72 Perguntas Freqentes sobre o Oramento Participativo

SRIE CAIXA DE FERRAMENTAS DE GOVERNANA URBANA

72 Perguntas Freqentes sobre o Oramento Participativo

CAMPANHA GLOBAL PELA GOVERNANA URBANA

Direitos Autorais UN-Habitat (Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos) Foto da capa. Municpio de Caxias do Sul Todos os direitos reservados. Impresso em Quito, Julho de 2004 Design Grfico: Amira Prez A. Impresso por: AH Editorial UN-Habitat, P.O. Box 30030, 00100 Nairobi, Qunia. PGU-LAC, Garca Moreno 751 entre Sucre y Bolvar, P.O. 17-01- 2505, Quito Ecuador O UN-Habitat apia a reproduo deste material. No entanto, nenhuma parte desta publicao poder ser usada ou reproduzida sem autorizao por escrito, salvo no caso de citaes breves incorporadas em artigos crticos, anlises ou estudos especiais. As designaes utilizadas e a apresentao do material desta publicao no representam nenhuma opinio da Secretaria das Naes Unidas sobre a condio legal de qualquer pas, territrio, cidade ou regio, bem como seu poder pblico, ou sobre a delimitao de suas fronteiras ou divisas, seus sistemas econmicos ou seu grau de desenvolvimento. As anlises, concluses e recomendaes desta publicao no refletem necessariamente a viso do UNHabitat, do Conselho Administrativo do UN-Habitat ou de seus Estados Membros. Srie Caixa de Ferramentas de Governana Urbana
ISBN: 92-1-131699-5 HS/722/04E

I.

Crditos Institucionais

Este documento foi produzido com patrocnio da Campanha Global do UN-Habitat pela Governana Urbana

Superviso
Paul Taylor, Chefe do Setor de Desenvolvimento Urbano, UN-Habitat Mohamed Halfani, Diretor da Seo de Governana Urbana, UN-Habitat

Coordenao
Jaime Vasconez, Coordenador Regional do Programa de Gesto Urbana Escritrio Regional da Amrica Latina e do Caribe, UN-Habitat Raf Tuts, Responsvel por Assentamentos Humanos, UN-Habitat

Autor Principal
Yves Cabannes, Urbanista, Coordenador Regional do Programa de Gesto Urbana Amrica Latina e Caribe, UN-Habitat 1997 - 2003

Comisso de Edio e Reviso

Jaime Vasconez, Coordenador PGU-ALC - Quito Ivone de Souza, Programa Voluntrios da ONU (PV-ONU), Especialista em Desenvolvimento Urbano Alvaro Muriel, Coordenador de Gesto de Conhecimento, IPES/PGU-ALC Alejandro Luevano, Coordenador do Programa de Desenvolvimento e Gesto Local, COPEVI, Mxico Pedro Pontual, Coordenador da Escola de Cidadania do Instituto Polis-So Paulo e Presidente do CEAAL. So Paulo Augusto Barrera, Editor convidado da edio especial da Era Urbana sobre OP Yves Sintomer, Pesquisador, Centro de Cultura Urbana e Sociedade - CNRS - Paris, e Centro Marc Bloch - Berlin

Apoio Administrativo e Tcnico

Lourdes Saavedra, Alejandro Chiriboga, Monica Rhon, Yohani Ruiz - PGU, Quito

Traduo para o ingls

Richard Huber, PV-ONU/PGU-ALC

II.

Agradecimentos

Equipe do Programa de Gesto Urbana em Quito cidade de Porto Alegre, que contribuiu com a documentao sobre os casos ilustrativos atravs da Rede Urbal 9 (Financiamento Local e Oramento Participativo). Um agradecimento especial Comisso de Edio e Reviso deste documento. Suas observaes e contribuies foram de grande valor tanto em termos de contedo como de forma.

III.

ndice

Crditos Institucionais Agradecimentos Lista de Boxes Prefcio Sobre o Manual

I.

Perguntas Gerais 1. O que Oramento Participativo (OP)? 2. Quando teve incio o Oramento Participativo? 3. Como as experincias do OP se expandiram? 4. Quantas cidades j tiveram experincia com o OP? 5. Onde ocorre o Oramento Participativo? 6. Em que tipos de cidades so implementados OPs? 7. O OP implementado apenas em nvel municipal? 8. Existem diferenas regionais na forma de implementao do OP? 9. Quais os benefcios do OP para a cidade e seus cidados? 10. Quais os benefcios do OP para a administrao pblica local? 11. Quem se beneficia do Oramento Participativo? 12. Quais as dimenses do Oramento Participativo? 13. Onde encontrar mais informaes sobre OP?

II.

Incio e implementao do Oramento Participativo 14. Qualquer municpio pode implementar o OP? 15. Quais as condies bsicas necessrias para a implementao de um Oramento Participativo em um municpio? 16. Em que condies no recomendvel implementar o OP? 17. Quais os princpios bsicos do OP? 18. Como um Oramento Participativo colocado em prtica? 19. Quais os principais estgios de um Oramento Participativo?

III.

Dimenso Financeira 20. Que percentual do oramento municipal total submetido anlise no OP? 21. Que proporo do oramento municipal colocada em discusso? 22. Existe um percentual timo do oramento municipal que deveria ser submetido para uma discusso pblica? 23. Qual a origem dos recursos que so discutidos? 24. Qual o impacto do OP sobre a arrecadao de tributos e a receita municipal? 25. Todas as demandas pblicas resultam em obras e servios pblicos? 26. Como os recursos so distribudos dentro de uma cidade? Por setor? Por regio? 27. Como os critrios oramentrios so definidos? 28. Onde decidido o OP e quem tem poder para tomar decises? 29. O OP est limitado ao planejamento de gastos de curto-prazo? 30. Existe uma participao maior e melhor quando os recursos municipais so mais elevados? Nesse sentido, o fato de haver poucos recursos para discusso torna-se um obstculo ou fator condicionador? 31. O processo de OP discute apenas receita de fontes do prprio municpio? 32. Existem processos para garantir a prestao de contas do OP? 33. Quanto custa o processo ao municpio e como so cobertos esses custos?

IV. Dimenso Participativa Participao Cidad

34. Quem participa do Oramento Participativo? 35. Quantas pessoas participam dos Oramentos Participativos? 36. Se a participao limitada, isto no tira a legitimidade do processo? 37. Onde so tomadas as decises durante o processo?

38. Se o Conselho do Oramento Participativo COP o ator central, quem forma o COP? 39. Os delegados e conselheiros do OP podem ser re-eleitos? 40. Como a burocratizao ou mesmo a corrupo entre os delegados do OP podem ser evitadas? 41. Qual o nvel de participao das mulheres? 42. Existem Oramentos Participativos sensveis questo de gnero? 43. Como os excludos e marginalizados participam do OP? No existe risco de uma maior excluso social, por exemplo, no caso dos imigrantes, trabalhadores sem documentao ou dos sem-teto? 44. Como a participao dos pobres, excludos e no-organizados pode ser facilitada? 45. Quem supervisiona e monitora a execuo do oramento e dos projetos aprovados? 46. Qual o papel das ONGs, universidades e profissionais no OP? 47. Existe voluntariado no OP? Qual o seu papel?

Participao do Governo

48. Qual o papel do governo local em todo o processo? 49. Qual a lgica subjacente sobre o lugar dos Oramentos Participativos nos governos locais? 50. Qual a rea municipal ou o departamento responsvel pelo processo? 51. O OP depende apenas de uma unidade da administrao municipal? 52. Qual o papel do legislativo no OP? 53. Como o municpio convida a populao a participar do OP? 54. Que passos o municpio pode tomar para encorajar e mobilizar a comunidade para participar do processo do OP? 55. Como o Oramento Participativo se relaciona com outros instrumentos e mecanismos de participao cidad?

56. Quais as principais dificuldades que as administraes municipais enfrentam para a implementao de um OP? Participao do Setor Privado

57. Como o setor privado pode ser integrado ao OP? 58. Como os setores informais ou solidrios da economia podem se integrar ao OP? V. Dimenso Normativa e Legal 59. Como e quando o processo do OP deve ser formalizado e legalizado? 60. Que aspectos do OP devem ser registrados em um marco legal? 61. necessrio que o OP tenha relao com um Plano de Desenvolvimento (de longo-prazo, estratgico ou fsico)? 62. Como o OP pode se vincular a instrumentos de planejamento urbano? 63. Quem faz a ligao entre os planos de longo-prazo e o OP? 64. Existem mecanismos ou sistemas de avaliao para o OP? VI. Dimenso Territorial 65. Como o OP est ligado descentralizao municipal? 66. Existe um nmero ideal de regies ou sub-regies que assegure o funcionamento adequado do OP? 67. Existem Oramentos Participativos em zonas rurais? 68. A metodologia do OP semelhante nas zonas rural e urbana? VII. Perguntas Finais 69. O Oramento Participativo uma proposta surgida de alguns partidos polticos? Esses partidos tm saberes especficos? 70. Existe o risco de se considerar o OP como uma panacia, como a cura para todos os males? 71. O OP reduz a corrupo? 72. Como pode ser garantida a sustentabilidade do processo do OP?

IV.

Lista de Boxes
1. Porto Alegre: Resultados alcanados em 15 anos de OP (1989-2003). 2. Sites da Internet sobre Oramento Participativo 3. A arrecadao de recursos para apoiar o OP na facilitao de transferncias inter-regionais (PGU/UN-Habitat) 4. Mtodo para um estudo pr-diagnstico: A experincia de Salford, Inglaterra 5. Duas representaes grficas do OP em Porto Alegre 6. O ciclo do Oramento Participativo em Pinheiral 7. O Ciclo do Oramento Participativo em Belo Horizonte: Do planejamento execuo de obras e servios pblicos 8. Mundo Novo e Porto Alegre: Duas cidades que discutem 100% de seu oramento com a populao 9. Proporo de capital (investimento) do oramento discutido no OP (1997-2003) em 103 municpios brasileiros 10. A relao entre OP e desempenho fiscal 11. Um exemplo de assemblias temticas em Icapu, 2004 12. Critrios para a Alocao de Recursos: Exemplos de Villa El Salvador, Peru (2002) e Dourados, Brasil (2002) 13. Experincias de cidades com recursos per capita mais baixos 14. Variaes anuais na participao em Belo Horizonte 15. Exemplos de Composio de Conselhos do Oramento Participativo: Frum Municipal de Icapu e Congresso da Cidade de Belm 16. Mecanismos para promover a participao dos excludos em So Paulo 17. A experincia do Comit de Superviso Cidad e transparncia em Cotacachi 18. Formas de mobilizao comunitria para o OP (1997-2000) em 103 Municpios Brasileiros 19. Duas experincias de mobilizao de pessoas: Villa El Salvador e Barra Mansa 20. A relao entre Oramento Participativo e outros mecanismos de participao em Porto Alegre, Santo Andr e Crdoba

10

V.

Prefcio

Uma das reas estratgicas de trabalho do UN-Habitat apoiar as cidades na adoo de governana e gesto urbanas socialmente integradas, inclusivas, acessveis, transparentes, participativas e responsveis, a fim de assegurar o desenvolvimento urbano sustentvel. Como ponto focal da ONU para as autoridades locais, o UN-Habitat incentiva as cidades a aplicarem boas prticas de governana urbana, atravs de dois mecanismos complementares a Campanha Global pela Governana Urbana e o Programa de Gesto Urbana. A Campanha Global pela Governana Urbana fez crescer a aceitao e a utilizao dos princpios de governana urbana. Atravs de atividades de advocacy e impacto, colaborao e articulao com parceiros e eleitores, bem como o lanamento de campanhas nacionais, as normas de governana urbana receberam ampla aceitao, aplicao e adaptao. A fim de traduzir os princpios de governana urbana em medidas prticas, a Campanha desenvolveu uma srie de ferramentas. A campanha teve sucesso ao iniciar atividades concretas voltadas para a promoo de mudanas nas polticas e o aprimoramento da capacidade organizacional em mais de 30 pases do mundo. O Programa de Gesto Urbana (PGU) representa uma grande iniciativa para o UN-Habitat e o PNUD, juntamente com agncias de apoio externas, a fim de fortalecer a contribuio das cidades e municpios dos pases em desenvolvimento para o crescimento econmico, o desenvolvimento social e a reduo da pobreza. Ele complementa o esforo da Campanha, trabalhando atravs de 19 instituies ncora e mais de 40 instituies locais e nacionais, que esto engajadas para desenvolver a capacidade dos parceiros locais e governos municipais em busca da governana participativa, alcanando 140 cidades em 58 pases. Nos ltimos 18 anos, o PGU vem fornecendo uma plataforma para que os parceiros possam se engajar e trabalhar com temas relativos gesto urbana. O Oramento Participativo est surgindo como uma prtica de gesto urbana inovadora, com excelente potencial para a promoo de princpios de boa governana urbana. De fato, o oramento participativo pode trazer vrios benefcios para o governo local e tambm para a sociedade civil. Ele pode trazer maior transparncia aos gastos municipais e estimular o envolvimento dos cidados na tomada de deciso sobre recursos pblicos. Pode tambm causar o crescimento da receita municipal. Pode redirecionar o investimento municipal para a infra-estrutura bsica em bairros pobres. Pode fortalecer as redes sociais e ajudar a mediar as diferenas entre os lderes eleitos e os grupos da sociedade civil.

11

Ao ampliar e aprofundar a participao dos cidados na alocao de recursos pblicos, o Oramento Participativo parece ser um processo positivo para a construo de cidades inclusivas, onde os que so geralmente marginalizados conseguem fugir do ciclo de excluso. Ao contribuir para os princpios da boa governana pblica, o Oramento Participativo est provando ser uma ferramenta importante na democratizao das cidades. Um nmero cada vez maior de cidades tem adotado o Oramento Participativo, com diversas variaes locais. Esses benefcios em potencial levaram a Campanha Global pela Governana Urbana e o Escritrio do Programa de Gesto Urbana para a Amrica Latina e o Caribe a darem as mos para desenvolver juntos uma Caixa de Ferramentas ou Coletnea de Recursos a fim de aprofundar a compreenso sobre o Oramento Participativo e ampliar sua aplicao. As respostas s 72 Perguntas Freqentes discutidas nesta publicao so um componente chave desta coletnea. A Caixa de Ferramentas baseia-se principalmente nas experincias de cidades latino-americanas, complementadas com algumas experincias recentes em cidades europias. Entretanto, o UN-Habitat est recebendo um nmero crescente de pedidos de cidades na frica e na sia, que gostariam tambm de introduzir o Oramento Participativo. Com essa Caixa de Ferramentas, o Programa UNHabitat pretende contribuir para a promoo de transferncias inter-regionais da experincia do Oramento Participativo. Espero que esta publicao seja til tanto para as autoridades do governo como para organizaes da sociedade civil comprometidas com a expanso e com o aprofundamento de seus instrumentos de governana urbana, a fim de tornar suas cidades mais inclusivas.

Anna Kajumulo Tibaijuka Diretora Executiva UN-Habitat

12

VI.

