Artigos Livro Gestao e Avaliacao-Libre

Gisro i Avaiiao oi
POLTICAS SOCIAIS

xo Biasii
POLITICAS_SOCIAIS_miolo.indd 1 15/12/2007 22:04:36
PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS
Dom Walmor Oliveira de Azevedo
Gio-Cuaxciiii
Eustquio Afonso Arajo
Riiroi
Dom Joaquim Giovani Mol Guimares
Vici-iiiroi
Joo Francisco de Abreu
Pi-iiiroi oi Pisquisa i oi Ps-ciaouao
Muiiio Fauii
Joici Aiixaxoii Bainosa Nivis
Organizadores
Editora PUC Mixas
Biio Hoiizoxri
2007
Gisro i Avaiiao oi
POLTICAS SOCIAIS
xo Biasii
2007, Murilo Fahel e Jorge Alexandre Barbosa Neves
Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao escrita
do Editor.
_____________________________________________________________________________________________
Gesto e avaliao de polticas sociais no Brasil / Murilo Fahel, Jorge Alexandre
G393 Barbosa Neves, organizadores. Belo Horizonte: PUC Minas, 2007.
428p.
ISBN 978-85-60778-17-1
Bibliografia.
1. Poltica social Brasil. 2. Assistncia social Brasil Avaliao.
I. Fahel, Murilo. II. Neves, Jorge Alexandre Barbosa.
CDU: 36.01(81)
_____________________________________________________________________________________________
Elaborada pela Biblioteca da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
Cooioixao acaoxica Carolina Proietti Imura
Cooioixao ioiroiiai Cludia Teles de Menezes Teixeira
Assisrixri ioiroiiai Maria Cristina Arajo Rabelo
Riviso Brbara Sampaio Costa Flecha
Maria Lina Soares Souza
Divuicao Danielle de Freitas Mouro
Coxiiciai Maria Aparecida dos Santos Mitraud
Pio;iro ciiico Cssio Ribeiro | cassio.programador@gmail.com
Editora PUC Mixas
Rua Pe. Pedro Evangelista, 377 Corao Eucarstico 30535-490 Belo Horizonte/MG Brasil
Tel. 55 (31) 3375-8189 Fax 55 (31) 3376-6498
www.pucminas.br/editora editora@pucminas.br
s minhas filhas Jlia, Laura e Sofia Fahel,
que sempre me motivaram a olhar adiante...
Murilo Fahel
Dorinha, minha me, a meu pai, Jorge (em memria),
e s minhas filhas (Sophia e Olvia), passado e futuro de minha vida.
Jorge Alexandre Barbosa Neves
Aciaoicixixros
Da concepo concluso deste livro, contamos com a importante cooperao
tcnica de colegas e com o apoio logstico de instituies que atuam na rea de
polticas sociais.
Agradecemos aos autores e autoras que prontamente aceitaram o convite para a
produo dos artigos que compem esta coletnea e que, com desprendimento
acadmico, concordaram com a cesso dos direitos autorais para sua publicao.
Em especial, agradecemos ao Superintendente Regional em Minas Gerais da
Caixa Econmica Federal, Robledo Pinto Coimbra, pelo apoio institucional e
entusiasmo pessoal com a proposta, e a Carolina Proietti Imura, pela sua dedicao
e contribuio tcnica para a viabilizao da coletnea.
Enfatizamos que o apoio institucional da Escola de Governo da Fundao
Joo Pinheiro, da Universidade Federal de Minas Gerais (em particular do
Departamento de Sociologia e Antropologia da Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas), da Caixa Econmica Federal e da Editora PUC-Minas geraram as
condies necessrias para a elaborao deste livro. Por isso, somos muito gratos.
Os organizadores
Suxiio
Abertura
Caixa Econmica Federal
11
Polticas sociais e crescimento econmico
Afonso Henriques Borges Ferreira
15
Cincia, universidade e conhecimento aplicado
Joo Pinto Furtado
17
Introduo
Os organizadores
19
Pairi I
GESTO DE POLTICAS SOCIAIS
Como pode ter dado certo? Insulamento burocrtico, insero social
e polticas pblicas no Brasil: o caso do Programa Bolsa Famlia
Diogo Henrique Helal
29
Controle e transparncia na gesto do Programa Bolsa Famlia
Cristina Almeida Cunha Filgueiras
51
Territrio como categoria de anlise e como unidade de interveno
nas polticas pblicas
Carla Bronzo
91
A participao cidad nas polticas sociais e na gesto de
programas e projetos: potenciais e desafios
Flvia de Paula Duque Brasil
115
Participao e governana local: a experincia dos Conselhos
Municipais de Educao na gesto da poltica educacional
Carlos Augusto SantAnna Guimares
155
A mecnica do lao do enforcado: municipalismo,
federalismo fiscal e polticas pblicas
Arthur Leandro Alves da Silva
179
A avaliao nas polticas de assistncia social: desafios para sua
consolidao e para sua relevncia
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
193
Pairi II
AVALIAO DE POLTICAS SOCIAIS
Desigualdades em sade no Brasil: anlise do acesso aos servios
de sade por estratos ocupacionais
Murilo Fahel
219
Transferindo recursos para os estudantes no Brasil: mais escola
e menos trabalho infanto-juvenil?
Magna Incio
Murilo Fahel
Juliana Estrella
251
Polticas de transferncia direta de renda, capital social e alcance
educacional no Brasil
Danielle Cireno Fernandes
Flavia Pereira Xavier
Maria Carolina Toms
275
Impactos do capital social sobre a eficincia de polticas pblicas
de qualificao: um estudo do caso do Planfor em Minas Gerais
Davidson Afonso de Ramos
291
Educao, sexo e raa no mercado de trabalho da dcada de 1990:
uma avaliao da poltica de expanso educacional
Flvio Cireno Fernandes
327
A gesto das polticas pblicas: a descentralizao e o
Programa Estadual de Qualificao Profissional em Pernambuco
Henrique Guimares Coutinho
345
Moradia popular e poltica pblica na regio metropolitana de
Belo Horizonte: revisitando a questo do dficit habitacional
Ricardo Carneiro
Jos Moreira de Souza
361
Sobre os autores 419
Abertura
Promover a melhoria da qualidade de vida da sociedade, intermediando recursos
e negcios financeiros de qualquer natureza, atuando, prioritariamente, no
fomento ao desenvolvimento urbano e nos segmentos de habitao, saneamento
e infra-estrutura, e na administrao de fundos, programas e servios de carter
social, tendo como valores fundamentais:
o direcionamento de aes para o atendimento das expectativas da sociedade
e dos clientes;
a busca permanente de excelncia na qualidade dos servios;
o equilbrio financeiro em todos os negcios;
a conduta tica pautada exclusivamente nos valores da sociedade;
o respeito e valorizao do ser humano.
Esta a misso da Caixa Econmica Federal. Como empresa pblica, con-
trolada integralmente pela Unio, a CAIXA tem atuado como instrumento
fundamental na execuo das polticas de governo, perseguindo a sustentabi-
lidade de suas operaes, para que a evoluo de seus negcios e os recursos
produzidos revertam em benefcio da sociedade.
Estes objetivos tm permanecido ao longo da histria da CAIXA, fundada
em 12 de janeiro de 1861 para conceder emprstimos e incentivar a poupana
popular. Nessa poca, escravos vidos por comprarem suas cartas de alforria
12 Caixa Ecoxxica Fioiiai
abriram contas de poupana e nelas depositaram seus esparsos recursos, o que

contribuiu para firmar a vocao da CAIXA para atuar como banco social.
No decorrer dos 147 anos de sua existncia, a CAIXA se transformou na
maior agncia de desenvolvimento social da Amrica Latina, tornando-se
rgo chave na execuo das polticas sociais. A CAIXA hoje um banco com
caractersticas nicas, que utiliza sua estrutura comercial como sustentculo
de sua atuao social, na operacionalizao de programas como o Fundo de
Garantia do Tempo de Servio FGTS; o Programa de Integrao Social
PIS; o Programa do Seguro Desemprego - SD; os programas de repasses de
recursos do Oramento Geral da Unio a Estados e municpios, entre outros,
atendendo a milhes de cidados brasileiros.
Alm dos programas sociais, as maiores bases de informaes sociais do
Pas so hoje administradas pela CAIXA, tais como a do Nmero de Identifi-
cao Social NIS, do FGTS e do Cadastro nico.
Assim, por sua experincia, expertise e competncia tcnica e de gesto,
pela ampla capilaridade de sua rede de agncias, aliada a unidades lotricas e
correspondentes bancrios, a CAIXA tem representao garantida em todos os
municpios brasileiros, sedimentando sua posio de instrumento fundamental
da luta contra a excluso social, o que a habilitou a ser, tambm, o principal
brao de operacionalizao dos programas de transferncia de renda.
Nesse contexto, tornam-se objetivos relevantes na atual estratgia de atuao
da CAIXA a operacionalizao dos programas sociais do governo federal,
com efetividade, eficincia e eficcia, que se soma ao esforo concentrado
para promover a incluso bancria e conceder microcrdito a milhes de
brasileiros que ainda no tm acesso a esses servios.
A experincia prtica da CAIXA tem mostrado que uma mesma forma de
atuao no se aplica a todos os municpios brasileiros, havendo necessidade
de estudar suas tipologias, para o desenvolvimento de processos mais ade-
quados s diversas realidades, considerando suas diferenas tanto geogrficas
quanto polticas e culturais.
A construo de parcerias, com a finalidade de aprimorar a conduo
das polticas pblicas destinadas reduo das desigualdades na distribuio
da renda e nos nveis de pobreza, tem se mostrado uma via de sucesso na
articulao de polticas e programas governamentais com a participao da
sociedade civil, do setor privado e instituies pblicas, potencializando a
13 Aniiruia

promoo do desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentado nos
territrios e assegurando a transparncia na utilizao de recursos pblicos,
o fomento participao popular na gesto dos processos e o controle social
sobre as polticas pblicas.
Assim, a CAIXA tem conquistado credibilidade na execuo de programas
sociais e polticas governamentais, atuando de forma consultiva junto aos go-
vernos estaduais e municipais na implementao dos programas de repasse.
Para cumprir o seu papel no fomento econmico, social e ambiental, a
CAIXA avana na implementao de consistente estrutura de governana
corporativa, com vistas a uma gesto com responsabilidade social e gerao de
valor para a sociedade.
A notria participao da CAIXA na vida pblica brasileira, materializada
por sua atuao em programas de transferncia de renda, desenvolvimento
urbano, habitao, poupana, penhor, mercado de microcrdito, entre outras
iniciativas, revela o grande potencial da empresa para fomentar aes que viabi-
lizem o desenvolvimento econmico, social e ambiental do Pas. A presena
da CAIXA vem crescendo na gesto de programas de intervenes sociais e ela
tornou-se o principal agente das polticas de desenvolvimento social do Estado
brasileiro, o que a qualifica como uma instituio em posio privilegiada
para exercer o papel de fomentadora do debate sobre as polticas sociais em
nosso pas.
Por tudo isso, a CAIXA tem satisfao em contribuir para a publicao do
livro Gesto e Avaliao de Polticas Sociais no Brasil, cujos artigos oferecem
uma viso abrangente de temas atuais e relevantes. Que todos aqueles que
se interessam pelo assunto possam encontrar neste livro um instrumento de
avano do conhecimento sobre monitoramento e avaliao de polticas sociais
no Brasil.
Uma boa leitura!
Caixa Econmica Federal
Polticas sociais
e crescimento econmico
A erradicao da pobreza, o atendimento universal das necessidades
humanas bsicas e o pleno desenvolvimento e emprego das capacidades dos
indivduos no so um subproduto obrigatrio do crescimento econmico.
o conjunto de polticas governamentais genericamente designadas como
polticas sociais que possibilita ao crescimento econmico servir como meio
para a consecuo dos fins mencionados acima, ao tornar mais eqitativa a
distribuio dos seus resultados entre os cidados.
A relao entre polticas sociais e crescimento envolve, na verdade, um
mecanismo de auto-reforo. As polticas sociais, ao elevar os nveis de sade,
educao e bem-estar da populao, aumentam o impacto do trabalho sobre o
produto, a produtividade do trabalho; a distribuio mais igualitria da renda,
produzida pelas polticas sociais, por sua vez, tambm afeta positivamente o
crescimento. A renda adicional gerada pela expanso da economia pode, ento
ser, em parte, canalizada para o financiamento de adies ao gasto social.
Uma vez admitida a centralidade das polticas sociais para o crescimento
econmico e para a efetividade deste como promotor do bem-estar, questes
de grande complexidade se apresentam. Que polticas privilegiar? Que de-
senho especfico tais polticas devem ter? Como elas devem ser financiadas?
Como e por quem as decises sobre prioridades, desenho de polticas e seu
financiamento sero tomadas? Que arranjos institucionais e organizacionais
16

Aioxso Hixiiquis Boicis Fiiiiiia
devem ser adotados para a implementao destas polticas? Como seus resul-
tados devem ser medidos e avaliados?
A resposta mais ou menos adequada a tais perguntas determina se o gasto
social e o crescimento econmico atuaro de forma complementar, refor-
ando-se mutuamente na promoo do bem-estar social, ou se a expanso de
um se far custa da contrao do outro.
Estes temas tm ocupado espao importante na agenda de pesquisa da
Fundao Joo Pinheiro e de sua Escola de Governo, diretoria qual esto
vinculados os tcnicos da Fundao que contriburam para esta coletnea.
Para a Fundao e a Escola, a presente publicao cumpre dois importantes
objetivos: disseminar os resultados da pesquisa conduzida em seu mbito
sobre a gesto e avaliao de polticas sociais e estreitar os vnculos de coope-
rao da instituio e do seu corpo tcnico com outros estudiosos da rea e as
instituies a que estes se encontram afiliados.
Destinada a um pblico amplo, que inclui tanto pesquisadores e docentes
como praticantes e estudantes, esta coletnea de artigos certamente contri-
buir para fazer avanar tanto a reflexo como a prtica relativas gesto e
avaliao de polticas sociais em nosso pas.
Afonso Henriques Borges Ferreira
Diretor da Escola de Governo
Professor Paulo Neves de Carvalho
da Fundao Joo Pinheiro
Cincia, universidade
e conhecimento aplicado
At alguns anos atrs, era comum ler ou ouvir dizer que a universidade
brasileira se assemelhava a uma torre de marfim, de onde alguns poucos sbios
se propunham a interpretar o mundo a partir de critrios que nem sempre
interessavam a este mesmo mundo no qual se inseria. Felizmente, nos ltimos
anos este quadro vem revertendo progressivamente, como bem demonstram
trabalhos como o que ora se apresenta.
Solidamente ancorado na pesquisa emprica e simultaneamente inspirado
pela mais rigorosa orientao terica, o texto que vem a pblico neste mo-
mento cabal demonstrao de que a academia hoje respira os mesmos ares
que a sociedade da qual emana e qual serve. com grande prazer, portanto,
que a Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal
de Minas Gerais (FAFICH/UFMG) apresenta esta coletnea, resultado do
esforo conjunto de pesquisadores e docentes da FAFICH/UFMG, da Escola
de Governo da Fundao Joo Pinheiro e de outros pesquisadores que a eles
se associaram.
A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, os gastos sociais
no Brasil tm crescido de forma bastante significativa. Da mesma forma, tm
aumentado os esforos para analisar tanto os processos quanto os resultados
alcanados pelas polticas financiadas por esses investimentos. Todavia, entre
os cientistas sociais brasileiros, a dedicao ao tema das polticas sociais no
18

Joo Pixro Fuiraoo
Pas tem sido muito menor do que seria desejvel, em particular no que diz
respeito avaliao dos impactos das polticas pblicas.
Alguns trabalhos publicados nesta coletnea representam o resultado de
um esforo de desenvolvimento analtico de dados empricos em particular,
a partir de uma abordagem quantitativa de vrios de nossos socilogos e
cientistas polticos, o que tem tornado a FAFICH uma referncia internacional
em anlise quantitativa de dados sociopolticos e em avaliao de polticas
pblicas.
Iniciativas como a do Curso Intensivo em Mtodos Quantitativos Aplicados
s Cincias Humanas, que ocorre anualmente na FAFICH/UFMG desde o
final da dcada de 1990, tm um grande significado, ao formar centenas de
cientistas sociais de vrias partes do Brasil (alguns dos quais tambm tm
trabalhos publicados nesta coletnea), todos inspirados pelo mesmo esforo
de aliar uma slida formao terica soluo de problemas concretos e
palpveis.
O tema da coletnea demonstra, ainda, como as cincias sociais hoje pra-
ticadas na FAFICH/UFMG buscam uma forte interligao com a realidade
sociopoltica do Brasil, o que leva formao de profissionais altamente quali-
ficados para atuar em vrias reas das polticas pblicas. Esta coletnea ir
contribuir, portanto, para que essa formao diferenciada possa despertar o
interesse de outros cientistas sociais do Pas. Da mesma forma, ela tambm
representa um valioso subsdio para os gestores pblicos no Brasil, em parti-
cular para aqueles que trabalham com a implementao de polticas sociais.
Joo Pinto Furtado
Diretor Geral
FAFICH/UFMG
Introduo
A expanso recente das polticas sociais no Brasil, acompanhada de uma
efervescncia de modalidades de programas sociais, requer dos especialistas da
rea o desenvolvimento de uma maior acuidade analtica para a compreenso
dos seus objetivos e alcances. Essa nova configurao coloca desafios no campo
da gesto na busca por maior eficcia e eficincia, bem como forja a prtica da
avaliao para fins de mensurao do seu impacto numa perspectiva de retro-
alimentao dessas polticas, com possveis reflexos no seu desenho.
Ante essa situao repleta de novos desafios, reconhecemos a necessidade
de sistematizar uma contribuio acadmica com anlises tericas e empricas
orientadas por uma viso mais sociolgica. A partir desse recorte terico-
metodolgico, foi possvel sistematizar uma modelagem diferenciada dos
estudos prevalentes na rea, regularmente, com uma inflexo baseada nos
pressupostos das cincias sociais aplicadas: economia, administrao e demo-
grafia. Nessa perspectiva, pretendemos ampliar o arcabouo analtico da rea,
acrescentando elementos da anlise sociolgica, na tentativa de transcender
as vises analticas tradicionais e proporcionar maior poder explicativo aos
modelos tericos e metodolgicos comumente utilizados no campo da Gesto
e da Avaliao de Polticas Sociais.
O campo plural das polticas sociais abre espao para a transcendncia ana-
ltica, conformando um campo multidisciplinar e interdisciplinar com efeitos
positivos no seu escopo, consolidando uma tendncia de valorao da anlise
20

Os oicaxizaooiis
da Gesto e da Avaliao. Essa tendncia contribui para o aprimoramento da
interveno social implementada atravs dos programas sociais e, mais ainda,
colabora para que os diversos agentes pblicos e atores sociais reconheam
a importncia das contribuies especficas das mltiplas anlises realizadas
nessa arena. Nesse sentido, interessa-nos disseminar as contribuies prprias
do campo da Sociologia s polticas sociais, como mais um elemento analtico
interessado no seu desenvolvimento, materializado aqui na organizao desta
coletnea.
Este livro surge de uma cooperao institucional entre a Escola de Governo
da Fundao Joo Pinheiro e o Departamento de Sociologia e Antropologia
da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de
Minas Gerais, com apoio da Caixa Econmica Federal. Para esse fim, foram
convidados especialistas dessas instituies organizadoras e pesquisadores que
participaram do Vilmar Faria Program (Convnio Universidade do Texas-
Austin/Capes) com foco na rea de avaliao de Polticas Pblicas, alm de
convidados especiais de outras instituies.
O livro est organizado em duas partes. A primeira aborda a questo da
gesto de polticas sociais no Brasil, analisando os processos organizacionais
e contextos institucionais recentes, com foco nas mudanas nas condies e
processos de gesto. A segunda parte enfoca a avaliao dessas polticas, com
nfase no impacto e na promoo da eqidade social. Assim, enquanto a Parte
I prioriza as questes de carter organizacional e institucional, analisando os
papis desempenhados por atores polticos e o desenvolvimento de mecanismos
institucionais de execuo e controle na esfera pblica, a Parte II desenvolve
anlises quantitativas de dados para a mensurao dos impactos obtidos
pelas polticas sociais, bem como outros indicadores de avaliao. A forte
base sociolgica dos artigos fomenta uma importante linha de contribuio
conceitual para a anlise das polticas sociais e traz inovaes nas estratgias
metodolgicas de sua avaliao, com uma abordagem pouco desenvolvida na
literatura nacional.
Abrindo a primeira parte, Jorge Alexandre Barbosa Neves e Diogo Henrique
Helal analisam o desenho institucional do Programa Bolsa Famlia, que con-
juga uma agncia federal (a Caixa Econmica Federal) e organizaes de m-
bito local (as prefeituras), diferentemente dos programas de pases como o
21
Ixrioouo
Chile e o Mxico. Atribuem o xito do Programa combinao dos mecanismos
de insulamento burocrtico e insero social, prprios dessas instituies, e
respondem com uma argumentao da teoria sociolgica e organizacional
questo: Como o PBF pode ter dado certo?
O controle e a transparncia na gesto do Programa Bolsa Famlia a
temtica abordada por Cristina Filgueiras, propondo uma reflexo sobre a
construo de mecanismos de accountability horizontal como componentes
da gesto de programas sociais. A autora analisa o tema do controle realizado,
tanto pelo Poder Executivo quanto aquele praticado por outros rgos do
Estado, e aponta os tipos de falhas e irregularidades mais freqentes, bem
como a atuao do gestor federal para prevenir e corrigir tais situaes.
O artigo de autoria de Carla Bronzo parte do referencial emprico do Pro-
grama BH-Cidadania para analisar a centralidade da categoria territrio como
espao de reproduo e de dinmicas de reverso da pobreza. A partir do
reconhecimento da heterogeneidade da pobreza nesse espao, prope que o
desenho das polticas de incluso social deve observar trs questes bsicas: i)
a centralidade no territrio como elemento estratgico; ii) a noo de infra-
estrutura social, combinando percepes de territrio e da comunidade; iii) a
ateno a formas flexveis de proviso de servios.
A participao cidad nas polticas sociais o objeto de anlise de Flvia
Brasil, com foco no crescente reconhecimento da importncia dessa premissa na
formulao e gesto de programas sociais. Discutem-se as diferentes concepes,
razes, potencialidades e possibilidades da participao social, destacando-se
os principais atores em cena no ambiente das polticas sociais no Brasil. O
artigo recorre ainda a alguns exemplos de recursos utilizados para efetivao
da participao em contexto de programas de cunho territorializado.
A partir de uma abordagem sobre a participao e governana local, Carlos
Santana analisa a experincia dos Conselhos Municipais de Educao da Re-
gio Metropolitana do Recife (RMR), informado pela institucionalidade da
Constituio de 1988, que regulamenta a descentralizao poltico-adminis-
trativa e a participao social na gesto de polticas pblicas. O autor, por
meio de dados quantitativos, questiona os desafios e os obstculos da partici-
pao dos cidados nos conselhos municipais da RMR e os limites do controle
social sobre as aes do Estado.
22

Os oicaxizaooiis
Com o debate sobre municipalismo, federalismo fiscal e polticas pblicas,
Arthur da Silva discute as nuances do processo de custeio dos governos dos
pequenos municpios do Pas. Aponta que a simbiose entre o movimento
municipalista e os processos de descentralizao da administrao pblica
brasileira, iniciada nos anos 1980 e consagrada na Constituio de 1988,
contribuiu para a restrio da capacidade de direcionamento do gasto
pblico por parte da Unio e a pulverizao da ao pblica dos governos
locais, mesmo para aquelas polticas nas quais se conseguiria maior eficincia
mediante o provimento nacional ou regional.
Concluindo a Parte I e colocando em tela a discusso da temtica de
Avaliao - foco da segunda parte - o artigo de Bruno Lazzarotti revela que,
no vigoroso processo de institucionalizao da poltica pblica de assistncia
social no Brasil, persiste o desafio de implementao de uma cultura de moni-
toramento e avaliao (M e A). Apesar das dificuldades para sua viabilizao,
o autor ressalta que os sistemas de M e A devem contribuir para a busca
de inovao, institucionalizao e controle pblico no campo da assistncia
social.
A Parte II inicia-se com o artigo de Murilo Fahel, que analisa o grau de
acesso da Populao Economicamente Ocupada - PEO aos servios de sade.
Com o uso do suplemento de sade da PNAD-1998 e a partir de uma anlise
estatstica multivariada, o autor evidencia que o acesso da PEO aos servios de
sade marcadamente estratificado, sendo favorvel aos indivduos de status
socioeconmico alto, o que indica a necessidade de aes seletivas (focali-
zao) no escopo da universalizao proposta pelo Sistema nico de Sade
SUS para correo desse paradoxo.
O artigo intitulado Transferindo Recursos para os Estudantes no Brasil: mais
escola e menos trabalho infantil?, de autoria de Magna Incio, Murilo Fahel e
Juliana Estrella, avalia os efeitos dos programas sociais voltados educao
sobre a matrcula escolar e a jornada de trabalho (remunerado ou no) de
crianas e adolescentes. Utilizando-se dos microdados da PNAD-2003 e de
um desenho de avaliao quasi-experimental, os autores mostram que h
maior insero escolar e menor jornada de trabalho entre os beneficirios dos
Programas, mas o impacto destes no suficiente para promover a sada do
mercado de trabalho desses estudantes ou evitar sua insero nele.
23
Ixrioouo
Jorge Alexandre Barbosa Neves, Danielle Cireno Fernandes, Flavia Pereira
Xavier e Maria Carolina Toms buscam demonstrar que as avaliaes feitas,
at o momento, sobre o Programa Bolsa Famlia podem estar desconsiderando
um efeito indireto da gerao de maior estoque de capital social das famlias
beneficiadas sobre o alcance educacional dos filhos. Ao testarem a hiptese de
que tanto capital social familiar quanto comunitrio apresentam efeito positivo
sobre o alcance educacional, os autores utilizaram a PNAD-1988 (nico banco
de dados que permite a realizao de um dos testes de hiptese propostos), a
PNAD-2004, modelos estatsticos de Regresso Linear de Mnimos Quadrados
Ordinrios e o modelo economtrico de Heckman para estimaes em dois
estgios. As anlises demonstram que o PBF apresenta um efeito indireto sobre
o alcance educacional, com formao de estoque de capital social e com retornos
sobre a educao dos beneficirios, caracterizando-se como um investimento
social de longo prazo.
O estudo de caso do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador
PLANFOR em Minas Gerais, desenvolvido por Davidson Afonso de Ramos,
avalia os impactos do capital social sobre a eficincia de polticas pblicas de
qualificao. O autor investiga a correlao entre os impactos do PLANFOR
e elementos do capital social, com uso da pesquisa experimental longitu-
dinal realizada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da
Universidade Federal de Minas Gerais (CEDEPLAR/UFMG), entre 1996 e
2000, e de modelos estatsticos de Regresso Logstica Multinomial. Os resul-
tados indicam que os programas pblicos de qualificao profissional devem
considerar os elementos ligados ao capital social que tm um efeito positivo e
altamente significativo sobre a presena dos indivduos no mercado formal de
trabalho, fortalecendo o efeito das polticas sociais.
Os autores Flvio Cireno e Jorge Alexandre Barbosa Neves discutem as
mudanas estruturais do mercado de trabalho na dcada de 1990 e seus efeitos
nas caractersticas dos indivduos que compem a demanda por postos de
trabalho. Com a escolha dos anos de 1988 e 1998 como representativos dessas
mudanas, aplicaram dois modelos de equaes mincerianas aos dados das
PNADs dos referidos anos, para mensurao dos efeitos do capital humano e
outras variveis. Os resultados apontam que, no quesito educao, o mer-
cado de trabalho tornou-se mais seletivo, principalmente naqueles setores que
24

Os oicaxizaooiis
exigiam escolaridade mais baixa, devido ao aumento da escolaridade mdia
e tambm ao fechamento de postos de trabalho de baixa qualificao. Alm
disso, observa-se, a partir de uma decomposio dinmica dos coeficientes das
funes mincerianas, que a queda do efeito da educao sobre o rendimento
do trabalho no se deveu ao aumento da mdia da escolaridade.
Henrique Guimares aborda o fenmeno da descentralizao das polticas
pblicas no Brasil ps-Constituio de 1988 e, nesse contexto, verifica o grau
de institucionalizao do Programa Estadual de Qualificao Profissional em
Pernambuco, para anlise de sua consistncia institucional. Para isso, utiliza
a base de dados do Ncleo de Opinio e Polticas Pblicas da Universidade
Federal de Pernambuco (NEPPU-UFPE) de 2001 e aplica um modelo de
Regresso Linear de Mnimos Quadrados Ordinrios para o teste da hiptese
de que o alinhamento poltico dos municpios com o governo estadual gera
preferncia pela homologao da Comisso de Emprego e distribuio de
recursos do PEQ. Identifica uma melhora na institucionalidade do programa
e conclui que a distribuio dos recursos est obedecendo a um critrio no-
poltico no estado.
Concluindo a segunda parte, Ricardo Carneiro e Jos Moreira analisam
as diferentes configuraes da moradia na Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH), com foco nas mudanas ocorridas entre 1982 e 2002.
Os autores tomam como base as informaes das diferentes edies da
Pesquisa Origem e Destino (1972, 1982, 1992 e 2002), da Fundao Joo
Pinheiro, para execuo do clculo do dficit habitacional por municpio e por
macrounidades espaciais e analisam como este influenciado pelo processo
de metropolizao. O conceito de dficit adotado nesse estudo remete tanto
especificao das funes habitacionais exercidas pela moradia, quanto
prescrio de padres de referncia para avaliar a qualidade do preenchimento
destas mesmas funes. Na concluso, os autores apresentam propostas para
embasar diretrizes de polticas de habitao de interesse dos municpios e do
estado, bem como do rgo de planejamento da RMBH.
Este livro busca atingir trs pblicos principais. Primeiramente, profissionais
que trabalham com polticas, programas e projetos sociais, tanto no setor
pblico quanto no setor privado e no terceiro setor. Em segundo lugar, os
pesquisadores e docentes do ensino superior interessados no tema das polticas
25
Ixrioouo
pblicas. Finalmente, estudantes universitrios de diferentes reas, tais como:
cincias sociais, administrao pblica, relaes internacionais, economia,
servio social e direito. A linguagem apresentada est adequada a todos os
trs pblicos-alvo, pois tcnica o suficiente para atender s expectativas dos
pesquisadores e docentes e, ao mesmo tempo, suficientemente didtica para
atender queles que esto buscando inteirar-se do assunto.
A nossa expectativa contribuir para um debate acadmico e tcnico pro-
fcuo na rea de Gesto e Avaliao de Polticas Sociais no Pas. Assim,
esperamos que os leitores aproveitem ao mximo o contedo desta produo
acadmica.
Os organizadores
Parte I
GESTO DE
POLTICAS SOCIAIS
Como pode ter dado certo?
Insulamento burocrtico, insero social
e polticas pblicas no Brasil:
o caso do Programa Bolsa Famlia
Como pode ter dado certo? Tal pergunta, constantemente feita de forma
quase idntica por diferentes economistas brasileiros,
1
diz respeito ao excelente
nvel de focalizao do Programa Bolsa Famlia, observado a partir das anlises
de curva de concentrao realizadas por economistas e cientistas sociais do
Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) e do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
2
A estranheza do questionamento
decorre no de um esprito pessimista, alentado por alguns, mas do histrico de
corrupo em nosso pas. Ao analisarem o Programa Bolsa Famlia dentro desse
1
Pelo menos de duas ocorrncias temos lembrana exata. Uma das vezes essa indagao surgiu
de um renomado professor de economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro,
quando de sua participao em debate sobre polticas sociais no Brasil em um canal de televiso
por assinatura. A outra ocorrncia se deu quando da aula inaugural do Curso de Especializao
em Elaborao, Gesto e Avaliao de Projetos Sociais em reas Urbanas da Universidade Federal
de Minas Gerais, proferida por um conhecido economista do IPEA.
2
Ver, em particular, os trabalhos de F. Soares et al. (2006) e de S. Soares et al. (2007). Este ltimo,
em particular, mostra ainda que, com uma estrutura mais simples e bem mais barata do que o
Mxico e o Chile, o Brasil alcanou resultados equivalentes, se no melhores.
30

Joici Aiixaxoii Bainosa Nivis | Dioco Hixiiqui Hiiai
contexto histrico clientelista, muitos costumam perguntar como possvel
que o resultado tenha sido to bom, se o cadastramento dos beneficirios
feito pelas prefeituras, tidas como antros de corrupo.
Este artigo busca, atravs da teoria sociolgica e organizacional e de alguns
poucos dados empricos, produzir uma resposta sociologicamente plausvel
para a pergunta dos economistas. Tal resposta est longe de ser definitiva,
representando muito mais uma proposio para futuras anlises do que uma
constatao com forte embasamento emprico.
Inicialmente, acredita-se que, para produzir uma resposta sociologicamente
consistente para o questionamento que abre este trabalho, faz-se necessrio
discutir a questo institucional, ou seja, o papel que a teoria sociolgica
3
atri-
bui s instituies na explicao de questes relacionadas a problemas de ao
coletiva, em particular o controle do que os economistas costumam chamar
de rent seeking.
4
Ixsriruiis, ao coiiriva i RENT SEEKING
Os cientistas sociais entre eles muitos economistas identificam as insti-
tuies como um possvel instrumento de soluo para o problema da ao
coletiva. Arrow (1974), por exemplo, v nas instituies o papel de regulao
das relaes econmicas nas situaes em que se observam falhas do mercado.
Segundo sua viso, na presena de tais falhas, os pressupostos dos mercados
eficientes se fazem totalmente implausveis, o que requer a interveno insti-
tucional. Em outras palavras, quando os mercados se mostram ineficientes, a
ao institucional evita o caos econmico.
3
Obviamente, no s a teoria sociolgica, mas tambm a poltica e a econmica. importante
ressaltar que recentemente o institucionalismo ganhou uma extraordinria fora entre os econo-
mistas, a partir do momento em que ganhadores do Prmio Nobel (tais como Douglass North e
Joseph Stiglitz) passaram a reconhecer a importncia das instituies. Como bem salienta Portes
(2006, p. 234), esse movimento levou um importante economista do desenvolvimento a afirmar:
somos todos institucionalistas agora (ROLAND, 2004, p. 110, traduo nossa).
4
Rent seeking diz respeito busca de benefcios econmicos por vias externas ao mercado. O que
os economistas esto buscando classificar so movimentos de indivduos ou grupos na busca de
privilgios alcanados de forma imerecida. Para usar um exemplo relacionado ao Programa Bolsa
Famlia, se um vereador cadastra sua famlia para ser beneficiria do programa (famlia esta que,
obviamente, no elegvel para ser beneficiria), ele est praticando rent seeking.
31
Coxo iooi oai ciiro?

De um ponto de vista menos econmico e mais social, Elster (1994) iden-
tifica papel semelhante para as instituies. Todavia, para ele, se as instituies
representam uma soluo, elas so, ao mesmo tempo, parte do problema. Seu
argumento pode ser resumido no seguinte trecho:
As instituies evitam que a sociedade se desmantele, desde que haja algo para
evitar que as instituies se desmantelem. Por um lado, as instituies nos
protegem contra as conseqncias destrutivas da paixo e do auto-interesse,
mas por outro lado, as prprias instituies correm o risco de ser minadas
pelo auto-interesse, a ferrugem das sociedades, como o chamou Tocqueville.
Uma instituio apresenta como se fora duas faces. Parece agir, escolher e
decidir como se fora um grande indivduo, mas tambm criada e formada
por indivduos. (ELSTER, 1994, p. 174)
Para o autor, as instituies, embora possam representar uma soluo para
o problema da ao coletiva, esto tambm sujeitas a ele. O problema, nesse
caso, pode ser resumido com o breve questionamento apresentado por ele:
... Quem vai guardar os guardies? Um sistema de vigilncia mtua vulne-
rvel ao conluio. Um indivduo que detecta uma prtica corrupta poderia
lucrar mais chantageando as partes corruptas do que as denunciando. Em
geral, qualquer mecanismo que seja designado a detectar e agir contra a forma-
o de ferrugem na mquina institucional por si mesmo sujeito ferrugem.
(ELSTER, 1994, p. 185)
Assim, se as instituies representam uma soluo problemtica, qual
seria a sada para o problema da ao coletiva, ou da ferrugem social, como
Elster o denomina? A prpria abordagem institucional vista como soluo
por alguns cientistas sociais,
5
que enfatizam o papel do desenho institucional
(com uso de diferentes mecanismos, tais como o insulamento burocrtico) na
preveno do problema. Elster (1994), contudo, absolutamente ctico com
relao a essa soluo.
6
Para ele, a variao na qualidade das instituies seria
explicada muito mais por fatores situados fora do mbito institucional. Falando
sobre o problema da corrupo governamental dos pases, ele afirma:
5
Ver, em especial, Evans (1992; 2004).
6
Em obra mais recente, escrita em co-autoria (ELSTER; OFFE; PREUSS, 1998), encontramos
uma posio diferente: os autores defendem ali a relevncia do desenho institucional.
32

Embora seja difcil provar, acredito que a variao em corrupo entre pases
explicada em grande parte pelo grau de esprito pblico de seus funcionrios,
no pela inteligncia do desenho institucional. A moralidade e as normas so-
ciais parecem contar mais que o auto-interesse esclarecido. Os desejos impor-
tam mais que as oportunidades. (ELSTER, 1994, p. 185-186)
Tal afirmao remete questo central deste artigo: se os indivduos so
racionais e instrumentais, em que condies agem em prol do interesse cole-
tivo? A partir da prxima seo, diferentes respostas tericas so apresentadas
para tal questo.
Uxa iiixiiia iisiosra iossvii:
iacioxaiioaoi, xoiaiioaoi i
ioixao oi iiiiiixcias
A racionalidade e a moralidade foram temas centrais das obras de dois
dos fundadores da Sociologia. De um lado, Durkheim desenvolveu a idia de
densidade moral, sendo esta a varivel determinante da capacidade de uma
sociedade se manter coesa: em uma sociedade com alta densidade moral, as
normas sociais so altamente eficazes como instrumentos de controle. De
outro, Weber desenvolveu a mais completa teoria sociolgica sobre a ao
social, na qual definiu, entre outras, as aes racionais. Na obra weberiana,
so encontrados dois tipos de ao racional: no primeiro, a ao motivada
por uma racionalidade que se assemelha ao conceito neoclssico, qual seja, o
de uma racionalidade instrumental, que guia a ao no sentido da busca da
realizao de fins objetivos relacionados satisfao do interesse individual;
no segundo, a ao motivada por valores coletivamente compartilhados.
Na ao racional voltada para valores, o indivduo age buscando atender
satisfao de um valor coletivamente estabelecido.
7
Embora a Teoria da Ao Racional, praticada pelos socilogos e cientistas
polticos contemporneos, tenha l suas diferenas em relao ao imperialismo
7
O termo coletivamente aqui no requer o compartilhamento de um referido valor com a socie-
dade ou um grupo macrossocial. Basta que dois indivduos compartilhem um determinado valor
para que ele possa ser identificado como coletivo.
33

econmico dos tericos neoclssicos,
8
ela se distancia sobremaneira da teoria
weberiana, ao restringir o conceito de racionalidade a uma concepo apenas
instrumental. Ou seja, embora reconheam o comportamento moralmente
motivado, esses cientistas sociais, de modo geral, no se ocupam dele em suas
anlises.
Recentemente, alguns cientistas sociais adeptos da Teoria da Ao Racional
tm tentado incorporar s suas anlises utilizando instrumental da Teoria
dos Jogos o comportamento motivado por fatores morais, para a explicao
de fenmenos relacionados ao comportamento poltico.
9
Esses autores deno-
minam agente tico o ator social que decide motivado por fatores morais.
Quem seria esse agente? Simplesmente, um indivduo cuja funo de utili-
dade prev um alto valor para o comportamento tico, moralmente motivado.
Ou seja, agentes ticos so aqueles que recebem retornos positivos por agir
eticamente (FEDDERSEN; SANDRONI, 2006, p. 1272, traduo nossa).
Nessa teoria, o comportamento tico ou moral , portanto, nada mais nada
menos do que uma questo de gosto ou preferncia, ou, para utilizar a
expresso proposta por Elster (1994), de desejo.
Segundo Becker (1976), um dos pressupostos fundamentais da teoria eco-
nmica (neoclssica) o de que os gostos e preferncias
10
so determinados
de forma exgena e so estveis ao longo do tempo.
11
De fato, a teoria econ-
mica neoclssica assume a exogeneidade e a estabilidade dos gostos e das
preferncias. De modo geral, isso significa para os economistas neoclssicos
que gostos e preferncias apresentam uma distribuio estocstica em relao
s variveis causais dos processos econmicos. Uma posio mais extrema,
contudo, defendida por Stigler e Becker (1977). Para esses autores, a esta-
bilidade das preferncias no significa apenas que os indivduos mantm suas
preferncias imutveis ao longo da vida, mas tambm que elas no mudam de
pessoa para pessoa. Nesse sentido, a variao de padres dos diferentes hbitos
individuais principalmente de consumo seria explicada puramente por
8
Ver Goldthorpe, 2000.
9
Ver, em particular, Feddersen e Sandroni, 2006.
10
Para Hirshman (1998), a diferena fundamental entre gosto e preferncia que o primeiro mais
efmero, enquanto a segunda representa um padro mais profundo de comportamento.
11
O que ele chama de abordagem econmica do comportamento humano teria trs pressupostos:
comportamento maximizador, equilbrio de mercado e preferncias estveis (BECKER, 1976,
p. 5).
34

variaes de preo e de renda. Dessa forma, de gustibus non est disputandum,
ou seja, gosto no se discute, porque no haveria o que se discutir, dado que
todos os indivduos teriam essencialmente os mesmos gostos e as mesmas
preferncias.
Embora hegemnica na economia neoclssica, a concepo de que as pre-
ferncias so determinadas de forma exgena no consenso nas cincias
sociais. Na Sociologia, h quase um consenso inverso, o de que gostos e pre-
ferncias so determinados de forma endgena: eles dependem diretamente
de variveis causais de carter socioeconmico. Mesmo entre os economistas,
h os dissidentes, que compartilham da abordagem sociolgica da formao
endgena dos gostos e das preferncias.
12

Tanto para os socilogos quanto para alguns dos economistas dissidentes,
a escolaridade (alm do estrato social) seria uma forte determinante dos gostos e
das preferncias. Todavia, outras variveis podem desempenhar o mesmo papel,
em situaes especficas. Dessa forma, a preferncia pelo interesse pblico, pelo
comportamento moralmente motivado pode no ser aleatoriamente distribuda;
pode, sim, ter um padro determinado por variveis socioeconmicas. Entre
as inmeras variveis possveis de tal padro de preferncias, destaca-se o
associativismo ou pertencimento a grupo ou organizao.
Na Sociologia, h, pelo menos, duas posies tericas, at certo ponto
conflitantes, que devem ser consideradas em uma discusso a respeito da possvel
relao entre associativismo e interesse pblico. De um lado, Granovetter (1973)
defende a idia de que laos sociais de esferas diferentes no esto necessariamente
associados e, algumas vezes, podem estar negativamente associados. Para ele, em
comunidades nas quais se observa uma grande intensidade do que ele chama de
laos fortes (fundamentalmente, relaes sociais primrias), pode-se observar
um quase total desinteresse pelos problemas mais amplos da coletividade.
Portanto, se os laos fortes so muito intensos, os laos fracos podem no
se desenvolver.
13
12
Ver, entre outros, Bowls e Gintis (2000).
13
Para ele, um exemplo de caso desse tipo seria o de alguns bairros italianos em grandes cidades dos
E.U.A., nos quais se observaria uma grande intensidade nos laos fortes (relaes de parentesco
e amizade) convivendo com um subdesenvolvimento dos laos fracos, evidenciado pela incapa-
cidade de organizao coletiva para evitar a deteriorao tanto fsica quanto de vida comunitria
neles observada.
35

De outro lado, Coleman (1988), em sua anlise dos efeitos do capital social
sobre a formao do capital humano, defende a idia de que, em comunidades
formadas por famlias nas quais predomina um alto estoque de capital social
intrafamiliar, observar-se- tambm uma capacidade maior de ao coletiva.
Para ele, os mesmos pais que apresentam um padro de comportamento voltado
para o interesse na formao educacional dos seus filhos so indivduos que
iro se preocupar com a qualidade do ensino na escola pblica da comunidade.
Assim sendo, Coleman (1988) prev uma relao associativa entre o que se
pode chamar de uma sociabilidade de curta distncia (relaes com parentes,
amigos ou vizinhos) ou laos fortes, para utilizar o termo de Granovetter
e associativismo (participao em aes coletivas de maior envergadura).
Fora da Sociologia, h outras abordagens que vislumbram a possibilidade
de formao de preferncias relacionadas ao compromisso com o interesse
coletivo. Anderson (2001), por exemplo, tomando como base o trabalho de
Sen (1977), ressalta que preferncias capazes de levar os indivduos a um com-
prometimento coletivo podem ser formadas a partir da convivncia em uma
coletividade que possibilite a constituio de identidades. Musgrave (1959),
por outro lado, argumenta que as preferncias so formadas endogenamente
e que h preferncias corretas (relacionadas produo de bens pblicos) e
preferncias erradas (relacionadas satisfao de interesses individuais mes-
quinhos): o grau de sucesso econmico de uma sociedade dependeria da
hegemonia de preferncias corretas. Assim sendo, um dos principais papis
do Estado seria criar incentivos formao de preferncias corretas.
Finalmente, uma ltima abordagem da formao de preferncias merece
ser referida. A chamada Economia Experimental tem produzido uma srie de
evidncias contrrias aos pressupostos neoclssicos de formao exgena das
preferncias e de comportamento maximizador. Smith (2005), outro ganhador
do Prmio Nobel de Economia, ao comentar esses resultados produzidos
por ele e por outros pesquisadores faz uso do conceito de racionalidade
ecolgica. Tal autor ressalta que, muitas vezes, indivduos e organizaes no
se comportam da forma como a teoria neoclssica prev. Por exemplo, muitas
vezes indivduos ou empresas no agem buscando a maximizao de lucro ou
de qualquer outro tipo de benefcio marginal, como esperam os economistas
neoclssicos. Ele apresenta uma interessante provocao atravs do seguinte
questionamento: Se voc pudesse escolher seus ancestrais, iria preferir que
36

eles fossem sobreviventes ou maximizadores de riqueza? (SMITH, 2005,
p. 149, traduo nossa). Para ele, indivduos e organizaes que priorizam
a sobrevivncia escolhem, muitas vezes, estratgias de cooperao, ou seja,
tendem a ter preferncias por estratgias cooperativas. Esse tipo de comporta-
mento seria guiado no pelo que ele chama de racionalidade construtivista
conceito que pressupe a conscincia e o planejamento humano e que pre-
domina nas Cincias Sociais como um todo, incluindo a Economia , mas
por uma racionalidade formada a partir do ambiente e do prprio processo de
evoluo biolgica, a racionalidade ecolgica. O comportamento coopera-
tivo seria, portanto, absolutamente racional, resultado do processo evolutivo
da humanidade, cabendo cincia identificar e entender quando e por que
ele se manifesta.
Nesta seo, tentou-se mostrar argumentos que podem levar, em ltima
instncia, a uma explicao do sucesso do Programa Bolsa Famlia, em termos
do seu elevado grau de focalizao. Com base no que foi at aqui apresentado,
seria possvel afirmar que o sucesso do programa se deveria a um contexto
favorvel de formao de preferncias. Embora essa possvel resposta per-
gunta que provocou a elaborao deste captulo deva ser analisada no futuro,
acredita-se que uma outra resposta tem maiores chances de se mostrar rele-
vante.
14
Tal resposta, enraizada na teoria organizacional e focada exatamente
na questo do desenho institucional, apresentada a seguir.
Uxa sicuxoa iisiosra iossvii:
ixsuiaxixro nuiocirico i ixsiio sociai
A sociologia weberiana, como ressalta Evans (2004), desenvolveu o conceito
de burocracia e, associado a ele, a noo de que o Estado burocrtico moderno
tem e precisa ter algum grau de distanciamento da sociedade. Isso passou a
ser denominado insulamento burocrtico. Essa abordagem provocou reflexes
14
Em particular, seria complicado tentar argumentar que essa uma boa explicao para o caso em
anlise (o Programa Bolsa Famlia), pois se a formao de preferncias cooperativas est presente
nesse caso, ela deveria estar presente em outros casos de poltica pblica no Brasil, o que no
parece ocorrer. Por outro lado, se a explicao est no desenho institucional, como tendemos a
acreditar, possvel que haja algo especfico nesse programa que o torne um caso diferenciado.
37

at mesmo entre os pensadores marxistas, que passaram a conjeturar sobre o
que eles chamaram de autonomia relativa do Estado capitalista.
15

Para os weberianos, o pice da modernidade ocidental se d quando o capi-
talismo encontra a burocracia. Ela seria o modelo fundamental de organizao
do capitalismo ocidental, resultante do processo de racionalizao, que se tor-
naria hegemnica tanto nas empresas capitalistas quanto no Estado. Embora
Weber tenha concebido a burocracia como um modelo analtico ideal tpico,
h algo de normativo (certo pano de fundo normativo) em sua anlise da buro-
cracia, em particular na discusso do Estado burocrtico. Para os weberianos,
a superioridade do Estado burocrtico moderno est em sua habilidade de
superar a lgica individualista (EVANS, 2004, p. 59). Ainda sobre esse ponto,
Weber (1978) afirma que o Estado era til queles que operavam no mercado
porque as aes de seus encarregados obedeciam a uma lgica completamente
diferente da lgica da troca utilitarista. A capacidade do Estado de apoiar os
mercados e a acumulao capitalista dependia de a burocracia ser uma entidade
corporativamente coerente, na qual os indivduos encaram a implementao
de metas corporativas como o melhor meio de maximizar seu prprio interesse
individual.
A burocracia estatal seria, portanto, um antdoto para o problema da ao
coletiva. Isso revela como ingnua a imagem freqentemente presente no
senso comum de que a burocratizao representa uma barreira ao desenvolvi-
mento socioeconmico. Na maior parte dos pases perifricos, observa-se que,
de fato, a insuficincia de burocracia que prejudica o desenvolvimento, e
no sua prevalncia (EVANS, 2004, p. 71).
O insulamento burocrtico teria, nesse sentido, a funo de preservar o
Estado da presso excessiva dos grupos de interesse ou seja, do rent seeking
tornando-o menos poroso. Como fazer isso? De acordo com a concepo
weberiana, os burocratas devem ficar isolados das demandas societrias,
alm de possuir um status distintivo e recompensador perante a sociedade.
O Estado precisa ser dotado de uma burocracia forte e coerente, que lhe
garanta a autonomia necessria no seu relacionamento com o mercado e a
sociedade. O insulamento burocrtico se daria, particularmente, atravs da
profissionalizao do Estado, com a adoo de procedimentos tais como a
universalizao do concurso pblico.
15
Ver, em particular, Poulantzas (1986).
38

Ocorre que, como bem demonstra Evans (2004), vrios estudos tm
revelado
16
que dificilmente o Estado consegue realizar programas que levem
ao desenvolvimento socioeconmico sem algum tipo de parceria ou outra
espcie de ligao com grupos sociais.
Resta, ento, uma situao que parece paradoxal: o Estado moderno pre-
cisa ser insulado, porm esse mesmo insulamento pode impedi-lo de atingir o
interesse pblico. Como afirma Evans (2004, p. 72), o problema separar os
benefcios do insulamento dos custos do isolamento.
Que custos o insulamento burocrtico pode produzir? O primeiro foi referi-
do acima e diz respeito incapacidade de realizar programas que de fato atinjam
o interesse pblico: um Estado insulado pode estar excessivamente isolado
da sociedade, o que pode lev-la a no colaborar com a implementao das
polticas pblicas. Outro problema diz respeito ao risco do corporativismo: o
insulamento burocrtico pode propiciar aos funcionrios pblicos condies
de utilizar o Estado para satisfazer seus prprios interesses, e no o interesse
pblico. O prprio Weber identificou perigos no excesso de autonomia e pro-
fissionalizao da burocracia estatal. Em particular, ele identificou que, se a
poltica no fosse forte o suficiente para servir de contraponto burocracia, as
democracias modernas se inviabilizariam.
Num Estado moderno necessria e inevitavelmente a burocracia realmente
governa, pois o poder no exercido por discursos parlamentares nem por
proclamaes monrquicas, mas atravs da rotina da administrao. Isto
exato tanto com referncia ao funcionalismo militar quanto ao civil. (WEBER,
1974, p. 22)
Weber temia o crescente poder da burocracia. Para ele, e para seus segui-
dores, medida que aumenta a burocratizao, tende a aumentar o poder
dos burocratas (WRIGHT, 1981, p. 164). O antdoto para esse mal est na
valorizao da poltica e na identificao de talentos polticos, o que, por sua
vez, depende do fortalecimento do parlamento:
16
Ver, em particular: Amsdem (1985, 1989, 1992); Gerschenkron (1962); Hirschman (1958, 1967,
1973); Wade (1982, 1985, 1990). Para uma anlise que inclui o caso brasileiro, ver Adler (1988),
alm do prprio Evans (2004).
39

... s um parlamento ativo e no um parlamento onde apenas se pronunciam
arengas pode proporcionar o terreno para o crescimento e ascenso seletivas
de lderes genunos e no meros talentos demaggicos. Um parlamento ativo,
entretanto, um parlamento que supervisiona a administrao participando
continuamente do trabalho desta. (WEBER, 1974, p. 44)
Portanto, para Weber, a burocracia pblica precisa estar sob o controle da
poltica. Ele constatava com pesar que, no perodo imediatamente posterior
Primeira Guerra Mundial, isso no se observava na Alemanha, onde um
membro do parlamento percebia um burocrata do Estado como um amador
v um virtuoso. Isso porque,
Desde a renncia do prncipe Bismarck, a Alemanha tem sido governada por
burocratas, resultado de sua eliminao de todo talento poltico. A Alemanha
continuou a manter uma burocracia militar e civil superior a todas as outras
no mundo em termos de integridade, educao, escrupulosidade e inteligncia.
Os militares, e tambm de maneira geral a atuao interna durante a guerra,
provaram o que estes meios podem atingir. Mas o que dizer sobre a direo
da poltica alem (nacional e externa) durante as dcadas recentes? O que de
mais benvolo se dizia a esse respeito era que as vitrias dos exrcitos alemes
compensavam as derrotas de tal poltica. Faremos silncio a respeito dos sacri-
fcios implcitos e indagaremos, em vez disso, sobre as razes destes fracassos.
(WEBER, 1974, p. 33)
Tem-se, ento, uma soluo para o paradoxo do insulamento burocrtico:
burocracias protegidas da sociedade, porm submetidas ao poder poltico
atravs do exerccio parlamentar.
Evans (2004, p. 72) prope outro mecanismo de soluo para esse paradoxo.
Para ele, assim como na realidade os mercados s funcionam se estiverem
inseridos em outras formas de relaes sociais, tudo indica que os Estados
tambm devem estar inseridos para serem eficientes.
Para Hirschman (1973), o que falta em pases em desenvolvimento no
capital, mas iniciativa empresarial no sentido da disposio de arriscar os exce-
dentes disponveis no investimento em atividades produtivas. O Estado deve
propiciar incentivos desequilibradores para induzir os capitalistas privados a
investir e, ao mesmo tempo, estar pronto para aliviar gargalos que estejam
criando desincentivos ao investimento.
40

Trata-se, na verdade, de uma viso de longo prazo: a corrupo na relao
Estado-Sociedade continua a existir, porm, no fim das contas, as conseqncias
da ao estatal mais promovem do que impedem o ajuste econmico e a
transformao industrial. A posio do Estado oscila entre a possibilidade
de atuar na sociedade e de manter sua autonomia perante ela (capacidade
versus insulamento). Para os neomarxistas, h uma relao positiva entre
capacidade e autonomia: quanto maior for a autonomia do Estado, maior
ser sua capacidade de ao. J para alguns neoweberianos (em particular,
Evans, 2004), o Estado deve estar mais inserido na sociedade do que insulado
(a eficincia estatal exige inteligncia acurada, inventividade, reparties geis
e respostas elaboradas a uma realidade econmica mutvel).
Duas ressalvas, porm, devem ser feitas, como adverte Evans (1998).
Primeiro, no se trata de erigir uma defesa irrestrita do Estado no que diz
respeito ao seu papel no desenvolvimento econmico. Segundo, os Estados
sero sempre instrumentos imperfeitos. Tambm no faz sentido desconsiderar
os aspectos relevantes da teoria neo-utilitarista (ou neoclssica), no que ela
oferece de contribuio para a compreenso do Estado, especialmente no
que diz respeito crtica contundente teoria da crena em um Estado
benevolente e competente (o que, paradoxalmente, segundo o autor, obriga
todos a olharem com mais cuidado para o que os Estados fazem e por que o
fazem).
O debate acerca da relao Estado-Sociedade nos leva anlise da quali-
dade da interveno do Estado na sociedade e no mais quela referente
quantidade da interveno (neo-utilitarismo). Essa insero poderia se dar
de diferentes maneiras. O controle parlamentar sobre a burocracia talvez seja
uma delas. Todavia, outras formas de insero social podem propiciar condies
para o sucesso das polticas pblicas. Como Evans (2004) bem demonstra,
entre os chamados Tigres Asiticos em particular, a Coria do Sul obser-
vou-se um ciclo virtuoso de desenvolvimento decorrente de um processo que
congregou, de um lado, a formao de uma burocracia estatal com alto nvel
de profissionalizao e autonomia e, de outro, uma classe empresarial extre-
mamente dinmica e empreendedora. Nesse caso, a associao entre a buro-
cracia estatal e a classe empresarial levou a um processo de desenvolvimento
econmico dos mais impressionantes da histria humana. Ou seja, no caso
dos Tigres Asiticos, a insero social do Estado burocrtico se deu atravs de
suas vinculaes com a emergente classe empresarial.
41

Tenta-se argumentar, na prxima seo, que o relativo sucesso do Pro-
grama Bolsa Famlia pode ser explicado a partir da identificao de padres
e processos organizacionais. Afinal, o elevado nvel de focalizao do pro-
grama indica que:
a) Ele tem baixo nvel de vazamento, ou seja, poucas famlias no elegveis ao
programa encontram-se entre as beneficirias.
b) Ele tem baixo nvel de ineficincia, ou seja, a grande maioria das famlias
elegveis ao programa encontra-se entre as beneficirias.
Esses resultados
17
talvez sejam decorrentes do fato de, por um lado, a Caixa
Econmica Federal (CEF) ser a responsvel pela efetivao dos pagamentos
e, por outro, as prefeituras serem as responsveis pelos cadastramentos. Tal
argumento explicado mais detalhadamente na prxima seo.
Diriixixaxris oicaxizacioxais oo iiiarivo
sucisso oo Piociaxa Boisa Faxiia
O trabalho desenvolvido por Cardoso et al. (2006) traz uma excelente
pista para o entendimento de parte do processo organizacional que pode estar
levando ao relativo sucesso de implementao do Programa Bolsa Famlia.
Ao estudarem o funcionamento do programa nos municpios fluminenses de
Duque de Caxias e Cabo Frio, os autores concluem que:
Alm dos recursos disponveis e da cobrana da sociedade civil, a atuao con-
junta com a Caixa Econmica Federal determinante. Sendo um parceiro
com um modelo de gesto burocrtico/hierarquizado, a CEF constitui-se em
referencial para as demais instituies locais. Este papel de referencial influencia
a adoo de mudanas no modus operandi de administrar a Secretaria de Ao
Social. Tais mudanas tm como objetivo permitir que as operaes de cadas-
tramento, incluso, excluso e gesto de cadastros sejam feitas em sintonia
com os demais parceiros, entre eles, a CEF. (CARDOSO et al., 2006, p. 15)
17
Para uma descrio minuciosa dos critrios de avaliao de polticas pblicas ver Fernandes e
Pazello (2001).
42

O texto acima define corretamente a CEF como uma organizao burocr-
tica. possvel aprofundar essa definio, acrescentando que a CEF , hoje,
uma tpica burocracia profissional. Seus funcionrios so concursados e apre-
sentam elevado grau de qualificao e profissionalizao,
18
o que faz dela uma
organizao com alto grau de insulamento. Seus funcionrios esto relativa-
mente imunes a presses de grupos de interesse locais. Isso faz com que a CEF
possa exercer um rigoroso controle sobre o trabalho realizado pelas secretarias
municipais. Evidencia-se, assim, o primeiro elemento organizacional relevante
para o entendimento do relativo sucesso da implementao do Programa Bolsa
Famlia, qual seja, o carter de insulamento burocrtico da CEF.
19
Outro elemento organizacional que deve ser mencionado est relacionado ao
mecanismo de isomorfismo organizacional ou institucional, definido como
um processo restritivo que fora uma unidade, numa populao, a parecer com
as outras unidades, que enfrentam o mesmo conjunto de condies ambientais
e normativas (DIMAGGIO; POWELL, 1983). Segundo esses autores, o
isomorfismo institucional produz conformidade atravs de trs mecanismos:
(1) o isomorfismo coercitivo, derivado de presses formais e informais; (2)
o isomorfismo mimtico, baseado na imitao e resultante de respostas s
18
Em recente reunio com a diretoria de uma autarquia municipal de uma cidade interiorana da
regio central do estado de Minas Gerais, formada por tcnicos altamente qualificados o que
raro encontrar em municpios de menor porte , ouvimos um dos diretores relatar um caso, ocor-
rido na primeira metade dos anos 1990, que s refora essa classificao da CEF como uma tpica
burocracia profissional. O ento presidente da CEF agendara com o prefeito de um determinado
municpio mineiro um encontro em Braslia para a entrega de um projeto de saneamento do muni-
cpio e lhe prometera que o projeto seria encaminhado de forma prioritria. Durante a reunio em
Braslia, o presidente da CEF incumbiu a secretria de encaminhar o projeto ao departamento de
engenharia com a recomendao de que fosse dado a ele tratamento especial. Antes que a reunio
se encerrasse, a secretria retornou sala do presidente com um recado do chefe do departamento
de engenharia de que no seria possvel atender demanda apresentada, pois as normas da CEF
exigiam que o projeto fosse apresentado primeiro Superintendncia Regional, em Belo Horizonte.
Mais interessante ainda foi o comentrio final do diretor que relatava o acontecido: Ora, aquele
era um funcionrio concursado, ele no tinha por que temer a recusa de um pedido da presidncia
da CEF, visto que tal pedido era contrrio s normas estabelecidas.
19
curioso ressaltar que, em pases em desenvolvimento, anlises sobre o papel do insulamento
burocrtico nas polticas pblicas se concentram nas pesquisas sobre polticas de desenvolvimento
econmico (em particular, industrial) ou sobre a estruturao de organizaes estatais. Para estudos
sobre um dos dois tipos citados, ver Adler (1988); Juarez (1993); Oliveira (2003). Estudos sobre
o papel do insulamento burocrtico nas polticas sociais como o caso do presente artigo so
mais comuns em pases desenvolvidos ver Garza, Graves e Setzler (1999).
43

incertezas; e (3) o isomorfismo normativo, decorrente da profissionalizao dos
gerentes e especialistas.
20

Machado-da-Silva e Gonalves completam o entendimento sobre esse
assunto:
O peso especfico de cada mecanismo (isomrfico) depende do contexto de
cada sociedade. Em sociedades com forte tradio democrtica e com alto
nvel de competio na oferta de bens e servios, por exemplo, a tendncia
que predominem os mecanismos mimticos e normativos de presso para
a estabilidade e a mudana organizacional. No caso da sociedade brasileira,
a forte tradio patrimonialista associada aos longos perodos autoritrios
durante o seu processo de formao sociocultural tm conferido especial
destaque aos mecanismos coercitivos de manuteno e de transformao
social. (MACHADO-DA-SILVA; GONALVES, 1999, p. 226)
Os trs tipos de mecanismos podem ser analiticamente teis para enten-
dermos o caso do relativo sucesso na implementao do Programa Bolsa
Famlia. O isomorfismo coercitivo o mais adequado para o caso em anlise.
Primeiramente, porque o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) criou
toda uma normatizao a chamada Norma Operacional Bsica do Sistema
nico de Assistncia Social (NOB/SUAS) que age no sentido de padronizar
as aes e procedimentos dos municpios, o que funciona como um mecanis-
mo de controle burocrtico. Em segundo lugar, fica claro, a partir da citao
apresentada de Cardoso et al. (2006), que a prpria CEF termina forando
as secretarias municipais a se adequarem ao seu padro de funcionamento.
Em terceiro, porque, como se depreende de Machado-da-Silva e Gonalves
(1999), a tradio autoritria e centralizadora da sociedade brasileira fora a
existncia de tais mecanismos coercitivos.
Quanto ao isomorfismo mimtico, DiMaggio e Powell (1983) identificam
sua ocorrncia em situaes de incerteza: quando os membros de uma organi-
zao esto confusos sobre como agir em uma situao, eles tendem a copiar
o que outras organizaes fizeram. Como fica claro tambm pela citao de
Cardoso et al. (2006), a CEF torna-se referncia para as organizaes locais,
que terminam por imit-la.
20
Scott e Meyer (1991) apresentam uma abordagem que, em muitos aspectos, vai ao encontro daquela
desenvolvida por Dimaggio e Powell (1983). Para uma excelente crtica a ambas as abordagens,
ver Prates (2000).
44

Finalmente, o isomorfismo normativo se observa pelo impacto, em termos
de profissionalizao, que a gesto do Programa Bolsa Famlia causa nas admi-
nistraes municipais. possvel verificar, na NOB/SUAS, quinze referncias
normativas relativas exigncia de profissionalizao.
21
Como bem demons-
tram DiMaggio e Powell (1983), a cultura profissional leva ao isomorfismo
normativo, pois os profissionais tendem a seguir padres de conduta (normas)
bastante semelhantes. Ainda sobre o mecanismo normativo, os autores ressal-
tam que o grau de profissionalizao provavelmente o elemento normativo
mais importante, podendo ser resultante da educao formal ou da formao
e manuteno das redes de trabalho. Como se sabe, o Programa Bolsa Famlia
tem sido implementado por meio de uma profcua parceria entre a CEF e as
prefeituras. A rede formada entre esses atores possivelmente tem estimulado a
divulgao de tais padres profissionais, resultando, possivelmente, em simi-
laridades nas aes e procedimentos do Programa.
Convm destacar que tais condutas semelhantes, no caso do Programa Bolsa
Famlia, so desenvolvidas uma vez que a similitude facilita as transaes
interorganizacionais ao favorecer seu funcionamento por meio da incorporao
de regras socialmente aceitas (MACHADO-DA-SILVA; FONSECA, 1993,
p. 44).
Nos pargrafos acima, relatou-se como o padro burocrtico da CEF e da
NOB/SUAS produz o elemento relativo ao insulamento burocrtico neces-
srio ao sucesso de uma poltica pblica. Falta, porm, entender o elemento
relativo insero social necessria ao sucesso do Programa Bolsa Famlia.
Bem, acredita-se que o insulamento burocrtico propiciado pela participao
da CEF e pela normatizao da NOB/SUAS , em muito, responsvel pelo
baixo vazamento do Programa. Todavia, ele no explica a baixa ineficincia
que tambm se observa. Acredita-se que esta ltima pode ser explicada pela
participao das prefeituras. Uma organizao altamente burocratizada,
rgida e com uma distribuio geogrfica relativamente concentrada como
a CEF dificilmente teria condies de chegar quase totalidade das famlias
elegveis, como se tem observado atualmente. Portanto, possvel imaginar
que a baixa ineficincia do programa seja conseqncia da capilaridade das
21
Trata-se de exigncias de que determinadas funes sejam exercidas por profissionais de nvel
superior; em boa parte das quinze referncias, a exigncia diz respeito necessidade de que de-
terminadas funes sejam de responsabilidade de assistentes sociais.
45

prefeituras, o que propicia o elemento de insero social necessrio ao sucesso
de implementao de uma poltica pblica como essa. Alm disso, o elemento
de descentralizao presente na participao das prefeituras facilita o controle
da sociedade civil como fica evidente, mais uma vez, a partir da citao de
Cardoso et al. (2006), apresentada anteriormente.
Acredita-se, portanto, que o desenho institucional do Programa Bolsa
Famlia embora conseqncia, talvez, no-intencional de decises tomadas
, em muito, responsvel pelo relativo sucesso de sua implementao. A
singular combinao de insulamento burocrtico e insero social nele
observada propiciou os elementos necessrios ao seu sucesso.
Coxciuso
Como pode ter dado certo? Foi essa a pergunta referente ao Programa
Bolsa Famlia que inspirou a elaborao deste artigo. Acredita-se que, embora
outras respostas plausveis possam ser sugeridas, as duas aqui propostas devem
ser levadas em considerao, se no por outras razes, no mnimo porque
esto fortemente embasadas em uma discusso terica, com forte fundamen-
tao em diferentes abordagens presentes nas Cincias Sociais. Em particular, a
segunda resposta embasada nas teorias sociolgicas e organizacionais apre-
senta-se, a nosso ver, como mais promissora.
Ao contrrio do Chile e do Mxico
22
(SOARES et al., 2007), no Brasil, a
implementao do Programa Bolsa Famlia no se baseou na criao de uma
grande organizao burocrtica em nvel federal (ou central). Enquanto na-
queles pases o programa totalmente administrado de forma centralizada, no
Brasil h uma gesto que conjuga uma agncia federal (a CEF) e organizaes
de mbito local (as prefeituras). Essa combinao permite a presena dos dois
elementos identificados aqui como necessrios ao sucesso de uma poltica p-
blica, quais sejam, o insulamento burocrtico e a insero social. Ressalte-se
ainda que o modelo brasileiro apresenta resultados de implementao e foca-
lizao semelhantes se no melhores que os do Chile e do Mxico, porm
com um custo operacional bem mais baixo, pois faz uso de uma organizao
22
O programa chileno denominado Chile Solidrio, e o programa mexicano atualmente
denominado de Oportunidades.
46

burocrtica em nvel federal j existente (a CEF) e das organizaes pblicas
em nvel local que tambm j existiam (as prefeituras). Conclui-se, assim, que
a melhor relao custo/benefcio do programa brasileiro o torna o caso mais
eficiente entre os trs grandes programas latino-americanos.
possvel que o engenhoso desenho institucional do Programa Bolsa
Famlia seja conseqncia apenas da sorte. Todavia, importante que se
busque (tanto por parte dos pesquisadores quanto dos gestores pblicos)
aprender com experincia to exitosa, pois assim ser possvel compreender
as reais causas do sucesso revelado e, dessa forma, replicar o xito em outras
polticas pblicas.
Neste artigo, apresentou-se uma tentativa de identificar a partir das
teorias sociolgicas e organizacionais uma explicao plausvel para o sucesso
do programa. Acredita-se, porm, que a explicao sugerida deva ser tratada
como apenas uma hiptese a ser confrontada com resultados de pesquisas
futuras.
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Controle e transparncia na gesto
do Programa Bolsa Famlia
Muitos setores da sociedade brasileira suspeitam que os programas sociais
sejam utilizados pelos governantes como moeda de troca poltica para distri-
buir e retribuir favores, para obter votos ou para apropriao particularista
dos recursos pblicos. So muitas as inquietaes em relao aos programas
pblicos e, em especial, aos programas sociais de grande abrangncia. Estaro
favorecendo pessoas no necessitadas, em detrimento das necessitadas? Estaro
favorecendo interesses particulares, partidrios ou clientelistas? Os recursos
estaro sendo utilizados de maneira eficiente? Os programas so alvo de cor-
rupo e outros procedimentos ilegais? Estaro sendo operados de modo a
garantir direitos sociais e promover melhora na condio dos setores mais
vulnerveis da populao?
O Programa Bolsa Famlia (PBF), criado em 2003 pelo governo federal,
um bom exemplo para reflexo sobre a existncia de controles interno e externo
dos programas sociais no Pas. Trata-se de um programa de enorme cobertura
em termos populacionais e territoriais, que envolve um volume importante de
recursos oramentrios e cuja execuo alvo de constantes comentrios nos
meios de comunicao. Neste texto, ser analisado o controle sobre o programa,
tanto o controle realizado pelo Poder Executivo quanto aquele praticado por
outros rgos do Estado. Alm disso, sero abordados os tipos de falhas e
irregularidades mais freqentes e a atuao do gestor federal para prevenir e
corrigir tais situaes.
52

