclarece $ue a regra, em tal esporte, 6 todo a$uele $ue agride, por $ual$uer forma, o adversrio, tem, contra si, assinalada uma falta. Ocorre $ue os rbitros passaram a perceber $ue, caso marcassem sempre a falta, independentemente de $ual$uer circunstHncia, estariam cometendo in&usti a, pois o &ogador agredido poderia superar-se e continuar com a bola. .efluiu-se da# o $ue se rotula de lei da vanta$em, a $ual est acima das meras regras. Mrata-se, na verdade, de um princ#pio,.:: 3. .%) 7>^FL7A4 AO4 7>LFW>LO4 DE DL4FLG\]O Os crit8rios de distino a'ontados 'ela doutrina nunca (oram uni(ormes. 9um!erto :vila ?A cita v)rios autores ;ue 'ro'useram de(ini&es 'ara as es'8cies normativas. Eose( Esser 'ro'Ds uma distino ;ualitativa. Para Harl 6arenC os 'rinc'ios indicariam somente a direo em ;ue est) situada a regra a ser encontrada. Para 7anaris= a distino estaria no conte$do axiolgico dos 'rinc'ios e o seu modo de interao com outras normas. DXorYin atacou o 'ositivismo diCendo ;ue as regras so a'licadas ao modo tudo ou nada= en;uanto os 'rinc'ios 'ossuem uma dimenso de peso demonstr)vel na hi'tese de coliso. AlexM 'rinc'ios so deveres de otimizao# negando a exist5ncia de 'eso entre os 'rinc'ios *ao contr)rio de DXorYin)= ca!endo haver uma 'onderao em cada caso concreto em !usca de uma regra de 'reval5ncia. Para :vila= 'ortanto= h) distin&es (racas entre os 'ensamentos de Esser= 6arenC e 7anaris= e distin&es (ortes entre DXorYin e AlexM= o ;ue demanda se"am investigados modos de a'er(eioamento desses crit8rios.
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2as, apesar disso, criticada por alguns, a e+emplo de 3umberto bvila, $ue, no seu livro Teoria dos Princ'pios" formula cr#ticas aos tradicionais critrios distintivos das regras e princ#pios, mencionando ainda uma nova categoria, por ele chamada de postulados normativos aplicativos. :9 )BED?=, Eduardo. Princ'pios da <a,oa+ilidade e da Proporcionalidade, Bumen Nuris, p.<>. :: OB/SE/D=, Dgis Cernandes de. Curso de Direito )inanceiro. >.ed. )!o 5aulo6 DM, <8-8, p.79 :K bS/B=, 3umberto Eergmann. Teoria dos Princ'piosH da de!inio G aplicao dos princ'pios (ur'dicos. )!o 5aulo6 2alheiros, <88@.
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DiC ;ue a doutrina constitucional vive ho"e uma es'8cie de Estado principiol>gico# mas ;ue a euforia do novo terminou por acarretar alguns e+ageros e problemas tericos,= de modo a haver falta da dese&vel clare"a conceitual na manipula !o das espcies normativas, = sendo ;ue vrias categorias, a rigor diferentes, s!o utili"adas como sinOnimas,. Acrescenta ;ue o importante n!o saber $ual a denomina !o mais correta desse ou da$uele princ#pio. O decisivo, mesmo, saber $ual o modo mais seguro de garantir sua aplica !o e sua efetividade,.:7 :vila critica o crit8rio do +car)ter hi'ot8tico,condicional. AT= 'or;ue entende ;ue o conte$do normativo de ;ual;uer norma Q ;uer regra= ;uer 'rinc'io Q de'ende de 'ossi!ilidades normativas e ()ticas a serem veri(icadas no 'rocesso mesmo de a'licao. A exist5ncia de uma hi'tese de incid5ncia 8 ;uesto de (ormulao lingUstica e= 'or isso= no 'ode ser elemento distintivo de uma es'8cie normativa. 4endo assim= a dis'ositivos (ormulados hi'oteticamente ;ue ora assumem a (eio de regras= ora de 'rinc'ios. Vual;uer norma 'ode ser re(ormulada de modo a 'ossuir uma hi'tese de incid5ncia seguida de uma conse;U5ncia= e mesmo havendo uma hi'tese seguida de uma conse;U5ncia= h) re(er5ncia a (ins. Deve,se ater no < aus5ncia= mas ao ti'o de 'rescrio de com'ortamentos e de conse;U5ncias. :vila critica o crit8rio do +modo (inal de a'licao. A1 *tudo ou nada nas regrasB mais ou menos nos 'rinc'ios)= 'or;ue muitas veCes o car)ter a!soluto da regra 8 com'letamente modi(icado de'ois da considerao de todas as circunstPncias do caso= num 'rocesso com'lexo de 'ondera&es de raC&es. 7ita casos em ;ue a "uris'rud5ncia ") deixou de a'licar uma regra levando em conta circunstPncias 'articulares no 'revistas na sua hi'tese normativa *exem'lo do estu'ro 'resumido)= de modo ;ue a a'licao revelou ;ue a;uela o!rigao= havida como a!soluta= (oi su'erada 'or raC&es contr)rias no 'revistas 'ela 'r'ria ou outra regra. 7onclui ;ue a conse;U5ncia esta!elecida prima facie 'ela norma 'ode deixar de ser a'licada em (ace de raC&es su!stanciais consideradas 'elo a'licador= mediante condiCente (undamentao= como su'eriores <;uelas ;ue "usti(icam a 'r'ria regra. 4o raC&es no imaginadas 'elo legislador 'ara os casos normais= as'ectos es'ec(icos a!stratamente desconsiderados. Outrossim= h) regras ;ue cont5m ex'ress&es cu"o Pm!ito de a'licao no 8 total e 'reviamente delimitado. KagueCa no 8 trao distintivo dos 'rinc'ios= mas elemento comum de ;ual;uer enunciado 'rescritivo= se"a ele um 'rinc'io= se"a ele uma regra. :vila critica o crit8rio do +con(lito normativo. A = diCendo ;ue a 'onderao no 8 m8todo 'rivativo de a'licao dos 'rinc'ios. A 'onderao 'ode ocorrer na hi'tese de regras ;ue a!stratamente convivem= mas concretamente 'odem entrar em con(lito. Em alguns casos as regras entram em con(lito sem ;ue 'ercam sua validade= e a soluo 'ara o con(lito de'ende da atri!uio de 'eso a uma delas. Go 8 a!solutamente necess)rio declarar a nulidade de uma das regras= nem a!rir uma exceo a uma delas. Im con(lito entre regras= cu"a soluo= so!re no estar no nvel da validade= e sim no 'lano da a'licao= de'ende de uma 'onderao entre as (inalidades ;ue esto em "ogo. A doutrina anglo,saxDnica chama de +a'tido 'ara cancelamento *defeasibilitA). a situao em ;ue uma regra deixa de ser a'licada 'or raC&es exce'cionais ;ue su'erem a 'r'ria raCo ;ue sustenta a a'licao normal da regra. Outrossim= no caso de con(lito entre 'rinc'ios= o 'rinc'io ao ;ual se atri!ui
:7 K8
bS/B=, op. cit." p. -4--9. Idem" p.><->4. KI+ idem" p.>9-@<. K< I+ idem" p. @>-44.
<K
um 'eso menor 'ode deixar= na verdade= de ser a'licado= do mesmo modo ;ue na relao entre a regra e a exceo. :vila critica tam!8m o crit8rio de AlexM ;uando identi(ica 'rinc'ios como deveres de otimizao ;ue 'ressu'&e a'licao em m4-ima medida= 'or;ue nem sem're 8 assim= v)rias hi'teses 'odem ocorrer. A dimenso de 'eso deste ou da;uele elemento no est) 'reviamente decidida 'ela estrutura normativa= mas 8 atri!uda diante do caso concreto. Go h) dever de realiCao na m)xima medida= mas o de realiCao estritamente necess)ria < im'lementao do (im institudo 'elo outro 'rinc'io= vale diCer= na medida necess4ria. Ocorrem limitao e com'lementao rec'rocas= so! 'onderao= a exem'lo do ;ue tam!8m acontece com as regras. 3. .1) P>OPO4FA 7OG7ELFIA6 DE 9I-/E>FO :KL6A O autor !usca manter a distin !o entre princ#pios e regras, mas estrutur-la sob fundamentos diversos dos comumente empregados pela doutrina,. De(ende ;ue= ao contr)rio do ;ue se costuma diCer= os princ#pios n!o apenas e+plicitam valores, mas, indiretamente, estabelecem espcies precisas de comportamentos, e a institui !o de condutas pelas regras tambm podem ser ob&eto de pondera !o, . = aptid!o para a aplica !o de uma regra depende da pondera !o de outros fatores $ue v!o alm da mera verifica !o da ocorrncia dos fatos previamente tipificados,. :vila 'ro'&e uma nova categoria= ;ue denomina de postulados normativos aplicativosBC= metanormas situadas num segundo grau e ;ue esta!elecem a estrutura de a'licao de outras normas *'rinc'ios e regras). 4o deveres estruturantes da a'licao de normas. 7ita o exem'lo da raCoa!ilidade e da 'ro'orcionalidade= criticando o (ato de a maior 'arte da doutrina en;uadr),los= sem ex'lica&es= na categoria dos 'rinc'ios. Os 'ostulados no im'&e a 'romoo de um (im= mas= em veC disso= estruturam a a'licao do dever de 'romover um (imB de outro no 'rescrevem indiretamente com'ortamentos= mas modos racionais e de argumentao relativamente a normas ;ue indiretamente 'rescrevem com'ortamentos. O 'ostulado ex'lica o ;ue 8 necess)rio 'ara se conhecer o DireitoB o 'rinc'io ") 8 o conte$do do Direito. Gessa mesma linha= h) ainda outros autores ;ue= a exem'lo de Paulo de /arros 7arvalho= (alam em +so!re'rinc'ios.= como sendo 'rinc'ios de maior hierar;uia e ;ue o'eram a realiCao de outros 'rinc'ios= citando como exem'lo o so!re'rinc'io da segurana "urdica. 4o!re a distino entre regras e 'rinc'ios= :vila 'ro'&e os seguintes crit8rios: >egras s!o normas imediatamente descritivas, primariamente retrospectivas e com pretens!o de decidibilidade e abrangncia, para cu&a aplica !o se e+ige avalia !o da correspondncia, sempre centrada na finalidade $ue lhes d suporte e nos princ#pios $ue lhes s!o a+iologicamente sobre&acentes, entre a constru !o conceitual da descri !o normativa e a constru !o conceitual dos fatos,K@. Princ'ios s!o normas imediatamente final#sticas, primariamente prospectivas e com pretens!o de complementaridade e de parcialidade, para cu&a aplica !o demandam uma avalia !o da correla !o entre
K> K@
I+ idem" p. K: e ss. I+ idem" p. -<7.
<7
o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessria a sua promo !o,K4. >egras so imediatamente descritivas *esta!elecem o!riga&es= 'ermiss&es e 'roi!i&es mediante a descrio da conduta a ser cum'rida)= 'rinc'ios so normas imediatamente (inalsticas *esta!elecem um estado de coisas cu"a 'romoo gradual de'ende de com'ortamentos a ela necess)rios). Princ'ios so normas 'rimariamente com'lementares e 'reliminarmente 'arciais *a!rangem a'enas 'arte dos as'ectos relevantes 'ara a tomada de deciso= no geram uma soluo es'ec(ica). >egras so normas 'reliminarmente decisivas e a!arcantes *'retendem a!ranger todos os as'ectos relevantes e as'iram gerar uma soluo es'ec(ica). 4o os 'ostulados normativos a'licativos so normas metdicas= ;ue esta!elecem crit8rios 'ara a ade;uada a'licao con"unta das regras e 'rinc'ios. E':) CLASSI/ICAO DOS (RINC)(IOS 6UR)DICOS 3.#.1) VIAGFO _ A-P6LFIDE *segundo 6uiC >o!erto /arroso A3) 2undamentais Q so a;ueles ;ue cont5m as decis&es 'olticas estruturais do Estado= con(iguram a sumariCao de todas as demais normas constitucionais= e 'ara os ;uais elas 'odem ser direta ou indiretamente reconduCidas= ou desdo!radas como dedu&es analticas das normas matriCes. Ex: 'rinc'io re'u!licano= (ederativo= do Estado Democr)tico de Direito= da se'arao dos Poderes= 'residencialista= da livre iniciativa etc. 0erais Q em!ora no integrem o n$cleo de deciso 'oltica (ormadora do Estado= so= normalmente= im'ortantes es'eci(ica&es dos 'rinc'ios (undamentais. F5m eles menos grau de a!strao e ense"am= em muitos casos= a tutela imediata das situa&es "urdicas ;ue contem'lam. 4o desdo!ramentos dos 'rinc'ios (undamentais ;ue se irradiam 'or toda a ordem "urdica= tais como os 'rinc'ios da legalidade= isonomia= autonomia estadual e munici'al= acesso ao Eudici)rio= irretroatividade das leis= "uiC natural= devido 'rocesso legal etc. 4etoriais Q so a;ueles ;ue 'residem um es'ec(ico con"unto de normas a(etas a um determinado tema. Lrradiam,se limitadamente= mas em seu Pm!ito de atuao so su'remos. Por veCes so meros detalhamentos dos 'rinc'ios gerais= como os 'rinc'ios da legalidade tri!ut)ria ou da legalidade 'enal. Outras veCes so autDnomos= como o 'rinc'io da anterioridade em mat8ria tri!ut)ria ou do concurso '$!lico em mat8ria de Administrao P$!lica. Ex: legalidade administrativa= im'essoalidade= moralidade= 'u!licidade= 'restao de contas. 3.#. ) VIAGFO AO >E7OG9E7L-EGFO GO DL>ELFO PO4LFLKO O reconhecimento de um 'rinc'io 'elo direito 'ositivo vai de'ender do modo como ele se ex'ressa no ordenamento. Im 'rinc'io reconhecido 'ode se ex'ressar ex'licita ou im'licitamente.