SOBRE O MANUAL

Este Manual de Perguntas Freqentes pretende responder de forma direta e prtica s perguntas gerais sobre como implementar de maneira eficaz um Oramento Participativo. O Manual representa um ponto de partida chave para a Caixa de Ferramentas mais ampla sobre Oramento Participativo, que se baseia numa coletnea de quatro tipos de recursos teis para todas as pessoas interessadas em adotar e adaptar o Oramento Participativo em um contexto particular. Esses quatro componentes esto intimamente interligados e foram organizados da seguinte forma: a) b) c) d) Biblioteca Digital Conjunto de instrumentos tcnicos e legais Folhas de dados sobre as cidades1 Diretrio de Recursos: pessoas, organizaes, contatos e sites da Internet (ver diagrama).

Estas informaes encontram-se disponveis no site do Escritrio do Programa de Gesto Urbana da Amrica Latina e do Caribe: www.pgualc.org O Oramento Participativo no pode se encaixar em um nico modelo, j que a prtica representa uma gama de iniciativas com caractersticas prprias, que esto em constante evoluo e mudana. So processos multifacetados, que podem ser vistos luz de 4 dimenses especficas: a) participativa; b) oramentria; c) normativa/legal, e d) territorial/fsica. Um Concept Paper2 publicado como parte da srie de documentos de trabalho do PGU-ALC desenvolve uma srie de variveis para diferenciar esse universo heterogneo. Uma caracterstica importante do Oramento Participativo que ele um processo regulado pelo tempo (geralmente em ciclos anuais), por territrio fsico (normalmente os limites da cidade) e onde os principais atores so o governo local e a sociedade civil. As contribuies do Oramento Participativo para otimizar a governana urbana, em ordem de importncia, so as seguintes: i) expanso e aprofundamento da participao; ii) aumento da eficcia; iii) sistema de prestao de contas qualitativamente diferente; maior igualdade; vi) maior segurana pblica.3
1

Brasileiras (Porto Alegre, Belo Horizonte, Campinas, Alvorada, Caxias do Sul, So Paulo e Icapu), 5 de outras partes da Amrica Latina (Montevidu, Villa El Salvador, Cuenca, Cotacachi e Ilo) e 2 da Europa (Crdoba e Saint Denis) Participatory Budgeting: Conceptual Framework and Analysis of its Contribution to Urban Governance and the Millenium Development Goals [Oramento Participativo: Marco Conceitual e Anlise de sua Contribuio para a Governana Urbana e para as Metas de Desenvolvimento do Milnio], Documento de Trabalho do PGU-ALC, Julho de 2004 - Seo I
3

Ibdem. Seo II. 13

CAIXA DE FERRAMENTAS DO ORAMENTO PARTICIPATIVO Uma coletnea de recursos para facilitar as transferncias inter-regionais O que? Por que? Como? Quem? Onde? Quando? Bsico FAQ Perguntas Freqentes
Disponvel tambm na forma de folheto em Espanhol/Ingls

Avanado Concept Paper

Contribuio para Governana e Metas de Desenvolvimento do Milnio

FOLHAS DE DADOS SOBRE CIDADES 14 cidades ilustrativas BIBLIOTECA DIGITAL 10 + 20 + 130 publicaes INSTRUMENTOS 16 documentos tcnicos e 7 legais DIRETRIO DE RECURSOS pessoas, instituies, contatos e sites da Internet

14

O Oramento Participativo no apenas um processo que contribui positivamente para a boa governana urbana. Uma de suas caractersticas mais importantes vincular os processos democrticos com resultados concretos e perceptveis a curto-prazo. Eles se incorporam, conforme o caso, aos servios bsicos, habitao, centros de sade, infra-estrutura educacional, etc. Essas melhorias nas condies de vida, particularmente entre os pobres urbanos, so contribuies tangveis e positivas para as Metas de Desenvolvimento do Milnio em nvel local.4 Portanto, enquanto o Manual de Perguntas Freqentes tem como foco o como?, por sua vez, o Concept Paper busca responder pergunta por que?. Nenhuma das duas abordagens derivada de um nico modelo ou receita; pelo contrrio, elas tratam de um leque diverso e abrangente de experincias com o oramento participativo. Sendo assim, elas no pretendem indicar que tipo de oramento participativo o melhor, mas mostrar uma gama de solues, bem como gerar perguntas que vo ajudar a escolher a soluo mais apropriada de acordo com cada contexto local. Para simplificar a compreenso sobre a Caixa de Ferramentas do Oramento Participativo e identificar o lugar do presente documento dentro dela, na pgina anterior h um diagrama de navegao. A maioria das perguntas idntica quelas feitas sobre as cidades ilustrativas nos estudos de caso da Rede Urbal 9: Oramentos Participativos e Financiamento Local. Em outras palavras, para muitas das perguntas includas no presente Manual, existem 14 respostas uma para cada cidade s vezes convergentes, e outras vezes divergentes, que permitem ao leitor interessado aprender sobre os detalhes prticos e nuances que respostas diretas e relativamente simplistas como estas aqui oferecidas no tm como oferecer. Os 14 estudos de caso escolhidos como cidades ilustrativas so: Brasil Amrica Latina e outros lugares Cotacachi Cuenca Ilo Montevidu Villa El Salvador Europa Crdoba Saint-Denis

Alvorada Belo Horizonte Campinas Caxias do Sul Icapu Porto Alegre So Paulo

Ibdem. Seo III. 15

CAPTULO

Perguntas Gerais

16

1. O que Oramento Participativo (OP)? No existe uma definio nica, j que o Oramento Participativo se apresenta de formas diferentes de um lugar para outro. Este Manual representa uma tentativa de revelar essa diversidade. Entretanto, em termos gerais, um Oramento Participativo um mecanismo (ou processo) atravs do qual a populao decide, ou contribui, para a tomada de deciso sobre o destino de uma parte, ou de todos, os recursos pblicos disponveis. Ubiratan de Souza, um dos principais responsveis pelo Oramento Participativo em Porto Alegre (Brasil) prope uma definio mais precisa e terica, que pode ser aplicada maioria dos casos no Brasil: Oramento Participativo um processo democrtico direto, voluntrio e universal, onde as pessoas podem discutir e decidir sobre oramentos e polticas pblicas. A participao do cidado no se limita ao ato de votar para eleger o poder executivo ou legislativo, mas envolve tambm as prioridades para os gastos pblicos e o controle da administrao do governo. Ele deixa de ser algum que possibilita a continuidade da poltica tradicional e torna-se um protagonista permanente na administrao pblica. O OP combina a democracia direta com a democracia representativa, uma conquista que deve ser preservada e valorizada. 5

2. Quando teve incio o Oramento Participativo? Apesar dos experimentos parciais anteriores, o OP s teve incio formalmente em 1989 em algumas cidades brasileiras, particularmente Porto Alegre. Fora do Brasil, a partir de 1990, a populao de Montevidu, Uruguai, foi convidada a participar da utilizao dos recursos do municpio em seu planejamento qinqenal.

3. Como as experincias do OP se expandiram? Podem ser identificadas trs grandes fases de expanso: a primeira (1989-1997) caracterizada pela experimentao em um pequeno nmero de cidades; a segunda (1997-2000) marcada pela consolidao no Brasil, em que mais de 130 cidades adotaram o oramento participativo; e a terceira (2000 em diante), pela expanso e diversificao fora do Brasil.

17

4. Quantas cidades j tiveram experincia com Oramento Participativo? Atualmente, pelo menos 300 cidades ao redor do mundo adotaram este mtodo de administrao pblica.

5. Onde ocorre o Oramento Participativo? O OP existe principalmente nas cidades, mais especificamente, em nvel municipal. Dada a rpida expanso do processo, fica difcil monitorar todas as experincias. O Brasil continua sendo o principal pas onde ocorre o OP (aproximadamente 80% do total). Os pases da Regio Andina (Peru, Equador e, mais recentemente, a Bolvia e a Colmbia) so a segunda maior fonte de experincias. Entretanto, existem tambm experincias com o Oramento Participativo, em diferentes nveis e com variados nveis de formalizao, em outros pases da Amrica Latina e do Caribe (Argentina, Paraguai, Uruguai, Chile, Repblica Dominicana, Nicargua, El Salvador e Mxico). Algumas cidades europias iniciaram processos de Oramento Participativo (acima de tudo na Espanha, Itlia, Alemanha e Frana) e vrias cidades africanas (por exemplo, Camares) e asiticas (por exemplo, Sri Lanka) esto por iniciar seus prprios processos. So cidades e pases que utilizam outros mecanismos participativos para a alocao dos recursos municipais e que, mesmo sem seguir o mesmo esquema do Oramento Participativo, tm caractersticas semelhantes (no Qunia5, por exemplo).

6. Em que tipos de cidades so implementados Oramentos Participativos? So realizados Oramentos Participativos em cidades de todos os tamanhos, desde cidades com menos de 20 mil habitantes (Icapu6 e Mundo Novo no Brasil; Rheinstetten, Alemanha; ou Grottomare, Itlia) at mega-cidades, como Buenos Aires ou So Paulo. Ocorre tambm em municpios rurais ou semi-rurais (como Governador Valadares, Brasil) ou totalmente urbanizados (como Belo Horizonte). Ocorre tambm em municpios com poucos recursos pblicos, como Villa El Salvador, no Peru (com um oramento anual de US$ 20 por habitante) ou em cidades europias com recursos elevados (receita municipal de US$ 2,000 per capita ou mais).

Ver Review of the Local Authority Service Delivery Action Plans (LASDAPs) [Reviso dos Planos de Ao sobre a Prestao de Servios Pblicos Locais (LASDAPs)], no Qunia, por Nick Devas e outros 4 consultores. Nairbi, Maio de 2002. 6 Ver Caixa de ferramentas do OP, Cidades Ilustrativas. Estudo de Caso sobre Icapu e bibliografia. 18

7. O Oramento Participativo implementado apenas em nvel municipal? No exclusivamente! Porm, grande parte dos Oramentos participativos implementada em nvel municipal, onde h discusso sobre a utilizao das verbas municipais. Em nvel sub-nacional (provncia, regio, estado, etc.), merece destaque a experincia (atualmente suspensa) do Estado do Rio Grande do Sul, Brasil, que surgiu a partir do que estava acontecendo em Porto Alegre. Tambm foram notveis as iniciativas supra-municipais na Colmbia, em nvel provincial (agrupamento dos municpios de Los Nevados, em El Tolima) ou em nvel departamental (por exemplo, em Risaralda, a partir de 2002). O Peru tambm implementou processos em nvel provincial, por exemplo, em Chucampas, Celendin e Moropon Chulucanas. At hoje, apenas um pas, o Peru, possui uma legislao Nacional de Oramento Participativo para todos os municpios e provncias do pas.7 Por outro lado, alguns Oramentos Participativos comeam em uma parte do municpio (bairros, zonas, delegaes) ou se limitam a elas, particularmente nas grandes cidades. Foi o caso de Buenos Aires e, mais recentemente, do Distrito 7 (populao: 34.000) da cidade de El Alto (populao: 680.000) na Bolvia.

8. Existem diferenas regionais na forma de implementao do OP? Sim, e essas diferenas so positivas. No existe um modelo nico e isto nem seria desejvel, j que as experincias so o produto da realidade de cada regio, da histria e da cultura locais, da organizao de sua sociedade civil, dos recursos disponveis e tambm da cultura administrativa dos governos que administram os OPs. No Brasil, a fora dos movimentos sociais nas cidades, e sua presena no Partido dos Trabalhadores, explica porque os Oramentos Participativos tendem a ser mais urbanos. Na regio Andina, a presena dos Oramentos Participativos em municpios pequenos e de mdio porte deve-se vitalidade de alguns movimentos sociais e ONGs nessas regies. Na Europa, os Oramentos Participativos permitem, acima de tudo, a modernizao da administrao pblica ligada participao cidad.

9. Quais os benefcios do Oramento Participativo para a cidade e os cidados? A maioria dos estudiosos e participantes dos OPs concordam com que um de seus principais benefcios aprofundar o exerccio da democracia atravs do dilogo do poder pblico com os cidados. Um outro benefcio que o Oramento Participativo faz com que o estado preste contas aos cidados, contribuindo assim para a modernizao da administrao pblica.
7

Ver Caixa de Ferramentas do Oramento Participativo. Instrumentos Tcnicos. a) legislao nacional; b) Regulamentao Nacional e c) Lei Suprema. 19

Na Amrica Latina, em diversos casos o Oramento Participativo uma ferramenta para colocar em ordem as prioridades sociais e promover a justia social. Os cidados passam de simples observadores a protagonistas da administrao pblica, ou seja, participantes integrais, ativos, crticos e reivindicadores. Principalmente nessa regio, o OP d aos cidados melhores oportunidades de acesso a obras e servios como saneamento bsico, pavimentao das ruas, melhorias no transporte pblico e centros de sade e educao. Participando ativamente no processo do Oramento Participativo, os cidados definem suas prioridades e, ao faz-lo, tm a oportunidade de melhorar de forma significativa a sua qualidade de vida dentro de um perodo relativamente curto. Alm disso, eles tm a possibilidade de controlar e monitorar a execuo do oramento. Por outro lado, o OP tambm incentiva os processos de modernizao administrativa e alimenta o processo de planejamento estratgico do municpio.

10. Quais os benefcios do Oramento Participativo para a administrao pblica local? O Oramento Participativo: Aumenta a transparncia da administrao pblica e a eficincia dos gastos pblicos. Incentiva a participao dos cidados na tomada de decises e na distribuio e superviso da utilizao do oramento pblico. Exige maior prestao de contas dos lderes e gestores pblicos. Permite a priorizao coletiva e a co-gesto de recursos; Gera maior confiana entre o governo e a populao. Cria uma cultura democrtica dentro da comunidade e fortalece o tecido social.

11. Quem se beneficia do Oramento Participativo? Todas as regies, reas e setores que participam do processo de discusso so beneficiados. Como geralmente os recursos disponveis so inadequados para atender ao volume de reivindicaes, os setores melhor organizados e que participam mais tm maiores chances de se beneficiar do que outros setores.

20

BOX 1: Porto Alegre Resultados Alcanados em 15 anos de Oramento Participativo (1989 2003) a. Habitao. Foi possvel expandir o nmero mdio de unidades produzidas no local, passando de 493 por ano, no perodo de 1973 a 1988, para 1.000 por ano, no perodo de 1989 a 2003, o que permitiu pela primeira vez que Porto Alegre conseguisse conter o crescimento do dficit habitacional. Pavimentao de ruas: O dficit de pavimentao de ruas foi reduzido de 690 km em 1998 para 390 km, em 2003. O OP ajudou a melhorar o acesso ao transporte coletivo e a infra-estrutura pblica nas reas mais carentes de Porto Alegre. Acesso gua e saneamento bsico. O percentual de moradias com acesso a gua tratada aumentou de 94,7% em 1989 para 99,5% em 2002; a populao com acesso rede de esgoto municipal aumentou de 46 % em 1989 para 84% em 2002; o percentual de dejetos lquidos tratados subiu de 2% em 1989 para 27.5% em 2002. Educao. O nmero de escolas pblicas aumentou de 29 em 1988 para 84 em 2002, com um aumento correspondente em matrculas: de 17.862 para 55.741 alunos. Alm disto, os servios educacionais oferecidos foram ampliados, incluindo Alfabetizao de Adultos e Educao de Jovens e Adultos, atravs de programas integrados ao sistema pblico de educao. Atravs do OP, foi criado tambm o Complexo de Ateno Criana, que hoje atende 126 instituies de ateno infncia, abrangendo 10 mil crianas. Sade. Embora somente a partir de 2000 a sade se tornou uma das trs prioridades do OP, a gesto da sade pblica responsabilidade integral do governo municipal. Isto apesar do congelamento no nmero de transferncias anuais do governo federal. Hoje, o Prefeito dedica aproximadamente 18% dos gastos da administrao central para a sade, comparado com uma mdia anual abaixo de 10% na dcada de 90. Ao Social. Esta rea s foi includa como prioridade do OP a partir de 1997. As vrias atividades em andamento esto voltadas para diversos grupos, como as pessoas com necessidades especiais, crianas e jovens em situao de risco, pessoas sem teto, vtimas da violncia, idosos em situao de abandono, famlias de baixa renda e outros.
Fonte: Baierle, S. em Documento Base

b.

c.

d.

e.

f.