Ciisrixa Aixiioa Cuxua Fiicuiiias
A transparncia na administrao dos bens e recursos pblicos trans-
formou-se em uma questo central para a democracia, associada exigncia
da sociedade de que os governos prestem contas de suas decises e aes. A
existncia de prticas de apropriao indevida de recursos pblicos e de inefi-
cincia na utilizao desses recursos est entre os principais fatores que minam
a confiana dos cidados nas instituies pblicas e nos governantes. Nesse
contexto, no raro que, em muitos pases, transparncia ganhe o significado
de anticorrupo (FREITAS, 2006). Contudo, ainda que seja correto associar
os dois termos, o primeiro deve ser entendido numa perspectiva mais ampla.
O seu valor no se refere apenas a que um governo seja limpo, mas tambm
que ele seja democrtico, preste contas e seja responsivo. A exigncia pela
sociedade de que decises e aes dos governos sejam transparentes constitui,
segundo Cunill (2006), um recurso-chave e um incentivo para melhorar a
eficincia e o desempenho dos gestores pblicos. Afinal, trata-se no apenas
de fazer as coisas de forma clara e dentro das normas legais, mas tambm de
demonstrar o esforo de melhor uso possvel dos recursos pblicos e o empenho
na obteno de resultados.
Outra associao freqente ocorre entre transparncia e controle. Sem d-
vida a existncia de mecanismos eficazes de controle nas polticas pblicas
indispensvel para que haja tambm transparncia. Contudo, controle e trans-
parncia no so sinnimos. Devem ser percorridas vrias etapas, da criao
dos mecanismos de controle at seu adequado funcionamento e a produo de
resultados, para que seja possvel afirmar que h transparncia.
So diversos os tipos de controle relacionados s polticas pblicas. O con-
trole vertical aquele realizado pela sociedade sobre as organizaes pblicas e
os polticos, sendo o controle eleitoral o mais comum. O controle horizontal,
por sua vez, exercido por uma organizao pblica sobre outras. Os meca-
nismos de controle horizontais envolvem rgos estatais detentores de poder
para realizar aes que vo desde a superviso de rotina at sanes legais
contra atos delituosos. Exemplos dessas entidades controladoras no Brasil so
o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio.
Alm do controle externo ao Poder Executivo, necessrio tambm consi-
derar o controle interno realizado sobre a administrao pblica. O controle
administrativo deriva do poder e do dever de tutela que a administrao tem
sobre seus prprios atos e agentes. Ele normalmente exercido por meio de
53
Coxrioii i riaxsiaixcia xa cisro oo Piociaxa Boisa Faxiia

um poder hierrquico. o caso da atuao da Controladoria-Geral da Unio
sobre os rgos do Poder Executivo.
Existe ainda o controle administrativo que se realiza no mbito da esfera de
atuao de uma mesma organizao pblica. Trata-se de controle intrnseco
prpria organizao. Nesse mbito pode ser considerado, por exemplo, o con-
trole que um ministrio realiza internamente sobre as instncias subordinadas
envolvidas na execuo dos seus programas. No caso do Brasil, poderamos
incluir nessa situao o controle realizado pela Unio sobre governos estaduais
e municipais envolvidos na execuo de polticas pblicas. Entretanto, indis-
pensvel tomar em conta o modelo federativo brasileiro, onde se combinam e
competem fatores de autonomia, interdependncia e coordenao entre cada
uma das unidades federativas (Unio, Estados e municpios). O governo
federal no possui automaticamente poder hierrquico, em todas as situaes,
sobre os governos subnacionais. Apesar disso, em alguns setores de poltica
pblica, existe o que Almeida (1995) denomina federalismo centralizado,
visto que os governos municipais e estaduais se limitam a executar iniciativas
do governo federal.
Na interao entre governo federal e municpio, surgem freqentemente
problemas de delegao associados s relaes principal/agente. A relao prin-
cipal/agente ocorre quando um indivduo, um grupo ou uma organizao que
detm um poder especfico delega, por meio de um contrato, responsabilidades
a outro indivduo, grupo ou organizao (ARAJO; SANCHEZ, 2005). Tal
situao pode dar margem a uma desvantagem de quem delega em relao ao
agente no que se refere informao sobre a execuo. Nesse contexto, assu-
mem importncia os instrumentos de incentivos estabelecidos pelo principal,
de modo a possibilitar ao agente um desempenho mais prximo do desejado,
e a obteno dos resultados esperados. No caso do Bolsa Famlia, objeto de
anlise neste artigo, o governo federal depende do desempenho dos governos
municipais para o xito das aes de combate pobreza. Por outro lado, um
governo municipal, mesmo estando interessado em beneficiar a populao,
pode no ter suficiente motivao para arcar com o nus da gesto local do
programa.
Sobre o PBF recaem vrios nveis de controle. Em primeiro lugar, o con-
trole que realizam rgos de outros poderes do Estado sobre o Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), gestor federal do
54

programa. Em segundo, a fiscalizao do prprio ministrio com relao ao
cumprimento das obrigaes dos gestores municipais e coincidncia de
interesses na execuo do programa. Alm disso, existe o controle da socie-
dade sobre os responsveis pela implementao do programa.
Considerando-se o que foi assinalado nesta introduo, percebe-se que os
governos esto submetidos a mltipla observao e avaliao. Eles devem, por
exemplo, demonstrar ter sob controle as aes que os agentes pblicos realizam
em seu nome. Devem tambm mostrar efetividade e transparncia. Alm disso, os
rgos pblicos devem ser capazes de trabalhar de forma coordenada. Contudo,
tais requerimentos no so obtidos apenas com a instalao de mecanismos de
controle e fiscalizao. Ao contrrio, a adoo excessiva de normas estritas pode
exigir sistemas de fiscalizao caros e lentos, em contradio com a busca de
melhor desempenho na gesto, e criar dificuldades para o relacionamento entre
as diferentes instituies.
Uma gesto pblica transparente requer alto grau de compromisso poltico
e institucional, que s pode ser alcanado com mudanas na cultura poltica
(CUNILL, 2006). Parte dessa mudana est relacionada importncia dada
produo, difuso e manejo da informao sobre os programas pblicos,
incluindo aquela produzida pelas aes de controle e fiscalizao. A infor-
mao elemento crucial para uso na gesto e para o relacionamento com a
sociedade, porm sua mera produo e difuso no produzem transparncia.
Somente se for relevante, consistente, oportuna e estiver disponvel, que a
informao sobre os programas pblicos poder ser considerada instrumento
de uma gesto transparente. Ademais, a transparncia no depende unilate-
ralmente dos rgos pblicos: ela exige uma contrapartida, ou seja, que a
informao faa sentido para a sociedade e encontre interessados em utiliz-la
em um sentido democrtico.
A seguir sero apresentados os aspectos principais do Programa Bolsa
Famlia e dos instrumentos de controle sobre a sua implementao, assim
como o tipo de informao produzida e divulgada por gestores do programa
e rgos de controle.
55

O Piociaxa Boisa Faxiia
Asiicros iiociaxricos i oicaxizacioxais
O programa foi criado em outubro de 2003, tendo por objetivos combater
a fome, a pobreza e outras formas de privao das famlias, promover a segu-
rana alimentar e nutricional e o acesso rede de servios pblicos de sade,
educao e assistncia social. Ele associa transferncias monetrias a contra-
partidas das famlias, de forma a possibilitar-lhes meios e condies para que
possam sair da situao de vulnerabilidade em que se encontram e romper
com os processos de reproduo da pobreza.
O Bolsa Famlia realiza transferncias monetrias a famlias com renda per
capita de at R$ 120,00 mensais. As famlias com renda per capita inferior a
R$ 60,00 (consideradas extremamente pobres) recebem benefcio fixo de R$
58,00 e, ainda, um benefcio varivel de R$ 18 por beneficirio (at o limite
de trs filhos).
1
As famlias com renda per capita mensal entre R$ 60,01 e R$
120,00 recebem apenas o benefcio varivel. Tais valores podem ser acrescidos
por contrapartida de municpios e estados, dependendo de pactos firmados
por estes com o MDS.
Ao ser criado, o Programa reuniu em um nico benefcio transferncias de
renda realizadas, at ento, por meio de quatro programas do governo federal
Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs que
estavam sob a responsabilidade de diversos rgos. Posteriormente foi agregado
tambm o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). A unificao
buscou integrar os esforos isolados dos diferences programas, racionalizar
custos operacionais e focalizar no grupo familiar a poltica de combate
pobreza. A migrao dos beneficirios dos programas remanescentes para o
Bolsa Famlia ocorreu de forma gradual.
Alm de incorporar os beneficirios dos programas mencionados, o Bolsa
Famlia expandiu rapidamente a cobertura total, com novos beneficirios que
no estavam contemplados, at ento, em nenhuma das aes. Em julho de
2006, ele alcanou a cobertura de 11,1 milhes de famlias, equivalendo
1
Os valores mencionados so posteriores ao reajuste de 18,25% nos benefcios, ocorrido em julho
de 2007. Antes disso, o beneficio bsico era de R$ 50,00 e o varivel de R$ 15,00.
56

totalidade das famlias no Pas com renda familiar per capita at R$ 120,00.
O oramento total do programa aumentou de forma significativa desde 2003,
atingindo 8,3 bilhes de reais em 2006 (Tan. 1). Alm do pagamento dos
benefcios, so destinados recursos para gesto e administrao do programa,
publicidade de utilidade pblica e pagamento dos servios de operao pres-
tados pela Caixa Econmica Federal.
Taniia 1
Evoluo dos recursos oramentrios destinados a programas de
transferncia de renda Brasil, 2002-2006 (em milhes de reais)
Programas 2002 2003 2004 2005 2006
Bolsa Escola 1.537,10 1.429,50 - - -
Bolsa Alimentao 121,7 264,4 - - -
Auxilio Gs 609,2 800,2 - - -
Carto Alimentao - 290,6 - - -
Bolsa Famlia - 572,4 5.308,80 6.537,80 8.303,00
Torai 2.268,00 3.357,10 5.308,80 6.537,80 8.303,00
Variao anua| - 48% 58,1% 23,2% 27%
2002 a 2005: valores executados. 2006: planejado.
Fonte: Senarc/MDS apud MESQUITA 2006, p. 476.
O Bolsa Famlia executado em 99% dos municpios do Pas, havendo
apenas quatro municpios sem o programa. Merece ser ressaltado que este e
os demais programas de transferncia de renda do MDS equivalem a uma ele-
vada proporo do total dos repasses constitucionais de recursos do governo
federal para os municpios (MARQUES, 2005).
Associando medidas emergenciais de alvio da pobreza (transferncia de
renda) a medidas de mdio e longo prazo (aumento de capacidades e opor-
tunidades das famlias a partir de melhores nveis de educao, nutrio e
sade), o programa busca provocar nos beneficirios efeitos positivos, que
promovam sua autonomia e lhes dem condies mnimas para superao
da pobreza. Os beneficirios do Bolsa Famlia devem cumprir os seguintes
57

compromissos e responsabilidades: matricular crianas a partir de 6 anos e
adolescentes at 15 anos no ensino fundamental e garantir que estes tenham
freqncia escolar mnima de 85%; realizar, nas unidades municipais de sade,
controles de sade e nutricional de gestantes, nutrizes e de crianas menores
de sete anos; participar de atividades de educao alimentar oferecidas no
municpio por rgos dos governos federal, estadual e/ou municipal. Para que
as condicionalidades possam ser cumpridas, necessrio que o poder pblico
garanta, no mbito local, a oferta e a qualidade dos servios bsicos de sade,
educao e educao alimentar.
Em estudo sobre os sistemas bsicos de controle e mecanismos de transpa-
rncia em programas de transferncia condicionada de renda em vrios pases,
o Banco Mundial considerou o Bolsa Famlia um programa com bom nvel
de focalizao, visto que 73% das transferncias atingem o quintil mais pobre
da populao e 94% chegam aos dois quintis mais pobres (THE WORLD
BANK, 2007).
Com relao aos aspectos organizacionais do programa, dentro do MDS
cabe Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (Senarc) a coordenao,
gesto e operacionalizao, o que inclui as aes necessrias concesso e ao
pagamento dos benefcios, a superviso do cumprimento das condicionali-
dades pelas famlias, alm do acompanhamento e fiscalizao da execuo.
Essa secretaria ainda responsvel pelo Cadastro nico de Programas Sociais
do governo federal, um recurso fundamental para o funcionamento do Bolsa
Famlia, que ser abordado mais adiante neste texto.
Na estrutura organizacional da Senarc est localizado o Departamento de
Operaes, ao qual pertence a Coordenao-Geral de Fiscalizao (CGF),
encarregada da fiscalizao do PBF. O programa tambm objeto da atuao
da rede pblica de fiscalizao, formada pelo Tribunal de Contas da Unio,
Controladoria-Geral da Unio, Ministrio Pblico Federal e Ministrios P-
blicos Estaduais. A esta rede se agregam os conselhos de controle social do
programa nos municpios.
A Caixa Econmica Federal desempenha a funo de agente operador do
PBF, mediante remunerao e condies pactuadas com o governo federal. So
obrigaes da Caixa: o fornecimento de infra-estrutura necessria organizao
e manuteno do Cadastro nico; o desenvolvimento dos sistemas de
processamento de dados; a organizao e operao da logstica de pagamento
dos benefcios; a elaborao de relatrios; o fornecimento de bases de dados
58

necessrias ao acompanhamento, ao controle, avaliao e fiscalizao, por
parte do governo federal, da execuo do programa.
No mbito local, o gestor do PBF e interlocutor junto s famlias o
governo municipal. Os municpios possuem uma srie de atribuies, entre
elas: estruturar uma equipe multissetorial de coordenao local e prover as
condies para sua operao; assegurar a oferta de servios essenciais de sade,
educao e acompanhamento alimentar e nutricional s famlias beneficirias;
viabilizar a oferta de aes complementares; divulgar o programa junto s
famlias potencialmente beneficirias; promover condies para validao
da seleo das famlias; coordenar os processos de cadastramento, seleo,
renovao, suspenso e desligamento das famlias; estimular e mobilizar as
famlias para o cumprimento das condicionalidades; informar periodicamente
aos responsveis no mbito do governo federal os dados sobre cumprimento
das condicionalidades; capacitar os profissionais envolvidos no cadastramento,
na gesto do programa e nas visitas domiciliares; avaliar o desempenho do
PBF no municpio; e apoiar os conselhos municipais a fim de garantir o
controle social.
Como condio para a assinatura do Termo de Adeso para a execuo do
Bolsa Famlia no municpio, cada prefeitura deve designar um gestor local,
que desempenhar um papel de grande importncia na articulao local entre
as Secretarias de Educao, Sade e Assistncia Social e na gesto do cadastro
e dos benefcios. Esse gestor o responsvel pelo manejo e alimentao dos
sistemas de informao do cadastro e da gesto de benefcios, implantados
pelo governo federal para viabilizar a gesto descentralizada. Por meio de
tais sistemas eletrnicos, os responsveis credenciados no governo municipal
podem realizar bloqueios, desbloqueios, cancelamento de benefcios e reverses
de cancelamento.
Para destacar a complexidade da gesto, relevante mencionar a grande
extenso do programa (territorial e em nmero de beneficirios) e a execuo
descentralizada, realizada com base na adeso pelo municpio ao Bolsa Famlia.
crucial para o bom desempenho do programa o estabelecimento de parceria
entre governos federal, estadual
2
e municipal, com a inteno de potencializar
2
Apesar de os governos estaduais estarem includos na implementao, eles no possuem uma
agenda prpria no programa, como afirma Mesquita (2006). Sua atuao se refere principalmente
ao apoio aos municpios para cadastramento das famlias e capacitao das equipes municipais.
59

as aes de combate pobreza. O governo federal adotou diversas medidas
de incentivo para promover a qualidade da implementao local, merecendo
destaque o repasse de recursos para gesto do programa, definidos com base
no clculo do ndice de Gesto Descentralizada (IGD).
O IGD foi elaborado de forma a refletir a qualidade e a integridade das
informaes constantes no Cadastro nico (apurada por meio do percentual
de cadastros de famlias vlidos), a atualizao da base de dados (considerando
o percentual de cadastros atualizados pelo menos a cada dois anos) e as
informaes do municpio sobre o cumprimento das condicionalidades nas
reas de educao e sade. O ndice foi criado para medir o desempenho
das administraes municipais e estabelecer critrios para a alocao do apoio
financeiro do MDS gesto do programa. Tais recursos constituem o principal
incentivo dado pelo governo federal aos governos municipais, ao subsidiar
custos administrativos no nvel local, incentivo esse que est condicionado
ao desempenho na execuo. As prefeituras podem utilizar os recursos
repassados mensalmente via Fundo Municipal de Assistncia Social para
diversas finalidades: contratao de pessoal, capacitao da equipe, compra de
materiais que ajudem no trabalho de manuteno dos dados dos beneficirios
locais; desenvolvimento de aes relacionadas gesto de condicionalidades e
gesto de benefcios, acompanhamento das famlias beneficirias, em especial
daquelas em situao de maior vulnerabilidade social; cadastramento de novas
famlias, atualizao e reviso dos dados contidos no Cadastro nico; atividades
relacionadas s demandas de fiscalizao; implementao de programas
complementares, nas reas de alfabetizao e educao de jovens e adultos,
capacitao profissional, gerao de trabalho e renda, acesso ao microcrdito
produtivo orientado e desenvolvimento comunitrio e territorial.
Caoasrio xico
O Cadastro nico de Programas Sociais do governo federal foi institudo
pelo Decreto n 3.877 de 24 de julho de 2001, para identificao, em cada
um dos municpios do Pas, das famlias em situao de pobreza que so
potencialmente beneficirias dos programas sociais. Ele unificou as informaes
dos beneficirios de vrios programas, at ento dispersas em vrios cadastros.
Aperfeioado aps 2003, o cadastro tornou-se um instrumento fundamental
60

para execuo e gesto do Bolsa Famlia, razo pela qual uma parcela importante
do esforo de controle do programa por parte do MDS se refere gesto e
fortalecimento dessa base de informao.
As principais informaes das famlias includas no cadastro so: compo-
sio familiar, qualificao escolar dos membros, qualificao profissional e
situao no mercado de trabalho, rendimentos, despesas familiares e caracte-
rsticas do domiclio. A cada pessoa incorporada atribudo um nmero de
identificao social (NIS), procedimento que torna o Cadastro nico instru-
mento importante para evitar ou reduzir a duplicao de benefcio (como ser
visto nos procedimentos de controle detalhados mais adiante neste texto),
alm de oferecer informao para planejamento e favorecer o monitoramento
do programa e anlise de desempenho.
Quanto s atribuies referentes ao cadastro, os governos municipais pla-
nejam e executam o cadastramento das famlias por meio de coleta de infor-
maes de indivduos e de domiclios a partir de formulrio padronizado.
Alm disso, zelam pela qualidade das informaes coletadas, digitam, trans-
mitem e acompanham o retorno dos dados enviados Caixa. Eles devem
manter atualizada a base de dados do cadastro, com as informaes relativas
a mudanas na situao das famlias, inclusive as atualizaes exigidas aps
as auditorias realizadas pelo gestor federal. A Caixa desenvolve e fornece o
aplicativo e os formulrios relativos ao cadastramento, identifica e atribui o
NIS s pessoas cadastradas, capacita gestores e tcnicos para o uso do sistema
operacional. A Senarc/MDS, por sua vez, concentra a responsabilidade pela
gesto do Cadastro nico e pela seleo das famlias beneficirias a partir
do universo das famlias cadastradas. Ela est incumbida de coordenar a im-
plantao, acompanhar e supervisionar a execuo, realizar as capacitaes
de gestores e tcnicos e prestar as informaes e orientaes necessrias boa
execuo das atividades, alm de avaliar a qualidade do cadastro em nvel na-
cional. Alm disso, essa secretaria deve desenvolver aes para estimular o uso
do cadastro por outros rgos do governo federal, estados e municpios.
Na primeira fase do Cadastro nico, entre 2001 e 2003, ocorreram
problemas relacionados definio pouco precisa de responsabilidades na
operao e qualidade dos controles. Com a entrada em operao do PBF,
apresentaram-se muitas distores decorrentes da incorporao base de
61

dados dos beneficirios dos programas previamente existentes. Para enfrentar
tal situao, desde 2004 foram desenvolvidos muitos esforos para organizar o
Cadastro, visando solucionar problemas de duplicidade de benefcios. Foram
tambm realizados investimentos no aspecto tcnico-operacional que levaram
implantao do aplicativo eletrnico de entrada e manuteno de dados,
ferramenta que permitiu, por exemplo, que o municpio passasse a realizar
aes de bloqueio, desbloqueio e cancelamento de benefcios.
O resultado desses esforos foi o aperfeioamento de diversos aspectos do
Cadastro nico, o que repercutiu positivamente no conjunto da gesto do
PBF. Cabe assinalar entre as aes de aperfeioamento: a regulamentao de
responsabilidades institucionais e dos mecanismos operacionais; o treinamento
de servidores pblicos em todas as esferas de governo para operar o cadastro;
e as novas definies no contrato com a Caixa com relao ao seu papel e
superviso pelo MDS. Foram tambm estabelecidas rotinas de controle interno
e externo, com cruzamentos e verificao de dados em testes de consistncia
que permitem identificar duplicidade de nomes, entre outros problemas.
Coxrioii i iiscaiizao oo Piociaxa
A iioi oi coxrioii i
iiscaiizao ixriixa ao MDS
Em janeiro de 2005, foi lanada a Rede Pblica de Fiscalizao do Pro-
grama Bolsa Famlia, uma iniciativa formalizada por meio de convnios espe-
cficos assinados pelo MDS com o Ministrio Pblico Federal e os Ministrios
Pblicos Estaduais, o Tribunal de Contas da Unio e a Controladoria-Geral
da Unio. Compem tambm a Rede os conselhos de controle social do PBF,
instncia que deve ser criada em cada municpio onde o programa execu-
tado, conforme instruo normativa do gestor federal.
Tiinuxai oi Coxras oa Uxio
Ao Tribunal de Contas da Unio compete a fiscalizao contbil, finan-
ceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, considerando a legalidade, a legitimidade e
62

a economicidade. Essa funo exercida para auxiliar o Poder Legislativo, a
quem compete a responsabilidade pela fiscalizao dos aspectos mencionados.
O Tribunal realizou em 2002 uma auditoria sobre o Cadastro nico dos
Programas Sociais do Governo Federal, cujo relatrio foi apresentado em
maro de 2003 (BRASIL.TCU, 2003). O trabalho foi desenvolvido em 32
municpios de oito estados da federao (Alagoas, Cear, Minas Gerais, Par,
Paran, Pernambuco, So Paulo e Tocantins), por meio de entrevistas estru-
turadas com beneficirios, gestores estaduais e municipais dos programas que
utilizam o Cadastro nico e responsveis pela digitao e envio dos dados,
alm de grupo focal com cadastradores. Nesse trabalho foram constatadas as
principais debilidades do cadastro e propostas recomendaes, fundamentais
para as alteraes realizadas posteriormente pelo MDS, que levariam ao forta-
lecimento do instrumento de gesto de polticas sociais.
Entre as aes do Tribunal com relao ao PBF, destaca-se a avaliao rea-
lizada em 2004 (BRASIL. TCU, 2004 e BRASIL. TCU, 2005), baseada em
amplo levantamento de dados atravs de anlise documental e entrevistas em
quatro estados da federao (Bahia, Gois, Minas Gerais e Rio Grande do
Sul). O exame identificou diversas falhas e disfunes, relacionadas a trs m-
bitos do programa: o cumprimento e monitoramento de condicionalidades,
a atuao do controle social e a adequao do processo de distribuio de
cartes e senhas aos beneficirios. Foram tambm incorporadas auditoria
questes relativas ao Cadastramento nico e atuao dos governos estaduais.
As recomendaes proferidas pelo Tribunal, aps a avaliao, referiram- se
atuao do MDS em relao aos pontos considerados crticos na execuo do
programa. Dentre elas esto as seguintes:
definir claramente e informar o sistema de controle de condicionalidades
do programa, a sistemtica de controle social e as sanes envolvidas no
caso de descumprimento das contrapartidas pelos beneficirios;
enviar aos municpios listagem indicando as famlias beneficirias do PBF
e dos programas remanescentes Bolsa Escola e Bolsa Alimentao e o seu
perfil de condicionalidades;
divulgar para os gestores municipais, agentes de controle social e bene-
ficirios os critrios de incluso no programa, bem como as exigncias de
cumprimento das condicionalidades e as regras para o seu monitoramento;
63

realizar capacitao dos gestores municipais a respeito do programa e di-
vulgar para os municpios que a lista de beneficirios pode ser obtida no
site do MDS;
realizar articulao entre o Programa de Agentes Comunitrios de Sade
(Pacs) do Ministrio da Sade e o PBF, visando promover o cumprimento
e o acompanhamento das condicionalidades de sade e nutrio;
divulgar os critrios de migrao dos programas de transferncia de renda
anteriores e os procedimentos de incluso das famlias;
capacitar os agentes envolvidos no controle social nos trs nveis de governo
e divulgar material de apoio com informaes sobre o desenho do PBF, a
competncia a ser exercida pelo controle social e a importncia dessa atuao;
definir mecanismos que permitam a troca de experincias entre rgos de
controle social de diferentes municpios;
elaborar cadastro dos rgos de controle social do PBF;
identificar e divulgar aos municpios boas prticas de manuteno e atua-
lizao do Cadastro nico;
incluir, nas parcerias organizadas com os governos estaduais, os procedi-
mentos esperados para que estes possam cumprir suas atribuies no pro-
grama;
adotar indicadores de desempenho do programa;
determinar Caixa a reviso do processo de cadastramento das senhas, a
entrega mensal aos municpios da lista de cartes no repassados s fam-
lias e de benefcios no sacados, a descentralizao (entre suas agncias) da
entrega dos cartes em grandes municpios, a adequao da rede de aten-
dimento previso de expanso do Bolsa Famlia.
A lista de recomendaes apresentadas pelo TCU em 2004 com relao ao
Bolsa Famlia reveladora das caractersticas do processo de trabalho desen-
volvido nas auditorias de natureza operacional que o rgo tem adotado nos
ltimos anos. A Constituio de 1988 atribuiu ao TCU competncia para
realizar auditoria de natureza operacional, tambm conhecida como audito-
ria de desempenho ou auditoria de gesto (NORONHA, 2003). Ao mesmo
tempo, a lista indicativa dos diversos mbitos e detalhes a serem obser-
vados pelos rgos fiscalizadores com relao ao programa. Nesse tipo de
64

exame, h preocupao central com os resultados produzidos pelos programas
governamentais. Todos os temas indicados pelo TCU foram posteriormente
trabalhados pelo MDS e permanecem atuais, como preocupao dos gestores
do programa.
Mixisriiio Pniico
A misso do Ministrio Pblico a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, bem como a
tutela dos interesses difusos e coletivos e a defesa dos direitos dos cidados. A
atuao principal do Ministrio Pblico no que se refere ao Bolsa Famlia a
investigao de casos, por iniciativa prpria ou a partir de denncias indivi-
duais ou veiculadas atravs da imprensa. Procuradores e promotores realizam
diligncias para investigar irregularidades e, eventualmente, propor aes
penais, cveis ou administrativas. Tanto no mbito federal quanto nos estados,
eles tm solicitado ao MDS a fiscalizao e a apurao de irregularidades na
execuo do programa. O Ministrio Pblico tambm realiza reunies pblicas
para esclarecer supostas irregularidades.
No mbito do Ministrio Pblico, foi constitudo o Grupo de Trabalho
Alimentao Adequada, cujo objetivo propor metas e procedimentos para
atuao coordenada do Ministrio Pblico Federal, em todo o pas, em relao
a esse tema, que inclui o Bolsa Famlia. Por iniciativa do Grupo de Trabalho,
a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado encaminhou Senarc/MDS,
em janeiro de 2005, um ofcio solicitando esclarecimentos a respeito de um
conjunto de quesitos relativos execuo do programa. Entre os temas para
os quais foram solicitados esclarecimentos e para os quais o MDS entregou
resposta, destacam-se os seguintes: orientaes dadas pelo MDS aos muni-
cpios a respeito do cadastramento; controle de qualidade do cadastro; agentes
responsveis pelo preenchimento da ficha cadastral e pela insero dos dados
no sistema; critrios de vulnerabilidade social e econmica utilizados para a
seleo das famlias; agente responsvel pela seleo das famlias; remune-
rao da Caixa pelos servios prestados; controle exercido pelo MDS sobre o
trabalho da Caixa; controle do implemento das condicionalidades pelas fam-
lias; verificao pelo MDS da atuao dos conselhos de controle social; forma
como so feitos o cadastramento e a incluso das comunidades indgenas no
programa.
65

Posteriormente, houve nova solicitao de esclarecimentos pela Procuradoria
Federal dos Direitos do Cidado, com indagaes mais incisivas a respeito das
precaues do MDS no controle da execuo do PBF e das fiscalizaes reali-
zadas. Transcrevemos integralmente as questes apresentadas, por considerar
que elas permitem conhecer o interesse do Ministrio Pblico Federal pela
gesto do programa e, ao mesmo tempo, verificar a amplitude de temas que
podem ser objeto de controle:
1. permitida ou encorajada a seleo prvia, pelos agentes municipais, das
pessoas que podem preencher os cadastros? Qual a orientao do MDS a
respeito? Por seleo entenda-se a recusa de preenchimento ou inutilizao
do formulrio pelo agente cadastrador sob o argumento de que o interes-
sado no preenche os requisitos do programa.
2. Por outro lado, pode o Municpio recusar o cadastramento de algum,
sob a alegao de que no atende aos critrios do programa? Entende-se
por recusa de cadastramento o no processamento ou no envio Caixa
Econmica Federal do formulrio preenchido pelo agente cadastrador. Se
possvel, informar se esta pr-seleo e recusa de cadastramento so consi-
deradas adequadas aos critrios do Programa e se h orientao quanto
prtica destes procedimentos.
3. Considerando-se que a visita domiciliar a estratgia mais indicada para o
cadastramento, segundo esse Ministrio, oferecido algum tipo de apoio
ao Municpio para o desenvolvimento desse trabalho de busca ativa?
4. fiscalizada a adequao da infra-estrutura que o Ministrio disps para
realizar o cadastramento? Considerar, nesta questo, os casos em que o
cadastramento realizado por poucos funcionrios, gerando grandes filas,
inmeros retornos dos interessados, ou mesmo situaes em que so uti-
lizadas senhas para atendimento com prazos longos de retorno (de trs ou
seis meses).
5. H fiscalizao por parte do MDS para a hiptese do Municpio realizar
um cadastramento aqum do nmero de bolsas disponveis e de famlias
que delas necessitam? Considerando-se os dados disponibilizados na Inter-
net, por que no possvel averiguar, por esses dados, a ocorrncia de casos
nesse sentido? Em caso de haver controle dessas situaes pelo MDS, so
desencadeadas inspees com o objetivo de verificar as causas de modo a
evitar a excluso de comunidades, seja pela distncia das sedes, por discri-
minao de ordem tnica ou outras razes?
66

6. O que tem feito o Ministrio para assegurar s famlias a documentao
necessria para que possam receber o benefcio?
7. Existe um teto para a concesso de novas bolsas famlias? Caso a abrangncia
do Programa seja fixada em termos de metas de atendimento a serem
cumpridas por Municpio, como estimado o nmero de famlias pobres
residentes em cada Municpio para efeito de clculo da meta a ser atingida?
Exemplificar, particularmente com capitais de Estado.
8. Se ficar comprovado erro na estimativa do nmero de famlias pobres na
qual se baseia a meta de cobertura por municpio, possvel haver ampliao
do nmero de bolsas para o Municpio?
9. possvel que bolsas canceladas por irregularidades sejam direcionadas
para outras famlias que atendam aos critrios do programa e que ainda
no tenham sido beneficiadas? Essa transferncia pode ser feita para outro
municpio e outro Estado da Federao?
10. H alguma estratgia especfica de cadastramento voltada para grupos
vulnerveis, como os assentados da reforma agrria ou deslocados pela
construo de barragens, tendo em conta as situaes em que estes, assim
como grupos indgenas, ficaram margem de cadastramentos realizados
por Prefeituras Municipais?
11. Como deve proceder o agente municipal (cadastrador ou de sade) diante
da constatao de que h criana com alto grau de risco nutricional? Existe
algum procedimento de incluso emergencial do Programa, uma vez que
o cadastramento por si s no ter o condo de solucionar a situao de
risco? Quais so os responsveis pelo socorro criana (dever de agir)?
12. Pretende o MDS adotar procedimentos de incluso de criana e outras
pessoas vulnerveis, em situao de grave risco nutricional, no Programa
Bolsa Famlia, que sejam independentes das contingncias relativas ao teto
de bolsas previstas para o Municpio e da espera pelo cadastramento muni-
cipal?
13. Est previsto o aprimoramento da base de dados disponvel do stio do
Bolsa Famlia, na Internet? Quais so as justificativas para a no divulgao
dos endereos dos beneficirios e quais as perspectivas para detalhamento
dos dados sobre o nmero de bolsas disponibilizadas e famlias efetivamente
atendidas? (BRASIL. MDS. SENARC. 22/9/2005 e Brasil. MINISTRIO
PBLICO FEDERAL. 5/1/2005).
67

A Procuradoria solicitou tambm Caixa esclarecimentos sobre a atuao
da instituio na operao do PBF, particularmente sobre os servios pres-
tados, a remunerao recebida e as providncias adotadas tendo em vista o
aumento da demanda de servios nas agncias, o processamento do cadastro e
pagamento dos benefcios, bem como sobre o tempo para iniciar o pagamento
do Bolsa Famlia aps a incluso de uma famlia no Cadastro nico.
Percebe-se especial interesse do Ministrio Pblico Federal pelo cadastra-
mento e incluso no PBF das populaes vulnerveis, em particular famlias
em extrema pobreza, crianas em grave risco nutricional, grupos indgenas,
remanescentes de quilombos, assentados da reforma agrria e deslocados pela
construo de barragens. Tambm h inquietao do rgo federal com
relao s condies de prestao do servio, pela Caixa, aos beneficirios do
programa, principalmente a possvel existncia de grandes filas nas agncias.
O manual de orientaes sobre o PBF, para uso do Ministrio Pblico
Federal e dos Ministrios Pblicos Estaduais, publicado pelo MDS em 2005,
fruto do levantamento de informaes feito em ofcios dirigidos ao gestor
federal do programa. A publicao inclui tambm um mapa exploratrio, no
qual so identificados pontos do programa considerados mais crticos e passveis
de falhas e fraudes, assim como as possibilidades de atuao do Ministrio
Pblico na sua fiscalizao.
Coxrioiaooiia-Giiai oa Uxio
A Controladoria-Geral da Unio o rgo central do sistema de controle
interno do Poder Executivo federal, ao qual compete examinar a atuao de
agentes pblicos e a execuo das aes governamentais. O exerccio dessa
atribuio visa contribuir para aumentar a racionalidade na tomada de
decises, ao identificar problemas, sugerir alternativas de soluo, prever suas
conseqncias e otimizar a utilizao dos recursos disponveis (REZENDE,
2004). As estratgias de controle se concretizam por meio de tomadas de contas
realizadas no MDS como parte do Sistema de Controle Interno e por meio de
fiscalizaes e auditorias efetuadas por servidores do rgo em todo o pas.
Em um processo de tomada de contas realizado em 2005, a Controladoria
analisou os controles realizados pela Coordenao Geral de Fiscalizao da
Senarc com relao ao PBF, o banco de dados de denncias e a documentao
68

referente a cada uma delas, os relatrios de fiscalizao prprios da unidade
e o atendimento s recomendaes referentes aos sorteios de fiscalizao de
municpios. Ao mesmo tempo, foram examinados a base de dados da Caixa
com relao ao PBF e programas remanescentes, os contratos de prestao de
servios firmados com o MDS, a relao de benefcios bloqueados do PBF,
a relao de cartes emitidos e no entregues e os documentos relativos a
recursos financeiros no sacados devolvidos pela Caixa ao MDS (BRASIL/
CGU, 2005). Um dos resultados desse exame foi a constatao de que os
controles de denncias recebidas eram incipientes, havendo demora do MDS
no atendimento das denncias, processos incompletos e sem documentao
e falta de providncias para atendimento das recomendaes dos relatrios de
fiscalizao da CGU nos municpios.
A fiscalizao realizada pela CGU nos municpios da maior relevncia
para o conhecimento sobre o controle do Bolsa Famlia e levantamento de
irregularidades na sua execuo. Atravs do Programa de Sorteios Pblicos, a
Controladoria fiscaliza a utilizao dos recursos pblicos federais transferidos
para os municpios brasileiros e/ou neles aplicados, bem como os servios
pblicos prestados diretamente ao cidado por instituies e rgos federais.
Trata-se de uma inovao no sistema de controle interno no pas, iniciada em
junho de 2003. Desde ento so sorteados publicamente, a cada dois meses,
60 municpios. Na fase experimental foram sorteados, para serem objeto de
exame, 50 municpios com populao acima de 20.000 habitantes. Posterior-
mente, definiu-se que seriam sorteados municpios com at 300.000 habi-
tantes. Aps o oitavo sorteio, passaram a ser selecionados municpios com at
500.000 habitantes, excludas as capitais. A fiscalizao compreende o exame
de contas e documentos, a inspeo fsica das obras e servios referentes a
programas e aes de todos os rgos do Executivo federal, alm do contato
com a populao.
Por deciso do governo federal, o PBF examinado em todos os eventos,
o que o diferencia dos demais programas pblicos fiscalizados. As equipes da
CGU verificam, nos municpios, um conjunto de aspectos do programa que
fazem parte do questionrio utilizado nas rotinas de fiscalizao. Esse questio-
nrio foi elaborado com a colaborao da CGF/Senarc e inclui os seguintes
aspectos: elegibilidade dos beneficirios (em cada municpio verificada a si-
tuao de uma amostra de famlias beneficirias); cadastramento; pagamento
69

e operao do programa pela Caixa; monitoramento das condicionalidades;
processo de implementao. realizada anlise de documentos obtidos junto
a gestores municipais, agncias da Caixa, instncias de controle social e feitas
entrevistas com diretores de escolas, beneficirios do programa e outros atores,
selecionados em uma amostra representativa.
3

Desde 2003 at julho de 2006 foram realizados 22 sorteios. Cada um
deles seguiu uma rotina operacional consistindo de procedimentos de plane-
jamento e realizao das aes de controles, elaborao e encaminhamento
dos relatrios aos prefeitos de cada municpio auditado, aos gestores federais,
ao TCU, ao Ministrio Pblico da Unio e dos estados, s presidncias do
Senado e da Cmara de Deputados. Aps esse encaminhamento, so publi-
cados os principais resultados das fiscalizaes no site da CGU e realizado
pelo rgo o acompanhamento das providncias tomadas pelo gestor a respeito
das situaes constatadas.
O organismo gestor de cada um dos programas fiscalizados deve adotar
medidas necessrias correo das falhas e recuperao dos valores desviados,
encaminhando CGU os resultados das providncias adotadas. Por tal razo,
os relatrios das fiscalizaes enviados ao MDS desencadeiam no Ministrio
uma srie de procedimentos para apurar e solucionar os fatos.
O trabalho de fiscalizao da CGU em relao aos programas federais o
Bolsa Famlia entre eles , cujo propsito a exposio pblica da forma
como se aplicam os recursos federais nos municpios sorteados, busca gerar
efeito dissuasivo de possveis irregularidades, fraudes e atos de corrupo. Os
relatrios de fiscalizao so publicados no Portal da Transparncia, onde a
3
Os relatrios finais de fiscalizao esto organizados nos seguintes itens: fato, evidncias,
manifestao do prefeito e anlise da equipe. So mencionados nos documentos
muitos tipos de evidncias, variando conforme os fatos investigados: base de dados do
Cadastro nico; resposta do prefeito solicitao de fiscalizao; visitas aos endereos
dos beneficirios; entrevista com beneficirios; registros fotogrficos de imveis e de
veculos; vista de documentos da famlia (carteira de identidade, certido de nascimento
etc.); informao obtida com vizinhos; vistas de dirios de classe nas escolas; entrevista
com direo de escola; verificao realizada em agncia da Caixa (de ofcios, folhas
de pagamento e comprovantes de entrega de carto); entrevista com responsvel pelo
programa na agncia da Caixa; vista de fichas cadastrais; entrevista com secretrio
municipal de assistncia social; entrevista com o gestor do programa no municpio;
vistas de folhas de pagamentos ou de lista de pessoal da prefeitura; cruzamentos de
dados da folha de pagamentos de servidores municipais com a folha de pagamentos
de beneficirios do PBF.
70

CGU divulga tambm a lista de beneficirios do PBF e a informao sobre
o montante de recursos liberados para cada municpio, de forma a facilitar o
acompanhamento pela sociedade.
Ixsrixcia oi coxrioii sociai xo xuxiciio
A constituio do conselho de controle social um dos requisitos mnimos
da adeso do municpio ao Programa Bolsa Famlia. Existem duas alternativas
para a definio do conselho no municpio. A primeira a criao de um con-
selho especfico, dedicado exclusivamente ao controle do PBF, que deve ser
formalizado e cumprir as exigncias legais de funcionamento (estatuto, pro-
cessos de escolha definidos, reunies, atas de reunies etc.). O conselho deve
ser intersetorial, composto por representantes das reas de assistncia social,
sade, educao, segurana alimentar, da criana e adolescente, com paridade
governo e sociedade. A segunda alternativa o controle social ser exercido por
um conselho j existente no municpio (por exemplo, o Conselho Municipal
de Assistncia Social ou o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da
Criana e do Adolescente), desde que garantidas a paridade e a intersetoria-
lidade. Nesse caso, deve ser formalmente atribuda ao conselho a funo de
instncia local de controle social do Bolsa Famlia no municpio.
Cabem instncia municipal de controle social diversas atribuies rela-
cionadas ao cadastramento nico, gesto de benefcios, ao controle do cum-
primento das condicionalidades pelas famlias beneficirias, s aes comple-
mentares e ao exerccio de controle e fiscalizao do PBF. O gestor federal do
programa espera que cada conselho acompanhe de perto tudo o que se refere
implementao do programa na esfera local e contribua para dar conheci-
mento, ao governo municipal e s instituies integrantes da rede pblica de
fiscalizao, da existncia de eventuais irregularidades.
Os gestores devem possibilitar o acesso dos membros das instncias de
controle social aos bancos de dados e s informaes relativas gesto do
programa, em especial s listas de beneficirios no municpio, cartes no
entregues pela Caixa, de benefcios no sacados pelas famlias, famlias que
descumpriram os compromissos de contrapartida em educao e sade, e fa-
mlias com benefcios bloqueados e cancelados. Para consulta ao sistema de
71

gesto de benefcios, os representantes de cada conselho devem ser credenciados
junto Caixa.
A Cooioixao-Giiai oi Fiscaiizao
oo MDS (CGF)
As aes de controle do MDS sobre o Programa Bolsa Famlia se referem
principalmente ao cadastramento (checagem de dados e cruzamento com
outras bases de informao), operao do programa pela Caixa e gesto
de benefcios. Cabe CGF realizar fiscalizao ativa e reativa, por meio de
aes peridicas de vistoria e fiscalizao, consistindo na apurao in loco e a
distncia de falhas na execuo dos programas Bolsa Famlia e remanescentes.
Desde o incio do PBF, foram realizados trabalhos in loco em alguns municpios
do pas, que consistiram no exame amplo dos processos de trabalho, do modelo
de execuo, da consistncia dos cadastros e do servio prestado pela Caixa e
seus agentes s prefeituras e aos beneficirios do PBF.
Entre as responsabilidades da CGF esto as de esclarecer e dar providncias
com relao s denncias relacionadas ao Programa Bolsa Famlia encaminhadas
ao MDS pela populao ou pelos rgos fiscalizados e, em algumas ocasies,
denncias veiculadas pela imprensa. A CGF cumpre uma extensa gama de
atividades no desempenho de suas funes, entre as quais consideramos
importante destacar:
apurar as denncias sobre o PBF recebidas atravs da Central de Atendi-
mento MDS, da Central de Atendimento do MEC Fala Brasil, de
e-mail, de cartas e encaminhados pelos organismos da Rede de Fiscali-
zao. A Portaria n 1, j mencionada, indica que exceto quando mani-
festamente inconsistente ou incompleta, a denncia formal endereada ao
PBF ensejar a abertura de processo especfico (art. 6). Cada denncia
deveria desencadear um trabalho de consulta;
responder e dar encaminhamento s demandas dos rgos da Rede Pblica
de Fiscalizao;
fornecer dados e informaes (relatrios e pareceres) aos gestores municipais
e aos rgos de controle que compem a rede pblica de fiscalizao, para
implementao de providncias no mbito de competncias desses rgos;
72

colaborar com os rgos fiscalizadores no exerccio de suas funes em
relao ao PBF. Exemplos disso so a elaborao do manual de orientaes
para o Ministrio Pblico e a elaborao do questionrio base utilizado
pela CGU nas fiscalizaes nos municpios no Programa de Sorteios;
participar, abordando o tema controle e fiscalizao, nas atividades de trei-
namento sobre a execuo do PBF realizadas pela Senarc nos estados e
municpios;
analisar o relatrio da CGU para cada municpio fiscalizado aps o sorteio
e organizar a resposta do Ministrio no prazo legal estabelecido. Isso inclui
o tratamento de falhas e disfunes apuradas;
elaborar e encaminhar CGU documento de resposta indicando as dili-
gncias realizadas com relao s irregularidades indicadas pela Controla-
doria nos relatrios de fiscalizao nos municpios.
O governo federal e a sociedade atribuem grande importncia s fiscali-
zaes realizadas pela Controladoria nos municpios. Tais exames geram um
grande volume de informao que deve ser processada pela CGF. Tendo a
atribuio de encaminhar dentro do MDS as questes que surgem dos relat-
rios de fiscalizao, essa Coordenao deve adotar uma srie de providncias,
tais como: anlise das ocorrncias apontadas em cada um dos relatrios; envio
de ofcios a cada uma das prefeituras dos municpios onde foram apontadas
disfunes e irregularidades, solicitando esclarecimentos e adoo de provi-
dncias no prazo de 30 dias; envio de memorando solicitando Coordenao-
Geral de Benefcios/Senarc o tratamento dos casos de duplicidade detectados;
elaborao de parecer sobre as respostas enviadas pelas prefeituras; envio de
novo ofcio s prefeituras quando so necessrios esclarecimentos adicionais;
arquivamento de processos quando da plena regularizao da falha apontada;
reiterao dos ofcios quando as prefeituras no respondem no prazo de 30
dias.
A capacidade operativa da CGF limitada, estando aqum do necessrio
para enfrentar as diversas atribuies e o volume de trabalho que elas represen-
tam. Em 2006, a Coordenao possua uma equipe de trabalho de 15 pessoas,
sendo que nem todos os tcnicos podiam desempenhar a funo de fiscali-
zao nos municpios. Existiam, ademais, limitaes quanto logstica para
viagem, devido s restries de recursos para financiar deslocamentos e dirias
73

dos fiscalizadores. Outra restrio diz respeito ao fato de, at o final de 2006,
a Coordenao no contar com um sistema computacional especfico para
controle de denncias e acompanhamento dos dossis que permitisse obter
rapidamente relatrios gerenciais sobre as apuraes (FILGUEIRAS, 2006).
Dixxcias, iaiuas i iiiicuiaiioaois
As denncias sobre possveis irregularidades na execuo do PBF chegam
ao MDS atravs de diversos canais: telefone 0800, central de relacionamento
do MEC Fala Brasil, e-mails e cartas. Entretanto, no est disponvel uma
sistematizao das informaes referentes a essas fontes. Sabe-se apenas que,
entre os casos que chegam a ser investigados pela CGF, nem todas as irregula-
ridades denunciadas se confirmam.
No existe informao quantitativa completa e atualizada sobre a ocor-
rncia de irregularidades e fraudes na implementao do Bolsa Famlia. Para
contar com informao completa e consistente, seria necessrio estabelecer
uma distino entre as denncias de suspeitas de irregularidades e os casos
confirmados aps averiguao, porm no existe base de consulta organizada
sobre isso. possvel ter uma idia aproximada do volume de casos de irregu-
laridades a partir das concluses dos relatrios da CGU para os municpios
fiscalizados no Programa de Sorteio, j que constituem a nica fonte acessvel
e sistemtica. No quaoio 1, so apresentadas informaes referentes ao ano
2005.
74

Quaoio 1
Sntese dos principais fatos constatados sobre o Programa Bolsa Famlia nos
municpios fiscalizados pela Controladoria-Geral da Unio em 2005
rea de
sca|izao
Quantidade Principais fatos constatados
Atuao
do gestor
municipal
243
prefeituras
visitadas
Em 50% das prefeituras a coordenao municipal do programa no havia
sido constituda.
Em 62% dos municpios no cou evidenciada a ocorrncia de divulgao
da relao dos benecirios do programa.
32% das prefeituras no divulgaram o programa.
Em 40% dos municpios no foi encontrada evidncia de mobilizao
da prefeitura para sensibilizar as famlias a manter o cadastro atualizado e
cumprir as condicionalidades.
Em 13% das prefeituras foram encontradas divergncias entre as infor-
maes da base de dados do programa e os formulrios de cadastramento
das famlias.
22% dos diretores de 1.109 escolas visitadas no exerciam suas atribuies
com relao ao programa, sendo que 13% desconhecem essas atribuies.
Controle
social
Informaes
obtidas
em 243
municpios
Em 26% dos municpios a instncia de controle social no havia sido
constituda.
Em 18% das instncias de controle social existentes no havia paridade
entre representantes governamentais e no-governamentais.
26% das instncias de controle social armaram no ter acesso s infor-
maes bsicas para acompanhamento do programa.
60% dos conselhos sociais no realizaram visitas s escolas e postos de
sade para acompanhar o cumprimento das condicionalidades pelas
famlias benecirias do programa.
Gesto de
benefcios
5.064
famlias
benecirias
visitadas
9% dos pagamentos de benefcios s famlias deixaram de ser pagos ou
foram realizados em montante divergente do previsto.
7% das famlias benecirias visitadas apresentavam evidncias de renda
per capita superior renda prevista no programa.
1,6% das famlias informaram que lhes foram impostas condies para
saque do benefcio (venda casada).
Atuao
da Caixa
como agente
operador do
programa
256
agncias
visitadas
Em 5% das agncias no ocorreu ou ocorreu s eventualmente a divul-
gao das datas de pagamento dos benefcios.
Em 17% das agncias no foram apresentados os comprovantes de
entrega dos cartes de saque aos benecirios.
32% das agncias onde havia cartes no entregues no se mobilizaram
para localizao e entrega dos cartes aos benecirios.
Fonte: Filgueiras, 2006.
75

Deve ser lembrado que as fiscalizaes com base no sistema de sorteio
ocorrem apenas nos municpios com populao entre 20.000 e 500.000
habitantes. Os dados apresentados acima no permitem inferncias para o
conjunto do PBF, devendo a interpretao limitar-se ao universo de atores
fiscalizados, isto , prefeituras, agncias da Caixa, escolas, famlias e conselhos
nos municpios includos no sorteio. A sntese dos resultados das fiscalizaes
permite ainda conhecer a tipologia de problemas detectados nos temas do
PBF investigados pelas equipes da CGU.
As falhas e irregularidades denunciadas e/ou detectadas com maior fre-
qncia na execuo do PBF, segundo as vrias fontes consultadas para este
trabalho, podem ser agrupadas em: cadastramento e visitas s famlias, agente
operador Caixa, atuao dos gestores municipais, acompanhamento de con-
dicionalidades, e controle social. Em seu relatrio de gesto do ano 2006, a
CGU aponta que houve reduo na incidncia de problemas relacionados
constituio do rgo de controle social e s aes das prefeituras relacionadas
atualizao do Cadastro e ao acompanhamento das condicionalidades, com-
parativamente ao ano 2005 (CGU, 2007, p. 133).
A) Caoasriaxixro i visiras \s iaxiias
De acordo com Lindert et al. (2006), o principal fator de risco para um
programa de transferncia condicionada de renda a interferncia de vis
poltico na alocao geogrfica das quotas do programa, nos processos de
cadastramento, pagamento e relato do cumprimento das condicionalidades
pelas famlias. Os mesmos autores afirmam que o risco maior do PBF est no
processo de cadastramento.
A eficcia dos programas sociais de transferncia de renda depende, em
grande medida, da confiabilidade do processo de cadastramento e da manu-
teno do banco de dados com as informaes de potenciais beneficirios e
beneficirios efetivos. A utilidade do cadastro diminui se ele apresenta incon-
sistncias e se no atualizado continuamente. Existe um impacto direto do
cadastro na gesto do PBF. O impacto positivo na medida em que ele facilita
o planejamento e a focalizao, reduzindo o risco de pagamentos indevidos de
benefcios e dando maior confiabilidade informao. Por outro lado, os pro-
blemas do cadastro podem ter impacto negativo no programa principalmente
76

por gerar focalizao deficiente devido a erros na informao sobre as famlias
e multiplicidade de benefcios.
Nas depuraes feitas no Cadastro nico, os problemas mais comuns so:
famlias com renda superior permitida pelos critrios de elegibilidade do
programa; duplicidade de pagamentos de benefcios (devido a duas situaes
possveis: uma famlia registrada mais de uma vez, com NIS diferente do
responsvel; uma criana vinculada a mais de um responsvel legal). Desde
2004 foram estabelecidas rotinas de crticas no sistema, de forma a contribuir
para melhor focalizao, com o cruzamento das informaes com outros
cadastros, tais como bases do INSS e bases de dados de servidores municipais.
Desse modo, so detectadas pessoas e famlias que foram indevidamente
includas no cadastro social ou que recebem mais de uma vez o benefcio.
Estimativas do MDS divulgadas pela imprensa em 2007 revelaram que 1,5
milho de famlias tiveram benefcios cancelados ou bloqueados desde o incio
do Programa em 2003 (AGNCIA BRASIL, 2007).
Como parte indispensvel dos processos de cadastramento das famlias no
municpio e manuteno da base de dados, as prefeituras deveriam realizar
visitas domiciliares a uma amostra de pelo menos 15% das famlias cadastradas
(isso quando o cadastramento feito em postos de atendimento) para verificar
se as informaes prestadas conferem com a condio de vida da famlia.
Entretanto, muitas prefeituras no estariam seguindo essa orientao.
B) Oiiiao oo Piociaxa iiia Caixa
Existe uma grande quantidade de falhas ou situaes irregulares relacio-
nadas operao do PBF pelas agncias bancrias da Caixa e casas lotricas,
identificadas nas fiscalizaes realizadas nos municpios. Vale a pena enume-
r-las: entrega de cartes aos beneficirios realizada por terceiros, no perodo
em que somente a Caixa estava autorizada a faz-lo; falhas na atribuio de
senhas para saque; registro indevido de senhas associadas ao NIS; saques de
benefcios realizados sem que a famlia tivesse recebido o carto; imposio de
venda casada famlia para retirada do carto; cobrana de taxa pelo servio
de pagamento; ausncia de assinatura do beneficirio no Termo de Respon-
sabilidade para uso do carto/senha do cidado; falta de comprovantes de
entrega dos cartes de saque aos beneficirios; divulgao para funcionrios de
casa lotrica de senhas dos cartes magnticos para saques; deficincia na rede
77

de agncias para entrega dos cartes de saque (distncia muito grande entre
domiclios dos beneficirios e agncia bancria ou casa lotrica); filas e atrasos
excessivos para realizar pagamentos; falta de divulgao ou divulgao
apenas eventual da data de pagamento dos benefcios; no adoo, pelas
agncias, de medidas para encontrar as famlias que no retiram os cartes
de saque; existncia no municpio de famlias que so beneficirias, porm
desconhecem essa situao; cartes de saque no entregues aos beneficirios;
demora em procedimento de bloqueio de cartes pela Caixa, aps a solici-
tao da prefeitura.
Foram identificadas outras situaes relacionadas aos cartes de saque de
benefcios que no podem ser atribudas direta ou exclusivamente ao da
Caixa: posse indevida de carto por terceiro; saques efetuados na conta de
beneficirio-responsvel falecido; carto retido por agentes comerciais no
municpio devido a dvida da famlia; necessidade de realizar despesas para
receber o benefcio (por exemplo: terceiro cobra de beneficirio 10% do valor
do benefcio para sac-lo em agncia da Caixa em cidade mais prxima);
benefcios no sacados (seja porque os cartes no foram retirados pelas
famlias, seja porque, de posse do carto, as famlias no sacam os valores
monetrios que lhes correspondem).
Para solucionar as falhas e irregularidades listadas, diversas providncias
foram tomadas pela Caixa e pelo gestor federal do PBF. Entre elas se destacam
a reviso dos procedimentos de cadastramento das senhas, buscando gerar
maior segurana, a colocao disposio dos municpios da relao mensal
dos beneficirios que no retiraram seus cartes ou que no esto sacando seus
benefcios, e a modificao na sistemtica de entrega dos cartes, que passaram
a ser entregues pelos Correios diretamente no endereo da famlia, sem senhas
ativadas e com aviso de recebimento (AR).
C) Aruao oos cisroiis xuxiciiais
As principais falhas identificadas nas aes de controle e fiscalizao do
programa pela CGU, com relao atuao dos gestores municipais, so:
inexistncia da Coordenao Municipal do PBF; no capacitao da equipe
de Coordenao Municipal do PBF; gerenciamento inadequado do cadastro;
falta de estrutura para o monitoramento do cumprimento das condicionali-
dades e verificao das inconsistncias nas informaes cadastrais; ausncia
78

de responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades; precariedade
na segurana do acesso ao aplicativo do Cadastro nico; falta de apurao
da renda da famlia; falta de divulgao da relao dos beneficirios do PBF;
atuao insuficiente do gestor municipal para tratamento dos bloqueios de
benefcios em caso de suspeita de irregularidades; fraude do cadastro, pelo
coordenador municipal e/ou servidores municipais, para receber benefcios.
D) Coxoicioxaiioaois ix ioucao i saoi
Um dos aspectos mais visados nas fiscalizaes pela CGU o cumprimento,
pelas famlias beneficirias, das condicionalidades em educao e sade. Elas
so contrapartidas sociais do ncleo familiar para ele ter direito ao benefcio
mensal. Trata-se de aes voltadas s crianas, aos adolescentes, s gestantes
e s mes em fase de amamentao, que agregam valor s estratgias de
enfrentamento da pobreza e da excluso social. de grande importncia para
os objetivos do PBF que as famlias cumpram os compromissos, para que o
Programa no se limite transferncia de renda e, desse modo, contribua para
a melhora das condies sociais dos beneficirios.
As responsabilidades associadas ao cumprimento das condicionalidades so
partilhadas por governos municipais e famlias. Com a criao do PBF, houve
descontinuidade do sistema de controle de condicionalidades dos programas
de transferncia de renda, em particular os controles estabelecidos para o Bolsa
Escola. Em 2004, uma auditoria realizada pelo TCU recomendou que o MDS
adotasse medidas para o cumprimento das condicionalidades, definindo as regras
de sano no caso de descumprimento das contrapartidas pelos beneficirios
e a sistemtica de controle social a ser exercida nos municpios. Foi dado um
prazo de seis meses ao MDS para implantar o sistema de controle. Contudo, a
verificao do cumprimento das condicionalidades pelas famlias, subordinada
aos ministrios setoriais, dependia de regulamentao que operacionalizasse a
coleta de informaes. Os procedimentos de acompanhamento de condies
de contrapartida dos beneficirios foram finalmente definidos em setembro
de 2005.
Com relao sade, os municpios devem utilizar o Sistema de Vigi-
lncia Alimentar e Nutricional Sisvan/Datasus para informar sobre o
acompanhamento da situao das famlias. No entanto, esse sistema no est
implantado em todos os municpios e, onde ele est sendo utilizado, nem
79

sempre satisfatria a informao reportada sobre os membros das famlias
beneficirias do programa. No segundo semestre de 2006, apenas um tero
das famlias beneficirias com perfil sade, isto , que teriam de comparecer
s unidades de sade para cumprir as condicionalidades nessa rea, recebiam
acompanhamento da sua situao pelos servios de sade. preciso reconhecer,
contudo, que houve significativo aumento da taxa de acompanhamento desde
o primeiro semestre de 2005: de apenas 6% ela passou para 33,4% em 2006
(Tan. 2).
Taniia 2
Resultados de acompanhamento de condicionalidades em sade
Brasil, 2005-2006
2005 2006
1
Semestre
2
Semestre
1
Semestre
2
Semestre
Municpios que informaram sobre
acompanhamento
30,1% 71,6% 81,8% 85,6%
% Famlias beneficirias com perfil
sade acompanhadas
6% 31.2% 38.3% 33.4%
% de crianas beneficirias com
perfil sade acompanhadas
7.3% 36% 43.1% 40.3%
% de crianas beneficirias com
perfil sade acompanhadas que
cumpriram as condicionalidades
92,1% 99,4% 99,6% 99,5%
Fonte: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/condicionalidades/resultados-na-area-de-saude.
Acesso em: 27/8/07
A respeito da educao, as fontes consultadas indicam falhas e irregularida-
des relacionadas s seguintes situaes: crianas no localizadas nas escolas do
municpio indicadas no Cadastro nico; crianas no matriculadas; inexis-
tncia de apurao mensal da freqncia escolar; freqncia escolar inferior
ao mnimo exigido de 85%; municpio no est informando a freqncia
escolar dos alunos; desconhecimento por diretores de escola das suas atri-
buies no programa; ausncia de aes do governo municipal orientadas
s famlias beneficirias para estimul-las a cumprir as condicionalidades;
80

as escolas no municpio no repassam prefeitura a freqncia dos alunos
beneficiados.
As escolas enviam relatrio com dados de freqncia escolar das crianas
beneficirias do Bolsa Famlia ao MEC, por sistema de transferncia de dados
on-line. Existe, porm, uma porcentagem de estabelecimentos escolares que
no o fazem, ou no o fazem regularmente. No perodo agosto-setembro de
2006, 89.76% das escolas informaram os dados. Devido a essa situao, existiu
informao apenas para 70.23% das crianas beneficirias, sendo que uma
parte delas (4.8%) no havia cumprido a freqncia escolar mnima exigida
pelo programa (Tan. 3).
Taniia 3
Resultados de acompanhamento de freqncia escolar
Brasil, 2005-2006
Perodo
de apurao
Tota| de
crianas
no PBF
% crianas com
registro de
freqncia
% crianas
com freqncia
abaixo de 85%
% de esco|as
que informaram
Ago-Set 2005 13.363.210 77.47% 2.9% 90.84%
Out-Nov 2005 13.352.733 76.16% 2.9% 86.98%
Fev-Mar-Abr 2006 13.639.563 65.15% 2.3% 85.90%
Maio-Jun-Jul 2006 14.484.820 71.40% 4.6% 92.85%
Ago-Set 2006 16.278.589 70.23% 4.8% 89.76%
Fonte: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/condicionalidades/resultados-na-area-de-educacao.
Acesso em: 27/8/07.
Desde dezembro de 2005 esto sendo feitas advertncias por escrito pelo
MDS s famlias com crianas cuja freqncia escolar insuficiente. Em caso
de reincidncia, o benefcio suspenso por 30 dias, mas pago dobrado no
ms seguinte. Em caso de nova reincidncia, o pagamento suspenso por 60
dias, mas volta a ser pago no ms seguinte. Havendo nova reincidncia, ocorre
nova suspenso por 60 dias. Apenas se houver reincidncia uma quinta vez, o
benefcio poder ser cancelado.
81

i) Ixsrixcia oi coxrioii sociai
A instncia de controle social constitui um dos aspectos do programa alta-
mente valorizado pelo gestor federal. Contudo, uma parte das irregularidades
apontadas pela CGU nas fiscalizaes realizadas nos municpio em 2005 se
refere a situaes relacionadas a essa instncia, tais como: inexistncia do con-
selho; atuao deficiente, provocando a ausncia de controle efetivo; falhas
na criao: falta de paridade entre governo e sociedade na composio do
conselho; falha na designao dos representantes; ausncia de registro em atas
das reunies do conselho; desconhecimento, pelo conselho, da relao dos
beneficirios; inexistncia de visitas do conselho as famlias beneficirias; no
capacitao dos membros do conselho.
A partir de 2006, aumentou significativamente o nmero de municpios
onde foi criado o conselho social de controle do PBF. Esse fato, porm, poderia
no estar associado a maior mobilizao social em torno do Programa; ao
contrrio, poderia ser produto da capacidade de induo do MDS em relao
a esse aspecto do Programa, considerando-se que se trata de uma exigncia
normativa e de fator pontuado no ndice de Gesto Descentralizada.
Aruao oo MDS iaia coiiio oas ocoiixcias
i xiiuoia oa cisro oo iiociaxa
Como foi demonstrado, a implementao do PBF apresenta uma grande
quantidade de situaes que do margem a falhas, irregularidades e at mesmo
a fraudes. Para prevenir tais situaes ou agir quando elas ocorrem, neces-
srio que o gestor do programa atue no sentido de fortalecer no somente o
controle, mas tambm o conjunto da capacidade de gesto nos mbitos federal,
estadual e municipal.
Aps a publicao, em um jornal de circulao nacional, de matria na qual
se afirmava que o Bolsa Famlia tinha problemas em 90% de cidades auditadas, a
Assessoria de Comunicao Social da CGU divulgou uma nota de esclarecimento
imprensa, afirmando que o Ministrio do Desenvolvimento Social vem
respondendo, de forma imediata e eficaz, a todas as medidas recomendadas
pela Controladoria para sanar as falhas apontadas pela fiscalizao. A CGU
82

considera o Bolsa Famlia um programa vitorioso sob todos os aspectos,
inclusive devido sua ampla visibilidade e transparncia, uma vez que seus
dados so publicados mensalmente no Portal da Transparncia da CGU (...)
com o nome de cada beneficirio, em cada municpio e com o respectivo valor
recebido (BRASIL. CGU. Assessoria de Comunicao Social, 2007).
Com base no que foi apresentado neste trabalho, possvel confirmar que
o MDS tem agido em diversas frentes para melhorar a gesto do PBF, apri-
morar o processo de focalizao do programa e monitorar o cumprimento
das condicionalidades, alm de cumprir de forma mais eficiente as funes de
controle e fiscalizao. Nesse sentido, podemos destacar:
averiguao de denncias sobre o programa;
realizao de fiscalizao, vistoria e controle a distncia e in loco;
realizao de bloqueio de benefcios para averiguao e cancelamento, em
casos comprovadamente irregulares;
apresentao de denncia Justia quando o caso;
encaminhamento de cobranas de devoluo dos recursos desviados ou
indevidamente recebidos;
respostas s demandas de esclarecimento e fiscalizao do Ministrio P-
blico;
encaminhamento de respostas aos relatrios da CGU referentes s fiscali-
zaes realizadas nos municpios atravs do Programa de Sorteios;
diligncias junto s prefeituras dos municpios onde os fiscalizadores da
CGU constataram falhas, irregularidades ou fraudes na execuo do PBF;
definio de normas e divulgao de instrues aos municpios, com
relao a temas como cadastramento, coordenao municipal, gesto de
benefcios e instncia de controle social;
auditorias nas folhas de pagamento do Bolsa Famlia e dos programas rema-
nescentes, para identificao de casos de famlias que recebem mltiplos
benefcios;
auditorias de cadastro, visando melhoria na qualidade dos dados cadas-
trais e identificao de situaes que justifiquem o bloqueio de benefcios.
So realizados cruzamentos das informaes do Cadastro nico com di-
versas bases de dados, tais como a Relao Anual de Informaes Sociais
83

do Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais), o Sistema de informaes
sobre bito do Ministrio da Previdncia (Sisob). Sendo identificados
cadastros de famlias com informaes de renda diferentes das registradas,
os benefcios so bloqueados ou colocados em averiguao. As auditorias
e os procedimentos envolvidos so detalhados para os municpios atravs
de instrues operacionais da Senarc e de ofcios-circular divulgando os
trabalhos;
entrega s prefeituras de arquivos contendo as duplicidades encontradas
nas auditorias realizadas e estabelecendo procedimentos para regularizao
das situaes que justifiquem essas aes;
implementao de um plano de ao para melhoria do Cadastro nico, o
qual incluiu o repasse de recursos aos municpios para apoio ao processo de
manuteno, a regulamentao do cadastro, a capacitao dos municpios
e estados para o cadastramento; o aprimoramento dos instrumentos de
operao do cadastramento (formulrios, material de informao e divul-
gao, implantao da verso 6.0 do sistema de cadastramento); a valida-
o e checagem das informaes cadastrais com base em cruzamento com
outras bases de dados;
realizao de auditorias de folhas de pagamento de benefcios da Caixa
Econmica Federal;
aprimoramento do processo de entrega e substituio dos cartes do pro-
grama;
estabelecimento de um sistema de incentivo melhora da gesto municipal
do Programa, que inclui o repasse de recursos s prefeituras, segundo crit-
rios amplamente divulgados, para que elas invistam no aprimoramento da
sua capacidade operacional;
elaborao e distribuio de publicaes destinadas a pblicos diferencia-
dos, com orientaes sobre a execuo do Bolsa Famlia;
desenvolvimento contnuo de aes de capacitao nos municpios, nos
estados e no prprio MDS;
divulgao nos sites do governo federal em Internet da lista mensal de bene-
ficirios e dos recursos transferidos a cada municpio.
84

Coxsioiiais iixais
Para a compreenso dos desafios envolvidos no controle e na fiscalizao
do PBF, indispensvel tomar em considerao alguns elementos que contri-
buem para que a gesto do programa seja de grande complexidade. O Bolsa
Famlia surgiu da fuso de vrios programas, cada um deles possuindo pro-
cedimentos de implementao e base de dados prprios. Alm disso, desde
sua criao, o PBF sofreu diversos ajustes, os aspectos especficos da gesto
foram sendo paulatinamente desenhados e foram sendo adotadas portarias
e instrues normativas, o que exigiu trabalho contnuo de informao e di-
vulgao junto aos agentes de diversas instituies envolvidos na execuo. O
ritmo acelerado imprimido expanso do programa resultou em exigncias
mltiplas aos responsveis pela execuo em todos os nveis. Em trs anos o
programa se expandiu continuamente at atingir a cobertura de 11,1 milhes
de famlias, beneficiando a 48.441.000 pessoas, isto 25,9% da populao
brasileira estimada pelo IBGE para 2006, sendo que 30,8% dos beneficirios
vivem em zona rural (BRASIL/MDS/Senarc, 2007). Trata-se de um programa
federal de execuo descentralizada em 5.560 municpios, dos quais 4.018
(75%) tm populao de at 20.000 habitantes. Grande parte desses pequenos
municpios, como tambm municpios de mdio e grande porte, possuem
limitada capacidade para o desempenho da gesto social.
Registraram-se ocorrncias de falhas e irregularidades relacionadas a vrios
aspectos do programa. Com relao quantidade de casos de falhas e irregu-
laridades na execuo do Bolsa Famlia nos municpios, os nmeros apresen-
tados neste trabalho no so precisos, justificando cautela na sua apresentao.
Contudo, possvel afirmar que os casos representam um porcentual baixo,
se considerarmos a magnitude do programa e a complexidade do seu formato.
No entanto, algumas situaes podem gerar no apenas perda de recursos
financeiros e ineficincia, mas tambm perda de confiana da sociedade bra-
sileira nos gestores pblicos.
O gestor federal desenvolve diversas aes de controle e fiscalizao do
programa. Alm disso, o desenho tcnico, a organizao do programa, sua
regulamentao e o fortalecimento dos processos de cadastramento e controle
tm contribudo para diminuir a possibilidade de irregularidades, bem como
85

a margem de equvocos e de demora na atuao dos diversos agentes envol-
vidos na execuo. O aperfeioamento dos mecanismos de operao do PBF
tem se mostrado em geral eficaz para garantir a boa execuo, a probidade e
a transparncia do programa. Merece destaque o Cadastro nico, que tem
sido continuamente aperfeioado no seu formato e funcionamento, tendo
passado por peridicas revises e auditorias. Existe permanentemente o risco
de manipulao de dados cadastrais no mbito local, porm o gestor federal
tem tomado providncias de regulamentao e realizado auditorias para re-
duzir a possibilidade de que isso ocorra. Outro mecanismo que sobressai o
carto cidado, que elimina a influncia de intermedirios polticos na entrega
mensal do benefcio s famlias. O benefcio pago diretamente pelo MDS
ao representante legal da famlia, que o retira de acordo com a sua deciso e
convenincia nas agncias da Caixa ou casas lotricas. Merecem ser mencio-
nados tambm os controles do MDS sobre a Caixa, que levaram ao melhor
acompanhamento da atuao do agente operador e correo de problemas
operacionais que davam brechas a irregularidades. Finalmente, existem con-
troles com relao aos gestores locais do programa, que ocorrem, por exemplo,
por meio do credenciamento dos responsveis pela entrada de informaes
nos sistemas de cadastramento e de gesto de benefcios, bem como de infor-
mao sobre acompanhamento do cumprimento das condicionalidades pelas
famlias beneficirias.
Fez-se referncia, neste texto, s exigncias que recaem sobre a Coorde-
nao-Geral de Fiscalizao do MDS com relao ao programa. Tal Coor-
denao, criada praticamente junto com o Bolsa Famlia, cumpre os papis
de realizao de vistorias e fiscalizao, resoluo de casos identificados nos
municpios fiscalizados pela CGU atravs do Programa de Sorteios, resposta
aos requerimentos apresentados pelo Ministrio Pblico Federal e estaduais,
alm de recepo e tratamento das denncias encaminhadas pela populao
ou divulgadas atravs da imprensa.
As recomendaes decorrentes de auditorias, fiscalizaes e tomadas de
conta realizadas pelos rgos de fiscalizao e controle do governo federal
contriburam para corrigir, regularizar e aperfeioar a operao do programa.
Por iniciativa do MDS foi formada uma Rede Pblica de Fiscalizao. Os
organismos que compem a rede se esforam para trabalhar de forma cola-
borativa, manter um nvel adequado de informao entre eles e agir de modo
86

coordenado para contribuir para a transparncia da gesto do programa, a
garantia de probidade e boa aplicao dos recursos pblicos e a obteno de
resultados efetivos na situao das famlias. No entanto, essa importante arti-
culao encontra-se ainda em sua fase inicial. Alm disso, os diversos organis-
mos superiores de fiscalizao possuem suas prprias limitaes para executar
suas misses especficas (GOMES, 2005). Por outro lado, existe desnvel de
capacidade operacional entre eles. As investigaes realizadas pela CGU, pelo
TCU e pelo MP, algumas delas exigindo posterior aprofundamento para com-
provao das denncias e qualificao das responsabilidades, so encaminha-
das CGF e encontram a um gargalo, devido s limitaes na capacidade
operacional dessa unidade fiscalizadora do MDS.
Deve ser ressaltado o esforo de transparncia da gesto do programa.
A informao mensal com o nome do responsvel legal de cada famlia bene-
ficiria do Bolsa Famlia e o valor monetrio recebido encontra-se disponvel
no Portal da Transparncia do governo federal para consulta por qualquer
pessoa ou instituio. Trata-se de um dos raros casos no pas de possibilidade
livre de consulta a respeito de recebimento de recursos pblicos por pessoa
fsica. Existe at mesmo um questionamento crtico por parte de setores da
sociedade sobre o fato dessa difuso de informao ocorrer apenas em progra-
mas de combate pobreza. Alm dos dados dos beneficirios, est disponvel
no site do MDS a informao sobre as transferncias monetrias realizadas
a cada uma das prefeituras a ttulo de incentivo gesto do programa, bem
como sobre a metodologia utilizada pela Senarc para o clculo do IGD. En-
contram-se no site da CGU os relatrios da fiscalizao executada em cada um
dos municpios selecionados no Programa de Sorteio.
Tem sido muito enfatizado na literatura sobre gesto pblica que a respon-
sabilizao gerencial implica um processo de substituio gradual de controles
de procedimento por controle de resultados (ECHEBARRIA, 2005). Con-
tudo, a anlise de programas pblicos no Brasil permite mostrar a dificuldade
dessa transio, sobretudo porque o chamado controle de procedimentos e da
legalidade ainda frgil ou no est consolidado. De fato, dada a fragilidade
dos controles sobre a burocracia no Brasil, no irrelevante exigir que os gover-
nantes se esforcem em mostrar que os gastos so realizados de forma legal e
que no esto ocorrendo favorecimentos e uso poltico nos programas p-
blicos. Certamente ainda no foi alcanado no pas um entendimento amplo
87

de que no suficiente que os recursos sejam utilizados de maneira honesta e
as atividades executadas adequadamente. preciso ampliar os horizontes e as
exigncias de controle, de forma a preocupar-nos em conhecer se os programas
esto efetivamente gerando valor pblico. Afinal, os investimentos feitos pela
sociedade para financiar tanto um programa como o Bolsa Famlia quanto os
diversos tipos de controle analisados neste texto se justificam na medida em
que eles contribuam para efetiva transformao na situao da populao. De
todo modo, devem ser destacados os estudos de avaliao que tm sido feitos,
pelo MDS e por organismos internacionais, para conhecer os efeitos do PBF
na situao das famlias pobres e no desenvolvimento social.
Ao ser criado, o Bolsa Famlia inseriu-se no complexo padro de relaciona-
mento federativo brasileiro. Alm disso, sua implementao foi influenciada
pelos acertos e problemas advindos da descentralizao das polticas sociais
desde os anos 90. Desde o incio da sua implementao, o programa sub-
metido a avaliao e crtica constantes por parte dos atores polticos, da im-
prensa e da sociedade. Foi mostrado, neste trabalho, que o programa exigiu
uma densa arquitetura institucional e poltica, bem como o aprimoramento
das capacidades estratgica, gerencial e operativa tanto por parte do governo
federal e municipal quanto das entidades superiores de fiscalizao e dos atores
do controle social.
Em torno do Bolsa Famlia ocorreu a combinao de trs tipos de controle: o
controle exercido por rgos externos ao Poder Executivo (Tribunal de Contas
da Unio e Ministrio Pblico) e pelo rgo responsvel pelo sistema de con-
trole interno do governo (Controladoria-Geral da Unio); o controle interno,
exercido pelo prprio gestor do programa, o MDS; e o controle social nos
municpios, ainda incipiente, mas cujo potencial deve ser destacado. O Bolsa
Famlia constitui um interessante exemplo das possibilidades e dificuldades
de combinao desses trs tipos de controle, bem como das exigncias que o
controle e o esforo para alcanar transparncia implicam para governantes,
atores polticos e sociais.
88

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Territrio como categoria de anlise
e como unidade de interveno
nas polticas pblicas
Carla Bronzo
No campo de estudos sobre pobreza e polticas para seu enfrentamento, a
temtica do territrio vem adquirindo centralidade como categoria analtica
relevante, til para entender processos de reproduo da pobreza e tambm
processos e dinmicas de reverso dessa condio. O presente artigo analisa o
lugar que o territrio ocupa nas polticas de enfrentamento da pobreza, consi-
derando, na dimenso emprica, a poltica de incluso social desenvolvida em
Belo Horizonte, a partir do programa BH Cidadania.
A questo do territrio emerge com o reconhecimento da heterogeneidade
da pobreza, com a constatao da diversidade de formas de sua manifestao,
resultante da combinao mltipla de vetores de excluso, que se articulam
e interagem no mbito local de forma diferenciada. Esse reconhecimento
demanda estratgias de ao moldadas a partir das necessidades das pessoas
e famlias, portanto mais flexveis e sensveis para captar especificidades.
Trs questes emergem, ento, como centrais para o desenho de polticas de
incluso social: a) a centralidade do territrio para as polticas sociais, seja como
elemento para o diagnstico e a focalizao, seja como objeto da interveno;
b) a noo de infra-estrutura social, que combina a noo de territrio com
a de comunidade; c) a ateno necessria a formas flexveis de proviso dos
servios. O presente artigo se constri a partir dessas questes, fornecendo um
referencial emprico de anlise.
92

Caiia Bioxzo
Tiiiiriio: caricoiia cixriai xas ioiricas
oi ixciuso sociai
O ponto central de grande parte da produo sobre o tema da pobreza e
territrio que determinadas reas, por conta tambm dos efeitos de estigma-
tizao, podem exacerbar e recriar a pobreza (TORRES; MARQUES, 2004).
Pessoas que moram em certas reas segregadas tm mais dificuldades de con-
seguir emprego ou de obter crdito, alm de contarem com servios piores
e com seguros mais caros. Quer dizer, mantendo-se sob controle as demais
variveis, dentre as pessoas que apresentam a mesma renda, as que moram em
reas segregadas apresentam uma condio de vida pior e tm menos chances
de superao da condio de pobreza. Nesse sentido, a temtica do territrio
ganha relevncia como um elemento que contribui para explicar a permanncia
e a reproduo das condies de pobreza crnica.
O foco na dimenso do territrio contribui para compor o arcabouo de
anlise dos processos de excluso nos espaos urbanos modernos. Richardson
e Munford (2002), Lupton e Power (2002) e Kleinman (1998) incorporam
a dimenso espacial do territrio, da comunidade e da vizinhana como
estruturante da prpria concepo de pobreza. As comunidades e territrios
constituem, nesse sentido, as unidades privilegiadas de anlise.
Esse enfoque no novo. Os pioneiros no estudo da pobreza, Rowntree
e Booth, no final do sculo XIX, realizaram o primeiro estudo focado em
reas, considerando os diferentes matizes da vida local, abrindo caminho para
os socilogos da Escola de Chicago, que realizaram seus estudos no sculo
seguinte. Entretanto, embora os dois autores reconhecessem a dimenso cen-
tral do territrio na compreenso do fenmeno, no o consideravam como
estratgia para aes antipobreza (GLENNERSTER; LUPTON; NODEN;
POWER, 1999).
Os campos da economia, da sociologia urbana e da poltica social dife-
rem quanto percepo do lugar e do papel do territrio na explicao da po-
breza e quanto s estratgias para enfrent-la. Um debate intenso permanece,
indagando sobre a pertinncia, e mesmo sobre a legitimidade, do enfoque do
territrio como estratgia de reduo da pobreza, uma vez que o foco nessa
dimenso obscureceria as causas da desigualdade.
93
Tiiiiriio coxo caricoiia oi axiisi...