K4 K9
I+ idem. 4p. cit.
>8
Ex'lcitos Q E) incor'orados textualmente ao ordenamento "urdico. Lm'lcitos , a'esar de no ex'ressos textualmente= so reconhecidos 'ela doutrina e 'ela "uris'rud5ncia como extrados da lgica do sistema "urdico. Alguns deles (oram construdos ainda nos 'rimrdios de cada ci5ncia "urdica e vieram ad;uirindo aceitao geral. 7onv8m salientar ;ue tanto os 'rinc'ios ex'lcitos ;uanto os im'lcitos esto e-pressos no ordenamento= da a sua (ora normativa. A di(erena 8 ;ue os ex'lcitos esto ex'ressos textualmente= ao 'asso ;ue os im'lcitos no a'arecem literalmente no texto= mas dele se extrai 'or inter'retao do sistema "urdico. Assim= 'or exem'lo= en;uanto o princ#pio da legalidade e6pl'cito na ?onstitui !o Cederal de -7KK 'art.4`, // e art.>:, caput(, o princ#pio da ra"oabilidade impl'cito 'n!o aparece literalmente, mas permeia e assim decorre do sistema(; ambos os princ#pios s!o, no entanto, e6pressos no ordenamento &ur#dico,.K: E'<) (RINC)(IOS DA ADMINISTRAO (;5LICA Ga es(era es'ec(ica do Direito Administrativo= tem,se o regime "urdico,administrativo= consu!stanciado nas normas ;ue orientam a atividade administrativa= vale diCer= as regras e 'rinc'ios (undamentais do Direito Administrativo. 6ucia Kalle 2igueiredoAA denomina regime "urdico administrativo ao con&unto de regras e princ#pios a $ue se deve subsumir a atividade administrativa no atingimento de seus fins, e ;ue cont8m regras 'r'rias com as'ectos inteiramente diversos do Direito Privado. -aria 4Mlvia Di Pietro tam!8m (aC im'ortantes considera&es so!re o regime "urdico, administrativo: = e+press!o regime jurdico da Administrao Pblica utili"ada para designar, em sentido amplo, os regimes de direito pJblico e de direito privado a $ue pode submeter-se a =dministra !o 5Jblica. N a e+press!o regime jurdico administrativo reservada t!o-somente para abranger o con&unto de tra os, de conota %es, $ue tipificam o .ireito =dministrativo, colocando a =dministra !o 5Jblica numa posi !o privilegiada, vertical, na rela !o &ur#dico-administrativa. Easicamente, pode-se di"er $ue o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas6 prerrogativas e sujeies. '...( o .ireito =dministrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas idias opostas6 de um lado, a proteo aos direitos individuais frente ao Estado, $ue serve de fundamento ao princ#pio da legalidade, um dos esteios do Estado de .ireito; de outro lado, a de necessidade de satisfao dos interesses coletivos , $ue condu" * outorga de prerrogativas e privilgios para a =dministra !o 5Jblica, $uer para limitar o e+erc#cio dos direitos individuais em benef#cio do bem-estar coletivo 'poder de pol#cia(, $uer para a presta !o de servi os pJblicos. .a# a bipolaridade do .ireito =dministrativo6 liberdade do indiv#duo e autoridade da =dministra !o; restries e prerrogativas. '...( O con&unto das prerrogativas e restri %es a $ue est su&eita a =dministra !o e $ue n!o se encontram nas rela %es entre particulares constitui o
K:
5/DE), Buis 2anuel Conseca. Controle (udicial da discricionariedade administrativa. Dio de Naneiro6 Elsevier, <887, p.<8<. O autor emprega o termo e+presso, em oposi !o a tcito,. En$uanto o impl#cito, algo e+presso, apesar de n!o literal, o tcito, algo $ue n!o est previsto 'nem e+pl#cita, nem implicitamente(, mas $ue hipoteticamente admiss#vel por inferncia de outros elementos secundrios,. KK C/GPE/DE.O, BJcia Salle. Curso de Direito Administrativo. )!o 5aulo6 2alheiros.
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regime jurdico administrativo. 2uitas dessas prerrogativas e restri %es s!o e+pressas sob a forma de princpios $ue informam o direito pJblico e, em especial, o .ireito =dministrativo,.K7 4egundo 7elso AntDnio /andeira de -ello OT= o regime "urdico administrativo constri,se so!re dois traos (undamentais: a u*rem!0i! "o i#tere e *D,-i0o o,re o *!rti0u-!r e a i#"i *o#i,i-i"!"e "o i#tere e *D,-i0o *e-! A"mi#i tr!%3o' 3.%.1) 4IP>E-A7LA E LGDL4POGL/L6LDADE DO LGFE>E44E P`/6L7O Su*rem!0i! "o i#tere e *D,-i0o o,re o *!rti0u-!r Q & em fins do sculo Q/Q come aram a surgir rea %es contra o individualismo &ur#dico, como decorrncia das profundas modifica %es ocorridas nas ordens econOmica, social e pol#tica, provocadas pelos prprios resultados funestos da$uele individualismo e+acerbado. O Estado teve $ue abandonar a sua posi !o passiva e come ar a atuar no Hmbito da atividade e+clusivamente privada. O .ireito dei+ou de ser apenas instrumento de garantia dos direitos do indiv#duo e passou a ser visto como meio para consecu !o da &usti a social, do bem comum, do bem estar coletivo. Em nome do primado do interesse pJblico, inJmeras transforma %es ocorreram6 houve uma amplia !o das atividades assumidas pelo Estado para atender *s necessidades coletivas, com a conse$Iente amplia !o do prprio conceito de servi o pJblico. O mesmo ocorreu com o poder de pol#cia do Estado, $ue dei+ou de impor obriga %es apenas negativas 'n!o fa"er( visando resguardar a ordem pJblica, e passou a impor obriga %es positivas, alm de ampliar o seu campo de atua !o, $ue passou a abranger, alm da ordem pJblica, tambm a ordem econOmica e social. )urgem, no plano constitucional, novos preceitos $ue revelam a interferncia crescente do Estado na vida econOmica e no direito de propriedade; assim s!o as normas $ue permitem a interven !o do 5oder 5Jblico no funcionamento e na propriedade das empresas, as $ue condicionam o uso da propriedade e a e+plora !o de determinados bens, como as minas e demais ri$ue"as do subsolo, as $ue permitem a desapropria !o para a &usta distribui !o da propriedade; cresce a preocupa !o com os interesses difusos, como o meio ambiente e o patrimOnio histrico e art#stico nacional. Mudo isso em nome dos interesses pJblicos $ue incumbe ao Estado tutelar. ;, pois, no Hmbito do direito pJblico, em especial do .ireito ?onstitucional e =dministrativo $ue o princ#pio da supremacia do interesse pJblico tem a sua sede principal,7-. 7elso AntDnio ressalta= 'or8m= ;ue o interesse '$!lico no se contra'&e necessariamente aos interesses 'rivados. O interesse '$!lico 8 a dimenso '$!lica dos interesses individuais dos 'artci'es da sociedade. Kale diCer= o interesse '$!lico diC res'eito a cada 'essoa en;uanto mem!ro da sociedade. I#"i *o#i,i-i"!"e "o i#tere e *D,-i0o *e-! A"mi#i tr!%3o Q n!o se acham, segundo esse princ#pio, os bens, direitos, interesses e servi os pJblicos * livre disposi !o dos rg!os pJblicos, a $uem apenas cabe cur-los, ou do agente pJblico, mero gestor da coisa pJblica. =$ueles e este n!o s!o seus senhores ou seus donos, cabendo-lhes por isso t!o-s o dever de guard-los e aprimor-los para a finalidade a $ue est!o vinculados. O detentor dessa disponibilidade o Estado. 5or essa ra"!o, h necessidade de lei para alienar bens, para outorgar concess!o de servi o pJblico, para transigir, para renunciar, para confessar, para relevar a prescri !o 'D.=, -8:6<:K( e para tantas outras atividades a cargo dos rg!os e agentes da =dministra !o 5Jblica. ; a ordem legal, afirma ?elso =ntOnio Eandeira de 2ello 'Curso, cit, p.<>(, $ue disp%e sobre essas atividades, possibilitando ou proibindo a disponibilidade dos bens, direitos, interesses e servi os pJblicos. Em ra"!o desse princ#pio o )upremo
K7 78
./ 5/EMDO, Direito Administrativo, cit. Curso..." cit." p. 99-:8. 7./ 5/EMDO, Direito Administrativo" cit." p. 9@.
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Mribunal Cederal & assentou $ue o poder de transigir ou de renunciar n!o se configura se a lei n!o o prev 'D.=6 -<K6-:K(, e ?len#cio da )ilva .uarte afirmou $ue a releva !o de prescri !o renJncia de direito $ue importa em liberalidade, cu&a efetiva !o depende de autori"a !o legislativa 'D.=, -8:6<:K(. =os agentes pJblicos, por for a desse princ#pio, vedada a renJncia, parcial ou total, de poderes ou competncias, salvo autori"a !o legal 'art.<`, pargrafo Jnico, //, da Bei federal n.7:K@\77(. Em ra"!o desse princ#pio, n!o pode a =dministra !o 5Jblica dei+ar de usar os meios &udiciais e e+tra&udiciais para repelir a turba !o, o esbulho e a indevida utili"a !o de reas pJblicas 'DM, :<96<>9(,7<. 3.%. ) 7>^FL7A4 AO DO0-A DA 4IP>E-A7LA DO LGFE>E44E P`/6L7O E AFEGIA\]O DO P>LG7^PLO DA LGDL4POGL/L6LDADE -uitos autores= a exem'lo de 0ustavo /inen!o"m= criticam atualmente a id8ia classicamente di(undida 'ela doutrina em derredor de uma su'osta su'remacia do interesse '$!lico so!re o interesse 'articular= rogando uma melhor com'reenso do ;ue exatamente ;uer diCer isso= so! 'ena de desvirtuar su!stancialmente o seu sentido. Para ilustrar sim!olicamente esta advert5ncia= /inem!o"m cita a re(er5ncia (eita 'or Wlio 0as'ari *no livro +A Ditadura Escancarada.) ao teor de uma 'laca 'endurada no saguo de uma delegacia 'aulista no auge da ditadura militar= ;ue diCia: +7ontra a ')tria no h) direitos.. Frata,se de uma a(irmao vaCia e 'erigosa= 'or;ue 'oderia servir 'ara legitimar ;ual;uer ti'o de conduta estatal 'or mais ar!itr)ria ;ue (osse. Destarte= /inen!o"m critica a id8ia de ;ue existiria uma 'reval5ncia +a 'riori. do coletivo *estatal) so!re o individual *'rivado). W a 7onstituio 2ederal= ex'ressa ou im'licitamente= ;ue esta!elece ;uando e em ;ue medida o interesse individual 'ode ser restringido. A id8ia de su'remacia do interesse '$!lico no se coaduna com os 'ostulados da 'ro'orcionalidade e da raCoa!ilidade= ;ue 'reconiCam a ced5ncia rec'roca entre os interesses em con(lito. A m)xima 'reservao dos direitos individuais constitui 'oro do 'r'rio interesse '$!lico. As 'rerrogativas da Administrao P$!lica em relao aos 'articulares devem o!edecer < lgica do 'rinc'io da igualdade *su!stancial) e ao teste de 'ro'orcionalidade. Gesta mesma linha de crticas= Alexandre 4antos de Arago O# diC ;ue em uma sociedade com'lexa e 'luralista no h) a'enas um interesse '$!lico. Outrossim= o interesse '$!lico e os interesses dos cidados= ;ue antes eram vistos como 'otencialmente antagDnicos= 'assam a ser vistos como em 'rinc'io reci'rocamente identi(ic)veis. Go h) um interesse '$!lico a!stratamente considerado ;ue deva 'revalecer so!re os interesses 'articulares eventualmente envolvidos. 9um!erto :vilaO% a'onta ;ue a su'remacia do interesse '$!lico no se identi(ica com a id8ia de bem comum. /em comum 8 a 'r'ria com'osio harmDnica do !em de cada um com o de todosB no o direcionamento dessa com'osio em (avor do +interesse '$!lico.. Kale diCer= o !em comum traduC uma situao de e;uil!rio entre interesses '$!licos e 'rivados. 4alienta o autor ;ue a tal su'remacia se;uer 'oderia ser considerada uma norma,'rinc'io= ")
7< 7>
G=)5=D/0/, op. cit., p.:<-:>. =D=GÔ, =le+andre )antos de. A supremacia do interesse p*+lico no advento do Estado de Direito e na Iermen7utica do Direito P*+lico contempor8neo. /n6 )=D2E0MO, .aniel 'org.(. /nteresses 5Jblicos versus /nteresses 5rivados6 desconstituindo o princ#pio da supremacia do interesse pJblico. Dio de Naneiro6 Bumen Nuris, <88:, p. 8--<<. 7@ bS/B=, 3umberto. <epensando o princ'pio da supremacia do interesse p*+lico so+re o particular. /n6 )=D2E0MO, .aniel 'org.(. /nteresses 5Jblicos versus /nteresses 5rivados6 desconstituindo o princ#pio da supremacia do interesse pJblico. Dio de Naneiro6 Bumen Nuris, <88:, p.-:--<-9.