21

12. Quais as dimenses do Oramento Participativo? O Oramento Participativo um processo multidimensional: 1. Dimenso Oramentria/financeira 2. Dimenso participativa (essas duas dimenses so a base do processo) 3. Dimenso normativa e legal-jurdica 4. Dimenso espacial/territorial 5. Dimenso poltica/governana As primeiras quatro so exploradas neste Manual.8

13. Onde encontrar mais informaes sobre o Oramento Participativo? Geralmente as cidades que trabalham com o Oramento Participativo tambm tm sites atualizados na Internet, descrevendo suas experincias (Ver Box 2: sites do Oramento Participativo na Internet). Algumas organizaes no-governamentais se especializaram em uma ou outra cidade. Entretanto, a informao escassa e geralmente disponibilizada em Espanhol e/ou Portugus. No contexto da Campanha Global pela Governana Urbana, o Programa UNHabitat, atravs do Escritrio Regional para a Amrica Latina e o Caribe do Programa de Gesto Urbana (PGU-ALC) selecionou vrios recursos (Ver Box 3: Coletnea de recursos que apiam o OP e facilitam as transferncias interregionais (PGU/UN-HABITAT), disponveis no site a fim de fornecer informaes e ferramentas que anteriormente se encontravam bastante dispersas. Esses recursos complementam o presente Manual.

A dimenso poltica/governana desenvolvida em um documento separado. Entretanto, como se trata de um tema transversal, ele tratado em vrias perguntas deste documento. 22

Box 2: Sites na Internet sobre Oramento Participativo

Brasil Recife http://www.recife.pe.gov.br Porto Alegre http://www.portoalegre.rs.gov.br Belm http://www.prefeituradebelem.com.br Belo Horizonte http://www.prata.pbh.gov.br Santo Andr http://www.santoandre.sp.gov.br Campinas http://www.campinas.sp.gov.br Alvorada http://www.alvorada.rs.gov.br Juiz de Fora http://www.juizdefora.mg.gov.br Caxias do Sul http://www.caxias.rs.gov.br Icapu http://www.icapui.ce.gov.br Mundo Novo http://www.mundonovo.ba.gov.br So Paulo www.prefeitura.sp.gov.br Outras cidades da Amrica Latina Mxico Distrito Federal, Mxico http://www.df.gob.mx Buenos Aires, Argentina. http://www.buenosaires.gov.ar Montevideo, Uruguai. http://www.montevideo.gub.uy/gobierno Rosario, Argentina. http://www.rosario.gov.ar Villa El Salvador, Per. http://www.munives.gob.pe Cuenca, Ecuador. http://www.cuenca.gov.ec Cotacachi, Ecuador. http://www.cotacachi.gov.ec Europa Crdoba, Espanha. http://www.ayuncordoba.es Mons, Blgica. http://www.mons.be Saint Denis, Frana. http://www.ville-saint-denis.fr Palmela, Portugal. http://www.bm-pinhalnovo.com http://www.cm-palmela.pt Bobigny, Frana. http://www.ville-bobigny.fr Pieve Emanuele, Itlia. http://www.comune.pieveemanuele.mi.it Rheinstetten, Alemanha. http://www.rheinstetten.de Manchester, Inglaterra www.participatorybudgeting.org.uk Outros sites Rede URBAL 9 http://www.portoalegre.rs.gov.br/urbal PGU-ALC http://www.pgualc.org DRD http://www.budget-participatif.org

Fonte: Introduo ao Recurso OP

23

Alm disto, a Rede URBAL 9 de Oramento Participativo e Financiamento Local, com 200 cidades e instituies, coordenada pela cidade de Porto Alegre. Um dos objetivos da rede a produo de conhecimento e a troca de experincias. Mais informaes encontram-se disponveis no site: www.portoalegre.rs.gov.br/urbal/ Box 3: Coletnea de Recursos para apoiar o OP e facilitar transferncias inter-regionais (PGU/UN-Habitat) Quatro componentes interligados:
(A) Uma Biblioteca Digital composta de 3 partes diferentes: (1) uma bibliografia comentada com 20 documentos bsicos que so uma introduo ao Estado da Arte, selecionados entre 200 referncias; (II) uma bibliografia geral com 130 ttulos, organizada por cidades, especialmente aquelas que so estudos de casos ilustrativos; (III) uma biblioteca do PGU composta de 10 ttulos produzidos pelo PGU e seus parceiros. Todos esto disponveis em PDF. A biblioteca do PGU tem tambm artigos da edio especial Era Urbana sobre OP. Um conjunto de ferramentas composto de instrumentos prticos e tcnicos, bem como leis e regulamentos criados pelas cidades ilustrativas e usados com sucesso. Com as 15 ferramentas tcnicas includas e os exemplos de leis, os interessados esto capacitados para enfrentar as questes cruciais da implementao do OP, como tambm para descobrir como definir critrios para a alocao oramentria, regras e funcionamento, exemplos de ciclos diferentes de OP, documentos de prestao de contas, sistemas de controle, legislao municipal para a transparncia do processo, etc. Folhas de Dados sobre Cidades, com 14 Cidades Ilustrativas, demonstrando a abrangncia das experincias e do contexto atual: tamanho das cidades, diferenas regionais, ndice de consolidao, nvel e origem dos recursos e variedade de abordagens. O usurio convidado a utilizar a abordagem modelo e estudar a diversidade e adaptabilidade s diferentes situaes locais. Um Diretrio composto de 3 partes: (I) pessoas de contato nas cidades ilustrativas; (II) profissionais e estudiosos, particularmente alguns dos autores dos livros que constam da bibliografia comentada, e (III) uma lista dos sites das principais cidades, inclusive as cidades ilustrativas.

(B)

(C)

(D)

Dois pontos de entrada: 1. Este Manual FAQ, que o mais prtico e simples possvel. Os usurios interessados em informaes mais detalhadas podem consultar os folhetos informativos sobre as cidades. As respostas s FAQs tambm levam o leitor a consultar o conjunto de ferramentas e a biblioteca digital. 2. O Concept Paper mostra ao leitor a bibliografia comentada, os estudos de casos e as ferramentas e instrumentos legais. Esse documento bastante conceitual, mas est profundamente arraigado nas experincias prticas. Ele conecta o OP Campanha Global pela Governana Urbana e as Metas de Desenvolvimento do Milnio.
24

CAPTULO

II

Incio e Implementao de um Oramento Participativo

25

14. Qualquer municpio pode implementar o OP? Em princpio, sim. Entretanto, a experincia tem confirmado que certos prrequisitos so essenciais para o sucesso desse empreendimento.

15. Quais as condies bsicas necessrias para a implementao de um OP em um municpio? 9 Existem vrios pr-requisitos para a implementao de um Oramento Participativo. O primeiro a vontade poltica do Prefeito e demais tomadores de deciso do municpio. necessrio que haja vontade poltica a fim de sustentar todo o processo. A manifestao mais visvel desta vontade ser na fase de implementao, quando os compromissos se concretizarem em investimentos tangveis. O segundo a presena e interesse das organizaes da sociedade civil e, melhor ainda, dos cidados em geral. Esta condio decisiva para a sustentabilidade do exerccio. O terceiro uma definio clara e compartilhada das regras do jogo. Essas regras referem-se aos valores que sero discutidos, bem como estgios e perodos respectivos, regras para a tomada de deciso (e, no caso de no haver acordo, a responsabilidade e a autoridade de cada ator para tomar decises), o mtodo de delegar responsabilidades, autoridade e recursos entre os bairros e reas diferentes da cidade, e a composio do Conselho do Oramento Participativo. Essas regras no podem ser decididas de forma unilateral. Elas precisam ser determinadas com a ampla participao da populao e ajustadas posteriormente, a cada ano, com base nos resultados e no funcionamento do processo. O quarto pr-requisito a vontade de capacitar a populao e as autoridades municipais sobre o oramento pblico em geral, bem como sobre o Oramento Participativo, em particular. Isto envolve explicar valores, fontes de verbas e o atual sistema de despesas. importante tambm esclarecer quais as reas de gastos pblicos que so da responsabilidade do municpio e as que esto fora do alcance das autoridades locais. Uma quinta condio a ampla divulgao das informaes, atravs de todas as formas possveis. A populao deve ser informada sobre as datas e locais das reunies, bem como sobre as regras do jogo que j foram decididas.

Consultar a Biblioteca Digital da Caixa de Ferramentas do OP. Conceitualizao do Oramento Participativo a partir de experincias latino-americanas. Pp 81-89. Procedimentos do Seminrio Internacional sobre Oramentos Participativos no Contexto Boliviano PGU-ALC, Documento No. 130 (PDF). 26

Finalmente, o sexto pr-requisito a priorizao das reivindicaes, feita pela populao e ligada a critrios tcnicos que incluem uma anlise das falhas existentes em termos de infraestrutura e servios pblicos. Isto importante para facilitar uma distribuio mais justa dos recursos.

16. Em que condies no recomendvel implementar o Oramento Participativo? No se recomenda a implementao do OP quando os pr-requisitos acima no estiverem presentes. Alm disso, ele no aconselhvel se uma ou duas das partes, seja o governo ou os cidados, no estiverem abertos a mudanas e gesto compartilhada dos recursos pblicos. melhor tambm evitar o oramento participativo caso falte honestidade e transparncia na administrao local. Implementar um OP nesse contexto daria legitimidade ou ocultaria prticas contrrias aos princpios bsicos do oramento participativo. Quando as condies locais no so ideais em um dado momento, isto no quer dizer que as pessoas e instituies interessadas devam abandonar a idia do Oramento Participativo. Outras iniciativas mais limitadas podem ser tomadas, como tentar introduzir maior transparncia no processo oramentrio.10 A organizao de fruns ou outras atividades, com a presena de representantes legtimos da sociedade civil, pode ser um mecanismo para pressionar a abertura de uma discusso pblica sobre o oramento e seu controle por parte dos cidados. Muitas cidades esto neste momento passando por um estgio preparatrio para o Oramento Participativo.

17. Quais os princpios bsicos do Oramento Participativo? Os princpios fundamentais so uma democracia participativa, como um modelo poltico, como tambm boa governana11. Se esses princpios forem considerados universais, cada cidade ou pas ir convert-los em meios prticos que reflitam suas necessidades e o contexto local.

10

Sobre iniciativas e mtodos para melhorar o nvel local de transparncia, ver "Tools to Support Transparency in Local Governance" [Ferramentas de Apoio Transparncia para a Governana Local], publicado com o patrocnio da Campanha Global sobre Governana Urbana, Maro de 2004. 11 Ver UN-HABITAT, Campanha Global sobre Governana Pblica, Concept Paper, Maro 2002. 26pp+anexo e site na Internet <unhabitat.org/campaigns/governance>

27

Box 4: Mtodo para um estudo pr-diagnstico A experincia de Salford, Inglaterra Os trs objetivos do estudo apresentado Cmara Municipal de Salford foram os seguintes: 1. Desenvolver uma Matriz Oramentria para Salford, a fim de explorar as prioridades e temas estabelecidos no Plano Comunitrio de Salford. 2. Explorar como a Matriz Oramentria poderia ser integrada ao planejamento comunitrio e aos processos do ciclo oramentrio. 3. Avaliar as oportunidades e desafios apresentados por essa anlise, com vistas a incorporar uma abordagem mais participativa no ciclo oramentrio de Salford. Alm disto, foram estabelecidos sete estgios para o desenvolvimento de uma Matriz Oramentria, que so resumidos a seguir: Estgio 1: Identificar o total disponvel para investimento Estgio 2: Desenvolver prioridades e idias locais Estgio 3: Transformar as prioridades locais em prioridades para toda a cidade Estgio 4: Fazer ajustes para a populao Estgio 5: Fazer ajustes para os nveis de necessidades Estgio 6: Ponderar a matriz oramentria Estgio 7: Determinar alocaes especficas

Fonte: Iniciativa Comunitria. Construindo um Oramento Popular, Estudo da Matriz Oramentria de Salford. Relatrio apresentado ao Comit Oramentrio da Cmara Municipal de Salford, Maio de 2003. Direitos autorais: CPI bridget@communitypride.org.uk

Como ilustrao, seguem os 8 princpios norteadores (resumidos) da Lei do Oramento Participativo no Peru.12 Participao Transparncia Igualdade Tolerncia Eficincia e eficcia Imparcialidade Competitividade Respeito ao que foi acordado

12

Para uma verso completa, consultar Caixa de Ferramentas do OP: Instrumentos Legais.

28

A co-gesto dos recursos pblicos oferece uma outra dimenso para esses princpios.

18. Como um Oramento Participativo colocado em prtica? No existe uma receita universal para comear um oramento participativo. Cada situao local ser diferente. O primeiro passo sugerido fazer uma anlise da situao (ou diagnstico) para avaliar o grau em que os princpios essenciais so respeitados e os pr-requisitos so atendidos. Essa anlise pode variar em termos de contedo de uma cidade para outra (ver Box 4, a experincia de Salford, Inglaterra). Um segundo passo importante criar, tambm de forma participativa, um mapa (ou avaliao) dos atores locais interessados no processo e aqueles que poderiam se opor. Um terceiro passo seria uma anlise clara e uma definio, por parte do governo, do valor e da origem dos recursos que seriam submetidos considerao do processo do Oramento Participativo, bem como os recursos necessrios para que o municpio implemente o processo. Nesse ponto, recomenda-se que o municpio faa uma anlise do custo-benefcio desse empreendimento. O prximo passo a criao de alianas e a abertura do dilogo a fim de ganhar mais adeptos para a idia e aumentar sua legitimidade dentro do municpio. Os elementos chaves poderiam ser: Fazer um acordo com o governo Dialogar com os principais representantes da sociedade civil Buscar o envolvimento inicial dos vereadores (membros do Conselho) eleitos

O quinto passo o desenho dos regulamentos internos do Oramento Participativo, que definem as regras do jogo durante o primeiro ano. importante levar em conta os seguintes princpios operacionais:

29

Box 5: Duas representaes grficas do Oramento Participativo em Porto Alegre

Fonte: Municpio de Porto Alegre, 2004

Fonte: www.ongcidade.org. 2003

30

Participao universal: Todos os cidados podem participar, no importa a sua condio scio-econmica, embora os grupos organizados tenham um papel importante no processo. Na verdade, ser necessrio pensar na direo de formas especficas de envolver mais elementos que no esto exercendo a sua cidadania. Transparncia do oramento tanto em termos de receita, como de gastos. Flexibilidade: O processo deve ser flexvel o bastante para permitir avaliao e ajustes contnuos. Objetividade: Devem ser usados critrios objetivos e explcitos para a alocao dos recursos a fim de assegurar a credibilidade do processo. nfase em gnero: Participao igual de homens e mulheres no processo. Com relao a isso, importante fazer a desagregao dos dados numricos por gnero, tanto no oramento, como nos impactos dos investimentos. Foco pluri-cultural e multi-tnico: Discriminao positiva e aes afirmativas para assegurar a participao e o poder de tomar decises dos excludos (por exemplo, grupos indgenas).