Embora existam crticas e ceticismo quanto pertinncia desse enfoque
para o entendimento e o enfrentamento do problema, o fato que, apesar de
terem causas macro nacionais e internacionais , a pobreza e a excluso so
geograficamente concentradas, e o crescimento e a prosperidade para a socie-
dade como um todo no contribuem necessariamente para reverter processos
nas reas mais pobres.
1
Mesmo que haja expanso, existe uma importante
parcela que fica de fora: growth and prosperity for the whole society does not
necessarily aid the poorest areas (GLENNERSTER; LUPTON; NODEN;
POWER, 1999, p. 5). A mar cheia no levanta todos os barcos, para usar
uma expresso corrente no debate sobre o tema da pobreza.
A partir da categoria de espao, articulam-se os determinantes macro
e micro de anlise, sendo que territrio e comunidade termos distintos
mas aqui inter-relacionados so elementos para possveis conexes entre o
campo estrutural e o individual. Os chamados efeitos de vizinhana exem-
plificam esse tipo de relao macro-micro e explicam por que nem todas
as reas respondem da mesma forma s grandes mudanas que acontecem
na sociedade como um todo. No se sabe ao certo quais seriam as relaes
de causalidade, mas h evidncias empricas de que, nas reas de extrema
pobreza, existem dificuldades muito maiores para transpor as privaes,
uma provvel decorrncia da operao de mltiplos vetores de destituio
que se somam, interagem e se reforam mutuamente. Estudos estatsticos
tm permitido importantes constataes acerca dos impactos da concen-
trao e da persistncia da pobreza nas condies de vida e no bem-estar
de famlias e crianas pobres (GLENNERSTER; LUPTON; NODEN;
POWER, 1999, p. 7). A concluso que incorporar a dimenso territo-
rial importa, e muito, para explicar e combater a pobreza, sendo necessrio
desenvolver estudos que busquem explicar como tais fatores interagem, em
1
Alguns dados podem permitir exemplificar tais questes: em algumas reas com grande con-
centrao de negros em Chicago, a pobreza cresceu de 30% para 50% entre os anos 70 e 90,
enquanto na cidade como um todo, ela cresceu apenas 7%. A tese defendida por alguns autores
de que as mudanas no padro de emprego urbano provocam efeitos de polarizao que, uma
vez postos em movimento, se tornam automotivados, ou self reinforcing (WILSON, 1997. In:
GLENNERSTER; LUPTON; NODEN; POWER, 1999, p. 5).
94

Caiia Bioxzo
determinados locais, para o recrudescimento e a permanncia da pobreza.
2

Considerar a dimenso do territrio e a comunidade contribui para uma
melhor compreenso do problema ou, dito de outro modo, funciona como
uma outra lente sob a qual se podem ver os processos de pobreza e excluso
que acontecem em territrios, permeados por relaes sociais e laos de
respeito, cooperao e conflito, reciprocidade, atuao de redes institucionais
e comunitrias. Uma concepo ou categoria analtica que permite articular
essas duas dimenses territrio e comunidade a de infra-estrutura
social.
Ixiia-isriuruia sociai: coxciio
qui airicuia riiiiriio i coxuxioaoi
Uma abordagem interessante, por sua clareza e pelo carter de sntese que
apresenta em relao ao tema do territrio, comunidade e polticas pblicas,
a de Richardson e Munford (2002), que a desenvolvem sob a concepo de
infra-estrutura social.
As concepes de comunidade
3
e vizinhana remetem dimenso do
espao. Uma perspectiva sustentada por essas categorias e alinhada a uma
viso sociolgica considera a dimenso da infra-estrutura social e focaliza os
aspectos da organizao social, compreendidos como elementos centrais para a
viabilidade de uma rea ou vizinhana (neighbourhood). Richardson e Munford
analisam as reas e os processos de degradao e regenerao que a ocorrem,
2
Como interagem a poltica habitacional e a de educao? E as polticas de transporte e qualidade
da alimentao? Como educao e sade se conectam, quais as relaes entre escolaridade da
me e mortalidade ou escolaridade futura dos filhos? Como se explicam as relaes e interaes
entre processo de estigma de reas, declnio de servios locais e perda de indstrias e pontos de
comrcio? Sob denominao de efeitos de vizinhana, trata-se da necessidade de estudar como
fatores diversos interagem para permanncia e recrudescimento da pobreza. Com perguntas como
essas, Glennerster, Lupton, Noden, Power (1999) apontam para a existncia de um importante
campo de estudos aberto e ainda relativamente pouco explorado.
3
Territrio refere-se a espaos geograficamente limitados, enquanto comunidade um termo que
pode se distanciar da dimenso fsica e remeter a comunidades fundadas sobre outros princpios
alm da dimenso do espao. Comunidade pode se sustentar em idias, valores, identidade,
tradio; territrio, em um nvel mais geral, est mais colado ao plano fsico. Estaremos aqui
usando territrio como categoria de base, e comunidade para nos referirmos a processos de
natureza social que podem, ou no ocorrer a. No caso de Richardson e Munford (2002),
esses termos so sobrepostos.
95

tendo como base os conceitos de comunidade, vizinhana e infra-estrutura
social. As autoras utilizam o termo infra-estrutura social para definio de
comunidade e, nesse termo, incorporam: a) os servios e facilidades existentes,
tais como habitao, acesso a crdito, educao, sade, assistncia infncia,
meio ambiente bem-cuidado e transporte, dentre outros; b) a organizao
social, identificada a partir da existncia e da qualidade das redes de amizade,
da existncia de pequenos grupos informais e do desempenho dos mecanismos
de controle social, como regras e normas coletivamente partilhadas. Infra-
estrutura social comportaria ambos os aspectos presentes na concepo de
vizinhana: pessoas e lugares. Nesse sentido, a noo pressupe tanto as redes
de servios e bens existentes na comunidade quanto os aspectos da organizao
social (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 203). As autoras esto
interessadas, sobretudo, em examinar o papel de grupos de residentes e da
organizao social, de forma mais geral, na recuperao de reas degradadas.
4

A importncia da infra-estrutura social torna-se perceptvel quando se ana-
lisam exemplos de espaos onde ela foi quebrada, como o caso de reas em
declnio, em processo de degenerao.
5
As autoras sustentam que a diferena
entre essas comunidades degradadas e aquelas com uma infra-estrutura social
saudvel est na qualidade da organizao social, na capacidade da maioria de
fazer cumprir as regras.
6
Quando essa capacidade diminui, aumentam atos
4
Grande parte do texto dedicada ao exame da atuao de pequenos grupos de moradores na
regenerao das quatro reas estudadas, examinando as famlias que ficaram nas regies em
processo de degenerao, comprometeram-se com elas e contriburam, de forma crucial, para a
mudana na condio de decadncia em que estavam inseridas, revertendo a espiral negativa e
colocando em marcha processos de regenerao. Seja a partir de aes diretas de atendimento a
grupos vulnerabilizados, seja a partir de aes de advocacy e voice, tais grupos cumprem um papel
central na recuperao de reas degradadas (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 208-209),
sendo tais aes identificadas como de auto-ajuda (self help) da comunidade.
5
As autoras basearam suas consideraes em duas pesquisas realizadas pela London School of Eco-
nomics/LSE, entre os anos de 1996 e 1999. A primeira teve como foco quatro regies do Reino
Unido que passavam por processos de declnio e a segunda pesquisa teve como foco processos de
regenerao e revitalizao de reas, a partir de um projeto desenvolvido pela LSE, denominado
Projeto Gatsby. Esse projeto envolve avaliao, pesquisa e interveno, e tem como objetivo
estimular os residentes de comunidades a promover a auto-ajuda (self-help), como forma de
enfrentamento de processos de excluso social (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 202).
6
Na medida em que essa capacidade diminui, seja por conta da sada de grupos e famlias da co-
munidade, seja pelo crescimento do estigma da rea, tem-se uma infra-estrutura social negativa,
que se expressa pelo comportamento agressivo das crianas e jovens, no uso abusivo e pblico
de drogas, na hostilidade entre os moradores e na emergncia de todo tipo de comportamento
disruptivo (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 206).
96

Caiia Bioxzo
de vandalismo, crimes e comportamentos anti-sociais. Tudo isso combinado
com a crescente perda de autoridade dos representantes do poder pblico,
que, incapazes de fazer frente s novas demandas, contribuem para o enfra-
quecimento do controle social e para a m imagem da regio, condenando
seus moradores a uma espiral negativa e comprometendo todos os aspectos da
infra-estrutura social: instalaes, servios e organizao social. Nas palavras
das autoras,
as the impact of the minority became stronger, an alternative set of accepted
behaviors arose. A kind of negative social infrastructure made car-smashing
by children, openly injecting drugs in stairwells, disposing of dirty nappies
by chucking them out of the window, hostility toward your neighbors, seem
like the norm, even when many people in the neighborhood were still quietly
rejecting those ways of behaving. Negative social networks arose for the
distribution for drugs and stolen goods, again even when the majority took
no part in them. (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 208)
O processo de declnio das reas ocorre a partir de uma srie de aconteci-
mentos interligados, mas no esse o ponto que interessa diretamente aqui.
O fato que se trata de processos encadeados que, por um lado, levam de-
teriorao das relaes e dos padres de interao social
7
e, por outro, a uma
crescente demanda para a rede de servios pblicos existente. Estes so pres-
sionados para atender um pblico cada vez mais carente, provocando dficits
na capacidade de planejamento, frente urgncia de atender a demandas de
curto prazo. A sada nesses casos, segundo as autoras, vem de uma combi-
nao sui generis entre aspectos informais da esfera dos controles e das normas
comunitrias e a ao dos servios pblicos.
A infra-estrutura formal (servios e instalaes) poderia atuar como
suporte para a reconstruo de redes sociais informais de controle e normas,
ingrediente vital para uma organizao social saudvel. Esse um ponto
central do argumento das autoras, que sustentam, ao mesmo tempo, o papel
7
A sada das famlias que tm condies de viver em um lugar melhor contribui ainda para o
desmonte das redes sociais, uma vez que as pessoas que ficam no mais conhecem seus vizinhos e
experimentam poucas interaes sociais, com poucos parentes e amigos nas redondezas. Com isso,
crescem a desconfiana, o medo e a insegurana, e diminuem as possibilidades de ajuda mtua e
de formao de redes de amizade locais.
97

estratgico do suporte e do envolvimento dos moradores para a melhoria das
condies sociais das reas.
Crticas abordagem revelam ceticismo quanto capacidade da auto-
ajuda da comunidade para promover a incluso social em reas com altos
ndices de privao social. Qual pode ser o impacto de aes muito pequenas
e limitadas para o alcance de resultados sustentveis no que se refere incluso
social ou para a mudana de ndices de criminalidade ou desempenho
educacional?
8
Ao considerarem a importncia estratgica da infra-estrutura
social e, principalmente, da organizao social para a viabilidade de uma
rea, no se pode desconsiderar a relevncia de aes pontuais, pequenas
e especficas, e os efeitos que podem ter nas dinmicas locais. Um papel
fundamental cabe, nesse modelo, aos grupos comunitrios, s associaes e
grupos de voluntrios, que atuam como articuladores da organizao social,
como elementos da malha social, importantes para preservar os laos de
cooperao e de controle social. Embora no se possa exagerar a importncia
dessa dimenso de auto-ajuda (self help) ou ajuda recproca, no pertinente
desconsider-la, principalmente se se considera com prioridade a dimenso
das relaes sociais na produo de situaes de excluso e tambm de
incluso social.
Grupos comunitrios voluntrios constituem um importante elemento
para os processos de regenerao das reas degradadas. Mesmo desenvolvendo
aes pequenas e pontuais, eles atuariam no fortalecimento dos controles
informais, das normas e padres sociais, no estreitamento dos laos e das
interaes entre os moradores, contribuindo para uma organizao social
mais desejvel (RICHARDSON; MUNFORD, 2002, p. 221).
Alm do fortalecimento dessa dimenso especfica da organizao social,
os grupos comunitrios podem fortalecer a infra-estrutura social formal,
8
O debate sobre o valor da ao comunitria para reverter processos de denegerao e privaes
de uma rea extenso e foi exemplificado pelo problema do fishing trips, que refere-se a um
dos primeiros projetos estudados pelas autoras sobre a ao de uma dupla de pais que levaram
um grupo de 10 crianas para pescarem na Baa de Colwyn (RICHARDSON; MUNFORD,
2002, p. 209). Certamente, tal ao tem muito pouca incidncia na alterao das condies de
vida da regio. Como dizem as autoras, a fishing trip is just a fishing trip, mas ao reconhecer
a centralidade da organizao social para a viabilidade de uma rea torna-se central entender o
valor de tal ao comunitria.
98

Caiia Bioxzo
pressionando o setor pblico e servindo de ponte ou conexo entre este e
os moradores, e contribuir para ampliar a infra-estrutura a partir da oferta
direta de servios.
9

A constatao da heterogeneidade da pobreza, da diversidade de causas,
fatores de manuteno e formas de superao dessa condio apontam para
o reconhecimento do territrio como elemento central para a compreenso
mais adequada da sua produo e reproduo. Trata-se do territrio como
perspectiva que dirige o olhar para as condies da infra-estrutura urbana e
de bens e servios em diversos pedaos da cidade e tambm considera a
dimenso das relaes sociais que configuram o tipo de organizao social
existente. A concepo que permite agregar essas duas dimenses a da infra-
estrutura social, conforme visto aqui.
Os pontos colocados aqui embasam a discusso dos programas locais de
combate excluso, fornecendo referncias empricas das variveis e das inter-
relaes entre as diversas dimenses envolvidas na pobreza e a degradao de
reas urbanas em grandes metrpoles.
Foco xo riiiiriio i aoiixcia oas
ioiricas iniicas aos iioniixas ioixriiicaoos
Se as situaes de pobreza so diversas, especficas e heterogneas, tem-se
como implicao a necessidade de se partir do exame de situaes concretas e
particulares de pobreza para, a partir da, desenhar alternativas de interveno.
O reconhecimento da heterogeneidade das situaes de pobreza no permite
o desenho de estratgias desvinculadas das realidades e de demandas locais.
9
De acordo com as autoras, o envolvimento dos moradores pode contribuir para definir agenda,
desenhar o plano de interveno, alinhar os projetos e aes de agncias diversas que atuam em
uma mesma regio, tornando a oferta mais adequada s demandas, s necessidades e s caracte-
rsticas dos grupos e regies. Alm disso, os grupos podem atuar na implementao das aes,
viabilizando maior eficcia e eficincia na entrega dos servios sociais. Em regies com grandes
nveis de privao, a existncia de uma multiplicidade de pequenos projetos e grupos na rea pode
suprir, ainda que parcialmente, algumas dessas necessidades. Embora seja difcil mensurar de
forma precisa o impacto da participao da comunidade nos resultados alcanados em um pro-
cesso de regenerao de uma rea, o fato que, segundo as autoras, tal envolvimento potencializa
a satisfao dos moradores diante de tais processos.
99

Disso decorre que o territrio emerge como dimenso necessria para focali-
zao das polticas e da ao governamental, e tambm como dimenso-chave
para estruturar um conjunto de aes integrais voltadas para a melhoria das
condies de vida, para o combate pobreza ou para a incluso social. Portanto,
o foco no territrio central tanto para um conhecimento mais adequado
do problema da pobreza quanto para as estratgias de ao. As tendncias
emergentes nas polticas sociais, quando apoiadas nas diretrizes da descen-
tralizao, participao, flexibilidade na oferta, aderncia s necessidades e
demandas locais, sinalizam a relevncia de tomar o territrio como unidade
de interveno. O termo aderncia aqui utilizado para se referir a uma qua-
lidade da proviso de servios: a capacidade de se ajustar s demandas e de se
moldar a elas e, mais que isso, s necessidades e aos problemas identificados.
Essa perspectiva se sustenta pela viso de que
el lugar donde uno vive o trabaja determina la propia historia de pobreza
y las oportunidades; que una mayoria de los pobres viven en comunidades
que concentran la gente pobre y que para combatir la pobreza es importante
abordar las caractersticas de los lugares donde viven o trabajan los pobres,
includa la posicin y las relaciones de estos lugares con el contexto social ms
amplio. (RACZYNSKI, 1999, p. 197)
A diretriz da territorialidade sugere uma estratgia de interveno sobre
territrios e manchas urbanas e sociais especficas, que possuam grau de
homogeneidade suficiente para permitir aes focalizadas nas problemticas
do pblico-alvo. Essa perspectiva articula-se diretamente com a centralidade
do nvel local para a elaborao e execuo de estratgias de incluso social: ao
reconhecer o territrio como unidade de interveno, tem-se uma tendncia
a valorizar o mbito local no processo de formulao e implementao de
polticas de incluso.
A noo de territrio pertinente para entender processos e dinmicas
que contribuem para a permanncia da pobreza crnica, que transmitida
de forma intergeracional e se caracteriza pela intensidade e extenso das pri-
vaes: espaos urbanos degradados, com uma infra-estrutura social negativa,
estigmatizados e com carncias variadas no constituem um ambiente mini-
mamente favorvel para a expanso de capacidades, para o fortalecimento de
autonomia pessoal, familiar e comunitria, fatores cruciais para a superao
da pobreza crnica.
100

Caiia Bioxzo
A noo de territrio articula-se ainda com a noo de redes governa-
mentais, locais, de servios que tambm integram, embora no sob essa
designao, a abordagem de infra-estrutura social. Infra-estrutura social, enten-
dida ao mesmo tempo como rede de servios e como organizao social,
pode ser til para analisar estratgias de incluso desenvolvidas em contextos
nos quais a degradao de reas ou a localizao de populaes nas periferias
urbanas manifesta a distribuio espacial da pobreza e da excluso. A infra-
estrutura formal (servios e instalaes) combina-se com a organizao social
(valores, normas, controle social, densidade associativa) para a produo de
uma infra-estrutura social que pode ser potencializadora dos processos de
superao da pobreza ou atuar como barreira para tais processos.
A eficcia das polticas de combate pobreza est, em parte, condicionada
considerao do territrio como categoria de interveno. A vulnerabilidade
cumulativa territorialmente. Os pobres que residem em reas segregadas so
mais pobres e apresentam piores condies de vida e chances de superao
da vulnerabilidade do que os pobres que vivem em reas no segregadas. A
constatao desse ponto seria suficiente, por si s, para pautar estratgias mais
fortemente orientadas para o tema da coeso urbana e social. A localizao
territorial da pobreza (territorializao da pobreza) constitui um mecanismo
que possibilita aes mais bem direcionadas, ao delinear um diagnstico mais
preciso e focalizado sobre os problemas e sobre as formas de equacion-los.
Mas se o espao parte do problema, tambm pode ser parte da soluo. A
gesto ativa do territrio significa que reas segregadas precisam ser claramente
identificadas e ser objeto de polticas especficas. O planejamento integral
do territrio (UAB, 1998, p. 25), envolve, por um lado, aspectos relativos
ao desenvolvimento e crescimento urbano e, por outro, aspectos relativos ao
tema da adeso comunitria e da cidadania nesse sentido que a expresso
encontra correspondncia com a concepo de infra-estrutura social.
O poder pblico, via rede de programas, servios e instalaes, pode atuar
como suporte para a reconstruo de redes sociais informais de controle e
normas, ingrediente vital para uma organizao social saudvel. A exis-
tncia de redes sociais informais e as alteraes na infra-estrutura formal so
condies necessrias para tais mudanas. Essa perspectiva pode ser mais til
para focalizar processos e dinmicas que ocorrem no nvel local e que sofrem
101

o impacto, inclusive e de forma prioritria, da atuao do poder pblico como
catalisador de processos de regenerao urbana. Interessa explorar como as
polticas desenvolvidas, a partir do desenho das intervenes e da estrutura
de gesto, podem potencializar ou no dinmicas virtuosas centradas na
mobilizao dos ativos, no desenvolvimento da autonomia dos indivduos,
grupos ou famlias.
De acordo com Torres e Marques (2004), processos de segregao e
degradao de reas podem ser produzidos pelo Estado, e este tem condies
de mitigar efeitos. Para isso, os autores identificam dois conjuntos de polticas
que tm impactos sobre espao urbano: a) polticas governamentais relativas
ao espao construdo: infra-estrutura, regulamentao, melhoria de condies
nas periferias, habitao etc.; b) polticas sociais espacialmente organizadas,
que podem ser desenvolvidas a partir da incorporao de lgicas territoriais
s polticas setoriais tradicionais (diferenciaes em funo das caractersticas
das reas) ou a partir da convergncia de diversas polticas setoriais para reas
particularmente problemticas.
Vale ressaltar, com relao a essa ltima forma, que estratgias em que
diversas polticas setoriais convirjam para atuar de forma macia em territ-
rios segregados/degradados apresentam custos elevados, exigem forte apoio e
adeso poltica, bem como o manejo de desenhos institucionais mais flexveis
e forte capacidade de coordenao.
Uma atuao orientada para o territrio passa a ser, ao se considerar a
pertinncia dessa noo, uma estratgia necessria para a promoo da
incluso social. A gesto ativa dos territrios nas polticas emerge, a partir da
anlise da literatura, como condio necessria em uma estratgia efetiva de
enfrentamento e superao da pobreza. Essa gesto ativa relaciona-se, entre
outras coisas, com a maior adequao entre a oferta de servios e as demandas
e necessidades existentes, na perspectiva de fortalecimento da infra-estrutura
social. O problema se coloca aqui, portanto, no mbito da gesto, no qual a
dimenso do territrio ganha centralidade como critrio de focalizao e/ou
como unidade de interveno.
102

Caiia Bioxzo
Riiiixis sonii o riiiiriio
a iairii oo BH Cioaoaxia
O Programa BH Cidadania um programa de incluso social, desenvol-
vido pelo governo municipal de Belo Horizonte, pautado pelas diretrizes da
intersetorialidade e pelo foco no territrio, dimenses centrais para o enfrenta-
mento da vulnerabilidade e da excluso social. O Programa parte de uma defi-
nio de incluso social entendida como processo que possibilita populao
vulnerabilizada socialmente partilhar dos bens e servios sociais conquistados
pela sociedade (Documento do Programa, 3/3, 2003, p. 6). Seus objetivos
especficos so a melhoria do acesso a bens e servios sociais, a reduo dos
fatores de vulnerabilidade e risco e a promoo de relaes de solidariedade
entre os membros das comunidades atendidas (Documento do Programa, v.
3/3, 2003, p. 8). Os componentes, centrados no direito educao, no direito
sade, na incluso produtiva e social, traduzem a perspectiva da interseto-
rialidade e da multidimensionalidade da pobreza. Trata-se de construir uma
oferta integral de bens e servios visando atender o conjunto de famlias em
territrios determinados, considerados como de maior vulnerabilidade social.
Explicitamente, o Programa busca implementar um modelo de gesto
baseado na descentralizao, articulao e integrao intersetorial, e inverter a
lgica setorial fragmentada de operao dos diversos programas da rea social
da Prefeitura de Belo Horizonte. Em termos conceituais, o BH Cidadania
adota explicitamente as seguintes diretrizes que pautaram a formulao do Pro-
grama: o planejamento e a interveno a partir do territrio, a participao
da comunidade em toda etapa de desenho e gesto do programa, o foco na
unidade familiar, a lgica da integrao dos recursos governamentais e no-go-
vernamentais, a perspectiva da autonomia das famlias (Documento do Pro-
grama v. 3/3, 2003, p. 6).
Para implantar o projeto piloto do BH Cidadania, em 2002, foram identi-
ficadas nove reas piloto que apresentavam os piores indicadores segundo um
ndice final construdo a partir do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) e do
Mapa de Excluso Social e tambm segundo o ndice de Qualidade de Vida
103

Urbana (IQVU) e o ndice de Risco Sade (IRS),
10
abrangendo um conjunto
de 23.114 pessoas ou 5.942 famlias. A vulnerabilidade abordada pelo vetor
espacial, entendendo-se que certas reas urbanas concentram dinmicas e
condies prprias que produzem e reproduzem a pobreza. Da adotar-se o
territrio como eixo de atuao. Entretanto, esse tipo de focalizao apresenta
limites e impe desafios para a proviso de bens e servios.
Estudos localizados indicam que os territrios do BH Cidadania, apesar de
homogneos quanto a vrios dos indicadores utilizados, apresentam hetero-
geneidade entre as famlias dentro de cada rea (MAGALHES; CORREA,
2004). Muitas famlias circunscritas ao territrio podem no apresentar as
mais intensas situaes de privao, enquanto outras que se situam fora dos
limites territoriais do BH Cidadania podem estar em piores condies de vul-
nerabilidade e excluso social. Mesmo com esse limite, a estratgia primeira de
focalizao adotada o territrio. Embora esse processo no seja explcito nos
documentos examinados, pode-se depreender que existe no Programa uma
espcie de segunda focalizao, com o atendimento de famlias, no territ-
rio, que apresentam maior vulnerabilidade. A pista para essa deduo est
na afirmao essa sim explcita nos documentos de que o BH Cidadania
tem como foco de interveno a famlia. Nesse sentido, definido o perfil das
famlias-alvo do programa: elas devem residir em rea de elevado risco social,
pertencer ao grupo de pobreza 1 (o grupo mais pobre), apresentar casos de
violao de direitos e violncia domstica, uso de drogas e lcool, impossibili-
dade de acesso ao mercado formal de trabalho, elevado grau de desagregao
social (Documento do Programa, v. 3/3, 2003, p. 8). O Programa tem como
objetivo promover a incluso social das famlias residentes em reas social-
mente crticas consolidando modelos integrados de atuao na rea social.
10
O IVS, construdo a partir das dimenses de cidadania ambiental, cultural, econmica, jurdica
e de sobrevivncia , busca, a partir de indicadores populacionais ou domiciliares, dimensionar
a qualidade de vida nas diversas regies da cidade. Como se trata de um atributo negativo
vulnerabilidade , quanto maior o valor do ndice, maior a condio de excluso e vulnerabilidade.
A partir do IVS, tem-se o elemento central para a construo do Mapa da Excluso Social de
Belo Horizonte. Associando-se o ndice de vulnerabilidade social com algumas informaes
demogrficas, tais como faixa etria, cor e sexo, e com situaes claras de excluso social, tais como
analfabetismo e trabalho infantil, tem-se o Mapa da Excluso Social (PBH/URBAL, 2004). Alm
do IVS, tem-se tambm o ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o ndice de Risco
Sade (IRS). A partir desses ndices, foi elaborado um ndice final (no disponvel) que norteou
a escolha das reas piloto do BH Cidadania.
104

Caiia Bioxzo
No Programa BH Cidadania, o territrio considerado como elemento
da estratgia de interveno. Na fase piloto foram implantados nove ncleos
do Programa e, na fase de expanso, que teve incio em 2005/2006, outras 15
reas foram incorporadas (PBH, 2004). Portanto, no desenho da estratgia
do BH Cidadania, o critrio de focalizao permitiu mapear regies (dentro
das divises regionais) onde as condies de pobreza e vulnerabilidade eram
piores. Na fase de expanso, que contou com um emprstimo do Banco Inte-
ramericano de Desenvolvimento (BID), a interveno incorpora a dimenso
urbano-social por meio da definio de reas de maior exposio a riscos e com
alta concentrao de pobreza. A proposta articular as dimenses econmica,
social e urbana ambiental. Sero quinze novas reas, 127 setores censitrios
com risco muito elevado e 198 de risco elevado, com a previso de atender 36
mil famlias e um universo aproximado de 150 mil pessoas.
A partir do exame de algumas dimenses do Programa, pode-se analisar o
lugar e o papel que o foco no territrio ocupa nas polticas de incluso social,
o que permite avanar na compreenso dos limites e possibilidades do uso
dessa categoria nas polticas de enfrentamento da pobreza.
A partir dos vrios programas, o BH Cidadania busca reduzir vulnerabili-
dades, estimular a convivncia familiar e comunitria e favorecer a autonomia
das famlias. Para as famlias que fazem parte do recorte territorial priorizado
pelo BH Cidadania (famlias que moram nas reas de abrangncia do Progra-
ma, no mximo 700 em cada uma das 9 reas), tem-se um conjunto especfico
de aes: transferncia de renda (Bolsa Escola Municipal/BEM); oficinas de
esporte, arte e cultura para crianas e adolescentes; educao infantil em tempo
integral; aes preventivas e ateno bsica em sade; cursos de capacitao de
chefes de famlia e de jovens para ampliar as possibilidades de insero pro-
dutiva; fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios; fortalecimento
da rede local.
As famlias so identificadas, cadastradas e acompanhadas pelas equipes dos
Ncleos de Apoio Familiar (NAFs), equipamentos da assistncia que emergiram
como os principais responsveis pela articulao da rede de servios e pelo
encaminhamento das demandas da populao e que constituam a referncia
do Programa no territrio. Aps a expanso, em cinco novos ncleos, foram
criados Unidades Municipais de Apoio Famlia (UMAFs). Tais equipamentos
105

executam diretamente aes de carter sociocomunitrio para as famlias. Ao
propiciar encontros, espaos de interlocuo e de troca de informaes, tm
um importante papel de fomentar relaes, estreitar laos, contribuindo para
estimular a cooperao e a confiana, atuando sobre o espao das relaes
sociais e familiares. Esse equipamento e os programas e aes desenvolvidos
a partir dele podem funcionar como instrumento de mobilizao e formao
de capital social (SOMARRIBA, 2004), o que poderia ampliar as bases da
infra-estrutura social.
A experincia do BH Cidadania aponta para um esforo de construo
de redes de servios e para uma estrutura intersetorial no planejamento e
na gesto das aes, tendo como base os territrios de alta vulnerabilidade e
excluso. Ao considerar a natureza multidimensional da pobreza e adotar o
foco da territorialidade, o Programa reconhece que a dimenso do territrio
estruturante. A perspectiva de construo e fortalecimento das redes locais,
por meio da articulao de equipamentos, programas e servios, constitui o
centro da estratgia utilizada, conforme sugere o documento do Programa:
pode-se dizer que a incluso social se desenha espacialmente, sendo neces-
srio localizar a vulnerabilidade no municpio e organizar a atuao a partir
do territrio, promovendo o acesso oferta local e no-local de servios, de
modo a maximizar a eficcia das aes (Documento do Programa, 2003, p.
6). Existe ainda o reconhecimento de que o princpio da territorialidade est
relacionado diretamente questo da diversidade, o que implica que a forma
de interveno em uma regio pode ser bastante diferente da interveno em
outra regio, dependendo das necessidades de cada uma delas (Documento
do Programa, 2003, p. 7).
Entretanto, embora seja afirmada a diversidade das formas de atuao a
partir da heterogeneidade dos territrios, no fica evidente como o territrio se
constitui, de fato, em unidade de interveno. No BH Cidadania, o territrio
um critrio de focalizao, sendo que o Programa tem dois recortes bsicos
que orientam a identificao do pblico-alvo da ao governamental: os terri-
trios e as famlias que neles habitam. Parece no haver, no caso do territrio,
objetivos traduzidos em formas de atuao que permitam transform-lo. Que
tipo de mudana esperado e por que meios ela ir se processar? Como definir
o que se espera e como avaliar se o projetado foi alcanado? Sem definies
bsicas desses pontos, a interveno fica fraca, com menos possibilidades para
106

Caiia Bioxzo
surtir efeitos, uma vez que no se tem um modelo mais claro do que deve
ser feito.
11
Existe uma preocupao de disponibilizar servios e equipamentos
para melhorar os padres de convivncia comunitria e dar suporte s fam-
lias, como demonstram as aes voltadas para a criao de reas de recreao
e lazer e para a constituio dos espaos de referncia do Programa; mas no
existe no Programa um conjunto de aes explcitas e consistentemente arti-
culadas voltadas para a melhoria das condies dos territrios, nem metas que
levem em conta a melhoria da infra-estrutura social, em sua concepo mais
ampla, entendida como infra-estrutura material e organizao social.
Um dos objetivos especficos do Programa refere-se ampliao da oferta
e do acesso aos servios e instalaes mantidos ou gerenciados pela admi-
nistrao pblica e tambm ao fortalecimento das dinmicas comunitrias
que demandam espaos de convivncia comunitria e criao de uma rede de
servios. Entretanto, os esforos ainda parecem insuficientes para atender
demanda e, antes de tudo, no se tem clareza sobre o que precisa ser implan-
tado ou viabilizado em cada uma das reas do BH Cidadania para responder
aos problemas existentes.
A perspectiva de infra-estrutura social supe, como visto anteriormente,
o plano da infra-estrutura material entendida em um aspecto ampliado,
envolvendo no apenas os aspectos fsicos do territrio, mas tambm a rede
de servios e programas existentes e tambm os aspectos menos tangveis
da organizao social, que se referem, sobretudo, s redes sociais informais
de controle e normas, ingrediente necessrio para uma infra-estrutura social
potencializadora dos processos de incluso social. O BH Cidadania, caso
11
O tema mais geral em que se insere essa discusso refere-se complexidade dos problemas sociais,
dada a multiplicidade de causas que interagem para a produo dos fenmenos e as dificuldades
maiores para isolar causas ou estabelecer relaes de causalidade. Se, por um lado, h uma
complexidade inerente ao prprio objeto da interveno, por outro, h bases tericas frgeis para
sustentar as estratgias de ao. Isso quer dizer que, nos programas sociais, geralmente no se tem
um conhecimento adequado do problema, o que impossibilita a formulao segura de alternativas
para seu enfrentamento. Programas sociais utilizam tecnologias com alto grau de incerteza, ou
tecnologias brandas, tal como sugere Sulbrandt (1994, p. 382-383). No se tem, alm dessa
precariedade terica ou por isso mesmo, um conjunto de estudos sobre programas e experincias
no campo social, de forma a gerar um conhecimento maior dos processos e mecanismos que
interferem para produzir alteraes nos pblicos-alvo e alcanar os objetivos pretendidos das
intervenes. Saber o que funciona e como, por quais mecanismos, constitui uma necessidade
urgente para criar tecnologias mais duras e institucionalidades adequadas para enfrentar os desafios
da pobreza e excluso.
107

reconhea o territrio como unidade de interveno, necessariamente ter
que enfrentar a superao da pobreza a partir dessas categorias e dimenses,
simultaneamente material e no material, urbano e social, de empoderamento
individual, familiar e comunitrio.
A ateno ao territrio como unidade de interveno (e no apenas como
estratgia de focalizao) implica aes em rede, estratgias de participao e
de atuao simultnea no plano da infra-estrutura formal (bens, equipamentos,
servios) e no plano da organizao social. A perspectiva da construo e forta-
lecimento das redes locais, por meio da articulao de equipamentos, progra-
mas e servios, um elemento presente na estratgia do BH Cidadania, ainda
que de forma no totalmente explcita. Tampouco so estabelecidas ou opera-
cionalizadas as mudanas pretendidas no mbito dos territrios. Entretanto,
documentos de anlise do Programa mostram as dificuldades de articular essa
rede de forma efetiva, de garantir os fluxos e a capacidade de resposta da rede
de servios efetivamente existente nas regionais (PBH, 2004). Novamente aqui
cabe recuperar um ponto que foi anteriormente ressaltado quanto aos NAFs
ou s UMAFs. O fato de estes no disporem de boa retaguarda, conforme
afirmado reiteradamente pelos tcnicos envolvidos com a gesto do Programa,
constitui uma expresso do tipo de questes que esto sendo aqui identificadas
no que diz respeito infra-estrutura social.
Como na maioria dos centros urbanos no Brasil, as entidades no-gover-
namentais que atuam na prestao de servios de assistncia so muito hete-
rogneas, de carter filantrpico, religioso e assistencialista, caracterizam-se
por nveis gerenciais e por capacidade tcnica reduzida, sendo sustentadas por
princpios, valores e diretrizes variados, o que conforma um quadro desafiador
para o estabelecimento de polticas em parceria, para estratgias de governo em
rede. Evidncias da precariedade e da fragilidade da rede de servios sociais no
municpio ficam mais claras em alguns casos, como o das crianas em situao
de risco que demandam assistncia em abrigos, crianas pequenas que deman-
dam o atendimento em creches, idosos que demandam atendimento em asilos
(FJP, 2000; PAULA, 2004). A precariedade da rede de servios salientada
de forma unnime em todas as regies, e aparece sob as mais diversas inter-
pretaes: em alguns casos ressaltada a ausncia de espaos para atividades
de socializao, cultura e lazer (Norte, Barreiro), em outras se ressalta o baixo
nmero de entidades (Pampulha), enquanto em outras reas a questo aparece
108

Caiia Bioxzo
como infra-estrutura precria e oferta inferior demanda (Oeste, Nordeste,
Leste, Venda Nova).
12
A questo da rede de servios, tanto governamental
quanto no governamental, se constitui, dessa forma, como o calcanhar de
Aquiles do Programa. Existe ainda, por parte do governo municipal, um con-
trole precrio sobre a oferta de vagas nos servios executados por ONGs, sem
controle da porta de entrada para as vagas existentes, o que limita a capaci-
dade de o Executivo local atuar de forma mais efetiva na construo de uma
boa retaguarda para as famlias atendidas pelo Programa, conforme apontado
por Pinheiro e Rocha (2004, p. 110). Adiciona-se a esse controle precrio
a forma como atualmente essa rede est organizada no territrio e tem-se a
magnitude do problema a ser ainda equacionado. A rede existente e com a
qual o Executivo tem que contar para atender s necessidades da populao
no est sempre localizada nos territrios de maior vulnerabilidade social
e onde existe a prioridade do atendimento, o que marca a existncia de uma
territorializao da demanda e no da oferta, o que implica que o Executivo
fique refm de uma rede instalada de maneira voluntria e sem planejamento
(PINHEIRO; ROCHA, 2004, p. 110).
O desafio do programa parece ser o de estruturar uma rede de servios,
potencializando a que existe, mas ampliando e reorientando a prestao de
servios para adequ-la s necessidades do pblico-alvo. A construo dos
centros BH Cidadania pode contribuir para o fortalecimento da infra-estrutura
formal, mas pode ser ainda insuficiente diante da demanda. Uma vez que
no h clareza para identificar a magnitude da demanda ou o conhecimento
sistemtico e compartilhado dos elementos capazes de qualific-la, no
possvel uma ao mais consistente voltada para o fortalecimento da infra-
estrutura social.
A ausncia do setor urbano e das polticas de habitao nas estratgias
do Programa, que marcou o Programa em sua primeira fase, compromete
um esforo efetivo de incluso social das famlias que moram nessas reas
degradadas, segregadas e com grande superposio de vulnerabilidades de
diversos tipos. Para lidar adequadamente com essa questo, so necessrios
12
Essas informaes foram coletadas a partir de um encontro de capacitao (outubro de 2005),
no mbito do Projeto Urbal, que contou com a presena de tcnicos e gestores que atuam no BH
Cidadania e Bolsa Famlia, a partir do desenvolvimento de atividades em grupos voltadas para
o mapeamento dos problemas principais nas Regionais e para a identificao da rede disponvel
em cada territrio.
109

nveis mais altos de investimentos no campo das polticas sociais e urbanas
como um todo. A expanso do Programa constitui, nesse sentido, uma aposta
e uma promessa.
Coxsioiiais iixais
O territrio, segundo a literatura examinada, passa a ser um elemento cen-
tral para explicar tanto a pobreza (o componente espacial da pobreza) quanto
a sua reproduo. As condies de habitao, saneamento, proviso de bens
e servios pblicos so importantes para estabelecer os patamares de incluso
social. Embora necessrias, no so, contudo, suficientes. A eficcia da ao
dos servios pblicos nesses territrios reduzir vulnerabilidades de famlias
e pessoas depender no s de disponibilizar servios, mas tambm da
capacidade de uma atuao conjunta do setor pblico, ONGs e comunidade
para resolver os problemas enfrentados pelas famlias e pessoas que vivem nos
territrios, o que remete, novamente, ao tema da governana e da capacidade
de criao e fortalecimento de redes em mltiplos nveis.
Um plano efetivamente consistente de enfrentamento da pobreza articula
o urbano e o social, compreendendo o territrio, e tudo o que a ele se refere,
como um importante conjunto de ativos, condies favorveis ou fatores
protetores contra pobreza crnica e altos graus de vulnerabilidade. Boas
condies de infra-estrutura, moradias adequadas, acesso a bens e servios
pblicos de qualidade constituem pisos de cidadania, nveis bsicos de
proteo social que devem ser garantidos a todo custo para todos. No basta
que o territrio seja considerado como critrio de focalizao, usado para
identificar reas de maior excluso social de forma a priorizar a interveno. A
gesto ativa do territrio, como estratgia de incluso, demanda a construo
de planos estratgicos e integrados; e, na consecuo dos objetivos de
melhoria das condies de vida das populaes que vivem em territrios
degradados, um papel central cabe ao Estado, como agente catalisador para
promover a participao dos diversos atores atuantes no territrio e viabilizar
uma adequada estrutura da rede de servios. Essa rede de servios, por sua
vez, pode atuar como elemento que potencializa uma organizao social mais
virtuosa, como identificado na literatura sobre infra-estrutura social. A criao
110

Caiia Bioxzo
de redes e malhas de solidariedade e de integrao em comunidades degradadas
passa, necessariamente, por uma adequada proviso de bens e servios de bem-
estar, o que inclui equipamentos e espaos de uso comunitrio capazes de
possibilitar a socializao e a interao social. Esses elementos, por sua vez, so
fundamentais para o alcance de empreendimentos baseados na cooperao, no
estabelecimento de redes e na confiana e disposio para trabalhos conjuntos
de longo prazo.
O ponto que as condies da infra-estrutura social em determinadas loca-
lidades so to limitadas que funcionam como estmulos negativos que repro-
duzem mecanismos de excluso social. Isso remete importncia da atuao
do Estado na produo desse tipo de segregao espacial, gerando valorizao
e desvalorizao de determinadas reas, facilitando ou dificultando o acesso
a bens e servios, infra-estrutura etc. O argumento sobre o papel da infra-
estrutura formal para a existncia de um espao urbano e uma infra-estrutura
social saudvel ganha novamente aqui todo o sentido. Vrios estudos mostram
a correlao entre violncia e processos de degenerao social em reas urbanas
e a presena ou ausncia do Estado nessas reas. A relao sustentada entre o
vazio institucional e o estmulo violncia, o que nos remete, novamente, ao
tema da infra-estrutura social.
Novamente aqui a noo de infra-estrutura social emerge como potencia-
lidade para configurar um arcabouo capaz de modelar as aes dos agentes
pblicos e sociedade civil na recuperao e preveno de reas e espaos
urbanos degradados, por meio de uma combinao sui generis de organizao
material de bens e servios e de organizao social. Essa ltima dimenso deve
ser entendida como espao de manifestao de auto-ajuda comunitria, de
grupos de ao, de organizaes comunitrias e de normas e regras de conduta,
informais e extremamente poderosas como elementos de controle social.
O ponto a ser ressaltado que, ao considerar a dimenso territorial
envolvida na produo e reproduo da pobreza, principalmente crnica, a
implicao ou conseqncia considerar o prprio territrio como objeto de
transformao, e no apenas como estratgia de focalizao. Isso quer dizer
que a no alterao das condies dos prprios territrios cristalizadas na
concepo de infra-estrutura social tem como resultado a permanncia da
pobreza e a no efetividade das aes desenvolvidas. Incluir o territrio como
objeto de interveno, contudo, vai alm de uma estratgia de interveno
111

urbana, embora a interveno nesse mbito seja um pressuposto, ao ressaltar
a importncia de aspectos relativos infra-estrutura material base de equi-
pamentos, bens e servios disponveis como base da infra-estrutura social.
Mas a ateno aos aspectos relativos organizao social tambm central e
as polticas desenvolvidas para o enfrentamento da pobreza ainda no foram
capazes de articular, em modelos mais claros de interveno, essas dimenses
distintas. O objetivo deste artigo foi lanar luz sobre o tema do territrio na
gesto de polticas sociais de enfrentamento da pobreza, apontando alguns
condicionantes para sua aplicao como diretriz estruturante nas polticas
pblicas. Trata-se de uma anlise preliminar, sem pretenses conclusivas, mas
que demarca um campo fecundo a ser explorado.
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A participao cidad nas polticas sociais
e na gesto de programas e projetos:
potenciais e desafios
O reconhecimento do carter essencialmente poltico das polticas pblicas
no novidade. Esse trao tem sido destacado desde as formulaes dos pre-
cursores do campo de anlises de polticas pblicas. Notadamente, podem-se
destacar as contribuies de Lowi (1972), segundo o qual a poltica produz
as polticas, e estas, por sua vez, criam poltica. Essa via de mo dupla remete,
por um lado, aos diversos atores (com seus distintos interesses e valores) e aos
processos polticos que engendram a formao de uma determinada poltica
(ou, por extenso, aos programas e projetos); por outro lado, ao fato de que
a trajetria de implementao de uma determinada poltica implica a confor-
mao de novos processos polticos, a partir de sua repercusso, especialmente
junto aos atores direta ou indiretamente interessados ou envolvidos. Ainda
segundo esse autor, as vrias reas de polticas pblicas ou de intervenes go-
vernamentais constituem arenas de poder distintas, que circunscrevem atores,
grupos e relaes, tendendo a desenvolver seu prprio campo e seus processos
polticos.
Em sintonia com essas premissas, as polticas pblicas constituem espaos
centrais de mediao e de gesto dos conflitos sociais no contexto das sociedades
contemporneas complexas, plurais e diferenciadas. Resultam da atividade
poltica, em campos ou arenas especficas, dos diferentes atores sociopolticos
que, a partir de suas demandas, presses e atuao, procuram influir na
116

Fivia oi Pauia Duqui Biasii
formao da agenda e no curso das intervenes governamentais (BRUGU;
GOM, 1999; SUBIRATS; GOM, 1998; RUA, 1998).
Nesse sentido, impe-se considerar a dimenso poltica nas polticas p-
blicas, quer no mbito analtico, quer no mbito de sua formulao e gesto,
o que equivale a dizer, no mnimo, que se deve ter em vista os atores envol-
vidos ou afetados, seus interesses e valores, bem como os processos polticos
engendrados a partir de sua atuao. Essa dimenso apresenta-se em todo o
ciclo de uma poltica, desde os processos de formao da agenda e de cons-
truo do problema a ser enfrentado pela interveno at os processos de
implementao e de avaliao. Apresenta-se, tambm, desde o desenho das
polticas pblicas at gesto dos seus instrumentos (programas, projetos e
instrumentos regulatrios) .
Vrios autores tm discorrido sobre a importncia de se levar em conside-
rao, na formulao e gesto de programas e projetos sociais, a sua dimenso
poltica a constelao de atores envolvidos ou afetados, seus interesses, obje-
tivos e valores distintos (e no raro conflituais), alm de seus recursos distintos
(materiais e simblicos), bem como a sua interao, as alianas e conflitos
potenciais. Uma questo-chave refere-se identificao no apenas dos pos-
sveis ganhadores, mas tambm dos perdedores no curso de uma dada
interveno pblica (COSTA, 2004; RUA, 1998). Cabe, ento, perguntar
quem de fato ganha ou quem perde e, alm disso, quem se percebe como
beneficiado ou como prejudicado.
Alguns recursos analticos, passveis de ser empregados por formuladores
e gestores de programas e projetos, tm sido desenvolvidos com o objetivo
de mapear atores e possveis processos polticos. Podem-se citar a anlise dos
stakeholders ou atores envolvidos (SEBASTIAN, 2002); a anlise de atores e
das relaes de poder (BRUGU; FONT; GOM, 2006) ou mesmo outras
ferramentas menos especficas que incorporaram o mapeamento dos atores,
como as anlises de cenrios (LICHA, 2000).
Para alm da identificao de atores envolvidos que se faz necessria nas
estratgias de formulao e de gesto de polticas e programas , um significa-
tivo passo adiante se refere s formas de incorporao da participao desses
atores no processo.
117
A iairiciiao cioao xas ioiricas sociais...

Assinala-se a disseminao do termo participao no vocabulrio sociopo-
ltico, notadamente a partir dos anos 60, no bojo das reivindicaes de atores
coletivos quanto implementao efetiva dos direitos sociais e polticos. Ao
lado disso, a previso de processos participativos nos programas e projetos
sociais no chega a ser um fato novo, assim como a percepo de sua rele-
vncia, ainda que por razes bastante distintas.
A participao integra a estratgia de organismos internacionais, especial-
mente a partir do final dos anos 1970, sob diversos rtulos e premissas tais
como desenvolvimento de comunidades, planejamento participativo e desen-
volvimento participativo,
1
que chegam a ser incorporados a experincias no
cenrio brasileiro (TEIXEIRA, 2002; LICHA, 2002). A participao em pro-
gramas e projetos sociais tem sido crescentemente incorporada s pautas das
instituies multilateriais e bilaterais, por vezes apresentando-se como requisito
nos financiamentos. Comparece com destaque nas agendas da Organizao
das Naes Unidas (ONU) construdas nos anos 1990, associada a um novo
repertrio de noes, como capital social, empoderamento e governana.
Nas duas ltimas dcadas, a participao tem sido enfatizada, vinculada
s transformaes do Estado contemporneo (sobretudo de cunho descen-
tralizante) e de suas relaes com a sociedade (de cunho democratizante). Os
anos 80, como observa Cunill-Grau (1998, p. 81), inauguram um chamado
participao no circunscrito ao circuito terico, mas tambm fundado nas
prticas dos atores sociais no bojo dos processos de democratizao como
instrumento para o aprofundamento da democracia e para a reivindicao de
democracia participativa, em carter de complementaridade aos mecanismos
de representao.
1
Em comum essas noes apontam para uma dimenso comunitria da participao. Destaca-se o
recorrente emprego do termo desenvolvimento participativo desde os anos 60, inicialmente a partir
de instituies internacionais, tais como a Organizao das Naes Unidas. Mais recentemente,
tem sido associado aos movimentos sociais e ONGs. A partir de Licha (2002), o desenvolvimento
participativo pode ser considerado como um modelo de participao, que, de um lado, pressupe
a participao como direito dos cidados e, de outro, considera as comunidades como um
instrumento de desenvolvimento. O modelo coloca especialmente em foco a dimenso territorial e
comunitria, pressupondo o desenvolvimento das capacidades dos atores, dos potenciais solidrios
e cooperativos locais. Esse enfoque atualmente tem incorporado a perspectiva de mobilizao das
comunidades para gesto de seus recursos econmicos, implicando o reconhecimento dos valores
e identidades locais, ao lado de aes destinadas ao fortalecimento do capital social.
118

Uma questo nuclear diz respeito s diferentes conotaes da participao
nas polticas e programas. Dependendo do que entendem seus promotores
e agentes e dos objetivos que pretendem, ela pode-se traduzir por processos
fundamentalmente diferenciados, quanto qualidade e amplitude dos proces-
sos participativos e quanto ao seu alcance deliberativo. Nesse sentido, pode-se
tomar como horizonte a possibilidade de influncia efetiva dos cidados nos
processos macro e microdecisionais, em todo o ciclo das polticas e programas,
desde a formao da agenda at a avaliao.
Posto que a participao tem sido crescentemente valorizada por atores
distintos no contexto contemporneo, sob diferentes pressupostos, este
artigo prope-se explorar as formas de participao nas polticas, programas
e projetos, em conexo com os possveis atores societrios envolvidos nesses
processos. O percurso efetuado parte das razes que tm sido apontadas para
a sua incorporao na formulao e gesto de polticas e programas sociais,
ou seja, dos porqus dessa participao e, em sua decorrncia, dos potenciais
vislumbrados. Em seguida, discutem-se diferentes concepes e premissas da
participao e procura-se qualificar esse termo, desembocando na noo de
participao cidad. Em um terceiro momento, analisam-se as possibilidades
de participao no curso das polticas e programas no ambiente brasileiro.
Abordam-se, em seguida, os diferentes atores que podem se colocar em cena (e
que tm de fato atuado) no percurso das polticas e programas. No momento
seguinte, recorre-se a um exemplo, com o foco em Belo Horizonte, para ilustrar
as possibilidades de participao e a reconfigurao do quadro de atores desde
os processos de formao da agenda. Finalmente, apresentam-se algumas
consideraes relativas s possibilidades e problemas da participao.
A iairiciiao xas ioiricas,
iiociaxas i iio;iros sociais:
ioi qu i iaia qu
Desde os aportes dos clssicos, vrios papis e potenciais tm sido atri-
budos participao, como o de influncia ou interveno nos processos de
tomada de deciso. A esse aspecto se acrescentam outros presentes no debate
119

contemporneo, como o controle pblico, a funo educativa e integrativa, o
aprendizado social que remete cidadania e dimenso pblica.
2
A democratizao do Estado (e de suas relaes com a sociedade) e as
possibilidades de aprofundamento democrtico tm sido os argumentos fun-
damentais mobilizados nos debates recentes em relao participao nas
polticas pblicas. Ao lado disso, a associao da participao com a perspec-
tiva dos direitos sociais, com as possibilidades de incluso e de reduo das
desigualdades constitui outra questo-chave, especialmente no contexto dos
pases perifricos, marcados por profundas desigualdades sociais que se entre-
cruzam com assimetrias do poder poltico dos diversos grupos sociais.
Tendo em vista os porqus da participao, Brugu, Font e Gom (2006,
p. 8) estabelecem uma distino entre as justificativas tradicionais e as de nova
gerao. Para eles, as primeiras correspondem legitimidade poltica e me-
lhoria das decises. Ao se abordar questes complexas, as decises tomadas a
partir da escuta a mltiplas vozes tendem a maiores possibilidades de sucesso,
no apenas pela incorporao de novas perspectivas, mas pelo prprio consenso
gerado, que permitiria o atenuamento das resistncias e maiores oportuni-
dades de xito. As segundas correspondem incorporao de colaboradores
e gerao ou fortalecimento de capital social. Nesse sentido, afirmam esses
autores que a participao cidad representa uma forma de superar os dficits
administrativos e polticos que acompanharam a crise do Estado keynesiano,
por meio do impulso de co-gesto e do capital social, bem como representa
um processo de amadurecimento democrtico.
A primeira categoria de argumentos tende a privilegiar o ambiente institu-
cional e pode ser considerada como um enfoque mais instrumental. Tem em
vista sobretudo trs potenciais: o aprimoramento das decises, a sustentabili-
dade das aes e a conseqente obteno de melhores resultados.
A melhoria das decises tem sido associada principalmente incorporao
das perspectivas dos diversos atores envolvidos, que contribuiriam para a
definio de problemas e das opes para seu enfrentamento. Em relao
sustentabilidade e solidez das aes, tem-se destacado que a participao
propiciaria a apropriao das propostas pelos atores envolvidos e o seu maior
2
Ver essa discusso em Pateman (1992), que remete especialmente a Rousseau e Stuart Mill.
120

comprometimento. Alm disso, a participao favoreceria melhores condies
de continuidade para as intervenes, no raramente interrompidas (MOLINA,
2002; LICHA, 2002; CARNEIRO, 2004).
Ainda nessa linha de argumentao, nos termos de Nogueira (1998), a
participao pode ser considerada um requisito necessrio, dependendo
das especificidades e objetivos dos programas e projetos sociais, que podem
demandar graus distintos de interao com os destinatrios das intervenes.
Nos casos de programas que requerem algum tipo de mudana atitudinal (por
exemplo, programas sociais de enfoque preventivo) e caracterizam-se por um
maior grau de complexidade, a participao desde o desenho das intervenes
pode contribuir para reduzir a incerteza das intervenes. Mais ainda, ela se
mostra necessria nos programas focalizados, cujas aes so concebidas em
funo das necessidades dos receptores caso dos programas de assistncia
social e de desenvolvimento social, que tm em vista a mudana das condies
de vida e a construo de novas capacidades, requerendo cmbios nas atitudes
e comportamentos. Como empregam tecnologias brandas ou de baixa
formalizao, implicando um alto grau de incerteza, tais programas, conforme
o autor, demandariam a participao persistente do pblico focalizado em
todas as suas etapas.
Uma segunda categoria de argumentos privilegia a dimenso societria e
tem-se apresentado sobretudo a partir da perspectiva do capital social. A parti-
cipao tem sido considerada um meio de criao ou de fortalecimento do ca-
pital social, vislumbrado, por sua vez, como elemento propulsor de melhorias
no desempenho institucional (LICHA, 2002; CARNEIRO, 2004). A partici-
pao propiciaria, nos termos de Licha (2002), o fortalecimento da solidarie-
dade social, o fomento de aes cooperativas e democrticas, o fortalecimento
das capacidades comunitrias de interveno e a construo de redes.
Em outros termos, a participao tem sido associada aos processos de apren-
dizagem coletiva, de fortalecimento da cultura democrtica e das identidades
coletivas e, ainda, s possibilidades de inovao nas polticas e programas. Esse
enfoque confere nfase aos aspectos sociopolticos da participao e s possibi-
lidades de incluso e aprofundamento democrtico.
Nessa segunda linha de argumentos, a participao no estaria necessa-
riamente associada a uma rota mais simples de formulao e de gesto de
programas e projetos, j que pressupe a manifestao dos interesses e valores
dos diferentes atores e negociao dos conflitos nos processos participativos,
121

tendo em vista intervir efetivamente nas tomadas de deciso. A participao
pode implicar uma maior complexidade nos processos de formulao e ges-
to. Coloca em relevo uma racionalidade fundada nos processos de interao
comunicativos, que podem tensionar lgicas tradicionais de atuao estatal
(centralizadas, tecnocrticas e pouco permeveis aos segmentos mais vulne-
rveis e excludos, dentre outras caractersticas), apresentando, no mnimo, o
desafio de maior flexibilidade nas formas de planejamento e de interveno.
Como discutido de forma breve nesta seo, podem ser identificados por
qus e para qus da participao de natureza diversa e no excludente. Eles
podem se situar numa perspectiva que privilegia os melhores resultados que se
pode obter nas intervenes, como os possveis ganhos relativos sua eficcia
e eficincia, sustentabilidade e legitimidade das aes, ou mesmo relativos
ao aprimoramento da concepo dos programas e projetos. E podem se situar
numa perspectiva que privilegie aspectos relativos democratizao das pol-
ticas pblicas e de seus instrumentos a partir da incluso de novos atores nos
mbitos decisrios. Nessa tica, incluem-se os aspectos relativos ao fortaleci-
mento da sociedade civil e das identidades coletivas.
3

Pairiciiao xas ioiricas, iiociaxas i
iio;iros sociais: aicuxas quisris coxciiruais
O tema da participao tem sido objeto de debates tericos e reflexes
sistemticas no campo das cincias sociais e, ainda que em face dos limites
deste artigo no se proponha uma reviso das diferentes perspectivas, de forma
sucinta indicam-se algumas trilhas que possibilitam a sua problematizao.
3
A participao pode ainda ser abordada a partir de sua associao com modelos e pressupostos
distintos em relao ao Estado, aos seus papis e lgicas de interveno, como o faz Santos (2002),
que distingue duas concepes mais gerais da participao institucionalizada. A primeira refere-se
concepo da participao como meio de assegurar a governabilidade, visando eficincia por
meio do redirecionamento das formas de protesto e presso dos movimentos sociais para formas
controladas de participao e pela focalizao das polticas nos extratos mais pauperizados da
populao. A participao seria um meio de reforar a tendncia de desresponsabilizao do Estado.
A segunda enfatiza as dimenses pblica e poltica da participao. Nessa perspectiva, as instncias
participativas constituem espaos de publicizao de conflitos, de negociao de interesses distintos
dos segmentos sociais, e de afirmao e construo de identidades coletivas. A participao assim
considerada como um ponto de partida para a democratizao das polticas pblicas, vinculada
perspectiva da garantia dos direitos sociais e da possibilidade de reduo das desigualdades
122

No mbito da teoria social, podem-se destacar, sobretudo, as abordagens
contemporneas da ao coletiva, que se caracterizam por concepes dicot-
micas, estruturando-se principalmente em torno de duas correntes competi-
tivas: o modelo norte-americano de mobilizao de recursos e as abordagens
europias dos novos movimentos sociais. Cada linha desenvolveu um quadro
terico que excluiu o foco principal do outro, implicando alternativas distintas
de abordagem da ao coletiva. O resultado foi a escolha insatisfatria de inter-
pretar a ao coletiva em termos estratgicos de organizao de estruturas
para pressionar os domnios institucionais ou em termos dos processos de
construo de identidades coletivas e formas associativas societrias.
Contudo, os desenvolvimentos mais recentes dos autores norte-americanos
reformulam seu quadro terico, que inicialmente privilegia a mobilizao de
recursos, introduzindo aspectos relativos mobilizao poltica e encam-
pando elementos da corrente europia, como o reconhecimento dos processos
de estruturao de significados compartilhados. McAdam, Mc Carthy e Zald
(1999, p. 3-23) realizam um esforo dialgico, presente na identificao de
trs conjuntos de fatores para a anlise da emergncia e desenvolvimento dos
movimentos: a) estrutura de oportunidades polticas, com nfase nos processos
polticos; b) as formas de organizao formais e informais; e c) os processos co-
letivos de interpretao e de construo social. Conforme os autores, a combi-
nao dos dois primeiros fatores pode implicar um certo potencial para a ao
coletiva, mas seria insuficiente para tal, assinalando-se o papel da construo
de significados compartilhados, que constituem um elemento de mediao
entre as oportunidade, a organizao e a ao.
Cohen e Arato (1992; 2001) assinalam que, a despeito das diferentes
concepes, ambas as correntes compartilham premissas que se contrapem
s abordagens clssicas da ao coletiva.
4
Dentre outros pontos de interface,
assumem que a ao coletiva conflitual normal; insistem na racionalidade
4
Destaca-se que at os anos 70 a abordagem social-psicolgica da escola de Chicago afirmou-se como
paradigma dominante. A ao coletiva entendida em termos de ruptura e breakdown, concebidos
como respostas irracionais mudana social e desorganizao social. Esse quadro terico contrape
ao institucional convencional e no institucional coletiva, formada a partir de situaes no
estruturadas e no guiadas por normas. A inadequao da perspectiva evidencia-se nos anos 70,
a partir da pluralidade de novas formas de ao coletiva, que no podem ser enquadradas como
respostas disruptivas s crises e envolvem atores sociais integrados, como os movimentos pacifista,
ecolgico, feminista e de autonomia local.
123

do conflito; supem racionais e integrados os participantes dos movimentos; e
localizam a base da ao coletiva em grupos organizados, associaes autnomas
e redes sociais, reportando, assim, a dois nveis distintos: o das mobilizaes
e o das formas de participao e organizao a priori dos atores. A sociedade
civil, portanto, com suas associaes e organizaes intermedirias, constitui
o espao de aglutinao, de organizao e de mobilizao dos atores sociais,
independentemente dos alvos e objetivos da ao coletiva.
A reconstruo do conceito de sociedade civil feita por esses autores mos-
tra-se relevante para a discusso da participao, ao voltar-se para a compreen-
so das novas formas de organizao social e de ao coletiva que se desenham
no contexto contemporneo. Cohen e Arato (2001) afirmam que a idia de
defesa e de democratizao da sociedade a melhor forma de caracterizar
as formas contemporneas de auto-organizao, e o conceito de sociedade
civil permite focalizar as formas de ao coletiva que emergem a partir dos
segmentos mais reflexivos dos movimentos sociais, geralmente no baseadas
no recorte de classe, tampouco assentadas na perspectiva de destruio do
Estado, mas orientadas para a defesa e expanso dos domnios societrios,
e para as instituies legais, para o controle da economia de mercado e do
Estado burocrtico.
5
Ainda que assumam como objetivo central dos atores coletivos a democra-
tizao da sociedade civil e a defesa de sua autonomia, Cohen e Arato (1992,
p. 497-503) ressaltam a possibilidade de sua atuao ofensiva e de aquisio
de influncia sobre os sistemas econmico e poltico, insistindo na ampliao
das possibilidades de democratizao das instituies polticas e econmicas.
Argumentam que as duas lgicas no so necessariamente incompatveis e
que o prprio auto-entendimento dos atores coletivos enfatiza no apenas
5
Nessa formulao, o conceito de sociedade civil inscreve-se no interior do marco habermasiano da
teoria da ao comunicativa, e em seu arcabouo tripartite (mundo da vida, subsistema econmico e
subsistema poltico). Nesses termos, a sociedade civil enraza-se no mundo da vida, correspondendo
s instituies e formas associativas nos domnios da esfera pblica incluindo-se os movimentos
sociais , que implicam a interao comunicativa para sua reproduo. Remete pluralidade de
atores que se articulam em espaos pblicos autnomos, podendo participar, reflexivamente, na
redefinio de normas e de significados, na prpria modernizao cultural do mundo da vida e na
possibilidade de penetrao dessa estrutura moderna do mundo da vida nas instituies e prticas
legais. Alm da dimenso da pluralidade, a publicidade, a privacidade e a legalidade constituem
elementos do conceito de sociedade civil construdo pelos autores.
124

os processos de construo de identidade, mas tambm as metas, os objetivos
e estratgias da ao coletiva. Desse modo, sustentam que os movimentos
sociais podem envolver todas as formas de ao coletiva da orientao estra-
tgica instrumental normativa e expressiva e que nenhuma ao estrita-
mente proativa ou reativa, ofensiva ou defensiva. Os movimentos tematizam
questes e identidade, defendem normas, contestam interpretaes sociais de
normas, formulam novos problemas, propem aes alternativas em relao
ao seu ambiente e podem lutar simultaneamente para defender e democratizar
a sociedade civil, assim como para promover a incluso e expanso da sociedade
poltica, de forma que a sua anlise deve acomodar essas dimenses.
Cabe notar que as contribuies dos referidos autores, assim como os
fundamentos tericos apoiados em Habermas (1984; 1989; 1997) tm sido
apropriados tambm no mbito dos debates da teoria democrtica contempo-
rnea, que constitui outra trilha a ser brevemente examinada, tendo em vista
a noo de participao poltica.
teoria social habermasiana tm sido tributadas as bases para conceber a
democracia ancorada nos processos de interao e comunicao localizados
nos domnios societrios, conferindo espao para a emergncia de novos atores
e construo de novas prticas, bem como possibilitando a reconexo entre
democracia e a noo de bem comum. Nesses termos, que apontam para a
possibilidade de expanso e aprofundamento democrtico, a teoria haberma-
siana baseia-se na percepo de que a democracia est ligada a um processo
discursivo que tem suas origens nas redes pblicas de comunicao com as
quais os processos de institucionalizao legal e utilizao administrativa do
poder esto indissoluvelmente ligados (AVRITZER, 1996, p. 1). Nessa
linha, Santos e Avritzer (2000, p. 51) remetem ao entendimento alternativo
da democracia concebida em termos substantivos e normativos como uma
gramtica de organizao da sociedade e da relao entre Estado e sociedade,
de forma que o reconhecimento da pluralidade humana no se d apenas a
partir da suspenso da idia de bem comum, mas a partir de dois critrios
distintos: a nfase na criao de uma nova gramtica social e cultural, e o enten-
dimento da inovao social articulada com a inovao institucional.
Entretanto, em linhas gerais, cabe notar a prevalncia, no sculo XX, da
concepo realista e elitista, que entende a democracia como um mtodo
poltico, ou seja, (...) um determinado tipo de arranjo institucional para se
125

chegar a decises polticas legislativas e administrativas (PATEMAN, 1992).
Nessa linha, argumenta-se sobre a necessidade de relativa autonomia do
Estado para governar e sobre o despreparo ou desinteresse da maioria para o
exerccio ativo de participao nos processos decisrios. A participao pol-
tica assume, assim, um papel menor, ficando circunscrita aos mecanismos de
competio poltica via representao, ou mais especificamente ao voto.
6
Nos debates contemporneos, recoloca-se a questo da participao nas
formulaes de democracia participativa a partir das discusses precursoras
efetuadas por Pateman (1992) e Macpherson.
7
Ainda que situados nos debates
relativos democracia industrial, os autores desafiam os limites do modelo eli-
tista e recuperam os papis mais amplos da participao, desde a interveno
no mbito decisrio at s dimenses de aprendizagem e integrao.
A noo de democracia participativa delineada no implica o descarte da
validade dos mecanismos de representao, mas aponta para a sua comple-
mentaridade com formas ampliadas de participao nos processos decisrios e
de deliberao. A recuperao de figuras da democracia direta, a participao
dos cidados na formulao de polticas e decises estatais e as possibilidades
de deliberao pblica constituem os contedos evocados na noo de demo-
cracia participativa, assim como a manuteno de um sistema institucional
relativamente aberto para propiciar a experimentao. A participao poltica
concebida nos marcos da noo de democracia participativa implica, desse
6
Coube a Schumpter (1942), no ps-guerra, a cunhagem das bases dessa concepo minimalista
de democracia. Nessa perspectiva, no apenas se estreitam os papis e a dimenso central atribuda
participao pelos tericos clssicos como se enfatizam os riscos antevistos na ampliao da
participao. Santos e Avritzer (2002, p. 46) sustentam que a concepo hegemnica de democracia
apoiada estritamente na representao no responde aos seguintes questionamentos: se as eleies
esgotam os procedimentos de autorizao e se os procedimentos de representao esgotam a
representao da diferena, apontando para as dificuldades de representao de agendas e interesses
especficos da pluralidade de atores sociais.