>>
;ue sua descrio a!strata no 'ermite uma concretiCao em 'rinc'io gradual= 'ois a 'reval5ncia 8 a $nica 'ossi!ilidade. AduC= 'or (im= ;ue na de(inio de interesse '$!lico esto tam!8m contidos elementos 'rivados= havendo uma reci'rocidade entre interesses '$!licos e 'rivados em conexo estrutural. A'esar de a !usca da satis(ao do interesse '$!lico ser uma (inalidade a ser 'erseguida 'ela Administrao= isto no signi(ica a mesma coisa ;ue su'remacia. Daniel 4armentoO1 alerta ;ue= dada a sua indeterminao conceitual= a su'remacia do interesse '$!lico 'eriga tornar,se o novo (igurino 'ara a ressurreio das +raC&es de Estado.. /aseia,se numa com'reenso e;uivocada da relao entre 'essoa humana e Estado= calcada em 'ensamentos organicistas ou utilitaristas. Go Estado Democr)tico de Direito= as 'essoas no existem 'ara servir aos 'oderes '$!licos ou < sociedade 'oltica= mas= ao contr)rio= estes 8 ;ue se "usti(icam como meios 'ara a 'roteo e 'romoo dos direitos humanos. Goutra esteira= Eos8 dos 4antos 7arvalho 2ilho assim re(uta todos esses argumentos: =lgumas vo"es tm se levantado atualmente contra a e+istncia do princ#pio em foco, argumentandose no sentido da prima"ia de interesses privados como suporte em direitos fundamentais $uando ocorrem determinadas situa %es espec#ficas. )e evidente $ue o sistema &ur#dico assegura aos particulares garantias contra o Estado em certos tipos de rela !o &ur#dica, mais evidente ainda $ue, como regra, deva respeitar-se o interesse coletivo $uando em confronto com o interesse particular. = e+istncia de direitos fundamentais n!o e+clui a densidade do princ#pio. Este , na verdade, o corolrio natural do regime democrtico, calcado, como por todos sabido, na preponderHncia das maiorias. = Udesconstru !oV do princ#pio espelha uma vis!o distorcida e coloca em risco a prpria democracia6 o princ#pio, isto sim, suscita Ureconstru !oV, vale di"er, adapta !o * dinHmica social, como & se afirmou com absoluto acerto,.79 Go ;ue concerne < indis'oni!ilidade do interesse '$!lico= Ztambm esse princ#pio vem passando por revis%es doutrinrias $ue sugerem certa atenua !o de seu conteJdo original. )ustenta-se $ue a abertura do .ireito =dministrativo a uma certa consensualidade n!o constitui propriamente uma disponibilidade do interesse pJblico, pois a celebra !o de um acordo com o particular pode, em certos casos, melhor atender ao interesse pJblico do $ue a mera e simples imposi !o unilateralZ.7: O 4F2 ") adotou essa linha de raciocnio= atenuando em alguns casos a a'licao do 'rinc'io na sua conce'o original. 7ite,se o seguinte "ulgado: Z5oder 5Jblico. Mransa !o. Salidade. Em regra, os bens e o interesse pJblico s!o indispon#veis, por$ue pertencem * coletividade. ;, por isso, $ue o =dministrador, mero gestor da coisa pJblica, n!o tem disponibilidade sobre os interesses confiados * sua guarda e reali"a !o. Modavia, h casos em $ue o princ#pio da indisponibilidade do interesse pJblico deve ser atenuado, mormente $uando se tem em vista $ue a solu !o adotada pela =dministra !o a $ue melhor atender * ultima !o deste interesseZ.7K
74
)=D2E0MO, .aniel. Interesses p*+licos vs. Interesses Privados na perspectiva da teoria e da !iloso!ia constitucional. /n6 )=D2E0MO, .aniel 'org.(. /nteresses 5Jblicos versus /nteresses 5rivados6 desconstituindo o princ#pio da supremacia do interesse pJblico. Dio de Naneiro6 Bumen Nuris, <88:, p. <>--9. 79 ?=DS=B3O C/B3O, op. cit., p. >4. 7: =D=GÔ, Curso..." cit." p.K4. 7K )MC, DE <4>.KK4-8, rel. 2in. Ellen Gracie.
>@
Ali)s= a 'r'ria legislao !rasileira= em diversas situa&es= admite a realiCao de consentimentos 'or 'arte da Administrao e at8 mesmo acordos e transa&es com os administrados. Z; tambm de se destacar a srie de leis $ue e+pressamente admitem essa negocia !o, destacando-se os termos de a&ustamento de conduta previstos na Bei de = !o ?ivil 5Jblica como uma possibilidade negocial, substitutiva da aplica !o de san %es legais, para todos os entes pJblicos, n!o apenas para o 2inistrio 5Jblico 'art.4`, a9`, Bei :.>@:\K4(. .isposi %es espec#ficas semelhantes constam, entre outros, do art.K4 da Bei -<.4<7\<8-- e do a4` do art.-- da Bei 9.>K4\:9 para o ?=.E e a ?S2 , entidades disciplinadoras respectivamente da concorrncia e do mercado de capitais. .eve ser lembrada ainda a possibilidade de a lei do 5lano .iretor prever reas onde o particular pode negociar com o 2unic#pio a possibilidade de construir fora dos limites legais atravs de coutorga oneroso do direito de construirc prevista no Estatuto da ?idadeZ.77 W 'revista a 'ossi!ilidade de ar!itragem na legislao ;ue trata das concess&es e 'ermiss&es de servios '$!licos= como um amodo amig)vel de soluo das diverg5ncias contratuaisa *6ei AOA?@O1= art. #= JK). Al8m disso= h) leis ;ue 'ermitem ;ue 'ossa haver acordos 'ro'ostos 'or advogados '$!licos na via "udicial. 3.%.#) A DOIF>LGA DO4 LGFE>E44E4 P>L-:>LO4 E 4E7IGD:>LO4 *>EGAFO A6E44L) 4egundo 7elso AntDnio: uma ve" reconhecido $ue os interesses pJblicos correspondem * dimens!o pJblica dos interesses individuais, ou se&a, $ue consistem no ple+o dos interesses dos indiv#duos en$uanto part#cipes da sociedade 'entificada &uridicamente no Estado(, nisto inclu#do o depsito intertemporal destes mesmos interesses, p%e a nu a circunstHncia de $ue n!o e+iste coincidncia necessria entre interesse pJblico e interesse do Estado e demais pessoas de direito pJblico. O Estado pode ter, tanto $uanto as pessoas, interesses $ue lhes s!o particulares. 0!o s!o interesses pJblicos, mas interesses individuais do Estado,-88. O Estado s 'ode !uscar satis(aCer os seus interesses 'rivados ;uando estes no se chocarem com os interesses '$!licos. Por isso= os interesses '$!licos so os interesses 'rim)rios e os 'rivados do Estado so secund)rios. Esta distino= ") consagrada na doutrina italiana= 8 ex'osta 'or >enato Alessi= com !ase em li&es de 7arnelutti e Picardi. 3.%.%) P>LG7^PLO4 EJP>E44O4 GO A>F.#? DA 72@AA: I (ri#0C*io "! LEGALIDADE Ao contr)rio do ;ue ocorre em relao aos entes de Direito Privado= ;ue 'odem (aCer tudo a;uilo ;ue a lei no 'ro!e= < Administrao P$!lica somente 8 dado (aCer o ;ue a lei 'reviamente autoriCa. W a chamada legalidade estrita ;ue im'&e o!servPncia em todas as )reas su!metidas ao regime "urdico administrativo. O art. S= '. $nico= L= da 6ei O?A%@OO im'&e ex'ressamente < Administrao uma atuao conforme a lei e o )ireito. 7omo disse 4ea!ra 2agundes1T1= o administrador '$!lico deve a'licar a lei de o(cio.
77
=D=GÔ, Curso..." cit. p. K4. E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit." p. 9>. -8)E=ED= C=GP0.E). 4 controle dos atos administrativos pelo Poder JudiciArio. Dio de Naneiro6 Corense.
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W valiosa a lio de 7elso AntDnio /andeira de -ello= ;uando diC ;ue o princ#pio da legalidade contrap%e-se, portanto, e visceralmente, a $uais$uer tendncias de e+acerba !o personalista dos governantes. Op%e-se a todas as formas de poder autoritrio, desde o absolutista, contra o $ual irrompeu, at as manifesta %es caudilhescas ou messiHnicas t#picas dos pa#ses subdesenvolvidos. O princ#pio da legalidade o ant#doto natural do poder monocrtico ou oligr$uico, pois tem como rai" a idias de soberania popular, de e+alta !o da cidadania. 0esta Jltima se consagra a radical subvers!o do anterior es$uema de poder assentado na rela !o soberano-sJdito 'submisso(,-8<. ; e+tremamente importante o efeito do princ#pio da legalidade no $ue di" respeito aos direitos dos indiv#duos. 0a verdade, o princ#pio se reflete na conse$Incia de $ue a prpria garantia desses direitos depende de sua e+istncia, autori"ando-se ent!o os indiv#duos * verifica !o do confronto entre a atividade administrativa e a lei. Pma conclus!o inarredvel6 havendo dissonHncia entre a conduta e a lei, dever a$uela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude. 0!o custa lembrar, por Jltimo, $ue, na teoria do Estado moderno, h duas fun %es estatais bsicas6 a de criar a lei 'legisla !o( e a de e+ecutar a lei 'administra !o e &urisdi !o(. Esta Jltima pressup%e o e+erc#cio da primeira, de modo $ue s se pode conceber a atividade administrativa diante dos parHmetros & institu#dos pela atividade legiferante. 5or isso $ue administrar fun !o sub&acente * de legislar. O princ#pio da legalidade denota e+atamente essa rela !o6 s leg#tima a atividade do administrador pJblico se estiver condi"ente com o disposto na lei,-8>. = ?arta 2agna tra a dois tipos de reserva legal6 a absoluta e a relativa. = reserva legal absoluta ocorre $uando h a e+igncia da edi !o de lei formal para a regulamenta !o do te+to constitucional. N a reserva legal relativa, embora se e+i&a de lei formal, garante a fi+a !o de parHmetros de atua !o do 5oder E+ecutivo, $ue pode complement-la por ato infralegal por meio da edi !o de decreto regulamentar '?C\-7KK, art.K@, /S(,.-8@ 7onv8m esclarecer ;ue a leitura do 'rinc'io da legalidade variou ao longo do tem'o= desde a conce'o li!eral 's,revoluo= 'assando 'elo Estado 4ocial e alcanando o contexto 's, 'ositivista do Estado Democr)tico de Direito. Gum 'rimeiro momento= conce!ia,se ;ue a Administrao 'oderia (aCer tudo a;uilo ;ue a lei no 'roi!isse. Ou se"a= admitia,se haver 'oderes administrativos discricion)rios exteriores ao ordenamento "urdico= desde ;uando no houvesse lei os limitando. Era a chamada doutrina da +vinculao negativa < lei. *negative Dindung)= de tradio mon)r;uica e ;ue 'revaleceu como id8ia dominante at8 o 'rimeiro 's,guerra.1T1 Posteriormente= 'or in(lu5ncia do 'ositivismo normativista= emanado das o!ras de 9ans Helsen e Adol( -erYl= 'assou,se a considerar ;ue todas as com'et5ncias administrativas t5m como g5nese a lei= mesmo ;uando o texto legal no descreva minuciosamente os 'oderes a serem exercidos 'ela autoridade '$!lica. Kale diCer= ainda ;ue se reconhea haver 'oderes discricion)rios da Administrao= esses 'oderes no so exteriores ao ordenamento= eis ;ue devem sem're encontrar (undamento na lei 'ara serem considerados v)lidos. W a doutrina da +vinculao 'ositiva < lei. *positive Dindung)= ;ue se consolidou a 'artir da 7onstituio austraca de 1O T.1T3
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E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit." p. 7:. ?=DS=B3O C/B3O, op. cit., p. <<. -8@ 5D=.O, Beandro; ME/QE/D=, 5atr#cia. 4p. cit." p.<K. -84 E/0E0EON2, op. cit., p. ->K. -89 Idem.