19. Quais os principais estgios de um OP? Os diferentes estgios fazem parte do ciclo anual, chamado Ciclo do Oramento Participativo. Existem variaes de cidade para cidade13. Seguem abaixo os principais estgios (ver tambm as figuras 5 e 6: exemplos de Porto Alegre e Pinheiral, Brasil). O ciclo de discusso, negociao e elaborao do Oramento Participativo leva um ano e normalmente composto dos seguintes estgios (especialmente nas grandes cidades): Assemblias Locais (parquia, bairro, distrito, etc.) e Setoriais Nessas assemblias, o Prefeito relata aquilo que foi realizado e que no existia no perodo anterior, apresenta o plano de investimentos e as Regras do Processo do Oramento Participativo. Os delegados locais e setoriais (temticos e por questes especficas) do Oramento Participativo so eleitos (ou designados), com base em critrios estabelecidos no conjunto de regras. Reunies locais e setoriais (opcionais) So reunies entre os delegados e delegadas e suas comunidades. Elas podem acontecer sem a presena das autoridades, se os delegados desejarem. Nessas reunies, os participantes decidem os projetos prioritrios que sero executados. Na Europa e em vrias cidades da

13

Ver Caixa de Ferramentas do Oramento Participativo: trs exemplos do Ciclo do Oramento Participativo. 31

Box 6 O Ciclo do Oramento Participativo em Pinheiral

Fonte: Municpio de Pinheiral O Ciclo do Oramento Participativo das crianas

Amrica Latina, necessrio envolver o governo local em pelo menos algumas assemblias, j que a sociedade civil no organizada ou no est preparada para realizar este estgio por conta prpria. A discusso nas assemblias deve ser complementada com discusses regulares entre os delegados nos seguintes nveis: regional, questes especficas e toda a cidade. Isto porque em algumas assemblias a qualidade dos debates pode ser baixa. Isto se torna necessrio para que o Oramento Participativo no se limite a um plebiscito ou a uma forma de populismo. Cmara Municipal Este um evento onde o Comit do Oramento Participativo entrega oficialmente ao Prefeito a lista de projetos prioritrios definidos atravs da participao dos cidados. nesse evento que os membros do Comit do Oramento Participativo so oficialmente instalados. Desenho da matriz oramentria O municpio e o Comit do Oramento Participativo fazem o desenho da matriz oramentria. Estes so momentos essenciais e tambm os mais controversos do processo. O Plano de Investimento criado, compartilhado com a populao e, em seguida, publicado para ser usado no monitoramento e no cumprimento do que foi acordado.

32

 Avaliao do processo Uma vez concludo o ciclo, as Regras do Processo do OP so avaliadas e ajustadas. As novas Regras sero usadas no ano seguinte. O primeiro ciclo vai das primeiras reunies (geralmente em maro) nos bairros, sendo concludo com a aprovao da matriz oramentria (em outubro ou novembro). Existe um segundo ciclo, chamado Implementao do Ciclo de Superviso, que comea no ano seguinte (ver Box 7 sobre Belo Horizonte).14 Atravs de todo esse ciclo, que comea com estudos tcnicos e termina com a inaugurao dos projetos aprovados, as autoridades locais, os cidados e geralmente as comisses especficas de monitoramento continuam interagindo.

14

Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Oramento Participativo: 10 anos de experincia em Belo Horizonte: A gente faz uma BH melhor. Belo Horizonte, 2002, 14 p. 33

34

CAPTULO

III

Dimenso Financeira

35

Box 8 Mundo Novo e Porto Alegre Duas cidades que discutem 100% de seu oramento com a populao Em Porto Alegre, 100% do oramento considerado participativo, porque o Conselho do Oramento Participativo (COP), constitudo de delegados eleitos, analisa e comenta todo o oramento (antes de ser enviado Cmara Municipal). A parte discutida nas assemblias, onde todos os cidados participam, equivale a 100% dos recursos disponveis para investimento, que varia a cada ano e chega a mais de 10% do oramento total. Isto acontece tambm em Mundo Novo, um pequeno municpio do Mato Grosso do Sul, Brasil, com 16 mil habitantes, onde 100% do oramento submetido a discusso popular. Entretanto, nesse caso, e ao contrrio de Porto Alegre, isto feito de maneira direta atravs de reunies abertas a todo o municpio. Esta a forma mais avanada de se fazer o oramento participativo, demonstrando que todo o oramento do municpio pode ser submetido ao debate pblico inclusive o salrio do Prefeito.
Documento base (op. cit) Ver Biblioteca digital (Caixa de Ferramentas OP)

Box 9 Proporo do oramento de capital discutido no OP (1997-2003) em 103 municpios brasileiros

Proporo do oramento de capital discutido
De 1 - 10% De 11 - 20% De 21 - 30% De 31 - 40% De 41 - 50% De 51 - 60% De 61 - 70% De 71 - 80% De 81 - 90% De 91 - 99% 100%
No discute os recursos

Nmero de municpios
15 05 04 05 07 --02 05 01 --22 10 27 103

% de todos os municpios
15.0 05.0 04.0 05.0 07.0 --02.0 05.0 01.0 --21.0 10.0 26.0 100.0

No respondeu TOTAL

36

20. Que percentual do Oramento municipal total submetido anlise no OP?15 O Oramento Participativo em geral, particularmente no Brasil, representa entre 2 e 10% do oramento executado, ou seja, do valor gasto de fato, que tende a ser menos do que o oramento planejado do ano anterior. Esses valores representam uma proporo varivel do oramento municipal para investimento. Entretanto, poucas cidades colocam mais de 10% de seu oramento total para discusso popular, e muito poucas, como Mundo Novo ou Porto Alegre, discutem, pelo menos tecnicamente, 100% dos seus oramentos. (Ver Box 8). No outro extremo encontram-se algumas cidades, principalmente, na Europa, onde o processo de OP envolve menos de 1% de todo o oramento municipal disponvel.

21. Que proporo do oramento municipal colocada em discusso? Varia entre 100% do investimento total ou oramento de capital e um pequeno percentual (Ver Box 9). Pode-se dizer ento que alguns Oramentos Participativos trabalham com um P maisculo, enquanto outros podem ser designados mais corretamente com um p minsculo.

22. Existe um percentual timo do oramento municipal que deveria ser submetido discusso pblica? No, isto depende de cada situao local e, particularmente, da vontade poltica do municpio e da presso dos cidados. Em algumas cidades, esse percentual tem crescido ano aps ano, medida que a experincia vai se consolidando e os participantes tanto os polticos quanto o povo em geral vo ganhando confiana. Entretanto, quanto maior o percentual do oramento discutido, maior a experincia e o interesse dos cidados.

23. Qual a origem dos recursos que so discutidos? Embora a origem dos recursos seja geralmente o oramento municipal, importante observar as seguintes situaes tpicas:

15

Para obter mais informaes, ver pergunta 23 da Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas 37

Box 10 Relao entre o Oramento Participativo e desempenho fiscal Em Campinas, Recife e Cuenca, a arrecadao de impostos aumentou significativamente em poucos anos, enquanto em Porto Alegre, o nvel de impostos sobre imveis e propriedades caiu de 20 para 15%. O efeito disto foi lgico em menos de 10 anos, os impostos sobre imveis subiram de 6 para quase 12% da receita atual do municpio. Em Mundo Novo, Brasil, destaca-se tambm a reduo dos nveis de sonegao de impostos. Nos municpios de Ilo e Villa El Salvador, no Peru, a distribuio dos recursos do Oramento Participativo est diretamente ligada ao nvel de arrecadao de impostos. Embora no haja uma evidncia direta e tangvel dos efeitos dos critrios fiscais envolvidos sobre as melhorias nos nveis de sonegao de impostos, est claro no municpio de Ilo que o processo permite uma maior conscientizao sobre os recursos municipais, seus limites e origens.
Fonte: Estudos de Caso, VES e Ilo Ver casos ilustrativos (Caixa de Ferramentas OP)

O caso mais comum o valor a ser discutido fazer parte do oramento global (seja o oramento para investimento ou mais), claramente identificado como Oramento Participativo. Em vrias cidades, particularmente na regio andina, o OP trabalha com um percentual das verbas transferidas do governo federal (por exemplo, no Peru, o chamado Fundo de Compensao Municipal). Nesse caso, as discusses podem estar sujeitas a condies ligadas a esses fundos. Em alguns pases, as transferncias do governo federal so sujeitas a um processo semelhante ao Oramento Participativo. Por exemplo, no Qunia,16 o Plano de Ao dos Servios Pblicos Locais (LASDAP) um instrumento que envolve as comunidades nas decises sobre a utilizao das transferncias do governo federal para o governo local. As verbas discutidas no Oramento Participativo tambm podem ser limitadas a recursos designados para outra rea, por exemplo, ao social ou educao. As discusses tambm podem se limitar aos recursos designados a um programa especfico, por exemplo, a reabilitao de uma praa, a revitalizao do centro histrico ou a construo de um canal de gua de chuva (St. Feli de Lobregat, Espanha). Nesses casos, os recursos podem ser provenientes dos nveis nacional, estadual ou municipal.

16

Ver Reviso dos Planos de Ao dos Servios Pblicos Locais (LASDAPs), no Qunia, por Nick Devas e outros quatro consultores, Nairobi. 38

At o momento, os recursos discutidos pela populao, pelo menos na Amrica Latina, so essencialmente endgenos, ou seja, recursos nacionais ou locais, e no emprstimos ou doaes internacionais.

24. Qual o impacto do Oramento Participativo sobre a arrecadao fiscal e a receita municipal?17 Na Amrica Latina, existe uma clara evidncia de que o processo do Oramento Participativo traz um aumento na arrecadao fiscal (impostos e outras taxas) e uma reduo na sonegao. Os motivos so a transparncia da administrao pblica, que fica implcita no Oramento Participativo. A visibilidade a curto-prazo das obras e servios pblicos que resulta do OP tambm tende a alterar a cultura cvica fiscal.

25. Todas as reivindicaes dos cidados resultam em obras e servios pblicos?18 No. Geralmente, o nmero de reivindicaes e projetos propostos e seus valores correspondentes so maiores do que os recursos disponveis. Por este motivo, os critrios para a priorizao e o processo de seleo dessas prioridades crucial a cada ano. Uma reivindicao que no foi selecionada como prioridade para o ano corrente pode ser apresentada no ano seguinte. Em algumas cidades, o nmero de projetos que sero financiados fixado de antemo, por exemplo, 14 projetos para cada sub-regio de Belo Horizonte. Alm disto, algumas das reivindicaes da populao podem estar fora da jurisdio do governo local e depender de prerrogativas do governo federal ou regional. Nesses casos, geralmente as demandas no so aceitas.

26. Como os recursos so distribudos dentro de uma cidade? Por setor? Por regio?19 Os recursos podem ser designados de duas maneiras. A primeira designar os recursos por regio ou sub-regio, s vezes com uma distribuio privilegiada especificamente para as reas mais pobres (favelas, vilarejos pobres, etc.). A segunda a designao por setor. Essas prioridades setoriais refletem as prioridades de uma cidade para um ano especfico (Sade para Todos, Transporte Inteligente para as Pessoas, Um futuro melhor para nossas crianas,

17 18

Para obter mais informaes, ver pergunta 25 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas Para obter mais informaes, ver pergunta 26 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas 19 Para obter mais informaes, ver pergunta 27 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas

39

Box 11 Exemplo de assemblias temticas em Icapu, 2004

As Assemblias Temticas representam, no processo do OP, um espao de debate com os setores sociais. Essas reunies tratam de questes de interesse geral para a populao, bem como de polticas e programas municipais sobre um assunto especfico. De cada 9 grupos temticos, 2 representantes e 2 substitutos so nomeados para participar do Frum do Oramento Participativo. Fonte: Municpio de Icapu, 2004.

40

incluso social, urbanismo e meio-ambiente, etc.), podendo variar de um ano para outro. importante compreender este sistema duplo de distribuio a fim de entender como o OP construdo com base em reunies especficas de cada setor ou rea, plenrias ou fruns. (Ver Box 11, Assemblias Temticas em Icapu, 2004).20

27. Como os critrios oramentrios so definidos? Esta definio a chave para o desenvolvimento correto do processo. No existem critrios estabelecidos ou predeterminados. Os critrios para a designao de recursos por regio e sub-regio e por setor precisam ser definidos por cidade de forma participativa (Exemplos no Box 12). Trata-se um passo chave no processo, onde as organizaes sociais e os cidados comeam a se apropriar do processo, entend-lo e explic-lo a outras pessoas. Cada cidade usa um ou mais critrios para designar recursos. Entre os mais comuns encontram-se: a populao de uma certa regio, prioridades (habitao, ruas, educao, sade, esgoto, etc.) escolhidas pelos moradores, necessidades bsicas no atendidas (gua, eletricidade, saneamento), grau de participao no processo, grau de sonegao ou atraso no pagamento de impostos, ateno recebida nos anos anteriores, impacto do projeto sobre a comunidade e impacto sobre os grupos vulnerveis ou marginalizados. Existem tambm outros critrios.21 Esses critrios podem ter pesos diferentes. Por exemplo, se os critrios para a distribuio geogrfica de recursos para uma cidade forem a populao e o percentual de necessidades bsicas no atendidas (acesso a gua potvel, percentual de domiclios com servio de coleta de lixo, habitao, etc.), pode acontecer que a Cidade A resolva dar o mesmo peso a cada critrio e a Cidade B opte por dar trs vezes mais peso aos critrios relativos a necessidades bsicas no atendidas. Nesse ltimo caso, mais recursos estariam disponveis para as reas mais carentes. Esses critrios ainda no foram fixados. Entre os ciclos ou durante um ciclo, os delegados ou conselheiros eleitos atravs do Oramento Participativo, em alguns casos junto com as autoridades locais, podem rever os critrios e resolver adicionar um novo critrio, remover um antigo ou alterar seus pesos relativos. Essas decises sero aplicadas no ano seguinte e includas nas regras, procedimentos ou regulamentos municipais. Esse processo demonstra a natureza evolutiva, ajustvel e flexvel do Oramento Participativo.

20

Ver Caixa de Ferramentas do Oramento Participativo. Estudo de caso sobre Icapu e bibliografia. 21 Observar os critrios utilizados pelas 14 Cidades Ilustrativas e a bibliografia geral. 41

Fonte: Municpio de Dourados, 2002

Fonte: Municpio de Villa el Salvador, 2002

42

Alm da utilizao dos critrios de peso, um importante instrumento pedaggico usado nos municpios brasileiros (mas no exclusivamente) so as Caravanas de Prioridades. Durante essas caravanas, os delegados eleitos visitam as diversas reas da cidade a fim de observar em primeira mo as reivindicaes identificadas. Isto torna possvel visualizar os diversos nveis de necessidade e, acima de tudo, d maior legitimidade aos critrios tcnicos apresentados. Permite tambm que os delegados de cada rea possam enxergar a cidade como um todo e tambm as necessidades que esto fora de suas reas especficas.