Uma abordagem posterior constitui-se no pluralismo
democrtico, que retoma a questo da participao como parmetro da qualidade da democracia.
Dentre os requisitos para alcanar decises voltadas para o interesse comum, o autor coloca o
direito de definir e controlar a agenda pblica e de informao referente s diferentes alternativas.
O modelo polirquico sustenta ainda a ampliao da competio poltica e da participao pela via
da atuao de grupos de interesse, ou grupos de presso, pressupondo-se sua neutralizao recproca
decorrente de clculo estratgico dos atores polticos e uma certa simetria dos recursos do poder
no mercado poltico. Contudo, a concepo pluralista no chega a distender significativamente as
fronteiras da democracia liberal-representativa ou a incorporar as dimenses substantiva e normativa
da democracia como valor e construo coletiva.
7
Citado por Teixeira (2002).
126

modo, a redefinio das relaes entre Estado e sociedade, o fortalecimento
e a democratizao da sociedade e do Estado. Nessa direo, Avritzer (2002)
aponta os espaos entre a sociedade e o Estado como o local por excelncia
da democracia participativa e de deliberao, representando a possibilidade
de soberania popular procedimentalizada na conjuno entre participao e
representao. Em outros termos, conforme Pereira (2000), essas instncias
correspondem aos espaos hbridos, quer pela conjugao de mecanismos de
representao com formas deliberativas, quer pela composio mista com atores
estatais e da sociedade civil.
A discusso efetuada sobre ao coletiva teve em vista assinalar a emergncia
de novas formas de organizao coletiva e de ao coletiva, podendo-se enfa-
tizar a sua lgica dual, que implica dimenses distintas de participao e de
influncia nas polticas pblicas. A abordagem da questo da democracia per-
mitiu situar a participao poltica nos marcos dos diferentes quadros tericos,
cabendo notar o alargamento das formas de participao poltica na concepo
de democracia participativa. Alm disso, permite ressaltar, a partir das bases
habermasianas, as possibilidades de articulao entre inovao social e inovao
institucional. Assim, indicadas algumas contribuies de maior envergadura
que possibilitam situar e problematizar a participao, sob o ngulo da ao
coletiva e da democracia, a seguir procura-se discutir o termo participao
cidad, que tem sido recentemente empregado na literatura relativa s polticas
pblicas.
Nos termos de Santos (1998), no mbito das tomadas de deciso, a parti-
cipao cidad pode ser definida como possibilidade de intervir nas decises
relativas s escolhas de polticas pblicas, independente do carter convencio-
nal ou no convencional, podendo ter seu curso nos espaos pblicos e nas
instncias de interlocuo entre o poder pblico e a sociedade.
No esforo para delimitar esse conceito, Cunill-Grau (1998) inicialmente
efetua o cotejamento com o conceito de participao poltica, destacando que
a participao cidad se refere participao poltica, embora se afaste dela
por pelo menos dois sentidos: abstrai tanto a participao em partidos polticos
como a que o cidado exerce quando elege representantes.
8
8
Tendo por objetivo delimitar o conceito de participao cidad, Teixeira (2002) e Cunill-Grau
(1998) efetuam algumas distines conceituais. Uma primeira noo examinada a de participao
comunitria, expresso empregada principalmente nos anos 1980, no mbito de programas
127

Cunill-Grau (1998) e Teixeira (2002) convergem ao delimitar esse conceito
a partir de dois elementos: a expresso de interesses sociais e a interveno
nas atividades pblicas, tendo como base a sociedade civil, considerada como
autnoma e autolimitada. A participao cidad refere-se interveno dos
agentes sociais no curso das atividades pblicas de diversas formas, que per-
mitem sua influncia nas decises estatais ou na produo de bens pblicos,
constituindo expresso de interesses sociais.
Para Teixeira (2000, p. 39), o conceito assim forjado, fundamentalmente
ilumina duas dimenses da participao. A primeira vislumbrada nos dom-
nios da sociedade civil concebida como autnoma e autolimitada
9
e cons-
titui-se das diversas formas associativas e de mobilizao societria. Constitui a
base para a segunda dimenso, que aponta para os espaos institucionalizados
de participao e para as relaes entre Estado e sociedade. Assim, ainda de
acordo com o autor, a participao cidad refere-se a um processo complexo
e contraditrio de relao entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os
papis se definem pelo fortalecimento da sociedade civil atravs da atuao
organizada de indivduos, grupos e associaes

(TEIXEIRA, 2000, p. 46).
Neste ponto, pertinente indicar que o emprego mais recente do termo
participao cidad ocorre em sintonia no apenas com a criao de novos
arranjos institucionais voltados para a participao, mas tambm com uma
abordagem da ao coletiva contempornea que presume uma lgica dual dos
governamentais destinados proviso de bens pblicos que envolviam a participao de associaes
comunitrias e correlatas em atividades estritamente vinculadas implementao ou execuo
de atividades. Os balanos crticos dessa forma de participao enunciaram diversos problemas
e limites, como as possibilidades de cooptao das entidades ou do estabelecimento de relaes
tradicionais clientelistas. Para ambos os autores, a noo de participao comunitria aponta
para as relaes da sociedade civil com o Estado em um carter restrito, assistencial ou voltado
para o atendimento de demandas mais imediatas. A participao social outra noo discutida da
pelos autores. Ambos destacam a dimenso organizativa e mobilizatria da sociedade civil como
o aspecto que essa noo privilegia. caracterizada por Cunill-Grau (1998) como a participao
em organizaes na sociedade civil voltada para a defesa de interesses sociais. Teixeira (2000,
p. 47) define a participao social a partir da sua inscrio nos domnios da sociedade civil e dos
processos de organizao e mobilizao societrios. Adicionalmente, Teixeira (2000, p. 46) ainda
procura caracterizar a noo de participao popular, entendida como a ao desenvolvida pelos
movimentos em grande parte em carter reivindicativo , visando ao atendimento a demandas
ou realizao de protestos. Para o autor, dois elementos podem ser destacados na cunhagem
no conceito de participao popular: a marcao de um posicionamento anti-Estado e a sua
circunscrio aos segmentos sociais explorados (trabalhadores, desempregados, favelados).
9
Nos termos de Cohen e Arato (2001).
128

atores sociopolticos: defensiva e ofensiva. Ou seja, de um lado, referida aos
prprios processos de construo de identidades coletivas, de organizao e
mobilizao societria e, de outro lado, destinando-se aquisio de influncia
no sistema poltico, inclusive por meio da atuao em espaos institucionais
de participao.
Nesse sentido, tem-se constatado a complexidade de formas e bases associa-
tivas e a emergncia de novos atores e formas de ao coletiva no ambiente das
ltimas dcadas (TEIXEIRA, 2001; PEREIRA, 2000; DAGNINO, 2000).
E, notadamente no contexto brasileiro, tem-se observado a multiplicao de
instncias e de espaos institucionais de participao com finalidades e alcances
distintos, correspondendo a uma diversidade de arranjos institucionais, propi-
ciando processos participativos de maior ou menor amplitude referida capa-
cidade deliberativa no mbito dos processos decisrios.
As xovas ixsrixcias i aiiax;os oi iairiciiao
xas ioiricas, iiociaxas i iio;iros
As mudanas no Estado contemporneo e nas suas lgicas de interveno
tm-se nucleado, em especial, por processos e arranjos de descentralizao,
expressos sob vrias formas e eixos. Constituem expresses desses processos a
revalorizao da dimenso local e a noo de gesto de proximidade, a incluso
de novos atores na produo, gesto e avaliao de polticas e programas sociais,
quer via parcerias com a sociedade civil, quer via participao cidad. No caso
da participao, tem-se forjado uma multiplicidade de arranjos e de canais para
essa finalidade.
Dada essa diversidade, Brugu, Font e Gom (2006, p. 70) buscam cons-
truir uma tipologia de frmulas participativas e, para tanto, identificam vari-
veis constitutivas das instncias e arranjos de participao. Primeiro, apontam
os aspectos do processo decisrio sobre os quais a participao pode incidir:
elaborao de diagnsticos, processos decisrios de formulao ou gesto de
equipamentos e servios. Segundo, referem-se s bases sociais mobilizadas nos
processos de participao: trata-se de um processo de base associativa, canali-
zado por intermdio de grupos organizados, ou da participao individual de
cidados, ou, ainda de conjuno das duas possibilidades (como tem ocorrido
129

em conferncias, oramentos participativos e Agendas 21)? Apontam ainda
para duas outras questes: a lgica territorial ou setorial e o carter intensivo
ou extensivo.
No caso brasileiro, a Constituio Federal de 1988 avanou no reconheci-
mento dos direitos sociais e estabeleceu novos arranjos de cunho descentrali-
zante e democratizante que enquadram o conjunto das polticas pblicas, bali-
zando novas modalidades de formulao e de gesto assentadas na redefinio
das relaes entre Estado e sociedade. A trajetria de construo democrtica
brasileira marca-se pela emergncia de novos atores coletivos que se organiza-
ram, articularam-se entre si e empreenderam aes coletivas voltadas para a
incluso e a implantao dos direitos sociais, para a democratizao do Estado,
de suas formas de interveno e das polticas pblicas, de suas relaes com a
sociedade. atuao desses atores sociopolticos tm sido atribudos o alarga-
mento da agenda pblica, avanos no terreno das polticas pblicas e inovaes
institucionais. O texto constitucional, a legislao que regulamenta as polticas
pblicas e os arranjos que organizam os sistemas setoriais no mbito nacional,
a profuso de experincias inovadoras cunhadas especialmente na esfera local
(referentes s polticas, programas, projetos voltados para a incluso social e
novas formas de planejamento) constituem expresses de tais processos, que de-
notam conexes entre as inovaes sociais e institucionais. (AVRITZER, 2002;
DAGNINO, 2002; TEIXEIRA, 2000; AVRITZER; PEREIRA, 2005).
Uma vertente de inovaes refere-se aos canais de participao institucional
que se multiplicaram sob distintos formatos, escalas e arranjos desde a Cons-
tituio Federal. Constituem um conjunto diversificado e heterogneo, de
amplitudes e alcances diferenciados quanto aos processos participativos e s
possibilidades de interveno no curso dos processos decisrios. Compem
esse universo os conselhos gestores, conselhos de polticas pblicas ou tem-
ticos, conferncias, oramento participativo (OP) e outras formas de gesto
oramentria participativa, audincias, consultas e debates pblicos, arranjos
colegiados como comisses e comits, dentre outros mais especificamente
desenhados, destinados participao nos programas e projetos sociais.
Tendo em vista a diversidade de arranjos constitutivos desses espaos
no contexto brasileiro, Bittar e Coelho (1997) sugerem variveis para sua
caracterizao. A primeira delas o grau de institucionalizao, que alude
formalidade ou informalidade dos arranjos estabelecidos: no primeiro caso,
130

corresponderia s instncias, constitudas e regulamentadas por meio de
legislao que define atribuies, funes e procedimentos; no segundo caso,
corresponderia s relaes e dinmicas menos formalizadas, que podem se
apoiar na deliberao mais ampla, inclusive quanto ao funcionamento dos
processos. Outra varivel explicitada o poder decisrio, ou seja, o carter
deliberativo ou consultivo (ou mesmo misto, como pode ocorrer) das instncias
de participao. A terceira varivel remete periodicidade dos encontros
entre sociedade e Estado, que pode assumir uma feio regular e processual
ou eventual e episdica (que corresponderia ao carter intensivo ou extensivo
do processo). Finalmente, os autores mencionam a questo da escala de
planejamento ou de gesto para a qual a instncia de participao est voltada.
Em seus termos, pode ser uma escala de planejamento global ou de elaborao
de polticas setoriais; de gesto de programas e projetos especficos, ou de
gesto territorializada; ou, ainda, de equipamentos e servios.
Os elementos propostos pelos autores podem contribuir para o mbito
analtico assim como para a concepo dos espaos de participao, uma
vez que o desenho institucional, em alguma medida, influi nas dinmicas
participativas. Por exemplo, ao se prever um papel apenas consultivo para
uma determinada instncia, pode-se supor que a motivao dos atores so-
ciais em participar deve ser consideravelmente menor do que no caso de um
espao deliberativo, no qual existe de fato a possibilidade de interveno em
processos decisrios. No caso da periodicidade da interlocuo ente Estado
e sociedade, pode-se supor que a recorrncia e a regularidade favorecem as
dinmicas das instncias de participao e o fortalecimento de seus papis,
na medida em que se pode delinear uma trajetria de avanos associados ao
seu funcionamento. Alm disso, propiciam maiores oportunidades de apren-
dizagem coletiva dos atores sociais no interior desses espaos e, at mesmo,
o fortalecimento dos atores e de sua identidade coletiva a partir dos embates
e da influncia que logram obter. Entretanto, no se pode descartar a rele-
vncia de arranjos episdicos como as consultas, audincias e debates, dentre
outros, que podem associar-se a outros arranjos de participao. No que se
refere ao grau de formalizao, pode-se dizer que o plo mais formalizado
caso dos conselhos, que usualmente so criados por legislao e tambm
apresentam as regras de funcionamento regulamentadas perde em termos
de poder de deliberao. Contudo, vale destacar que, dependendo do arranjo
131

estabelecido, a formalizao no impede que, a partir dos processos participa-
tivos, se alterem papis e as regras de funcionamento, passando por um novo
processo de regulamentao legal, e isso de fato pode ocorrer em conseqncia
do prprio funcionamento dos conselhos. Por outro lado, tem-se sugerido
que o carter mais institucionalizado pode favorecer a continuidade, uma vez
que experincias num plo oposto de informalidade estariam mais expostas
ao risco de descontinuidade, por exemplo, em momentos de mudana de
governo. Finalmente, no caso do que os autores denominam escala, apresen-
tam-se papis diferenciados e eventualmente complementares para as diversas
instncias, com os alcances e limites da decorrentes.
Podem-se destacar trs instncias, empregadas principalmente pelos mu-
nicpios brasileiros: os conselhos, as conferncias e o oramento participativo.
Os conselhos tm sido os arranjos mais difundidos e consolidados, inclusive
pelo fato de alguns deles assumirem o papel de gestores em virtude de requi-
sitos legais, como os conselhos de sade. As conferncias, que j eram empre-
gadas por alguns municpios, tm recentemente se disseminado nos diversos
campos setoriais, a partir do estmulo federal para sua realizao. Quanto ao
oramento participativo, atualmente h cerca de duas dezenas de experincias
em curso, mas pode-se supor o incremento dessas experincias, posto que
o Estatuto da Cidade preconiza, em seu captulo de gesto democrtica das
cidades, o emprego de instncias de participao, entre elas a gesto participa-
tiva do oramento.
10
Os canais mencionados compartilham alguns elementos constitutivos
como espaos hbridos de interlocuo entre Estado e sociedade, que permitem
a interveno dos atores sociais nos processos decisrios e que apresentam
mecanismos de deliberao e de representao (AVRITZER; PEREIRA,
2005), porm prestam-se a distintas finalidades. As conferncias vocacionam-
se especialmente para alimentar a agenda pblica, estabelecer diretrizes e
efetuar, em alguma medida, uma avaliao participativa das polticas em curso.
Os conselhos voltam-se principalmente para deliberao de aspectos relativos
gesto das polticas, embora possam se destinar aos aspectos decisrios
10
Dados do perfil do municpio, do IBGE, indicaram a existncia de mais de 27.000 conselhos
municipais em 2001. Sobre os conselhos gestores e temticos, ver Tatagiba (2002), que procurou
distinguir os diversos tipos de conselhos que tm sido utilizados, bem como problematizar seu
funcionamento.
132

relativos formulao. No OP est em questo a participao na gesto de
uma parte dos recursos oramentrios. Ou seja, trata-se de canais com papis
distintos e complementares.
As instncias mencionadas podem-se diferenciar pelo escopo de atores incor-
porados e remetem a diferentes dimenses do conflito social. Os conselhos
implicam a participao de atores inseridos numa determinada arena de pol-
ticas pblicas, ou seja, de atores especializados num determinado corte setorial
ou temtico. Comparados com o OP, os conselhos apresentam uma partici-
pao mais restrita em termos dos atores envolvidos (neste caso, restritos a
partir dos arranjos de representao de segmentos). Entretanto, nos conselhos
um maior espectro poltico e uma maior contraditoriedade de interesses e de
valores faz-se presente. Exemplo disso so os conselhos de polticas urbanas
e ambientais, que tm representao expressiva de atores ligados s ativi-
dades privadas, constituindo um eixo de conflitos entre interesses privados
(geralmente concentrados) e pblicos (que podem ser difusos ou direcionados
para determinados segmentos sociais vulnerveis). No caso do OP, ocorre
uma maior incorporao de atores a partir da possibilidade de livre acesso
dos interessados, e os conflitos giram em torno da definio dos beneficiados
(AVRITZER; PEREIRA, 2005). Nas conferncias, h a possibilidade de incor-
porao mais ampla de atores em um primeiro momento (como no OP), e
essa incorporao implica (como nos conselhos) clivagens de interesses mais
contraditrias e s vezes bipolares.
A problematizao do funcionamento, da efetividade, dos problemas e dos
limites dessas instncias de participao tem sido efetuada na literatura, de
modo que se descarta sua abordagem neste artigo. As dificuldades obviamente
apresentam-se tanto sob o prisma do poder pblico (que por vezes impe,
desde o desenho, constrangimentos participao efetiva e capacidade deli-
berativa desses canais) quanto da sociedade. Os problemas no funcionamento
e na efetividade desses canais quanto s intervenes nas tomadas de deciso
mostram que os processos so contraditrios e os avanos na maioria dos casos
so lentos o que poderia ser esperado se considerarmos a contraditoriedade
de interesses e valores e a dimenso cultural, dentre outros aspectos. A meu
ver, as dificuldades no invalidam o potencial desses espaos que vm sendo
133

institudos, bem como denotam os processos de aprendizagens coletivas que
podem implicar o amadurecimento e fortalecimento dos atores e desses canais.
No que se refere aos programas e projetos sociais, as instncias institu-
cionalizadas abordadas, como os conselhos e conferncias, podem contribuir
de forma mais geral quer para os aspectos referidos agenda e definio
do problema ou objeto de interveno, quer para aspectos relativos ao seu
desenho e acompanhamento. Ao lado disso, podem ser previstas formas de
participao dos destinatrios das intervenes, nos diversos momentos de
seu ciclo, desejavelmente no restrita aos processos de implementao, vol-
tando-se tambm para a identificao e seleo de alternativas. Nesses casos,
as formas de participao dependem das especificidades das intervenes e
de seu pblico, podendo mobilizar bases associativas ou mistas, articular
processos intensivos e extensivos e ser definidas por meio de deliberao no
decorrer dos processos.
11
Cabe notar que os programas e projetos de cunho territorializado (ou seja,
que recorram territorialidade como um critrio alternativo de focalizao e
lgica de gesto de proximidade)
12
favorecem a mobilizao de seu pblico
e os processos participativos.

Esses potenciais associam-se s relaes cotidianas
e aos espaos pblicos primrios, das prticas de reciprocidade e de ajuda
11
Pode-se referir ao experimentalismo das formas e metodologias de participao para apoiar os
processos de formulao, implementao e acompanhamento de programas, ao lado do emprego
de instrumentos e recursos na linha de pesquisa-ao participativa, ancorados na perspectiva
emancipatria de Paulo Freire. A esse respeito ver Licha (2002).
12
Para a discusso da noo de territrio e das territorialidades nas polticas sociais, dos potenciais
e problemas dessa perspectiva, bem como de sua associao com novas formas de interveno
descentralizadas, intersetoriais e enraizadas na participao, ver Brasil (2004). O trabalho recorre
distino efetuada na literatura entre polticas territorializadas e territoriais: Michel Auts [...]
efetiva uma distino valiosa entre polticas territoriais e polticas territorializadas, embora as fron-
teiras entre as duas categorias possam no se mostrar to claras. [...]. As polticas territorializadas
correspondem aplicao local de uma poltica a um territrio, o que, em certa medida, ocorre em
face dos processos de descentralizao. Constituem-se como alternativa aos modelos tradicionais das
polticas sociais, implicando a incorporao da intersetorialidade nas lgicas de interveno. Essas
polticas remetem, portanto, redefinio do mecanismo de focalizao a partir da dimenso do
territrio. As polticas territoriais assumem a centralidade do territrio como espao privilegiado
de formulao e de gesto territorializada, implicando a mobilizao dos recursos locais para tratar
os problemas sociais. Sua originalidade assenta-se na possibilidade de experimentalismo na gesto
social a partir da dimenso concreta do lugar e de seus personagens

.
134

mtua s formas de organizao e de mobilizao emergentes a partir das
condies de vida precrias.
13

Para finalizar esta seo, uma questo nuclear a ser reafirmada que, ainda
que o desenho possa influir, s vezes de forma decisiva, nos processos partici-
pativos, reafirma-se a centralidade dos atores sociais que participam, que cons-
tituem a base fundamental dos dilogos entre Estado e sociedade. Nos termos
de Daniel (1994), o funcionamento dos canais de participao e a qualidade
dos processos participativos dependem duplamente dos arranjos estabelecidos
pelo poder pblico e da disposio e capacidade dos atores da sociedade civil
em participar.
A participao em polticas, programas e projetos sociais remete, portanto,
dimenso organizativa da sociedade civil e multiplicidade de canais e pos-
sibilidades de participao que podem ser vinculadas aos diversos momentos
do seu ciclo. Nessa direo, Teixeira (2002) observa que o processo decisrio
encampa diversos momentos, desde a tematizao dos problemas relacionados
construo de parmetros para nortear as aes e a criao de alternativas at
a escolha da melhor soluo, implementao, acompanhamento e controle.
Ao longo desse processo, a participao pode se realizar de diferentes maneiras
e pode mobilizar atores distintos.
Em outras palavras, se observarmos os atores envolvidos numa dada poltica
ou programa, podemos notar que o quadro tende a se diferenciar no decurso
de seu ciclo. Atores distintos, situados numa determinada arena sociopoltica,
intervm em momentos distintos: alguns no momento de tematizao e de
formao da agenda, podendo haver um realinhamento ou alterao nesse
quadro nas macrodefinies e, adiante, outras mudanas nos microprocessos
referidos gesto, que tendem a encampar os beneficirios das intervenes
ou os atores mais diretamente envolvidos.
13
Ver a reviso de Brasil (2004) sobre essa discusso. Um dos autores referenciados Koga (2003),
que afirma que o territrio tambm representa o cho da cidadania, pois cidadania significa vida
ativa no territrio onde se concretizam as relaes sociais, as relaes de vizinhana e solidariedade,
as relaes de poder.[...] O direito a ter direitos expresso ou negado, abnegado, ou reivindicado
a partir de lugares concretos: o morar, o estudar, o trabalhar, o divertir-se, o viver saudavelmente,
o transitar, o opinar, o participar. Ou, ainda, Santos (1995, p. 263) que aponta para as relaes
sociais espacialmente constitudas, relevantes no contexto das sociedades perifricas. Refere-se ao
espao da comunidade (ancorado na vizinhana e nas organizaes societrias de base), constitudo
pelas relaes sociais desenvolvidas em torno da produo e reproduo dos territrios fsicos e
simblicos, de identidade e identificaes com referncias as origens e destinos comuns.
135

Os xovos (i os xix ro xovos)
aroiis ix cixa i sius iaiiis
A sociedade civil brasileira organiza-se sob diversas formas ainda no perodo
autoritrio: organizaes de trabalhadores/sindicais, movimentos sociais,
associativismo urbano. No perodo mais recente, observam-se novas formas de
organizao, desde associaes com recorte temtico de atuao conformao
de redes, como os fruns societrios.
O campo dos movimentos configurados em face dos mltiplos dficits
de inclusividade mostra-se amplo e diversificado a partir de diferentes bases
e recortes de atuao e tambm quanto s trajetrias, orientaes polticas
e lgicas de atuao. Pode-se referir ao seu papel e potencial, especialmente
por meio de aes coletivas de cunho mobilizatrio que procuram influir
na formao das agendas, bem como outras formas de participao institu-
cionalizada no curso das intervenes pblicas.
14
O potencial de pressionar
a agenda pblica ganha maior expresso ao considerarmos a construo de
articulaes e redes de movimentos desde os anos 1980, que tm atuado da
esfera nacional local.
15

Ao lado desse segmento, destaca-se o associativismo urbano de base
territorial, organizado principalmente (mas no necessariamente) em torno
14
Nos termos de Teixeira (2000), os movimentos sociais tematizam assuntos e identidade, defendem
normas, contestam interpretaes sociais de normas, formulam novos problemas, propem aes
alternativas em relao ao seu ambiente e podem lutar simultaneamente para defender e demo-
cratizar a sociedade civil, assim como para promover a incluso e expanso da sociedade poltica,
de forma que a sua anlise deve acomodar essas dimenses.
15
As redes tm sido destacadas como novos arranjos flexveis, que refletem a complexidade do tecido
social e as mudanas contemporneas nas aes sociopolticas e nas relaes entre o Estado e a
sociedade. Os fruns denotam essa complexidade, em seu formato que articula redes de base a
partir de seus componentes (no caso das redes movimentalistas) e podem-se conectar com outras
redes temticas e redes internacionais (especialmente a partir das ONGs). Essas conjunes
podem se traduzir em ampliao ou fortalecimento de capacidade mobilizatria e de presso
no decorrer de aes coletivas especficas. Conforme Scherer-Warren (1996, p. 10), as redes de
movimentos e redes temticas caracterizam-se pela interao horizontal e prticas sociopolticas
pouco formalizadas ou institucionalizadas entre organizaes da sociedade civil, grupos e atores
informais, engajados em torno de conflitos ou de solidariedade, de projetos polticos ou culturais
comuns, construdos em torno da identidade e valores coletivos. Cabe a distino, portanto, entre
essas redes e as redes de polticas pblicas, de carter hbrido, que podem envolver tambm atores
governamentais
136

das mltiplas carncias e dficits relativos proviso de bens pblicos locais:
correspondem s associaes de moradores e correlatas, que apresentam tam-
bm suas articulaes e redes com atuao tambm no mbito nacional. Para
alm de procurar influir na agenda pblica, as associaes tm tradicional-
mente se envolvido na implementao de programas e projetos de cunho
territorializado.
Alm dos movimentos, associaes de moradores e de suas redes, os fruns
emergem no contexto brasileiro, sobretudo a partir da dcada de 1990, como
uma das novas formas de organizao e de ao coletiva, constituindo redes
de corte temtico inscritas nos diversos campos de polticas pblicas: pobreza,
reforma urbana, reforma agrria, sade, segurana alimentar, gnero, direitos
da criana e do adolescente, assistncia social, meio-ambiente, dentre outros
eixos de atuao.
16
Esses espaos tm articulado atores coletivos de diferentes
bases sociais: movimentos sociais e suas articulaes, associaes profissionais
e temticas, ONGs, e outros de base organizativa diversa, podendo vincu-
lar-se, ainda, a redes de entidades internacionais (TEIXEIRA, 2000 e 2002;
DAGNINO, 2002; SCHERER-WARREN, 1996).
A tematizao de questes e influncia na agenda tem sido destacada
como vocao dos fruns, embora esses atores participem crescentemente em
instncias institucionais e em outros espaos que tm em vista a influncia em
processos decisrios relativos formulao, gesto e avaliao de polticas. O
potencial dos fruns de influir e intervir nesses processos pode ser atribudo
principalmente sua composio heterognea que permite tanto canalizar
potenciais mobilizatrios da sociedade civil (o segmento dos movimentos sociais
afirma a sua centralidade) quanto empreender aes mais institucionalizadas,
como a prpria participao em espaos destinados a esta finalidade (BRASIL,
2004).
16
Teixeira (2000) identificou fruns relativos aos seguintes temas ao final dos anos 1990: reforma
agrria, reforma urbana, participao popular, educao ambiental, cidadania contra a fome,
democratizao da comunicao, preveno e erradicao do trabalho infantil, defesa da escola
pblica, entidades da sade, habitao, contra a violncia no campo, meio ambiente,defesa dos
direitos indgenas, direitos da criana e do adolescente, combate a prostituio infantil, alternativas
para a agricultura, direitos da mulher, educao, assistncia social, contra o despejo, defesa do
consumidor, antinuclear, rede mulher, agricultura alternativa. O autor levantou, ainda, as redes
de movimentos e de associaes nos diversos campos.
137

O tecido organizativo e as formas de atuao dos fruns colocam em evi-
dncia, assim, as duas dimenses da participao cidad e da ao coletiva: a
dimenso organizativa, nos domnios da sociedade civil, e a dimenso institu-
cional, no mbito dos espaos de interlocuo entre Estado e sociedade, tendo
em vista as possibilidades de influncia e de interveno dos atores sociais no
curso das atividades pblicas, nos processos decisrios e na produo de bens
pblicos (TEIXEIRA, 2002; DAGNINO, 2002; BRASIL, 2004).
A articulao em rede de atores coletivos inscritos nas diversas arenas de
polticas pblicas implicou concretamente, em todos os casos, avanos no
texto constitucional e nos marcos regulatrios. Obviamente esses avanos se
apresentam de forma distinta nas diversas reas, mais ou menos substantivos,
dependendo de vrios fatores: a prpria trajetria institucional da poltica em
questo, os atores mobilizados, seu alinhamento e suas formas de atuao, os
conflitos potenciais com interesses privados em jogo, os processos de negocia-
o e os acordos estabelecidos.
17
No caso da sade, por exemplo, logrou-se um
avano mais concreto e mais imediato em relao s outras reas desde o texto
constitucional at pelo fato de a legislao que regulamentou o sistema ter
sido produzida e aprovada no momento subseqente. Para alm dos avanos
concretos nos instrumentos regulatrios das polticas pblicas, em todos os
campos temticos ou setoriais nos quais ocorreram processos de mobilizao
societria, a atuao dos atores coletivos implicou a tematizao ou retemati-
zao de problemas sociais, configurados como problemas polticos. Ou seja,
essa atuao alimentou substancialmente os processos de formao de agenda,
devendo-se notar que a problematizao das questes sociais j apresenta pre-
missas e alternativas de interveno, de um modo mais ou menos explcito.
Essas redes de atores de base social distinta tambm remetem a alianas,
estabelecidas anteriormente, de diversos segmentos com os movimentos popu-
lares, como as organizaes catlicas, as entidades de assessoria aos movi-
mentos, associaes profissionais e universidades, dentre outros.
18
Nesse sen-
tido, Santos (1998) destaca o apoio ou influncia de atores coletivos e foras
polticas organizadas, afirmando que a autonomia dos movimentos no pode
ser concebida como espontaneidade popular.
17
A esse respeito ver o trabalho de Menicucci e Brasil (2005) que compara os processos de partici-
pao e as trajetrias recentes das polticas urbanas e de sade a partir da anlise dos Movimentos
Nacionais de Reforma Urbana e de Reforma Sanitria.
18
A esse respeito ver principalmente Doimo (1995).
138

As dificuldades da participao cidad, especialmente no caso dos movi-
mentos e do associativismo urbano, tm sido exploradas na literatura. A falta
de recursos (inclusive de informaes) e as dificuldades de participao das
bases sociais constituem alguns dos aspectos mais enfatizados. Ao lado disso,
podem-se mencionar os tensionamentos internos (sobretudo no caso dos mo-
vimentos) decorrentes da incorporao de novas lgicas de ao coletiva em
um contexto no qual se multiplicam as oportunidades de participao em
espaos institucionais. Uma das questes em aberto se a ampliao das opor-
tunidades de participao nos espaos institucionalizados, ao lado das dificul-
dades dos processos, tem contribudo para o fortalecimento das identidades
desses atores coletivos.
19

As entidades vinculadas Igreja Catlica tm se mostrado historicamente
importantes e influentes nas polticas e programas. Especial referncia pode
ser feita s Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que contriburam para
a organizao dos segmentos populares no perodo autoritrio. Tambm as
pastorais tm infludo, de forma direta ou indireta, na agenda das polticas
sociais, assim como outras organizaes catlicas, que tm estabelecido
parcerias na gesto de programas sociais especficos.
Outros recortes de associativismo tm se colocado em cena no perodo
mais recente, como as associaes temticas de defesa do meio ambiente,
de defesa dos direitos da criana e adolescente, de segurana alimentar, para
citar alguns exemplos. Outro fenmeno novo de conformao da sociedade
civil no Brasil refere-se s novas associaes profissionais constitudas a partir
dos anos 70 (AVRITZER; PEREIRA, 2005). Em ambos os casos, o papel de
tematizao de problemas pode ser apontado, notando-se tambm tecidos em
19
Melucci (1996, p. 65-75) tem contribudo para a discusso das identidades coletivas. Para o
autor, a construo da identidade coletiva um processo que pode ser analiticamente dividido
dos pontos de vista interno e externo, contendo uma tenso entre a definio que o movimento
se d e o reconhecimento conferido pelo resto da sociedade. A identidade envolve definies
quanto aos meios, fins e campos de ao, bem como rede de relaes entre os atores. Ainda em
seus termos, a identidade coletiva refere-se ao processo interativo por meio do qual indivduos
ou grupos definem o significado de suas aes e o campo de oportunidades e constrangimentos
para a ao. A construo da identidade coletiva processual e demanda investimento, e tende a
se cristalizar em formas de organizao, sistemas de regras, relaes de liderana, quanto mais a
ao se desenvolve no sentido das formas mais institucionais
139

rede
20
e a participao desses segmentos (especialmente das associaes profis-
sionais) nos fruns temticos.
Outro segmento que tem crescentemente se envolvido nas polticas e
programas sociais, principalmente por meio de parcerias voltadas para a sua
implementao, o das ONGs. Cabe notar a expanso do nmero dessas
organizaes desde o final dos anos 1980, bem como sua heterogeneidade.
Nesse conjunto, encontram-se desde aquelas oriundas das assessorias aos mo-
vimentos sociais, com um expressivo enraizamento e comprometimento com
esse campo e com suas plataformas, at uma parte das organizaes mais
recentes, estritamente voltadas para a execuo de projetos e servios que se
descentralizam a partir dos processos de reforma do Estado ou, ainda, ONGs
internacionais que atuam, s vezes, como propulsoras de projetos locais. No
primeiro caso, o escopo de atuao tende a ser mais amplo, incluindo ati-
vidades voltadas para o fortalecimento das capacidades dos atores coletivos,
realizao de encontros, pesquisas e publicaes, bem como a sua insero em
redes temticas e fruns nacionais e internacionais. Nesses casos, portanto,
para alm da participao em programas e projetos pontuais, a atuao dessas
organizaes pode-se traduzir em influncia na conformao da agenda pblica
e nos processos de formulao.
Ao analisar as relaes entre ONGs e Estado, no mbito das polticas p-
blicas, Teixeira (2002) identifica trs tipos de vnculo ou formas de encontro,
que remetem a possibilidades distintas de influir nas polticas e programas.
A primeira constitui-se por relaes menos formais, pautadas pela crtica,
monitoramento e presso ou, ainda, pela proposio, colaborao e acompa-
nhamento. A segunda corresponde prestao de servios via contratao. A
terceira se refere consolidao de projetos elaborados conjuntamente, o que
pode ser caracterizado como efetivao de parceria no sentido substantivo.
De modo geral tem-se afirmado que essas organizaes podem desem-
penhar um papel relevante nos programas sociais em virtude de sua estrutura
tcnica e operacional. Sedano e Botero (2002) elencam alguns argumentos
nesse sentido. Da tica do Estado, a partir dos processos de reforma, afirma-se
a tendncia a recorrer a grupos profissionais especializados para a execuo
20
Pode-se destacar a capacidade de vocalizao e de relativa influncia na esfera pblica, especial-
mente das associaes profissionais tradicionais anteriormente constitudas, como a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) e Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB).
140

de polticas e as ONGs se enquadram entre eles. Certas virtudes como a
composio profissional, a vinculao com problemticas territoriais e sociais
especficas, e a capacidade de desempenhar funes de forma gil e flexvel
constituem algumas das virtudes atribudas a essas organizaes. Um segundo
grupo de argumentos aponta para a busca de apoio social para as polticas e
programas: as ONGs podem contribuir na divulgao de informaes, orga-
nizao de beneficirios, difuso de propostas e com aporte de conhecimentos
metodolgicos para instrumentar as polticas e projetos. As relaes dessas
organizaes com o Estado marcam-se, de um modo geral, por vnculos breves
e por tarefas especficas que no implicam compromissos de continuidade.
Esse ponto problematizado pelos autores, que apontam, em decorrncia dessas
relaes, problemas de sustentabilidade das ONGs que dependem exclusiva-
mente de contratos com o Estado podendo implicar outras dimenses de
dependncia, como em relao a temas, metodologias e objetivos da partici-
pao fixados pelo Estado.
Ainda de acordo com os autores, da tica das relaes com as comuni-
dades, as ONGs tm- se afirmado em um papel de mediao entre a oferta
estatal e as demandas comunitrias. A capacidade tcnica e a especializao
temtica, ao lado da insero em determinados territrios e grupos da popu-
lao, bem como a destreza na dinamizao de processos comunitrios, qua-
lificam-nas para esse papel de mediao. Os autores destacam que as ONGs
tm se especializado como capacitadoras, formadoras de lderes, pedagogas e
educadoras nos assuntos pblicos. Apesar dessas caractersticas que facilitam o
trabalho de mediao entre Estado e comunidades, os autores problematizam
a possibilidade de essas organizaes suplantarem o papel das organizaes
sociocomunitrias, em especial nos processos de negociao com o Estado
(SEDANO; BOTERO, 2002).
Finalmente, no que se refere aos principais atores societrios envolvidos
nos processos participativos voltados para a formulao e gesto das polticas e
programas sociais, deve-se considerar como um segmento expressivo os atores
no-organizados e que frequentemente compem o pblico focalizado pelas
intervenes.
141

A ttulo ilustrativo, uma pesquisa recente (MENDES; BARBOSA; RO-
DRIGUES, 2007)
21
efetuada com beneficirios do Programa Bolsa Famlia
na Bahia revela que 84,8% da populao pesquisada no participa de asso-
ciaes ou sindicatos, ainda que as associaes de moradores correspondam
s instituies que apresentam o segundo maior percentual de credibilidade
junto a esse pblico, em seguida das instituies religiosas, com o expressivo
percentual de 74,1%. Os autores destacam o desconhecimento dos canais de
participao (no caso, o conselho municipal de sade) por 79,8% dos entre-
vistados. Ainda que se trate de um estudo de caso, que no comporta genera-
lizaes, o dado indica algo que poderia ser esperado: uma parte da populao
beneficiria dos programas e projetos sociais corresponde a segmentos no
organizados da populao.
No caso desses segmentos, no se podem vislumbrar as possibilidades de
influncia nos processos de formao de agenda e nas macrodecises, embora
seus interesses e valores possam ser vocalizados por atores coletivos organi-
zados. Contudo, tendo em vista a possibilidade de influncia nos processos
decisrios das polticas pblicas, em tese esses atores podem participar das ins-
tncias cujo desenho prev o livre acesso e deliberao nas primeiras rodadas,
como as conferncias e os oramentos participativos.
No que se refere aos programas e projetos sociais, a previso das formas
de participao depende de suas especificidades e tende a ocorrer nas etapas
de implementao. No prprio exemplo citado, o Programa Bolsa Famlia,
na medida em que sua gesto se d por via intergovernamental, ao imple-
ment-lo, os governos locais podem efetuar rearranjos, quer no sentido de
adapt-lo e articul-lo sua oferta de programas sociais, quer no sentido da
previso da participao de seus beneficirios, inclusive associados aos demais
programas.
Cabe notar ainda que os projetos sociais cujo critrio de focalizao terri-
torializado ou cuja gesto territorializada podem mais facilmente incorporar
formas de participao dos segmentos no organizados.
21
A amostra da pesquisa foi composta por 1.588 beneficirios do PBF (de 10 municpios baianos
incluindo Salvador) com mais de trs anos de recebimento do benefcio e em situao de uso dos
servios bsicos de sade.
142

Ux ixixiio iiusriarivo:
aroiis i oiviisas ioixas oi iairiciiao
A ttulo de exemplo examinam-se em linhas gerais, nesta seo, os programas
de moradia voltados para a urbanizao e regularizao dos assentamentos
informais, com o foco no caso de Belo Horizonte. Essas reas historicamente
remetem aos processos de espacializao da pobreza urbana e constelam
precariedades, desigualdades socioespaciais e socioeconmicas, processos de
excluso e de segregao. Posto isso, ao focalizar-se o caso de Belo Horizonte,
mostra-se pertinente referenciar de modo sucinto, ao final desta seo, as
intervenes territorializadas e intersetoriais efetuadas nessas reas por meio do
Programa BH Cidadania.
Ao focar na construo de agenda das polticas de moradia voltadas para a
regularizao jurdico-urbanstica, cabe alargar o cenrio de abordagem, uma
vez que o problema da habitao de interesse social tem sido tematizado no
pas h dcadas e, embora seja objeto de mobilizao dos atores sociopol-
ticos, no foi ainda enfrentado de fato pelo poder pblico. A vocalizao dessa
questo tem historicamente ocorrido por um rol de atores amplo e diversi-
ficado: os movimentos de moradia organizados a partir de diferentes bases,
trajetrias, recortes de atuao (moradores de cortios, moradores de favelas,
ocupaes, sem-teto e outros); as suas articulaes ou redes, que remontam
aos anos 1980; as associaes de base territorial; a pastoral da terra e outras
entidades vinculadas Igreja Catlica; as associaes profissionais vinculadas
a essa arena; as entidades de assessorias aos movimentos; e, mais recentemente,
organizaes no-governamentais (ONGs).
No mbito nacional, esses atores coletivos pressionaram, em diversos mo-
mentos, a agenda pblica com aes coletivas de natureza diversa: mobiliza-
es, caravanas a Braslia, documentos propositivos e participao em espaos
institucionais. Na dcada de 1980, a partir da oportunidade poltica desenhada
pela democratizao do pas e pela Assemblia Nacional Constituinte, uma
parte significativa desses atores alinha-se no Movimento Nacional de Reforma
Urbana. A plataforma de reforma urbana
22
j vinha sendo objeto de discusso
22
A plataforma de reforma urbana apresentava, naquele momento, trs pilares: direito cidade e
moradia; funo social da propriedade; e cidade e gesto democrtica das cidades.
143

e de tematizao por esses atores, e o referido movimento encaminhou uma
emenda popular com cerca de 161.000 assinaturas para a Constituinte. O
captulo constitucional de poltica urbana resulta desse processo e apresenta
avanos como o enunciado da funo social da propriedade e da cidade, ain-
da que no tenha contemplado a proposta de forma mais abrangente. Novas
mobilizaes foram necessrias para que a moradia fosse incorporada como
direito fato que s veio a ocorrer em 2000 por meio de emenda constitu-
cional e para que fosse criado o Fundo Nacional de Moradia (BRASIL,
2004, 2005).
Em 1989, os atores se rearticulam, organizando o Frum Nacional de Re-
forma Urbana (FNRU), tambm com uma base social heterognea e em um
formato que pode ser remetido noo de rede. O frum aglutina movimentos
de moradia, de associaes profissionais e sindicais, ONGs de assessoria e for-
mao e, ainda, associaes profissionais. Ou seja, articula atores organizados
tendo como ponto de partida quer suas condies de vida e carncias relativas
a moradia e bens coletivos, quer suas vinculaes com a questo urbana. No
decorrer de toda a dcada de 1990, o FNRU atua, por meio de vrias formas
de mobilizao e de aes, em instncias institucionais tendo em vista a apro-
vao do Estatuto da Cidade, que ocorreu apenas em 2001. O Estatuto regula-
menta a poltica urbana no Pas, apresentando princpios, diretrizes, objetivos
e instrumentos que permitem intervir nas questes urbanas e habitacionais
(BRASIL, 2004, 2005).
As polticas sociais voltadas para a questo da habitao de interesse social
pressupem intervenes de natureza distinta, dentre as quais aquelas voltadas
para a urbanizao e a regularizao fundiria dos assentamentos informais, que
abrigam em torno da quarta parte da populao brasileira. Se nos detivermos
na esfera local, os governos municipais necessariamente devem considerar os
marcos regulatrios federais, produzidos a partir de processos mobilizatrios,
como o Estatuto da Cidade. Ou seja, devem assumir as diretrizes e princpios
mais gerais (como a funo social da propriedade, o direito moradia, a gesto
democrtica das cidades, dentre outros) e aplicar os instrumentos regulamen-
tados (de regularizao fundiria, de interveno no mercado imobilirio, de
participao cidad e de financiamento das cidades). Ao lado disso, no que se
refere aos processos locais de formao de agenda, podem ter absorvido em
maior ou menor grau (dependendo da organizao da sociedade civil em cada
144

contexto e de suas redes, bem como das coalizes de sustentao do governo)
as questes tematizadas e as alternativas de interveno propostas pelos atores
sociopolticos, que poderiam se traduzir em polticas e programas inovadores.
Ainda, podem ter ocorrido processos de mobilizao paralelos ao processo
constituinte ou mesmo anteriores, que tenham implicado inovaes antece-
dentes promulgao da Carta Constitucional e do Estatuto da Cidade.
Esse foi o caso de Belo Horizonte. Em meados dos anos 1980, o governo
municipal reconheceu a ocupao informal das favelas, por meio de legis-
lao (Profavela) que j previa a regularizao urbanstica e fundiria desses
assentamentos e que implicou a formulao de uma poltica voltada para
os assentamentos informais e o desenho de programas com essa finalidade.
Os avanos referidos vinculam-se atuao dos movimentos e associaes
de moradores das favelas nos anos 1980, articulados em redes, ao lado de
entidades ligadas Igreja Catlica, que pressionaram a agenda pblica. En-
traram em cena movimentos sociais, associaes de moradia, articulaes ou
redes desses movimentos de base local e entidades catlicas que se alinharam
e influram decisivamente na formao de agenda, incluindo como objeto de
interveno uma questo at ento no equacionada. Lograram sucesso em
influir, de imediato, na formulao do instrumento regulatrio que constitui
o arcabouo inicial dessas intervenes e do reconhecimento das reas de ocu-
pao informais (como um setor especial SE-4) na Lei de Uso e Ocupao
Solo de 1986. Essa inovao foi precursora no pas do que veio a ser adiante
o estabelecimento do instrumento jurdico-urbanstico das Zonas Especiais
de Interesse Social (Zeis), com a finalidade de regularizao dessas reas de
ocupao informal (BRASIL, 2004).
O contedo substantivo e as formas de interveno dos programas habi-
tacionais (no circunscritos aos programas de urbanizao e de regulariza-
o dos assentamentos informais) foram redesenhados ou aprimorados em
diversas ocasies. Uma inflexo mais significativa ocorreu a partir de 1993,
com a formulao da Poltica Municipal de Habitao e a criao do Sistema
Municipal de Habitao, constitudo pela Secretaria Municipal de Habitao
e Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (Urbel) responsvel pela
regularizao jurdica e urbanstica dos assentamentos informais , pelo Con-
selho Municipal de Habitao, pelo Fundo Municipal de Habitao e pelo
145

Oramento Participativo.
23
Ao longo dos anos 1990, foram se aprimorando as
formas de interveno do Programa de Regularizao Fundiria, que apresenta
a concepo de interveno estrutural balizada pela formulao do Plano Global
Especfico (PGE) para cada vila-favela. O PGE adota uma abordagem integral
a partir de trs linhas de ao: regularizao urbanstica, regularizao fundiria
e desenvolvimento socioeconmico e organizativo.
Alm da formulao de uma poltica habitacional voltada para a regulari-
zao das vilas-favelas e de avanos nas formas de interveno (para os quais o
Estatuto da Cidade adiante tambm veio a contribuir), um elemento funda-
mental de inovao consiste na incorporao da participao cidad por meio
da criao de diversas instncias de participao nos anos 1990. O Conselho
Municipal de Habitao e, tambm, o Conselho Municipal de Poltica Urbana
(no que se refere s interfaces com o Plano Diretor e legislao de uso e ocu-
pao do solo), o OP, as Conferncias de Habitao e de Poltica Urbana possi-
bilitam a participao e a interveno nos processos decisrios de gesto e, em
menor medida, na formulao das polticas, programas e projetos. No caso dos
conselhos, alm dos atores societrios organizados, participam representantes
de outros segmentos sociais envolvidos, como as associaes de profissionais,
universidades e, no caso da poltica urbana, entidades ligadas ao setor imobi-
lirio. No caso do OP e tambm das conferncias, de incio livre o acesso e a
deliberao nas primeiras rodadas que definem os delegados, possibilitando a
participao de atores no organizados.
Ao consideramos a formulao e implementao do PGE de uma dada
vila-favela, ao lado de sua discusso no Conselho Municipal de Habitao,
outros atores mais diretamente interessados passam a se envolver no decorrer
do processo. O mapeamento desses atores de modo mais geral apontaria para
associaes e movimentos de base territorial, que podem se articular em redes
distintas e para segmentos no organizados que integram o pblico focalizado
na interveno. Destaca-se, aqui, que a implementao de um plano global
fatalmente implicar conflitos e atores que se percebero como prejudicados,
uma vez que, no mnimo, requer o reassentamento de alguns moradores, ainda
que preferencialmente dentro da prpria vila. Outros segmentos societrios
23
Em 1996 foi criado ainda o Oramento Participativo da Habitao, destinado alocao de
recursos para construo de novas unidades habitacionais por meio de programas de autogesto
ou de gesto pblica.
146

podem se envolver de forma mais ou menos direta nos processos participativos
associados s intervenes, dependendo de cada contexto: entidades ligadas
Igreja Catlica, entidades assistenciais e ONGs de natureza diversa que
atuem na rea, dentre outros. A implementao, nesses casos, necessariamente
assume o carter recentemente atribudo a essa etapa do ciclo de polticas
um processo microdecisrio, que implica etapas intensivas e extensivas de
negociao e redefinies, ainda que pontuais, em relao s alternativas de
intervenes selecionadas.
Os processos participativos associados gesto das intervenes e a seu
acompanhamento moldam-se por meio de reunies e assemblias, que tm
em vista a discusso, e de um percurso de apresentao e negociao das pro-
postas do plano. A constituio de um grupo de referncia, escolhido pela
populao envolvida, para acompanhar os processos tem sido um recurso em-
pregado nesses casos e tambm em programas sociais de foco territorializado.
Os grupos de referncia podem ser considerados elementos de mediao entre
os gestores e a comunidade envolvida. Tm por objetivos mobilizar o pblico,
identificar problemas e demandas cotidianas, acompanhar as intervenes,
desempenhando, ainda, o papel de multiplicadores das informaes relativas
s intervenes.
Ao lado dos programas de regularizao urbanstica e fundiria, as vilas-
favelas (especificamente nove reas piloto) tm sido foco de interveno por
meio do Programa BH Cidadania, voltado para a incluso de famlias em
situao de vulnerabilidade e excluso social. Seu critrio de focalizao ter-
ritorializado, apoiado no ndice de Vulnerabilidade Social produzido pela Pre-
feitura de Belo Horizonte. O desenho do programa incorpora como princpios
a descentralizao, territorialidade e intersetorialidade, alm da participao.
A partir das premissas de intersetorialidade, o programa coordenado pela
Secretaria Municipal de Coordenao das Polticas Sociais (Scomps) con-
juga programas, projetos e aes nas reas de educao, sade, socialidade
(cultura, lazer e esportes) e incluso produtiva. O Ncleo de Apoio Famlia
(NAF), equipamento da Secretaria Municipal de Assistncia Social implan-
tado nas reas, se ocupa da mobilizao de famlias, do encaminhamento de
demandas, da realizao de atividades endereadas para segmentos especficos,
como crianas, adolescentes e idosos, dentre outros.
147

Os grupos de referncia tambm so empregados como um recurso no BH
Cidadania. Outro espao de participao a Comisso Local, composta pelos
coordenadores do NAF, gerentes de equipamentos pblicos municipais das
reas de interveno e representantes da comunidade local. Essa comisso tem
um papel-chave no processo de discusso e de aprovao de um Plano Local
de Ao, delineado a partir da sensibilizao da comunidade, da realizao
de um diagnstico participativo e da pactuao de propostas para cada rea a
partir da oferta estruturada pelos programas.
Destaca-se que a orientao intersetorial para intervir de forma mais
efetiva nas mltiplas dimenses da pobreza e dos processos de excluso
(explicitamente incorporada ao BH Cidadania) no tem ainda envolvido
de forma sistemtica a articulao entre os programas de moradia (de
regularizao urbanstica e fundiria) e os demais programas sociais. Desse
modo, uma questo que pode ser levantada em relao participao que
se dispe de oportunidades especficas, pontuais e distintas de participao
no mbito das reas-foco de intervenes, associadas aos diversos programas.
Ou seja, tem-se uma relativa fragmentao que pode implicar dificuldades
adicionais de mobilizao e de participao da populao local, especialmente
no que se refere disponibilidade de recursos como tempo e informaes.
A referncia aqui efetuada, certamente redutora, a um exemplo ilustrativo
de poltica e de programa teve em vista ressaltar as formas distintas de partici-
pao cidad empregadas ao longo do processo, que apresentam finalidades,
alcances e limites diferenciados, bem como o rol de atores envolvidos no seu
ciclo, indicando a recomposio desse quadro.
Aicuxas coxsioiiais iixais
Apresentaram-se diferentes linhas de argumentao relativas s razes e aos
potenciais da participao, bem como conotaes e concepes distintas que
o termo tem assumido. A despeito das divergncias, no se pode discordar da
afirmao de Sedano e Botero (2002) de que a participao cidad deixou de
ser uma boa idia para ser considerada um direito fundamental.
Mostrou-se que atores societrios distintos envolvem-se nos diversos mo-
mentos do ciclo de uma poltica ou programa e que esse quadro tende a se
148

reconfigurar no seu decurso. Nesse sentido, as vrias formas de participao
cidad afirmam-se como relevantes. Os processos de organizao e de mobi-
lizao podem alargar a agenda pblica e influir na concepo das polticas e
programas. As oportunidades de participao nas diversas instncias institu-
cionais, cada qual com seus limites, potencialidades, alcances e papis, indi-
cam possibilidades distintas de influncia e de interveno nos processos de
formulao, gesto e avaliao das polticas e programas. Reitera-se a relevncia
dessa diversidade bem como os desafios decorrentes, tanto para a sociedade
civil quanto para o poder pblico, relativos articulao dessas instncias.
No caso dos programas sociais, em especial aqueles de cunho territoriali-
zado favorecem a mobilizao da participao envolvida ou focalizada. Nesses
casos, para alm dos possveis ganhos no processo de implementao, indicam-se
potenciais de fortalecimento dos espaos pblicos primrios e dos sujeitos
sociais, a depender da concepo dos programas, dos processos participativos
previstos e de sua implementao.
Em todas essas situaes, pode-se dizer que h uma longa trilha a percorrer
no sentido da qualidade, efetividade e do aprofundamento da participao,
bem como de sua extenso. Esses espaos tendem a se direcionar mais freqen-
temente para a implementao das polticas e programas, apresentando-se o
desafio de ampli-los para os processos decisrios relativos implementao.
Tambm constitui um desafio a incorporao dos segmentos no organizados
da populao nos processos participativos.
Algumas dificuldades dos processos participativos de forma mais geral re-
ferem-se aos domnios institucionais. Uma questo se refere vontade pol-
tica e ao comprometimento efetivo dos quadros governantes com projetos
democratizantes, fundados na incluso ao lado da participao cidad. Nessa
linha, cabe questionar o que se pretende com a participao e qual concepo
de participao est em jogo. Mais alm, cabe indagar quais atores, no qua-
dro poltico-burocrtico, sustentam ou apiam os processos de participao e
quais se opem a eles, como uma medida das possveis dificuldades.
Outro ponto se refere ao fato de que os processos participativos tensionam
lgicas de planejamento e de interveno de cunho tecnocrtico, muitas vezes
cristalizadas no poder pblico ou, melhor dito, nas prticas de pelo menos
parte do sistema poltico e burocrtico. Esses processos implicam mudanas
nas formas de atuao, nos processos de formulao e gesto das polticas e
149

programas e, portanto, adeso s novas premissas e fortalecimento das capaci-
dades para essas novas formas de atuao. Este , certamente, um dos desafios
mais importantes relacionados participao cidad. Sua magnitude se evi-
dencia na medida em que os processos intra-organizacionais se revelam ainda
fundamentalmente centralizados, hierrquicos, no mnimo pouco permeveis
e participativos. Isso vale especialmente para os processos de formulao de
polticas e desenho de programas e projetos que raramente superam a lgica
top-down e de ciso entre quem formula e planeja e quem implementa, com
prejuzo para a concepo das intervenes que usualmente deixam de
incorporar a expertise dos implementadores, mais ancorada aos contextos de
interveno.
Algumas dificuldades da participao cidad referidas aos atores da sociedade
civil podem ser superadas a partir da atuao do poder pblico (como tem
ocorrido no mbito dos governos locais), que poderia, por exemplo, fornecer
informaes no decorrer dos processos tendo em vista reduzir as enormes
assimetrias; promover iniciativas de capacitao de conselheiros, delegados e
dos demais participantes; ou, ainda, fortalecer as iniciativas de organizao, de
elaborao coletiva e capacidade crtica e propositiva no bojo dos programas e
projetos sociais.
Para os atores sociopolticos, apresenta-se como desafio central sustentar,
de forma reflexiva, as possibilidades de participao nos novos espaos insti-
tucionais forjados para essa finalidade, sem perder a autonomia, a dimenso
interativa e expressiva da participao cidad.
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Participao e governana local:
a experincia dos Conselhos Municipais de Educao
na gesto da poltica educacional
A nova tessitura institucional plasmada durante a Constituinte de 1988
trouxe no seu bojo a descentralizao poltico-administrativa e a noo da
participao social na gesto das polticas pblicas. O novo federalismo emerso
desse processo caracteriza-se pela descentralizao das polticas sociais e pelo
estabelecimento de mecanismos que possibilitam a participao social na
gesto municipal.
No processo de redemocratizao da sociedade brasileira, uma das crticas
ao regime burocrtico-militar dirigia-se a seu carter autoritrio e centrali-
zador. O questionamento ao regime de exceo confundiu-se com a crtica
centralizao, identificada com a falta de democracia e, j no seu estertor,
com a ineficincia e ineficcia das polticas pblicas. Parte significativa dos
analistas acadmicos assumiu como intrnseca a associao entre descentra-
lizao e democratizao. Com freqncia, descentralizar era adotado quase
como um sinnimo de democratizar. Incorria-se com freqncia na falcia
de proximidade, isto , quanto mais prximo fisicamente o cidado estivesse
das instituies estatais, maior seria sua efetividade potencial (MELO, 2003,
p. 6). Reforando esse argumento, Santos Junior (2001) informa que a
relao entre descentralizao, democracia e eqidade no inequvoca. Por
conseguinte, a proximidade fsica com o governo municipal no condio
suficiente nem garantia de mais democracia e participao, nem de elevao
da performance estatal.
156

Caiios Aucusro SaxrAxxa Guixaiis
Qual o lugar dos conselhos gestores nessa nova institucionalidade? A
constituio de conselhos gestores um passo importante na democratizao
do processo decisrio no interior do aparelho estatal. Contudo, pesquisas de-
monstram ser uma tarefa difcil modificar a sua dinmica de funcionamento,
na medida em que o Estado ainda o protagonista central na definio da
agenda da poltica social (TATAGIBA, 2002). A partir do perfil sociopoltico
dos conselheiros municipais de educao, o trabalho analisa o papel e a contri-
buio dos Conselhos Municipais de Educao (CME) na construo de uma
governana democrtica das cidades brasileiras a partir da segunda metade da
dcada de 1990, com a instituio e funcionamento dos conselhos gestores,
conforme previstos na Constituio de 1988.
Os conselhos municipais representam a ampliao da esfera pblica. Essa
ampliao um fenmeno decorrente do fortalecimento da sociedade civil, do
aumento da participao social nos negcios pblicos, associado crescente
publicizao das aes do Estado, sendo um reflexo da democratizao das
sociedades ocidentais e de uma nova concepo de cidadania, na qual todos os
sujeitos sociais, ou seja, os cidados possuem o legtimo direito de interpelar a
gesto pblica e deliberar sobre ela.
Os conselhos gestores so espaos de interlocuo entre Estado, sociedade
civil e mercado, sendo, muitas vezes, a um s tempo, frum de debates,
instncia consultiva, deliberativa e de gesto das polticas pblicas. Conforme
assevera Avritzer (2000, p. 18), os conselhos so instituies hbridas: na
medida em que so formadas em parte por representantes do Estado, em
parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou
deliberativos, renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa
e da democracia direta.
A participao da sociedade civil nos processos de formulao, deliberao,
acompanhamento e fiscalizao das polticas pblicas provoca, mesmo que de
maneira embrionria, a democratizao da gesto municipal. Contudo, muitos
conselhos tm um poder bastante limitado, configurando-se em instncias
meramente consultivas, sem nenhum poder deliberativo (LUBAMBO, 2002).
Isso sinaliza que no basta apenas a constituio formal/legal do conselho,
indispensvel que a sociedade civil participe do processo da tomada de
deciso.
157
Pairiciiao i coviixaxa iocai...