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Por (im= no atual contexto do conclamado p>s-positivismo# so! a 8gide do neoconstitucionalismo= o culto exacer!ado < legalidade veio cedendo diante do culto < 7onstituio1T?= com o reconhecimento da (ora normativa dos 'rinc'ios constitucionais e a viso do ordenamento "urdico como um todo sist5mico * bloco de legalidade). Alexandre 4antos de Arago ex'lica essa mudana de conce'o acerca do 'rinc'io de legalidade= relacionando,a com a 'r'ria mutao 'ela ;ual 'assou o dogma da se'arao dos 'oderes= desde a sua idealiCao: Z.entro da concep !o inicial do princ#pio da legalidade, sustentava-se $ue o 5oder E+ecutivo s poderia agir para a$uilo $ue fosse e+austivamente predeterminado pela lei. .entro dessa vis!o inicial de separa !o dos 5oderes, o E+ecutivo administraria a gest!o do bem coletivo apenas ce+ecutandoc as normas previamente estabelecidas pelo 5oder Begislativo. .a# se ver o Governo como um 5oder E6ecutivo, e a vetusta defini !o de $ue administrar seria caplicar a lei de of#cioc. =contece $ue essa vis!o de separa !o dos poderes e de uma =dministra !o 5Jblica meramente e+ecutora de leis era, & na poca de sua elabora !o, meramente ideal, nunca reali"ada plenamente na prtica. Siu-se, por um lado, $ue nem todas as fun %es estatais poderiam ser subsumidas * classifica !o tripartide clssica 'administra !o, legisla !o e &urisdi !o - como classificar, por e+emplo, as fun %es dos tribunais de contas, do 2inistrio 5Jblico e de controle abstrato de constitucionalidaded(. 0otou-se ainda a inconvenincia de $ue cada um da$ueles rg!os estruturais da organi"a !o estatal - 5oder Begislativo, 5oder E+ecutivo e 5oder Nudicirio - e+ercesse apenas a sua fun !o principal. 0a verdade, cada um deles e+erce todas as fun %es clssicas, apenas preponderando a sua fun !o principal t#pica sobre as outras. E, mais, constatou-se $ue, por mais $ue o Begislador $uisesse, n!o lhe era poss#vel preestabelecer todas as regras da vida social, de cu&a aplica !o subsuntiva a =dministra !o e o Nudicirio seriam meros autOmatos. '...( 0em a separa !o dos 5oderes nem o princ#pio da legalidade perderam sua importHncia, mas se transformaram. =lis, o principal fator a identificar a relevHncia dos institutos &ur#dicos n!o a sua petrifica !o, mas a sua adaptabilidade *s diferentes con&unturasZ.-8K Para a ade;uada com'reenso do alcance do 'rinc'io da legalidade no atual contexto= remete,se o leitor ao ;uando ") dito acima acerca da id8ias de ,uridicidade e normatividade principialista= na lio do "urista Paulo Otero. I (ri#0C*io "! IM(ESSOALIDADE W inter'retado em dois sentidos. Primeiro= diC,se ;ue o Administrador no 'ode 're"udicar ou !ene(iciar 'essoas determinadas= devendo 'raticar os seus atos sem ter em mira interesse 'essoais nem de terceiros= mas sim o interesse '$!lico. Exem'lo disso est) na regra do concurso '$!lico 'ara admisso de servidores ou em'regados '$!licos *72@AA= art.#?= LL)= na vedao < 'r)tica de ne'otismo *4$mula Kinculante n. 1# do 4F2) e na necessidade de licitao 'ara com'ras= o!ras e servios *72@AA= art. #?= JLJ). Em segundo lugar= as a&es da Administrao no devem ser im'utadas < 'essoa do administrador= ;ue a'enas age 'or delegao do Estado e em nome do 'ovo. Da 'or;ue o art.#?= R1S= da 7arta -agna= assim como os arts.1A a 1 da 6ei O?A%@OO= 'ro!em ;ue conste nome= sm!olos ou imagens ;ue caracteriCem 'romoo 'essoal. Outrossim= o art. S= '. $nico= LLL= da 6ei O?A%@OO im'&e ;ue a Administrao !us;ue ob,etividade no atendimento do interesse p0blico = vedada a promoo
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?omo escreve 5aulo Eonavides, se o velho Estado de .ireito do liberalismo fa"ia o culto da lei, o novo Estado de .ireito do nosso tempo fa" o culto da ?onstitui !o,. Curso de Direito Constitucional. )!o 5aulo6 2alheiros, -77>, p.>9<. -8K =D=GÔ, Curso..." cit., p. 47-98.
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pessoal de agentes ou autoridades. A 'u!licidade das a&es do governo dever) ter estritamente car)ter educativo= in(ormativo ou de orientao social. Ln(eliCmente= na 'r)tica 8 muito comum se ver o!ras '$!licas indevidamente relacionadas < (igura 'essoal do administrador. W raCo)vel= todavia= a utiliCao de 'lacas de inaugurao constando os nomes dos administradores= 'ara (ins de lem!rana histrica. O princ#pio ob&etiva a igualdade de tratamento $ue a =dministra !o deve dispensar aos administrados $ue se encontrem em idntica situa !o &ur#dica. 0esse ponto, representa uma faceta do princ#pio da isonomia. 5or outro lado, para $ue ha&a verdadeira impessoalidade, deve a =dministra !o voltar-se e+clusivamente para o interesse pJblico, e n!o para o privado, vedando-se, em conse$Incia, se&am favorecidos alguns indiv#duos em detrimento de outros e pre&udicados alguns para favorecimento de outros. =$ui reflete a aplica !o do conhecido princpio da finalidade, sempre estampado na obra dos tratadistas da matria, segundo o $ual o alvo a ser alcan ado pela =dministra !o somente o interesse pJblico, e n!o se alcan a o interesse pJblico se for perseguido o interesse particular, por$uanto haver nesse caso sempre uma atua !o discriminatria,-87. I (ri#0C*io "! MORALIDADE A"mi#i tr!ti4! A Administrao P$!lica deve atuar segundo 'adr&es 8ticos de 'ro!idade= decoro e !oa,(8 *art. S= '. $nico= LK= da 6ei O?A%@OO). Este 'rinc'io assume grande im'ortPncia ;uando se investigam atos da Administrao (ormalmente legais= mas ;ue= em sua su!stPncia= no visam o interesse '$!lico= traduCindo verdadeiro desvio de (inalidade *nem tudo ;ue 8 legal= 8 honesto). 7omo assinala Eos8 A(onso da 4ilva= +a id8ia su!"acente ao 'rinc'io 8 a de ;ue a moralidade administrativa no 8 a moralidade comum= mas moralidade ,ur5dica.. 4egundo 9auriou= a moralidade administrativa no 8 meramente (ormal= 'or;ue tem conte$do "urdico a 'artir de regras e 'rinc'ios da Administrao. Por outro lado= -aria 4Mlvia Di Pietro salienta ;ue o direito am'liou o seu crculo 'ara a!ranger mat8ria ;ue antes diCia res'eito a'enas < moral. +O desvio de 'oder ou (inalidade 'assou a ser visto como ilegalidade= su"eito= 'ortanto= a controle "udicial.. 7om isso= a moralidade administrativa teve o seu cam'o reduCido= o ;ue no im'ede= diante do crit8rio do direito 'ositivo !rasileiro= o reconhecimento de sua e+istncia como princ#pio autOnomo. = falta de moralidade administrativa pode afetar vrios aspectos da atividade da =dministra !o. Wuando a imoralidade consiste em atos de improbidade, $ue, como regra, causam pre&u#"o ao errio pJblico, o diploma regulador a Bei n. K@<7, de <\9\-77<, $ue prev as hipteses configuradoras da falta de probidade na =dministra !o, bem como estabelece as san %es aplicveis a agentes pJblicos e a terceiros, $uando responsveis por esse tipo ileg#timo de conduta. =o mesmo tempo, contempla os instrumentos processuais ade$uados * prote !o dos cofres pJblicos, admitindo, entre outras, a %es de nature"a cautelar de se$Iestro e arresto de bens e o blo$ueio de contas bancrias e aplica %es financeiras, sem contar, logicamente, a a !o principal de perdimento de bens, a&ui"ada pelo 2inistrio 5Jblico ou pela pessoa de direito pJblico interessada na reconstitui !o de seu patrimOnio lesado. Outro instrumento relevante de tutela &urisdicional a a !o popular, contemplada no art.4o, BQQ///, da vigente ?onstitui !o,--8. W o 'rinc'io da moralidade administrativa ;ue= 'or exem'lo= im'ede a contratao de 'arentes 'ara cargos em comisso *exceto 'ara cargos 'olticos)= con(orme ") restou decidido 'elo 4F2 *AD7,-7 1 @D2 e 4$mula Kinculante n. 1#). O (ato de no haver lei
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?=DS=B3O C/B3O, op. cit., p. <<-<>. Idem, p. <@-<4.