28. Onde so discutidos os Oramentos Participativos e quem tem autoridade para tomar decises? Em termos gerais, e particularmente no sistema brasileiro, a deciso inicial sobre os itens do oramento e os valores discutidos pela populao tomada pela Cmara de Vereadores (ou equivalente). De forma semelhante, a matriz do oramento proposta, que resultado do processo do Oramento Participativo, ratificada posteriormente pela Cmara de Vereadores. A experincia demonstra que em poucos casos a Cmara veta ou altera a matriz do oramento proposta. A formulao da matriz do oramento, baseada nas reivindicaes da rea ou do setor, uma caracterstica exclusiva do Oramento Participativo. O primeiro nvel de priorizao de demandas acontece nas assemblias. A segunda instncia a aglutinao final e a priorizao dessas reivindicaes. Nas cidades onde existe um Conselho do Oramento Participativo, os conselheiros tm essa responsabilidade. Nas cidades onde a participao ocorre atravs das organizaes sociais (comits ou associaes comunitrias) ou entidades polticas (por exemplo, comits paroquiais, no Equador), a deciso final acontece nesses nveis. Em alguns pases, nos casos em que os recursos discutidos so apenas os relativos aos programas ou setores especficos, as decises so tomadas junto com os representantes da Prefeitura e as Secretarias Municipais, no passando pela Cmara.

29. O Oramento Participativo est limitado ao planejamento de gastos de curto-prazo? Sim, ele limita-se distribuio do todo ou de parte do oramento municipal anual. Esta uma caracterstica do processo, mas tambm uma limitao. Entretanto, o ciclo para a execuo dos gastos pblicos pode ser de dois anos, a fim de facilitar o processo de implementao. Algumas cidades tm Oramentos Participativos todos os anos.

43

O caso de Montevidu, onde desde 1990 os cidados so convidados pelos Conselhos Distritais eleitos a decidir sobre o oramento qinqenal, relativamente raro.22 H ainda algumas cidades brasileiras que discutem os Planos Plurianuais de Investimento com a populao, que estabelece as prioridades a cada quatro anos.

30. Existe uma participao maior e melhor quando os recursos municipais so mais elevados? Nesse sentido, o fato de haver poucos recursos para a discusso popular torna-se um obstculo ou fator condicionador? claro que quanto maior o oramento discutido (em termos absolutos e percentuais), melhor para os cidados. Entretanto, no h evidncia de uma correlao direta entre o nvel dos recursos discutidos e o nvel de participao, em termos qualitativos ou quantitativos. Ter valores relativamente baixos para discutir no um obstculo ou fator condicionador (ver Box 13). O que importa que o total seja transparente, mesmo que seja limitado, e que os motivos dessa limitao sejam claramente explicados e compreendidos, e que o pblico defina claramente as regras do jogo para a sua distribuio.

31. O Processo do Oramento Participativo discute apenas receitas originadas no prprio municpio? Enquanto os Oramentos Participativos geralmente trabalham com verbas do prprio municpio (ou seja, impostos, taxas, valores tributveis, cobranas de servios, etc.), algumas iniciativas e experincias tambm colocam em discusso e priorizam gastos pblicos advindos de fontes do governo federal. Atualmente h um debate se os financiamentos nacionais e internacionais deveriam ser discutidos e aprovados dentro do processo do Oramento Participativo. Existem ainda uns poucos casos em que financiamentos internacionais (ou seja, emprstimos ou crditos) so aprovados pelo Conselho do Oramento Participativo. As organizaes comunitrias e, algumas vezes, as ONGs, administram os fundos pblicos destinados aos projetos e s prioridades votadas no OP.

22

Ver Caixa de Ferramentas do Oramento Participativo: Estudo de Caso e instrumento tcnico de Montevidu. 44

Box 13: Experincias das cidades com poucos recursos per capita Em Villa El Salvador, um bairro pobre da Regio Metropolitana de Lima, Peru, um processo de OP teve incio em 2000 com um valor bastante limitado, da ordem de US$ 600,000 para uma populao de 300.000 pessoas (menos de US$ 2 per capita). Apesar do valor baixo e de um contexto repleto de problemas graves (falta de coleta de lixo, por exemplo), o processo foi muito enriquecedor e os nveis de participao ficaram entre os melhores da regio: 25% da populao acima de 25 anos participou do processo. A experincia do Oramento Participativo Jovem em Barra Mansa, Rio de Janeiro, mostra uma concluso semelhante. As crianas e jovens participaram sem ter uma clara noo dos valores autorizados pelo municpio. No primeiro ano foram 180 mil reais. O aspecto interessante desse processo foi que 7 mil crianas e jovens participaram e apresentaram diversas propostas. Pode-se imaginar que o valor baixo do oramento poderia causar tenses entre os jovens e os delegados. Pode-se imaginar tambm que eles ficariam decepcionados ao ver que seus projetos no foram escolhidos, e no iam querer participar mais. Porm, na verdade, no foi isto o que aconteceu: os jovens continuaram participando ativamente. As tenses foram mnimas, j que as regras do jogo eram muito claras. (1) Ver Caixa de Ferramentas do OP: Estudo de Caso VES Fonte: Procedimentos do seminrio internacional Oramento Participativo no Contexto Boliviano, Y. Cabbanes

32. Existem processos para garantir a prestao de contas do OP?23 Em geral, sim. Esses processos podem ser classificados em trs modalidades: Audincias pblicas (anuais ou mais regulares) em que o Prefeito e as autoridades municipais explicam populao sobre o uso e destinao do oramento total. Folhetos ou encartes de jornal com informaes detalhadas, por regio e por setor, sobre cada obra e servio pblico aprovado, o valor e o progresso alcanado com sua implementao. Nas melhores prticas, esses folhetos so distribudos amplamente para cada famlia24, com informaes sobre os resultados concretos do Oramento Participativo.

23 24

Para obter mais informaes, ver pergunta 41 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas Ver Caixa de Ferramentas do OP: Folheto de Prestao de Contas de Caixas do Sul (2002) e Tapera. 45

Disponibilizar informaes financeiras e os resultados do Oramento Participativo no site do municpio. Uma visita a esses sites (ver Box 2) sugere que o OP ocupa um lugar importante e mostra tambm que o OP melhora o sistema de comunicao e de troca de informaes com os cidados.25

33. Quanto custa o processo para o municpio e como so cobertos esses custos? O Oramento Participativo resulta numa srie de custos para o governo municipal. Para implementar o OP de forma adequada, so necessrios quatro tipos de recursos: a) funcionrios municipais comprometidos e treinados para implementar o processo, inclusive interessados em trabalhar noite e nos finais de semana; b) meios de transporte circulando em todos os bairros para transportar os funcionrios; c) amplos recursos de comunicao a fim de compartilhar as informaes com o pblico; d) pessoal disponvel para fazer os estudos tcnicos, econmicos e oramentrios, bem como estudos de viabilidade das necessidades priorizadas. Alm disso, a fim de acelerar o processo e garantir sua qualidade, importante disponibilizar recursos para transportar as pessoas que moram longe dos locais das reunies, treinar funcionrios e cidados, e particularmente delegados, para o processo do OP. As cidades que no fizeram o planejamento desses custos geralmente encontram dificuldades e, em alguns casos, tiveram de suspender as atividades. Portanto, importante fazer uma anlise de custo/benefcio antes de decidir implementar um Oramento Participativo. A anlise de custo/benefcio deve levar em conta as contribuies das comunidades e a alavancagem do capital social, particularmente atravs de sua participao na execuo dos projetos (ver FAQ 47 para obter mais detalhes). Caso o processo permanea apenas em nvel de consultoria, os custos para o municpio sero mais altos, pois a administrao local ter de repetir as discusses duas vezes: da primeira vez, durante o OP, e depois internamente, na administrao. Se os departamentos ligados ao OP puderem tomar decises (poder deliberativo), isto trar economia de tempo e custos, j que o processo de tomada de decises ser mais curto e simples do que o processo burocrtico tradicional. difcil fornecer informaes com nmeros absolutos, tendo em vista as variaes nos custos de pessoal, transportes e produo de materiais publicitrios em cada localidade. Como exemplo, a cidade de Porto Alegre (populao de 1.4 milhes) destina mais de US$ 250,000 anualmente para a implementao de seu Oramento Participativo.

25

Ver Caixa de Ferramentas do OP: sites das cidades do Oramento Participativo 46

Essas despesas podem ser facilmente cobertas nas cidades mais pobres atravs da cooperao internacional. Infelizmente, observa-se atualmente que os recursos internacionais esto sempre acompanhados por orientaes tecnocrticas de cima, e de exigncias que podem acabar distorcendo o processo local, bem como as solues criativas dos cidados e do prprio governo local.

47

CAPTULO

IV.

Dimenso Participativa

48

Participao Cidad 34. Quem participa do Oramento Participativo? preciso diferenciar o que ocorre no Brasil do que acontece em outras partes do mundo. Uma das principais caractersticas da maioria dos Oramentos Participativos nas cidades brasileiras o direito universal de participar de forma voluntria, individual e direta, no necessariamente atravs da comunidade, sindicato ou outros representantes (ver FAQ 1). Nesses casos, no necessrio pertencer a nenhuma organizao para participar. Claramente, as organizaes tm um papel importante, mas elas no tm privilgios formais. Na verdade, a populao mobilizada organizada ou no que decide. Em muitos casos, esse tipo de participao tambm valorizado na Europa. Por outro lado, as demais cidades latino-americanas e algumas cidades europias (por exemplo, na Espanha) tendem a encorajar a participao dos cidados atravs dos representantes de organizaes existentes. Essa modalidade reflete o que se chama de democracia representativa associativa ou comunitria. Nesse caso, a participao dos indivduos mediada por delegados provavelmente muito mais prximos de suas preocupaes e demandas do que na democracia representativa convencional.26 Existem tambm sistemas mistos apoiados por organizaes de bairros, e que, ao mesmo tempo ampliam as discusses oramentrias de forma a incluir todos os moradores. Devido sua forte tradio participativa, Crdoba (Espanha), Cuenca (Equador) e Villa El Salvador (Peru) ilustram bem essa modalidade. Finalmente, em vrias cidades europias, os participantes e/ou delegados so designados por sorteio, a fim de promover a participao desses cidados que normalmente no se envolvem, principalmente os grupos mais marginalizados.

35. Quantas pessoas participam dos Oramentos Participativos? Nas experincias de participao individual direta, as taxas de participao geralmente variam entre 1% e 15% da populao que vota (em geral, acima de 16 anos). So excepcionais os casos de participao acima de 15%. Geralmente, a participao maior nas cidades pequenas ou quando as assemblias so feitas em sub-divises geogrficas menores. importante mostrar que o nmero de participantes varia muito de um ano para o outro (Ver Box 14: Participao em Belo Horizonte). Alm disso, existe um alto grau de rotatividade e no so as mesmas pessoas que participam todos os anos. Durante os primeiros anos, a participao pode ser baixa e, medida que o processo vai se aprimorando, o nmero tende a crescer. No incio do OP em Porto Alegre, que tinha mais de 1.2
26

Ver Caixa de Ferramentas do OP: Estudos de caso de Vila El Salvador e Cuenca 49

milhes de habitantes no incio do processo, apenas mil pessoas participaram. Hoje os nmeros chegam a 40.000 pessoas. Em cidades onde a participao acontece atravs de representantes de organizaes sociais, o nmero de participantes inferior e s vezes igual aos casos mencionados acima. Em Cotachi, por exemplo, 788 pessoas participaram, representando 90% das organizaes em Canton; em Ilo, 100 organizaes participaram; em Puerto Assis, participaram 232 pessoas muito representativas. Em Cuenca, os 1.100 participantes so, por um lado, os representantes eleitos de 21 comits paroquiais e, por outro, pessoas da comunidade.27 Os oramentos Participativos das Crianas e Jovens alcanam nmeros mais elevados de participantes porque so realizados nas escolas pblicas (e, em casos raros, nas escolas particulares). As sesses plenrias so abertas ao pblico (no-obrigatrias) e podem acontecer fora dos limites da escola. No entanto, o treinamento e mobilizao dos jovens sobre o OP geralmente ocorrem dentro da escola. O resultado que milhares ou dezenas de milhares de jovens participam e definem o destino de parte do oramento municipal. Box 14 Variaes anuais na participao em Belo Horizonte Participao popular no Oramento Participativo Regional

Fonte: Municpio de Belo Horizonte. OP, 10 anos de experincia em Belo Horizonte.

27

Documento base do OP, pg. 61 50

36. Se a participao limitada, isto no tira a legitimidade do processo? Trata-se, definitivamente, de um risco. Portanto, um dos alvos mais importantes que o processo do OP ganhe legitimidade aos olhos da maioria dos cidados, inclusive os que no participam. Essa legitimidade obtida atravs de uma forte iniciativa de comunicao do municpio, de modo que todos se sintam convidados a participar e ter acesso s principais informaes financeiras, como tambm s decises tomadas no Oramento Participativo. Outros instrumentos adequados so pesquisas de opinio para verificar o nvel de reconhecimento do processo e sua legitimidade entre o pblico em geral, bem como referendos que permitam a aprovao atravs do voto de certas decises mais sensveis. Outro alvo importante que a participao, embora limitada em termos quantitativos, inclua os cidados de vrios grupos sociais e no deixe ningum de fora do processo. Por esse motivo, importante dar ateno especial incluso das mulheres, dos jovens, dos pobres e vulnerveis, bem como dos grupos discriminados (minorias tnicas, imigrantes, minorias sexuais, etc.). 37. Onde so tomadas as decises durante o processo?28 Na grande maioria dos casos brasileiros, e em outros poucos, os delegados so eleitos e, por sua vez, elegem os conselheiros. O Conselho do Oramento Participativo COP ou seu equivalente, a entidade central onde as regras do jogo so definidas, e mais tarde transformadas no Regulamento Interno. Os sistemas de tomada de deciso, os critrios de distribuio de recursos, o nmero de plenrias e os temas setoriais so definidos por essa entidade. Alm disso, o COP responsvel por finalizar a matriz oramentria que ser apresentada Cmara de Vereadores. Muitas experincias fora do Brasil baseiam-se em estruturas comunitrias (conselhos de bairro, comits comunitrios) ou polticas (comits paroquiais, por exemplo).