O texto discute a noo de participao articulada com a de governana,
na medida em que tais conceitos, em certa medida, interpenetram-se e
complementam-se, fornecendo balizas tericas interessantes que possibilitam
um refinamento analtico, mesmo com alguma restrio, para compreender o
fenmeno estudado.
Procura-se, neste trabalho, examinar o papel dos Conselhos Municipais
de Educao (CMEs) no processo de democratizao da gesto da educao,
os obstculos para o efetivo controle social sobre a poltica pblica do setor,
bem como a prpria capacidade de articulao e interveno da sociedade civil
nesse novo formato institucional.
O artigo encontra-se dividido em seis partes, inclusive esta introduo.
Na segunda parte explicitado, de maneira sucinta, o recorte metodolgico.
Em seguida, introduz-se a discusso acerca dos conceitos de participao e
governana. O exame da histria, natureza dos CMEs feito na quarta seo.
Na quinta parte do texto, so apresentados e discutidos os dados da pesquisa
e, na sexta e ltima parte, so apresentados os comentrios finais guisa de
concluso.
Ricoiri xiroooicico
Este trabalho caracteriza-se como um estudo de corte transversal, ou seja,
pretende capturar e analisar dados de um determinado momento histrico,
descrever o objeto de anlise e, por fim, tenta estabelecer correlaes entre
variveis. Assim, os dados aqui apresentados referem-se a um determinado
momento.
O instrumento utilizado para a coleta dos dados foi o questionrio. Este
era composto por um total de 48 questes, fechadas e abertas. Os dados foram
coletados no perodo entre dezembro de 2004 e abril de 2005. Cabe informar
que foram ouvidos apenas os indivduos com mais de um ano de mandato
como conselheiro em algum dos Conselhos Municipais de Educao na
Regio Metropolitana do Recife (RMR). Esta formada por 14 municpios,
dos quais dez constituram formalmente os seus respectivos CMEs, porm
apenas sete encontravam-se efetivamente em funcionamento quando da
realizao da pesquisa. De um total de 81 conselheiros, a pesquisa entrevistou
158

70 deles, o que corresponde a 86% do universo. A amostra foi segmentada em
dois grupos distintos de conselheiros: representantes estatais e da sociedade
civil. Essas categorias so centrais na anlise desenvolvida ao longo do texto.
Pairiciiao socioioirica
i coviixaxa oixocirica
Participao um conceito polissmico e multidimensional. A palavra
participao empregada por diversas pessoas para reportar-se a uma mirade
de situaes. No senso comum, h participao em qualquer situao onde
acontea um mnimo de interao (PATEMAN, 1992).
Devido inexistncia de uma definio precisa, o conceito de participao
empregado para nomear diversas atividades, resultando em pequena ou
nenhuma contribuio em relao ao assunto tratado: desde a simples presena
fsica, o ato de votar nas eleies, a elaborao de proposta de interveno da
administrao pblica, a atuao em movimentos sociais reivindicatrios, at
a militncia partidria.
A discusso concernente ao encontro entre Estado e sociedade na esfera
pblica, tendo os conselhos municipais como um dos exemplos desse novo
tecido institucional, traz para o centro do debate a reflexo em torno das
dimenses da participao (participao cidad e participao social). Em
Gohn (2004), a participao cidad pode ser compreendida como o direito
dos cidados organizados de participar das discusses e dos processos
decisrios nos assuntos de interesse pblico. De maneira mais direta, Jacobi
(2002) diz que aquela que coloca a sociedade em contato com o Estado.
Enfim, ambas referem-se institucionalizao da participao, ou seja,
incluso da sociedade civil no arcabouo jurdico. A segunda acepo , para
Jacobi (2002), o momento de fortalecimento e busca de um desenvolvimento
autnomo; em Gohn (2004), seria aquela lastreada no conceito de cultura
cvica e capital social.
Pateman (1992), ao esboar a sua teoria participativa da democracia, argu-
menta que a pura e simples existncia de instituies estatais representativas
no nvel nacional no satisfaz democracia. necessrio que o mximo de
participao dos indivduos ocorra em outras esferas. A autora destaca o local
159

de trabalho. Ela ainda observa que as atitudes e qualidades necessrias parti-
cipao se desenvolvem no prprio processo participativo.
A principal funo da participao na teoria da democracia participativa
educativa. Portanto, neste modelo, o produto (output) no seria apenas as
polticas, as decises, mas tambm o desenvolvimento de capacidades sociais e
polticas dos indivduos envolvidos nesses processos. A participao promove
e desenvolve as prprias qualidades que lhe so necessrias; quanto mais
os indivduos participam, melhor capacitados eles se tornam para faz-lo
(PATEMAN, 1992, p. 61). Por conseguinte, a condio sine qua non para
a realizao de uma forma democrtica de governo a existncia de uma
sociedade participativa. Depreende-se que somente por meio da experincia da
participao, os indivduos desenvolvem habilidades e competncias sociais e
polticas para participar mais e melhor. Enfim, a experincia da participao,
de algum modo, torna o indivduo psicologicamente melhor equiparado para
participar ainda mais no futuro (PATEMAN, 1992, p. 65).
Assume-se que um parmetro importante para apreender a dimenso da
participao social fornecido pelo nvel de cultura cvica. Esta, por sua vez,
pode ser capturada pela existncia de associaes civis. Putnam (1996, p. 111)
afirma que a inexistncia de associaes cvicas e a escassez de meios de
comunicao locais (...) significam que os cidados raramente se envolvem
nos assuntos comunitrios. Para esse autor, governos democrticos eficazes
prosperam em espaos onde florescem associaes cvicas: Quanto mais
cvica a regio, mais eficaz o seu governo (PUTNAM, 1996, p. 112). O
autor sugere que existe uma forte correlao entre a existncia de associaes
cvicas e o desempenho das instituies pblicas. De acordo com esse argu-
mento, o desenvolvimento da democracia relaciona-se com a capacidade de
uma determinada sociedade de criar e desenvolver relaes de confiana e de
colaborao que possibilitem solucionar dilemas de ao coletiva. No enten-
dimento de Santos Junior, Ribeiro e Azevedo (2004), a cultura cvica no se
restringe apenas a regras de reciprocidade, ela incorpora os sistemas de parti-
cipao social constitudos pelas associaes da sociedade civil, configurando
tambm uma forma de capital social.
Melo (2003) assinala que empowerment e governana so conceitos te-
ricos e empiricamente articulados. Esse autor argumenta que uma estrutura
de governana adequada aquela que combina elementos institucionais que
160

propiciam o empowerment de populaes pobres tradicionalmente excludas
dos processos decisrios das polticas pblicas.
A noo de governana relevante na anlise aqui desenvolvida, pois enseja
uma reflexo sobre a complexidade das novas relaes entre Estado, mercado e
sociedade no novo arranjo institucional brasileiro. Gohn (2001, 2004) argu-
menta que a idia de governana modificou o padro e o modo de conceber a
gesto de bens pblicos, antes restritos a atores presentes unicamente na esfera
estatal.
Importante lembrar que o conceito de governana (governance) tem uma
origem conservadora. Ele surge com base em trabalhos de agncias multila-
terais, notadamente o Banco Mundial, no incio da dcada de 1990. O termo
emerge fortemente associado concepo de bom governo (good government)
e capacidade governativa, ou seja, habilidade e competncia de ser governo.
1

De acordo com essa formulao, a governana seria expressa na competncia
de o Estado executar eficientemente as polticas pblicas.
Se, no primeiro momento, o conceito surgiu circunscrito a uma noo de
desempenho gerencial e administrativo, ou seja, capacidade de ao de um
governo (DINIZ, 1997 apud SANTOS JUNIOR, 2001, p. 58), quando passa
a fazer parte do debate acadmico, ele sofre transformaes no seu contedo
e passa a incorporar questes outras, alm das relacionadas boa performance
da mquina estatal, como, por exemplo, a emergncia da sociedade civil como
ator poltico.
Ao deslocar a centralidade da anlise do modus operandi do Estado na
implementao de polticas pblicas, ou melhor, da relao de eficincia entre
demandas e resultados da ao governamental, para a relao cooperativa e
conflituosa de diversos atores envolvidos na gesto da cidade, o conceito
opera uma redefinio. A idia de hierarquia como princpio organizador da
relao Estado e sociedade cede lugar de colaborao. Nesse novo contexto,
a governana compreendida como um modelo alternativo gesto baseada
na noo de hierarquia (Estado) e mercado (KISSLER; HEIDEMANN,
2006).
1
Na concepo do Banco Mundial, governance is the exercise of authority, control, management,
power of government. De maneira mais precisa, is manner in which power is exercised in the
management of a countrys economic and social resources for development (apud SANTOS,
1996, p. 6).
161

De acordo com Melo (1995), o conceito de governana englobou questes
relativas ao formato institucional dos processos decisrios, como partici-
pao e descentralizao e prpria definio do mix pblico/privado. Um
aspecto fundamental da transformao do conceito que a idia de hierar-
quia, como princpio organizador da relao Estado e sociedade, cede lugar
de cooperao e colaborao, envolvendo as trs esferas: Estado, mercado e
sociedade civil.
Governana, no seu significado hodierno, diz respeito existncia de me-
canismos institucionais e informais que possibilitem e garantam um ambiente
no qual ocorra o fortalecimento do poder local, dos processos de descentra-
lizao, a valorizao dos movimentos comunitrios, a promoo do associa-
tivismo, o empoderamento (empowerment) dos principais atores sociais, o
desenvolvimento institucional e a democracia em rede (CAMARGO, 2005).
Essa nova concepo de governana, tambm chamada de governana
democrtica (SANTOS JUNIOR; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004), governana
comunitria (FREY, 2004), ou ainda, governana pblica (KISSLER;
HEIDEMANN, 2006), est associada a mudanas na composio das formas
de gesto das polticas pblicas (KISSLER; HEIDEMANN, 2006), como o
oramento participativo e os conselhos de polticas pblicas (FREY, 2004).
Depreende-se que essa noo de governana relaciona-se com o estabelecimento
de mecanismos institucionais que possibilitem encontros entre governo,
mercado e sociedade civil, de tal modo que os atores no-estatais participem
efetivamente do processo decisrio, no atuando apenas para legitimar um
discurso ideolgico de democratizao da gesto pblica municipal que, na
prtica, leva ao reforo do princpio da hierarquia e primazia do Estado.
Nos arranjos de governana local, as redes sociais desempenham um papel
decisivo, uma vez que o princpio da hierarquia cede espao ao princpio da
cooperao baseada no estabelecimento de relaes de confiana mtua. O
desafio, ento, o de criar um ambiente institucional capaz de superar hist-
ricas relaes de desconfiana no apenas entre Estado e sociedade civil, mas
tambm entre as organizaes desta ltima. O desenvolvimento da confiana
entre os atores no apenas um resultado esperado da cooperao, mas tam-
bm seu pressuposto. A confiana se desenvolve na medida em que diminui a
incerteza em relao ao comportamento dos participantes, levando estabilidade
s relaes entre eles (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).
162

A estrutura de rede faz com que o comportamento oportunista de alguns
dos participantes seja minimizado, quando no neutralizado e, ao mesmo
tempo, protege os atores (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). Cada membro
da rede, dentro de um processo pedaggico, aprende que a ao coletiva exige
cooperao e produo de consenso. A ao isolada, alm de supor um grande
gasto de energia, tem resultado pequeno e no duradouro.
Nessa perspectiva, adota-se aqui a idia de governana democrtica local
como um novo modo de interao entre distintas esferas governamentais, o
mercado e a sociedade civil, de modo a promover a cooperao e coordenao
de aes pblicas, alm de assegurar e ampliar a participao dos diversos
segmentos sociais nos processos decisrios das polticas pblicas (SANTOS
JUNIOR; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004).
Deve-se considerar que a consistncia de qualquer processo de instaurao
de uma governana democrtica passa necessariamente pelas demandas e poten-
cialidades da sociedade civil. A existncia de um capital social acumulado, nos
termos colocados por Putnam (1996), desconsiderando a percepo fatalista
desse autor (cf. FREY, 2004), incentiva mas no garante o desenvolvi-
mento de uma estrutura de redes sociais de modo a concertar uma ao cole-
tiva que modifique o jogo de soma zero. O trao distintivo de uma rede a
cooperao, baseada na confiana entre atores autnomos e interdependentes
(FREY, 2004).
Muito embora o conceito de governana seja impregnado de um forte teor
normativo, ele fornece balizas tericas importantes para analisarmos processos
participativos no interior do Estado, alm de ajudar a compreendermos melhor
a natureza, composio e funcionamento desses novos formatos institucionais,
bem como a sua fora no processo de democratizao da gesto das polticas
pblicas e no desenvolvimento de governos mais accountables. Nesse sentido,
o desenho institucional um aspecto relevante para explicar de que maneira a
participao cvica e as redes sociais impactam a governana, ou seja, o sucesso
ou fracasso das experincias de boa governana residem na capacidade de
criao de mecanismos inclusivos nos processos decisrios e deliberativos no
mbito local (MELO, 2003).
Os efeitos da participao nas estruturas de governana local dependem
do capital social acumulado pelas comunidades envolvidas, no apenas em
termos quantitativos, mas tambm em termos da qualidade da participao
163

e dos nveis de empowerment dos grupos sociais historicamente excludos dos
processos participativos.
Suicixixro i aruao oos
Coxsiiuos Muxiciiais oi Eoucao
A Constituio Federal de 1988 (CF, Art. 211), juntamente com Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei n. 9. 394/96 (Art. 8),
conferiu ao municpio novas atribuies e responsabilidades. Ele pode insti-
tuir, planejar, organizar e gerir o seu prprio sistema de ensino. O municpio,
ao ofertar os servios de educao pblica, deve criar ou reorganizar sua estru-
tura administrativa, podendo ser uma secretaria municipal ou um rgo ou
estrutura administrativa menor para gerir a educao municipal, observando,
no entanto, o princpio constitucional da gesto democrtica do ensino p-
blico (Art. 206, VI). A formalizao desse princpio no ensino pblico ,
conforme observa Cury (1997), algo indito; sem presena nas Constituies
anteriores ou mesmo nas leis infraconstitucionais.
Cada sistema de ensino tem os seus respectivos rgos administrativos,
pedaggicos, consultivos, normativos e deliberativos. Na esfera federal, tem-
se o Ministrio da Educao (MEC) e o Conselho Nacional de Educao
(CNE); os Estados tm as suas Secretarias de Educao e o Conselho Estadual
de Educao; os municpios esto organizados em Secretarias Municipais
de Educao ou, dependendo do tamanho do municpio e das condies
financeiras, um rgo menor para gerir a educao. Alguns municpios
tm ainda um Conselho Municipal de Educao como rgo de natureza
consultiva, deliberativa e fiscalizadora (SANTOS, 1999).
Ao contrrio do que muitos autores afirmam (GOHN, 2001, 2004;
SANTOS JUNIOR, RIBEIRO; AZEVEDO, 2004; CRTES, 2005,
entre outros), no h obrigatoriedade de criao de Conselho Municipal de
Educao, tampouco a sua existncia est vinculada ao repasse de recursos
do governo federal para o Municpio. Nem a Constituio Federal nem
a LDB/96 fazem aluso figura do CME.
2
A legislao, quando trata da
2
A legislao educacional faz meno explcita ao CME em apenas duas ocasies: Lei n 5.692/71
e Lei n 9.424/96.
164

organizao do sistema municipal de ensino, refere-se genericamente a rgos
municipais de educao (LDB, Art. 18, III). A LDB concede ao municpio
ampla liberdade e competncia para estabelecer as regras que devem regular o
sistema municipal de ensino, definir os rgos que devero comp-lo, alm de
estabelecer os mecanismos que assegurem a gesto democrtica.
3
A explicao para essa liberalidade na organizao dos sistemas de ensino
reside em dois aspectos: i) o municpio escolhe se quer instituir um sistema
municipal de ensino ou integrar-se ao sistema estadual ou ainda compor com
este ltimo um sistema nico de educao bsica (SANTOS, 1999); ii) mes-
mo a existncia de um fundo pblico de financiamento, tal qual nas outras
reas,
4
no fomentou uma ao dos movimentos sociais de defesa da educao
pblica por uma definio explcita da lei de mecanismos de controle social
materializado no Conselho Municipal de Educao.
Se, por um lado, no h exigncia legal ou vinculao de criao com
recebimento de recursos financeiros, por outro tambm no h impedimentos
constituio de um Conselho Municipal, mesmo naqueles municpios
que no criaram o seu respectivo sistema de ensino. Nesses casos, o CME
desempenha apenas a funo consultiva.
Alm da possibilidade de instituir o CME, no setor da Educao h outros
tipos de conselhos: Conselho de Alimentao Escolar, Conselho de Acom-
panhamento e Controle Social (CACS), Conselho Gestor do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef ) e Conselho Escolar. Os dois primeiros decorrem de
exigncia legal, sendo, portanto de carter obrigatrio.
A criao de rgos municipais com a participao de representantes da
sociedade no constitui uma novidade em si na rea de educao. Werle (1998)
observou a existncia de estruturas colegiadas nos municpios e distritos desde
o Segundo Imprio (1840-89). Registros informam que o primeiro conselho
3
A LDB/96 cita apenas o Conselho Nacional de Educao (Art. 8, 1) e os conselhos escolares
(Art. 14). Ver Dias et al. (2004) e Brzezinski (2003).
4
No obstante o Fundo e Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza-
o do Magistrio (Fundef ) ser um fundo pblico, apresenta caractersticas bem particulares em
relao aos da rea de Sade e da Assistncia Social. Estes so de carter permanente e cabe aos
conselhos estaduais e municipais participar da sua gesto, no havendo um conselho especfico
para geri-lo, como o caso do Fundef.
165

local de educao, no Rio Grande do Sul, data do ano de 1871. Durante o
Segundo Imprio e at a Primeira Repblica (1840-1930), a organizao do
ensino primrio e profissionalizante era de responsabilidade das provncias.
Esses colegiados, compostos por representantes da sociedade, desempenhavam
funes de controle e coero, e tambm de natureza executiva e instrumental.
A sua atuao restringia-se superviso e inspeo do ensino. Esses conselhos
no foram concebidos como espao de participao social, mas como garantia
de que a escola chegasse sociedade.
Como concretizao do princpio constitucional da gesto democrtica, o
CME incorporou, alm das funes tradicionais (normativa, consultiva e de-
liberativa), as funes propositiva, mobilizadora, de acompanhamento, fiscali-
zao e controle social. Em outros termos, a novidade do texto constitucional
de 1988 diz respeito ao formato institucional, que possibilita sociedade civil
participar no acompanhamento e controle da poltica municipal de educao,
com repercusses importantes na prpria gesto do setor.
Afinal, o CME tem uma natureza especfica? Essa questo um aspecto
importante para melhor apreendermos sobre o seu funcionamento. Para
Balzano e Zanchet (2003, p. 11), eles so estruturas colegiadas autnomas,
mas fazem parte do poder pblico e devem contribuir para democratizar a
gesto da educao no mbito municipal.
Um problema enfrentado pelos CMEs que eles exercem muitas atri-
buies de natureza tcnico-pedaggicas, como, por exemplo: aprovar esta-
tutos e regimentos; promover sindicncias; credenciar escolas; elaborar normas
educacionais complementares; autorizar cursos; sries ou ciclos (BALZANO;
ZANCHET, 2003). Excetuando as atividades normativas, as demais so de
natureza tcnico-burocrticas. Atividades rotineiras, elas poderiam ser reali-
zadas pela prpria Secretaria Municipal de Educao, que, inclusive, dispe
(ou ao menos deveria dispor) de melhor infra-estrutura e pessoal tcnico-
administrativo especializado, para atender rede de escolas do Municpio. A
incumbncia dessas atribuies tcnico-burocrticas contribui para configurar
os CMEs como instncias cartoriais e burocrticas.
166

Ricuisos ixoiviouais:
iiiiii socioioirico oos coxsiiuiiios
Na construo do perfil sociopoltico dos conselheiros, os dados aferidos
referem-se a gnero, escolaridade, profisso, ocupao, principal empregador
e principal motivao para participar do CME.
5
No que se refere a gnero,
h um ntido predomnio de mulheres: 58,6%, contra 41,4% de homens.
Essa proporo permanece praticamente inalterada quando se analisa a
distribuio de gnero por segmento social, governo (59%) e sociedade civil
(58%). O setor Educao ainda um reduto feminino.
Quanto escolaridade, os dados demonstram que a maioria dos conse-
lheiros possui uma escolaridade alta 78,6% tm formao universitria ,
contudo essa distribuio apresenta uma certa desigualdade. Enquanto 64,7
% dos membros governamentais possuem ps-graduao, entre os represen-
tantes da sociedade civil esse nvel de formao reduz-se para 47,6% (Tan. 1).
Importante frisar que os conselheiros com menor escolaridade so os repre-
sentantes dos pais e, em alguns conselhos, dos prprios alunos (naqueles onde
h representantes dos estudantes). Tal fato demonstra a desigualdade de recursos
individuais justamente entre aqueles que talvez sejam os mais interessados na
melhoria da qualidade da educao pblica.
A elevada escolaridade explicada pelo fato de que a maioria dos conse-
lheiros de professores. O Conselho de Educao , predominantemente, um
espao de professores. Eles representam a imensa maioria dos conselheiros
(67,1%). Bem atrs aparecem os pedagogos, com 7,1%. As outras profisses e
ocupaes (agrnomo, socilogo, contador, bancrio, vigilante, dona de casa
etc.) correspondem a 25,7%.
5
A varivel renda no fez parte do questionrio por ser um item delicado e que, na maioria das
vezes, produz vis.
167

Taniia 1
Escolaridade dos conselheiros por segmento
Esco|aridade
Segmento Socia|
Governo (%) Sociedade civi| (%)
Fundamental incompleto 2,9 5,6
Fundamental completo 2,9 2,8
Mdio completo 2,9 16,7
Superior incompleto 5,9 2,8
Superior completo 20,6 27,8
Ps-graduao 64,7 44,4
Torai 100,0 (34) 100,0 (36)
Fonte: Elaborao prpria, 2006.
Verifica-se que o setor pblico municipal o principal empregador
(Tan. 2). Quase 50% dos conselheiros so servidores pblicos municipais.
Entre os representantes da sociedade civil, 44,4% tm vnculo empregatcio
com a prefeitura. Essa situao nos remete a duas questes. A primeira sugere
que o custo da participao elevado. A segunda diz respeito ao grau de
autonomia e liberdade na atuao dos conselheiros. Mesmo considerando a
estabilidade do servidor pblico, de se indagar em que medida dada a
proximidade com o poder pblico esses conselheiros se sentem vontade e
seguros para questionar a conduta do Executivo municipal.
168

Taniia 2
Principal empregador por segmento social
Principa| empregador
Segmento socia|
Setor pblico municipal 51,5 44,4
Setor pblico estadual 27,3 8,3
Setor pblico federal 9,1 2,8
Setor privado 12,1 22,2
No tem ocupao - 5,6
Do lar (Dona de casa) - 5,6
Aposentado - 8,3
Autnomo - 2,8
Torai 100,0 (33) 100,0 (36)
Srx nrsvosra 1
Os conselheiros informaram que a principal motivao para participar do
CME (Tan. 3) foi a possibilidade de contribuir com a poltica de educao
67,6% entre os governamentais e 63,9% entre os membros da sociedade civil.
Observa-se um pequeno percentual daqueles cuja motivao reivindicar
direitos. Essa resposta apenas apareceu entre os conselheiros da sociedade
(11,1%).
169

Taniia 3
Principal motivao para ser conselheiro
Principa| motivao
Segmento socia|
Contribuir para a poltica de educao 67,6 63,9
Participar e reivindicar direitos - 11,1
J atua na rea de educao 20,6 11,1
Atender solicitao de quem o indicou 8,8 5,6
Tentar fortalecer o Conselho 2,9 -
Fiscalizar o funcionamento - 2,8
No sabem/ No responderam 0,0 5,6
Torai 100 (34) 100 (36)
Associarivisxo i iairiciiao ioirica
O percentual de filiao sindical entre os conselheiros , no geral, 57%.
Isso corresponde, em nmeros absolutos, a 40 respondentes da amostra da
pesquisa. Quando se desagrega a varivel, nota-se uma mudana. Entre os
membros do governo, a filiao ao sindicato chega a 71%, enquanto entre os
membros da sociedade ela no passa de 44,4% (GRAF. 1). Como os represen-
tantes do governo no CME so, na sua quase totalidade, servidores pblicos, a
maior filiao sindical entre os representantes governamentais pode ser expli-
cada pelo fato de que, no setor pblico, o custo de sindicalizao tende a ser
bem menor de que na iniciativa privada. Segundo dados da Pesquisa Mensal
de Emprego de abril de 1996, a taxa de sindicalizao 14% na RMR (IBGE,
1996).
Observou-se que, embora uma parcela significativa dos conselheiros estatais
seja sindicalizada, a participao ativa no interior dessas organizaes, ou seja,
participao na diretoria do sindicato e nas atividades por ele promovidas,
170

maior, em termos percentuais, entre os membros da sociedade civil. Cerca de
44% dos conselheiros da sociedade civil fazem parte da diretoria do sindi-
cato. Entre os representantes do governo que so sindicalizados, 41,7% no
participam de atividade alguma promovida pelo sindicato, contra 18,3% dos
membros da sociedade civil.
A filiao associao de classe ou associaes civis (comunitrias) entre os
membros do CME, quando comparada aos dados do IBGE (1996), pode ser
considerada alta. Entre os membros do governo, 20,6% declararam participar
de algum tipo de associao. Um percentual levemente maior (25%) de con-
selheiros da sociedade civil informou fazer parte de alguma associao.
Interessante notar que quase a metade (47%) dos conselheiros governa-
mentais filiada a algum partido poltico. Entre os representantes da socie-
dade civil, o percentual fica em 36%. Esses nmeros esto um pouco abaixo
dos encontrados em outra pesquisa sobre conselhos municipais na RMR.
6

O importante a reter que, no mesmo conselho, segmentos com prticas
associativas convivem com outro com pequena ou nenhuma experincia nesse
campo.
Giiico 1 - Nvel de filiao partidria, comunitria e de classe e sindical
6
Cf. Lima e Bitoun (2004), o percentual de filiao de conselheiros da sociedade civil de 43,8%
e do governo, 56,2%. Ver Santos Junior (2001).
171

Fuxcioxaxixro oo CME
A percepo dos atores quanto s possibilidades de sucesso ou no de suas
aes, em uma determinada arena de deciso, um componente importante
que condiciona a continuidade da participao. Em outras palavras, o reco-
nhecimento, por parte dos atores, de que participam efetivamente do processo
decisrio um incentivo a continuar participando. De acordo com Avritzer et
al. (2005, p. 31), a partir do momento em que os conselheiros reconhecem
que esto influenciando nas decises, parece haver uma motivao a mais
para que continuem participando do processo deliberativo. Os conselhos
so arenas de embates e disputas, onde, em tese, so produzidas democratica-
mente decises polticas e administrativas. Algumas delas com repercusses na
poltica pblica que lhes concerne e, tambm, em alguns casos, no funciona-
mento de uma parte da burocracia municipal.
Em todos os conselhos pesquisados, o presidente eleito pelos pares. Em
apenas um conselho, o(a) secretrio (a) de Educao era o presidente, e em
quatro deles, o presidente era da sociedade civil.
7
Em quatro municpios, o
secretrio de Educao no faz parte do conselho (no h coincidncia com
municpios onde a presidncia exercida pela sociedade civil). Se, por um lado,
a ausncia do secretrio no cria constrangimentos aos demais conselheiros,
por outro, pode revelar certa desateno para com o conselho ou mesmo o
no-reconhecimento dele como arena importante na gesto municipal.
Outro aspecto que desvela uma desigualdade entre eles refere-se ao
fornecimento de informaes por parte da Secretaria de Educao. Enquanto
mais de 82% dos conselheiros governamentais informaram receber sempre
ou com muita freqncia as informaes solicitadas, esse percentual cai para
61% entre os representantes da sociedade civil. Ainda nesse segmento, um
tero informou que o fornecimento de informaes no ocorre com muita
freqncia. Como falar de conselho democrtico e participativo sem acesso
a informaes que permitam conhecer os temas e assuntos educacionais e
auxiliem na tomada de deciso?
7
Em Salvador-BA, at a pouco tempo atrs o secretrio municipal era o presidente nato do CME
(CARVALHO et al., 1999). Esse fato se repete em muitos municpios brasileiros.
172

Quanto ao controle social, os dados da pesquisa no nos permitem asse-
verar se essa funo vem sendo exercida pelos CMEs. Apenas 32% dos con-
selheiros afirmaram que o conselho faz o acompanhamento da aplicao dos
recursos da Secretaria de Educao, 58% afirmaram que no e 10% no sou-
beram responder. As formas de acompanhamento foram basicamente trs: i)
O oramento da educao, que enviado ao conselho (14%); ii) Anlise de
balancetes contbeis (13%); iii) Visita s escolas municipais (3%). Chama
a ateno o fato de quase dois quintos dos conselheiros reconhecerem que
o conselho exerce um fraco controle social. Esse dado serve para ilustrar as
dificuldades enfrentadas pelos CMEs na sua tarefa de participar da gesto
educacional. Na viso de muitos conselheiros, esse item no um aspecto
importante para o Conselho Municipal de Educao (MARQUES, 2006).
Caiacioaoi ixoiviouai i coiiriva oi ixiiuxcia
xas oicisis oo coxsiiuo
O otimismo dos conselheiros alto quando o assunto a capacidade ou o
poder de influenciar as decises do CME. Os dados sugerem que os conselheiros
governamentais so mais comedidos. Mais da metade deles (58%) informou
que a sua capacidade de influncia era mdia. Cerca de um tero deles (36%)
assumiu que o seu nvel de influncia era alto. Entre os conselheiros da sociedade
civil, 45,5% informaram ser alto o seu poder de influenciar. Para 39% deles, a
sua capacidade de influncia era mdia. O nmero daqueles que acharam que
a sua capacidade de influenciar pequena ou nenhuma foi bastante reduzido,
sobretudo entre os conselheiros estatais dois representantes (6%) contra 5
membros da sociedade civil (15%).
preciso olhar com bastante cuidado para esses dados. Os representantes
da sociedade civil so aqueles que, no geral, apresentam menos recursos. Qual
a explicao para essa situao? Santos Junior (2001) e Fuks (2002) nos for-
necem algumas pistas. Para o primeiro, as decises emanadas do CME devem
ser do prprio interesse da Secretaria. Conforme foi visto, muitas atividades
desempenhadas pelo CME poderiam ser repassadas para as secretarias de Edu-
cao. A explicao sugerida por Fuks (2002) que o segmento com menos
recursos tende a ter uma avaliao mais positiva da sua atuao.
173

Quanto ao grupo com maior poder de influncia nas decises do con-
selho, h uma certa inverso nos dados. O governo indicado por 42% dos
conselheiros da sociedade civil; em segundo lugar, aparece o sindicato dos
professores. Entre os representantes estatais, mantm-se a mesma parcimnia
apresentada na questo anterior. O sindicato dos professores aparece como
um ator mais influente para 38% dos conselheiros governamentais, enquanto
o prprio governo surge em segundo lugar. Na avaliao geral, o governo
figura como o mais influente (38,6%), ficando o sindicato dos professores em
segundo lugar (30%). Os demais grupos foram lembrados por menos de 5%
dos conselheiros. Vale citar que 14% dos conselheiros no responderam a essa
questo. O que podemos inferir que conselheiros com experincia participa-
tiva em algum tipo de organizao, tais como sindicatos, associaes comuni-
trias ou de classe, partidos polticos, desenvolveram um cabedal de recursos,
competncias e habilidades que permitem uma participao mais ativa nessas
arenas. Nesse sentido, o fato de os professores representantes do sindicato
terem uma experincia associativa bem acima da mdia dos conselheiros,
associado prpria natureza desse tipo de organizao (reivindicatria), explica
o destaque atribudo ao sindicato dos professores.
Ora, a participao um processo de aprendizagem que se constri paulati-
namente no exerccio cotidiano. Para Pateman (1992) e Jacobi (1992), quanto
mais um indivduo participa, mais apto e hbil ele fica para participar. Acresce
a isso que a lgica que preside a esfera pblica a da argumentao discursiva,
em que cada uma das partes tenta convencer as demais da justeza das suas
idias e posies. Evidencia-se, assim, o papel da Retrica (sem conotao
derrogatria) como instrumento democrtico por excelncia: atingir objetivos
sem o uso da fora, mas sim pela argumentao.
Coxsioiiais iixais
Este trabalho coloca-se na vertente otimista das anlises acerca da partici-
pao (Cf. CRTES, 2005). Entretanto, reconhece que o caminho de cons-
truo democrtica longo, com progressos, perodos de paralisia e at mesmos
recuos. Um aspecto fundamental da democracia o da incerteza quanto aos
seus resultados.
174

O arranjo institucional ps-88 ainda no realizou todas as suas promessas.
imprescindvel criar mecanismos institucionais capazes de garantir a incluso
de outros segmentos nesses espaos. No caso dos CMEs, um ponto importante
quebrar o quase monoplio profissional na representao, concentrado na
classe dos professores, abrindo espao para outros segmentos, at como forma
de oxigenar e fortalecer o conselho.
A particularidade e singularidade do CME se expressam sob trs aspectos.
Primeiramente, no reduzido conflito no seu interior, dado o fato de que no
nessa arena que ocorre a disputa por recursos. Em segundo lugar, ela se traduz
no excessivo carter normativo das suas funes. Quanto a esse aspecto, Lima
(apud GOHN, 2001) adverte que os conselhos na rea de educao devem
romper com os limites tcnico-burocrticos a que esto circunscritos e pensar
a educao como um todo, caso contrrio ficaro limitados a meros apndices
dos Conselhos Nacional e Estadual de Educao. Em terceiro, para o CME
desempenhar todas as suas prerrogativas, necessrio que o municpio crie o
seu sistema municipal de ensino. Considerando-se a fragilidade institucional,
organizacional e financeira dos municpios brasileiros, fcil supor que poucos
so os que conseguem institu-lo. Finalmente, em quarto lugar, os movimentos
de defesa da educao pblica no conseguem mobilizar outros atores sociais e
polticos para participar dessa arena.
Esse ltimo aspecto conecta-se com a questo da representatividade dos
membros do conselho. Quanto maior a representatividade dos conselheiros,
maiores as chances de negociaes bem-sucedidas com o poder pblico. Um
ponto interessante a ser explorado por outras pesquisas o quanto os conse-
lheiros municipais de educao conseguem mobilizar os segmentos sociais que
representam. A nossa hiptese que a capacidade pequena devido ao descr-
dito em que se encontra a educao pblica brasileira.
Uma das promessas dos conselhos gestores o da ampliao da partici-
pao. Em que medida podemos afianar o cumprimento dessa promessa? A
participao nos conselho nos remete questo da representao. Para alm
de ser uma rima fcil, coloca os limites da participao nesses espaos. Desne-
cessrio mencionar que o ideal grego de democracia direta no possvel nas
sociedades contemporneas.
Um dos objetivos do texto foi demonstrar que o CME possui algumas
caractersticas bem peculiares e que precisam ser ressaltados nas anlises. No
175

se pode negar que os conselhos ampliam a esfera pblica e produzem novos
padres de interaes entre Estado e sociedade civil. Os resultados ainda
no nos permitem aquilatar o quanto se avanou na rea, na direo de uma
governana democrtica. Contudo, os dados sugerem que o setor educacional
incorporou, ainda que de maneira tmida (muitos conselhos so apenas
consultivos), mecanismos institucionais que apontam para uma governana
democrtica das cidades.
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A mecnica do lao do enforcado:
municipalismo, federalismo fiscal
e polticas pblicas
Arthur Leandro Alves da Silva*
Dem-me minhas mos (...)// Com elas/ alumiarei o cego/ afagarei a
face do leproso / e enxugarei o suor do moribundo. // Violarei o cofre do
usurrio / e saciarei a fome do necessitado. // Eu quero minhas mos, / para
aliviar o lao do enforcado,/ (...) para estancar o sangue do esfaqueado
(...) // Eu preciso das minhas mos, para libertar o detento, para socorrer o
fugitivo, para salvar o afogado. // Dem-me minhas mos,/ (...) eu preciso
das minhas mos, / para, com elas, milagres propagar.
(Jos Bezerra Gomes)
O conceito buarqueano de cordialidade no se presta para assinalar unica-
mente a prtica de boas maneiras no trato interpessoal ou as demonstraes
ostensivas de bondade; antes, pode tanto designar a compaixo como a per-
versidade nas relaes sociais, a depender fundamentalmente da circunstncia
social concreta e da perspectiva adotada na anlise. No poema Multiplicao,
excerto em epgrafe, o bardo potiguar Jos Bezerra Gomes (1928-1985) canta
uma ode compaixo, que por muitos apontada como trao de carter do
povo nordestino. Metaforicamente, o mesmo poema pode retratar uma das
caractersticas da cultura poltica nacional, o clientelismo, que tem sobrevivido
s iniciativas de racionalizao governamental,
1
e que paira mesmo acima do
mandamento constitucional de eficincia administrativa.
* O autor agradece a Adolfo S (TCE-PE) e a Magna Incio (UFMG) pela gentil reviso dos ori-
ginais e registra que os erros remanescentes so de sua inteira responsabilidade.
1
Instigante anlise das reformas administrativas brasileiras dos anos 90 pode ser encontrada em
Rezende (2004).
180

Airuui Liaxoio Aivis oa Siiva
Este artigo evoca a imagem do lao do enforcado, que comprime na exata
proporo da fora aplicada para desat-lo, para simbolizar uma das nuances
do processo de custeio dos governos dos pequenos municpios do pas, e
concluir que h no federalismo fiscal brasileiro ao menos um dos elementos
da cordialidade: grande parte dos recursos acumulados no supervit obtido
pela poltica fiscal do governo federal tem sido sistematicamente dissipada
em transferncias intergovernamentais aos micro e pequenos municpios do
Pas que, de fato, carentes de quase tudo, oneram o oramento pblico e,
conseqentemente, o contribuinte. Este, por sua vez, sofre uma das mais altas
cargas tributrias do mundo e no tem, no horizonte prximo, expectativa de
alvio de seu padecer.
Razes histricas ajudam a emoldurar a hiptese aqui assumida: um mo-
vimento municipalista bastante bem articulado acompanhou os processos
de redemocratizao poltica e descentralizao da administrao pblica
brasileira, iniciado ainda nos anos 80, e foi consagrado pela Constituio
Federal de 1988. Conseqncia prtica de tal simbiose foi o encolhimento
do planejamento central do governo e a pulverizao da ao pblica dos
governos locais, mesmo para aquelas polticas nas quais se conseguiria maior
eficincia mediante o provimento nacional ou regional. Assim, o arcabouo
institucional brasileiro permitiu a ampliao do nmero de governos locais
e, conseqentemente, dos custos de sua manuteno s expensas dos
recursos que poderiam custear polticas sociais, servios pblicos e fomentar
o desenvolvimento regional.
Discixriaiizao ioirica
i oiscixriaiizao iiscai
Apesar de especialistas
2
em relaes intergovernamentais, descentralizao
e federalismo j assumirem por pacfico que situaes de tenso entre nveis
de governo tendem a favorecer as unidades subnacionais, o fato de pases de
diferentes caractersticas culturais, sociais, polticas e econmicas adotarem
progressivamente medidas descentralizadoras de seus governos e instituies
2
Referncia aos textos de Souza (1998) e Lima (2003).
181
A xicixica oo iao oo ixioicaoo...

isto somado ao impacto estimado de diferentes arranjos institucionais sobre
o resultado das polticas pblicas mantm o assunto especialmente instigante
para os interessados no controle da administrao pblica, e, em particular,
na crnica escassez de recursos para investimentos prprios nessas mesmas
unidades.
Num arranjo federativo particular,
3
o Brasil tem hoje pouco mais de 5.500
municpios, nmero que sofreu forte acrscimo nas duas ltimas dcadas,
parcialmente como resultado da redemocratizao: no regime militar, as
exigncias para a criao de municpios eram difceis de serem cumpridas. De
acordo com Souza (1998), mais de mil municpios foram criados entre 1975
e 1993, quando muitos deles no tinham qualquer base econmica que lhes
assegurasse o exerccio da autonomia prevista no texto constitucional.
4

Como parte do processo de descentralizao poltica, no Brasil ps-militar,
os municpios no apenas continuaram a angariar mais recursos, mas tambm
foram elevados a membros da Federao. Esses dois fatos so componentes
do que a literatura tem tratado por federalismo municipal, fenmeno que
constitui um aspecto, peculiar ao Brasil,
5
da descentralizao. Com a previso
constitucional brasileira,
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democr-
tico de direito e tem como fundamentos (...)
3
No verdade que o nmero de governos subnacionais espelhe o tamanho da federao: nos
Estados Unidos, por exemplo, h hoje mais de 85.000 governos locais divididos em 5 tipos;
nos EUA, entretanto, governos locais no tm status de ente federado, como acontece no Brasil
(OSULLIVAN, 2003, p. 503).
4
Tal quadro de escassez de recursos e de tradicionalismo no ordenamento administrativo engendrou
o que M. A. Melo (1996) batizou por hobbesianismo municipal que faz apropriada referncia
guerra de todos contra todos do Leviat de Hobbes e que se expressa, entre outras coisas, pela
disputa por investimentos industriais pelos municpios. Analisando o fenmeno da dissipao
dos recursos originados no esforo de supervit primrio do governo federal, designo esse aspecto
do federalismo brasileiro por municipalismo prdigo: localidades do interior do Brasil clamam
por emancipao, mas sempre reclamam da insuficincia da mesada repassada pelos cofres do
Tesouro.
5
O trabalho de Wilson (1993) explora o fato de que o federalismo americano se d entre a Casa
Branca e os estados, restando aos municpios competncia residual; no deixa de chamar a ateno
ao observador brasileiro, apesar disso, que os servios de policiamento ostensivo, na Amrica,
pertenam esfera local.
182

queda-se reinventada a definio do dicionrio Aurlio Buarque de Holanda,
que qualifica por federalismo a forma de governo pela qual vrios Estados se
renem numa s nao, sem perderem sua autonomia, fora dos negcios de
interesse comum. usual que federaes possuam um Senado, ou Cmara
Alta, a representar o princpio da territorialidade de jurisdio, onde cada
membro federado independente de sua extenso territorial ou importncia
econmica tem direito ao mesmo nmero de votos.
6
No seria mesmo inadequado dizer que federaes violam, pela sua prpria
natureza, o princpio democrtico de um adulto, um voto: afinal o voto de
cada cidado vale mais em estados menores do que nos maiores.
7
Realando
tal particularidade desses modelos, a federao brasileira (com municpios)
estende tal princpio poltico redistribuio de recursos tributrios, fazendo
com que esses municpios menores os mesmos que padecem de baixo (ou
nenhum) vigor econmico sejam os que recebem maiores propores dos
repasses.
8
6
Stepan utiliza as expresses demos constraining e demos enabling para designar modelos
polticos que limitem ou ressaltem, respectivamente, a vontade das maiorias constitudas. Para
aquele autor, a natureza do federalismo praticado um fator decisivo no debate sobre as perspec-
tivas democrticas no Brasil, que teria um modelo de federalismo centralizado semelhante ao
modelo americano.
7
Para Dahl (apud Stepan, 1999) os modelos representativos baseados na prevalncia da Cmara
Baixa que se constituem pelo primado da populao estariam mais perto do princpio de
igualdade democrtica expressa na frase um cidado, um voto. Modelos mistos como o brasi-
leiro, sob influncia da Cmara Alta, poderiam dissimular uma desigualdade macia (o voto de
um cidado em um estado pequeno pode valer por mais de cem em um estado maior).
8
J em 1998, o presidente do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alertava para a gravidade
da crise fiscal dos micromunicpios de seu estado, no raro apontado como exemplo de gesto
fiscal. Ver artigo publicado no dirio Comrcio e Indstria, em novembro daquele ano (http://www.
citadini.com.br/artigos/dci9811.htm).
183

Taniia 1
Capacidade tributria municipal (%),
9

por tamanho do municpio e regio Brasil, 1996
Grupos de municpios Nordeste Norte
Centro
Oeste
Su| Sudeste Brasi|
Menos de 5.000 hab. 2.90 4.40 7.50 9.90 10.10 8.90
5.000 a 10.000 hab. 4.00 3.40 7.80 12.90 12.60 10.10
10.000 a 20.000 hab. 4.00 4.20 9.70 16.30 17.70 12.30
20.000 a 50.000 hab. 5.80 9.10 15.40 23.10 23.00 17.50
50.000 a 100.000 hab. 10.60 15.00 19.40 27.10 30.80 25.30
100.000 a 500.000 hab. 21.30 18.80 25.00 37.70 36.30 34.20
500.000 a 1.000.000 hab. 28.10 * 47.70 * 41.40 38.10
Mais de 1.000.000 hab. 43.60 32.20 43.40 52.50 60.20 55.90
Torai 17.90 20.30 20.90 29.20 41.00 33.50
Fonte: Gomes; MacDowell, 2000, p. 12.
Os dados da Tan. 1 ilustram bem a realidade do Brasil: os municpios
menores, ou por terem menor circulao de riqueza, ou por no usufrurem
de ferramentas fiscais adequadas (ou talvez mesmo pela juno de ambas as
coisas), chegam a ser sete vezes menos capazes de se financiarem a si prprios
que os maiores municpios no agregado nacional. Em se estratificando por
regio, no Nordeste do Brasil conhecido tanto pela sua pobreza como pelo
mandonismo de suas elites polticas essa diferena chega a ser de 1:15.
Entender a lgica da poltica fiscal brasileira fundamental para desagregar
a questo tratada aqui. De acordo com Resende (1987), existem dois tipos
bsicos de transferncias: as retiradas do oramento do transferidor, normal-
mente de carter voluntrio, e aquelas originrias da repartio de receitas
9
Tabulao dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional por Gomes e MacDowell (2000) para o
Exerccio Financeiro de 1996. A capacidade tributria (CT), de acordo com o trabalho de Nunes
(2000) com base na metodologia da FIPE/Universidade de So Paulo, dada pela participao
das receitas tributrias municipais (oriundas, basicamente, da tributao da prestao de servios e
da propriedade territorial urbana) no total das Receitas do Oramento (CT
%
= 100* RT / RO).
184

tributrias, cuja arrecadao se concentrou em um ente da Federao por uma
convenincia qualquer. As primeiras dividem-se ainda em incondicionais
que podem ser utilizadas em qualquer finalidade lcita e condicionais que
obrigam o recebedor a seguir regras e restries especficas para que a transfe-
rncia se efetive (por exemplo, alguma contrapartida de dispndio).
O modelo brasileiro comporta as trs modalidades acima mencionadas,
sendo a principal delas as transferncias incondicionais por repartio de
receita tributria, que se destinam equalizao fiscal entre as unidades da
Federao e racionalizao do sistema tributrio nacional. Consistem basi-
camente nos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios, formados
pelo produto da arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre pro-
dutos industrializados. A Unio legisla, administra e arrecada esses tributos,
transferindo considervel parcela para as demais esferas de governo. H ainda
a transferncia de 50% da arrecadao do imposto territorial rural da Unio
para os municpios, que recebem ainda dos estados a metade do imposto
sobre propriedade de veculos automotores e 25% do imposto sobre circu-
lao de mercadorias e servios, ambos de competncia estadual. Esse tpico
j bastante conhecido, tendo sido estudado por inmeros autores, como
Afonso (1993).
O que ainda precisa ser analisado mais detidamente so as demais trans-
ferncias,
10
tanto pelo seu valor poltico como pelas suas particularidades
tcnicas. Existem dificuldades quanto aos dados e metodologia de clas-
sificao de tais repasses, o que atrapalha comparaes entre programas
contemplados ao longo dos anos;
11
de qualquer forma, tanto a literatura
especializada
12
como o conhecimento emprico do campo revelam que os
municpios principalmente os menores so bastante sensveis a qualquer
variao no humor transferidor da Unio.
10
O muito hbil texto de Barry Ames (2001) mostra como as transferncias voluntrias passam a
integrar a prpria agenda da poltica presidencial, por meio das quais o Executivo federal poten-
cializa sua base de apoio no Congresso Nacional.
11
Na pesquisa de mestrado do autor (SILVA, 2004) foi feita classificao das receitas voluntariamente
transferidas pela Unio a 75 municpios de Pernambuco durante os anos de 1997 a 2000, sendo
restrita a anlise ao financiamento de obras pblicas. Como era de se esperar, 1998 e 2000 (anos
eleitorais) concentram mais de 75% do valor global transferido.
12
Por exemplo, Gomes e MacDowell (2000) e Lima (2003).
185

Muxiciiaiisxo iioico
Como j se havia enunciado, as intensas criao e instalao de municpios
observadas no Pas tm feito parte do processo mais geral de descentralizao.
De acordo com Gomes e MacDowell (2000, p. 8), de 1984 a 1987 foram
instalados
13
1.405 municpios no pas, sendo as regies Sul e Nordeste aquelas
com maior contribuio absoluta ao processo. Dado que, em 1984, existiam
4.102 municpios no Brasil, conclui-se que, nos 13 anos que vo de 1984 a
1997, o nmero total de municpios no Pas aumentou em 34,3%.
Taniia 2
Caracterizao das transferncias aos municpios Brasil, 1997
14
Caractersticas do municpio
Quantidade de
transferncias
(Dados de 1997)
Transferncia
per capita (R$)
Municpios com menos de 50 mil habitantes 5026 7,68
Municpios com mais de 50 mil e menos de
100 mil habitantes
479 1,32
Municpios com mais de 100 mil e menos de
500 mil habitantes
200 2,90
Municpios com mais de 500 mil habitantes 26 3,33
Fonte: Lima, 2003, p. 9.
A tabela acima nos pede uma reflexo sobre aquilo que o dilema central
da ao do governo (COHEN; FRANCO, 1993, p. 80): a parcimnia entre
eqidade e eficincia econmica. Os municpios menores cujo quantitativo
explodiu no perodo em anlise foram ao mesmo tempo os maiores benefi-
cirios das transferncias federais, no obstante o fato de eles abrigarem apenas
13
O ato de instalar pressupe o ato anterior de criar o municpio, o que, no caso de desmembramento
de um municpio em dois, antecedido de consulta popular. A instalao corresponde ao incio
de funcionamento efetivo do municpio, o que se d com a eleio do primeiro prefeito.
14
Embora Lima (2003) no desagregue o volume total de transferncias quanto sua natureza (se
constitucionais ou voluntrias), seus dados so sintomticos para a anlise que aqui se empreen-
de.
186

pequena parcela da populao do Pas, e de contriburem com muito pouco
para o montante a ser dividido. Sendo esse fato uma violao do princpio de
isonomia entre os cidados de uma mesma coletividade,
15
deveria haver uma
compensao ao menos sob a tica da racionalidade econmica que legiti-
masse esse modelo. Isso, no entanto, no ocorre: os municpios menores, alm
de concentrarem as piores condies de vida do Pas, gastam mal
16
e custam
muito caro ao bolso do contribuinte. Isso cria um terrvel crculo vicioso abri-
gado prpria sombra da Constituio Federal: federao indissolvel, mu-
nicpios protegidos contra extino (apesar de facilmente criveis),
17
expanso
de burocracias locais, mais repasses, crise fiscal crnica e permanente.
Mixirisxo ixsrirucioxai
i ixiiicixcia icoxxica
Convm repassar, pois, os elementos desse municipalismo prdigo, isto
, dessa escolha poltica que atenta contra a prpria estabilidade da Federao
que tenciona proteger: a Carta de 1988, em elevando o municpio categoria
de ente da Federao, conferiu cabal importncia Cmara de Vereadores,
que passou a ter (em nvel local) competncias semelhantes s da Assemblia
Estadual/Distrital e da Cmara de Deputados. Por um processo de reproduo
15
Uma argumentao em defesa desse modelo pode invocar o seu carter inegavelmente redistribu-
tivo, e utilizar a frmula normativista presente na teoria da justia de John Ralws, segundo a qual
a realizao dos valores da democracia pressupe que os indivduos de uma mesma coletividade
disponham dos meios mnimos para o exerccio efetivo de sua liberdade.
16
Ver, sobre a qualidade do gasto em pequenos municpios, Silva (2004).
17
Uma importante modificao institucional foi introduzida em 1996, quando foi editada a Emenda
Constitucional n 15, que deu nova redao ao 4 do artigo 18 da Constituio Federal e disps
sobre a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios, determinando que
esses atos s podero ser confirmados com a edio de lei estadual, em perodo determinado por
lei complementar federal, aps estudos de sua viabilidade, dependendo ainda de consulta prvia
s populaes dos municpios envolvidos, por meio de plebiscito. No obstante o carter restritivo
do documento constitucional, apenas em 1996, 53 municpios foram criados no Pas; entre 1996
e 2001 um ano aps a publicao da LC 101, mais conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal foram 580 municpios, o que representa mais de 10% do total de entes de nossa inflada
federao segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apresentados pelo
ex-senador Rodolpho Tourinho (DEM-BA) quando da apresentao de PEC 12/04. Desses, 54,7%
eram da regio Sul, 32,1% da regio Centro-Oeste, 9,4% do Nordeste e 3,8% do Sudeste.
187

do que ocorre nas esferas superiores de governo, Cmaras de Vereadores
ganharam tamanha expresso que qualquer ameaa sua existncia ameaa
sob o ponto de vista institucional tripartio dos Poderes, ao pacto
federativo e segurana nacional. Como existem desde 1532 (ver GHISI,
1998), Legislativos locais no representam, em absoluto, novidade no Brasil, e
talvez, por isso mesmo, a questo seja perguntar em que proporo as Cmaras
de Vereadores tm contribudo naqueles municpios muitos pequenos para
o desenvolvimento local.
Um importante estudo realizado pelo Ipea (GOMES; MACDOWELL,
2000, p. 20) mostra que, em regra, o conjunto de municpios de cada estado
brasileiro gasta uma parcela maior de sua receita corrente com o Legislativo
do que os prprios estados (as excees so Alagoas, Mato Grosso do Sul,
Rondnia, Piau e Rio de Janeiro); em relao Unio, a diferena ainda
maior. Em outras palavras, municpios gastam mais com o Legislativo do que
o fazem os estados e a Unio.
Os dados, assim colocados, revelam os traos definidores do modelo brasi-
leiro. Antes de tudo, criao de municpios significa aumento do nmero de
vereadores (e de prefeitos, vice-prefeitos, assessores e burocratas em geral) e,
por conseguinte, dos gastos municipais com o Legislativo (e com a adminis-
trao local, em geral). Depois, em se gastando mais com a administrao local,
o aumento na proporo de recursos fiscais apropriados pelos municpios im-
plica uma parcela maior do Errio nacional sendo destinada ao pagamento da
folha funcional dos municpios. Como resultado dessa preferncia alocativa,
restar uma parcela cada vez menor desses recursos para financiar a prestao
de servios pblicos, para os investimentos em obras pblicas e para os projetos
sociais de que a populao tanto necessita.
Os municpios de at cinco mil habitantes gastaram, em valores histricos
de 1996, R$ 20,60 por habitante para manterem seus Legislativos (GOMES;
MACDOWELL, 2000, p. 21), e esse valor mais alto que o de qualquer
outro grupo de municpios, classificados segundo sua populao (Tan. 3).
Convm notar que esses resultados sublinhem-se aqui os gastos dos mu-
nicpios menores, pronunciadamente o grupo que mais gastou se mantm
inalterados para todas as regies do pas.
188

Taniia 3
Gasto do municpio com a funo legislativa
18
- Brasil, 1996 (R$ /ano)
Grupos de municpios
(segundo sua popu|ao)
Nordeste Norte
Centro
Oeste
Su| Sudeste Brasi|
At 5.000 18,0 22,5 26,4 19,3 20,2 20,6
5.000 a 10.000 13,4 13,5 21,4 12,2 12,8 13,7
10.000 a 20.000 9,2 10,4 15,7 10,4 13,1 11,0
20.000 a 50.000 8,6 8,6 12,7 9,7 13,3 10,5
50.000 a 100.000 10,8 12,6 16,9 12,1 15,6 13,5
100.000 a 500.000 11,5 9,7 15,4 11,4 17,2 14,7
500.000 a 1.000.000 17,4 * 21,4 * 16,2 16,9
Mais de 1.000.000 13,5 14,8 24,5 17,9 15,5 15,6
Torai 10,8 12,6 16,9 12,1 15,6 13,5
Fonte: Gomes; MacDowell, 2000, p. 21.
Na medida em que a descentralizao e o federalismo municipal tm sido
caracterizados por uma proliferao descontrolada de municpios e, muito
particularmente, daqueles com menos de cinco mil habitantes, comuns em
regies pobres como o Nordeste do Brasil claro que parcelas cada vez
maiores dos recursos arrecadados na esfera federal esto sendo consumidas
no custeio de Legislativos locais. E o que pior: como na parbola do filho
prdigo, contada no Evangelho de So Lucas (Lc. 15, 11-32), localidades
que instadas pelo comportamento rent seeking
19
de suas lideranas almejam
apaixonadamente a emancipao, no tardam, uma vez emancipadas, a bater
s portas do pai generoso, que de Braslia distribui recursos ao filho jovem,
18
Dados referentes ao Exerccio 1996, extrados de Gomes e MacDowell, 2000, p. 22.
19
Para Buchanan (1988), as lideranas polticas tendem a agir como o homem em geral, isto ,
como maximizador de seus interesses pessoais, que poderiam ser seus ganhos individuais financei-
ros, ou a reduo do seu trabalho efetivo, ou o desejo de ampliar sua esfera de deciso buscando
sua prpria renda (da a expresso rent-seeking, buscador de renda, literalmente). Ao final, o
interesse pblico acaba aprisionado pelos grupos polticos e de presso, o que levaria ineficincia
dos aparelhos de governo, sem os correspondentes benefcios para a sociedade.
189

andrajoso, mas irremediavelmente dissipador. De tal maneira, esgueirando-se
entre o choro plangente dos prefeitos de micromunicpios e as presses inces-
santes dos deputados seus padrinhos, o governo federal aperta o lao fiscal no
pescoo dos contribuintes nacionais, pois precisa onerar o sistema econmico
com uma das maiores cargas tributrias do mundo para pagar, mui compas-
sivamente, as contas dos municpios que no arrecadam sequer os recursos
necessrios manuteno de sua prpria burocracia, fazendo confranger ain-
da mais a corda dos tributos a cada necessria invectiva de ajuste nas contas
pblicas.
Menos dinheiro est disponvel, portanto, para a realizao de obras p-
blicas e para a prestao dos servios de sade, educao, segurana pblica e
saneamento bsico. Nas condies atuais, quanto mais numerosos forem os
municpios, mais pobres eles sero; pior para o governo federal, pior para a
Federao, pior para a sociedade.
Coxciuso
Neste artigo, vimos que o modelo de federalismo regulamentado na Cons-
tituio de 1988 tem particularidades que o diferenciam do modelo clssico:
so entes federados, no Brasil, no s estados, mas tambm os municpios.
Tal distenso poltica, no Brasil, engendrou a fragmentao do governo
pela exploso do nmero de municpios; da, a consolidao de um modelo
fiscal descentralizante (que, de alguma forma, j existia) veio a conformar uma
teia complexa de relaes entre as unidades federadas. Como a grande maioria
dos municpios depende de transferncias federais para quase tudo, fragmen-
tao no significou autonomia: pelo contrrio, municpios precisam recorrer
a Braslia para custear sua mquina e qualquer investimento necessrio ao
bem-estar da populao.
Num processo aodado de reconstruo nacional, quem parece que per-
deu foi o Pas, e pior: os mais pobres do Pas. Municpios menores, embora
recebam mais repasses da Unio e no gerem os recursos de que necessitam,
gastam mais com a manuteno de sua burocracia que os maiores. A simples
manuteno de um Legislativo nos pequenos municpios representa um custo
190

difcil de suportar pelo Errio, fazendo com que recursos que poderiam ser
mais bem aplicados caso fossem geridos por um sistema regional ou metro-
politano sejam incinerados nas contas da burocracia.
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A avaliao nas polticas de assistncia social:
desafios para sua consolidao
e para sua relevncia
1
O campo da assistncia social no Brasil tem sido palco, nos ltimos anos,
de dois tipos de processos importantes: de um lado, ocorrem na rea, desde
a dcada passada, iniciativas importantes de inovao e experimentao na
maneira como se concebe e se executa o atendimento s populaes vulnera-
bilizadas. Diferentes projetos e polticas tm procurado se haver com o desafio
de desenvolver estratgias que combinem eficcia, sustentabilidade e partici-
pao com o respeito aos direitos de cidadania de pblicos tradicionalmente
marginalizados, como meninos de rua, populao de rua, famlias vulnerabi-
lizadas, crianas expostas ao trabalho infantil ou ao abuso sexual, adolescentes
infratores, entre outros. Experincias e estratgias muito diversas, com nveis
diferentes de xito ou de fracasso e graus variados de cobertura testemunham,
independentemente dos resultados, a necessidade e a busca de inovao norma-
tiva e tcnica nessa rea.
De outro lado, a assistncia social protagoniza, desde a ltima dcada, um
esforo de institucionalizao sem precedentes neste campo, esforo ao qual
o Ministrio do Desenvolvimento Social veio se somar e que, em grande me-
dida, tem buscado liderar no perodo mais recente. Desde a conquista do
1
Boa parte dos argumentos desenvolvidos aqui foram adaptados do texto de minha autoria As
mudanas na Agenda das Polticas Sociais no Brasil e os desafios da Inovao: o caso das polticas
de assistncia social infncia e adolescncia, 2001.
194

Biuxo Lazzaiorri Dixiz Cosra
Estatuto da Criana e do Adolescente e da Lei Orgnica da Assistncia Social,
vem sendo institucionalizado um campo de poltica que busca se orientar por
certos princpios comuns, mbitos de atuao mais ou menos compartilhados,
participao democrtica na gesto, transparncia e controle pblico sobre as
aes, entre outros aspectos. uma trajetria j extensa no sentido de superar
o carter fragmentado, assistemtico, repressivo ou tutelador e com alto grau
de opacidade na gesto, que tradicionalmente caracterizou a assistncia social
no Pas.
2
O SUAS,
3
por sua vez, inspirado na experincia da sade, procura
aumentar o grau de coordenao intergovernamental das aes, criando nveis
de ateno e de gesto, associando-o maior racionalidade, transparncia,
universalismo e a um carter mais estratgico e estvel na alocao dos recursos
da rea. Isto, somado institucionalizao do Bolsa Famlia
4
e ao aperfeioa-
mento dos mecanismos de gesto e acompanhamento do programa, do cadas-
tro e das condicionalidades fortalece a institucionalidade social da assistncia
e o papel coordenador do Ministrio do Desenvolvimento Social. O processo
de criao do SUAS expressa justamente as dificuldades e as tarefas para as
polticas sociais nos estados federativos: combinar a autonomia dos entes
federados com a necessidade de coordenao mnima para o alcance de certos
objetivos comuns. Em outras palavras, ao lado das questes relativas a o que
fazer, impem-se com tanta ou maior importncia as decises sobre quem faz,
com que recursos, quem decide o qu, entre outros problemas de ao coletiva
(PIERSON, 1995).
2
Estas caractersticas explicam e so, a um s tempo, por ela explicadas a vulnerabilidade desse
campo a prticas de clientelismo e patrimonialismo, que acabaram tambm por perpetuar o carter
subalterno, ou mesmo marginal, da assistncia social no mbito das polticas sociais.
3
Conforme esclarece o Ministrio do Desenvolvimento Social e combate Fome (2007), O Sistema
nico de Assistncia Social SUAS regula em todo o territrio nacional a hierarquia, os vnculos
e as responsabilidades do sistema de servios, benefcios, programas e projetos de assistncia social,
de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico
sob critrio universal e lgica de ao em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da
sociedade civil. Com uma organizao claramente inspirada no Sistema nico de Sade, o SUAS
hoje o principal marco para a institucionalizao da Assistncia Social no Brasil.
4
O Programa Bolsa Famlia foi criado em 2004, inicialmente incluindo a fuso de outros programas
de transferncia de renda existentes. Sua consolidao e ampliao para uma cobertura de mais
de 11 milhes de famlias pobres do Brasil transformou o Bolsa Famlia no maior programa de
transferncia condicionada de renda do mundo e em uma referncia para outros pases. Colocou
tambm o PBF no centro do sistema de proteo social brasileiro e dos debates sobre o combate
pobreza e desigualdade.
195
A avaiiao xas ioiricas oi Assisrxcia Sociai

desnecessrio afirmar que este um processo longo e ainda incompleto,
que guarda inmeras dificuldades e encontra resistncias sociais, tcnicas e
polticas , e no qual os erros e fracassos so, em certa medida, inevitveis.
o preo que a inovao social cobra. Entre os desafios colocados para o xito
das inovaes em curso na assistncia social, nos dois eixos mencionados aqui
experimentao nas estratgias e institucionalizao da poltica pblica , a
implementao de uma cultura, ou de sistemas ou, no mnimo, de iniciativas
de Monitoramento e Avaliao
5
(M e A) so apontadas, por diversas razes,
como fundamentais. Entretanto, se existe um amplo consenso geralmente
real e, s vezes, retrico sobre a importncia ou sobre a necessidade de ava-
liao no campo da assistncia, preciso ter mais claro o que avaliar, para que
avaliar e como utilizar os resultados das avaliaes.
Algumas razes para isto encontram-se nas prprias caractersticas de boa
parte dos projetos e polticas na rea da assistncia social e do contexto institu-
cional em que so implementados. J tive oportunidade de discutir este tema
em outro artigo, mas vale aqui sintetizar novamente o argumento.
As polticas sociais em geral, e as de assistncia social em particular, apre-
sentam algumas caractersticas que tm conseqncias diretas tanto sobre sua
gesto quanto sobre sua avaliabilidade. Sulbrandt (1994) aponta algumas dessas
caractersticas constitutivas das polticas sociais e que as diferenciam de outras:
a) os problemas sociais que se pretendem enfrentar com estas polticas so
debilmente estruturados e no podem ser definidos de maneira rigorosa; b) As
polticas e programas frequentemente perseguem objetivos mltiplos, s vezes
inconsistentes, e suas metas so definidas de maneira ambgua, devido tanto a
razes tcnicas quanto a necessidades tticas para assegurar sua aprovao; c)
As metas tendem a ser redefinidas, dentro de um certo leque, no decorrer da
implementao. Uma das razes que explica estas modificaes e mudanas de
metas o processo de aprendizagem social que experimenta uma organizao
no desenrolar do programa. (...); d) O carter brando das tecnologias utilizadas
na quase totalidade dos programas sociais significa que as supostas relaes
causais que vinculam os insumos e as atividades com os produtos, resultados e
impactos no respondem a um conhecimento certo e vlido, mas, no melhor
dos casos, apenas constituem hipteses a serem verificadas. Ainda quando
implementado corretamente, o programa pode no conduzir ao estado final
5
Doravante M e A.
196

desejado ou buscado. E mais ainda, boa parte dos programas sociais tem bases
tericas frgeis, as quais frequentemente no so explicitadas nem nos prprios
programas nem nas avaliaes. (p. 382-383)
Alm disto, a implementao de programas sociais est geralmente exposta
ao de uma srie de fatores organizacionais que tambm tm influncia
decisiva sobre seus resultados. Em primeiro lugar, os programas sociais rara-
mente ficam a cargo de uma s agncia, mas dependem de uma pluralidade
de organismos. Por outro lado, atuam em sua execuo diversas instncias
decisrias nos diversos nveis das agncias envolvidas, o que faz com que as
decises dependam de uma complexa rede de negociao permanente entre
os diversos atores, gerando, freqentemente, modificaes no contedo e nos
prazos dos programas.
H tambm condicionantes relacionados ao contexto institucional da
implementao. Um deles, que tem sido extensamente analisado, nos ltimos
anos, a fragmentao da burocracia pblica. As disputas burocrticas, a busca
de liderana institucional ou pessoal nos papis-chave de execuo ou a defesa
de espaos de poder por parte de grupos ou instituies no so exclusividade
dos programas e polticas sociais, mas contingncias da ao em contextos
de organizaes complexas. Entretanto, no mbito do Estado, prejudicam
de forma mais acentuada a organicidade dos programas sociais, j que estes,
como j se disse, dependem geralmente da ao concertada de diversos rgos
e instncias decisrias.
Ainda do ponto de vista do marco institucional e de gesto dos programas,
deve-se levar em conta a discricionariedade de que tendem a gozar os gerentes
e funcionrios de ponta de linha. Ora, em um contexto em que as tecnologias e
o conhecimento sobre os problemas e o objeto da ao so precrios, o grau de
incerteza sobre o resultado e a natureza das tarefas passa a ser muito alto. Esta
situao tende a tornar necessria ou inevitvel a outorga de graus mais
altos de autonomia s gerncias mdias e funcionrios e tcnicos de ponta, o
que faz com que a adeso e a qualificao dos recursos humanos sejam fatores
crticos na execuo dos programas sociais, pois sua ao pode modificar subs-
tancialmente a direo e o contedo de tais programas.
Finalmente, h que considerar o dficit em termos de capacidade institu-
cional e gerencial do arcabouo institucional encarregado das polticas sociais
na maioria dos pases latino-americanos inclusive o Brasil , que faz com
197

que a implementao de programas se defronte com precariedade tanto de
informaes importantes sobre sua execuo, que permitam seu acompanha-
mento, quanto de controles sobre a atuao dos diversos setores, instituies
e pessoas envolvidos nas intervenes. A conjuno destes fatores tende a difi-
cultar fortemente o gerenciamento dos programas e polticas e a identificao
e correo de problemas em sua execuo.
s caractersticas institucionais soma-se o contexto mais propriamente
poltico em que se decidem e se implementam as polticas de assistncia
social. Esta poltica tem lugar geralmente em ambientes caracterizados pela
turbulncia e pluralidade de atores instituies pblicas, funcionrios ou
grupos de funcionrios, segmentos das burocracias envolvidas, partidos,
parlamentares e lideranas polticas, ONGs voltadas para defesa de direitos
ou apoio a projetos sociais, associaes e entidades assistenciais comunitrias
e os usurios e beneficirios dos programas, para citar alguns. Cada um destes
grupos ou atores tende a desenvolver estratgias para que seus interesses e
valores sejam levados em considerao nas polticas e programas sociais, o que
tende a gerar modificaes nos programas, no pblico atendido, nas metas e
na durao.
Mesmo sendo adequada, de maneira geral, a caracterizao que Sulbrandt
(1994) faz das polticas sociais e do contexto institucional e poltico, a diver-
sidade da rea, dos problemas e das intervenes feitas vo se tornando mais
evidentes e relevantes justamente medida que estas vo se institucionali-
zando e se tornando mais qualificadas. O argumento aqui desenvolvido o de
um modelo contingente de organizao e de gesto de polticas, programas e
projetos sociais, considerando-se que diferentes modelos de interveno social
demandam estilos diferentes de avaliao.
De fato, como afirma Nogueira (1998), a implementao de projetos e
polticas sociais envolve a mobilizao de recursos de poder, de conhecimento
(marco analtico), recursos organizacionais e institucionais (marco organiza-
cional), alm de estratgias para manter ou ampliar a legitimidade da inter-
veno. O papel da gesto justamente combinar e mediar estes diferentes
recursos, para converter as intenes em produtos, supondo que estes geraro
efeitos e impactos esperados (modelo de gesto)
Esses elementos definem quatro dimenses que compem um projeto ou
poltica. Um primeiro marco o padro normativo. Orientado pelos valores
198

e prioridades sociais, ele tem a ver com os objetivos desejados pela sociedade
em um determinado momento e com os meios que considera legtimos para
alcan-los. Todo programa ou projeto traz implcita ou explicitamente um
padro normativo com relao tanto a fins quanto a meios, que orienta a
prpria formulao do problema e de sua natureza e a seleo dos meios e
estratgias para seu enfrentamento.
6

Em segundo lugar, identifica-se o que se chama de marco analtico. a
dimenso mais tcnica do programa ou projeto. Depende em grande medida
do conhecimento existente sobre os problemas e sobre as alternativas de
interveno e definido pelos modelos ou supostos causais que informam
a poltica ou projeto. O marco analtico , portanto, a dimenso da eficcia,
em que o conhecimento (e as controvrsias em torno dele) estabelecido sobre
o problema e sobre as alternativas de interveno so os elementos crticos.
Trata-se, enfim, de saber o que funciona e como.
Isso quer dizer que os contedos das polticas e projetos so apoiados em
larga medida nessas suposies de causa e efeito, no conhecimento acumulado
e estabelecido sobre o problema, nas teorias
7
em uso. Talvez esta seja uma
das dimenses mais frgeis da maior parte dos projetos da assistncia social,
os quais, muitas vezes, se assentam em uma forte orientao normativa, mas
padecem de um marco analtico que a operacionalize. A avaliao interage
bastante com esta dimenso no que diz respeito estratgia e sua eficcia, mas
tambm, com outras dimenses, no que toca eficincia e sustentabilidade,
por exemplo.
Uma terceira dimenso para se analisarem os projetos e polticas o modelo
de organizao. Ele tem a ver com a maneira como se distribuem responsabi-
lidades, com a capacidade e os mecanismos de deciso, com os mecanismos
6
O que refora a irredutibilidade da gesto pblica a uma atividade estritamente tcnica ou
administrativa, em que a escolha dos fins seria objeto da poltica, e os meios da administrao, da
tcnica. Ainda que fosse possvel o consenso sobre os fins desejveis, h sempre diferentes maneiras
para alcan-los, que significar alocao e distribuio diferenciada de custos e benefcios entre
os atores e o provvel dissenso em termos de valores sobre as estratgias. Ou seja, o componente
poltico e de legitimidade intrnseco a todo o ciclo da gesto pblica e o atravessa em todas as
dimenses.
7
Teoria aqui pode ser entendida tanto no sentido estrito do termo, como as reformas educacionais
que se apiam na chamada teoria do capital humano (uma corrente acadmica em economia da
educao), quanto em sentido mais amplo, como um conjunto de suposies, mais ou menos
refletidas, mais ou menos informadas sobre as causas e as conseqncias dos problemas a serem
enfrentados.
199

de coordenao das aes, com a definio de processos de trabalho e com
a estrutura organizacional. o que define as estruturas mais concentradas
ou desconcentradas; a maior ou menor descentralizao de decises, recursos
financeiros e institucionais; a estrutura de incentivos (salrios, carreiras,
prmios) aos diferentes atores; os mecanismos de accountability horizontal e
vertical, entre outros.
Finalmente, Nogueira (1998) define o modelo de gesto. Este tem a ver
com a administrao de recursos, a formao e gesto das equipes de trabalho, a
maior ou menor flexibilidade em relao s mudanas no contexto em que se
opera, a maneira de se relacionar com o entorno, a maior ou menor disposio
para a inovao, para a experimentao e para a participao, entre outros
fatores.
Em princpio, em um modelo racional de deciso,
8
o padro normativo e o
marco analtico expressam o contedo do projeto ou poltica, e, a partir dele,
seriam definidos os modelos de organizao e de gesto. Decorre da que,
dependendo de seu contedo e do contexto em que se inserem, as polticas,
programas e projetos sociais devem se organizar e ser implementados de
maneira diversa. No existe em abstrato o melhor modelo de organizao e de
gesto nem a melhor estratgia de implementao para todas as situaes.
Nogueira (1998) prope uma tipologia de projetos que permite discutir de
maneira mais informada e menos genrica a relao entre esses componentes.
Conforme se tentar demonstrar aqui, a avaliao deve enfrentar desafios
diferentes e servir a propsitos um tanto distintos, dependendo do tipo de
interveno a que serve.
Nogueira estabelece dois critrios de classificao para projetos e polticas
sociais: a programabilidade das tarefas e a interao com os usurios. A
programabilidade das tarefas de um projeto tem a ver com previsibilidade
e incerteza, ou seja, a necessidade de variao ou adaptao em sua execuo,
diferindo no grau em que so passveis de rotinizao ou formalizao. De-
pende, em grande medida, do tipo de tecnologia sobre a qual comentava
Sulbrandt (1994), isto , do grau de incerteza da tecnologia para alcanar os
resultados buscados, da possibilidade de medir estes ltimos e tambm do
tipo de participao do destinatrio na prestao ou no servio. Responde,
8
Como j demonstraram inmeros trabalhos, a comear de Simon (1957) e Lindblom (1957),
este um modelo de deciso muito mais normativo do que descritivo.
200

portanto, disponibilidade maior ou menor de um tipo de conhecimento
explicitado, sancionado institucionalmente ou profissionalmente, que fornea
ao operador de linha critrios para resolver as diversas situaes por ele enfren-
tadas durante a execuo da tarefa.
J a interao com o usurio refere-se relao entre o operador e o desti-
natrio e posio que o primeiro ocupa dentro da organizao, estrutura
ou unidade que executa o projeto. definido tambm pela quantidade de
dimenses da vida dos beneficirios que o projeto ou poltica busca modificar
ou de cuja modificao depende e da intensidade dessas mudanas.
A partir da combinao desses critrios, tem-se uma tipologia de projetos
que pode ser resumida no Quao. 1, a seguir:
Quaoio 1
Tipologia de Projetos
A|ta
programabi|idade
Baixa
programabi|idade
Interao mais
fraca com usurios
Programas restritos de
transferncia de renda,
alimentos ou bens
Programas de
ajuda emergencial
Interao intensa
com usurios
Ateno Bsica
de Sade
Atendimento a populaes de risco,
(meninos de rua, moradores de rua,
drogaditos), desenvolvimento comu-
nitrio, economia solidria
Elaborao do autor, a partir de Nogueira (1998).
Os programas mais inovadores e os que, de fato, vm se institucionalizando
no campo da assistncia social e no prprio SUAS concentram-se entre os que
combinam programabilidade mais alta e interao mais fraca e entre os que
combinam baixa programabilidade e interao intensa com os usurios.
O primeiro caso, alta programabilidade e baixa interao com os usurios,
a situao comparativamente mais simples.
9
Geralmente se define por entre-
gar benefcios tangveis e padronizados (benefcios monetrios, crdito, cestas
9
bom lembrar que simples bem diferente de fcil.
201

bsicas, material didtico ou cursos bastante padronizados), nas verses mais
bsicas. Isto porque, do ponto de vista da estratgia, possvel considerar seu
pblico como mais homogneo. Ou seja, do ponto de vista do programa, o
pblico pode ser definido a partir de uma necessidade insatisfeita ou do com-
partilhamento de uma mesma faixa de renda etc. Definido esse conjunto limi-
tado de caractersticas, outras especificidades de cada beneficirio so pouco
relevantes para o projeto.
10
Do ponto de vista da formulao e da implemen-
tao, o tratamento, as condies de atendimento e os critrios de elegibilidade
podem ser estabelecidos ex-ante. Esse conjunto de condies permite que boa
parte da gesto seja centralizada e operada por meio do modelo organizacional
burocrtico mais tradicional, conferindo graus menores de discricionariedade
aos operadores e gestores de linha da estrutura de implementao. O caso mais
visvel e bvio deste tipo de projeto na assistncia social o Bolsa Famlia. H
um esforo crescente de articulao deste programa com outras polticas e
setores, mas trata-se justamente disto: articular e coordenar, mas no endoge-
neizar outras dimenses ou outros modelos de ao estratgia mais estrita do
PBF. E isto faz parte de seus mritos, no de seus defeitos.
De outro lado esto os projetos que combinam baixa programabilidade e
intensa interao com os usurios. Estes, por operarem normalmente em con-
textos tcnicos pouco consolidados e por objetivarem e exigirem mudanas em
vrias dimenses da vida dos beneficirios (inclusive, muitas vezes, de valores,
atitudes e comportamentos), tm que ser desenhados segundo as necessidades
especficas do receptor. Por isso apresentam (ou deveriam apresentar) graus
mais baixos de formalizao e rotinizao. Ao contrrio do caso anterior,
os destinatrios e os servios tm que ser personalizados, ou seja, o projeto
ou a poltica tem que levar em conta as especificidades do pblico-alvo, para
definir a natureza e a quantidade do benefcio, que varia conforme o receptor
e distribudo de forma seletiva. O resultado que neste tipo de interveno
o operador de linha
11
dispe de um grau de autonomia e discricionariedade
bastante significativo, j que est sempre lidando com situaes no anteci-
padas e tem que tomar decises crticas no nvel operacional todo o tempo.
10
Da a necessidade e esforo de muitos projetos deste tipo em se articularem com outros projetos
ou iniciativas mais flexveis e especficas dirigidas justamente s caractersticas mais heterogneas
do pblico.
11
Street Level Bureaucracy, nos termos de Lipsky (1980).
202