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esta!elecendo essa 'roi!io no im'ede ;ue se a'li;ue diretamente o 'rinc'io da moralidade 'ara coi!ir a 'r)tica desse a!uso de 'oder. 7om e(eito= n!o necessria lei formal para aplica !o do princ#pio da moralidade. = falta de lei n!o torna l#cita a contrata !o de parentes, por$uanto a =dministra !o 5Jblica deve pautar-se em conformidade com o princ#pio da moralidade, $ue e+ige um comportamento honesto, tico, decoroso e digno de um agente pJblico, bem como nos princ#pios da igualdade e da eficincia. .essa hiptese deriva a tese de $ue o nepotismo il#cito por for a do supracitado princ#pio, bem como dos demais dele decorrentes, abrigados no art.>:, caput, da ?C,.--Entende o )MC $ue muito embora o princ#pio da moralidade se&a de certa forma abstrato, dotado de for a normativa, n!o carecendo de lei formal para regul-lo, ou se&a, n!o necessria a edi !o de lei $ue o regulamente. 5or outro lado, apesar de desnecessria, poss#vel $ue tal ocorra por meio de atos infralegais, como o .ecreto :.<8>\<8-8, dispondo sobre o nepotismo na =dministra !o Cederal, uma das formas de viola !o * moralidade. Outro e+emplo a Desolu !o :\<884 do ?0N, ob&eto do &ulgamento, pelo )MC, da =.?-2? -<\.C, .N 8-\87\<889,.--< I (ri#0C*io "! (U5LICIDADE A Administrao P$!lica deve sem're agir com transpar ncia= 'raticando a mais am'la divulgao 'ossvel dos seus atos= ;ue= consoante assinala Eos8 dos 4antos 7arvalho 2ilho= 'ro'icia a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. ) com a transparncia dessa conduta $ue poder!o os indiv#duos a$uilatar a legalidade ou n!o dos atos e o grau de eficincia de $ue se revestem,-->. 7elso AntDnio /andeira de -ello a'onta ;ue em um Estado Democr)tico de Direito= no ;ual todo 'oder emana do 'ovo *72= art.1 o= 'ar)gra(o $nico)= n!o pode haver ocultamento aos administrados dos assuntos $ue a todos interessam, e muito menos em rela !o aos su&eitos individualmente afetados por alguma medida, --@. 9) determinados atos em ;ue a 'u!licidade 8 re;uisito de e(ic)cia= como ocorre= 'or exem'lo= na licitao. >essalte,se ;ue o 'rinc'io da 'u!licidade #3o 2 !, o-uto. O art. S= '. $nico= K= da 6ei O.?A%@OO determina a divulgao oficial dos atos administrativos# ressalvadas as $ip>teses de sigilo previstas na ;onstituio. 6ogo= a regra da 'u!licidade encontra ressalvas nas situa&es em ;ue se (aC necess)rio o sigilo= se"a 'ara 'roteger a intimidade ou a honra do administrado *72= art.1S= J) ou ;uando im'rescindvel < segurana da sociedade e do Estado *72= art.1o= JJJLLL= 'arte (inal). Dentre os atos e atividades nas ;uais deve haver sigilo= destacam,se a;ueles ligados a certas investiga %es, a e+emplo dos processos disciplinares, de determinados in$uritos policiais 'art.<8 do ?55( e dos pedidos de retifica !o de dados 'art.4`, BQQ//, +" da ?C(, desde $ue prvia e &ustificadamente se&am assim declarados pela autoridade competente. 5ara esses pode-se falar em sigilo,. A 6ei A.11O@O1 h) algum tem'o ") (ixa regras de acesso e sigilo dos documentos '$!licos *arts. a %). >ecentemente= a 6ei 11.111@ TT1 regulamentou a 'arte (inal do art.1S= JJJLLL= da 72@AA= esta!elecendo ;ue certos documentos '$!licos 'odem ser classi(icados em no mais alto grau de sigilo= hi'tese em ;ue o seu acesso ser) restrito 'or um 'raCo m)ximo de trinta anos= a contar da data de sua 'roduo= 'odendo esse 'raCo ser 'rorrogado= 'or uma $nica veC= 'or igual 'erodo *art.3S c@c art. #= R S= da 6ei A.11O@O1). Go o!stante= 'oder) o Poder Eudici)rio= em ;ual;uer instPncia= determinar a exi!io
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5D=.O, Beandro; ME/QE/D=, 5atr#cia. 4p. cit.Kp.>9. Idem, p.44. --> ?=DS=B3O C/B3O, op. cit., p. <K. --@ E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit., p. --8.
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reservada de ;ual;uer documento sigiloso= sem're ;ue indis'ens)vel < de(esa de direito 'r'rio ou esclarecimento de situao 'essoal da 'arte *art. % da 6ei A.11O@O1). 7om e(eito= a 'u!licidade 8 um valor ;ue deve ser so'esado com outros valores consagrados 'elo ordenamento "urdico. Exem'lo disso est) na deciso do 4F2 *ADL,-7 .%? @>4= DE de T#@T1@ TT ) ;ue considerou inconstitucional a exig5ncia de veiculao de custo de 'u!licidade em todos os comunicados o(iciais= 'ois isso violaria os 'rinc'ios da 'ro'orcionalidade e da economicidade= ") ;ue existem outros meios ade;uados 'ara controle das contas '$!licas. Go se deve tam!8m con(undir 'u!licidade com *u,-i0!%3o= pois esta apenas um dos meios para se dar cumprimento *$uela. 5odem e+istir outras formas de se cumprir com a publicidade, mesmo $ue n!o ha&a publica !o, por e+emplo, nos 2unic#pios em $ue n!o e+ista imprensa oficial, admite-se a publicidade dos atos por meio de afi+a !o destes na sede da 5refeitura ou da ?Hmara de Sereadores,. Assim= +a 'u!licidade 8 exercida tanto ;uando a Administrao 'u!lica seus atos em meios o(iciais= como a 'artir da ex'edio de certid&es. 111. Para 9elM 6o'es -eirelles 113= a 'u!licao ;ue 'roduC e(eitos "urdicos 8 a do rgo o(icial *Di)rio O(icial e "ornais contratados)= e no a divulgao 'ela im'rensa 'articular= 'ela televiso ou 'elo r)dio= ainda ;ue em hor)rio o(icial. Digenes 0as'arini vai na mesma linha: = publica !o para surtir os efeitos dese&ados a do 9r$o o!icial. .e sorte $ue n!o se considera como tendo atendido o princ#pio da publicidade a mera not#cia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou televisiva, do ato praticado pela =dministra !o 5Jblica, mesmo $ue a divulga !o ocorra em programas dedicados a noticiar assuntos relativos ao seu dia-a-dia, como o caso da Lo, do Brasil, conforme & decidiu o )MC ao &ulgar o DE :-.94< 'D.=, ---6-@4(. erg!o oficial o &ornal, pJblico ou privado, destinado * publica !o dos atos estatais. = Bei federal n.K999\7>, chamada de Bei federal das Bicita %es e ?ontratos da =dministra !o 5Jblica, sendo para a Pni!o o .irio Oficial da Pni!o, e, para os Estados, o .istrito Cederal e os 2unic#pios, o $ue for definido nas respectivas leis. )e n!o for, por lei, e+igida essa forma de publicidade, os mesmos efeitos s!o alcan ados mediante a afi+a !o dos atos, contratos e outros instrumentos &ur#dicos em $uadro de editais, colocado em local de fcil acesso na sede do rg!o emanador,--:. Os atos 'raticados no Pm!ito interno da Administrao no 'recisam ser necessariamente 'u!licados no Di)rio O(icial. Em regra= os atos e+ternos, por alcan arem particulares estranhos ao servi o pJblico, devem ser divulgados por meio de publica !o em rg!o oficial. Os atos internos, por sua ve", tambm necessitam ser divulgados, mas n!o demandam publica !o em dirios oficiais, podendo dar-se por meio de mera circular dentro da prpria entidade ou rg!o, ou mesmo do chamado Boletim Interno,.--K Em suma= publicidade tem um sentido mais am'lo do ;ue publicao. Ou se"a= ;uando a lei exige 'u!licao= cum're,se o 'rinc'io da 'u!licidade= mas h) casos em ;ue se dar) 'u!licidade sem ;ue se"a necess)rio haver 'u!licao. Esta se re(ere es'eci(icamente <
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5D=.O, op. cit., p.>8. 2E/DEBBE), op. cit., p.78. --: G=)5=D/0/, op. cit., p. 99. --K 5D=.O, op. cit." p.>-.
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in(ormao transmitida 'elo Di)rio O(icial ou outro veculo 'revisto 'ara esse (im= ou ainda a(ixao em ;uadros de editais= nos casos em ;ue a lei exi"a essa (orma es'ec(ica= sem o ;ue o res'ectivo ato no 'roduCir) e(eitos. -as 'ode haver outros mecanismos de 'u!licidade al8m desta (orma es'ec(ica de 'u!licao= como ocorre= 'or exem'lo= com os in(ormes gerais constantes no portal da transpar ncia no site do governo (ederal. I (ri#0C*io "! E/ICIFNCIA A Emenda 7onstitucional n.1O= de T%@T3@1OOA= inseriu este 'rinc'io no caput do art.#? da 72. Posteriormente= constou tam!8m no art. S da 6ei O?A%@OO. Frata,se de 'rinc'io intimamente relacionado ao modelo gerencial adotado na administrao '$!lica moderna= no ;ual se 'rioriCam os resultados e ;ualidade dos servios 'restados 'elo Estado. A e(ici5ncia revela, se na otimiCao dos recursos com o m)ximo de a'roveitamento. Al8m disso= im'&e,se a todo agente realiCar suas atri!ui&es com 'resteCa= 'er(eio e rendimento (uncional= tendo em meta resultados 'ositivos e satis(atrio atendimento das necessidades coletivas. FraduC, se no dever de boa administrao e se mani(esta so! dois as'ectos: o modo de atuao do agente '$!lico e o modo de organiCar= estruturar e disci'linar a Administrao P$!lica. -aria 4Mlvia Di Pietro adverte ;ue a eficcia $ue a ?onstitui !o e+ige da =dministra !o n!o deve ser confundida com a eficincia das organi"a %es privadas, nem , tampouco, um valor absoluto diante dos demais,--7 *no se 'ode tudo em nome da e(ici5ncia= so! 'ena de se com'rometer a segurana "urdica). Sale a pena observar, entretanto, $ue o princ#pio da eficincia n!o alcan a apenas os servi os pJblicos prestados diretamente * coletividade. =o contrrio, deve ser observado tambm em rela !o aos servi os administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a ela vinculadas. )ignifica $ue a =dministra !o deve recorrer * moderna tecnologia e aos mtodos ho&e adotados para obter a $ualidade total da e+ecu !o das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em $ue se desta$uem as fun %es gerenciais e a competncia dos agentes $ue devem e+erc-las. =tualmente os publicistas tm apresentado vrios estudos sobre a $uest!o concernente ao controle da observHncia do princ#pio da eficincia. = comple+idade $ue envolve o tema compreens#vel6 de um lado, h $ue se respeitar as diretri"es e prioridades dos administradores pJblicos, bem como os recursos financeiros dispon#veis e, de outro, n!o se pode admitir $ue o princ#pio constitucional dei+e de ser respeitado e aplicado. Os controles administrativos 'de carter interno e processado pelos prprios rg!os administrativos( e legislativo s!o reconhecidamente leg#timos e indubitveis * lu" dos arts. :@ e :8 da Bei 2aior, respectivamente. O controle &udicial, entretanto, sofre limita %es e s pode incidir $uando se tratar de comprovada ilegalidade. ?omo tem consagrado corretamente a doutrina, o 5oder Nudicirio n!o pode compelir a tomada de decis!o $ue entende ser de maior grau de eficincia, nem invalidar atos administrativos invocando e+clusivamente o princ#pio da eficincia. 0ote-se $ue a idia n!o pretende e+cluir inteiramente o controle &udicial, mas sim evitar $ue a atua !o dos &u#"es venha a retratar a devida interpreta !o no c#rculo de competncia constitucional atribu#da aos rg!os da =dministra !o,-<8. -ais do ;ue re(erir,se aos atos im'utados < 'essoa "urdica integrante da Administrao P$!lica= o 'rinc'io da e(ici5ncia deve estar voltado so!retudo 'ara a seleo e ca'acitao dos agentes '$!licos= ;ue so as 'essoas (sicas ;ue naturalmente executam as (un&es estatais.
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./ 5/EMDO, Direito administrativo" cit., p. :K-K8. ?=DS=B3O C/B3O, op. cit." p. ><->>.