38. Se o Conselho do Oramento Participativo COP o ator central, quem forma o COP?29 Os Conselhos do Oramento Participativo, ou seus equivalentes, so entidades criadas especificamente para decidir sobre o Oramento Participativo. A composio dos COPs varia de uma cidade para outra, tanto em nmero de membros como em relao aos atores sociais e institucionais que eles representam. Em geral, os COPs so compostos de 30 a 50 conselheiros e de um nmero semelhante de substitutos. Eles incluem sempre representantes eleitos
28

Para obter mais informaes, ver as perguntas 29 e 30 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. 29 Para obter mais informaes, ver pergunta 31 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. 51

em plenrias setoriais (um ou dois por setor) e plenrias territoriais. Alm disso, pode haver representantes da administrao municipal (com ou sem direito a voto), movimentos populares, sindicatos, grupos excludos, como mulheres, jovens, indgenas, minorias raciais, pessoas com necessidades especiais, homossexuais (representados em poucas cidades), setor empresarial, ONGs (ocasionalmente) ou comisses de planejamento estratgico. Em alguns casos, os representantes de outros conselhos municipais tambm participam, como os de educao ou sade. Box 15: Exemplos de Composio dos Conselhos do OP: O Frum Municipal de Icapu e o Congresso da cidade de Belm Estrutura do Oramento Participativo Municipal (Icapu, Brasil, 2001/2002) MUNICPIO 10 representantes do Executivo Municipal 1 Legislativo (Cmara de Vereadores) 11 Delegados SAAE EMPRESA DE GUA E ESGOTOS SERVIDORES PBLICOS Um delegado do Sindicato de Servidores Pblicos

Um delegado

1 Delegado FORO MUNICIPAL DO OP 40 membros

1 Delegado

10 Delegados
5 Regies Administrativas Cada regio delegados elege 2

16 Delegados
8 Assemblias Temticas Cada Assemblia elege 2 delegados
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Esportes Cultura e Educao Juventude Crianas (Dia Feliz) Sade Habitao Gnero Obras Desenvolvimento e turismo Idosos

Regio Administrativa

8. Assemblia micro-regional Assemblia Micro-regional

52

A ampla discusso sobre quem faz parte do Conselho do Oramento Participativo ou Frum um outro passo importante para o sucesso da experincia. Como acontece com os Regulamentos Internos do Processo, o Conselho sofre alteraes uma vez por ano e, algumas vezes, essa mudanas so significativas de um ano para outro.

39. Os delegados e conselheiros do OP podem ser reeleitos? Os conselheiros e delegados geralmente tm um mandato de um ano e no podem ser reeleitos. Existem poucos casos de dois mandatos de um mesmo conselheiro.

40. Como a burocratizao ou mesmo a corrupo entre os delegados do OP podem ser evitadas? Existe o risco de que os delegados ou conselheiros utilizem o Oramento Participativo como um trampolim poltico ou eleitoral ou para conseguir privilgios pessoais. preciso observar que geralmente o trabalho dos conselheiros e delegados no remunerado. Algumas cidades criaram normas para reduzir esses riscos, mas ainda h muito para se fazer. No permitir a reeleio dos delegados e/ou conselheiros o primeiro passo do processo. Em Porto Alegre, os servidores municipais no podem ser delegados do Oramento Participativo. Em Cotacachi, um municpio indgena do Equador, o provrbio Quchua no roubar, no mentir e no ser preguioso 30 sempre repetido publicamente. Entretanto, apesar dos exemplos positivos, preciso lembrar que o OP no uma ilha. Nos casos onde j houver uma cultura poltica corrupta e clientelista, essa cultura dever ser confrontada. O Oramento Participativo pode contribuir para essa transformao, mas no pode produzi-la sozinho.

41. Qual o nvel de participao das mulheres? As mulheres em geral representam mais de 50% dos participantes das assemblias realizadas nos bairros e distritos. Porm, nas assemblias setoriais municipais e entre os delegados e conselheiros eleitos, a proporo de mulheres substancialmente inferior. Um dos motivos a distncia entre os locais das reunies e os locais onde elas moram. Muitas vezes elas no tm onde deixar os filhos, nem dinheiro para pegar o nibus... A menor participao das mulheres (em torno de 30%) como delegadas e conselheiras eleitas explicada por algumas

30

Ama Quilla, Ama Lulla, Ama Shua 53

QUADRO 15: ESTRUTURA DO CONGRESSO DA CIDADE (Belm, Brasil, 2002) GOVERNO MUNICIPAL
2 representantes do Executivo 1 Prefeito

MOVIMENTOS POPULARES
1 Conselheiro para cada entidade geral: CBB e FEMECAM

SINDICATOS
CUT (1) CGT (1) FORA SINDICAL (1)

SERVIDORES PBLICOS
1 Conselheiro do Sindicato de Servidores Pblicos

CONGRESSO DA CIDADE 50 membros CONGRESSOS TEMTICOS Urbanismo e MeioAmbiente Economias Solidrias Incluso Social Cidadania Cultural Administrao Democrtica SETOR PRIVADO INDUSTRIAL SERVIOS COMRCIO 8 DISTRITOS ADMINISTRATIVOS CADA DISTRITO ELEGE 3 CONSELHEIROS

JOVENS (3) MULHERES (1) AFRO-BRASILEIROS (1) INDGENAS (1) NECESSIDADES ESPECIAIS (1) HOMOSSEXUAIS (1)

Fonte: PM Icapu, YC (PGU-ALC), 2002

mulheres atravs de sua relutncia em se promover como candidatas e ocupar espaos onde h fortes conflitos de poder. Entretanto, as mulheres que ocupam essas posies geralmente so consideradas mais comprometidas com os interesses coletivos, e menos passveis de seduo pela oportunidade de autopromoo ou de obter ganhos pessoais.31

42. Existem Oramentos Participativos sensveis questo de gnero? Iniciativas desse tipo ainda so incipientes e inadequadas para confrontar a injustia contra as mulheres e meninas, em termos do acesso a habitao, ateno s vtimas da violncia ou desigualdade salarial. H muito que se fazer para integrar uma perspectiva de gnero, levando em conta as particularidades de gnero e buscando alguma forma de justia de redistribuio, tendo em vista a
31

Maria do Carmo Albuquerque, Polis 2004. Equidade de gnero nos OPs no Brasil, in: Era Urbana, edio especial, 2004. 54

grande proporo de mulheres em vrias cidades (380.000 mais mulheres do que homens no Distrito Federal da Cidade do Mxico; 124.000 a mais em Belo Horizonte).32 No entanto, existem aes afirmativas que representam os primeiros passos para uma soluo: Polticas de Quotas Municipais, que exigem que 50% dos delegados sejam mulheres (Ilo, Peru), que mais ou menos 1/3 dos conselheiros do COP sejam mulheres (Rosrio, Argentina), ou que se criem condies para aumentar o nmero de mulheres delegadas (ver figura 16 exemplo de So Paulo). Assemblias Setoriais Especficas para mulheres, implementadas em vrias cidades (particularmente Belm e Recife, Brasil) Iniciativas municipais, como Creches para facilitar a participao das mulheres (Recife) Anlise dos oramentos municipais sob a perspectiva de gnero (vrias cidades da regio Andina33 e do Norte da Europa). Box 16: Mecanismos para favorecer a participao dos Excludos em So Paulo O Oramento Participativo em So Paulo prope mecanismos que buscam favorecer a representao dos habitantes mais discriminados e marginalizados os setores sociais vulnerveis que, apesar de sua fora numrica, no so ouvidos nas arenas pblicas. Em sua forma atual, o OP inclui mecanismos que buscam aumentar a representao desses setores sociais. Concebidas como as chamadas polticas de quotas, elas oferecem condies especiais para a seleo de delegados de cada um dos 9 grupos vulnerveis: mulheres, negros, crianas e adolescentes, idosos, adultos jovens e GLBT (gays, lsbicas, bissexuais e transexuais). Eles elegem um delegado para cada 5 votantes, enquanto os indgenas, sem-teto e deficientes fsicos tm direito a um delegado por eleitor. Comparando, para a eleio dos delegados territoriais ou temticos, a proporo de 1 para 20 votantes (testemunho de um dos lderes).
Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo. Coordenao do Oramento Participativo, OP: Ferramenta para combater a pobreza e a excluso social, SP, 2003, p. 19

32 33

Ver Caixa de Ferramentas do OP: Estudo de Caso e documento base, op. cit. Trabalho com apoio da UNIFEM Regio Andina, mail.unifem.ecuador@undp.org 55

43. Como os excludos e marginalizados participam do Oramento Participativo? No existe risco de uma maior excluso social, por exemplo, no caso dos imigrantes, trabalhadores sem documentao ou dos sem-teto? Os grupos que so mais discriminados e marginalizados, particularmente as mulheres, jovens e as populaes urbanas afro e indgenas (na Amrica Latina), imigrantes, pessoas sem documentao e sem-teto, refugiados, gays e lsbicas, tm uma posio e um papel secundrio nos Oramentos Participativos. Os OPs so geralmente construdos sobre bases fsicas (bairro, regio, distrito) e com temas setoriais (sade, transporte, economia solidria, recreao, etc.) e no da perspectiva dos atores individuais ou grupos excludos. Esta uma das limitaes da maioria dos Oramentos Participativos, em sua forma atual.

44. Como a participao dos pobres, excludos e dos no-organizados pode ser facilitada? Vrias cidades apresentaram uma srie de solues (ver Box 16) que abrem um espao para os excludos no Oramento Participativo. Algumas assemblias por assunto no se limitam a temas setoriais, mas tratam das questes dos grupos vulnerveis a partir do seu prprio ponto de vista, ou seja, a assemblia temtica sobre cidadania (Campinas34) ou a assemblia sobre incluso social (Caxias do Sul35), onde as questes ligadas s mulheres e juventude so tratadas. Entre 1997 e 2000, Barra Mansa (OP das Crianas) e Icapu36 (Dia Feliz) foram pioneiras na introduo de uma viso baseada nos atores, do ponto de vista das crianas e jovens. Atualmente este processo est em vrias fases de experimentao e consolidao em diversas cidades brasileiras: Pinheiral (Oramento Participativo das Crianas), Recife (OP das Crianas e Assemblia Temtica sobre Questes da Juventude), So Paulo37 (OP das Crianas), Goinia, Mundo Novo (OP da Juventude) e Alvorada (OP da Juventude, em 2004). Em Belm (Brasil), o Congresso da Cidade abriu o OP para os segmentos historicamente excludos de duas maneiras: de um lado, o processo inclui congressos municipais dos jovens, mulheres, afro-brasileiros, grupos indgenas, deficientes e homossexuais. Por outro, os delegados de cada comisso fazem parte do Congresso da Cidade, representando 8 de cada 50 membros (Ver Box 16).

34 35

Ver Caixa de Ferramentas. Estudos de Caso Ver Caixa de Ferramentas. Estudos de Caso 36 Ver Caixa de Ferramentas. Estudos de Caso 37 Ver Caixa de Ferramentas. Estudos de Caso

de Cidades Ilustrativas de Cidades Ilustrativas de Cidades Ilustrativas de Cidades Ilustrativas 56

Box 17: A Experincia do Comit de Superviso Cidad e a transparncia em Cotacachi O caso de Cotacachi, no Equador, nico porque o Comit de Superviso Cidad (Controladoria Social foi criado em nvel municipal pela Assemblia Cantonal, unindo as organizaes que trabalham ativamente na cidade e o governo municipal). Esse Comit de Superviso Cidad, que faz parte da Assemblia Cantonal de Cotacachi, supervisiona a implementao das obras e projetos aprovados no Oramento Participativo Municipal, revendo o processo pr-contratual, bem como sua execuo. importante observar que eles geralmente conseguem monitorar somente 3 ou 4 projetos, observando elementos como o mtodo de contratao, o valor e a localizao, tendo em vista que as pessoas que formam esse comit so voluntrias, e so aprovados em torno de 140 obras e projetos por ano. De forma semelhante, um projeto de Transparncia das Obras Pblicas e Superviso Comunitria foi empreendido em Cotacachi, envolvendo a comunidade e os bairros nos processos de pr-contrato e implementao de obras e projetos pblicos, atravs de instrumentos como o Oramento Participativo e os formulrios de monitoramento: meio-perodo, fim de perodo e ato de entrega, onde a comunidade confirma que recebeu a obra ou projeto completos.
Fonte: Municpio de Cotacachi, 2003. Estudo de Caso URBAL

45. Quem supervisiona e monitora a execuo do oramento e dos projetos aprovados?38 Diferentemente da grande maioria das experincias europias, onde a rea executiva do governo local geralmente controla a execuo do Oramento Participativo, a maioria dos casos latino-americanos inclui superviso pblica, tanto durante a implementao do OP como na execuo das obras. Esse controle pode ser feito, de acordo a cada cidade, atravs dos seguintes mecanismos: a) Conselho do Oramento Participativo, atravs de seus delegados, como acontece em Crdoba, Caxias do Sul e Icapu.39 b) Uma comisso especfica ou grupo de trabalho do COP, como em Campinas e Porto Alegre.40
38 39

Para obter mais informaes, ver pergunta 34 de Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. . Ver Caixa de Ferramentas do OP: Estudos de Caso de Cidades Ilustrativas 40 Ibid. 57

c) Moradores e Associaes de Bairro e organizaes comunitrias, como em Caxias do Sul.41 d) Comisses especficas das organizaes comunitrias, como as comisses de obras pblicas advindas dos Conselhos de Bairro (Montevidu42) ou Comits Paroquiais (Cuenca43); e) Em alguns casos, como o de Bobigny (Frana), existe uma entidade especfica que supervisiona as atividades das autoridades locais. Uma vez aprovado o Oramento Participativo, a superviso dos cidados um elemento central para manter a qualidade do processo, garantindo transparncia e evitando corrupo at a finalizao das obras ou servios (ver Box 17 exemplo de Cotacachi).

46. Qual o papel das ONGs, universidades e profissionais no Oramento Participativo?44 As organizaes profissionais, particularmente as ONGs, agem de formas diferentes umas das outras: advocacy, consultoria, treinamento, pesquisa ou promoo podem ser algumas de suas reas de trabalho. Na maioria dos casos, salvo, por exemplo, em Buenos Aires, as ONGs so afastadas totalmente do processo de tomada de deciso (o Conselho do Oramento Participativo). Entretanto, membros dessas organizaes podem ser eleitos como delegados ou conselheiros, na capacidade de cidados. Em municpios onde o governo ainda no implementou o processo do Oramento Participativo, esses atores podem contribuir enormemente para a criao de fruns que estimulem a discusso do oramento da cidade, do ponto de vista da sociedade civil, podendo organizar um movimento para pressionar os governos locais a implementarem o OP.

47. Existe voluntariado no Oramento Participativo? Qual o seu papel? Os processos do Oramento Participativo so sempre empreendidos com uma grande contribuio de voluntrios, tanto da sociedade civil, como de vrios nveis da administrao local. O voluntariado claramente visvel em cada estgio do ciclo do OP, tanto na elaborao do oramento como na fase de execuo. Para reforar a participao cidad e a ao voluntria, algumas cidades incluram essa dimenso como critrio para a priorizao das obras.45
41 42

Ibid. Ibid. 43 Ibid. 44 Para obter mais informaes, ver pergunta 36 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. 45 . Ver Caixa de Ferramentas do Oramento Participativo. Critrios para a designao de recursos. Estudo de Caso sobre Ilo. 58

Alm disto, a anlise das experincias demonstra que o Oramento Participativo canaliza o capital social, encoraja aes voluntrias, e reativa as tradicionais prticas comunitrias voluntrias, por exemplo, as mingas (ou minkas) na regio Andina. Em Cuenca,46 o valor da contribuio comunitria em termos de trabalho, materiais e equipamentos representa o dobro do valor dos projetos financiados pelo Oramento Participativo.