Do ponto de vista do marco organizacional e do modelo de gesto, os
projetos e polticas com baixa programabilidade e interao mais intensa
com os usurios tendem a ser mais bem sucedidos quando implementados de
maneira mais descentralizada e/ou desconcentrada e em estruturas mais hori-
zontais e diviso menos ntida de papis. Neste tipo de interveno, podem-se
incluir vrias das iniciativas com que a assistncia social vem lidando: trabalho
com meninos com trajetria de vida nas ruas e populao de rua, propostas
de atendimento integral s famlias, empreendimentos populares de economia
solidria, combate explorao sexual infantil e atendimento a suas vtimas,
entre outros.
A estruturao de diferentes modelos de interveno no campo da assis-
tncia implica diferentes estratgias de implementao que exigiro diferentes
modelos e estilos de avaliao. A consolidao dos estudos sobre implementao
de polticas pblicas foi polarizada em torno de duas abordagens sobre o tema,
a um s tempo analticas e normativas.
12
Berman (1980) classifica esses modelos
em implementao adaptativa e implementao programada.
A implementao programada parte de um diagnstico sobre o que ficou
conhecido como o gap de implementao, que atribui os problemas de imple-
mentao a trs ordens de fatores. O primeiro tem a ver com a ambigidade
dos objetivos e metas, que faria com que, ao longo do sistema de implemen-
tao, diferentes atores, organizaes, nveis de governo ou nveis hierrquicos
interpretassem os objetivos segundo seus prprios pontos de vista ou interesse,
gerando incoerncia ou disperso de recursos ou iniciativas. Em segundo lugar,
a pluralidade de atores com competncias e autoridades sobrepostas tenderia a
agravar o problema anterior e fazer com que a implementao dependesse de
um conjunto de sinais verdes e que estivesse sujeita a vrios veto players, con-
tribuindo para o afastamento da poltica de seus objetivos e estratgia iniciais.
Finalmente, em parte como decorrncia dos fatores anteriores e dos problemas
de assimetria informacional, haveria discricionariedade excessiva dos imple-
mentadores de linha, que muitas vezes estariam refazendo a poltica que se
12
Berman tem conscincia e adverte para a simplificao desta classificao, que deve ser vista mais
como tipos ideais do que como descries realistas dos processos de implementao ou da posio
dos analistas.
203

suporia que estivessem implementando, ou seja, a poltica teria sua viabilidade
ou implementao dependente da maior ou menor resistncia, falta de efetivi-
dade ou ineficincia dos operadores.
Como se v, esta abordagem parte de uma viso mais otimista sobre as
possibilidades do planejamento, ou seja, da suposio de que possvel
conhecer e, em certa medida, controlar ex-ante os fatores crticos para o sucesso
ou fracasso de uma poltica ou projeto. Isto permite que haja uma separao
mais forte entre as etapas de planejamento e execuo e entre os responsveis
por cada uma delas. Neste caso, a etapa chave a formulao da poltica, e
o problema de implementao basicamente o problema de garantir que a
poltica ou projeto seja implementado conforme previsto. Deste ponto de vista,
as recomendaes para superar o gap de implementao seriam justamente as
que enfatizam o aumento de controle: primeiro, recomenda-se a especificao
mais estrita de objetivos ex-ante hierarquia de meios e fins dentro das agncias
e entre nveis de governo (gesto por objetivos, marco lgico etc.) , por
negociao ou deciso superior. Em segundo lugar, deve-se enfrentar o sistema
de implementao: simplificar ao mximo a implementao, pela restrio do
nmero de atores, de organizaes e de nveis hierrquicos com autoridade
e especificar linhas claras de autoridade (a autoridade deve ser conectada
com responsabilidade). Finalmente, em qualquer caso, deve-se enfrentar a
discricionariedade dos atores de linha, por vrios meios: pela formulao de
novos e explcitos procedimentos operacionais padro e rotinas; pelo aumento
do controle para garantir que eles possam ser responsabilizados pelos novos
procedimentos (inclusive com sanes previstas), pela mudana na alocao de
incentivos, principalmente os seletivos (salrios, bnus, prestgio etc.).
13
De outro lado, o modelo de implementao adaptativa quase simtrico
ao descrito acima. Este modelo parte de uma viso mais pessimista sobre as
possibilidades do planejamento, portanto, no se espera que a poltica seja im-
plementada conforme previsto, mas que ela se adapte, isto , que a implemen-
tao gere aprendizagem. Assim, ao contrrio de uma separao clara entre
deciso e execuo ou entre planejamento e implementao, a poltica tende a
se constituir de uma rede de decises e execuo em que, em grande medida,
13
No se ignora a possibilidade de situaes no previstas, mas a recomendao de planos de
contingncia e procedimentos padronizados para isto, alm de melhores prticas; passo a passo
etc.
204

a implementao conclui a formulao. Esta abordagem procura tambm
incorporar, e no evitar, o carter eminentemente poltico e no administrativo da
implementao. A partir desse enquadramento, pode-se compreender tambm
o diagnstico que esta abordagem elabora sobre o gap de implementao e as
recomendaes deles decorrentes.
De acordo com esse modelo, os problemas de implementao decorrem de
trs fatores principais. O primeiro deles a tendncia sobreespecificao de
objetivos e metas, que impediria a adaptao da poltica s diferentes circuns-
tncias e especificidades e tambm a negociao e o acordo entre os diferentes
atores para viabilizar a poltica. Em segundo lugar, a incapacidade ou falta de
disposio dos decisores e formuladores para incorporar os diferentes atores
comprometeria a legitimidade da poltica, geraria resistncias e levaria a deci-
ses menos informadas, piorando a implementao. Finalmente, ao contrrio
do modelo anterior, a pouca autonomia dos implementadores de linha e o
excessivo controle sobre eles seria um equvoco. Dado que constantemente os
implementadores se defrontariam com situaes no previstas na formulao,
ou eles seguiriam os procedimentos padro recomendados e reduziriam consis-
tncia entre a situao e a interveno ou no obedeceriam aos procedimentos
(omitindo as informaes para evitar sanes) ou apenas o fariam em termos
formais, reduzindo a informao e a capacidade de correo da poltica.
As recomendaes que se depreendem das anlises so tambm quase
simtricas que a abordagem da implementao programada faz. Em primeiro
lugar, a formulao deveria incluir apenas acordo e compartilhamento
de orientaes gerais sobre os objetivos ou apenas sobre os meios; ou seja,
estabelecer as regras gerais do jogo e permitir aos diferentes atores negociarem
e, aos implementadores, fazerem ajustes ao longo da implementao, dentro
de certos limites. Em segundo lugar, incorporar os diferentes atores ao processo
decisrio: isto aportaria mais informao s decises e mais legitimidade e
motivao ao processo de implementao. Por fim, assumir como inevitvel,
potencializar e aproveitar a autonomia dos implementadores: o controle
excessivo levaria a comportamentos ritualsticos e impediria a inovao e o
aprendizado. Portanto, a orientao que a implementao deve produzir
adaptao e aprendizagem. A referncia central da implementao, portanto,
no seria o plano, mas os resultados a serem obtidos. uma abordagem
mais custosa em termos de tempo, mais intensiva em gerenciamento e
negociao e que requer, para ser efetiva, investimento em qualificao dos
205

implementadores e em construo de consensos e orientaes compartilhadas
entre os diferentes atores.
Estes dois modelos de implementao foram vistos inicialmente e, em
certa medida, ainda o so como modelos gerais, independentemente do
contedo e do contexto em que as polticas se implementam. Entretanto,
um tipo de esforo, sumarizado por Berman (1980), foi o de tentar elaborar
um modelo contingente de implementao de polticas, ou seja, dadas de-
terminadas caractersticas, uma nfase em uma ou outra estratgia seria mais
pertinente. Berman prope como regra geral que quanto mais estruturada
uma situao, mais provvel que uma estratgia mais programada de imple-
mentao possa ser bem-sucedida; ao contrrio, quanto menos estruturada a
situao mais caractersticas do modelo adaptativo a implementao dever
incluir. Para operacionalizar esta proposio geral, Berman prope cinco par-
metros, apresentados a seguir:
Modelo contingente de implementao
Caracterstica
Situao
estruturada
Situao
pouco estruturada
Escopo da mudana Restrito intenso
Grau de conf|ito sobre metas e meios Baixo alto
Grau de certeza da tecno|ogia Alto baixo
Arranjo instituciona| articulado frouxamente articulado
Caracterstica do ambiente estvel turbulento
Fonte: Berman (1980). Traduo e adaptao do autor.
Tem-se ento um marco analtico mas tambm normativo de imple-
mentao, que combina parmetros relativos ao contedo da poltica e sua
organizao, ao contexto poltico em que opera ou que produz e ao ambiente
em que se insere. Note-se que a maior parte dos casos empricos no permi-
tiria um alinhamento completo em uma ou outra coluna, pois se trata aqui
de nfases e tipos ideais, em relao aos quais os casos empricos apresentaro
diferentes graus de aproximao.
Assim, esboada uma abordagem contingente sobre o desenho de polticas
e programas (principalmente no que se refere aos modelos de organizao e
206

gesto) e tambm sobre a estratgia de implementao. Nesta altura, parece
bem claro que o argumento de Nogueira sobre o desenho e gesto de projetos
e polticas e o de Berman sobre as estratgias de implementao tendem a
ser consistentes. Tendencialmente, pode-se esperar que projetos com alta
programabilidade e baixa interao com os usurios estejam mais prximos
de uma implementao mais programada e, de outro lado, projetos com
baixa programabilidade e interao intensa com os usurios estejam mais
prximos de uma situao pouco estruturada e, portanto, de uma estratgia
mais adaptativa de implementao.
medida que a assistncia social se institucionaliza no campo das polticas
sociais, vai-se tornando mais clara a heterogeneidade como trao que distingue
as iniciativas, polticas e projetos na rea. Fica claro que esta heterogeneidade
representa um desafio para a coordenao das diferentes intervenes e opera-
cionalizao de diretrizes como abordagem integral, matricialidade ou interse-
torialidade das polticas e projetos. Do ponto de vista do arranjo institucional,
das relaes federativas e da gesto, para no dizer da tecnologia, a tendncia
a de critrios distintos de organizao e gesto, ritmos diferentes de implemen-
tao e tambm padres diversos de interao com os usurios. Isso faz com
que a integrao e articulao entre diferentes modelos sejam bem mais difceis
do que em outras reas.
Esta heterogeneidade tem tambm implicaes para a abordagem do tema
da avaliao nas polticas de assistncia social. Diferentes tipos de programa
ou de poltica e diferentes estratgias de implementao demandam estilos
e nfases distintas da avaliao. Este trabalho procura avaliar justamente o
perfil necessrio e o papel da avaliao neste tipo de projetos ou polticas, bem
como explorar os determinantes institucionais das interaes entre avaliao,
deciso e gesto.
De maneira geral, a mudana (efeitos ou impactos) realizada pela poltica
ou projeto decorre no apenas das aes previstas, mas da interao destas
com a dinmica dos contextos diversos em que estas aes se do, nos vrios
nveis de implementao. Isto tem implicao importante para a avaliao das
polticas sociais. A avaliao de impacto , claro, sempre feita sobre a expecta-
tiva e a medida da mudana provocada por um projeto, programa ou poltica.
Os modelos tradicionais de planejamento e de avaliao de polticas sociais
partiam de uma concepo basicamente linear de mudanas, supondo que
207

determinada quantidade de determinado insumo A provocar o resultado B e
o efeito ou impacto C (ROCHE, 2000).
Esta abordagem permanece to mais vlida quanto mais a poltica ou pro-
jeto a serem avaliados se aproximarem da combinao entre alta programa-
bilidade e interao moderada com os beneficirios com uma estratgia mais
programada de implementao. Nestes casos, parte-se de conhecimento mais
consolidado e hipteses causais mais slidas. o caso de programas estrutu-
rados como o Bolsa Famlia,
14
em que o modelo tradicional de avaliao de
resultados e impactos adotado e vlido. Quando se lida com este tipo de pro-
grama e de estratgia de implementao, a avaliao centrada na seleo dos
beneficirios (focalizao) e nos resultados e impactos, e em grande medida,
serve aos objetivos de accountability e controle.
Entretanto, quando uma poltica se aproxima do modelo de baixa progra-
mabilidade e interao mais intensa com os beneficirios e de implementao
adaptativa, cada vez mais se reconhece certo irrealismo ou otimismo exagerado
da avaliao tradicional em relao governabilidade das agncias pblicas
sobre os principais fatores que afetam a situao objetivo. De fato, quando se
lida com projetos deste tipo, cada vez mais se admitem modelos no lineares
de mudana,
que reconhecem no s que A e B podem influenciar um ao outro, mas tambm
que essa interao pode resultar no mesmo insumo que produz divergentes e
possivelmente inesperados resultados com o decorrer do tempo ou em diferentes
locais. (ROCHE, 2000, p. 41)
Ou seja, os mesmos insumos podem levar a resultados distintos no futuro,
dentro de determinados parmetros.
A cadeia de impacto destas polticas na assistncia social (insumos - ativi-
dades produtos efeitos impactos) apresenta, portanto, esta caracterstica:
quanto mais se avana na cadeia (na direo insumos impactos) maior o
grau de influncia do contexto da implementao sobre as mudanas provo-
cadas. E quanto mais longa, complexa e demorada for essa cadeia, quanto
mais atores e organizaes e nveis envolvidos, maior a influncia do contexto e
menor a previsibilidade das mudanas que podem ser provocadas pelas aes
14
Ver, por exemplo, Soares (2006); Veras et al. (2006); Neri, 2007; Paes-Sousa; Vaitsman (2007).
208

das polticas desenvolvidas. Isto implica um problema generalizado na ava-
liao de polticas sociais, que o problema de atribuio. Como saber se e
quanto das mudanas observadas na situao objetivo pode ser atribudo s
aes do projeto ou da poltica? Dada a complexidade das cadeias de impacto,
o carter altamente contextual de sua operao e o tempo normalmente longo
de implementao e consolidao de mudanas e de produo de impactos
significativos, geralmente difcil produzir uma estimativa direta a respeito
do tipo e quantidade de impactos gerados pelo aumento, diminuio ou
variaes no perfil, distribuio ou combinao dos insumos. No por acaso
que as anlises de custo-efetividade deste tipo de polticas e programas sociais
esto longe de produzir resultados concludentes e generalizveis.
Neste contexto, a avaliao deve cumprir papis variados. De forma geral,
pode-se dizer que, nos projetos com baixa programabilidade e interao
intensa com os usurios e nos casos de implementao adaptativa, a avaliao
deve gerar mais aprendizagem do que accountability. Esta orientao geral
pode ser desdobrada de vrias maneiras.
Em primeiro lugar, h um problema de conhecimento para o qual a ava-
liao deve contribuir. Como se afirmou anteriormente, conhece-se muito
pouco ainda sobre os problemas no mbito da assistncia e sobre os recursos
sociais disponveis. Alm disto, as polticas e projetos lidam com problemas
muito complexos, muitas vezes muito especficos e ainda no suficientemente
estudados em termos das trajetrias causais que os produzem e dos determi-
nantes de sua manuteno ou agravamento etc. A complexidade dos proble-
mas enfrentados no campo da assistncia tem levado a um processo de experi-
mentao intenso. Entretanto, os avanos e os xitos bem como os fracassos
tm servido menos do que poderiam para promover um aprendizado social
e institucional mais sistemtico sobre a natureza dos problemas e sobre as
alternativas de encaminhamento. No se sabe muito bem quais resultados os
programas sociais efetivamente alcanam, quais os custos das diferentes alter-
nativas, quais fatores concorrem para o sucesso ou fracasso dos programas,
como os diversos atores envolvidos tendem a se comportar etc.
Ora, isto quer dizer que a avaliao no campo da assistncia deve servir
tambm para produzir conhecimento e aprendizado sobre os problemas e
sobre as estratgias de interveno. Para que isso seja possvel, a avaliao tem
que responder no apenas a perguntas do tipo se (funcionou ou no) e quanto
209

(o quanto o programa ou poltica modificou as condies de vida de uma
determinada populao). A avaliao deve tambm fazer perguntas do tipo
como e por qu. Ou seja, quais os processos sociais e institucionais que levaram
produo de determinados resultados ou sua ausncia? Como a interao
dos insumos e processos com os contextos especficos e com o comportamento
dos diferentes atores condiciona a viabilidade, o acesso, a eficcia, eficincia etc.
das iniciativas. Isto significa que, quando se est lidando com situaes menos
estruturadas e com campos em que h pouco conhecimento consolidado, a
avaliao de processos e estratgias, e no apenas de resultados, fundamental
para promover e disseminar a aprendizagem social.
Em segundo lugar, o M e A tem uma funo particularmente importante
para a implementao e gesto de polticas de assistncia social. De fato, as
caractersticas dos projetos e polticas com baixa programabilidade e inte-
rao mais intensa com os beneficirios, bem como a busca de prticas inova-
doras, demandam maiores flexibilidade e adaptabilidade dos programas,
caractersticos do modelo adaptativo de implementao. Isto requer uma
maior e mais intensa interao entre as diversas etapas do projeto: desde a
definio dos problemas e atores decisores, implementadores, beneficirios
implicados e seleo de alternativas at as fases relativas implementao e
gerao de produtos e resultados, pois as etapas do ciclo de implementao
no so necessariamente seqenciais, mas cclicas, conforme se argumentou.
Certos entraves na implementao freqentemente levam a redefinies dos
problemas; a maior imprevisibilidade da relao entre produtos e resultados
na rea social pode levar a alteraes na relao entre custos e resultados, obri-
gando a readequaes nas metas ou mesmo na seleo de alternativas ou par-
ceiros, por exemplo. Deste ponto de vista, em projetos deste tipo, o M e A
um instrumento que pode mediar as relaes entre planejamento e imple-
mentao e promover a adaptabilidade dos programas e projetos, no sentido
de torn-los mais capazes de alterar a realidade, e no no sentido oposto em
que muitas vezes os programas sociais se adaptam, que aquele em que os
programas so domesticados pela realidade que deveriam alterar.
15
Porm, dadas essas caractersticas e o esforo de promover a participao
efetiva na formulao e gesto, h ainda certos elementos aos quais se deve
15
Este risco j apontado por Selznick (1949) em seu trabalho clssico sobre a TVA (Tenessee Valley
Authority). A respeito, ver Perrow (1986).
210

estar atento ao estruturar um sistema de M e A. A questo aqui : para quem
se orienta o M e A? Tradicionalmente, os sistemas de M e A miram o topo
das organizaes, ou seja, produzem as informaes de que se julga que o
ministro, o secretrio ou o coordenador geral do programa necessitam. Na
perspectiva que se defende aqui, a avaliao deve se orientar para servir aos
diferentes atores governamentais ou no de cuja deciso depende o xito
do programa ou poltica. Isto implica repensar quais informaes produzir, o
nvel de agregao delas e a maneira pela qual so comunicadas aos diferentes
atores. Implica tambm qualificar os possveis usurios para que possam
interpretar e utilizar a informao disponvel. A recorrente m vontade de
muitos envolvidos em colaborar com o M e A e fornecer informaes de
qualidade sobre os projetos decorre em parte da percepo muitas vezes real
de que no s aquela no uma tarefa que seja aliada da gesto, no s de
que se perde tempo que poderia ser utilizado de maneira mais produtiva, mas
tambm de que aquele um meio de controlar (no mau sentido) e punir os
implementadores dos projetos e programas. Portanto, estruturar um sistema
de M e A que atenda aos diferentes nveis de gesto e aos diferentes atores no
apenas o torna mais eficaz, mas pode tambm melhorar sua confiabilidade.
Este ponto particularmente importante quando se trata do esforo de
coordenar federativamente as aes na Assistncia Social. A interao entre
Unio, estados e municpios tende a ser estrategicamente orientada e a
gerar processos de barganha federativa (ARRETCHE, 2000), nos quais a
informao um recurso central. A confiabilidade e qualidade da informao
a ser disponibilizada pelos diferentes entes federativos tende a depender de e
a levar em conta a sua legitimidade para os atores, bem como sua utilidade
para a gesto nos diferentes nveis (e no apenas no nvel federal) e seu uso nos
processos de pactuao intergovernamental.
Em terceiro lugar e isto algo que a rea vem aprendendo lentamente e
que as avaliaes do Bolsa Famlia vm ensinando
16
a avaliao, principal-
mente a de resultados, quando possvel, pode servir tambm ao fortalecimento
poltico da rea e busca de legitimao. Um dos fatores que desfavorece as
16
Ver, por exemplo, nota 15. A este respeito, vale comentar que, em um contexto poltico tenso, os
resultados das avaliaes e seu uso e o apoio de instituies como o BID ou Banco Mundial
serviram no apenas para aportar um pouco mais de racionalidade ao debate, mas tambm como
recurso poltico de legitimao poltica do Programa, aps um perodo marcado pela desqualifi-
cao da iniciativa por atores polticos, setores mdios da sociedade e parte da imprensa.
211

polticas sociais frente ao ncleo central dos governos a falta de informaes
mais precisas sobre produtos, resultados e custos das polticas e programas.
Outras reas, como as de infra-estrutura, financeira e monetria ou mesmo a
industrial levam larga vantagem sobre a rea social nisto, o que lhes d muito
mais argumentos no momento de disputar recursos, alm de contar tambm
com aliados poderosos fora do governo, claro. Enquanto isto, geralmente s
resta aos defensores de projetos da assistncia social lanar mo de argumentos
mais exortativos, tentando mais sensibilizar do que convencer a opinio
pblica e o prprio governo. Alm disto, informaes mais sistemticas sobre
custos e resultados dos programas sociais tendem a ser altamente vantajosas
para as polticas sociais e particularmente para o campo da assistncia (como
as pesquisas mais recentes sobre, por exemplo, o Bolsa Famlia mostram).
17

O ltimo aspecto a ser mencionado refere-se no s dimenses e s difi-
culdades propriamente tcnicas da avaliao, mas sua relevncia. Quando se
discute avaliao, principalmente no campo das polticas sociais, o debate e os
esforos voltam-se muito freqentemente para a produo de informao de
boa qualidade sobre as polticas e programas e sobre seus resultados. Entretanto,
particularmente quando se lida com projetos de baixa programabilidade e
com estratgias mais adaptativas de implementao, outros elementos devem
ser levados em conta.
Primeiro, a informao central para a avaliao, mas bom lembrar que
a informao no a avaliao. A avaliao, como o nome indica, envolve
conferir valor, ou seja, a avaliao so os juzos informados que se fazem
sobre um programa ou poltica, seus mritos, seus problemas, seus custos etc.
Portanto, envolve informao, mas envolve, principalmente, reflexo e debate
sobre prioridades, dificuldades e estratgias. Deste ponto de vista, a avaliao
no pode ser terceirizada. Muitas vezes, necessrio e/ou recomendvel a
contratao de assessoria ou consultoria para contribuir com os processos de
avaliao. Mas o relatrio final da consultoria no o fim da avaliao; o
comeo. Se os atores (governamentais ou no) envolvidos no programa no
acordarem, no mnimo, acerca do que relevante ser avaliado (ou seja, quais
17
No caso de programas e polticas que se desenvolvem em contextos tcnicos de conhecimento
menos consolidado, este ponto mais obscuro, pois normalmente a nfase da gesto tende a se
concentrar inicialmente sobre a eficcia e, somente depois, sobre a eficincia. Talvez isto explique
a pouca institucionalizao e a postura s vezes defensiva dos gestores em relao avaliao
nestas reas.
212

so as perguntas importantes para a avaliao) em cada programa e no se
apropriarem dos resultados da avaliao de tal maneira que esta possa estruturar
o debate entre estes atores e o planejamento sobre diferentes estratgias para
melhorar os projetos, o valor pblico agregado ser pfio. Pode-se chegar
a um excelente documento tcnico ou a alguns bons artigos acadmicos,
eventualmente um instrumento til para disputa ou propaganda na arena
pblica, mas irrelevantes para a gesto e para a prpria poltica ou projeto.
O elemento determinante da qualidade de um processo de avaliao no
sua solidez tcnica (que indispensvel), mas sua utilidade para o processo de
planejamento e de gesto.
Isto leva discusso da relao entre avaliao e deciso. Apesar do con-
senso sobre a importncia da avaliao, de fato avaliam-se ainda muito pouco
as polticas e programas de assistncia social, e, principalmente, h muitas
dvidas sobre se realmente os resultados das avaliaes feitas so utilizados da
maneira mais produtiva. Mokate (2003), entre outros autores, aponta alguns
fatores que contribuem para esta situao. A autora argumenta que, na Am-
rica Latina, existem poucos incentivos avaliao, pois o estilo de gesto pre-
dominante nas polticas sociais pouco orientado para os resultados. Por um
lado, conforme se afirmou, os objetivos geralmente so formulados de maneira
excessivamente genrica e ambiciosa para serem operacionais, ou seja, para
orientarem a ao e a avaliao. Por outro lado, os gestores e as instituies
pblicas so muito mais cobrados e avaliados pelos recursos disponibilizados
e pela realizao de atividades em relao aos planos de trabalho do que pelos
resultados, iniciativas e inovaes efetivamente obtidos. Deste ponto de vista,
o monitoramento mais que suficiente, e a avaliao torna-se suprflua.
Portanto, para que a avaliao seja possvel e relevante, preciso modificar
a maneira pela qual os projetos so formulados. preciso formular objetivos
operacionais (verificveis) e realistas e explicitar a teoria dos projetos. O
termo teoria utilizado aqui num sentido muito amplo, referindo-se aos su-
postos causais que informam qualquer interveno pblica: por qu e como
se supe que os insumos, atividades, produtos propostos produziro os resul-
tados esperados? Toda avaliao, em certa medida, testa hipteses crticas para
a interveno e sobre as quais ainda haja dvidas, pois s assim ela produz
conhecimento. Para que ela seja possvel e relevante, as hipteses tm que
estar claras. Se no, mesmo que se produzam informaes sobre o programa
ou mesmo sobre seus resultados, como interpret-las?
213

Acrescente-se ainda que, muitas vezes, a maneira pela qual os processos
decisrios se realizam nos diferentes nveis de implementao de projetos
de assistncia social os torna avessos incorporao da avaliao. Desde
os trabalhos de Simon (1957) e Lindblom (1959), o carter limitado da
racionalidade nos processos de tomada de deciso vem sendo ressaltado. Alm
disto, como o modelo garbage can de tomada de deciso ressalta, boa parte das
decises se tomam sem que se perceba, de maneira fragmentada ou reativa. S
depois que se percebe que algo parecido com uma opo se realizou (MENY;
THOENIG, 1992). Assim, no campo da assistncia social, quando se lida com
situaes menos estruturadas e implementao mais adaptativa, os processos de
deciso tendem a ser freqentemente informais e pouco estruturados. Muitas
vezes os implementadores percebem cada deciso como uma deciso pontual
e destinada a resolver um problema tambm localizado. No concebem cada
deciso como relevante para o alcance ou no dos objetivos, mas como uma
resposta atomizada a um problema especfico. Ou seja, processos decisrios
pouco estruturados levam a decises pouco estratgicas, fragmentadas e
reativas. Portanto, para que a avaliao seja incorporada ao processo de
gesto, a maneira como se tomam decises no cotidiano das polticas de
assistncia social tem que se tornar mais estruturada, criando-se espaos e
momentos institucionalizados de reflexo sobre os resultados das avaliaes e
adotando-se um planejamento estratgico das aes nos diferentes nveis de
implementao.
Finalmente, Mokate aponta a necessidade de se criarem condies institu-
cionais que induzam tanto a que a gesto se oriente para os resultados quanto
para que se promovam e se utilizem as avaliaes. Conforme j se mencionou,
o sistema de M e A deve estar orientado aos diferentes atores envolvidos, e
no apenas ao topo das organizaes, para que cumpra sua funo de estru-
turar o debate e a participao dos diferentes atores. Assim, poder ser visto
pelos que devem fornecer as informaes como um aliado da gesto, e no
como um aborrecimento a mais ou mesmo como uma ameaa. Por outro
lado, a avaliao s se torna relevante em um contexto institucional em que
exista alguma tolerncia ao erro e experimentao e alguma autonomia por
parte dos implementadores para promover ajustes. Se a avaliao tambm
um instrumento de responsabilizao, ela deve ser mais um instrumento de
aprendizagem e menos de punio.
214

Coxsioiiais iixais
H desafios difceis para esse tipo de empreitada. H que haver incentivos
organizacionais financeiros ou outros para a busca de resultados e para a
utilizao da avaliao, estabelecendo orientaes para o desempenho e ma-
neiras de reconhecer seus resultados. Como fazer isto num campo em que
se lida, conforme se discutiu acima, com problemas complexos e dimenses
pouco tangveis de resultados, ainda um grande desafio. Um dos riscos aqui
um lugar comum na gesto pblica: os gestores deixam de buscar melhorar
os programas e projetos e passam a buscar melhorar apenas os indicadores. E,
muitas vezes, a escolha dos indicadores se d a partir do que mais mensurvel
e verificvel, e no necessariamente do que mais importante no programa.
Outro risco est associado aos processos de deciso orientados para metas
e resultados delimitados de maneira muito especfica: a avaliao da eficincia
social de diferentes polticas ou alternativas de interveno deve levar em
conta no apenas seus efeitos diretos sobre a varivel problema, mas tambm
considerar que boa parte das intervenes produz significativas externalidades
positivas ou negativas, que podem alterar ou inverter o resultado agregado de
uma poltica sobre a sociedade ou sobre determinados grupos, bem como o
conjunto de seus custos (custos ambientais ou dumping social, por exemplo).
Entretanto, apesar desses riscos, a busca da melhoria na gesto de programas
sociais no pode deixar de considerar que, se os resultados so importantes,
esta importncia tem que, de alguma maneira, estar refletida na organizao
e nos incentivos que apresenta. Sem isto, a tendncia que a gesto continue
orientada pelo cumprimento das atividades, o que dispensa a avaliao.
Finalmente, h que criar mecanismos institucionais que vinculem os pro-
cessos decisrios e de planejamento avaliao. Mokate aponta vrias maneiras
pelas quais se pode iniciar esta vinculao. Podem-se estabelecer valores de
referncia ou de metas para as diferentes unidades; podem-se criar pontos
especficos de deciso. Eis alguns exemplos: o oramento do ano seguinte para
um determinado programa s pode ser decidido aps a avaliao do ano ante-
rior e o acerto de iniciativas de ajuste ou melhorias; as escolas que apresentem
os piores resultados em relao a um conjunto de dimenses devero, com
assessoria adequada, apresentar um diagnstico e um plano de melhorias para
215

o prximo perodo. Isto contribuiria para tornar as avaliaes mais relevantes
e os processos de deciso e planejamento menos fragmentados e reativos e
mais estratgicos.
Como se v, os desafios colocados para a assistncia social so vastos. A
avaliao um deles e os custos e dificuldades para sua viabilizao no so
poucos. S vale a pena arcar com estes custos se os sistemas de M e A contri-
burem para a busca de inovao, institucionalizao e controle pblico no
campo da assistncia social.
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Parte II
AVALIAO DE
POLTICAS SOCIAIS
Desigualdades em sade no Brasil:
anlise do acesso aos servios de sade
por estratos ocupacionais
*
Murilo Fahel
A criao do Sistema nico de Sade (SUS) a partir da Constituio de
1988 consolidou o processo de reforma sanitria em curso no pas. Atualmente
o SUS protagoniza uma poltica pblica de sade pactuada entre as trs esferas
de governo e conta com uma parceria pblico-privado, com o claro objetivo
de promover a universalizao da assistncia sade da populao brasileira.
Essa poltica estabeleceu um novo marco regulatrio na rea de sade, ao
substituir a garantia de assistncia sade condicionada a contribuio para a
previdncia social pelo direito universal de acesso sade para todo cidado,
sem qualquer condicionalidade. Desde sua implementao, observam-se
avanos significativos no acesso aos servios de sade, mas, ainda, h um
longo caminho a ser percorrido para dotar o sistema de condies aceitveis
de acessibilidade, mesmo considerando as inovaes e as reconfiguraes dos
modelos assistenciais.
* Pesquisa multicntrica apoiada pela Fapemig atravs do Programa PPSUS, contando com a
colaborao dos Bolsistas Carolina Portugal (Cedeplar) e Eduardo Caldeira (Fafich) da UFMG.
220

Muiiio Fauii
Uma crtica constante ao processo de universalizao do acesso aos servios
de sade diz respeito ao fenmeno da universalizao excludente.
1
Um dos fatores
explicativos desse fenmeno pode estar relacionado qualidade dos servios
prestados pelo SUS, que acaba forando os estratos sociais com melhor nvel
socioeconmico a recorrer aos servios ofertados pelo setor privado. Como
mecanismo maximizador das contradies do SUS, observa-se que o setor
privado, em parte, financiado por recursos pblicos, atravs de subsdio
governamental a empresas (renncia fiscal)
2
para oferta de planos de sade
aos seus empregados. Alm disso, alguns setores privilegiados dos servidores
pblicos dispem de cobertura de planos de sade pblicos e, at mesmo,
de rede ambulatorial e hospitalar prpria para assistncia sade. Assim,
as polticas regressivas do Estado acabam por criar situaes de privilgios
de acesso aos servios de sade para determinados estratos ocupacionais,
colocando em cheque o princpio da universalizao do acesso.
Dessa maneira, parece que, mesmo com a universalizao da ateno
sade no Pas, no foi interrompido o ciclo histrico de segmentao do acesso
aos servios de sade, mantendo-se, ainda, privilgios para os estratos sociais
de nveis socioeconmicos mais altos. Em parte, devido s prprias polticas
de proteo do Estado brasileiro e a iniciativas do setor privado, que vem
contribuindo de maneira significativa para a cristalizao dessa segmentao,
mantendo a perspectiva histrica no Brasil de polticas de sade de natureza
corporativista-conservadora (ver DRAIBE, 1990).
Nesse cenrio, prope-se desenvolver uma anlise do acesso aos servios de
sade, visando identificar uma possvel estratificao social dessa acessibilidade
e suas conseqncias, num contexto de universalizao excludente provocada
pelo SUS. Mesmo considerando que a temtica de desigualdades em sade no
1
Universalizao excludente, segundo Favaret e Oliveira (1990), produto de um efeito colateral
de ampliao do acesso aos servios pblicos de sade, a partir da implementao do SUS, que
passa a excluir progressivamente a classe mdia, a qual, por sua vez, comea a buscar a soluo de
seus problemas de sade atravs dos planos de sade privados.
2
O setor privado de assistncia sade fortemente dependente de subsdios pblicos (renncia
fiscal) e, como indicado na anlise da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad) 1998,
beneficia a estratos especficos da populao: 60% dos beneficirios de planos de sade tm acesso
assegurado pela participao no mercado formal de trabalho, sendo que entre esses, apenas em
13% dos casos o empregador paga integralmente a mensalidade do plano e em 46% paga apenas
parcialmente.
221
Disicuaioaois ix saoi xo Biasii...

Brasil vem sendo objeto de ampla investigao, gerando uma importante pro-
duo cientfica na rea, nota-se que a anlise da relao entre desigualdades
em sade e estratos ocupacionais vem sendo pouco estudada, apesar da sua
relevncia na determinao do acesso e do uso dos servios, principalmente
em funo de uma distribuio segmentada da cobertura de planos de sade.
Assim, a anlise aqui ser das desigualdades de acesso aos servios de sade em
relao Populao Economicamente Ocupada (PEO)
3
no Brasil, com uso da
Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad) 1998,
4
que inclui o suple-
mento sobre sade, considerando a condio socioeconmica dos indivduos
em funo da sua posio ocupacional no mercado formal.
Disicuaioaois ix saoi
As clivagens encontradas nas sociedades atuais apresentam uma natureza
multidimensional marcada por diferenas sociais, econmicas, tnicas, culturais,
geogrficas e outras, compondo um mosaico de desigualdades no mundo.
Importantes diferenas na qualidade de vida e nas capacidades humanas,
resultantes de desigualdades no acesso a bens sociais, tendem a se sobrepor aos
atributos individuais. Da mesma forma, as privaes sociais mltiplas, depen-
dentes muito mais de desigualdades estruturais, que se mantm ao longo do
tempo (PINHEIRO et al., 2002). No entanto, cada vez mais, as dimenses
do bem-estar passam a ser consideradas como eqidade no acesso s oportuni-
dades geradas pelo processo de desenvolvimento. Assim, o desenvolvimento
passa a ser compreendido como um processo abrangente de expanso do
direito de escolhas individuais em diversas reas: econmica, poltica, social,
cultural (SEN, 2001).
3
A varivel (V9906) da Pnad 1998 utilizada para classificao das ocupaes refere-se ao cdigo
da ocupao que exercia no trabalho que tinha na semana de referncia, caracterizando os indi-
vduos na faixa etria de 10 e 64 anos que compunham, na data de 20 a 26/9/88, a Populao
Economicamente Ocupada do Pas.
4
Em funo da alterao da Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO), a partir da Pnad de
2002, no foi possvel incluir os resultados da Pnad 2003 nessa anlise, que inclui tambm o
suplemento de sade, mas no apresenta compatibilidade com a categorizao de ocupaes
adotada em 1998.
222

Muiiio Fauii
Vrios estudos demonstram que a determinao das condies de sade de
uma populao multidimensional, sendo que os determinantes interagem,
influenciando a sade dos indivduos at a morte, atravs de geraes. Desse
modo, as desigualdades em sade tm sido evidenciadas entre grupos sociais
com diferentes condies socioeconmicas, tnicas, idade, gnero e territrio;
e como conseqncia vm gerando, principalmente nos grupos sociais mais
vulnerveis, um excedente de danos: mortalidade precoce, sobrecarga de pro-
cedimentos mdicos, ampliao de demandas por servios sociais e reduo da
possibilidade de ascenso social (OMS, 2002).
Nessa perspectiva, as desigualdades em sade assumem contornos que vo
desde o processo de distribuio dos ndices de sade entre distintos grupos
populacionais at a iniqidade no acesso aos servios do setor. A associao
desses fatores resulta principalmente no agravamento das condies de sade
das populaes vulnerabilizadas por precrias condies econmicas e sociais,
conduzindo a um quadro de diferenas epidemiolgicas e de consumo de
servios entre a populao.
A partir da publicao do Black report (TOWNSEND; DAVIDSON,
1982), que apontou para o incremento das desigualdades em sade na po-
pulao britnica, verifica-se um esforo investigativo no sentido de analisar
as diferenas nas condies de sade e no acesso aos servios do setor de
acordo com o nvel socioeconmico (NSE) da populao, seja esse medido
por renda, educao, ocupao ou posio na hierarquia social (ACHESON,
2000; CULYER et al., 1992; GAKIDOU et al., 2000; PAMUK, 1985; VAN
DOORSLAER et al., 1993; WAGSTAFF, 1992).
Nos EUA, a desigualdade nas distribuies salariais tem-se mostrado asso-
ciada distribuio desigual das tendncias de mortalidade na populao, e as
diferenas quanto renda relativa, associadas aos homicdios e ao baixo peso
ao nascer (KAPLAN et al., 1996).
Na Europa, os resultados do Projeto Socioeconomic Factors in Health and
Healthcare (GIRALDEZ, 2001) e do Projeto Socioeconomic Inequalities in
Mortality and Morbidity in Europe (MACKENBACH et al., 1997) indicam
que a falta de eqidade socioeconmica afeta a sade da populao e, em
223

pases da Unio Europia, se manifestam, sobretudo, no domnio da educao,
nutrio, na utilizao dos servios e gastos per capita em sade.
5

A repercusso dessa perspectiva no Brasil se faz notar em importantes
estudos. Foram desenvolvidas pesquisas cujos resultados indicaram que a
morbidade referida para a populao urbana tende a aumentar inversamente
renda familiar per capita (TRAVASSOS et al., 1995). Mais recentemente,
foram desenvolvidas metodologias para o monitoramento das desigualdades
em sade com construo de indicadores de acesso e utilizao dos servios
de sade, qualidade e condies de sade e outros (NUNES et al., 2001).
A anlise da epidemiologia das desigualdades em sade (CENEPI, OPAS/
OMS, 2002) aponta para uma polarizao nacional e intra-regional dessas
desigualdades, sendo macrodeterminantes dessas diferenas a urbanizao, a
pobreza e aspectos relacionados organizao dos servios de sade.
Em outra dimenso, a partir da gerao do suplemento de sade da Pnad
1998 surgiram vrios trabalhos com nfase nas desigualdades em sade:
estudos sobre desigualdades geogrficas e sociais na utilizao dos servios de
sade (TRAVASSOS et al., 2000), sobre determinantes das desigualdades na
auto-avaliao do estado de sade (DACHS, 2002), sobre gnero, morbidade,
acesso e utilizao de servios de sade (PINHEIRO et al., 2002); anlises
sobre os perfis de utilizao de servios de sade (SAWYER et al., 2002),
alguns deles com nfase na segmentao do mercado de sade, analisando a
cobertura populacional por planos de assistncia (FARIAS; MELAMED,
2003; PINTO; SORANZ, 2004). Os estudos nessa linha de investigao com
uso da Pnad 2003 so mais escassos, e os existentes apresentam, de maneira
geral, caractersticas de replicabilidade.
Acisso aos siivios oi saoi
Acesso aos servios de sade remete possibilidade de uso (consumo) dos
servios de sade, que implica uma relao dinmica entre oferta (capacidade
instalada) e demanda (centrada nas necessidades de sade da populao).
5
Nesses projetos foi utilizado o mtodo do coeficiente de GINI como medida de eqidade para
mediar as desigualdades existentes entre os 15 pases da Unio Europia, relativamente a educao,
estilos de vida, nutrio, desemprego, utilizao de servios de sade e despesa com sade.
224

Muiiio Fauii
A abordagem do consumo de servios de sade remete anlise de duas
dimenses sinrgicas do fluxo de acesso aos servios de sade: 1) a demanda
da populao por servios de sade caracterizada pelas necessidades de sade
individuais e coletivas; 2) as caractersticas da oferta do sistema de sade que,
no caso Brasil, h cerca de duas dcadas, assume um perfil de universalidade e
gratuidade com a gradual consolidao do SUS.
O desequilbrio nessa relao oferta-demanda afeta a natureza e abrangncia
do consumo dos servios de sade, podendo gerar processos de desigualdades,
que se caracterizam pelos graus diferenciados de consumo dos servios de sade
por parte de indivduos e estratos sociais.
Inicialmente, preciso compreender que a possibilidade de uso dos
servios de sade (acesso) supe a existncia de servios disponveis para uso
regular por parte da populao, ou seja, necessria a existncia de estruturas
de sade disponveis e acessveis, com uma distribuio territorial adequada,
para sedimentao de um locus (onde) da ocorrncia da ateno sade da
populao, demarcando um espao de referncia para os usurios do sistema.
A estrutura dos servios de sade,
6
suas caractersticas e abrangncia no sero
alvo de anlise neste artigo, mas preciso destacar sua importncia e efeitos
na modelao do consumo desses servios.
As caractersticas da oferta podem facilitar ou obstruir a capacidade de uso
dos servios de sade demandado pelas pessoas. Logo, as barreiras de acesso
esto ligadas ao grau de disponibilidade e distribuio geogrfica dos servios,
disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e tecnolgicos, aos meca-
nismos de financiamento, ao modelo assistencial e informao do sistema,
entre outros (TRAVASSOS et al., 2004).
Em princpio, a demanda da populao pode ser, ou no, atendida pela
estrutura de sade, desenhando um padro de consumo (uso) dos servios.
Esse padro , predominantemente, explicado pelo perfil de necessidades de
sade de determinado grupo populacional, mas influenciado tambm por
fatores internos e externos do setor, tais como: a disponibilidade, o tipo, a
quantidade de servios e recursos (financeiros, humanos e tecnolgicos), a locali-
zao geogrfica, a cultura mdica local, a ideologia do prestador, entre outros
6
As Pnads no so representativas por municpios, portanto no so compatveis com as bases de
dados censitrias e por municpio da Assistncia Mdica Sanitria (AMS), tambm feitas pelo
IBGE, que retratam a estrutura de servios de sade no Brasil, o que cria dificuldades tcnicas e
estatsticas para a incorporao da anlise dessa dimenso.
225

(WENNBERG, 1985, in TRAVASSOS et al., 2004). As necessidades de sade
so delineadas, tambm, pelas diferenas de comportamento do indivduo pe-
rante a doena, pelas escolhas e preferncias individuais, conformando o perfil
da demanda nem sempre atendida pelo sistema de sade, alm das caracters-
ticas de oferta de servios disponibilizada para os membros de cada sociedade,
que pode atender e induzir demanda. Nessa perspectiva, pode-se deduzir que
as desigualdades no uso dos servios de sade refletem as desigualdades indivi-
duais em relao ao risco de adoecer e morrer (PINHEIRO et al., 1999).
O consumo dos servios de sade interdependente do comportamento da
relao demanda-oferta da rea, portanto o conceito de acesso a esses servios
est relacionado percepo dos indivduos de suas necessidades de sade e
converso dessas necessidades em demanda e dessas em uso (OJANUGA;
GILBERT, 1992; PUENTES-MARKIDES, 1992, in TRAVASSOS et al.,
2004), mas fatores ligados oferta podem facilitar ou reprimir o acesso.
A proposio desta anlise a adoo de um conceito dinmico de acesso
aos servios de sade que absorva os aspectos relevantes da relao demanda-
oferta na rea de sade como dois plos do sistema de acesso a esses servios
e, ao mesmo tempo, d relevo aos atributos individuais, com base no Modelo
Comportamental de Andersen (1968).
Andersen constri um modelo terico prprio para explicar a utilizao
dos servios de sade, no qual o acesso a esses servios definido por trs
dimenses: predisposio dos indivduos, fatores capacitantes e necessidades
de sade.
Os fatores de predisposio referem-se s caractersticas sociodemogrficas e
familiares (sexo, idade, raa, escolaridade etc.) que podem aumentar a chance
de uso dos servios de sade. J os fatores capacitantes referem-se capacidade
do indivduo de procurar e receber servios de sade e associam-se positi-
vamente com as condies econmicas individuais e familiares e, em outra
perspectiva, com a oferta de servios na regio e comunidade onde o indivduo
reside. Segundo Andersen (1995), esses fatores incluem ocupao, renda,
planos de sade, suporte familiar, disponibilidade, proximidade e quantidade
de servios ofertados. As necessidades de sade reportam tanto percepo
subjetiva das pessoas acerca de sua sade, quanto ao estado de sade objetivo
dos indivduos.
Nessa perspectiva, o acesso aos servios de sade encontra-se associado,
principalmente, s caractersticas biolgicas, demogrficas, socioeconmicas,
226

Muiiio Fauii
tais como: carga gentica, idade, sexo, renda, escolaridade, hbitos de vida e
de consumo. Essas caractersticas so importantes por terem efeito tanto sobre
o perfil epidemiolgico e de necessidades em sade, quanto sobre as prefern-
cias, decises e capacidades dos indivduos para buscar servios de sade. Ou
seja, alm da necessidade, existem fatores de capacitao e predisposio, liga-
dos diretamente s condies socioeconmicas e caractersticas demogrficas
dos indivduos, que determinam o uso efetivo dos servios de sade; fatores
de predisposio que aumentam a propenso necessidade e por isso, afetam
as chances de uso desses servios, ultrapassando as caractersticas individuais;
existem, ainda, fatores relacionados ao sistema de sade que interferem na
relao demanda-oferta, impedindo ou facilitando o acesso aos servios de
sade.
Para fins de operacionalizao do modelo analtico proposto, com a devida
compatibilizao com as variveis representativas das suas dimenses e dispo-
nveis na Pnad 1998, prope-se a distribuio descrita no quao. 1 abaixo:
Quaoio 1
Dimenses selecionadas para composio do Modelo Comportamental
Fatores predisponentes Fatores capacitantes Necessidades de sade
Sexo
Raa (Cor)
Idade
Anos de estudo
Estratos ocupacionais
Plano de sade
Renda
Local de residncia
Regio
Tipos de atendimento
Auto-avaliao de sade
Problemas de sade
Mariiiai i xirooos
A base de dados utilizada ser a Pnad realizada em 1998 pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que inclui um suplemento
especfico sobre acesso e utilizao de servios de sade. A amostra, consti-
tuda de 110 mil domiclios, representativa da populao de cada estado
da federao, com exceo da populao rural dos estados da Regio Norte.
A base contm 344.975 casos e a subamostra referente Populao Econo-
micamente Ocupada (PEO) utilizada neste estudo de aproximadamente
142.000 casos.
227

Para fins de categorizao da PEO, utilizou-se a classificao ocupacional
de 16 estratos (SILVA, 2003) com a seguinte composio: 1. Profissionais
liberais; 2. Dirigentes; 3. Proprietrios empregadores; 4. Outros profissionais
liberais; 5. Supervisores do trabalho manual; 6. Ocupaes tcnicas artsticas;
7. Empresrios por conta prpria; 8. Ocupaes no manuais de rotina; 9.
Trabalhadores da indstria moderna; 10. Trabalhadores em servios gerais;
11. Vendedores ambulantes; 12. Trabalhadores da indstria tradicional; 13.
Trabalhadores em servios pessoais; 14. Trabalhadores em servios doms-
ticos; 15. Proprietrios empregadores rurais; 16. Trabalhadores rurais.
Segundo Silva (2003), a classificao dos estratos ocupacionais pautou-se
na discriminao de situaes socialmente distintas e significativas e numa
caracterizao da relativa homogeneidade nas situaes de trabalho e mercado,
isto , na posio socioeconmica semelhante na diviso tcnica do trabalho.
A partir de uma Anlise de Varincia Simples (Anova) dessa classificao
ocupacional, com o interesse de avaliar em que medida captura adequadamente
distines quanto situao dos indivduos no mercado utilizada como
preditora de certas caractersticas individuais o autor selecionou duas
caractersticas: o nvel educacional individual (medido em termos de anos
de escolaridade completos com sucesso) e os rendimentos individuais em
logaritmos naturais. Em seguida, procedeu classificao das ocupaes de
acordo com a mdia de anos de escolaridade mais a renda percebida em funo
da posio ocupacional no mercado de trabalho, gerando uma escala de 0 a
100 para definir o status socioeconmico
7
das ocupaes declaradas na semana
de referncia da aplicao das Pnads.
A anlise estatstica utilizada inclui a anlise descritiva, curvas de concen-
trao e anlise multivariada com uso da Regresso Logstica Binomial
8
con-
forme a seguinte notao:
7
No se trata de uma escala de prestgio ocupacional, e sim de status socioeconmico. Como se
baseia na educao e renda de cada indivduo dentro de cada ocupao, vai alm do posicionamento
dado pelos rendimentos. Segundo Pastore e Silva (2000), escalas desse tipo foram construdas no
Canad (BLISHEN, 1958), Estados Unidos (DUNCAN, 1961; BOGUE, 1963), Nam e Powers
(1968), Gr-Bretanha (GOLDTHORPE; HOPE, 1974) e Austrlia (BROOM et al., 1977) para
fins de estudos sobre mobilidade e estratificao social.
8
O programa estatstico utilizado o SPSS 14.0. Para aplicar a regresso logstica aos dados, ser
utilizado o peso da amostra da Pnad 1998 que fornecido pelo IBGE ponderado pela mdia
do peso de expanso da amostra, conforme descrito por Lee et al. (1976).
228

Muiiio Fauii
Modelo de Regresso
Y

(Consulta mdica ou no nos ltimos 12 meses)
= bo + b
1(variveis fatores predisponentes)

+ b
2(variveis necessidades de sade)
+ b
3(variveis fatores capacitantes)

+

b
4(varivel tipo de atendimento)
+

O Quao. 2 contm a descrio das variveis e suas derivadas desagregadas
por conjunto de fatores ou necessidades componentes do Modelo de Anlise
Multivariada:
Quaoio 2
Descrio das variveis componentes do Modelo Multivariado
Varivel Dependente (dummy): consultou mdico ou no
nos ltimos doze (12) meses
Variveis Independentes
Fatores Predisponentes
Sociodemogrficas
Sexo Dummy: homens e mulheres
Raa (Cor)
Dummy: brancos e no brancos (agregando pretos e pardos). Asiticos
e indgenas foram excludos por representarem apenas 1% da
populao.
Idade Varivel constante com intervalo de 10 a 64 anos
Anos de Estudo
Categrica: dividida em menos de 1 ano de estudo (sem escolaridade),
de 1 a 3, de 4 a 7 anos, de 8 a 11 e 12 anos ou mais de estudo.
Necessidades de Sade
Auto-avaliao de Sade
Dummy: sade boa (agregando muito boa e regular) e ruim (agregando
ruim e muito ruim)
Nmero de Doenas
Categrica: dividida em no tem doena, 1 doena, 2 ou 3 doenas e
mais de 3 doenas.
Fatores Capacitantes
Estratos Ocupacionais
Categrica: classificada em 16 categorias e construda a partir das
ocupaes exercidas na semana de referncia.
Renda
Categrica: construda para a renda familiar per capita que exclui
agregados e crianas menores de 10 anos. Ela foi agrupada em quintos
de renda.
Plano de Sade Dummy: cobertura ou no por Plano de Sade Pblico e/ou Privado
(Continua)
229

Regio Rural Urbana
Dummy que indica o local de residncia: rural e urbana. A varivel
rural no possui dados da regio Norte.
Regio Metropolitana
e NM
Dummy que indica o local de residncia: metropolitana e no
metropolitana
Regies Brasileiras Categrica: dividida em Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste
Atendimento
Pblico-Privado
Categrica: construda para o tipo de servio de sade que o indivduo
costuma procurar. classificada em atendimento: pblico, privado e
pblico-privado.
Considerando os fatores determinantes do acesso aos servios de sade
descritos pelo Modelo Comportamental e a sua operacionalizao proposta
aqui pelo Modelo Analtico, ser feita uma anlise sobre o acesso aos servios
de sade por estratos ocupacionais, ou seja, a conformao ou no das desi-
gualdades em sade por estratos ocupacionais. Para tal, parte-se da hiptese
de que o grau de acesso aos servios de sade pode ter uma diferente distri-
buio por estratos ocupacionais, sendo que essa estratificao encontraria
seus determinantes, principalmente, na constituio do status socioeconmico
(renda mais escolaridade) das ocupaes e no seu impacto na amplitude da
cobertura de planos de sade da PEO. Nessa direo, os dados da Pnad 1998
informam que dos titulares de planos de sade 91,9% so trabalhadores com
carteira assinada, militares, funcionrios pblicos estatutrios, autnomos e
empregadores.
Axiisi oo acisso aos siivios oi saoi
Para a anlise do acesso aos servios de sade por estratos ocupacionais,
utiliza-se uma medida de acessibilidade produzida pela questo consultou
mdico nos ltimos doze meses presente na Pnad 1998. A seleo dessa
varivel baseia-se na percepo do seu poder explicativo do acesso, na medida
em que traduz um procedimento bsico de ateno sade e um dos meca-
nismos mais usuais de entrada do indivduo no sistema de sade.
De acordo com os dados da Pnad 1998, 75% da populao brasileira
dependem unicamente do SUS e apenas 25% (38,7 milhes de indivduos)
tm cobertura de planos de sade. Dentre os que tm cobertura, 11% so
(Concluso)
230

Muiiio Fauii
provenientes de empresas privadas, 7% do setor pblico, 4% so individuais,
2% dependentes e 1% outros.
9
Os portadores de planos de sade apresentam
uma condio de acesso de mo dupla, com uso do sistema privado e pblico
de sade, enquanto os demais usam exclusivamente o SUS.
A distribuio da cobertura de planos de sade entre a populao total
(Tan. 1) indica uma proporo de mulheres (25,7%) levemente superior
de homens (23,1%). Indica ainda uma ntida prevalncia das pessoas de cor
branca (32,4%) sobre pardos (14,3%) e pretos (16,8%). Entre as pessoas resi-
dentes em rea urbana a cobertura chega a 29,2%, e entre residentes em rea
rural de apenas 5,8%. As regies ricas (Sudeste, Sul e Centro-Oeste) con-
centram maior cobertura de planos de sade no pas. Os dados apontam para
uma clara concentrao da distribuio de planos de sade entre as pessoas
de cor branca, residentes na rea urbana e nas regies ricas do pas, indicando
uma visvel correlao com as condies socioeconmicas dos indivduos e das
reas geogrficas de residncia.
Taniia 1
Distribuio percentual da populao por caractersticas
sociodemogrficas e local de residncia, segundo proporo
da cobertura de planos de sade. Brasil, 1998
Caractersticas
Scio-demogrficas
Populao Total
(%)
Planos de Sade
(%)
Gnero
Feminino
Masculino
51,0
49,0
25.7
23.1
Raa
Branco
Pardo
Pretos
54,0
39,5
5,7
32.4
14,3
16,8
Residncia
Urbana
Rural
79,6
20,4
29,2
5.8
9
Em pesquisa mais recente da Pnad 2003, que incluiu tambm um suplemento de sade, mantm-
se a proporo de 24,6% (43,2 milhes de indivduos) da populao com cobertura de planos de
sade, indicando que no houve expanso relativa dessa cobertura.
(Continua)
231

Regies
Nordeste
Norte
C. Oeste
Sul
Sudeste
29,0
5,0
7,0
15,3
43,7
12,4
17,0
22,5
25,3
33,3
Torai 100,0 24,5
Fonte: Pnad 1998, IBGE.
Quanto cobertura por faixa etria (Tan. 2), observa-se que, nas primeiras
trs faixas, ela ligeiramente superior para os homens, mas, a partir dos 15
anos, cresce acentuadamente em favor das mulheres, decrescendo na faixa
de 65 anos ou mais. A diferena estatisticamente significativa nessas faixas
etrias, indicando uma maior concentrao da cobertura de plano de sade
entre mulheres.
Taniia 2
Proporo da populao com cobertura de planos de sade,
segundo faixa etria e sexo. Brasil, 1998
Faixa Etria Mascu|ino (%) Feminino (%) Diferena (%)
0 a 4 anos 20,7 19,7 - 1,0
0
5 a 9 anos 20,8 20,6 - 0,2
0
10 a 14 anos 20,5 20,4 -0,1
0
15 a 24 anos 20,2 22,7 2,5**
25 a 49 anos 26,0 30,1 4,1**
50 a 64 anos 26,9 30,4 3.5**
65 anos ou mais 23,5 28,2 4,7**
Torai 23,1 25,7 2,6**
0 = N S ** p< 0,001
(Concluso)
232

Muiiio Fauii
A anlise exclusiva para a populao em idade ativa,
10
entre 10 a 64 anos,
demonstra que a concentrao da cobertura de planos de sade para um ou
mais planos est fortemente associada ao poder aquisitivo (renda), determi-
nando um padro de desigualdade acentuado. Nesse sentido, observa-se uma
concentrao em torno dos 60% no ltimo quintil para brancos e no brancos,
o que se acentua para mais de um plano (Giai. 1) e no primeiro quintil
apresenta valores prximos de zero. Isso indica que a cobertura de planos
independe da cor do indivduo, ou seja, brancos e no-brancos ricos tendem
a concentrar ativos de sade em relao aos seus pares pobres, mas o padro
de desigualdade mais acentuado entre os negros. Em reas urbanas e rurais
(Giai. 1), a concentrao de cobertura tambm muito alta entre os quintis
superiores, mas com um padro mais distributivo nas reas urbanas, com
nveis de concentrao ainda desfavorveis aos quintis inferiores.
Populao de 10 a 64 anos
Giiico 1 Giiico 2
Giiicos 1 e 2 - Curvas de concentrao com percentual acumulado de
pessoas com cobertura de um ou mais planos de sade na populao de 10
a 64 anos, segundo raa e local de residncia. Brasil, 1998
10
A populao em idade ativa (PIA) subdivide-se em populao economicamente ativa (PEA)
e populao no-economicamente ativa (PNEA). A PEA compreende todas as pessoas com
10 anos ou mais de idade, que constituem a fora de trabalho, abrangendo os empregados
e empregadores, os trabalhadores autnomos, os trabalhadores que esto temporariamente
desempregados etc. J a PNEA formada, principalmente, por aposentados, donas de casa,
estudantes e pessoas com necessidades especiais (JANUZZI, 2001)
233

O padro de desigualdade mantm-se alto entre as regies pobres e ricas
do pas (Giai. 3 e 4), com destaque para a Regio Nordeste, onde se verifica
a concentrao de cerca de 70% entre os 4 e 5 quintis para cobertura de
apenas um plano e de 90% para mais de um.
Giiico 3 1 plano Giiico 4 mais de 1 plano
Giiicos 3 e 4 - Curvas de Concentrao com percentual acumulado de
pessoas com cobertura de 1 ou mais planos de sade na populao de 10-64
anos, segundo regies do pas. Brasil, 1998
Os resultados apresentados confirmam que, com relao ao ativo Plano de
Sade, prevalece uma alta concentrao de distribuio entre os indivduos de
maior renda e residentes em regies com maior desenvolvimento econmico,
o que evidencia a distncia de um padro distributivo mais equnime. Assim,
observa-se uma associao positiva e progressiva entre cobertura de plano de
sade e renda familiar, pois a cobertura de apenas 2,6% entre famlias de
renda familiar inferior a um salrio mnimo e amplia-se para 76,5% entre as
famlias com renda de 20 salrios mnimos ou mais.
Com referncia distribuio de consultas (Tan. 3), observa-se um per-
centual maior de mulheres (62,3%) em relao aos homens (46,7%). O perfil
segundo faixa etria cresce acentuadamente a favor das mulheres e diminui
nas duas ltimas faixas. A preponderncia do uso dos servios de sade por
234

Muiiio Fauii
parte das mulheres, a partir dos 10 anos de idade, pode estar relacionada a de-
mandas especficas do ciclo reprodutivo, processos de autopercepo de sade
e a uma tendncia de maior cuidado com a sade, influenciada por uma viso
mais preventiva, entre outros.
Taniia 3
Proporo de consultas ao mdico nos ltimos 12 meses,
segundo faixa etria e gnero. Brasil, 1998
Faixa Etria Mascu|ino (%) Feminino (%) Diferena (%)
0a 4 anos 68,9 68,1 -0.8
0
5 a 9 anos 50,9 50,6 -0,3
0
10 a 14 anos 38,0 40,2 2,2**
15 a 24 anos 33,6 55,0 21,4**
25 a 49 anos 43,5 67,7 24,2**
50 a 64 anos 56,7 74,8 18,1**
65 anos ou mais 67,1 78,0 10,9**
Torai 46,7 62,3 15,6**
0 = N S ** p< 0,001
Quando se analisa a relao entre o nvel educacional e o uso de tipos de
servios de sade (pblico/privado), constata-se que a populao brasileira
com menor nvel educacional tende a utilizar mais o SUS, tendncia que se
inverte entre as pessoas com nvel educacional alto (Giai. 5). Enquanto 80%
das pessoas com menos de 1 ano de estudo tiveram atendimento pelo SUS,
entre pessoas de nvel mais alto de escolaridade essa parcela corresponde a
menos de 10%. A correlao entre escolaridade e uso de servios privados
pode ser explicada, em parte, pela forte associao entre escolaridade e renda:
os indivduos com melhor nvel econmico adquirem planos de sade, que
atuam como indutores do uso de servios privados; alm disso, nveis educa-
cionais mais elevados podem atuar na direo de um maior reconhecimento
da sade como um atributo (agregao de valor) estratgico para uma melhor
qualidade de vida.
235

Giiico 5 - Distribuio percentual da populao que teve algum
atendimento de sade nos ltimos 15 dias por tipo de servios de
sade, segundo nvel de escolaridade. Brasil, 1998.
Axiisi oo acisso aos siivios oi saoi
ioi isriaros ocuiacioxais
A partir da premissa terica indicativa de uma importante associao entre
estratos ocupacionais e ativos de sade (planos de sade), determinada prin-
cipalmente pelo status socioeconmico
11
(mdia de escolaridade e logaritmo
natural renda) da posio ocupacional dos indivduos no mercado de trabalho
formal, mostra-se necessria a anlise do impacto da condio ocupacional
sobre o acesso aos servios de sade.
11
Cabe observar que a escala de status socioeconmico de Silva (2003) no apresenta, necessaria-
mente, uma hierarquizao stricto sensu dos estratos. No entanto, observa-se uma distribuio
concentrada dos atributos de escolaridade e renda dos primeiros aos ltimos estratos, dentro de
uma lgica hierrquica, possibilitando uma ordenao dos dezesseis estratos ocupacionais como
superiores e inferiores.
236

Muiiio Fauii
importante ressaltar que os titulares dos planos de sade tm em mdia
1,4 dependente e entre aqueles com mais de 10 anos de idade, cerca de 90%
exerciam alguma ocupao na semana de referncia da pesquisa da Pnad 1998.
A distribuio da cobertura de planos de sade da PEO mostra que os estratos
com status socioeconmico mais elevado apresentam maior cobertura do que
os estratos com status mais baixo (Tan. 4). No entanto, essa proporcionalidade
no linear, em funo da participao de estratos ocupacionais intermedirios
com cobertura mais acentuada de planos. Os primeiros estratos apresentam
uma alta cobertura de planos de sade, com destaque para profissionais
liberais (81%) e outros profissionais universitrios (73,5%); entre os estratos
intermedirios, destacam-se os supervisores de trabalhos manuais (55,4%),
ocupaes tcnicas e artsticas (50,8%) e ocupaes no-manuais de rotina
(46%). Em contrapartida, os trabalhadores rurais, apesar de representarem
mais de 22,2% da PEO, contam com apenas 3.3% de cobertura.
Taniia 4
Distribuio percentual dos estratos ocupacionais e
proporo da cobertura de planos de sade. Brasil, 1998
Estrato Ocupacional Total (%) Planos de Sade (%)
1. Profissionais Liberais 1,2 81,0
2. Dirigentes 2,1 66,0
3. Proprietrios Empregadores 2,2 51,6
4. Outros Profissionais Universitrios 2,6 73,5
5. Supervisores do Trabalho Manual 1,1 55,4
6. Ocupaes Tcnicas e artsticas 6,6 50,8
7. Empresrios por conta prpria 3,6 23,6
8. Ocupaes no-manuais de rotina 13,5 46,0
9. Trabalhadores da Indstria Moderna 5,3 32,7
10. Trabalhadores de Servios Gerais 11,5 24,0
11. Vendedores ambulantes 2,7 13,1
(Continua)
237

12. Trabalhadores da Indstria Tradicional 13,5 14,9
13. Trabalhadores dos Servios Pessoais 3,9 23,0
14. Trabalhadores dos Servios Domsticos 7,5 9,1
15. Proprietrios Empregadores Rurais 0,5 24,9
16. Trabalhadores Rurais 22,2 3,3
Torai 100 % 25,7%
Fonte: Pnad 1998 , IBGE (adaptado de Silva, 2003).
O resultado esperado seria uma associao linear positiva progressiva entre
estratos de nvel socioeconmico elevado e cobertura de planos de sade, con-
formando uma ordenao bastante hierarquizada dessa relao. No entanto,
as evidncias indicam um efeito seletivo sobre alguns estratos ocupacionais,
o que pode se dever a polticas governamentais e empresariais de proteo
sade de determinados estratos de trabalhadores, demandando uma anlise
mais acurada e desagregada de cada estrato da PEO.
As necessidades de sade por estratos ocupacionais so analisadas a partir
das variveis explicativas auto-avaliao do estado de sade
12
e autodeclarao
de presena de doenas crnicas.
13

No Giai. 6, observa-se que a PEO apresenta uma auto-avaliao positiva
(bom) mais favorvel aos estratos de maior status socioeconmico (superiores),
enquanto a negativa (regular e ruim), apesar de assimtrica, mais concentrada
nos estratos com status socioeconmicos mais baixos (inferiores).
12
Segundo Dachs (2002), a auto-avaliao geralmente medida em escala com quatro ou cinco
categoriais (NCHS, 1996; IBGE, 2000). Apesar de seu carter subjetivo, a auto-avaliao
freqentemente utilizada em inquritos populacionais e tem especial relevncia na explicao do
uso de servios de sade. Os resultados com uso dessa questo esto relacionados com mortali-
dade futura e tambm se associam com o estado real ou objetivo das pessoas. Mackenback et al
(1997) afirmam que a proporo de pessoas que define o seu estado de sade como regular ou
ruim um poderoso preditor do uso de servios e j foi associado com a mortalidade em estudos
longitudinais.
13
A autodeclarao da presena de uma ou mais doenas por parte dos indivduos estimulada por
uma apresentao de uma listagem de doenas crnicas largamente conhecidas pela populao,
proporcionando sustentabilidade cognitiva e estatstica para uma mensurao adequada do quadro
de sade dos entrevistados e da sua famlia.
(Concluso)
238

Muiiio Fauii
Giiico 6 - Distribuio percentual da auto-avaliao do estado
de sade por estratos ocupacionais. Brasil, 1998.
As evidncias de necessidades de sade entre estratos ocupacionais referentes
autodeclarao de doenas crnicas apresentam uma distribuio assimtrica
(Giai. 7), mas verifica-se tambm uma maior concentrao de duas ou mais
doenas entre os estratos inferiores.
Giiico 7 - Distribuio percentual da autodeclarao de doenas crnicas
por estratos ocupacionais. Brasil 1998.
239

Os resultados da relao entre necessidades de sade e estratos ocupacio-
nais, apesar de no apresentarem diferenas percentuais muito altas, eviden-
ciam um quadro desfavorvel aos estratos inferiores, com importantes impli-
caes na demanda por servios de sade.
A tendncia assimtrica mantm-se em relao distribuio de consultas
(Giai. 8), na medida em que a proporo e as mdias de consultas nos es-
tratos intermedirios, como ocupaes tcnicas artsticas (6), e baixas, como
trabalhadores de servios pessoais (13) e trabalhadores de servios domsticos
(14), so maiores ou similares s encontradas nos estratos com status socioe-
conmico superior. Em relao mdia de consultas, nota-se uma importante
diferena entre o estrato trabalhadores rurais (16) uma mdia pouco supe-
rior a uma consulta e o estrato ocupaes tcnicas e artsticas (6) a mdia
praticamente o dobro (mais de 2) , diferena que se torna ainda maior se a
comparao feita com o estrato outros profissionais universitrios (4) m-
dia de mais de 2,5 consultas/ano.
14

Giiico 8 - Proporo e mdia de consultas nos ltimos
12 meses segundo estratos ocupacionais. Brasil, 1998
14
Importante ressaltar que alguns estratos, como trabalhadores dos servios pessoais e dos servios
domsticos, apresentam uma forte presena de mulheres (feminilizao), o que pode estar influen-
ciando nos resultados no sentido de ampliao da proporo e mdia de consultas observadas.
240