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Desulta evidente $ue n!o basta apenas a anlise da a !o, sem se atentar para o agente. Este $ue fala em nome do rg!o. 5or conse$Incia, deve agir apenas e t!o somente no cumprimento do dever legal. .a# n!o ser eficiente o servidor $ue maltrata o usurio do servi o ou $ue busca o e+erc#cio da atividade de pol#cia e mal atendido. O servidor relapso $ue n!o comparece * reparti !o no horrio de trabalho, $ue busca atestado mdico para n!o comparecer ao servi o, $ue frauda o ponto de forma a permitir maior folga no horrio, $ue n!o fiscali"a convenientemente a presta !o de servi os por parte de concessionrios ou permissionrios, dei+a de atingir #ndices ra"oveis de eficincia. ?ontraposto essencial $ue a administra !o pJblica estabele a #ndices $ue devem ser buscados no comportamento do servidor. = e+igncia de pontos $ue devem ser obtidos para analisar sua conduta. = reciclagem do preparo do servidor no tratamento com o pJblico. = busca de informa %es para prest-las efica"mente aos usurios6 tudo fa" parte do preparo do agente. Este $ue est em contato permanente com a popula !o deve procurar mais $ue o estrito cumprimento do dever legal. /sso n!o basta. /mp%e-se a cortesia, a urbanidade, o fcil trato, a delicade"a, apangios $ue devem ser buscados. 3 $ue se lembrar, sempre, $ue o servidor pago pelos usurios e a eles deve respeito,.-<3.%.1) OIF>O4 P>LG7^PLO4 >E7OG9E7LDO4: I (ri#0C*io "! (RESUNO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE Presume,se ;ue o administrador agiu de acordo com a lei e ;ue os (atos 'or ele considerados so verdadeiros. Fal 'resuno 8 relativa (,uris tantum)= isto 8= admite 'rova em contr)rio= mas im'&e a inverso do Dnus da 'rova a (avor da Administrao. Go o!stante= 'ensamos existirem casos em ;ue ca!e < Administrao demonstrar a validade dos seus atos= 'or ser ela a $nica detentora dos meios de 'rova 'ara tanto. Gesses casos= a 'resuno de legitimidade no deve ser comodamente invocada 'ela Administrao= so! 'ena de deixar o administrado com'letamente vulner)vel ao ar!trio dos agentes '$!licos. Esse princ#pio, $ue alguns chamam de princ#pio da presun !o de legalidade, abrange dois aspectos6 de um lado, a presun !o de verdade, $ue di" respeito * certe"a dos fatos; de outro, a presun !o da legalidade, pois, se a =dministra !o 5Jblica se submete * lei, presume-se, at prova em contrrio, $ue todos os seus atos se&am verdadeiros e praticados com observHncia das normas legais pertinentes. Mratase de presun !o relativa '(uris tantum( $ue, como tal, admite prova em contrrio. O efeito de tal presun !o o de inverter o Onus da prova. ?omo conse$Incia dessa presun !o, as decis%es administrativas s!o de e+ecu !o imediata e tm a possibilidade de criar obriga %es para o particular, independentemente de sua concordHncia e, em determinadas hipteses, podem ser e+ecutadas pela prpria =dministra !o, mediante meios diretos ou indiretos de coa !o. ; o $ue os franceses chamam de decis%es e+ecutrias da =dministra !o 5Jblica,-<<. Em ;ue 'ese a sua ineg)vel tradio= o 'rinc'io merece uma leitura crtica e mais consentPnea ao atual modelo do Estado Democr)tico de Direito. 4em d$vida a 'resuno de legitimidade 8 um vetor normativo ;ue assegura o regular (uncionamento da m);uina administrativa= 'ro'iciando ;ue o Poder P$!lico adote as medidas de (ora necess)rias ao cum'rimento de suas ordens e im'edindo escusas aleatrias 'or 'arte dos administrados. 7ontudo= tendo sido conce!ida no s8culo JLJ= ainda so! in(lu5ncia de conce'&es no democr)ticas= a atual vig5ncia do 'rinc'io da 'resuno de legitimidade demanda uma releitura do instituto *uma filtragem constitucional)= ada'tando,o ao Estado Democr)tico de Direito e aos direitos e garantias (undamentais assegurados 'ela 7onstituio 2ederal de
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OB/SE/D=, Dgis Cernandes de, op. cit., p. -8---8<. ./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. 9:.
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1OAA. W 'reciso reconhecer ;ue a 'resuno de legitimidade somente deve ser invocada 'ela Administrao nos casos em ;ue no (or realmente 'ossvel a adoo de um ade;uado 'rocedimento de registro dos (atos envolvidos na atividade administrativa. Da existirem casos em ;ue ca!e < Administrao demonstrar a validade dos seus atos= 'or ser ela a $nica detentora dos meios de 'roduo de 'rova 'ara tanto= no lhe ca!endo comodamente invocar a 'resuno de legitimidade e deixar o administrado vulner)vel ao ar!trio dos agentes '$!licos1 # I (ri#0C*io "! HIERARJUIA A hierar;uia 8 (enDmeno ;ue existe no interior de uma entidade administrativa estruturada e com distri!uio e escalonamento de (un&es entre agentes= so! uma relao de su!ordinao. Deste 'rinc'io decorrem dois 'oderes da Administrao: 'oder hier)r;uico e 'oder disci'linar. O 'oder hier)r;uico est) relacionado com a ca'acidade de dar ordens= rever a atuao= delegar e avocar. E) o 'oder disci'linar se relaciona com o 'oder de a'licar san&es. Os poderes hierr$uico e disciplinar s!o correlatos, mas inconfund#veis. En$uanto no uso do poder hierr$uico a =dministra !o 5Jblica distribui e escalona 'organi"a( as suas fun %es e+ecutivas, no desempenho do poder disciplinar a =dministra !o 5Jblica controla o desempenho dessas fun %es, bem como a conduta interna de seus agentes, punindo-os pelas eventuais faltas cometidas,-<@. Em consonHncia com o princ#pio da hierar$uia, os rg!os da =dministra !o 5Jblica s!o estruturados de tal forma $ue se cria uma rela !o de coordena !o e subordina !o entre uns e outros, cada $ual com atribui %es definidas em lei. .esse princ#pio, $ue s e+iste relativamente *s fun %es administrativas, n!o em rela !o *s legislativas e &udiciais, decorre uma srie de prerrogativas para a =dministra !o6 a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e avocar atribui %es, a de punir; para o subordinado surge o dever de obedincia,-<4. I (ri#0C*io "! ES(ECIALIDADE Fem estreita relao com o (enDmeno da descentralizao administrativa= 'elo ;ual o Estado !usca 'or lei a criao de 'essoas "urdicas administrativas 'ara desem'enhar es'eci(icamente atividades 'or ele trans(eridas. W a chamada Administrao indireta= de ;ue so exem'los as autar;uias= as (unda&es= as em'resas '$!licas e as sociedades de economia mista. 7elso >i!eiro /astos assinala tam!8m ;ue mesmo dentro da Administrao direta deve haver o res'eito < distri!uio de com'et5ncias con(eridas aos rgos ade;uados. Wuando o Estado cria pessoas &ur#dicas pJblicas administrativas R as autar$uias R como forma de descentrali"ar a presta !o de servi os pJblicos, com vistas * especiali"a !o de fun !o, a lei $ue cria a entidade estabelece com precis!o as finalidades $ue lhe incumbe atender, de tal modo $ue n!o cabe aos seus administradores afastar-se dos ob&etivos definidos na lei; isto precisamente pelo fato de n!o terem a livre disponibilidade dos interesses pJblicos. Embora esse princ#pio se&a normalmente referido *s autar$uias, n!o h ra"!o para negar sua aplica !o $uanto *s demais pessoas &ur#dicas, institu#das por lei, para integrarem a =dministra !o 5Jblica /ndireta. )endo necessariamente criadas ou autori"adas por lei
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?=D0E/DO 0EMO, .urval. Processo" (urisdio e 3nus da prova no direito administrativo, )alvador6 Nus 5odivm, <88K. CD/E.E, Deis. Bi;es o+(etivas de direito administrativo. )!o 5aulo6 )araiva, -777, p. -89. -<4 ./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. 9K-97.
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'conforme norma agora e+pressa no art.>:, incisos Q/Q e QQ, da ?onstitui !o(, tais entidades n!o podem desvirtuar-se dos ob&etivos legalmente definidos,-<9. I (ri#0C*io "o CONTROLE ou TUTELA Go h) hierar;uia entres as entidades da Administrao indireta e a Administrao direta. Fodavia= ca!e a esta exercer o controle ou tutela administrativa so!re a;uelas= tam!8m chamado de +su'erviso ministerial.. 7elso /astos1 ? salienta ;ue em!ora os entes descentraliCados este"am (ora do 'oder hier)r;uico e disci'linar da Administrao centraliCada= 'oder) haver interveno 'elo Poder P$!lico a ;ue se vincula nos casos de desgarre= de desvio da lei (eita 'elo extravasamento da sua com'et5ncia= com o e(eito de corrigir a atuao dessas entidades= colocando,as novamente nos trilhos estritamente legais com a devida o!edi5ncia ao ") mencionado 'rinc'io da es'ecialidade. 4egundo 7elso AntDnio /andeira de -ello= en$uanto os poderes do hierarca s!o presumidos, os do controlador s e+istem $uando previstos em lei e se manifestam apenas em rela !o aos atos nela indicados,.-<K 5ara assegurar $ue as entidades da =dministra !o /ndireta observem o princ#pio da especialidade, elaborou-se outro princ#pio6 o do controle ou tutela, em consonHncia com o $ual a =dministra !o 5Jblica direta fiscali"a as atividades dos referidos entes, com o ob&etivo de garantir a observHncia de suas finalidades institucionais. ?olocam-se em confronto, de um lado, a independncia da entidade $ue go"a de parcela de autonomia administrativa e financeira, & $ue disp%e de fins prprios, definidos em lei, e patrimOnio tambm prprio destinado a atingir a$ueles fins; e, de outro lado, a necessidade de controle para $ue a pessoa &ur#dica pol#tica 'Pni!o, Estado ou 2unic#pio( $ue instituiu a entidade da =dministra !o /ndireta se assegure de $ue ela est agindo de conformidade com os fins $ue &ustificam a sua cria !o. = regra a autonomia; a e+ce !o o controle; este n!o se presume; s pode ser e+ercido nos limites definidos em lei,.-<7 I (ri#0C*io "! AUTOTUTELA Go se con(unde com a tutela acima comentada. A autotutela tem a ver com o controle exercido 'ela Administrao so!re os seus 'r'rios atos. Go est) ex'resso na 72@AAB 8 um 'rinc'io im'lcito. A 4$mula %?# do 4F2 assim dis'&e: *. .dministrao pode anular seus pr>prios atos# Euando eivados dos v5cios Eue os tornem ilegais# porEue deles no se originam direitosF ou revog4-los# por motivo de conveni ncia e oportunidade# respeitados os direitos adEuiridos# e ressalvada# em todos os casos# a apreciao ,udicial" . Digenes 0as'arini1#T ressalta ;ue tal 'rerrogativa de invalidar ou revogar seus 'r'rios atos somente se a'lica aos atos 'raticados so! o regime "urdico administrativo= no se estendendo aos atos e contratos ;ue a Administrao 'raticar so! a 8gide do Direito Privado. Gesses casos a declarao de nulidade somente 'oder) ser o!tida "unto ao Poder Eudici)rio. En$uanto pela tutela a =dministra !o e+erce controle sobre outra pessoa &ur#dica por ela mesma institu#da, pela autotutela o controle se e+erce sobre os prprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao 5oder Nudicirio.
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./ 5/EMDO, Direito administrativo" p.9:. E=)MO), ?elso Dibeiro. Curso de direito administrativo. )!o 5aulo6 )araiva, -779, p. >>. -<K E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit."p. ->>. -<7 ./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. 9K. ->8 G=)5=D/0/, op. cit." p.-:--K.
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; uma decorrncia do princ#pio da legalidade; se a =dministra !o 5Jblica est su&eita * lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle de legalidade. '...( Mambm se fala em autotutela para designar o poder $ue tem a =dministra !o 5Jblica de "elar pelos bens $ue integram o seu patrimOnio, sem necessitar de t#tulo fornecido pelo 5oder Nudicirio. Ela pode, por meio de medidas de pol#cia administrativa, impedir $uais$uer atos $ue ponham em risco a conserva !o desses bens,->-. I (ri#0C*io "! CONTINUIDADE DO SERVIO (;5LICO 7omo as necessidades '$!licas so contnuas= as (un&es essenciais < coletividade no 'odem 'arar. Da 'or;ue a greve no servio '$!lico se cerca de re;uisitos es'eciais a serem regulamentados em lei es'ec(ica *72= art.#?= KLL). Da mesma (orma= a;uele ;ue contrata com a Administrao no 'oder) invocar a seu (avor a exceo do contrato no cum'rido *e-ceptio non adimpleti contractus)= de ;ue trata o art.1TO do 7digo 7ivil. Ainda ;ue a Administrao no cum'ra a sua 'arte no contrato administrativo= o contratante dever) dar continuidade ao servio contratado= !uscando= se (or o caso= uma indeniCao 'elos 're"uCos so(ridos. 7retella E$nior a(irma ;ue a continuidade +no signi(ica ;ue todos os servios devem (uncionar de maneira 'ermanente= 'or;ue muitos deles so 'or natureCa intermitentes= como= 'or exem'lo= o servio '$!lico eleitoral= o servio das comiss&es de !olsas de estudos= mas signi(ica ;ue o servio deve (uncionar regularmente= isto 8= de acordo com a natureCa e con(orme o ;ue 'rescrevem os estatutos ;ue os organiCam. 1# . 5or esse princ#pio entende-se $ue o servi o pJblico, sendo a forma pela $ual o Estado desempenha fun %es essenciais ou necessrias * coletividade, n!o pode parar. .ele decorrem conse$Incias importantes6 -. a proibi !o de greve nos servi os pJblicos; essa veda !o, $ue antes se entendia absoluta, est consideravelmente abrandada, pois a atual ?onstitui !o, no artigo >:, inciso S//, determina $ue o direito de greve ser e+ercido nos termos e nos limites de!inidos em lei espec'!icaM tambm em outros pa#ses & se procura conciliar o direito de greve com a necessidade do servi o pJblico. 0a Cran a, por e+emplo, pro#be-se a greve rotativa $ue, afetando por escalas os diversos elementos de um servi o, perturba o seu funcionamento; alm disso, imp%e-se aos sindicatos a obrigatoriedade de uma declara !o prvia * autoridade, no m#nimo cinco dias antes da data prevista para o seu in#cio; <. necessidade de institutos como a suplncia, a delega !o e a substitui !o para preencher as fun %es pJblicas temporariamente vagas; >. a impossibilidade, para $uem contrata com a =dministra !o, de invocar a e6ceptio non adimpleti contractus nos contratos $ue tenham por ob&eto a e+ecu !o de servi o pJblico; @. a faculdade $ue se reconhece * =dministra !o de utili"ar os e$uipamentos e instala %es da empresa $ue com ela contrata, para assegurar a continuidade do servi o; 4. com o mesmo ob&etivo, a possibilidade de encampa !o da concess!o de servi o pJblico,->>. I (ri#0C*io "! RAKOA5ILIDADE e "! (RO(ORCIONALIDADE 7elso >i!eiro /astos a'onta ;ue o 'rinc'io da raCoa!ilidade consiste na e+igncia de $ue os atos administrativos n!o se&am praticados apenas com respeito aos ditames $uanto a sua forma !o e e+ecu !o, mas $ue tambm guardem no seu conteJdo uma decis!o ra"ovel entre as ra"%es $ue os ditaram e os fins $ue se procura atingir, ->@. Assim sendo= o 'rinc'io da raCoa!ilidade im'&e limita&es < discricionariedade administrativa= traduCindo o controle de decis&es mani(estamente inade;uadas 'ara alcanar a (inalidade legal. E) a 'ro'orcionalidade est)
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./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. 9K. ?DEMEBB= N_0/OD, op. cit. ->> ./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. 97. ->@ E=)MO), op. cit., p. @9.