48. Qual o papel do governo local em todo o processo? Participao do Governo O papel do governo decisivo em cada estgio, desde a determinao das prioridades at a implementao das decises. O governo local facilita o processo, enquanto o Prefeito o legitima politicamente. Outra importante funo do governo local a adoo por parte da administrao pblica das decises tomadas atravs dos processos participativos. O governo tambm um protagonista com a responsabilidade de criar mecanismos que garantam uma viso integral dos problemas e necessidades da cidade. Assim, ele deve apresentar seus prprios projetos e coloc-los para discusso no Oramento Participativo. importante lembrar que o governo tem uma legitimidade que provm da vitria nas eleies. O processo do Oramento Participativo, nesse sentido, deve ser uma sntese de duas fontes de legitimidade: uma baseada na participao dos cidados e outra resultando dos compromissos feitos no Plano de Governo.

49. Qual a lgica subjacente com relao ao lugar dos Oramentos Participativos nos governos locais? Na Europa e na Amrica Latina, os Oramentos Participativos podem ter tipos diferentes de objetivos (embora no sejam mutuamente exclusivos). O primeiro administrativo: o Oramento Participativo concebido como uma forma de melhorar a eficincia da administrao pblica. O segundo social: O OP deve ter um resultado social, como ajudar a re-ordenar as prioridades (Brasil) ou gerar elos sociais (Frana). O terceiro estritamente poltico: a idia de democratizar a democracia.47 Esses dois ltimos objetivos: o social e o poltico so predominantes na experincia da Amrica Latina,

46 47

Ver Caixa de Ferramentas do OP: Estudo de Caso. Sintomer, Yves. Estudo de Caso de Rheinstetten, URBAL/POA, 2003 59

50. Qual a rea ou departamento municipal responsvel pelo processo? O esteio institucional do Oramento Participativo dentro do aparato administrativo varia de cidade a cidade, e reflete a lgica expressa na pergunta anterior. Tipicamente o OP se baseia em um dos seguintes departamentos: Secretaria de Finanas ou de Planejamento: com a perspectiva de melhorar a eficincia da administrao pblica; Secretaria de Participao ou Ao Social: com a perspectiva de realinhar prioridades; Secretaria de Cultura: para gerar uma nova cultura poltica e reforar a dimenso cultural do Oramento Participativo. Gabinete do Prefeito: numa perspectiva claramente poltica.

51. O Oramento Participativo depende apenas de uma unidade da administrao municipal? No. Em vrias cidades, o Oramento Participativo baseia-se formalmente em mais de um departamento, ilustrando a multiplicidade de objetivos da cidade (social, poltico, etc.), bem como o carter multi-dimensional do OP. Em Belo Horizonte, por exemplo, existem trs unidades administrativas do Oramento Participativo: uma ligada Secretaria de Planejamento, outra Secretaria da Habitao (responsvel pelo OP da Habitao) e a terceira Secretaria Municipal de Coordenao de Polticas Urbanas. Em Villa el Salvador, o OP tambm envolve diretamente vrios departamentos: Desenvolvimento Humano, Desenvolvimento Urbano e Desenvolvimento Municipal, que esto presentes em cada um dos oito bairros.48 Alm disso, para que o processo se torne mais efetivo, existem tambm estruturas transversais para a coordenao interna dentro do municpio (reunies de coordenao, comisses inter-departamentais, grupos de trabalho inter-setorial, etc.).

52. Qual o papel do Legislativo no Oramento Participativo? O Legislativo, atravs do Conselho Municipal eleito, mantm seu papel tradicional de realizar a aprovao final do oramento municipal. A atitude dos membros do conselho varia desde a oposio e a absteno do processo at a participao ativa, particularmente nas assemblias temticas que tratam dos assuntos especficos de interesse (transporte, saneamento, esportes, etc.). Existem casos excepcionais (porm positivos) em que os membros do conselho ou mesmo os presidentes fazem parte dos Conselhos do Oramento Participativo. Nesses casos, eles geralmente tm direito voz, mas no podem votar.
48

Ver documento base e Caixa de Ferramentas do OP: Estudos de Caso. 60

Em alguns pases, o Prefeito no eleito diretamente pelo povo, mas pelo Conselho. Nessas situaes, o Prefeito ao mesmo tempo o representante do Executivo e do Legislativo. Isto tende a reduzir as tenses entre os dois poderes durante a implementao do Oramento Participativo. necessrio estabelecer um dilogo saudvel com os membros do Legislativo (conselheiros, vereadores, regidores) e convid-los a participar do processo. preciso que fique claro que o OP no tem a inteno de usurpar as funes do Legislativo, mas de melhorar o processo democrtico atravs do envolvimento dos cidados.

53. Como o municpio convida a populao para participar do Oramento Participativo?49 A chamada para participar do OP feita atravs de vrios canais de mdia e informao, como os jornais locais, mala direta, folhetos, panfletos explicativos ou cartazes (ver Box 18). Eles no apenas explicam os objetivos e regras do processo, mas tambm fornecem informaes especficas sobre as datas, horrios e locais da prxima assemblia comunitria ou plenria setorial. Algumas cidades comearam a usar a Internet e seus prprios sites para informar as pessoas e como uma forma interativa de comunicao. Naturalmente, os mtodos mais comuns de atingir a populao, como os jornais, cartazes e o rdio no podem ser esquecidos, j que as populaes de baixa renda muitas vezes no tm telefones e muito menos computadores, e, em certos casos, nem mesmo tm eletricidade. No caso das grandes cidades, e apesar das dificuldades, particularmente importante fazer a divulgao atravs dos principais jornais, rdios e canais de televiso. Recomenda-se que o governo utilize parte de seus recursos pblicos para comunicao e relaes pblicas para convidar a populao a participar do processo.

53. Que passos o municpio pode tomar para encorajar e mobilizar a comunidade a participar do processo do Oramento Participativo? Geralmente, a montagem de campanhas anuais dirigidas pelo departamento responsvel pelo Oramento Participativo, mobilizando tambm outros departamentos da administrao e, se possvel, a mdia da cidade (imprensa, rdio e televiso). Duas experincias ilustram esse trabalho de persuaso e mobilizao dos cidados no processo do OP (ver Box 19).

49

Para maiores informaes, ver pergunta 39 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. 61

Box 18 Formas de informar e mobilizar o pblico para o OP (1997-2000) em 103 municpios brasileiros
Mtodo de comunicao No. de municpios que utilizam este mtodo Percentual (%) de municpios que utilizam este mtodo

77 75.0 Imprensa local 76 74.0 Rdio 76 74.0 Veculo com alto-falante 69 67.0 Mala direta 60 58.0 Cartazes 29 28.0 Panfletos, folhetos, convites 23 22.0 Outdoors 17 17.0 Televiso Instituies pblicas e culturais (escolas, 10 10.0 igrejas, teatros) 20 19.0 Outros 03 03.0 No respondeu 103 Total Fonte: Estudo FNPP, Experincias com o Oramento Participativo no Brasil, 2002, op.cit., p. 82.

54. Como o Oramento Participativo est ligado a outros instrumentos e mecanismos de participao cidad?50 Eles esto intimamente ligados e se alimentam continuamente. O Oramento Participativo um mecanismo para a construo da Democracia Participativa e para o dilogo entre o governo local e a sociedade, mas no de forma alguma o nico. Embora existam outros instrumentos, como os conselhos setoriais no Brasil, mesas-redondas para a construo do consenso, Agendas Locais 21 e planos estratgicos participativos, em cada cidade a situao diferente. Vrios exemplos de cidades brasileiras e europias ilustram a complexidade e a diversidade da tapearia de participao em que tecido o OP. 56. Quais as principais dificuldades que as administraes municipais enfrentam na implementao de um OP? Uma primeira dificuldade est relacionada com a falta de capacidade do aparato administrativo para implementar o processo. Na maioria dos casos, as administraes tm dificuldade em adaptar-se s novas demandas colocadas sobre elas: um tipo diferente de dilogo com os cidados, trabalho fora das horas normais, trabalho nos bairros, etc. Um segundo problema importante so os sistemas de informao dirigidos pela comunidade e a falta de qualidade da informao apresentada aos participantes. Outras dificuldades tambm acontecem com freqncia, e no somente no Brasil.51 Entre elas encontram-se o acmulo de projetos aprovados, mas no
50 51

Para obter mais informaes, ver pergunta 44 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. Ver Experincias do OP no Brasil, op. cit., p. 106. 62

executados, falta de recursos para atender s demandas, dficits no oramento municipal, falta de participao pblica, conflitos e tenses entre partidos polticos, o sistema poltico clientelista e as dificuldades com o poder pblico e a Cmara de Vereadores. Sem a introduo de novos modelos de gesto pblica (funcionando com programas e objetivos, avaliao e prestao de contas dos diferentes departamentos municipais, transparncia, novos mtodos contbeis, capacidade de ao intersetorial entre os bairros e reas municipais, etc.), a eficincia do processo participativo ser limitada. O aumento da receita e dos investimentos municipais atravs do recolhimento de impostos, de uma poltica fiscal sria, da eliminao da corrupo e da otimizao (e mesmo reduo) dos gastos so aspectos importantes da reforma da gesto pblica, j que permitiro que o processo do Oramento Participativo tenha um impacto significativo sobre a qualidade de vida da populao, particularmente os mais carentes.

57. Como o setor privado pode ser integrado ao OP? Participao do Setor Privado At agora, a participao do setor privado formal no Oramento Participativo tem sido limitada. Entretanto, em vrias cidades, o setor privado ou as empresas particulares tm voz e, muitas vezes, tm voto em espaos de tomada de deciso sobre o oramento. Em Belm do Par, os setores industrial, comercial e o de servios fazem parte do Congresso da Cidade, com 3 dos 50 representantes. A empresa de gua e esgotos (SAAE) tem um delegado no Frum do Oramento Participativo Municipal de Icapu (ver Box 15). Santo Andr, que fica no corao industrial da Regio Metropolitana de So Paulo, convidou representantes dos setores petroqumico e metalrgico para participarem do processo de planejamento estratgico em longo prazo, chamado Cidade do Futuro. Hoje esses atores, organizados em comisses, tm voz e voto no Comit do Oramento Participativo da cidade.

63

Box 19 Duas experincias na mobilizao de pessoas: Villa El Salvador e Barra Mansa Em Villa El Salvador (Peru), a Consulta Cidad foi um referendo municipal sobre as prioridades do Plano de Desenvolvimento que precedeu o lanamento do OP em 1999. A iniciativa para informar a populao foi enorme: milhares de folhetos foram impressos e distribudos de casa em casa, os jovens foram mobilizados atravs de vrias ONGs, vdeos, pelo rdio e peas de teatro foram criadas e transmitidas a fim de conscientizar a populao. O resultado positivo correspondeu ao investimento, j que mais da metade da populao votou em suas prioridades. Em Barra Mansa (populao de 200 mil pessoas, no Brasil), para motivar as crianas e jovens a participar, o municpio distribuiu camisetas, bons, rguas e folhetos ilustrados. Atravs desses itens, o processo ganhou visibilidade nas escolas da cidade. O Secretrio Municipal de Organizao convocou os professores para explicarem os estgios do processo e apresentarem os folhetos ilustrados (cartilhas). Paralelamente, uma ONG ligada ao municpio e experiente em tratar com os jovens (ENCOMEN), empreendeu iniciativas importantes na vizinhana. As crianas e jovens, por sua vez, informaram seus familiares. No primeiro ano, alm da participao de 7 mil crianas, 400 adultos foram inspirados a ajudar no processo, apesar de no terem experincia em participao comunitria.
Fonte: Seminrio Internacional Oramento Participativo no Contexto Boliviano, documento de trabalho no. 130, PGU-ALC, Quito, 203, 110 p.

58. Como os setores informais ou solidrios da economia podem se integrar ao OP? Na Amrica Latina, a participao do setor informal, pequenos produtores, microempresas, vendedores ambulantes, associaes de produtores jovens, coleta e reciclagem de lixo e agricultores urbanos muito mais expressiva do que a do setor formal. Esses produtores da riqueza da cidade podem obter benefcios do OP para melhorar sua situao. Uma das importantes virtudes do OP poder beneficiar o setor informal, mesmo que apenas parcialmente, tendo em vista que h muito para ser feito nessa rea. Os benefcios dos setores informal e solidrio da economia podem ser de dois tipos: primeiro, os projetos selecionados dentro do Oramento Participativo podem benefici-los diretamente (treinamento, capital para um sistema de crdito rotativo, equipamentos, acesso aos mercados pblicos, por exemplo); segundo, os projetos

64

aprovados pelo Oramento Participativo podem ser administrados pelas comunidades e executados pelo setor informal, gerando trabalho remunerado. Box 20: A relao entre o OP e outros mecanismos de Participao em Porto Alegre, Santo Andr e Crdoba Porto Alegre, Brasil Alm do Oramento Participativo, existe um nmero significativo de mecanismos de participao democrtica no municpio, como por exemplo: Conselhos Setoriais (que so hoje 22) e cujo objetivo definir polticas e instrues em suas respectivas reas; 8 Fruns de Planejamento Regional, de acordo com a estratgia de gesto do Plano Diretor de Desenvolvimento e Meio-Ambiente; Conferncias Setoriais e o Congresso da Cidade, que este ano est se reunindo pela quarta vez (Estudo de Caso: Porto Alegre).

Santo Andr, Brasil O Oramento Participativo e o Projeto Cidade do Futuro so os principais canais. Eles se tornaram marcos nacionais e internacionais, mas importante destacar que eles no so os nicos canais adotados pela administrao. Existem na cidade tambm 17 Conselhos Temticos e dois Fruns, o Teatro dos Oprimidos (que trata da participao cidad atravs da linguagem divertida do teatro), a Rede Cidad de Incluso Digital, os Conselhos de Manuteno de Fbricas, a Gesto Participativa de reservas aquticas, Audincias Pblicas e Audincias Reivindicatrias (ombudsman). (Estudo de Caso: Santo Andr).

Crdoba, Espanha A participao cidad no Governo Municipal de Crdoba e articulada atravs das seguintes entidades cidads, de acordo com as Normas de Participao Cidad de 1986: a) Conselhos Distritais (14); b) Conselhos do Movimento Cidado; c) Representantes em empresas, fundaes e fideicomissos municipais; e d) outras formas estabelecidas pela Cidade como meios de representao para as organizaes especficas dos diversos setores, como sindicatos e outros. O Conselho do Movimento Cidado, de maneira exclusiva, o ponto de coordenao e orientao dos movimentos dos cidados, bem como o foco de participao dentro do municpio em questes ligadas a toda a cidade. Como parte desse papel, ele participa do Comit de Apoio e Acompanhamento do Oramento Participativo. Em todos os comits das empresas de utilidade pblica do municpio e nos rgos executivos das fundaes e fideicomissos municipais, existe um representante designado pelo Conselho do Movimento Cidado. (Estudo de Caso: Crdoba).
Fonte: Documento base (op. cit.) e Caixa de Ferramentas do OP.

65

CAPTULO

V.