Muiiio Fauii
A cobertura por planos de sade tem um efeito importante sobre a reali-
zao de consulta, com um impacto significativo na mdia de consultas por
estrato ocupacional (Giai. 9). O aumento das mdias de consultas mais
acentuado entre os estratos intermedirios, como vendedores ambulantes,
trabalhadores em servios pessoais e servios domsticos (3,5 consultas em
mdia por ano). Mesmo quando se discrimina a distribuio de consultas
intra-estratos ocupacionais, considerando os indivduos com e sem cobertura
de planos, observa-se que a mdia de consultas por ano sempre maior para os
portadores de planos de sade, confirmando que a posse desse ativo indutora
do uso de servios de sade.
Giiico 9 - Mdia de consultas por estratos ocupacionais segundo cobertura
de planos de sade. Brasil, 1998
Essa constatao demonstra, tambm para os estratos ocupacionais, que a
varivel cobertura de plano de sade continua a ter forte influncia na deter-
minao do acesso aos servios de sade, ou seja, a estratificao do acesso aos
servios de sade determinada fundamentalmente pela capacidade de posse
desse ativo. Quanto extenso dessa cobertura, ela pode ser determinada, por
um lado, pelo status socioeconmico de cada estrato, que permite a aquisio
241

de planos orientada por uma lgica de maior ou menor capacidade aquisi-
tiva junto ao mercado; e, por outro lado, aplicao de polticas pblicas de
sade especficas, orientadas a determinados estratos ocupacionais das reas
pblicas e privadas, o que produz uma estratificao do acesso sustentado na
lgica do privilgio poltico, em funo da capacidade histrica de negociao
(barganha) de cada categoria profissional com o poder pblico.
Na seqncia, prope-se o desenvolvimento de uma anlise multivariada,
que atende condio estatstica de ceteris paribus,
15
do processo de estratificao
do acesso aos servios de sade, atravs do Modelo de Regresso Logstica,
levando em conta os principais fatores determinantes posio ocupacional
e plano de sade , alm das variveis sociodemogrficas e territoriais, e
caracterizando-se o tipo de atendimento: pblico, pblico-privado e privado.
O refinamento dessa anlise busca identificar as diferenas de acesso entre
os estratos ocupacionais, para melhor compreender os efeitos seletivos das
polticas de sade do Pas, que, em ltima instncia, podem estar acentuando
as desigualdades em sade.
Risuiraoos i oiscusso
Os resultados do Modelo de Regresso Logstica (Anexo I) indicam que as
mulheres tm maior probabilidade (130%) de acesso aos servios de sade do
que os homens. Isso confirma a hiptese predominante em estudos de gnero
e sade, que apontam que mulheres usam com maior freqncia os servios
de sade em funo de apresentao de maior morbidade referida e aspectos
psicobiolgicos relacionados ao ciclo reprodutivo. Com relao cor (raa),
os resultados so desfavorveis aos no-brancos (pardos e pretos) atingindo
3,0% no ltimo modelo. Apesar de os no-brancos apresentarem importantes
desigualdades sociais em relao aos brancos, principalmente nos atributos
de renda e escolaridade, observa-se que a cor no apresenta um incremento
importante da probabilidade de acesso ele determinado de maneira mais
significativa por outras variveis.
15
Significa mantendo constante as demais variveis e muito utilizada quando se prope a avaliar
o efeito de um varivel num modelo estatstico, pressupondo as demais constantes.
242

Muiiio Fauii
A idade um importante preditor de demanda por servios de sade e os
resultados indicam um aumento proporcional de 0,7% por ano acrescido, mas
cabe lembrar que a faixa etria analisada de 10 a 64 (PEO), no incluindo
as faixas crticas: infncia (0-9 anos) e velhice (mais de 65 anos), largamente
consideradas pela literatura como ciclos de vida de maior demanda de ateno
sade. Mas, mesmo em estratos etrios mais homogneos (10-64 anos),
verifica-se que o efeito idade significativo sobre o acesso.
O efeito de renda e escolaridade sobre o acesso apresenta uma associao
positiva progressiva, porm no totalmente linear (exceo do 4 quintil de
renda) com o uso dos servios de sade. Assim a diferena de chances de acesso
entre os indivduos situados no 5 quintil em relao ao 1 praticamente
de 16% e, entre os com mais de 12 anos de escolaridade em relao aos
com menos de 1 ano de escolaridade, fica em torno de 20%, demonstrando
que esses fatores so fortemente associados ao uso de servios de sade. Os
resultados indicam que a condio socioeconmica (escolaridade e renda)
um fator determinante do acesso aos servios de sade, contribuindo de
maneira decisiva para a estratificao (segmentao) desse acesso.
Em geral, os estratos ocupacionais, foco desta anlise, apresentam maiores
probabilidades de acesso aos servios de sade do que os trabalhadores rurais
(Varivel de referncia), o que no se confirma apenas para os estratos que no
apresentaram resultados estatisticamente significativos: proprietrios empre-
gadores (3), empresrios por conta prpria (7) e trabalhadores de servios
pessoais (13). Os demais resultados, estatisticamente significativos, indicam
uma importante vantagem de todos os estratos, com destaque para dirigentes
(37,78%), outros profissionais liberais (28,35%), supervisores do trabalho
manual (34,17%) e vendedores ambulantes (23,96%), confirmando uma
relativa estratificao (segmentao) do acesso aos servios de sade.
Os resultados anteriores no obedecem a uma lgica hierrquica dos
estratos, mostrando que mesmo aqueles que tm um status socioeconmico
mais elevado no apresentam necessariamente maior acesso aos servios de
sade. Vendedores ambulantes (23,96%), por exemplo, apresentam maior
probabilidade que profissionais liberais (23,28%), apesar de estarem situados
na 13 e 1 posies, respectivamente. Ou seja, a hiptese proposta por esta
anlise confirma-se parcialmente, na medida em que as chances de acesso
aos servios de sade por estratos ocupacionais apresentam uma tendncia
243

assimtrica, e no uma associao linear positiva progressiva, como se observa
para outras variveis como renda (parcialmente) e escolaridade. Logo, pertencer
a qualquer estrato pode ter implicaes diferenciadas no grau de acesso aos
servios de sade, e isso pode estar relacionado ao impacto de polticas de sade
especficas dirigidas, historicamente, a determinados estratos componentes da
estrutura ocupacional brasileira, da rea privada e, principalmente, da rea
pblica, herdeiras dos benefcios das polticas de sade do Estado.
Os resultados relativos aos efeitos da cobertura de plano de sade so
robustos, atingindo o incremento de 130% de probabilidade de acesso, con-
troladas as demais variveis. Assim, cobertura de plano de sade apresenta-se
como relevante preditor do acesso aos servios de sade para a PEO. Prova-
velmente, esse efeito poderia ser expandido para toda a populao, apesar de
ser mais expressivo entre a PEO. Isso revela, por sua vez, a existncia de uma
profunda segmentao do acesso aos servios de sade no Brasil, com privi-
lgio de determinados setores da fora produtiva do pas.
Os indicadores de necessidades de sade analisados atravs das variveis de
auto-avaliao e problemas de sade so fortemente relacionados s oportu-
nidades de acesso aos servios de sade, sendo que aqueles que auto-avaliam
seu estado de sade como ruim e muito ruim tm muito mais probabilidade
de acesso aos servios (63%) do que aqueles que avaliam como bom (muito
bom, bom e regular). J os portadores de doenas crnicas tm um incremento
linear positivo variando de 119% para os portadores de apenas uma doena a
436% para os portadores de mais de trs doenas.
A discriminao do tipo de atendimento aponta que, apenas quando ocorre
a assistncia no mix pblico-privado,
16
h incremento de 3% na probabilidade
de acesso em relao ao tipo exclusivo pblico. Isso pode estar refletindo as
caractersticas duais do SUS, que est sustentado por uma parceria pblico-
privado, com o credenciamento de parte importante da rede hospitalar que
tambm realiza ateno ambulatorial. Pode estar evidenciando tambm o uso
dos servios pblicos por parte expressiva de usurios que so portadores de
16
Varivel Tipo de Atendimento derivada da classificao dos estabelecimentos de sade identifi-
cados pela pergunta da Pnad 1998 onde voc foi atendido nos ltimos quinze dias e s permite
a identificao de trs tipos de atendimentos: exclusivamente privado, exclusivamente pblico e
pblico e privado (Mix). Os atendimentos pblico e privado so possveis no mesmo estabeleci-
mento de sade, porque existe uma rede de clnicas e hospitais conveniados ao SUS (pblica) e
que atendem tambm a demandas particulares (privada).
244

Muiiio Fauii
planos de sade. Mas, esse resultado ressalta a necessidade de desenvolver uma
anlise que discrimine o acesso pblico e privado mostrando as diferenas
entre os fatores determinantes do acesso em cada rea especfica.
O fato de os indivduos residirem em rea urbana e regio metropolitana
resulta no incremento em torno de 7% e 9%, respectivamente, na probabili-
dade de acesso, em relao s pessoas residentes em reas rurais e no metro-
politanas. Esses resultados podem estar refletindo as diferenas de estrutura
de servios de sade existentes nas reas urbanas e rurais e tambm entre as
cidades de grande porte (metrpole) e de portes mdio e pequeno, criando
uma desigualdade de acesso com vis espacial (geogrfico).
Nas diferentes regies do territrio nacional, observa-se uma grande discre-
pncia com resultados contra-intuitivos, indicando que os indivduos residentes
nas regies mais ricas e com melhor capacidade instalada na rea de sade
teriam menos probabilidade de acesso do que os residentes na regio Nordeste,
excetuada a regio Centro-Oeste, que no apresenta resultado estatisticamente
significativo. Esses resultados poderiam ser explicados, em parte, pelo grau de
complexidade das regies Sul e Sudeste, que, apesar de mais desenvolvidas e
ricas, apresentam uma alta densidade demogrfica e mais contrastes sociais e
econmicos, pois convivem com os efeitos perversos da urbanizao e metro-
polizao da pobreza. Para corrigir essas distores, o mais factvel parece ser
a introduo, no modelo, de uma varivel referente estrutura de servios de
sade (como mencionado no incio dessa anlise).
Coxciusis
As variveis explicativas do grau de acesso aos servios de sade so ml-
tiplas e complexas, exigindo modelos de anlises cada vez mais refinados. Na
anlise aqui proposta, pde-se evidenciar que so muitas as variveis explica-
tivas desse acesso, indo desde caractersticas sociodemogrficas dos indivduos
at aspectos territoriais. Isso mostra que o fenmeno das desigualdades de
acesso aos servios de sade no Brasil apresenta um escopo multifacetado e
fortemente influenciado pelo desenho das polticas na rea e alocao de suas
aes.
245

Os resultados encontrados mostram que o perfil do acesso aos servios de
sade no Brasil marcadamente estratificado. Apesar da assimetria de acesso
entre estratos ocupacionais apontar para uma relativa quebra de uma orde-
nao hierrquica, ainda persiste uma importante determinao dos compo-
nentes do status socioeconmico (escolaridade e renda), que se materializam
atravs do ativo plano de sade. Assim, indivduos da PEO de cor branca, com
renda e escolaridade elevadas e residentes nas reas urbanas e metropolitanas,
conformando caractersticas fortemente associadas a um status socioeconmico
privilegiado, tendem a ter maior acesso aos servios de sade no Brasil.
Por sua vez, a poltica de universalizao do acesso aos servios de sade
promovida pelo SUS deve considerar esses processos de estratificao, buscando
minimizar as desigualdades em sade principalmente atravs de polticas de
focalizao voltadas para os indivduos com acesso restrito. Em outras palavras,
no se pode continuar seguindo um nico padro de universalizao dos
servios de sade para todos os indivduos e reas geogrficas do Pas, e sim
buscar uma focalizao (ao seletiva) no escopo da universalizao.
A partir dos pressupostos anteriores, verifica-se a necessidade de redirecio-
nar as polticas de sade para os indivduos e regies com maior vulnerabili-
dade, no se restringindo aos aspectos administrativos (descentralizao) ou
relacionados economia da sade (distribuio equnime dos gastos), como se
observa atualmente, em alguma medida, na poltica nacional. Parece ser funda-
mental, tambm, redesenhar as aes de sade, visando uma ateno focalizada
nos indivduos homens (e no apenas nas mulheres), no-brancos, pobres e
de baixa escolaridade, integrantes de estratos ocupacionais desprotegidos, para
reverso dos processos determinantes da estratificao conservadora do acesso
aos servios de sade, que vm privilegiando, ao longo da histria desse pas, os
indivduos portadores de alto status socioeconmico.
A alternativa poltica, diante desse quadro, a superao dessa dicotomia
da estratificao do acesso ao Sistema Nacional de Sade. Isso pode ser feito,
em alguma medida, pela limitao de privilgios de determinados estratos
financiados pelo Estado e pela ampliao do investimento pblico no desen-
volvimento da cobertura da assistncia do SUS, na tentativa de minimizar as
desigualdades em sade entre os estratos ocupacionais e sociais da sociedade
brasileira.
246

Muiiio Fauii
importante destacar que os resultados analisados neste artigo apresentam
uma abordagem limitada ao campo da demanda por servios de sade e, apenas
destacam alguns aspectos geogrficos que esto mais associados oferta dos
servios de sade. Nesse sentido, surge a necessidade de incluir nos prximos
estudos os aspectos referentes oferta dos servios, na tentativa de construir
uma explicao mais integral do acesso aos servios de sade.
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249

Axixo I: Riciisso Locsrica Bixoxiai
Varivel dependente: consulta mdica nos ltimos dozes (12) meses (dummy)
Mode|o 1 Mode|o II Mode|o Fu||
%
increm. p-valor
%
increm. p-valor
%
increm. p-valor
Sexo (homem *) 158,92 0,00 130,49 0,00 130,33 0,00
Cor (no-branco*) -0,97 0,43 -4,48 0,00 -3,10 0,05
Idade (constante) 2,57 0,00 0,69 0,00 0,69 0,00
Renda fami|iar (quinti| 1*) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
quintil 2 11,31 0,00 6,88 0,01 7,27 0,01
quintil 3 14,37 0,00 9,63 0,00 10,27 0,00
quintil 4 20,26 0,00 6,36 0,03 7,24 0,02
quintil 5 44,61 0,00 15,69 0,00 15,98 0,00
Esco|aridade (sem esco|aridade*)
1 a 3 anos de estudo 13,94 0,00 16,84 0,00 18,02 0,00
4 a 7 anos de estudo 18,43 0,00 18,54 0,00 19,76 0,00
8 a 11 anos de estudo 33,60 0,00 28,51 0,00 29,07 0,00
12 anos ou mais 63,28 0,00 40,59 0,00 40,73 0,00
Estratos (Traba|hadores Rurais*)
Profissionais liberais 42,89 0,00 30,41 0,00 23,28 0,01
Dirigentes 64,99 0,00 45,60 0,00 37,78 0,00
Proprietrios empregadores 23,88 0,00 12,60 0,03 6,92 0,23
Outros profissionais liberais 51,19 0,00 35,20 0,00 28,35 0,00
Supervisores do trabalho manual 48,59 0,00 42,22 0,00 34,17 0,00
Ocupaes tcnicas artsticas 38,66 0,00 26,74 0,00 20,68 0,00
Empresrios por conta prpria 4,42 0,20 2,97 0,50 -2,00 0,65
Ocupaes no manuais de rotina 41,78 0,00 19,84 0,00 13,79 0,00
Trabalhadores da indstria moderna 41,59 0,00 23,60 0,00 18,06 0,00
Trabalhadores em servios gerais 35,11 0,00 22,41 0,00 16,84 0,00
250

Muiiio Fauii
Vendedores ambulantes 21,82 0,00 31,06 0,00 23,96 0,00
Trabalhadores da indstria tradicional 20,58 0,00 14,84 0,00 9,99 0,00
Trabalhadores em servios pessoais 34,80 0,00 23,94 0,00 17,61 0,00
Trabalhadores em servios domsticos 4,32 0,10 2,22 0,50 -1,83 0,60
Proprietrios empregadores rurais 25,95 0,00 23,82 0,03 21,55 0,05
P|ano de sade (no tem*) 131,32 0,00 130,41 0,00
Auto-ava|iao de sade (ruim*) -63,41 0,00 -63,45 0,00
Nmero de doenas (no tem*) 0,00 0,00 0,00 0,00
1 doena 119,15 0,00 119,27 0,00
2 ou 3 doenas 220,80 0,00 220,94 0,00
mais de 3 doenas 434,54 0,00 436,12 0,00
Tipo de atendimento (pb|ico*)
privado -2,05 0,35 -1,88 0,40
pblico-privado 4,35 0,01 3,13 0,07
Regio urbana (rura|*) 7,53 0,00
Regio metropo|itana (regio
no metropo|itana*)
9,09 0,00
Regies do Brasi| (Nordeste*)
Norte -19,95 0,00
Sudeste -11,53 0,00
Sul -5,83 0,02
Centro-Oeste 3,13 0,34
Log-likelihood 174875,38 113733,58 113632,42
Pseudo R2 (Cox-Snell) 0,09 0,15 0,15
Pseudo R2 (Nagelkerke) 0,13 0,20 0,20
N 134167,00 0,52 91271,00 0,35 91271,00 0,35
Df 26,00 33,00 39,00
OBS. 1) * Variveis de referncia.
2) Resultados estatisticamente no significativos esto em negrito.
Transferindo recursos para os
estudantes no Brasil:
mais escola e menos trabalho infanto-juvenil?
Magna Incio
Murilo Fahel
Juliana Estrella
As polticas de reduo da pobreza tm conferido crescente importncia ao
componente inter-geracional, contribuindo para colocar os programas sociais
voltados educao no centro da agenda das polticas pblicas.
A crescente difuso de programas focalizados, principalmente aqueles
envolvendo income targeting, e baseados na introduo de condicionalidades
(BOURGUIGNON; FERREIRA; LEITE, 2003), aponta para os desdobra-
mentos dessa agenda e a necessidade de aprofund-la. Particularmente, cabe
explorar um conjunto de questes sobre os potenciais e limites desses programas
em relao a tal objetivo.
A rationale subjacente a tais programas supe que a incluso e reteno
da populao em idade escolar no sistema educacional convertem-se em um
mecanismo de mobilidade social e reduo da pobreza, na medida em que
reduzem a baixa escolaridade e os incentivos para o trabalho infantil, ou seja, os
fatores que garantem, no futuro, piores condies de insero socioeconmica
(SABIA; ROCHA, 1998; GODOY, 2004).
252

Macxa Ixcio | Muiiio Fauii | Juiiaxa Esriiiia
No sendo problemtico apontar os efeitos da escolarizao sobre a capaci-
dade econmica futura, o foco da discusso tem se deslocado para o proble-
ma da validade acerca da trajetria desses efeitos. Ou seja, como o desenho
e as condies de implementao desses programas afetam as oportunidades
escolares dos seus beneficirios e se, e como, tais resultados podem impactar
a reduo da pobreza. Isto particularmente importante para se avaliar os
efeitos de programas de transferncia de renda vinculados educao que
prevem a condicionalidade de freqncia escolar sem a exigncia de o
estudante retirar-se das atividades que exerce, o que pode, potencialmente,
comprometer o seu engajamento escolar.
Em primeiro lugar, a compatibilidade, ou no, de incentivos entre o benefcio
ofertado pelo programa e aquele auferido em outros ambientes afeta as decises
dos participantes, impactando os patamares de sucesso do programa. Segundo,
embora tal desenho envolva a suposio de que a exigncia de freqncia
escolar reduz o tempo livre para outras atividades, sejam elas remuneradas ou
no, tal combinao permite ao estudante e seu grupo familiar um leque de
escolhas e estratgias em relao s contrapartidas que assumem ao aderir ao
programa. Adiar a insero no mercado de trabalho ou reduzir a participao
dos estudantes em outras atividades no-escolares torna-se, neste caso, uma
questo de spillover effects.Tais efeitos de transbordamento, no entanto, podem
estar associados a diferentes estruturas de escolhas, associadas desde ao tipo de
grupo familiar at s oportunidades abertas nos ambientes externos.
Ao nosso ver, continuam incipientes os esforos tanto para se apreenderem
os efeitos desses programas em relao aos objetivos educacionais, quanto a
relao entre estes efeitos e o objetivo, ainda que latente, de reduzir a pobreza
numa perspectiva inter-geracional.
O objetivo deste trabalho avaliar o efeito de benefcios voltados para
a educao sobre a freqncia escola e o trabalho realizado por crianas e
adolescentes. Para isto, prope-se uma estratgia de avaliao baseada em um
desenho quasi-experimental, utilizando informaes ex-post ao ingresso em
programas dessa natureza.
253
Tiaxsiiiixoo iicuisos iaia os isruoaxris xo Biasii...

A oixixica iicixri oa iscoiaiizao
xo Biasii
No Brasil, a trajetria recente da poltica educacional evidencia uma expanso
da taxa de escolarizao em todos os nveis de ensino, embora fortemente
concentrada no ensino fundamental (7 a 14 anos). Segundo o IBGE (PNAD,
2001), entre 1992 e 2001, a parcela que no freqentava a escola caiu de 46,1%
para 23,8% no grupo em idade pr-escolar (5 a 6 anos), de 13,4% para 3,5%
entre aqueles de 7 a 14 anos de idade e de 40,3% para 18,9% no grupo de 15
a 17 anos de idade.
Trabalho (remunerado ou no), distncia da escola ou ausncia de vagas
so relacionados como os principais motivos para estar fora da escola. Pode-se
observar, no entanto, que tais justificativas esto associadas a diferentes estru-
turas de oportunidades disponveis aos diferentes grupos etrios. A distncia
da escola em relao ao local de residncia ou a ausncia de vagas so os mo-
tivos apresentados em maior proporo entre os que no estudam, no grupo
de 5 a 9 anos (25,0%).
1
J a freqncia da realizao de atividades como
principal motivo para estar fora da escola aumenta de acordo com idade, indo
de 0,3% no grupo de 5 a 9 anos para 25,1% no grupo de 15 a 17 anos.
O carter concorrencial do trabalho das crianas e adolescentes em relao
deciso de inserir-se no sistema escolar evidenciado na anlise do suple-
mento Trabalho Infantil (IBGE/PNAD 2001): no contingente ocupado com
idade entre 5 e 17 anos e que no freqentava a escola, 65% trabalhavam 40
horas ou mais por semana. Esta porcentagem diminui para 25,7% entre os
ocupados e matriculados na escola.
Cabe destacar, no entanto, as diferenas no perfil da ocupao entre as
crianas e adolescentes quando se consideram os grupos etrios: a relao entre
as horas de trabalho e freqncia escola muda com o aumento da idade. A
maioria das crianas (83,0%) ocupada alocava em 2001 at 20 horas semanais,
basicamente em atividades no-remuneradas. No grupo de 10 a 14 anos, entre
aqueles que estudavam e trabalhavam, 9,8% cumpriam at 40 horas semanais
de trabalho, sendo que entre os que no estudavam a porcentagem era de
1
No grupo de 10 a 14 anos, a porcentagem de 10,2 e de 5,9% entre aqueles com idade entre 15
a 17 anos. Trabalho infantil IBGE / PNAD, 2001
254

51,9%. J em relao ao grupo de 15 a 17 anos, a diferena menor (40,2%
e 69,4), o que pode ser associado maior insero deste contingente na fora
de trabalho.
Em outras palavras, a introduo de transferncias condicionais ocorre
num contexto de expanso do nvel de escolarizao no Pas. Do ponto de
vista da avaliao da focalizao e dos efeitos dos programas voltados para
a educao, isto mostra a importncia de se avaliarem as condies em que
ocorre essa expanso, como ela afeta a populao em idade escolar em geral e
os beneficirios potenciais desses programas.
Do ponto de vista do gnero, anlises recentes destacam a ausncia de
diferenas significantes na taxa de matrcula lquida entre homens e mulheres
no Ensino Fundamental, ou seja, relativamente escolaridade mnima e obri-
gatria. Esses desequilbrios ampliam-se nas transies escolares subseqentes.
A proporo de mulheres com idade adequada ao respectivo ciclo maior do
que a obtida pelos homens: respectivamente, 44,5% e 35,6% no Ensino M-
dio e 11,3% e 8,3% no Ensino Superior (IPEA: ODM, 2004).
No que tange raa, estudos chamam a ateno para as assimetrias em
relao freqncia escolar principalmente no Ensino Mdio e Superior. Em
2002, a taxa de matrcula no ensino mdio entre os brancos atingiu 52,4%,
enquanto no ultrapassou 29% entre os estudantes de cor parda e preta (IPEA:
ODM, 2004). Focalizando os efeitos da raa sobre as chances de completar as
transies escolares, Fernandes (2004) demonstrou que os no-brancos (par-
dos e negros) encontram barreiras significativamente mais altas no ingresso e
nas ltimas transies escolares.
A anlise da introduo e expanso de programas sociais voltados educao
no Brasil deve ser situada neste contexto de mudana na rea educacional.
Partindo da dinmica educacional, cabe indagar qual o papel e o impacto
efetivo que tais programas tm ou podem ter neste cenrio.
Ixcixrivaxoo a ioucao: a vixcuiao oi
nixiicios \ iairiciiaco xo sisrixa iscoiai
No caso brasileiro, a avaliao dos impactos de programas de transferncia
de renda ou outros tipos de auxlios sobre a taxa de escolarizao e trabalho
infantil uma agenda recente, mas crucial diante da expanso da cobertura
255

destes programas e a centralidade que tm assumido no interior da rede de
proteo social existente no Pas.
Essas experincias, inicialmente executadas de forma localizada por gover-
nos municipais, informaram a execuo de uma poltica nacional de trans-
ferncia de renda, o programa Bolsa-escola a partir de 2001. A focalizao
dessa poltica articula dois componentes: o critrio de elegibilidade do tipo
means-tested, baseado na definio de um nvel mximo de renda familiar,
2
e a
condicionalidade de freqncia escolar. Esta condicionalidade no se estende
interrupo de atividades remuneradas ou no exercidas pelos beneficirios,
com exceo da poltica nacional de erradicao do trabalho infantil.
3
Neste
caso, o programa dirigido para crianas envolvidas em trabalho precoce, mas
focalizados naqueles envolvidos em atividades consideradas perigosas, penosas,
insalubres ou degradantes.
O programa do governo federal focaliza famlias pobres, no existindo
mecanismos de transferncia diferenciada em relao ao gnero, ciclo/srie
escolar ou rea geogrfica. O montante transferido varia apenas em funo
do nmero de filhos em idade escolar, sendo previsto um teto mximo, ou
seja, so transferidos R$15,00 por criana, at o mximo de trs por famlia.
Redesenhado a partir de 2004, quando o governo federal criou o programa
bolsa-famlia com a unificao de vrios programas de transferncia de
renda,
4
a condicionalidade de freqncia escolar mantida nos casos em que a
concesso do benefcio se deve presena de crianas e adolescentes em idade
escolar (at 15 anos).
5

Em 2001, o programa bolsa-escola beneficiou 4,8 milhes de famlias, tendo o
programa Bolsa-famlia atingido em maro de 2005 uma cobertura de 6,562
2
O pblico-alvo do programa so famlias em situao de pobreza. Em 2005, o teto era definido a
uma renda familiar per capita de at R$ 100, 00 (cem reais), equivalente a 1/3 do salrio mnimo
nacional (maio/2005).
3
O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI do Governo Federal foi criado em
2001.
4
O Bolsa-famlia unificou os programas federais Bolsa-escola, Bolsa-alimentao, Carto Alimen-
tao e o Auxlio-gs.
5
Com foco nas famlias em situao de pobreza, a transferncia de recursos passou a ter dois com-
ponentes: (a) um valor bsico para famlias em situao de extrema pobreza (renda familiar mensal
per capita de at R$ 50,00) e (b) uma parcela varivel, destinada s famlias com renda familiar
mensal per capita de at R$100,00, e que tem sob a sua responsabilidade crianas e adolescentes
(0 a 16 anos). As condicionalidades previstas no programa so: Acompanhamento de sade e do
estado nutricional das famlias; Freqncia escola; Educao alimentar.
256

milhes de famlias, representando 58,6% do total de famlias pobres, con-
forme estimativa do governo federal (MDS, 2005).
6
Relativamente ao volume
das transferncias, em dezembro de 2004 o montante mensal foi da ordem de
R$440 milhes (MDS, 2005).
Sobre a identificao adequada das conexes causais entre o programa e os
resultados obtidos, assegurando a validade interna da avaliao, cabe considerar
aspectos da implantao do programa que possam afetar a seleo do seu grupo
de beneficirios.
Em termos da expanso do programa, o Giai.1 mostra as diferenas na
cobertura por estado. A Paraba atinge a maior cobertura (70,9%) e o Mato
Grosso do Sul a menor (28,9%).
Giiico 1 - Famlias atendidas pelo programa bolsa-famlia no total de
famlias pobres estimadas por estados. Brasil, 2005 (em milhares).
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, maio/2005. Elaborao prpria.
Comparando a participao relativa de cada estado no total de famlias
pobres e no total de famlias beneficiadas, verifica-se que Minas Gerais e Cear
6
A meta do governo federal era atingir 11,4 milhes de famlias at 2006.
257

apresentam as maiores discrepncias, ou seja, a proporo de famlias benefi-
ciadas no total daquelas estimadas como beneficirios potenciais (pobres),
relativamente mais alta, observando-se o inverso principalmente no caso do
Rio de Janeiro e Par.
Essas diferenas remetem para a importncia de se considerar a trajetria de
expanso do programa na avaliao de seus resultados. Na qualidade de uma
poltica que requer a adeso e pactuao intergovernamental, essa expanso
pode expressar diferentes condies de barganha federativa e de gesto do
programa. Cabe destacar ainda que a seleo de beneficirios baseada em um
cadastro das famlias, sendo o governo municipal responsvel pela execuo do
levantamento, cabendo a um comit local (controle social) validar a seleo
dos beneficirios.
7

Esriaricias oi avaiiao oi
iiociaxas sociais
Estratgias de avaliao ex post tm se revelado uma variante importante na
anlise dos efeitos dos programas em tela, particularmente em face da nacio-
nalizao da poltica e da recente incluso da temtica em pesquisas nacionais,
como o caso da PNAD.
8
A disponibilidade de microdados relativos s carac-
tersticas da famlia, trajetria educacional, insero no mercado de trabalho
e participao em programas sociais torna possvel o desenho de avaliao
ex post e quasi-experimental para estimar os efeitos desses programas. Uma
implicao importante a possibilidade de se utilizar non-equivalent group
design (TROCHIM, 2002) para estimar os efeitos relativos aos beneficirios
e no-beneficirios, mantendo-se sob controle possveis efeitos relacionados a
diferenas prvias entre os grupos e problemas do tipo selection bias.
Utilizando um desenho de avaliao ex-ante, Bourguignon et al. (2003)
realizaram micro-simulaes para avaliar os efeitos potenciais do programa
7
Embora mantenha a validao local da seleo dos beneficirios, o governo federal criou um
sistema unificado de cadastro com o objetivo de dotar o programa de ferramentas informacionais e
gerenciais de seleo e acompanhamento da concesso dos benefcios. Denncias de irregularidades
e fraudes na seleo dos beneficirios, comprovao de elegibilidade em pagamentos efetuados
foram freqentes na fase de implantao do programa.
8
Como sabido, a PNAD tem abrangncia nacional, com exceo da rea rural dos estados de
Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
258

Bolsa-escola no Brasil. Os autores estimaram um forte impacto da condicio-
nalidade de freqncia escolar sobre a matrcula entre aqueles que no fre-
qentam a escola no grupo de 10 a 15 anos (um aumento de 40%) e nas
famlias pobres (60%). As simulaes apontam, no entanto, o efeito nulo ou
marginal do programa em reduzir a proporo de crianas e adolescentes que
trabalham e estudam.
Uma forma de confrontar tais estimativas com os resultados ex post utilizar
a informao da PNAD sobre a participao em programas sociais. A partir
de 2001, a PNAD introduziu uma questo sobre a participao de pessoas
de 5 a 17 anos em programas sociais voltados para a educao, diferenciando
beneficirios de inscritos (potenciais beneficirios).
9
Embora essa informao
possa ser utilizada para estimar efeitos de programas que concedem benefcios
vinculados educao, importante ressaltar as restries que oferece: em pri-
meiro lugar, a natureza dos benefcios no especificada, podendo referir-se
transferncia monetria ou no; segundo, no discrimina a origem do benefcio,
se se trata de um programa governamental (e em qual nvel de governo) ou de
organizaes sem fins lucrativos.
10

Embora no seja possvel estimar os efeitos da presena de condicionalidades
ou do montante do benefcio diante da possibilidade de que programas dis-
tintos possam estar includos, parece-nos importante explorar essa informao
com vistas a estimar os efeitos da vinculao de benefcios na rea educacional.
Utilizando os microdados de 2003, Schwartzman concluiu que os pro-
gramas esto bem focalizados do ponto de vista da renda familiar dos bene-
ficirios, mas direcionados para os grupos etrios cuja insero escolar no
deficitria e necessitam menos de incentivos para ir escola (2004, p. 13).
Ainda que observado um pequeno efeito dos programas na reduo do trabalho
infantil, principalmente nos grupos mais pobres, o autor chama a ateno de
que este efeito mitigado pelo fato de que a cobertura dos benefcios declina
justamente entre os grupos etrios mais afetados pelo trabalho infantil, ou
seja, a partir dos 14 anos.
9
considerada como beneficiria de programa social voltado para a educao a pessoa
cuja famlia atendia aos pr-requisitos necessrios e j tinha recebido ou teve homologado
o direito de receber esse benefcio, e inscrita em programa social a pessoa cuja famlia
tenha se inscrito em algum programa e estava aguardando homologao da concesso
desse benefcio (IBGE, PNAD/2003).
10
Esclarecimento realizado mediante consulta dos autores junto ao IBGE.
259

Com foco sobre o trabalho infantil, Ferro e Kassouf (2004) concluram
que a concesso de benefcios vinculados educao impacta o nmero de
horas mensais de trabalho das crianas, reduzindo-o em at duas horas nas
reas urbanas e trs horas na rea rural. O aspecto problemtico, no entanto,
refere-se ao seu impacto sobre a deciso de trabalhar. Para as autoras, entre os
que combinam estudo e trabalho, a participao no programa permite aumentar
os rendimentos, o que no se aplicaria ao caso daqueles que trabalham em
perodo integral. Nesta situao, o valor dos benefcios no compensa o seu
custo de oportunidade, representado pelos salrios de mercado (2004, p. 14),
e os resultados da anlise so inconclusivos em relao deciso de trabalhar
ou no.
Estimar o efeito dos programas na reduo das horas de trabalho requer
considerar que a distribuio da probabilidade de trabalhar pode diferir entre
os grupos analisados, sendo necessrio considerar possveis efeitos de aspectos
no observados que possam afetar a estimao destes resultados.
Em ateno a isto, utilizaremos uma estratgia de avaliao do impacto dos
programas sociais na reduo da jornada de trabalho de crianas e adolescentes,
controlando-se os efeitos de condies ou caractersticas no observadas que
afetam a deciso da pessoa de se inserir no mercado de trabalho.
Em primeiro lugar, examinaremos o efeito da participao em programas
sociais sobre a freqncia escolar e, em seguida, sobre a jornada de trabalho.
A iairiciiao ix iiociaxas sociais
voiraoos \ ioucao
A amostra expandida da PNAD (2003) aponta para um contingente de
8,4 milhes de beneficirios de programas sociais voltados educao na faixa
etria de 5 a 17 anos.
A participao relativa dos beneficirios e inscritos nesta populao, por
estado, apresentada no grfico abaixo. A cobertura dos programas maior,
principalmente, nos estados do Nordeste, sendo observada uma participao
reduzida de beneficirios entre a populao pobre nos estados do Rio de
Janeiro, So Paulo, Amazonas, Santa Catarina e DF (menos de 15%). Isto
indica variaes importantes na cobertura desses programas no eixo territorial,
260

ou seja, as chances de receber benefcios vinculados educao variam de
acordo com o estado em que o beneficirio potencial reside.
Giiico 2 - Participao relativa de beneficirios e inscritos na populao de
5 a 17 anos, por estados Brasil, 2003.
Fonte: PNAD, 2003 Elaborao prpria.
Contrastando os beneficirios em relao ao income targeting, observam-se
variaes importantes na focalizao dos programas em relao populao
pobre. Entre os estados com maior cobertura, parte apresenta programas menos
focalizados, como o caso de Tocantins, Cear e Bahia. Entre os mais focaliza-
dos, destacam-se os estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paran e o
Distrito Federal (Giai. 3).
261

Giiico 3 - Percentual de pobres e no pobres no total de beneficirios por
estados Brasil, 2003.
*Populao pobre = renda familiar mensal per capita de at R$100,00 (set./2003)
Em relao distribuio dos beneficirios nos principais ciclos educacio-
nais, constata-se a concentrao na faixa da escolaridade mnima obrigatria
(7 a 14 anos), ou seja, no Ensino Fundamental, principalmente da 3 6
sries, quando a proporo de beneficirios est entre 29 e 35% dos alunos
matriculados. A partir desse ponto, a participao comea a declinar sistema-
ticamente. Esta tendncia aprofundada na transio para o Ensino Mdio
(de 16,96% para 11,05%) e, depois, na passagem para a segunda srie deste
ciclo (11,05% para 5,72%). Cabe ressaltar que a idade adequada para esta
ltima srie de16 anos, ou seja, acima da idade elegvel para receber, por
exemplo, o bolsa-escola/famlia do governo federal.
262

Taniia 1
Idade (mdia) e participao relativa dos beneficirios e no-beneficirios
no total de matriculados por ciclo/srie escolar Brasil, 2003
Curso
No-beneficirios Beneficirios
Srie % Idade (mdia) % Idade (mdia)
Pr-esco|ar 93,00 5,72 7,00 6,03
Regu|ar de 1o. grau
(Fundamenta|)
1 87,27 7,40 12,73 8,57
2 76,05 8,46 23,95 9,57
3 64,72 9,64 35,28 10,33
4 64,32 10,83 35,68 11,24
5 67,08 12,02 32,92 12,24
6 70,93 12,95 29,07 13,10
7 77,46 13,78 22,54 13,92
8 83,04 14,70 16,96 14,64
Regu|ar de 1o. grau
(Mdio)
1 88,95 15,48 11,05 15,18
2 94,28 16,09 5,72 15,97
3 98,16 16,59 1,84 16,54
4 79,16 16,24 20,84 16,00
No que tange trajetria escolar, a tabela acima mostra ainda que os
beneficirios matriculados nas primeiras quatro sries do Ensino Fundamental
apresentam, na mdia, uma idade mais elevada do que os no-beneficirios,
indicando a incluso daqueles em atraso escolar.
Isto fica claro quando os beneficirios so diferenciados em termos da
correspondncia entre idade e srie em que esto matriculados. Entre os bene-
ficirios matriculados nas duas primeiras sries do Ensino Fundamental,
maior a proporo daqueles em atraso escolar (com idade acima da esperada
para a respectiva srie). A partir deste ponto, a tendncia reverte e este grupo,
mais vulnervel evaso e defasagem escolar, concentra ligeiramente menos
beneficirios nas sries e ciclos subseqentes (Giai. 4).
263

Giiico 4 - Porcentagem de beneficirios de programas sociais vinculados
educao segundo relao idade/srie Brasil, 2003.
Fonte: PNAD, 2003. Elaborao prpria.
IEA = idade escolar adequada para a srie; AE = Atraso escolar.
Alm dessas variaes, cabe considerar outras dimenses do background
social da populao entre 5 e 17 anos e suas implicaes em relao s oportu-
nidades econmicas e educacionais. Do ponto de vista de gnero, as diferenas
entre os beneficirios do sexo feminino e masculino, relativamente aos no-
beneficirios, no so estatisticamente significativas.
A dimenso racial, entretanto, introduz variaes importantes em relao
aos beneficirios. A participao de pardos e negros no grupo dos beneficirios
ascendente at a quarta srie do Ensino Fundamental, declinando a partir
deste ponto. Embora, a proporo de brancos entre os beneficirios seja rela-
tivamente menor, a sua participao nas demais sries no sofre as oscilaes
observadas em relao aos demais grupos (Giai. 5).
264

Giiico 5 - Percentual de beneficirios por raa e srie do Ensino Funda-
mental Brasil, 2005.
Eiiiros oa iairiciiao ix iiociaxas sociais
sonii a xaricuia iscoiai
Nesta seo analisaremos o efeito da participao em programas voltados
para a educao sobre a matrcula escolar, ou seja, pretende-se verificar se estes
programas incentivam a insero dos beneficirios no sistema escolar
Quando consideramos a proporo de beneficirios e no-beneficirios no
total dos matriculados, observamos uma oscilao expressiva no grupo etrio
abaixo e acima da faixa de escolaridade mnima obrigatria (Giai. 6).
265

Giiico 6 - Proporo de beneficirios e no-beneficirios de programas
sociais que freqentam escola, por idade Brasil, 2003.
O desafio de estimar os efeitos dos programas em questo, considerando os
beneficirios e no-beneficirios em uma avaliao quasi-experimental, o de
estabelecer uma base adequada de comparao entre indivduos que podem
diferir sistematicamente em relao s caractersticas prvias, evitando-se as-
sim estimativas enviesadas (DEHEJIA; WAHBA, 1994).
Procedimentos como o propensity score-matching so uma alternativa neste
sentido. A estimativa dos efeitos dos programas baseada na comparao entre
unidades em termos de caractersticas observveis, emparelhando beneficirio
a no-beneficirio(s) similares. Este propensity score refere-se probabilidade
condicional de participar de um dado tratamento, no caso os programas so-
ciais, ao longo de co-variveis observadas (ROSENBAUM; RUBIN, 1983).
A partir desta estimativa, que reduz a multidimensionalidade a uma nica
informao, comparam-se os beneficirios e no-beneficirios com escores
prximos. Tendo em vista a possvel heterogeneidade dos benefcios e dos
procedimentos de incluso nos programas inseridos na amostra em anlise,
a estimativa de seus efeitos sobre a matrcula escolar ser feita a partir desta
metodologia.
266

Para a estimativa da probabilidade de ser beneficirio, consideramos as
seguintes variveis: grupo etrio (5-9 anos; 10-14 anos; 15-17 anos), sexo
(feminino como categoria de referncia); raa (branco como referncia);
residncia em rea urbana, regio e, por fim, a renda familiar mensal per capita
(logaritmo natural).
A tabela abaixo descreve os coeficientes estimados pela regresso logstica
para cada varivel independente. Os resultados apontam que estar nos grupos
etrios de 10-14 anos e 15-17 anos aumenta a chance de ser beneficirio, e
que ocorre o inverso com as crianas menores. De fato, o grupo intermedirio
(10-14) concentra o maior nmero de beneficirios. Cabe ressaltar que isto
no implica que os estudantes dos ciclos escolares mais avanados sejam mais
beneficiados devido incidncia de atraso escolar entre aqueles elegveis para
programas dessa natureza.
Gnero no afeta a probabilidade de participar dos programas, no sendo
estatsticamente significativo o coeficiente obtido para a varivel sexo. Do
ponto de vista racial, o modelo indica que a probabilidade de ser beneficirio,
no caso dos negros e pardos , respectivamente, 25,1% e 26,7% maior em
relao aos brancos, sendo que para indgenas e asiticos o resultado no
estatisticamente significativo. Conforme esperado, a renda familiar per capita
est negativamente associada probabilidade de participar de programas dessa
natureza.
O valor predito para a varivel Beneficirio de Programas Sociais assu-
mido como propensity score, ou seja, uma medida da probabilidade de partici-
par desses programas. A comparao entre beneficirios e no-beneficirios
feita para os pares com comum suporte, ou seja, cada beneficirio associado a
um no-beneficirio que tenha perfil similar.
11
Em seguida, o efeito dos progra-
mas sobre a matrcula escolar estimado: os resultados mostram que o efeito
dos programas em relao proporo de beneficirios matriculados (Average
Treatment Effect on the Treated ATT) .116 ou uma diferena de 11,6% em
relao aos no-beneficirios. Isto indica que entre os beneficirios a proporo
de matriculados atinge 97,8%, enquanto entre os no-beneficirios com perfil
similar a porcentagem de 86,2%. Considerando o efeito global dos progra-
mas (Average Treatment Effect ATE), a diferena de 7,9%.
11
Nesta anlise, definimos o matching em relao a quatro vizinhos mais prximos em termos do
propensivity score.
267

Taniia 2
Estimativa do Propensity score para a participao em
programas sociais voltados educao Brasil, 2003
Beneficirio Coef. Std. Err. z P>|z|
[95% Conf.
Interva|]
05-09 anos -.1670579 .0304415 -5.49 0.000 -.2267221 -.1073937
10-14 anos .9071384 .0180691 50.20 0.000 .8717236 .9425532
15-17 anos .2597764 .0145873 17.81 0.000 .2311858 .288367
Masculino -.0043381 .0183234 -0.24 0.813 -.0402513 .031575
Indgena .238284 .1846391 1.29 0.197 -.123602 .6001699
Negro .2243469 .0408488 5.49 0.000 .1442848 .3044091
Amarela -.3229601 .2225805 -1.45 0.147 -.7592099 .1132897
Parda .2368941 .0213375 11.10 0.000 .1950733 .278715
Urbana -.42258 .0231392 -18.26 0.000 -.4679319 -.3772281
Nordeste .3123162 .0297876 10.48 0.000 .2539335 .3706989
Sudeste -.1850228 .0334332 -5.53 0.000 -.2505506 -.119495
Sul -.0266048 .0394048 -0.68 0.500 -.1038369 .0506273
Centro-Oeste .1110629 .0385897 2.88 0.004 .0354285 .1866973
LN Renda fam. Per capita -.7320019 .010895 -67.19 0.000 -.7533557 -.7106482
_cons 1.064.939 .0695977 15.30 0.000 .9285302 1.201348
N= 87923 (amostra)
Log likelihood=-37296.547
P<0.0000
Beneficirios No beneficiros Diferena
Matrcula Unmatched .978419178 .900173636 .078245542
Escolar ATT .978419178 .861904003 .116515176
ATU .900136066 .969804875 .069668809
ATE .079695553
Suporte comum:
No beneficirios= 69,084
Beneficirios= 18,813
Total = 87,897
268

Estimado o efeito dos programas sobre a matrcula escolar, mantendo-se
controladas as diferenas de background social das crianas e adolescentes,
analisar-seem seguida se estes programas impactam, tambm, o nmero de
horas trabalhadas.
Sii nixiiiciiio oos iiociaxas ixiacra
o xxiio oi uoias rianaiuaoas:
Embora a participao em programas no seja condicional sada do mer-
cado de trabalho ou reduo da jornada de trabalho, remunerada ou no,
pode-se indagar se isto ocorre como efeito de transbordamento (spillover
effects) dos programas.
Se os programas tm um impacto positivo na vida do pblico-alvo, ns espe-
ramos que os beneficirios trabalhem menos horas do que aqueles que no
participam dos programas, uma vez que o tempo alocado nas atividades esco-
lares pode implicar menos horas disponveis para outras atividades, incluindo
o trabalho. No entanto, somente se podem observar as horas de trabalho para
aqueles que esto trabalhando, e eles representam um conjunto no-aleat-
rio do conjunto de crianas e adolescentes. Aspectos no observados podem
afetar simultaneamente ambos a probabilidade de trabalhar e o nmero de
horas , uma vez que esto trabalhando. Neste caso, em que a amostra est
dividida em dois grupos (trabalhou/no trabalhou), a no-aleatoriedade no
processo de seleo pode afetar a estimao da relao substantiva de interesse
aqui, ou seja, se o fato de ser beneficirio de programas sociais afeta o nmero
de horas trabalhadas.
Esta situao torna necessrio utilizar procedimentos capazes de lidar com
problemas de selection bias. Aqui utilizaremos o procedimento proposto por
Heckman (1992; 1998), com estimao em two-steps. Com este modelo procu-
ramos estimar: a) jornada de trabalho do beneficirio de programa, controlando
as caractersticas individuais e da famlia; b) a probabilidade de os respondentes
trabalharem.
Na primeira equao, foram introduzidas as seguintes variveis explicativas:
(1) sexo (masculino), (2) idade, (3) raa (branca como referncia), (4) se a
famlia uniparental (com presena apenas da me); (5) se beneficirio de
programas sociais voltados educao e (6) se freqenta a escola. Na equao
269

relativa seleo, alm destas variveis, introduzimos a regio do Pas, se o
respondente reside em rea urbana, e uma varivel dummy informando se o
respondente trabalhou na semana de referncia da pesquisa (Tan. 3).
Os resultados indicam que ser beneficirio de um programa social reduz
em 1,66 horas, em mdia, a jornada de trabalho, mantidas sob controle as
demais variveis. O efeito que chama a ateno a freqncia escolar, pois o
fato de estar matriculado implica, em mdia, uma reduo em 11,59 horas
semanais na jornada de trabalho.
O respondente do sexo masculino trabalha, em mdia, 3 horas a mais em
relao mulher. O aumento de um ano de idade incrementa em 2,6 horas
a jornada de trabalho. Em relao ao efeito do arranjo familiar, entre aqueles
que vivem em famlias uniparentais, neste caso com somente a me, a vulne-
rabilidade a uma jornada de trabalho ampliada parece maior, uma vez que isto
representa o aumento de 1,65 horas.
Acerca da probabilidade de trabalhar, conforme esperado, a renda per capita
(Log. Natural) negativamente associada probabilidade de trabalhar. Do
ponto de vista regional, a probabilidade de trabalhar maior para os residentes
das regies Nordeste e Sul, tomando como referncia a regio Norte. Isto est
relacionado importncia da rea rural na explicao do trabalho de crianas e
adolescentes. De fato, como demonstrado acima, a probabilidade de trabalhar
(de forma remunerada ou no) menor na rea urbana, mantidas as demais
variveis sob controle.
Taniia 3
Coeficientes para o Modelo de Regresso com seleo (Heckman): horas
de trabalho semanais e probabilidade de trabalhar (equao de seleo)
Number of obs: 52358
Censored obs: 44279
Log pseudo-likelihood = --2.37e+07 Wald chi2(9) = 2583.09
Prob > chi2= 0.0000
Horas de traba|ho
semanais
Coef.
Std. Err.
Robusto
Z P>|z|
95% interva|o
de confiana
Masculino 3.088663 .3785057 8.16 0.000 2.346806 3.830521
Idade 2.623918 .0721867 36.35 0.000 2.482434 2.765401
Indigena -3.567979 2.922121 -1.22 0.222 -9.295.231 2.159272
(Continua)
270

Negro -1.651024 .7725198 -2.14 0.033 -3.165.135 -.1369132
Asiatico -4.732995 3.443357 -1.37 0.169 -1.148185 2.015861
Pardo .1254316 .3178345 0.39 0.693 -.4975125 .7483757
Famla uniparental
(me)
1.658132 .4527441 3.66 0.000 .7707695 2.545494
Beneficirio -1.255265 .3430541 -3.66 0.000 -1.927639 -.5828915
Frequenta escola -11.59357 .4952773 -23.41 0.000 -12.5643 -10.62285
_cons -7.609598 1.632311 -4.66 0.000 -1.080887 -4.410328
Se|eo
Se traba|ha
LNRenda familiar
(pc)
-.0486972 .0086228 -5.65 0.000 -.0655976 -.0317968
Nordeste .0717387 .0265004 2.71 0.007 .0197989 .1236784
Sudeste -.173105 .0284347 -6.09 0.000 -.228836 -.1173741
Sul .1594963 .031283 5.10 0.000 .0981827 .2208099
Centro-oeste -.0982276 .0323537 -3.04 0.002 -.1616396 -.0348155
urbana -.7969174 .0193732 -41.13 0.000 -.8348882 -.7589465
Masculino .437242 .0161326 27.10 0.000 .4056228 .4688613
Idade .1446313 .0042534 34.00 0.000 .1362949 .1529677
Indigena -.1759545 .1896399 -0.93 0.353 -.5476419 .1957329
Negro -.0754657 .03791 -1.99 0.047 -.149768 -.0011634
Asiatico -.1451862 .1635113 -0.89 0.375 -.4656626 .1752902
Pardo .0510083 .018167 2.81 0.005 .0154018 .0866149
Famla uniparental
(me)
-.0605328 .0206213 -2.94 0.003 -.1009499 -.0201157
Beneficirio -.0297302 .019702 -1.51 0.131 -.0683455 .0088851
Frequenta escola -.4725333 .0278509 -16.97 0.000 -.5271201 -.4179464
_cons -1.919641 .0849951 -22.59 0.000 -2.086228 -1.753054
/athrho .298389 .0410882 7.26 0.000 .2178577 .3789204
/lnsigma 2.555497 .0120146 212.70 0.000 2.531949 2.579045
rho .2898377 .0376365 .2144752 .3617695
sigma 12.8777 .1547208 1.257799 1.318454
lambda 3.732442 .5155943 2.721896 4.742989
Wa|d test of indep. eqns. (rho = 0): chi2(1) = 52.74 Prob > chi2 = 0.0000
(Concluso)
271

A chance de estar trabalhando menor para quem frequenta a escola do
que para aqueles que esto fora dela. Embora o sinal do coeficiente para ser
beneficirio de programas sociais seja tambm negativo, a associao no
estatisticamente significativa. Este resultado, no entanto, deve ser interpre-
tado no contexto da correo de vieses associados seleo das unidades de
anlise.
Cabe destacar que, no procedimento utilizado, os resduos da equao de
seleo so convertidos em fator de controle de selection bias, que reflete os
efeitos dos fatores no observados que afetam a probabilidade de trabalhar.
O valor deste fator expresso pelo lambda ou o coeficiente estimado para a
varivel de seleo, neste caso, igual a 3.81. O erro padronizado, ajustado para
a equao das horas trabalhadas, dado pelo sigma (12.90905).
O coeficiente de correlao entre as caractersticas no observadas que de-
terminam a probabilidade de trabalhar e aquelas que determinam as horas
trabalhadas dado pelo rho = .295. Esta correlao entre as caractersticas no
observadas nas equaes relativas seleo (se trabalha) e horas de trabalho
positiva. Ou seja, os fatores que aumentam a probabilidade de as crianas e
adolescentes trabalharem atuam, tambm, para aumentar o nmero de horas
trabalhadas.
Aps corrigidos os vieses associados probabilidade de trabalhar e contro-
lado o efeito de outras variveis que podem afetar o nmero de horas traba-
lhadas, o fato de ser beneficirio dos programas sociais voltados educao
mantm-se ainda um importante efeito sobre a reduo das horas trabalhadas.
Embora no seja estatisticamente significativo o efeito de ser beneficirio de
programas sobre o envolvimento de crianas e adolescentes em atividades
laborais, ele o sobre o nmero de horas trabalhadas. Dado o efeito de estar
matriculado, os programas que condicionam o acesso aos benefcios fre-
qncia escolar e se isto de fato efetivo podem induzir a uma reduo
significativa da jornada de trabalho das crianas e adolescentes.
272

Coxciusis
Neste artigo procuramos avaliar os efeitos de programas sociais voltados
educao sobre a matrcula escolar e jornada de trabalho.
Com este objetivo, utilizamos estratgias de anlise que permitiram uma
avaliao quasi-experimental dos resultados dos programas sociais voltados
educao a partir dos microdados da PNAD. A mensurao dos resultados
contou com condies mais adequadas de comparao entre os beneficirios
e no-beneficirios de programas sociais, principalmente em face dos limites
para a diferenciao dos grupos a partir das informaes disponveis em relao
s suas caractersticas prvias, processos de incluso e condio de participao
em tais programas.
Constatamos que os beneficirios do programa esto matriculados em
maior proporo do que os no beneficirios, indicando que um efeito impor-
tante do programa o incentivo ao engajamento da criana e adolescente no
sistema escolar. Como este efeito significativamente maior entre os benefici-
rios quando comparados a indivduos com caractersticas similares, possvel
argumentar que a participao deles no est associada apenas expanso edu-
cacional.
Em relao jornada de trabalho, a anlise do efeito dos programas sobre
o nmero de horas trabalhadas baseou-se na probabilidade de crianas e ado-
lescentes trabalharem ou no. Constatamos que, de fato, o volume de horas
trabalhadas maior entre aqueles com maior probabilidade de envolver-se
em atividades laborais, considerando as caractersticas observadas (sexo, raa,
renda, tipo de famlia, local de residncia, insero escolar e participao em
programas sociais) e no observadas. Ainda que no tenha impacto significa-
tivo sobre a realizao de atividades remuneradas ou no, a participao nos
programas vinculados educao reduz o nmero de horas trabalhadas. Isto
aponta para a tendncia de combinar trabalho e estudo por parte daqueles
que so mais propensos a entrar para o mercado de trabalho e/ou assumir
responsabilidades e tarefas na esfera familiar. Em suma, a ausncia de efeito
sobre a deciso de trabalhar deve ser interpretada luz dos diferenciais na pro-
babilidade de trabalhar que podem ser observados em relao aos beneficirios
daqueles programas.
273

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Polticas de transferncia direta de renda,
capital social e alcance educacional no Brasil
Maria Carolina Toms
As polticas de transferncia direta de renda, embora bastante recentes,
tm se tornado cada dia mais importantes no cenrio latino-americano. No
caso brasileiro, o Programa Bolsa Famlia alcanou grande relevncia poltica
e social nos ltimos anos. Ele tem sido identificado como um dos grandes
responsveis pela popularidade relativamente elevada do Governo do Presi-
dente Lula. Todavia, muitos o tm criticado por seu suposto assistencialismo
e por representar apenas um gasto de consumo, que em nada lembraria um
investimento com impactos de longo prazo. Embora a avaliao do programa
realizada recentemente (OLIVEIRA, 2007) tenha demonstrado que ele tem
alguns importantes impactos sociais, os resultados relativamente inconclusi-
vos com relao a seus possveis efeitos sobre a educao tm reforado as
crticas ao programa, visto que as condicionalidades e outras caractersticas
dessa poltica pblica levavam expectativa de consistentes efeitos sobre a
educao. Nosso objetivo principal neste artigo demonstrar que as avaliaes
feitas a respeito do Programa Bolsa Famlia at agora podem estar desconsi-
derando um importante efeito indireto do programa sobre a educao. Mais
especificamente, mostraremos que atravs da gerao de um maior estoque de
276

Joici A. Bainosa Nivis | Daxiiiii C. Fiixaxois | Fivia P. Xaviii | Maiia C. Toxs
capital social o Programa Bolsa Famlia pode impactar o alcance educacional
dos filhos das famlias beneficiadas.
Caiirai sociai i ioucao
Embora o que hoje denominado capital social seja um fenmeno de
grande interesse da Sociologia desde o sculo XIX, a discusso especfica sobre
este conceito ganhou grande fora a partir dos anos 1980. Vrios aspectos,
dimenses e efeitos diferentes do capital social tm sido abordados desde
ento. Morgan e Srensen (1999), entre outros, chamam a ateno para a
relativa impreciso do conceito de capital social. Embora eles tenham certa
razo, acreditamos que possvel uma definio geral de capital social a partir
da capacidade de uma coletividade qualquer de agir em prol da maximizao
da satisfao do interesse coletivo, superando assim dificuldades relativas ao
problema da ao coletiva, quando predomina a ao individual egosta de
carter racional-instrumental que leva ineficincia coletiva, ou seja, no
realizao do interesse comum. Portes (1998, p. 9) ressalta que o entendimento
a respeito de capital social na Sociologia atual indica que ele apresenta trs
diferentes funes: a) como uma fonte de controle social; b) como uma
fonte de suporte familiar; c) como uma fonte de benefcios, por meio de
redes extrafamiliares (traduo nossa). Na discusso do presente artigo, nossa
anlise ir se focar sobre as duas ltimas funes do capital social.
A maior parte dos estudos sobre os efeitos do capital social sobre a educao
est focada na questo do suporte familiar. Neste caso, busca-se observar os
possveis efeitos do que se convencionou chamar de capital social familiar
(ou intrafamiliar) sobre o desempenho ou alcance educacional de crianas e
adolescentes. A hiptese a ser testada seria, portanto, a de que, mantendo-se
constantes todos os outros fatores, quanto maior o estoque de capital social
familiar, melhores seriam os indicadores de desempenho ou o alcance educa-
cional das crianas e adolescentes pertencentes famlia. Esta hiptese tem
sido confirmada por vrias pesquisas empricas, inclusive no Brasil. Todavia,
muitas dessas pesquisas inclusive brasileiras (HASENBALG, 2003) tm
utilizado como indicadores de capital social familiar apenas informaes sobre
nmero de filhos e sobre a presena do pai e da me no domiclio. Ora, se o
277
Poiricas oi riaxsiiixcia oiiira oi iixoa, caiirai sociai i aicaxci ioucacioxai...

estudo sobre os efeitos do capital social familiar sobre a educao diz res-
peito disponibilidade de recursos familiares de carter no-financeiro para as
crianas e adolescentes da famlia (como o caso dos dois indicadores citados
acima), um outro importante fator tem estado ausente de grande parte das
pesquisas, qual seja, a questo do tempo disponvel dos pais para o acom-
panhamento dos filhos. Outros estudos j apresentaram algumas primeiras
evidncias a esse respeito (ALVES, 2006).
1
Outro aspecto da relao entre capital social e educao que tem sido bem
menos explorado nos estudos educacionais diz respeito terceira funo do
capital social citada acima, qual seja, a obteno de benefcios individuais ou
coletivos a partir de redes sociais extrafamiliares. Uma exceo se refere aos
estudos sobre o que ficou conhecido como intergenerational social closure.
2

Esses estudos entre os quais se destaca o de Carbonaro (1998) tm tentado
identificar possveis efeitos positivos da presena de redes sociais intergeracionais
(ver nota 2 ao final desta pgina) sobre o desempenho educacional de estudantes.
Coleman (1988) acreditava que, entre outras razes, a forte presena desse tipo
de redes sociais entre pais e alunos de escolas catlicas explicaria a superioridade
dessas escolas sobre as escolas pblicas medida a partir do desempenho dos
alunos em testes padronizados nos EUA. Embora as evidncias a favor dessa
hiptese sejam contraditrias (MORGAN; SRENSEN, 1999), ela abriu
um interessante caminho de investigao. O prprio trabalho de Morgan e
Srensen (1999) aponta para possveis efeitos positivos da presena de redes
sociais sobre o desempenho educacional. Este tipo de capital social, constitudo
por redes sociais extrafamiliares, pode ser bastante relevante para o estudo do
desempenho ou alcance educacional. Para Bourdieu (1980), esse tipo de capital
social pode ser definido como o conjunto de recursos atuais ou potenciais que
esto vinculados posse de um conjunto durvel de relaes mais ou menos
institucionalizadas de interconhecimento e de reconhecimento mtuo, ou,
1
Esse estudo mostra que quanto maior a presena da me no ambiente domstico (medido a partir
do nmero de horas de trabalho no-domstico realizado pela me) melhor o desempenho escolar
dos filhos. Em outras palavras, quanto menos tempo a me trabalha fora do ambiente domstico,
melhor para os seus filhos, em termos de desempenho escolar. O mesmo tipo de relao no se
observa no referido estudo para o caso dos pais.
2
No parece haver uma boa traduo desse conceito para o portugus. Uma traduo ao p da
letra seria fechamento social intergeracional. Esse conceito, proposto por Coleman (1988), se
refere a uma rede social na qual os pais de um grupo de amigos tambm so amigos entre si
(HALLINAN; KUBITSCHEK, 1999, p. 687, traduo nossa).
278

em outros termos, vinculao a um grupo, como conjunto de agentes que
no so somente dotados de propriedades comuns, mas tambm so unidos
por ligaes permanentes e teis. Portanto, o capital social comunitrio
estaria relacionado rede de relaes sociais dos indivduos. E de que forma
ele poderia agir positivamente sobre o desempenho ou alcance educacional
de crianas e adolescentes? Em termos macro-sociais, esta uma pergunta
que pode ser respondida de diferentes formas, a partir de um mergulho em
importantes tradies sociolgicas.
Entre os grandes fundadores da Sociologia, Durkheim (1977) foi, prova-
velmente, o que primeiro percebeu a ligao entre pertencimento a grupos
sociais e coeso social. Ele apresentou o conceito de densidade moral para
representar a coeso do tecido social. Por outro lado, Weber (1978) ao ana-
lisar os tipos ideais da ao social props um importante conceito, qual
seja, o de ao social racional com relao a valores. Nesse tipo ideal de ao
racional, o indivduo guiado por valores que ele compartilha com outros.
Nesse sentido, possvel argumentar que a participao em grupos sociais
ou organizaes pode influenciar a formao de valores coletivos, a partir da
identificao dos indivduos com o grupo ou organizao, o que pode colaborar
para a coeso social. Anderson (2001) argumenta justamente que a identifi-
cao dos indivduos com grupos ou organizaes um importante mecanis-
mo de superao do problema da ao coletiva (atravs da transformao de
preferncias), o que pode fazer com que os indivduos possam raciona|mente
escolher estratgias de cooperao.
3
Coleman (1988) ao analisar o papel do
capital social na formao de capital humano identificava, precisamente,
os efeitos positivos da coeso social intrafamiliar ou comunitria sobre a for-
mao educacional das novas geraes. Em outras palavras, podemos esperar,
portanto, que a formao de capital social leve superao do problema da
ao coletiva, resultando, assim, em maior coeso social e na escolha de
estratgias cooperativas. Mais especificamente, acreditamos que o processo
de formao de capital social tanto um sinalizador quanto um formador de
3
Smith (2005) mostra que a chamada Economia Experimental tem demonstrado que os indivduos,
com freqncia, escolhem estratgias cooperativas opostas ao que os economistas neoclssicos
costumam esperar. Todavia, sua linha de explicao vai em uma direo bastante diferente daquela
apresentada por Anderson (2001), visto que Smith faz uso de um conceito de racionalidade (que
ele chama de ecolgica) que bastante diferente do conceito geralmente presente nas cincias
sociais (e presente na abordagem de Anderson), que ele chama de construtivista. Para ele, estratgias
cooperativas so racionais porque se provaram eficazes no processo evolutivo da humanidade.
279

preferncias morais, ou seja, de um lado, um maior estoque de capital social
um indicador da presena de maior moralidade dos indivduos e, de outro,
o processo de formao de capital social leva constituio de preferncias
individuais de carter moral.
Apresentamos neste artigo, portanto, uma hiptese a respeito da relao
entre capital social comunitrio (ou seja, baseado em redes extrafamiliares) e
educao, que tem fortes razes na teoria sociolgica.
4
Nossa hiptese a de
que h uma associao positiva entre capital social comunitrio e educao
(medida tanto em termos de desempenho quanto de alcance educacional),
5

ou seja, nossa expectativa a de que em famlias nas quais os pais tm maior
nvel de participao em redes extrafamiliares seus filhos apresentaro melhores
resultados educacionais. Essa relao operaria atravs de dois diferentes
mecanismos igualmente plausveis:
6

I. Primeiramente, propomos o argumento de que capital social comunitrio
est associado a preferncias morais, ou seja, acreditamos que a maior insero
de indivduos em redes extrafamiliares tanto um sinalizador quanto um
formador de preferncias. Mais especificamente, estamos argumentando
tanto que indivduos com maior nvel de insero em redes extrafamiliares
tendem a apresentar um maior grau de moralidade (no sentido de maior
comprometimento com o interesse coletivo), quanto que o processo de
insero dos indivduos nessas redes opera no sentido da transformao de
suas preferncias, elevando assim seus nveis de moralidade.
II. Em segundo lugar, acreditamos que a maior insero dos pais em redes
extrafamiliares opera no sentido de expandir as oportunidades educacionais
para seus filhos (o que seria mais relevante para famlias de menor nvel
socioeconmico), visto que atravs dessas redes os pais podem conseguir
vagas para seus filhos em escolas de melhor qualidade.
4
Esta hiptese apresentada em adio quela sobre os efeitos positivos do capital social familiar
sobre a educao, que uma hiptese j presente em trabalhos anteriores, o que foi ressaltado
acima.
5
Nossa hiptese aplicvel tanto para uma anlise do desempenho quanto do alcance. Todavia,
devemos ressaltar que nossa anlise emprica que ser apresentada adiante s nos permite testar
a hiptese com referncia ao alcance educacional.
6
Ambos os mecanismos esto embasados em abordagens tericas sobre capital social. Ao passo
que o primeiro mecanismo teria como base a abordagem de Coleman (1988), o segundo estaria
fundamentado na abordagem de Bourdieu (1980). Acreditamos que ambas as abordagens so
relevantes e que so complementares, o que faz com que seja possvel trabalh-las de forma con-
junta.
280

Para testar as hipteses de que tanto o capital social familiar (representado
em nossa anlise por diferentes indicadores, mas devotando especial ateno
ao indicador referente ao tempo de trabalho da me fora do ambiente doms-
tico) quanto o comunitrio apresentam efeitos positivos sobre o alcance edu-
cacional,
7
utilizamos os dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar
de 1988 (PNAD-1988), pois o nico banco de dados que permite a realizao
da anlise proposta. No caso do capital social comunitrio, a PNAD-1988
tem um excelente indicador, referente participao dos indivduos em orga-
nizaes sociais (de diferentes naturezas: religiosas, polticas, sindicais etc.).
Foram selecionados 39.998 jovens entre 18 e 24 anos, pois nessa faixa de
idade os indivduos j concluram boa parte de sua formao educacional,
e uma significativa proporo deles ainda reside na casa dos pais.
8
Ao todo,
51% so mulheres e 49% so homens. Cerca de 55% so brancos. As variveis
includas na anlise so:
Sexo varivel indicadora, na qual masculino = 1 (varivel de controle);
Cor varivel indicadora, na qual negro = 1 (varivel de controle);
Regies quatro variveis indicadoras, tendo a Regio Sudeste como cate-
goria de referncia (variveis de controle);
Educao da me anos de estudo completados com sucesso (varivel de
controle);
Ocupao do pai ndice socioeconmico da ocupao
9
(varivel de
controle);
7
Coleman (1988) prope a existncia de uma associao positiva entre os dois tipos de
capital social (familiar e comunitrio). Em sua anlise dos efeitos do capital social sobre a
formao do capital humano, ele defende a idia de que em comunidades formadas por
famlias nas quais predomina um alto estoque de capital social intrafamiliar, se observar
tambm uma maior capacidade de ao coletiva. Para ele, portanto, em sua anlise do
efeito do capital social sobre a educao, os mesmos pais que apresentam um padro
de comportamento voltado para o interesse na formao educacional dos seus filhos
sero indivduos que iro se preocupar com a qualidade do ensino na escola pblica da
comunidade.
8
A residncia na casa dos pais um critrio necessrio para que tenhamos as informaes relativas
s variveis referentes s mes e aos pais. Todavia, na anlise foram includos aqueles que no
residem com seus pais. Para tanto, foram includas variveis de controle de vis de seletividade
atravs da imputao pela mdia.
9
Ver Pastore e Silva (2000).
281

Horas trabalhadas pela me logaritmo das horas trabalhadas por semana
pela me (varive| teste);
10
Nmero de irmos nmero total de irmos do indivduo, baseando-se
no nmero de filhos que residem no domiclio, ou seja, no se est consi-
derando os filhos/irmos que moram fora do domiclio (varive| teste);
Proporo de crianas por adulto no domiclio razo entre o nmero de
crianas at 12 anos e o total de adultos que residem no domiclio (varive|
teste);
Participao do pai em organizaes sociais duas variveis indicadoras;
uma em que 1 indica que o pai participa de algum tipo de associao
(varive| teste) e outra em que 1 indica que o pai do jovem no respondeu
a esse quesito (varivel de controle);
Participao da me em organizaes sociais duas variveis indicadoras;
uma em que 1 indica que a me participa de algum tipo de associao
(varive| teste) e outra em que 1 indica que a me do jovem no respondeu
a esse quesito (varivel de controle);
Alcance educacional do jovem anos de estudos completados com sucesso
(varive| dependente).
As variveis relativas aos pais e s mes foram construdas a partir das infor-
maes dos chefes e cnjuges do domiclio. Ou seja, todos os homens que se
declararam chefes ou cnjuges foram considerados pais e o mesmo foi consi-
derado para as mulheres. Dessa maneira, as variveis referentes participao
de pais ou mes em organizaes sociais e o total de horas trabalhadas por
semana pelas mes no podem ser calculadas para os jovens que no esto
na posio de filhos. Para essas variveis, bem como as variveis referentes ao
nmero de irmos e a proporo de crianas por adulto, educao da me e
ocupao do pai, foi introduzida uma varivel para o controle de seletividade
para os jovens que no apresentavam a resposta, ou seja, para aqueles que
se declararam pensionistas, outros parentes, agregados etc. Ressalta-se, ainda,
que os dados sobre ocupao e educao dos pais e educao das mes para
os chefes e cnjuges so as respostas diretas dos entrevistados, ao passo que,
para os jovens na condio de filhos, foi considerada a informao dos chefes
e cnjuges homens como pais e chefes e cnjuges mulheres como mes.
10
As horas de trabalho dos pais no foram includas no modelo, pois isto mostrou-se irrelevante.
282