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contida na raCoa!ilidadeB 8 um de seus elementos= es'eci(icamente no tocante < relao entre meios e fins. W este o seu o!"eto es'ec(ico. Em suma= na 'r)tica de um ato administrativo= o Poder P$!lico dever) utiliCar um meio ade;uado *raCoa!ilidade) e na estrita medida do necess)rio *'ro'orcionalidade) 'ara o alcance da (inalidade a ;ue se 'ro'&e. O eminente autor cita ;ue n!o cabe, por e+emplo, diante de mero in#cio de tumulto administrativo, $ue pode ser facilmente debelado com simples e+ibi !o de for a policial, passar-se de logo a utili"ar de instrumentos mort#feros, como tiros de metralhadoras e coisas do gnero,. Gos termos do art. S= '.$nico= KL= da 6ei O?A%@OO= a Administrao deve !uscar a ade;uao entre meios e (ins= vedada a im'osio de o!riga&es= restri&es e san&es em medida su'erior <;uelas estritamente necess)rias ao atendimento do interesse '$!lico. A doutrina costuma a'ontar tr5s as'ectos ;ue com'&em o 'rinc'io da 'ro'orcionalidade: a ade$uao *deve haver uma relao de causalidade entre meio e (im= isto 8= o meio deve ser idDneo < 'roduo do (im)= necessidade *inexist5ncia de outro meio mais suave= isto 8= menos restritivo a direitos individuais) e "ro"orcionalidade em sentido estrito *o meio deve 'roduCir mais vantagens do ;ue desvantagens). Embora a Bei n.7:K@\77 fa a referncia aos princ#pios da ra"oabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro. /sto por$ue o princ#pio da ra"oabilidade, entre outras coisas, e+ige proporcionalidade entre os meios de $ue se utili"a a =dministra !o e os fins $ue ela tem $ue alcan ar. E essa proporcionalidade deve ser medida n!o pelos critrios pessoais do administrador, mas segundo padr%es comuns na sociedade em $ue vive; e n!o pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto. ?om efeito, embora a norma legal dei+e um espa o livre para decis!o administrativa, segundo critrios de oportunidade e convenincia, essa liberdade *s ve"es se redu" no caso concreto, onde os fatos podem apontar para o administrador a melhor solu !o 'cf.?elso =ntOnio Eandeira de 2ello, in D.5 94\<:(. )e a decis!o manifestamente inade$uada para alcan ar a finalidade legal, a =dministra !o ter e+orbitado dos limites da discricionariedade e o 5oder Nudicirio poder corrigir a ilegalidade,->4. 9um!erto :vila critica a doutrina e a "uris'rud5ncia ;ue colocam a raCoa!ilidade e a 'ro'orcionalidade 'raticamente como sinDnimos= sem mencionar os crit8rios de distino im'licitamente adotados em cada situao. A raCoa!ilidade tem um cam'o de a'licao mais a!rangente. Para ele= o postulado da ra"oabilidade aplica-se, primeiro, como diretri" $ue e+ige a rela !o das normas gerais com as individuais do caso concreto, $uer mostrando sob $ual perspectiva a normas deve ser aplicada, $uer indicando em $uais hipteses o caso individual, em virtude de suas especificidades, dei+a de se en$uadrar na norma geral. )egundo, como diretri" $ue e+ige uma vincula !o das normas &ur#dicas com o mundo ao $ual elas fa"em referncia, se&a reclamando a e+istncia de um suporte emp#rico e ade$uado a $ual$uer ato &ur#dico, se&a demandando uma rela !o congruente entre a medida adotada e o fim $ue ela pretende atingir. Merceiro, como diretri" $ue e+ige a rela !o de e$uivalncia entre duas grande"as,. O postulado da proporcionalidade aplica-se nos casos em $ue e+ista uma rela !o de causalidade entre um meio e um fim concretamente percept#vel. = e+igncia de reali"a !o de vrios fins, todos constitucionalmente legitimados, implica a ado !o de medidas ade$uadas, necessrias e proporcionais em sentido estrito. Pm meio ade$uado $uando promove minimamente o fim. 0a hiptese de atos &ur#dicos gerais a ade$ua !o deve ser analisada do ponto de vista abstrato, geral e prvio. 0a hiptese de
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./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. :9.
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atos &ur#dicos individuais a ade$ua !o deve ser analisada no plano concreto, individual e prvio. O controle da ade$ua !o deve limitar-se, em ra"!o do princ#pio da separa !o dos poderes, * anula !o de meios manifestamente inade$uados. Pm meio necessrio $uando n!o houver outros meios alternativos $ue possam promover igualmente o fim sem restringir na mesma intensidade os direitos fundamentais afetados. O controle da necessidade deve limitar-se, em ra"!o do princ#pio da separa !o dos 5oderes, * anula !o do meio escolhido $uando h um meio alternativo $ue, em aspectos considerados fundamentais, promove igualmente o fim causando menores restri %es. Pm meio proporcional $uando o valor da promo !o do fim n!o for proporcional ao desvalor da restri !o dos direitos fundamentais. 5ara analis-lo preciso comparar o grau de intensidade da promo !o do fim com o grau de intensidade da restri !o dos direitos fundamentais. O meio ser desproporcional se a importHncia do fim n!o &ustificar a intensidade da restri !o dos direitos fundamentais,. I (ri#0C*io "! MOTIVAO A Administrao deve sem're indicar os (undamentos de (ato e de direito de suas decis&es *art. o= '.$nico= KLL= da 6ei O?A%@OO)= ;ual;uer ;ue se"a a es'8cie o ato administrativo *discricion)rio ou vinculado). Frata,se de (ormalidade necess)ria 'ara se 'ermitir o controle de legalidade. 7elso AntDnio /andeira de -ello salienta ;ue a motiva !o deve ser prvia ou contemporHnea * e+pedi !o do ato. Em algumas hipteses de atos vinculados, isto , na$ueles em $ue h aplica !o $uase automtica da lei, por n!o e+istir campo para interferncia de &u#"os sub&etivos do administrador, a simples men !o do fato e da regra de .ireito aplicada pode ser suficiente, por estar impl#cita a motiva !o,->9. Antigamente se considerava ;ue o dever de motivao era exce'cional= e a regra seria a no motivao= so!retudo na;ueles atos em ;ue a autoridade administrativa detivesse certa li!erdade de escolha *atos discricion)rios). Essa id8ia est) ultra'assada. = motiva !o necessria para todo e $ual$uer ato administrativo, consoante & decidiu o )MC 'D.5, >@6-@-(. 3o&e, com mais ra"!o, essa afirma !o de todo pertinente, pois a ?onstitui !o Cederal e+ige $ue at as decis%es administrativas dos Mribunais se&am motivadas 'art.7>, Q(. .a# a correta observa !o de BJcia Salle Cigueiredo 5Curso de direito administrativo , >. ed., ver. E atual., )!o 5aulo, 2alheiros, -77K, p.@>(6 UOra, se, $uando o Nudicirio e+erce fun !o at#pica R a administrativa R deve motivar, como conceber este&a o administrador desobrigado da mesma condutadV. 0!o obstante, tem-se apregoado $ue a motiva !o s obrigatria $uando se tratar de ato vinculado 'casos de dispensa de licita !o( ou $uando, em ra"!o da lei ou da ?onstitui !o, ela for e+igida. 0esta Jltima hiptese, n!o importa a nature"a vinculada ou discricionria do ato, ela indispensvel * sua legalidade. Em princ#pio, pode-se afirmar $ue a falta de motiva !o ou a indica !o de motivos falsos ou incoerentes torna o ato nulo, conforme tm entendido nossos Mribunais 'D.=, @96-K7 e D.= @K6-<<(. 0o Hmbito federal essa discuss!o n!o mais se coloca, pois a Bei 7:K@\77, em seu art.48, prev a necessidade de motiva !o dos atos administrativos sem fa"er $ual$uer distin !o entre os vinculados e os discricionrios, embora mencione nos vrios incisos desse dispositivo $uando a motiva !o e+igida. Deferidos incisos, no entanto, mencionam situa %es $ue podem estar relacionadas tanto a atos administrativos vinculados como a discricionrios, o $ue refor a o entendimento de $ue ambos devem ser motivados, ->:.
->9 ->:
E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit., p. -8K. G=)5=D/0/, op. cit., p.<-.
@:
EuareC 2reitas considera o dever de motivao como um dos 'ilares da !oa Administrao P$!lica= +verdadeiro escudo do cidado contra ar!itrariedades e desvios inverte!rados.. 1#A 4omente no 'recisaro ser motivados os atos de mero e+pediente, os ordinatrios de fei !o interna e, ainda, a$ueles $ue a ?arta ?onstitucional admitir como de motiva !o dispensvel,. ->7 De (ato= os atos de mero ex'ediente e os ordinatrios so a;ueles mais sim'les da rotina administrativa= sem maiores re'ercuss&es e ;ue= 'ortanto= no costumam atingir direitos de terceiros= raCo 'ela ;ual se lhes dis'ensa a motivao. Outrossim= h) casos em ;ue a 72@AA autoriCa ex'ressamente ;ue o agente '$!lico 'romova escolhas sem 'recisar indicar as raC&es da sua deciso= como acontece v.g. na nomeao 'ara cargo de con(iana. 2ora da= 'or8m= a regra deve ser a motivao. Em alguns casos a motivao 'ode se dar de modo indireto= 'or sim'les re(er5ncia a algum 'arecer ;ue tenha sido emitido. W a chamada motivao aliunde= ;ue 8 a$uela $ue ocorre $uando a autoridade profere a decis!o na $ual a motiva !o consta de ato anterior no processo administrativo, como um parecer de rg!o consultivo, com o $ual concorda. = Bei do 5rocesso =dministrativo fa" referncia e+pressa a esse tipo de motiva !o 'Bei 7.:K@\77, art.48, a-`(,.-@8 I (ri#0C*io "! SEGURANA 6UR)DICA Go cam'o administrativo= !usca 'ermitir tornar 'revisvel a atuao estatal= garantindo a esta!ilidade da ordem "urdica. O art. o= '.$nico= JLLL= da 6ei O?A%@OO 'rev5 ;ue a inter'retao da norma administrativa deve ocorrer da forma Eue mel$or garanta o atendimento do fim p0blico a Eue se dirige# vedada a aplicao retroativa de nova interpretao= em res'eito < !oa,(8 dos administrados. 7elso AntDnio diC ;ue= por for a mesmo deste princ#pio, 'con&ugadamente com os da presun !o de legitimidade dos atos administrativos e da lealdade e boa-f(, firmou-se o correto entendimento de $ue as orienta %es firmadas pela =dministra !o em dada matria n!o podem, sem pr.via e p*+lica not'cia" ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situa !o dos administrados ou denegar-lhes pretens%es, de tal sorte $ue s se aplicam aos casos ocorridos depois de tal not#cia,-@-. O princ#pio se &ustifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudan a de interpreta !o de determinadas normas legais, com a conse$Iente mudan a de orienta !o, em carter normativo, afetando situa %es & reconhecidas e consolidadas na vigncia de orienta !o anterior. Essa possibilidade de mudan a de orienta !o inevitvel, porm gera inseguran a &ur#dica, pois os interessados nunca sabem $uando a sua situa !o ser pass#vel de contesta !o pela prpria =dministra !o 5Jblica. .a# a regra $ue veda a aplica !o retroativa. O princ#pio tem $ue ser aplicado com cautela, para n!o levar ao absurdo de impedir a =dministra !o de anular atos praticados com inobservHncia da lei. 0esses casos, n!o se trata de mudan a de interpreta !o, mas de ilegalidade declarada retroativamente, & $ue os atos ilegais n!o geram direitos. = seguran a &ur#dica tem muita rela !o com a idia de respeito * boa-f. )e a =dministra !o adotou determinada interpreta !o como a correta e a aplicou a casos concretos, n!o pode depois vir a anular atos anteriores, sob o prete+to de $ue os mesmos foram praticados com base em errOnea interpreta !o. )e o administrado teve reconhecido determinado direito com base em interpreta !o adotada em carter uniforme para toda a =dministra !o, evidente $ue a sua boa-f deve ser respeitada. )e a lei deve respeitar o direito ad$uirido, o ato &ur#dico
->K ->7
CDE/M=), Nuare". Discricionariedade administrativa e o direito !undamental G +oa administrao p*+lica. <. ed. )!o 5aulo6 2alheiros, <887, p. @7-48. Idem. -@8 5D=.O, op. cit., p.>@. -@E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit." p. --K.