Dimenso Normativa e Legal

66

59. Como e quando o processo do Oramento Participativo deve ser formalizado e legalizado? Na maioria das cidades brasileiras, o Oramento Participativo no institucionalizado nem legalizado. Ele depende da vontade das autoridades locais e da mobilizao e do desejo da populao. As Regras do Processo elaboradas pelas duas partes definem as principais regras do jogo. O motivo para a no institucionalizao do OP preservar a dinmica do processo e evitar burocratizao e cooptao poltica. As discusses anuais para alterar as Regras do Processo e ajusta-las realidade local permitem a auto-regulao do processo e a preservao de sua natureza criativa. Por outro lado, existe um risco maior em vincular a permanncia do Oramento Participativo aos resultados eleitorais de um determinado partido. Na maioria das cidades fora do Brasil, o Oramento Participativo regulado e institucionalizado por normas ou decretos municipais aprovados52 pela Cmara de Vereadores e/ou redigidos pelo Prefeito. A fim de evitar tomadas de deciso de cima para baixo, algumas cidades legalizam o processo aps um ou dois anos de funcionamento e, mesmo assim, s legalizam aqueles elementos considerados essenciais consolidao do processo, sem afetar sua natureza dinmica.

60. Que aspectos do Oramento Participativo devem ser inseridos em um marco legal? A resposta precisa ser adaptada s condies legais e estruturas normativas existentes. Entretanto, pelo menos os elementos a seguir podem ser legalizados a fim de assegurar a continuidade do OP, preservando a flexibilidade e a natureza evolutiva do processo. Decreto municipal reconhecendo o processo participativo como uma forma de administrao municipal. Insero do Oramento Participativo na Legislao Financeira Municipal ou na Lei Orgnica Municipal (se existir). Rubrica oramentria votada ou aprovada. Provisionamento de recursos para a equipe do Oramento Participativo municipal, a fim de assegurar o funcionamento adequado da mquina administrativa. Votao e aprovao pela Cmara de Vereadores da matriz oramentria preparada durante o processo. Publicao do resultado e dos valores correspondentes no Dirio Oficial ou qualquer outra publicao oficial. Estatuto Municipal para a composio e prerrogativas da Comisso de Monitoramento do Oramento Participativo e de Obras Pblicas. Esse estatuto pode ser alterado e sofrer emendas, se for necessrio.

52

Ver exemplos de regulamentos municipais na Caixa de Ferramentas do OP. 67

61. necessrio que o OP tenha relao com um Plano de Desenvolvimento (de longo-prazo, estratgico ou fsico)? absolutamente necessrio, porm vrios Oramentos Participativos no tm, principalmente porque esses planos no existem em nvel municipal. Entretanto, recomendvel que haja essa ligao, pois assim podem ser evitadas aquelas decises de curto-prazo que poderiam no ser vantajosas para o municpio a longo-prazo.

62. Como o Oramento Participativo pode se vincular aos instrumentos de planejamento urbano?53 Vrias cidades optaram por vincular o Oramento Participativo a processos de planejamento da cidade, inovando e fortalecendo o prprio OP. Existem duas situaes tpicas: A primeira situao tem a ver com as cidades que possuem Planos de Desenvolvimento e onde o Oramento Participativo vem aps a aprovao desses planos. Nesse caso, o OP inserido no Plano de Desenvolvimento Sustentvel, no Plano Diretor e no Plano Diretor Fsico.54 Em diversas cidades o Oramento Participativo tornou-se um instrumento de implementao seletiva do Plano. A fim de facilitar esse vnculo, o municpio deve educar e treinar os participantes do Oramento Participativo sobre o contexto desses planos. Durante a avaliao tcnica dos projetos solicitados, os tcnicos municipais analisam a compatibilidade das demandas em relao aos planos existentes. A segunda situao tem a ver com as cidades onde no existem Planos de Desenvolvimento Urbano Estratgico, ou onde esses planos so obsoletos ou no se aplicam. Nesses casos, o Oramento Participativo o primeiro passo em direo ao planejamento participativo da cidade. Aps a elaborao desses planos de longo prazo, as necessidades e preocupaes da populao so integradas aos planos. Essa uma situao bastante comum no Brasil. 63. Quem faz a ligao entre os planos de longo-prazo e o OP? Quem faz essa ligao so, em primeiro lugar, os cidados que participam em ambos os processos. Os elos entre as perspectivas de curto e longo prazo55 so os delegados, os membros do conselho e os representantes que trabalham nas duas reas. Em Porto Alegre, por exemplo, os conselheiros do COP so, ao mesmo tempo, representantes (no os nicos) do Conselho do Plano Diretor
53 54

Para obter mais informaes, ver pergunta 43 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. Ver Caixa de Ferramentas do OP: Estudo de Caso sobre Ilo. 55 Ver Caixa de Ferramentas do OP. Estudos de caso sobre Montevidu e Ilo. 68

Urbano. Por um lado, isto permite que eles trabalhem com as demandas imediatas ao debater sobre o futuro da cidade, e, por outro, esses mesmos representantes/delegados conduzem as discusses sobre o Plano Diretor dentro do Processo do Oramento Participativo. Se o papel do cidado for central, o papel de ordenao e integrao do governo local deve ser avaliado. responsabilidade das autoridades pblicas criar um sistema integrado de participao que faa a conexo entre os diversos canais e espaos de debate e, particularmente, planos de longo prazo e o Oramento Participativo.

64. Existem mecanismos ou sistemas de avaliao para o Oramento Participativo? So poucos, e embora existam iniciativas incipientes56, h um claro dficit nos recursos de avaliao, tendo em vista a multiplicidade de experincias em vrias regies. A avaliao de 103 experincias brasileiras57, a documentao de 25 casos internacionais partindo de um modelo comum58 no contexto da Rede Urbal 9 e o estudo sobre participao e OP na Europa so trs iniciativas que utilizam uma base comum de variveis e critrios.

56 57

Ver Caixa de Ferramentas do OP. Biblioteca Digital e Biblioteca do PGU. Grazia de G. Torres Ribeiro. Experincias do OP no Brasil. 58 Ver Caixa de Ferramentas do OP. Questionrio para a documentao da experincia. 69

CAPTULO

VI

Dimenso Territorial

70

65. Como o Oramento Participativo est ligado descentralizao municipal?59 Os processos do Oramento Participativo esto fortemente ligados desconcentrao dos servios municipais e descentralizao do poder dentro do municpio. Em algumas cidades, o processo de descentralizao intramunicipal precede o Oramento Participativo, que construdo sobre as divises fsicas das cidades (regies administrativas, bairros, zonas, etc.). De forma diversa, em outras cidades, o Oramento Participativo precede o processo de descentralizao intramunicipal.

66. Existe um nmero ideal de regies ou sub-regies que garanta o funcionamento adequado do Oramento Participativo? No. Em cada caso, vai depender da vontade do municpio de se aproximar de seus bairros e comunidades, e, ao mesmo tempo, de sua capacidade de mobilizao e interveno. Depende tambm da vontade dos cidados de subdividir as regies para que o Oramento Participativo se aproxime mais dos seus interesses. Esse nmero pode mudar e se ajustar com o passar do tempo, com base nos contextos locais, como: histria do bairro, padres de crescimento urbano e localizao das comunidades que no so atendidas pelos servios bsicos. Geralmente, as regies que fazem parte do Oramento Participativo tendem a ser menores do que as divises administrativas existentes, aproximando os cidados das autoridades pblicas. Por exemplo, em Belm (populao de 1.3 milhes), as 8 regies administrativas foram subdivididas em 28 micro-regies; no Distrito Federal de Buenos Aires (3 milhes de habitantes), os 16 Centros de Gesto Participativa dos Cidados foram subdivididos em 51 reas do OP; em Belo Horizonte, o nmero de sub-regies administrativas passou de 9 para 41 subregies do Oramento Participativo. A participao dos cidados tende a ser maior em regies e/ou sub-regies menores. Vrios municpios procuram combinar as divises territoriais do Oramento Participativo (e, assim, o nmero de zonas) com as outras reas setoriais do municpio, como sade, educao ou servios pblicos. Essa tentativa representa um avano importante, particularmente para os municpios que ainda no passaram por um processo de descentralizao intramunicipal.

67. Existem Oramentos Participativos em zonas rurais? Sim, e eles so extremamente importantes para a incluso das regies e dos assentamentos humanos (vilas, distritos, aldeias, bairros) onde vivem as populaes mais pobres. Apesar do fato de que esses assentamentos
59

Para obter mais informaes, ver perguntas 46, 47 e 48 das Folhas de Dados sobre Cidades Ilustrativas. 71

representam uma pequena proporo (em termos percentuais, embora nem sempre em termos econmicos) da populao total, vrios municpios destinam um valor muito mais alto de recursos para elas proporcionalmente60. Em alguns municpios, o Oramento Participativo tem sido um instrumento de incluso e desenvolvimento para as reas rurais. Alguns at mesmo limitaram o Oramento Participativo zona rural do municpio, usando uma abordagem semelhante.

68. A metodologia do Oramento Participativo semelhante nas zonas rurais e urbanas? As metodologias usadas geralmente nas reas urbanas precisam ser ajustadas ao contexto rural, levando em considerao as distncias envolvidas, o relativo isolamento das comunidades e suas necessidades, que normalmente so diferentes das encontradas nas zonas urbanas. As principais diferenas so as dimenses reduzidas das assemblias, a necessidade de transporte dos participantes e a necessidade de se considerar uma cultura de auto-ajuda para a execuo dos projetos. Outra opo escolhida pelos municpios rurais iniciar o Oramento Participativo com base em um plano de desenvolvimento para a zona rural, a fim de definir as prioridades gerais e, ento, introduzir o oramento participativo.

60

Ver Caixa de Ferramentas do OP: Folha de Dados sobre Caxias do Sul, Mundo Novo, Cuenca, Cotacachi. 72

Municpio de Icapu, Brasil

73

CAPTULO

VII

Perguntas Finais

74

69. O Oramento Participativo uma proposta surgida de alguns partidos polticos? Esses partidos tm saberes especficos? Historicamente, o Oramento Participativo foi promovido por partidos da esquerda ou centro-esquerda. Em muitas cidades, eles surgiram como fruto dos movimentos da sociedade civil, que conseguiram ao mesmo tempo eleger prefeitos que simpatizavam com suas reivindicaes. No Brasil, foi o Partido dos Trabalhadores (PT) que enxergou o Oramento Participativo como uma ferramenta para a justia social (para redistribuir os recursos pblicos s pessoas marginalizadas), justia fiscal e, acima de tudo, justia poltica (dar voz aos que nunca tiveram voz). Esses partidos tm uma caracterstica em comum: promover a democracia participativa dentro de um referencial legal. Entretanto, o Oramento Participativo transformouse de uma tcnica poltica em um processo poltico-administrativo. Mais recentemente, o Oramento Participativo tem sido implementado por alianas partidrias ou partidos diferentes dos que o implementaram originalmente.61 Na Alemanha, por exemplo, todas as fundaes ligadas aos partidos polticos fizeram um acordo a fim de promover a metodologia do oramento participativo.

70. Existe o risco de se considerar o Oramento Participativo como uma panacia? Ou como a cura para todos os males? Sim! Trata-se de um srio risco para o municpio (que pode vir a prometer demais) e tambm para o cidado (que pode vir a esperar demais). Alm disso, os Oramentos Participativos s determinam a designao de uma pequena parte de uma reduzida fatia de todos os recursos pblicos representados pelos oramentos municipais. Por esse motivo, importante o dilogo inicial entre o municpio e o pblico para definir o alcance e as regras do jogo.

71. O Oramento Participativo reduz a corrupo? Sim, principalmente quando existem mecanismos de superviso dos cidados para a execuo do oramento e as respectivas obras. A presena das comisses do Conselho do Oramento Participativo durante as licitaes para determinados projetos reduz a chance de suborno por parte de empresas e/ou autoridades pblicas. A prestao de contas do municpio e a publicao das contas evitam o uso ilcito dos recursos. Essas e outras medidas semelhantes durante a fase de desenho da matriz oramentria tambm evitam o clientelismo e a distribuio de favores, prticas comuns entre alguns vereadores. Nesse sentido, elas podem ser teis at mesmo no contexto europeu.

61

Ver Estado de So Paulo, 21.01.2001. Oramento Participativo atrai do PT ao PFL, Wilson Paiva. 75

O Oramento Participativo refora a transparncia, publicando informaes oramentrias e exigindo a prestao de contas das autoridades e dos delegados do OP. Esses mecanismos geram confiana e melhoram a qualidade da governana nas cidades.

73. Como garantir a sustentabilidade do processo do Oramento Participativo? Um estudo feito pelo Frum Brasileiro de Participao Popular indica que, durante o perodo de 1997 a 2000, entre os 103 casos examinados, mais de 20% foram suspensos. Essa situao indica a necessidade de considerar as condies de irreversibilidade dos processos; em outras palavras, mecanismos que garantam a consolidao e o fortalecimento desses processos, alm da vontade poltica de um ou outro prefeito, e do ativismo de certos movimentos de cidadania. Parece que, com o passar do tempo, a sustentabilidade dos Oramentos Participativos caminha lado a lado com o empoderamento da populao e com a compreenso da importncia do processo e os benefcios que ele pode trazer. Esse empoderamento exige uma clara priorizao das iniciativas de conscientizao e educao voltadas para as comunidades de base. Essas iniciativas, luz dos ensinos de Paulo Freire, exigem um crescimento da perspectiva educacional do OP. Outra condio para a irreversibilidade a legalizao do processo, que precisa ser aberta o suficiente para no ameaar a natureza flexvel e evolutiva do processo, permitindo sua auto-regulao. Ao mesmo tempo, essa legalizao flexvel deve inserir o Oramento Participativo dentro de uma estrutura normativa e legal que permita a sua institucionalizao, alm do mandato especfico dos prefeitos. Este provavelmente o maior desafio. Finalmente, o Oramento Participativo ser sustentvel se os vrios atores enxergarem que ele representa uma oportunidade que atende aos seus valores e interesses: os polticos podem aumentar sua legitimidade; os tcnicos e servidores pblicos podem melhorar a eficincia do seu trabalho e tambm seu significado social; as organizaes internacionais podem ver os recursos investidos sendo mais bem utilizados e os cidados podem contribuir de forma produtiva para a tomada de decises e a gesto local.

76

A Campanha Global pela Governana Urbana promove uma maior aceitao e utilizao dos princpios de governana urbana. A Campanha obteve sucesso em iniciar atividades concretas para encorajar mudanas nas polticas e investir na capacidade organizacional em mais de 30 pases ao redor do mundo. A fim de traduzir os princpios de governana urbana em medidas prticas, a Campanha desenvolveu vrias ferramentas, inclusive uma coletnea de recursos sobre o Oramento Participativo. O Programa de Gesto Urbana (PGU) representa uma grande iniciativa do UNHabitat e do PNUD, juntamente com agncias externas de apoio, a fim de fortalecer a contribuio que as cidades dos pases em desenvolvimento tm dado para o crescimento econmico, o desenvolvimento social e a reduo da pobreza. Nos ltimos 18 anos, o PGU vem fornecendo uma plataforma para que os seus parceiros possam se engajar em temas ligados gesto urbana. Este Manual busca fornecer respostas diretas e prticas s perguntas como, por que, quando e onde? para a implementao do Oramento Participativo nas melhores condies possveis.

77