@K
perfeito e a coisa &ulgada, por respeito ao princ#pio da seguran a &ur#dica, n!o admiss#vel $ue o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpreta %es &ur#dicas variveis no tempo. /sso n!o significa $ue a interpreta !o da lei n!o possa mudar; ela fre$Ientemente muda como decorrncia e imposi !o da prpria evolu !o do direito. O $ue n!o poss#vel fa"-la retroagir a casos & decididos com base em interpreta !o anterior, considerada vlida diante das circunstHncias do momento em $ue foi adotada,-@<. 9) in$meros "ulgados do 4F2 'restigiando o vetor de segurana "urdica= com diversos (ocos de signi(icao= 'or a'licao de v)rios institutos "urdicos nele ins'irados: decad5nciaB 'rescrioB 'reclusoB coisa "ulgadaB direitos ad;uiridosB ato "urdico 'er(eitoB imodi(ica!ilidade= 'or ato unilateral da Administrao= de certas situa&es "urdicas su!"etivas 'reviamente de(inidas em ato administrativoB adstrio <s (ormas 'rocessuaisB irretroatividade da lei. I (ri#0C*io "! (ROTEO L CON/IANA e 5OAG/M O56ETIVA Fam!8m denominado 'rinc'io da +con(iana legtima.= 8 considerado 'or Odete -edauar como decorr5ncia !)sica do 'rinc'io da segurana "urdica. DiC res'eito < continuidade das leis= < con(iana dos indivduos na su!sist5ncia das normas. Lsso no 'rotege genericamente os cidados contra ;ual;uer alterao legal= 'ois cada situao ter) a 'eculiaridade 'ara detectar= ou no= a con(iana suscitada. O 4F2 ") considerou ;ue a segurana "urdica no o!sta ;ue lei nova ou ato administrativo con(orme situa&es "urdicas= desde ;ue resguardado o 'rinc'io da legalidade= 'ois no limita de modo a!soluto o 'oder de con(ormao do legislador. A'resenta,se mais am'la ;ue a 'reservao dos direitos ad;uiridos= 'or;ue a!range direitos ;ue no so ainda ad;uiridos= mas se encontram em vias de constituio ou suscetveis de se constituirB tam!8m se re(ere < realiCao de 'romessas ou com'romissos da Administrao ;ue geraram= no cidado= es'eranas (undadasB visa= ainda= a 'roteger 'articulares contra altera&es normativas ;ue= mesmo legais= so de tal modo a!ru'tas e radicais ;ue suas conse;U5ncias revelam,se chocantes. >en8 7ha'us1%# salienta ;ue esse 'rinc'io= a'esar de ainda no consagrado ex'licitamente no direito (ranc5s= vem sendo aos 'oucos em!asando a "uris'rud5ncia administrativa. Eudith -artins,7osta ressalta ;ue no /rasil o estudo do tema encontra im'ortante contri!uio em Almiro do 7outo e 4ilva= ao invoc),lo como vetor de limitao ao 'oder de revogar= !em como de (lexi!iliCao dos e(eitos da decretao de nulidade de atos administrativos= na linha do ;ue escreveu 9auriou ") na d8cada de T= e= no /rasil= -iguel >eale *>evogao e anulamento do ato administrativo). Mradicionalmente inserido no Hmbito do direito privado, o princ#pio da boa-f ob&etiva tambm se estende ao direito pJblico, atuado como cHnone hermenutico e como limite ao e+erc#cio de posi %es sub&etivas. 0esse conte+to, a atua !o do poder pJblico deve respeitar a boa-f, pautando-se por lealdade, confian a, moralidade, coerncia e respeito *s leg#timas e+pectativas geradas para o cidad!o. '...( ?aso de verifi$ue a viola !o do princ#pio da boa-f ob&etiva em determinada situa !o ftica, ser poss#vel, em tese, cogitar de eventual responsabilidade do Estado, a $ual depender de uma anlise criteriosa do caso concreto e da comprova !o dos danos $ue efetivamente foram causados por tal viola !o, bem como a imputa !o destes danos ao Estado,.-@@
-@< -@>
./ 5/EMDO, Direito administrativo" cit." p. K8-K-. ?3=5P), Den. Droit administrati! $.n.ral. -4. ed. 5aris6 2ontchrestien, <88-. t. -. -@@ OB/SE/D=, Dgis Cernandes, op. cit., p. -89--8K.
@7
I (ri#0C*io "o CONTROLE 6UDICIAL "o Ato A"mi#i tr!ti4o A legalidade de todos os atos administrativos 'ode ser o!"eto de controle no a'enas 'ela 'r'ria Administrao P$!lica *'rinc'io da autotutela)= mas tam!8m 'elo Poder Eudici)rio= a ;uem ca!e sem're a 'alavra (inal= com e(eito de coisa ,ulgada= nos litgios envolvendo a Administrao. O art.1S= JJJK= da 72@AA reCa ;ue toda leso ou ameaa de leso a direito 'ode ser a'reciada 'elo Eudici)rio. O direito !rasileiro adotou o sistema ingl5s de "urisdio $nica= segundo o ;ual a'enas os rgos ;ue integram o Poder Eudici)rio det5m com'et5ncia 'ara exercer tipicamente a (uno "urisdicional= no existindo= entre ns= e ao contr)rio do sistema (ranc5s= tri!unais administrativos com essa (inalidade es'ec(ica *contencioso administrativo). 6ogo= as decis&es da Administrao P$!lica no (aCem coisa "ulgada em relao aos 'articulares 'or ela atingidos= 'odendo estes= ;uerendo= acessar ao Poder Eudici)rio visando < alterao do 'osicionamento da Administrao. Modo ato administrativo, se&a ele vinculado ou discricionrio, est su&eito a controle de legalidade por parte do Nudicirio. /sso significa $ue vige entre ns o sistema da (urisdio *nica ou sistema in$l7s, $ue se contrap%e ao sistema do contencioso administrativo ou sistema francs. 0o .ireito brasileiro, cumpre ao 5oder Nudicirio, em sede definitiva, o controle tanto dos atos dos particulares e como dos atos administrativos,-@4. I (ri#0C*io "! O5RIGATORIEDADE DO DESEM(ENHO "! Ati4i"!"e A"mi#i tr!ti4! Os agentes da Administrao no agem 'or direito= mas sim 'or dever= segundo a (inalidade legal ;ue "usti(ica o 'oder ;ue exercem e as 'rerrogativas '$!licas. Go dis'ondo do interesse '$!lico *'rinc'io da indis'oni!ilidade)= os administradores no 'odem se es;uivar do cum'rimento das suas o!riga&es (uncionais. = atividade administrativa constitui um dever para os su&eitos da =dministra !o 5Jblica. ; obrigatrio o desempenho da fun !o ou atividade administrativa em ra"!o da legalidade $ue conforma toda a atua !o da =dministra !o 5Jblica. =ssim, esta dever atuar, e+ercer a sua fun !o, n!o podendo escolher ou optar se atuar, ou n!o,-@9. I (ri#0C*io "! RES(ONSA5ILIDADE "o E t!"o O art.#?= R3S= da 7onstituio 2ederal de 1OAA 'rev5 ;ue *as pessoas ,ur5dicas de direito p0blico e as de direito privado prestadoras de servios p0blicos responder4 pelos danos Eue seus agentes# nessa Eualidade# causarem a terceiros# assegurado o direito de regresso contra o respons4vel nos casos de dolo ou culpa". >econhece,se assim= como 'rinc'io constitucional ex'resso= a res'onsa!ilidade do Estado 'or danos causados aos administrados. O ilustre "urista 'ortugu5s E. E. 0omes 7anotilho assim discorre so!re o princ5pio da responsabilidade da .dministrao: Os particulares lesados nos seus direitos, designadamente nos seus direitos, liberdades e garantias, por a %es ou omiss%es de titulares de rg!os, funcionrios ou agentes do Estado e demais entidades
-@4 -@9
?P03= N_0/OD, .irleF. Curso de direito administrativo. :. ed. )alvador6 5odium, <887, p.@7. Idem.
48
pJblicas, praticados no e+erc#cio das suas fun %es e por causa desse e+erc#cio, podem demandar o Estado R Desponsabilidade do Estado R, e+igindo uma repara !o dos danos emergentes desses actos,.-@: Go se 'ode invocar a so!erania do Estado a 'retexto de no se admitir essa res'onsa!ilidade= restando inteiramente su'erada a id8ia de irres'onsa!ilidade ;ue vingou na (ase do a!solutismo. A doutrina a'onta a evoluo das teorias ;ue 'rocuram delimitar os 'arPmetros "urdicos dessa res'onsa!ilidade= desde as 'rimeiras teorias civilistas calcadas na res'onsa!ilidade su!"etiva nos moldes do direito 'rivado= 'assando 'ela teoria 'u!licistas !aseadas na id8ia de cul'a administrativa= avanando at8 a teoria 'u!licista do risco administrativo= 'regando a res'onsa!ilidade o!"etiva. 7elso AntDnio /andeira de -ello 1%A de(ende ;ue a res'onsa!ilidade do Estado a'lica,se indistintamente a ;uais;uer das (un&es '$!licas= no estando restrita a danos 'rovenientes de atos administrativos. Para ele= a'lica,se a res'onsa!ilidade o!"etiva 'ara atos comissivos e a su!"etiva 'ara atos omissivos= crit8rio ;ue se a'lica tam!8m <s 'essoas "urdicas de direito 'rivado ;uando 'restadoras de servios '$!licos. -as o tema encontra diverg5ncias doutrin)rias= ;ue sero o'ortunamente a!ordadas em t'ico es'ec(ico so!re o assunto.
-@: -@K
?=0OM/B3O, N. N., Gomes. Direito Constitucional. ?oimbra6 =lmedina, -77>, p. -:- e 947. E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit.
4-

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C=D/=, op. cit., p. 9K.

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Perodo3base 'orma padro Paradigma 4alores3c$ave .ontrole &nstitutos relacionados

I+ idem, p.>>. I+ idem, p.<9. @7 4p. cit., p. ><. 48 Idem, p. >-.

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E/0E0EON2, op cit. 2=11=, op. cit." p. ::.

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I+ idem" p. K: e ss. I+ idem" p. -<7.

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I+ idem. 4p. cit.

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?=DS=B3O C/B3O, op. cit., p. <<-<>. Idem, p. <@-<4.

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./ 5/EMDO, Direito administrativo" p. :9.

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E=0.E/D= .E 2EBBO, op. cit., p. -8K. G=)5=D/0/, op. cit., p.<-.

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