Os resultados da anlise mostram forte evidncia a favor das hipteses
referentes aos efeitos tanto do capital social familiar quanto do comunitrio.
O terceiro modelo da TAB. 1 mostra que, mesmo consideradas todas as
variveis de controle, todas as variveis de capital social apresentaram efeitos
extremamente significantes. Podemos resumir assim os resultados observados:
todos os indicadores de capital social familiar apresentaram os efeitos espe-
rados. Podemos observar que o aumento tanto do nmero de irmos quanto
da proporo de crianas por adultos no domiclio reduz significativamente
o alcance educacional do jovem. Da mesma forma (e ainda mais importante
para os objetivos deste artigo), vemos que uma elevao no tempo de trabalho
extradomstico das mes reduz o alcance educacional dos filhos. Mais especi-
ficamente, podemos concluir, a partir dos resultados, que a elevao de 100%
no tempo de trabalho extradomstico da me reduz em quase 0,15 ano de
escolaridade o alcance educacional do filho.
11

I. A participao dos pais em organizaes sociais eleva, em mdia, em 0,4
ano a escolaridade do filho, ao passo que a participao das mes eleva em
quase 0,17 ano a escolaridade do filho. Portanto, podemos concluir que o
associativismo dos pais tem, de fato, um efeito independente e significante
sobre o alcance educacional dos filhos.
Taniia 1
Coeficientes no-padronizados e padronizados dos
Modelos de Regresso Linear Mltipla
Mode|o I Mode|o II Mode|o III
Variaveis Coeficientes Beta Coeficientes Beta Coeficientes Beta
sexo -0,501* -0,067 -0,741* -0,099 -0,728* -0,097
cor -0,870* -0,115 -0,758* -0,006 -0,738* -0,098
sul 0,019 0,002 0,060 0,006 0,006 0,0005
nordeste -0,789* -0,096 -0,627* -0,076 -0,634* -0,077
centro-oeste 0,004 0,0003 0,119** 0,008 0,116** 0,008
norte 0,087 0,004 0,332* 0,016 0,349* 0,017
11
Visto que o coeficiente de regresso referente a essa varivel deve ser interpretado como um modelo
lin-log (ver Gujarati, 2000, p. 159-163).
(Continua)
283

viveu no meio urbano
at 15 anos
2,556* 0,337 2,406* 0,317 2,409* 0,317
viveu no meio urbano
e rural at 15 anos
1,461* 0,114 1,465* 0,114 1,474* 0,115
educao da me 0,438* 0,346 0,412* 0,326 0,402* 0,318
controle de seletividade
da educao da me
0,415* 0,042 0,333* 0,033 0,250* 0,025
ocupao do pai 0,013* 0,052 0,022* 0,029 0,021* 0,011
da ocupao do pai
0,390* 0,024 0,219* 0,040 0,079*** 0,039
nmero de irmos -0,067* -0,013 -0,074* -0,015
de numero de irmos
0,397* 0,052 -0,634* -0,083
logaritmo das horas
trabalhadas da me
-0,177* -0,011 -0,148* -0,010
das horas trabalhadas
da me
-0,267* -0,029 -0,278* -0,030
proporo de crianas
por adultos
-1,271* -0,102 -1,239* -0,099
de crianas por adultos
-1,037* -0,135 -1,041* -0,136
participao do pai em
associaes
0,401* 0,041
no resposta quanto a
participao do pai
-0,270* -0,036
participao da me em
associaes
0,167* 0,014
no resposta quanto a
participao da me
-0,780* -0,103
constante 3,326* 5,328* 6,392*
R2 0.3756 0.4068 0.4101
Observaes
Variavel dependente: educao do indivduo
* significante a 0,01
** significante a 0,05
***significante a 0,10
(Concluso)
284

Podemos observar, portanto, que o capital social tanto familiar quanto
comunitrio tem um efeito positivo, estatisticamente significativo e subs-
tantivamente relevante sobre o alcance educacional dos jovens. Dessa forma,
podemos concluir pela confirmao das duas primeiras hipteses de pesquisa
apresentadas neste artigo.
12
Poiricas oi riaxsiiixcia oiiira oi iixoa
i caiirai sociai
A questo das transferncias intergeracionais de recursos familiares de vrias
naturezas tem sido central em diferentes disciplinas (ver, entre outros, BECKER;
TOMES, 1986; BECKER; MURPHY, 1988; ROBERTS; RICHARDS;
BENGTSON, 1991; KRONEBUSCH; SCHLESINGER, 1994; RIOS-
NETO, 2005). Um dos principais exemplos de transferncias intergeracionais
o investimento dos pais na educao dos seus filhos (RIOS-NETO, 2005).
Tal investimento se d atravs da transferncia de recursos financeiros e no
financeiros. Entre os recursos no financeiros encontra-se, em particular,
o capital social familiar, representado pela dedicao de tempo dos pais
formao educacional dos filhos. Como pudemos ver na seo anterior, todos
os indicadores de capital social familiar apresentam efeitos bastante robustos
sobre o alcance educacional dos jovens. Todavia, quando as famlias sofrem
com fortes restries oramentrias, h uma tendncia a um sub-investimento
na educao dos filhos, causando uma situao de ineficincia na transmisso
intergeracional de recursos (BECKER; TOMES, 1986; RIOS-NETO,
2005). Um programa de transferncia direta de renda como, por exemplo, o
Programa Bolsa Famlia brasileiro, poderia tambm melhorar esta eficincia
(RIOS-NETO, 2005, p. 38). Todavia, a recente avaliao do Programa Bolsa
Famlia realizada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional
(Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (OLIVEIRA et al., 2007)
parece indicar resultados pouco claros quanto aos efeitos diretos do programa
12
importante ressaltar que mesmo um detalhamento apresentado na segunda hiptese qual
seja, o de que o efeito do capital social comunitrio seria maior para famlias de menor status
socioeconmico se mostrou vlido. Foi feito um teste do termo interativo entre status ocupa-
cional do pai e a participao do pai em organizaes sociais e foi encontrado um valor negativo
e estatisticamente significante.
285

sobre alguns indicadores de educao, em particular, freqncia e progresso.
Torna-se necessrio, portanto, analisar a relevncia de alguns possveis resultados
indiretos do Programa Bolsa Famlia sobre variveis de educao. Um possvel
mecanismo de efeito indireto desse programa sobre a educao pode se dar
justamente atravs do capital social.
Como vimos acima, o tempo de trabalho extradomstico das mes age no
sentido da reduo do alcance educacional dos jovens analisados. Portanto,
lanamos nesta seo a hiptese de que o Programa Bolsa Famlia reduz o
tempo de trabalho das mes, contribuindo, assim, para o melhor nvel de
alcance educacional dos filhos, no longo prazo. A segunda parte dessa hiptese
foi testada acima, quando ficou claro que uma menor jornada de trabalho
por parte das mes contribui para um maior alcance educacional dos filhos.
Iremos, agora, testar a primeira parte da hiptese, observando se o recebimento
do benefcio do Programa Bolsa Famlia leva, de fato, a uma menor jornada
de trabalho extradomstico por parte das mes. Para a realizao do teste de
tal hiptese, estimamos um Modelo Heckman de Dois Estgios, a partir dos
dados da PNAD-2004.
13
No primeiro estgio estimamos a partir de uma
Equao Probit para dados categricos se a mulher est ou no trabalhando
em atividades extradomsticas. A partir dessa equao, geramos um coeficiente
(lambda) que utilizado para o controle de possveis vieses de seletividade na
estimao do segundo estgio, baseado em uma equao linear, cuja varivel
dependente o logaritmo natural do tempo de trabalho das mulheres. Nossa
inteno observar se as mulheres beneficirias do Programa Bolsa Famlia
tendem a trabalhar menos horas do que as no beneficirias. Foi selecionado
da amostra total da PNAD-2004 um conjunto de 17.759 mulheres que eram
mes de filhos com at 15 anos de idade e cujas famlias apresentavam as
caractersticas necessrias para torn-las admissveis aPrograma Bolsa Famlia.
As variveis includas no modelo so:
beneficiria do Programa Bolsa Famlia varivel dicotmica, na qual
sim = 1 (varive| teste);
Idade (varivel de controle);
Escolaridade em nmero de anos concludos com sucesso (varivel de
controle);
13
A PNAD-2004 foi a primeira pesquisa amostral de mbito nacional a coletar dados sobre o
recebimento do Programa Bolsa Famlia.
286

Raa varivel dicotmica, na qual branca = 1 (varivel de controle);
Renda familiar per capita (varivel de controle);
Horas de trabalho domstico (varivel de controle);
Tem filho de 0 a 7 anos varivel dicotmica, na qual sim = 1 (varivel de
controle);
Nmero total de filhos de 0 a 15 anos (varivel de controle);
Vive em rea urbana varivel dicotmica, na qual sim = 1 (varivel de
controle);
Srie de variveis dicotmicas para as regies do Pas, na qual a Regio
Nordeste o grupo de referncia (variveis de controle);
Cnjuge trabalha varivel dicotmica, na qual sim = 1 (varivel de
controle);
Cnjuge ajuda nas tarefas domsticas varivel dicotmica, na qual sim = 1
(varivel de controle);
Lambda varivel estimada a partir do primeiro estgio e utilizada para o
controle do vis de seletividade amostral (varivel de controle);
Logaritmo natural do nmero de horas semanais de trabalho no domstico
(varive| dependente).
A Tan. 2, abaixo, apresenta os resultados encontrados. Para o teste de nossa
hiptese de pesquisa, interessa observar o coeficiente de regresso referente
varivel que indica se a entrevistada beneficiria do Programa Bolsa Famlia.
Podemos ver, ento, que mesmo quando controlamos todas as outras
variveis independentes do modelo ser beneficiria do programa reduz, em
mdia, em quase 11% o tempo mdio de trabalho extradomstico das mes.
14

Este resultado corrobora a hiptese de pesquisa, indicando que o Programa
Bolsa Famlia tem um importante efeito de gerao de estoque de capital
social familiar.
14
importante ressaltar que tal efeito encontrado para o caso das mulheres no se observa no caso
dos homens. Tal referncia importante para esclarecer aqueles que vem no Programa Bolsa
Famlia um elevado risco de gerao de incentivos adversos que levem reduo da oferta de
mo-de-obra masculina. Provavelmente, a diferena entre os resultados para homens e mulheres
se explica pelo fato de que os recursos financeiros transferidos pelo programa para as famlias so
recebidos pelas mulheres.
287

Taniia 2
Resultados do segundo estgio da estimao do Modelo Heckman
Varive| Efeito (%)
beneficiria do Programa Bolsa Famlia (sim = 1) -10,83*
Idade -0,13*
Escolaridade -1,00*
Raa (branca = 1) 2,69**
Renda familiar per capita -0,25*
Horas de trabalho domstico 0,23
Tem filho de 0 a 7 anos de idade 11,33*
Nmero total de filhos (de 0 a 15 anos de idade) 1,00***
Vive em rea urbana 70,05*
Regio Sul 7,44*
Regio Sudeste 10,56*
Regio Centro-Oeste 8,02*
Regio Norte 10,16*
Cnjuge trabalha (sim = 1) -8,28*
Cnjuge ajuda nas tarefas domsticas (sim = 1) 423,81*
Lambda 3,41**
Constante
N
R
2
R
2
ajustado
528,06*
17.759
0,189
0,189
Observaes:
Varivel dependente: Logaritmo natural das horas semanais de trabalho extradomstico
Fonte: PNAD-2004
*p < 0,01
**p < 0,05
***p < 0,10
Os resultados do nosso teste de hipteses levam concluso de que se o
Programa Bolsa Famlia no tem efeito direto sobre a educao, ele talvez tenha
um importante efeito indireto, atravs do capital social. Assim, propomos o
288

seguinte diagrama de causalidade (Fic. 1) para a explicao da relao entre
o Programa Bolsa Famlia, o capital social e o alcance educacional de jovens
e crianas:
Programa
Bolsa Famlia
Capital
Social
Alcance
Educacional
Ficuia 1 - Diagrama terico de causalidade do efeito indireto
do Programa Bolsa Famlia sobre o alcance educacional
A Fic. 1, acima, representa um modelo terico que pode ser testado com
dados futuros. Da mesma forma, ele pode ser testado a partir de dados de
outros pases nos quais existam programas de transferncia direta de renda. A
corroborao desse modelo levar, inevitavelmente, concluso de que o Pro-
grama Bolsa Famlia tem efeitos de longo prazo sobre a educao, represen-
tado, assim, um investimento tambm no que diz respeito educao. bom
ressaltar que os possveis efeitos do programa sobre o capital social podem
existir no apenas com relao ao capital social familiar. No momento em que
as mulheres beneficirias do programa passam a ter uma jornada de trabalho
extradomstico menor como foi demonstrado a partir de nossa anlise, na
seo anterior elas passam a ter mais tempo (menor custo de oportunidade)
para participar de aes coletivas e organizaes sociais, o que pode ter, em
ltima instncia, tambm um impacto positivo sobre o alcance educacional
(a partir do que vimos na primeira anlise apresentada neste artigo).
Coxciuso
Os resultados de nossas anlises mostram que o Programa Bolsa Famlia
apresenta um efeito indireto sobre o alcance educacional. Mais especificamente,
vemos que o programa atinge positivamente a educao atravs da formao
de um maior estoque de capital social.
15
Desta forma, podemos concluir que
o programa tem retornos de longo prazo tambm sobre a educao. Esses
efeitos, somados queles identificados pela avaliao realizada pelo Cedeplar
15
No caso do capital social familiar o efeito sobre a formao de seu estoque muito claro. No caso
do capital social comunitrio esse efeito no to claro, mas talvez esteja presente.
289

(OLIVEIRA, 2007), justificam a concluso de que o programa no uma
poltica simplesmente assistencialista, mas representa um investimento social
de longo prazo. Finalmente, deve-se ressaltar que a reduo do tempo de
trabalho extradomstico das mes no evidncia de incentivos adversos.
Ao contrrio, ele representa um importante impacto de longo prazo para a
formao de um maior estoque de capital humano, o que ter substantivos
efeitos econmicos no futuro.
Riiiixcias
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Impactos do capital social sobre a eficincia de
polticas pblicas de qualificao profissional:
um estudo do caso do Planfor em Minas Gerais
A dcada de 1990 no Brasil caracterizou-se pelo expressivo crescimento das
taxas de desemprego e sua manuteno em patamares significativos. Ao mesmo
tempo, ganharam espao as discusses acerca da importncia da educao
profissional como precondio para a competitividade e a produtividade dos
trabalhadores
1
.
Tendo em vista essa realidade, o presente artigo uma tentativa de analisar
os resultados de uma importante poltica pblica de qualificao profissional,
implementada durante a dcada de 1990 o Plano Nacional de Qualificao
do Trabalhador (Planfor) , levando-se em considerao componentes de
capital social.
Coxuicixoo o Piaxioi
Deve-se ressaltar que no objetivo deste artigo desenvolver uma anlise
aprofundada dos aspectos histricos, conceituais e de implementao do pro-
grama. Entretanto, torna-se necessrio esclarecer as principais caractersticas
do Planfor.
1
Maiores detalhes sobre como a questo do emprego se tornou um problema para as sociedades
contemporneas, em especial no Brasil, ver Azeredo (1998) e Ramos (2006).
292

Daviosox Aioxso oi Raxos
O Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador foi um programa iniciado
em 1995 pelo governo Fernando Henrique Cardoso, no mbito do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), visando oferecer educao profissional. O
programa parte do princpio de que a qualificao profissional um compo-
nente fundamental para o desenvolvimento com maior eqidade social.
Elaborado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, o Planfor tinha como
objetivo treinar pelo menos 20% da Populao Economicamente Ativa (PEA)
entre 1996 e 1999. Para atingir esse objetivo, o programa tinha uma concepo
participativa e descentralizada.
Diferentemente dos programas de treinamento do chamado Sistema S,
tradicionais no Brasil (como o Senai, por exemplo), o Planfor visava atender
os segmentos mais pobres da populao, no exigindo escolaridade prvia.
Os gestores do programa entendiam que a agregao de capital humano,
por meio da formao profissional, resulta em mais possibilidades para o indi-
vduo conseguir um emprego, alm de reduzir a alta rotatividade do mercado
de trabalho.
Outro ponto importante enfatizado por alguns autores seria o fato de que
programas de qualificao dos trabalhadores no padeceriam do grande mal
das polticas de bem-estar social, a saber, o incentivo ao no-trabalho, um
suposto efeito adverso de polticas universalistas de transferncia de renda sem
condicionalidades.
Quaiiiicao i caiirai sociai
Nas cincias sociais, o momento de se definir os conceitos crucial para
os passos seguintes, entretanto costuma ser o mais difcil. Nesse campo de
conhecimento comum haver vrias definies distintas e at antagnicas
para um mesmo conceito.
Em se tratando do conceito de capital social
2
, o primeiro problema que se
impe para o pesquisador saber se ele expressa uma caracterstica individual,
ou uma caracterstica da comunidade, como queria Putnam (1996). Para esse
2
Uma discusso mais detalhada sobre o conceito de Capital Social pode ser encontrada em Portes
(1998) e Santos (2006).
293
Ixiacros oo caiirai sociai sonii a iiicixcia oi ioiricas iniicas...

autor, capital social diz respeito a caractersticas da organizao social como
confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da
sociedade, facilitando as aes coordenadas (PUTNAM, 1996, p. 177).
Ele acredita que:
Uma caracterstica especfica do capital social confiana, normas e cadeias de
relaes sociais o fato de que ele normalmente constitui um bem pblico,
ao contrrio do capital convencional, que normalmente um bem privado.
Por ser um atributo da estrutura social em que se insere o indivduo, o capital
social no propriedade particular de nenhuma das pessoas que dele se bene-
ficiam. (PUTNAM, 1996, p. 180)
Segundo Putnam, o sucesso de polticas pblicas de governos, e at mesmo
da economia, pode ser largamente explicado pela progressiva acumulao de
capital social. E para ele a forma essencial de capital social so os sistemas
de participao cvica (associaes comunitrias, partidos, sindicatos, clubes
desportivos etc.). Se uma sociedade forte, o Estado e a economia tambm
sero fortes. Nessa perspectiva, ao se chegar ao ponto em que um alto ndice
de capital social encontrado, chega-se frmula para a resoluo de todos os
problemas (CIRENO, 2005, p. 76).
Tambm na viso de James Coleman (1988), o capital social um atributo
da comunidade e no passvel de acumulao individual. Apesar disso, ele
pode ser utilizado pelos membros do grupo individualmente, em benefcio
prprio. Para Coleman, o capital social um aspecto estrutural facilitador da
ao individual.
Outra corrente trata o capital social apenas como um recurso individual,
acumulvel e passvel de utilizao em benefcio prprio por parte de seu de-
tentor. Para essa corrente,
... do ponto de vista individual, quanto maior for a rede de relacionamentos
e maior for o volume de capital social acumulado pelos membros desta rede,
maior o volume de capital social que pode ser mobilizado pelo indivduo
[...] o acmulo de capital social est intrinsecamente ligado posse de redes
durveis de relacionamentos, mas se d no mbito individual. (ALVES;
FERNANDES, 2005, p. 7)
294

De acordo com Granovetter (1973), o capital social facilita a procura de
trabalho, bem como o melhor posicionamento na escala social.
Neste artigo, entende-se capital social como sendo inerente s interaes
entre os indivduos, ou seja, os grupos sociais em que os indivduos esto inse-
ridos. Esse recurso individual, acumulvel e passvel de utilizao por parte
de seu detentor. Dessa forma, o capital social pode ter um efeito positivo na
entrada e/ou permanncia do indivduo no mercado de trabalho, bem como
nos rendimentos que ele vai auferir. Esse conceito ser operacionalizado por
meio da proxy sobre participao dos indivduos em grupos e organizaes
sociais.
Caiacriisricas oo naxco oi oaoos
A avaliao de impacto do Planfor, levando em considerao variveis de
capital social, baseia-se na pesquisa de avaliao realizada pelo Centro de De-
senvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), que forneceu um banco
de dados longitudinal, permitindo avaliar o impacto imediato do programa e
ter idia de sua durao.
O Cedeplar conduziu um estudo experimental entre 1996 e 2000, acom-
panhando uma amostra de egressos do treinamento, que constituiu o grupo
de tratamento, e uma amostra de comparao, que constituiu o grupo de
controle. Os dois grupos foram acompanhados ao longo de quatro anos. A
avaliao foi feita com base em uma anlise amostral e domiciliar de acompa-
nhamento dos participantes em quatro rodadas.
A justificativa para a utilizao dos grupos de tratamento e de controle
o pressuposto de que uma anlise de acompanhamento de egressos d apenas
um indicativo parcial da eficcia do programa, uma vez que o desempenho
do indivduo pode ser afetado por diversos fatores contextuais, sem qualquer
relao com a sua participao em cursos de qualificao.
Como toda pesquisa longitudinal est sujeita a perdas amostrais, o ques-
tionrio ncora, ou baseline, era muito mais amplo do que os questionrios
de acompanhamento, ou follow-up. O primeiro traa um perfil completo do
indivduo, enquanto os subseqentes foram apenas atualizaes de aspectos
que, de alguma forma, verificariam as conseqncias dos cursos de qualificao
sobre a vida profissional do indivduo.
295

O questionrio ncora, ou baseline, foi a campo em dezembro de 1996 e
janeiro de 1997, tendo sido aplicado em uma amostra de 3.721 indivduos.
O primeiro follow-up, ou segunda rodada, foi a campo em junho de 1997
e conseguiu recuperar 2.839 indivduos. O segundo follow-up, ou terceira
rodada, foi a campo em maro de 1998 e teve a mesma amostra do primeiro.
O terceiro follow-up, ou quarta rodada, foi realizado em dezembro de 2000,
com uma amostra de 1.159 indivduos.
O terceiro follow-up tem uma caracterstica distinta dos anteriores, visto
que nele a amostra se restringiu Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
Outro ponto peculiar que nessa ltima rodada todos os indivduos da amostra
eram do grupo de tratamento no questionrio base.
A amostra implementada baseou-se em uma estratificao dos municpios
participantes do programa de qualificao em grandes regies do estado. Em
cada regio (estrato), municpios foram selecionados com probabilidade pro-
porcional ao nmero esperado de vagas oferecidas. Em cada municpio esco-
lhido, turmas foram selecionadas ao acaso dentre todas as que foram oferecidas
em dezembro e janeiro, perodo da coleta de dados do baseline. Em cada turma,
todos os alunos inscritos e presentes no dia das entrevistas responderam ao
questionrio da pesquisa. Nas rodadas seguintes, os indivduos eram entre-
vistados em seus domiclios, identificados a partir do endereo contido no
questionrio.
Os entrevistados para o grupo de controle foram escolhidos dentre aqueles
que se candidataram aos cursos de treinamento, mas no obtiveram ingresso.
O no-ingresso desses indivduos foi devido ao excesso de candidatos ou ao
nmero insuficiente de candidatos para constiturem uma turma. O grupo de
controle deveria ter as mesmas caractersticas do grupo de tratamento, princi-
palmente no tocante motivao. As entrevistas do grupo de controle foram
realizadas no domiclio de cada indivduo, identificado a partir da ficha de
inscrio.
Esse seria o grupo de controle ideal, mas, na maioria dos cursos, a demanda
foi pequena, havendo mais vagas que candidatos, o que criou a impossibilidade
tica de construir o grupo de controle como planejado (no seria possvel
negar o ingresso no curso para alguns, uma vez que havia vagas). Esse fato
dificultou a distribuio aleatria de indivduos nos grupos de tratamento e
de controle.
296

Em linhas gerais, esse foi o desenho metodolgico do banco de dados uti-
lizado neste trabalho.
Axiisi oisciiriva oos oaoos: iiiquxcias
Analisando brevemente a freqncia das principais variveis presentes no
modelo de anlise, podem-se perceber algumas caractersticas interessantes da
amostra.
Observando as Tan. 1 e 2, a seguir, constata-se que no baseline, ou questio-
nrio ncora, o grupo de tratamento formado por aqueles que fizeram curso
de qualificao representa quase 80% da amostra. No que diz respeito parti-
cipao no mercado de trabalho, no baseline, os desocupados predominam,
fato que pode ser explicado pela caracterstica dominante da amostra, ou seja,
pessoas com baixa escolaridade que procuram cursos de qualificao.
No tocante ao follow-up 3, algumas caractersticas devem ser novamente
salientadas. A primeira que todos os entrevistados so do grupo de trata-
mento, ou seja, todos fizeram curso de qualificao at 1996. Entretanto,
no questionrio da quarta rodada havia a seguinte pergunta: participou de
algum curso ou outra forma de treinamento formal desde maro de 1998?
Sendo assim, esse quesito foi utilizado como varivel de tratamento para a
amostra do follow-up 3. A segunda caracterstica distintiva da quarta rodada
que ela se restringiu Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
Feitas essas ressalvas, observa-se que, na quarta rodada, a maior parte dos
indivduos da amostra no fez um segundo curso de qualificao. Em relao
participao no mercado de trabalho, encontra-se uma situao radicalmente
distinta da amostra do questionrio base. Na quarta rodada, o percentual de
desocupados muito menor (25,2%), sendo que o percentual de pessoas no
mercado formal de 40% da amostra.
297

Taniia 1
Distribuio da amostra segundo participao em curso de qualificao
Especificao
Base Line Fo||ow Up 3
Freqncia Percentua| Freqncia Percentua|
No fez curso 738 20,5 656 58,4
Fez curso 2.867 79,5 468 41,6
Torai 3.605 100,0 1124 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do
PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Taniia 2
Distribuio da amostra segundo participao no mercado de trabalho
Especificao
Informal 1.140 31,6 391 34,8
Formal 623 17,3 450 40,0
Desocupado 1.842 51,1 283 25,2
Torai 3.605 100,0 1.124 100,0
Ao analisar os indivduos do follow-up 3 no baseline (Tan. 3), constata-se
uma conjuntura parecida com o restante da amostra do questionrio ncora,
ou seja, predominncia de pessoas desocupadas e na informalidade.
Taniia 3
Participao no mercado de trabalho da amostra
do Follow Up 3 no Base Line
Especificao Freqncia Percentua|
Informal 339 30,2
Formal 164 14,6
Desocupado 621 55,2
Torai 1124 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental
de Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
298

No tocante escolaridade (Tan. 4 e 5), os dados tambm evidenciam dife-
renas entre as amostras do questionrio ncora e da quarta rodada. A amostra
da quarta rodada tem um nvel de escolaridade mais alto: 56% concentram-se
no nvel mdio de escolaridade incompleto ou completo, ou seja, entre 9 e 11
anos de estudo completados com sucesso; no baseline, mais de 61% con-
centram-se no nvel fundamental de escolaridade incompleto ou completo,
entre 1 e 8 anos de estudo.
Taniia 4
Distribuio da amostra segundo anos de estudo
Anos de Estudo
1 Ano de Estudo 5 0,3 3 0,3
2 Anos de Estudo 15 0,8 3 0,3
4 Anos de Estudo 306 15,7 57 5,1
5 Anos de Estudo 210 10,7 72 6,4
6 Anos de Estudo 177 9,1 54 4,8
7 Anos de Estudo 161 8,2 67 6,0
8 Anos de Estudo 283 14,5 186 16,6
10 Anos de Estudo 79 4,0 115 10,2
11 Anos de Estudo 463 23,7 429 38,2
12 Anos de Estudo 14 0,7 30 2,7
13 Anos de Estudo 8 0,4 - 0,0
14 Anos de Estudo 52 2,7 16 1,4
15 Anos de Estudo 51 2,6 - 0,0
Torai 1.955 100,0 1.122 100,0
299

Taniia 5
Distribuio da amostra segundo faixas de escolaridade
Anos de Estudo
Fundamental Incompleto 914 46,8 259 23,1
Fundamental Completo 283 14,5 186 16,6
Ensino Mdio Incompleto 170 8,7 202 18,0
Ensino Mdio Completo 463 23,7 429 38,2
Superior Incompleto 74 3,8 46 4,1
Superior Completo 51 2,6 - 0,0
Torai 1.955 100,0 1.122 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLAN-
FOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
As Tan. 6 e 7 mostram, no baseline, somente o nvel de escolaridade dos
integrantes do follow-up 3. Novamente, percebe-se uma equalizao das dife-
renas. Os indivduos que esto na amostra do follow-up 3 tm caractersticas
muito semelhantes s dos que esto no baseline: observa-se uma concentrao
no nvel fundamental, com uma prevalncia no fundamental incompleto.
Taniia 6
Anos de estudo da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Anos de Estudo Freqncia Percentua|
1 Ano de Estudo - 0,0
2 Anos de Estudo 3 0,5
(Continua)
300

Torai 584 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Ava-
liao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Taniia 7
Anos de estudo da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Anos de Estudo Freqncia Percentua|
Fundamental Incompleto 294 50,3
Fundamental Completo 83 14,2
Ensino Mdio Incompleto 42 7,2
Ensino Mdio Completo 122 20,9
Superior Incompleto 30 5,1
Superior Completo 13 2,2
Torai 584 100,0
Com relao ao sexo (Tan. 8), as duas amostras so compostas majoritaria-
mente por homens.
(Concluso)
301

Taniia 8
Distribuio da amostra segundo sexo
Sexo
Freqncia Percentual Freqncia Percentual
homem 2.625 72,8 853 75,9
mulher 980 27,2 271 24,1
Torai 3.605 100,0 1124 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao
do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
O ponto de fundamental importncia para o presente trabalho a par-
ticipao em sindicato ou organizao comunitria (Tan. 9), que foi mais
significativa entre os integrantes do follow-up 3. Analisando esse aspecto em
separado (Tan. 10 e 11), constata-se que a participao em sindicatos a que
tem o maior peso e, novamente, a amostra do follow-up 3 apresenta nveis
mais altos.
Entretanto, isso acontece em pontos distintos no tempo. Analisando, no
questionrio base, os indivduos que participaram do follow-up 3 (Tan. 12),
essas diferenas deixam de existir: o ndice de participao menor que o da
amostra como um todo.
Taniia 9
Distribuio da amostra segundo participao em sindicato
e/ou organizao comunitria
Especificao
No 3.061 84,9 844 75,1
Sim 544 15,1 280 24,9
Torai 3.605 100,0 1.124 100,0
302

Taniia 10
Distribuio da amostra segundo participao em sindicato
Especificao
Nao 3.196 88,7 963 85,7
Sim 409 11,3 161 14,3
Torai 3.605 100,0 1124 100,0
Taniia 11
Distribuio da amostra segundo participao em organizao comunitria
Especificao
Nao 3.414 94,7 974 359,4
Sim 191 5,3 150 55,4
Torai 3.605 100,0 1124 414,8
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Taniia 12
Participao em sindicato e/ou organizao comunitria
da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Especificao Freqncia Percentua|
No 961 85,5
Sim 163 14,5
Torai 1124 100
Por essa rpida anlise das freqncias, possvel perceber que os indivduos
que participaram do follow-up 3 apresentaram uma sensvel melhora ao longo
303

do tempo: a) o nmero de desocupados diminuiu; b) a participao no mercado
formal aumentou; c) a escolaridade melhorou; d) aumentou a participao em
sindicatos e/ou associaes comunitrias.
Analisando a distribuio segundo a idade (Tan. 13 e 14), possvel cons-
tatar que mais de 70% da amostra total do baseline composta por jovens
entre 15 e 29 anos, com uma preponderncia do grupo de 15 a 19 anos, que
representa 37% da amostra. Observando apenas aqueles indivduos que parti-
ciparam da quarta rodada no questionrio base, percebe-se o mesmo padro,
com uma pequena diferena: eles so ainda mais jovens cerca de 43% esto
no grupo de 15 a 19 anos.
Taniia 13
Distribuio da amostra do Base Line,
segundo grupos de idade
Grupos de Idade Freqncia
5 a 9 2 0,1
10 a 14 38 1,1
15 a 19 1.335 37
20 a 24 717 19,9
25 a 29 481 13,3
30 a 34 325 9
35 a 39 237 6,6
40 a 44 237 6,6
45 a 49 126 3,5
50 a 54 64 1,8
55 a 59 31 0,9
60 a 64 10 0,3
65 a 69 1 0
70 a 74 1 0
75 a 79 0 0
Torai 3.605 100
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da
Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR
304

Taniia 14
Distribuio da amostra do Follow Up 3 no Base Line,
segundo grupos de idade
Grupos de Idade Freqncia Porcentagem
5 a 9 1 0,1
10 a 14 11 1
15 a 19 487 43,3
20 a 24 181 16,1
25 a 29 131 11,7
30 a 34 104 9,3
35 a 39 60 5,3
40 a 44 73 6,5
45 a 49 42 3,7
50 a 54 20 1,8
55 a 59 12 1,1
60 a 64 1 0,1
65 a 69 0 0
70 a 74 1 0,1
75 a 79 0 0
Torai 1.124 100
Axiisi oos ciuzaxixros
Analisando os cruzamentos das principais variveis do modelo, observam-se
as seguintes caractersticas: de acordo com as Tan. 15, 16 e 17, percebe-se que,
no baseline, os indivduos que fizeram curso de qualificao eram basicamente
desocupados; no follow-up 3 os indivduos que j estavam trabalhando que
fizeram um segundo curso, principalmente aqueles que estavam no mercado
formal. Novamente, analisando as caractersticas dos integrantes da quarta
rodada no baseline, constata-se o mesmo padro: a maior parte dos que parti-
ciparam de cursos de qualificao eram desocupados. Proporcionalmente, os
homens tiveram uma maior participao em cursos de qualificao.
305

Taniia 15
Participao em curso de qualicao,
segundo participao no mercado de trabalho
(%)
Participao no
Mercado de Traba|ho
Participao em
curso de Qua|ificao
No fez curso Fez curso
BASE LINE
Informal 30,08 32,02
Formal 21,27 16,25
Desocupado 48,64 51,73
Torai 100,00 100,00
FOLLOW UP 3
Informal 33,69 36,32
Formal 40,40 39,53
Desocupado 25,91 24,15
Torai 100,00 100,00
Taniia 16
Participao em curso de qualicao e participao no
mercado de trabalho da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Participao no
Mercado de Traba|ho
Participao em curso
de Qua|ificao
Nao fez curso Fez curso
Informal 0 30,2
Formal 0 14,6
Desocupado 0 55,2
Torai 0 100,0
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
306

Taniia 17
Participao em curso de qualicao segundo sexo
(%)
Participao em Curso
de Qua|ificao
Sexo
Homem Mulher
BASE LINE
Nao fez curso 17,26 29,08
Fez curso 82,74 70,92
Torai 100,00 100,00
FOLLOW UP 3
Nao fez curso 74,85 77,35
Fez curso 25,15 22,65
Torai 100,00 100,00
Cruzando a participao no mercado por faixas de escolaridade (Tan. 18
e 19), percebe-se que, no baseline, a amostra estava concentrada no ensino
fundamental, inclusive os participantes do follow-up 3 no baseline. Analisando
somente a amostra do follow-up 3, novamente percebe-se um aumento na
escolaridade da amostra.
Taniia 18
Participao no Mercado de Trabalho por faixas de escolaridade
Anos de Estudo
Participao no Mercado de Traba|ho
Informal Formal Desocupado
BASE LINE
Fundamental Incompleto 47,4 43,9 47,9
Fundamental Completo 13,4 14,8 15,3
Ensino Mdio Incompleto 9,4 8,9 7,9
Ensino Mdio Completo 21 27,2 24
Superior Incompleto 5,2 2,5 3,2
Superior Completo 3,5 2,7 1,7
Torai 100 100 100
(Continua)
307

FOLLOW UP 3
Ensino Mdio Completo 36,9 43,8 35,3
Superior Completo 0 0 0
Torai 100 100 100
Taniia 19
Participao no mercado de trabalho por anos de estudo
da amostra do Follow Up 3 no Base Line
Anos de Estudo
Informal Formal Desocupado
Ensino Mdio Completo 18,8 21,6 22,4
Superior Completo 2,8 4 0,8
Torai 100 100 100
Com relao participao em sindicatos ou organizaes comunitrias
(Tan. 20 e 21), constata-se que a participao sempre maior dentre aqueles que
esto no mercado formal. Os indivduos que participaram da quarta rodada da
pesquisa apresentam uma taxa de participao maior, tanto no baseline quanto
no follow-up 3. A Tan. 22 mostra que a participao maior dentre aqueles que
tm o ensino mdio completo.
(Concluso)
308

Taniia 20
Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria
e Participao no Mercado de Trabalho Base Line
Participao no
Mercado de Traba|ho
Participao em Sindicato e/ou
Organizao Comunitria
No Sim Torai
BASE LINE
Informal 84,7 15,3 100
Formal 64,8 35,2 100
Desocupado 91,8 8,2 100
FOLLOW UP 3
Informal 77,7 22,3 100
Formal 67,1 32,9 100
Taniia 21
Participao em sindicato e/ou organizao comunitria,
segundo participao no mercado de trabalho da amostra
do Follow Up 3 no Base Line
Participao no
Mercado de Traba|ho
No Sim Torai
Informal 83,2 16,8 100
Formal 59,8 40,2 100
309

Taniia 22
Participao em sindicato e/ou organizao comunitria,
segundo faixas de escolaridade
Anos de Estudo
Base Line
Participa de Sindicato e/ou
No Sim
BASE LINE
Fundamental Incompleto 51,4 29,1
Fundamental Completo 14,8 13,2
Ensino Mdio Incompleto 8,2 10,5
Ensino Mdio Completo 21,8 30,8
Superior Incompleto 2,1 10,3
Superior Completo 1,7 6,1
Torai 100 100
FOLLOW UP 3
Fundamental Incompleto 24,4 21,6
Fundamental Completo 17,1 16,8
Ensino Mdio Incompleto 19,5 15,4
Ensino Mdio Completo 38,2 42,5
Superior Incompleto 0,7 3,7
Superior Completo 0 0
Torai 100 100
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de
Avaliao do PLANFOR realizada pelo CEDEPLAR/UFMG.
Axiisi oi iiciisso
O modelo estatstico usado para investigar a influncia do Capital Social e
da participao nos cursos de qualificao do Planfor no mercado de trabalho
foi a regresso logstica multinomial
3
.
A Regresso Logstica Multinomial uma generalizao do modelo logs-
tico binrio. Enquanto na regresso logstica binria a varivel resposta tem
3
Para maiores informaes sobre a regresso logstica multinomial veja Long (1987), Agresti
(1990).
310

duas categorias, na logstica multinomial a varivel resposta tem mais de duas
categorias. No caso do presente trabalho, a varivel resposta tem trs categorias:
desocupado, ocupado no setor informal e ocupado no setor formal.
As variveis sexo, participao em curso de qualificao e participao em
sindicato ou organizao comunitria so dicotmicas, ou seja, atribuiu-se
caracterstica presente o valor 1 e ausncia dela o valor 0. Com isso, a mdia
dessas variveis ser a proporo dos indivduos com a caracterstica presente,
e os efeitos encontrados no modelo referem-se varivel com o valor 1.
A varivel experincia foi obtida atravs da seguinte operao: a idade dos
indivduos (obtida a partir da data de nascimento) foi subtrada dos anos
de estudo e do nmero 6 (idade em que normalmente as pessoas entram na
escola). Essa varivel contnua foi centralizada, ou seja, foi calculada a mdia
da varivel experincia e posteriormente subtraiu-se a mdia de cada valor.
Esse procedimento teve o intuito de evitar colinearidade entre a experincia e
a experincia elevada ao quadrado.
Tambm foi construdo um termo interativo entre participao em cursos
de qualificao e participao em sindicatos e/ou associaes comunitrias.
Resumindo, as variveis foram as seguintes:
Participao no mercado de trabalho (desocupado, ocupado informalmente
e ocupado formalmente) - obtida atravs dos quesitos: Voc trabalhou na
semana de referncia? e Tinha carteira de trabalho assinada?;
Anos de estudo - obtida atravs dos quesitos: Curso mais elevado que
freqentou? e ltima srie que concluiu nesse curso?;
Experincia centralizada;
Experincia centralizada ao quadrado;
Sexo - mulher = 1; homem = 0;
Participao em curso de qualificao - obtida atravs da questo: Parti-
cipou de algum curso ou outra forma de treinamento formal?;
Participao em sindicato e /ou organizao comunitria (capital social)
- obtida atravs dos quesitos: Voc sindicalizado ou associado a algum
rgo de classe? e Voc associado a algum rgo comunitrio?;
Termo interativo entre participao em cursos de qualificao e partici-
pao em sindicato ou organizao comunitria.
311

As hipteses testadas pelos modelos foram as seguintes:
a) As pessoas que participam de sindicatos ou organizaes comunitrias tm
maior probabilidade de estarem ocupadas do que as que no participam.
b) Os indivduos que participaram de cursos de qualificao tm maior pro-
babilidade de estarem ocupados.
c) H efeito positivo de interao entre as variveis de participao em associa-
es e participao em cursos de qualificao na ocupao dos indivduos.
O primeiro modelo utilizado (sem termo interativo) foi o seguinte:
Ln Y [P (formalmente ocupado = 1) / 1 - P(formalmente ocupado = 1)] =
0 + 1 Anos de estudo + 2 Experincia centralizada + 3 Experincia cen-
tralizada ao quadrado + 4 Sexo + 5 participao em curso de qualificao +
6 participao em sindicato ou organizao comunitria + .
O segundo modelo (com termo interativo) utilizado foi o seguinte:
Ln Y [P (formalmente ocupado = 1) / 1 - P(formalmente ocupado = 1)]
= 0 + 1 Anos de estudo + 2 Experincia centralizada + 3 Experincia
centralizada ao quadrado + 4 Sexo + 5 participao em curso de qualificao
+ 6 participao em sindicato ou organizao comunitria + 7 Termo
interativo (participao em curso de qualificao). (participao em sindicato
e organizao comunitria) + .
Ambos os modelos foram aplicados, tanto no baseline quanto no follow-up
3. Os resultados do modelo sem termo interativo para o baseline encontram-se
nas Tan. 23 a 25.
Taniia 23
Teste de Razo de Verossimilhana Modelo sem Termo Interativo Base Line
Participao no
Mercado de Traba|ho
-2 Log
Like|ihood
of Reduced
Mode|
Chi-Square df Sig.
Intercept 2838,147 2,373 2 0,305
Anos de Estudo 2837,408 1,634 2 0,442
Experincia Centralizada 2861,099 25,325 2 0,000
Experincia Centralizada ao Quadrado 2862,681 26,908 2 0,000
(Continua)
312

Sexo 2875,597 39,823 2 0,000
Participao em Curso de Qualificao 2844,098 8,325 2 0,016
2940,930 105,157 2 0,000
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and
a reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model.
The null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
Taniia 24
Regresso Logstica Multinomial sem Termo Interativo Base Line
Participao no
Mercado de Traba|ho
B Std. Error Wa|d df Sig. Exp(B)
95% Confi-
dence Interva|
for Exp(B)
Lower
Bound
Upper
Bound
Informa|
Intercept -0,188 0,177 1,126 1 0,289
Anos de Estudo 0,023 0,018 1,594 1 0,207 1,024 0,987 1,061
Experincia Centralizada 0,029 0,007 19,858 1 0,000 1,029 1,016 1,043
Experincia Centralizada
ao Quadrado
-0,002 0,000 15,557 1 0,000 0,998 0,997 0,999
Sexo -0,425 0,120 12,581 1 0,000 0,654 0,517 0,827
Participao em Curso de
Qualificao
0,199 0,128 2,396 1 0,122 1,220 0,948 1,569
Participao em Sindicato
e/ou Organizao
Comunitria
0,601 0,156 14,739 1 0,000 1,824 1,342 2,478
Forma|
Intercept -0,293 0,199 2,180 1 0,140
Anos de Estudo 0,016 0,022 0,556 1 0,456 1,016 0,974 1,060
(Continua)
(Concluso)
313

ao Quadrado
-0,002 0,001 19,318 1 0,000 0,998 0,996 0,999
Sexo -0,902 0,149 36,804 1 0,000 0,406 0,303 0,543
Qualificao
-0,224 0,144 2,412 1 0,120 0,799 0,603 1,060
e/ou Organizao
Comunitria
1,566 0,160 95,482 1 0,000 4,789 3,498 6,557
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da Pesquisa Experimental de Avaliao do PLANFOR realizada
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Taniia 25
Efeito percentual das variveis*
Efeito
Percentua|
Informa|
Intercept
Anos de Estudo 2,360
Experincia Centralizada 2,940
Experincia Centralizada ao Quadrado -0,168
Sexo -34,616
Participao em Curso de Qualificao 21,981
Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria 82,359
Forma|
Intercept
Sexo -59,410
Participao em Curso de Qualificao -20,064
Participao em Sindicato e/ou Organizao Comunitria
378,939
*obtido atravs da operao [Exp(B) - 1] X 100
(Concluso)
314

Os resultados do primeiro modelo (Tan. 24 e 25) confirmam a hiptese
da importncia dos elementos que compem a varivel de capital social. A
participao em sindicato ou organizao comunitria estatisticamente sig-
nificante tanto para aqueles que esto no mercado formal, quanto para os que
esto na informalidade (Tan. 24). O indivduo que participa de sindicato ou
organizao comunitria tem 82% a mais de chance de estar empregado no
setor informal e cerca de 379% a mais de chance de estar empregado no setor
formal (Tan. 25).
A participao em cursos de qualificao no apresenta resultados signifi-
cativos, corroborando os diversos estudos de avaliao do Planfor, que apon-
tavam o fracasso dessa poltica (Tan. 24).
O sexo (mulher = 1 e homem = 0) foi estatisticamente significante, apon-
tando para o fato de que ser homem aumenta em cerca de 35% a chance de
estar no mercado informal e em quase 60% a chance de estar no mercado
formal (Tan. 24 e 25).
A seguir, podem-se analisar os resultados do modelo com termo interativo
no baseline (Tan. 26 a 28).
Taniia 26
Teste de Razo de Verossimilhana Modelo com Termo Interativo Base Line
-2 Log
Like|ihood
of Reduced
Mode|
Chi-Square df Sig.
Intercept 2834,480 1,177 2 0,555
Anos de Estudo 2834,760 1,457 2 0,483
Sexo 2873,364 40,062 2 0,000
(Continua)
315

Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
2845,175 11,872 2 0,003
Termo Interativo* 2835,774 2,471 2 0,291
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a
reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The
null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou Organizao
Comunitria
Taniia 27
Regresso Logstica Multinomial com termo Interativo Base Line
Participao
no Mercado
de Traba|ho
B
Std.
Error
Wa|d df Sig. Exp(B)
95% Confi-
dence Interva|
for Exp(B)
Lower
Bound
Upper
Bound
Informa|
Intercept -0,157 0,183 0,737 1 0,391
Anos de Estudo 0,022 0,019 1,448 1 0,229 1,023 0,986 1,060
ao Quadrado
-0,002 0,000 15,554 1 0,000 0,998 0,997 0,999
Sexo -0,426 0,120 12,624 1 0,000 0,653 0,517 0,826
Qualificao
0,167 0,136 1,506 1 0,220 1,182 0,905 1,545
e/ou Organizao
Comunitria
0,322 0,352 0,835 1 0,361 1,379 0,692 2,749
Termo Interativo* 0,351 0,390 0,810 1 0,368 1,420 0,661 3,051
(Concluso)
(Continua)
316

Forma|
Intercept -0,201 0,207 0,944 1 0,331
Anos de Estudo 0,013 0,022 0,385 1 0,535 1,014 0,971 1,057
ao Quadrado
-0,002 0,001 19,316 1 0,000 0,998 0,996 0,999
Sexo -0,904 0,149 37,037 1 0,000 0,405 0,302 0,542
Qualificao
-0,325 0,158 4,222 1 0,040 0,722 0,530 0,985
e/ou Organizao
Comunitria
1,097 0,332 10,890 1 0,001 2,995 1,561 5,747
* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou
pelo CEDEPLAR/UFMG.
Taniia 28
Efeito percentual das variveis*
Efeito
Percentua|
Informa|
Intercept
Sexo -34,672
Termo Interativo* 42,048
(Concluso)
(Continua)
317

Forma|
Intercept
Sexo -59,525
Analisando o modelo com o termo interativo entre participao em curso
de qualificao e participao em sindicato ou organizao comunitria (Tan.
26, 27 e 28), percebe-se que tanto o capital social quanto o termo interativo
so estatisticamente significantes apenas para o setor formal (Tan. 27), o
que aponta para o fato de que, entre aqueles que participam de organizaes
sociais, a participao em cursos de qualificao tem um efeito positivo sobre
a empregabilidade, em particular no setor formal da economia.
Os modelos citados acima foram replicados na amostra do follow-up 3,
entretanto uma grande mudana foi necessria. Como toda a amostra do
follow-up 3 era composta pelo grupo de tratamento no questionrio base, nos
modelos abaixo foi usada a participao em um outro curso de qualificao
(Voc participou de algum curso ou forma de treinamento formal desde maro
de 1998?), como sendo a varivel de participao em curso de qualificao.
As Tan. 29, 30 e 31 trazem os resultados dos modelos do follow-up 3, sem o
termo interativo.
(Concluso)
318

Taniia 29
Teste de Razo de Verossimilhana Modelo sem Termo Interativo Follow Up 3
Participao no
Mercado de Traba|ho
-2 Log
Like|ihood
of Reduced
Mode|
Chi-Square df Sig.
Intercept 1757,468 2,424 2 0,298
Anos de Estudo 1759,614 4,569 2 0,102
Experincia Centralizada ao
Quadrado
1756,169 1,124 2 0,570
Sexo 1756,022 0,977 2 0,614
Qualificao
1755,615 0,570 2 0,752
1784,863 29,819 2 0,000
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model
and a reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final
model. The null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
Taniia 30
Regresso Logstica Multinomial sem Termo Interativo Follow Up 3
Participao
no Mercado
de Traba|ho
B
Std.
Error
Wa|d df Sig. Exp(B)
95%
Confidence
Interva| for
Exp(B)
Lower
Bound
Upper
Bound
Informa|
Intercept -0,484 0,311 2,425 1 0,119
Anos de Estudo 0,071 0,036 3,967 1 0,046 1,073 1,001 1,151
(Continua)
319

Experincia
Centralizada
0,011 0,011 0,917 1 0,338 1,011 0,989 1,033
Experincia
Centralizada ao
Quadrado
0,000 0,001 0,518 1 0,472 1,000 0,999 1,002
Sexo 0,126 0,188 0,450 1 0,502 1,134 0,785 1,639
Participao
em Curso de
Qualificao
0,056 0,166 0,114 1 0,736 1,058 0,764 1,464
Participao
em Sindicato
e/ou Organizao
Comunitria
0,399 0,204 3,809 1 0,051 1,490 0,998 2,224
Forma|
Intercept -0,280 0,301 0,864 1 0,353
Anos de Estudo 0,063 0,035 3,291 1 0,070 1,065 0,995 1,140
Experincia
Centralizada
0,017 0,011 2,358 1 0,125 1,017 0,995 1,039
Experincia
Centralizada
ao Quadrado
0,000 0,001 0,011 1 0,915 1,000 0,999 1,001
Sexo -0,030 0,187 0,026 1 0,871 0,970 0,673 1,399
Participao
em Curso de
Qualificao
-0,055 0,163 0,111 1 0,739 0,947 0,687 1,305
Participao
em Sindicato
e/ou Organizao
Comunitria
0,958 0,192 24,829 1 0,000 2,606 1,788 3,798
pelo CEDEPLAR/UFMG.
(Concluso)
320

Taniia 31
Efeito percentual das variveis da Regresso Logstica Multinomial
sem Termo Interativo Follow Up 3
Efeito
Percentua|
Informa|
Intercept
Experincia Centralizada ao Quadrado 0,048
Sexo 13,424
Forma|
Intercept
Sexo -2,979
No caso da quarta rodada da pesquisa, a participao em sindicato ou
organizao comunitria passou a ser altamente significante apenas para o
setor formal. No caso do mercado informal, significante ao nvel de 0,051,
ou seja, envolvendo uma probabilidade de erro de 5,1% (Tan. 30). Nesse
caso, a varivel anos de estudo passou a ser significante para o setor informal,
mas o impacto baixo, de apenas cerca de 7% (Tan. 30 e 31).
321

A seguir, tem-se o modelo com o termo interativo (Tan. 32 a 34).
Taniia 32
Teste de Razo de Verossimilhana Modelo com
Termo Interativo Follow Up 3
Participao no
Mercado de Traba|ho
-2 Log
Like|ihood
of Reduced
Mode|
Chi-Square df Sig.
Intercept 1756,095 2,306 2 0,316
Anos de Estudo 1758,345 4,556 2 0,103
Sexo 1754,815 1,025 2 0,599
Participao em Sindicato e/ou Organizao
Comunitria
1765,089 11,299 2 0,004
Termo Interativo* 1755,045 1,255 2 0,534
The chi-square statistic is the difference in -2 log-likelihoods between the final model and a
reduced model. The reduced model is formed by omitting an effect from the final model. The
null hypothesis is that all parameters of that effect are 0.
* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato e/ ou
pelo CEDEPLAR/UFMG.
322

Taniia 33
Regresso Logstica Multinomial com termo Interativo Follow Up 3
Participao
no Mercado
de Traba|ho
B
Std.
Error
Wa|d df Sig. Exp(B)
95% Confidence
Interva| for
Exp(B)
Lower
Bound
Upper
Bound
Informal
Intercept -0,473 0,312 2,297 1 0,130
Anos de Estudo 0,071 0,035 3,953 1 0,047 1,073 1,001 1,150
ao Quadrado
0,000 0,001 0,533 1 0,466 1,000 0,999 1,002
Sexo 0,123 0,188 0,429 1 0,513 1,131 0,782 1,635
Qualificao
0,032 0,183 0,030 1 0,862 1,032 0,721 1,477
e/ou Organizao
Comunitria
0,327 0,269 1,476 1 0,224 1,387 0,818 2,349
Formal
Intercept -0,242 0,302 0,639 1 0,424
Anos de Estudo 0,063 0,035 3,280 1 0,070 1,065 0,995 1,139
ao Quadrado
0,000 0,001 0,006 1 0,938 1,000 0,999 1,001
Sexo -0,039 0,187 0,043 1 0,835 0,962 0,666 1,388
Qualificao
-0,148 0,184 0,649 1 0,421 0,862 0,601 1,237
e/ou Organizao
Comunitria
0,783 0,251 9,728 1 0,002 2,188 1,338 3,578
* Termo Interativo entre Participao em Curso de qualificao e Participao em Sindicato
e/ ou Organizao Comunitria
pelo CEDEPLAR/UFMG.
323

Taniia 34
Efeito percentual das variveis da Regresso Logstica Multinomial
com termo Interativo Follow Up 3
Participao no Mercado de Traba|ho Efeito Percentua|
Informa|
Intercept
Experincia Centralizada ao Quadrado 0,048
Sexo 13,095
Forma|
Intercept
Sexo -3,821
No que diz respeito ao setor informal, apenas a varivel sobre os anos de
estudo mostrou-se significante, mas novamente com um efeito percentual
baixo: cerca de 7% novamente (Tan. 33).
No setor formal, a participao em sindicato ou organizao comunitria
altamente significante e tem um efeito percentual em torno de 119% (Tan.
33 e 34). Todavia, dessa vez o termo interativo no se mostrou significante,
nem mesmo para o setor formal.
324

Axiisi iixai oos oaoos
Os resultados das anlises empreendidas neste artigo apontam para um
efeito nulo da participao em cursos de qualificao em relao emprega-
bilidade das pessoas. Os dados tambm apontam para uma melhoria da esco-
laridade daqueles que participaram da quarta rodada da pesquisa. possvel
que a participao em cursos de qualificao tenha motivado os egressos a
continuar estudando.
O resultado mais consistente obtido por meio das anlises multivariadas
aponta para a importncia das variveis de capital social na empregabilidade
das pessoas, em especial no mercado formal. Os modelos que utilizaram termos
interativos entre participao em sindicatos ou associaes comunitrias e
participao em cursos de qualificao indicaram, em alguns casos, de maneira
bastante consistente que, para os indivduos que participam dessas associaes,
a participao em cursos de qualificao tem um efeito positivo maior sobre a
empregabilidade, em particular no setor formal, no caso do baseline.
Segundo os modelos aqui desenvolvidos, o Planfor no apresentou avanos
significativos do ponto de vista da melhoria da competitividade do seu pblico
alvo.
Coxciuso
A partir das anlises realizadas, fica claro que polticas voltadas para o mer-
cado de trabalho, em particular programas pblicos de qualificao profis-
sional, devem levar em considerao, dentro dos seus referenciais tericos, a
importncia dos elementos ligados ao capital social.
Esses elementos tm um efeito positivo e altamente significativo sobre a
presena dos indivduos no mercado formal de trabalho. Um indivduo com
uma boa rede de relaes tem uma probabilidade maior de estar trabalhando.
Isso significa que, de certa maneira, o capital social promove um fortalecimento
das pessoas. Da mesma forma, os resultados encontrados indicam haver uma
interao positiva entre a participao em cursos de qualificao e o capital
social. Isso pode indicar que os cursos talvez tenham um certo efeito positivo
325

sobre a empregabilidade, porm de forma indireta, ou seja, os cursos podem
promover a expanso das redes de relacionamentos dos indivduos que j
tenham redes mais sofisticadas, elevando assim suas chances de colocao no
mercado de trabalho.
Dessa forma, os resultados dos modelos desenvolvidos neste artigo apon-
tam para um fato de fundamental relevncia: o capital social parece fortalecer
o efeito das polticas sociais e a participao nas polticas sociais parece forta-
lecer o capital social. Apesar da complexa operacionalizao dessa varivel e
das divergncias conceituais entre os diversos autores, a presente anlise leva
concluso de que o capital social deve ser levado em conta no planejamento
de intervenes no mercado de trabalho.
Riiiixcias
AGRESTI, A. Categorical data analysis. New York: Chichester: John Wiley, 1990.
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- Planfor: reconstruindo a institucionalidade da educao profissional no Brasil. Braslia:
Ministrio do Trabalho e Emprego, 1998.
BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Plano Nacional de Educao Profissional:
trabalho e empregabilidade. Braslia: Ministrio do Trabalho e Emprego, 1998.
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326

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VOLVIMENTO: CAPITAL SOCIAL DIFERENTES VISES. Recife: UFPE, 2005.
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Uma anlise a partir do estudo de caso nos Conselhos Municipais de Maca e Resende.
Dissertao (Mestrado em Economia) - Universidade Federal Fluminense, Niteri,
2006.
Educao, sexo e raa no mercado de
trabalho brasileiro na dcada de 1990:
uma avaliao da poltica de expanso educacional
Flvio Cireno
O mercado de trabalho no Brasil sofreu, a partir de meados da dcada
de 1980 e durante toda a dcada de 1990, uma grande mudana no que diz
respeito tanto aos fatores estruturais quanto s caractersticas dos indivduos
que compem a demanda por postos de trabalho. Para a elaborao deste artigo,
definiram-se dois pontos no tempo que melhor representassem as mudanas
ocorridas no Pas, naquele perodo, em especial no que tange ao mercado de
trabalho. Assim, os anos de 1988 e 1998 foram escolhidos como objeto de
estudo e, atravs da anlise dos dados das Pesquisas Nacionais por Amostra
de Domiclio (Pnads) de 1988 e 1998, sero investigadas as transformaes
ocorridas no perfil dos trabalhadores e do mercado.
Com a finalidade de avaliar o impacto das transformaes sobre o capital
humano e outras variveis, sero propostos dois modelos de equaes mince-
rianas
1
para os dois anos. Em um segundo momento, ser apresentada uma
decomposio dinmica dos coeficientes das referidas equaes.
1
A equao minceriana tem este nome por causa do trabalho clssico de Jacob Mincer (1974), no
qual o autor apresenta um modelo funcional para testar a teoria do capital humano.
328

Fivio Ciiixo | Joici Aiixaxoii Bainosa Nivis
A decomposio dinmica dos coeficientes das equaes mincerianas ter
como principal objetivo fazer uma anlise dos efeitos da poltica de expanso
do acesso educao no Brasil na dcada de 1990 em particular, da univer-
salizao do ensino fundamental ocorrida no perodo sobre o mercado de
trabalho. Mais especificamente, se buscar entender que efeitos essa poltica
teve sobre a relao entre educao (principal fator de capital humano) e rendi-
mentos do trabalho.
Miicaoo oi rianaiuo i ioucao
xo Biasii xa oicaoa oi 1,,o
Durante a dcada de 1990, o Brasil sofreu um grande impacto na estrutura
do mercado de trabalho, com conseqncias importantes sentidas at hoje. A
conjuno singular de fatos, como a abertura do Pas ao mercado externo e o
aparecimento de novas tecnologias, e fatores macroeconmicos desfavorveis
provocou uma grande transformao na estrutura ocupacional no mercado
de trabalho, e o desemprego cresceu de forma preocupante. Isso se mostrou
uma condio nova em um pas que raras vezes teve problemas de desemprego
e que, at meados da dcada de 1970, tinha como principais problemas a
baixa qualificao do trabalhador e, conseqentemente, a sua produtividade
2

insuficiente.
Uma das principais mudanas que ocorreram durante a dcada de 1990
no Pas foi a diminuio da interferncia do Estado
3
na economia. At ento,
a atuao do Estado na economia pautava-se por um forte intervencionismo
e protecionismo de mercado. Tambm agia como um grande empregador,
atravs da estrutura burocrtica e de empresas estatais, onde, salvo honrosas
excees, a indicao poltica era mais importante do que o mrito pessoal.
Porm, no incio da dcada de 1990, iniciou-se uma mudana radical na
prpria funo do Estado e na forma pela qual este atua na economia. A aber-
tura radical do Pas s importaes e a reforma do Estado, com a venda de
2
Para uma reviso das mudanas enfrentadas no mercado de trabalho na dcada de 1990, Cf.
Ramos (2002), Camargo (1997), Amadeo (1997) e Cireno (2002 e 2004), entre outros.
3
Durante o governo Collor de Melo, 1990-1992, foram efetuadas as principais medidas de aber-
tura, juntamente com a restrio das contrataes para o governo, s autorizadas com concurso
pblico, a partir da Constituio de 1988.
329
Eoucao, sixo i iaa xo xiicaoo oi rianaiuo niasiiiiio xa oicaoa oi 1,,o...

estatais, foram sentidas em toda a estrutura produtiva e tiveram como resul-
tado imediato o desemprego. A paridade do dlar em relao ao real, a partir
de 1994, com pequenas valorizaes at 1998, juntamente com um modelo
econmico monetarista e restritivo,
4
causou uma segunda onda de impactos
no mercado de trabalho, culminando na desvalorizao do real, em dezembro
de 1998, aps a crise da Rssia.
Dentro deste contexto, como explicar as mudanas ocorridas nos postos
de trabalho no perodo? A literatura especializada em mercado de trabalho
acredita que alguns componentes, como o conjunto de habilidades dos traba-
lhadores, bem como caractersticas pessoais, como gnero e raa, so conside-
rados preponderantes na explicao das variaes das recompensas do trabalho.
Fatores como experincia, educao, gnero e raa, bem como as caractersticas
geogrficas e de setores produtivos, conseguem razoavelmente explicar os
retornos monetrios do trabalhador.
5

Entre os fatores explicativos dos retornos de renda, o mais universal de
todos eles , sem dvida, a educao. A partir da teoria do capital humano,
este se tornou talvez o assunto mais discutido na literatura de sociologia do
mercado de trabalho e da economia do trabalho. Para o caso do Brasil, Coelho
e Courseuil (2002) apresentam um panorama dos retornos econmicos da
educao. Analisando vrios trabalhos das dcadas de 1970 a 1990, eles
constatam que os retornos da educao para a equao minceriana de renda
apresentam-se entre 10% a 18% sobre o salrio do indivduo por ano de
educao.
Miroooiocia
Para operacionalizar o trabalho, foram utilizadas os dados das Pnads dos
anos de 1988 e 1998, das quais foram selecionados os casos e as variveis
de interesse para integrar o modelo. Durante o processo de trabalho com
4
Para uma crtica ao modelo adotado pelo Brasil durante o governo Cardoso e outros pases da
Amrica Latina, o chamado consenso de Washington ou modelo neoliberal, como conhecido
vulgarmente, ver Portes e Hoffman (2002) e Kaztman (2002), que fornecem subsdios para a
discusso.
5
Para uma reviso do papel desses fatores sobre os retornos do trabalho, cf. Mincer, (1974), Becker
(1964), Schultz (1973), Telles (1993 e 1994) e Sakamoto e Chen (1992), entre outros.
330

microdados, optou-se por utilizar uma amostra constituda de pessoas entre
18 e 65 anos que estivessem trabalhando na semana de referncia, chegando-se
a um total de 99.903 casos para o ano de 1988 e 118.931 observaes para o
ano de 1998.
O xooiio oi MQO
O mtodo de regresso utilizado foi o de Mnimos Quadrados Ordinrios
(MQO), a partir do qual, para os dois anos, foram calculados os rendimentos
de todos os trabalhos em nmero de salrios mnimos.
6
Para cada um dos dois
pontos no tempo em questo foi estimada uma funo de regresso de MQO,
com a seguinte especificao do modelo:
LN(Y) = +
1
RAA +
2
SEXO +
3
REGIO +
4
IDADE +
5
IDADE
2
+
6
EDUCAO +
Onde:
LN(Y) = Logaritmo neperiano do nmero de salrios mnimos recebidos
mensalmente por todos os trabalhos;
RAA = Varivel indicadora para raa do entrevistado, dividida entre brancos
e negros
7
atribuindo-se o valor 1 para os brancos;
SEXO = Varivel indicadora para o sexo do entrevistado, atribuindo-se o valor
1 para o homem;
REGIO = Srie de variveis indicadoras para as regies do pas (Norte,
Nordeste, Sul, Centro-Oeste e, ainda, uma para o Distrito Federal), sendo a
Regio Sudeste a categoria de referncia;
IDADE = Idade
8
do indivduo em anos;
6
Os valores reais do salrio mnimo para os dois anos de referncia so muito prximos, sendo
de R$ 242,43 em setembro de 1988 e de R$244,00 em setembro de 1998, ms anterior ao de
referncia da PNAD, apresentando uma diferena real de apenas 0,65% entre eles.
7
Foi considerada populao negra a soma de negros e pardos, excludos os indgenas e amarelos.
8
A mensurao da experincia pela idade controversa, sendo amplamente debatida entre os
pesquisadores que utilizam equaes mincerianas. Todavia, Fernandes, Neves e Haller (1999)
encontraram uma correlao acima de 0,9 entre as variveis, a partir de dados brasileiros. Isso
indica ser consistente utilizar a idade como proxy para a experincia.
331

IDADE
2
= Idade do indivduo em anos elevada ao quadrado;
Escolaridade = Nmero de anos de estudo concludos com sucesso
(de 0 a 15).
9
Dicoxiosio oixixica oos coiiiciixris
Em um segundo momento foi realizada a decomposio dinmica dos
coeficientes de ambas as regresses, uma vez que possvel faz-lo sem perda
da lgica da regresso, como justificado em Sakamoto e Chen (1992), quando
afirmam que:
... uma das propriedades da regresso de mnimos quadrados esta, quando a
regresso estimada avaliada pela mdia das variveis independentes, o valor
predito para a varivel dependente igual mdia.
10
Ou seja, uma vez que as regresses por MQO so baseadas nas mdias e
o valor predito em cada um dos termos da equao dado pelo produto da
posse por parte de cada um dos indivduos das caractersticas dos termos da
equao, podemos utilizar a mdia geral e os valores dos coeficientes para
decomp-los da seguinte maneira:
(
98
Y -
88
Y) = (
98
-
88
) +
88
(
98
X -
88
X) +
88
X (
98
-
88
) +
(
98
X -
88
X) (
98
-
88
)
Onde:
Y: mdia da varivel dependente;
X: mdia de uma varivel independente;
98: indica que a medida diz respeito ao ano de 1998;
88: indica que a medida diz respeito ao de 1988;
: constante;
: coeficiente de regresso referente a uma varivel independente.
9
Os escores de educao com mais de 15 anos de idade foram convertidos para 15 anos, para evitar
problemas de heterocedasticidade no modelo.
10
Traduo nossa.
332

O primeiro componente do lado direito da equao diz respeito cons-
tante, o segundo mdia da varivel de interesse, o terceiro ao coeficiente e
o ltimo ao termo interativo. Isto se d porque, ao decompormos um termo
matemtico multiplicativo, em que ambos variam durante o tempo, a simples
diferena entre os dois indicadores no explica a diferena no perodo, tendo
a diferena no produto que ser levada em considerao.
O termo interativo pode ser visto como um fator estrutural no explicado
pela variao da mdia ou dos coeficientes, ou seja, pode ser interpretado
como uma adequao maior ou menor das variveis de interesse na mudana
estrutural decorrente do perodo, pois se houvesse uma adequao significativa,
ou seja, uma preparao, o termo interativo tenderia a zero e, em situaes de
maior inadequao, o termo interativo tenderia a crescer. Esta interpretao
contradiz a interpretao correntemente apresentada por alguns pesquisadores
de que apenas o aumento da mdia de educao faria com que o efeito de cada
ano da escolaridade diminusse no Brasil.
Aiiisixrao i oiscusso oos iisuiraoos
Nesta seo, sero analisadas as mudanas ocorridas, inicialmente a partir
de estatsticas univariadas e bivariadas, mostrando os efeitos das variveis de
interesse no mercado de trabalho e na empregabilidade das pessoas. Em um
segundo momento, sero analisadas as duas equaes de Mincer, e depois ser
analisada a decomposio destas equaes.
Rixoixixros oo rianaiuo xo Biasii:
sixo, iaa i iicio
Durante a dcada de 1990, os rendimentos do trabalho se alteraram de
maneira significativa em relao medida utilizada aqui (rendimento recebido
de todos os trabalhos), principalmente no que diz respeito s razes entre os
grupos de gnero e raa utilizados.
Como mostra o Giai. 1, os valores em nmero de salrios mnimos do
rendimento do trabalho para a populao aumentam, passando em mdia de
333

4,57 para 6,41 entre os homens brancos, que tm os rendimentos mais altos,
e de 1,31 para 2,10 entre as mulheres negras, que tm os rendimentos mais
baixos. Isto mostra, ao menos relativamente, que a diferena entre os rendi-
mentos mdios das mulheres e dos homens diminuiu. Os homens obtiveram
um aumento mdio de 40%, no caso dos brancos, e 35%, no caso dos negros,
ao passo que entre as mulheres os aumentos foram de 63% e 60% para as
brancas e negras, respectivamente.
Rendimento mdio por sexo e raa
Giiico 1 Salrio mdio pago, por sexo e raa Brasil, 1988-1998
Fonte: Pnad/IBGE elaborao prpria.
Os resultados apresentados no Giai.1 indicam aumentos mdios nos
rendimentos do trabalho de todos os quatro grupos resultantes das combi-
naes de classificaes de sexo e raa. Todavia, quando observados os rendi-
mentos atravs das razes
11
entre os dois perodos, pode-se notar uma queda
relativa da diferena de salrio com relao ao sexo (queda de aproximada-
mente 23%), pois os homens recebiam aproximadamente duas vezes mais que
as mulheres e passam a perceber aproximadamente uma vez e meia a mais.
Com relao raa a tendncia inversa, com um aumento de 13% na razo
11
As razes de rendimento foram postas de maneira que o grupo presente no denominador apresente
desvantagem com relao ao grupo do numerador, fazendo assim com que os resultados sejam
sempre maiores que um e os efeitos percentuais sejam compreendidos mais facilmente.
R
e
n
d
i
m
e
n
t
o

e
m

s
a
l
r
i
o
s

m
n
i
m
o
s
334

dos salrios dos brancos sobre os negros, saindo de 78% de vantagem para
100% entre os dois perodos, como mostrado na Tan. 1.
Taniia 1
Razes de rendimento por sexo e raa Brasil, 1988-1998
Razes 1988 1998 Variao %
Homens/mulheres 1,96 1,51 -23,07%
Brancos/negros 1,78 2,01 12,66%
Homens brancos/ homens negros 1,98 2,05 3,52%
Homens brancos/mulheres negras 3,48 3,05 -12,30%
Homens brancos/mulheres brancas 1,81 1,55 -13,98%
Homens negros / mulheres negras 1,75 1,49 -15,28%
Mulheres Brancas / mulheres negras 1,93 1,96 1,95%
Mulheres Brancas/ homens negros 1,10 1,32 20,34%
Fonte: Pnad/IBGE, elaborao prpria.
Este efeito corroborado quando observamos as razes de sexo e raa dos
quatro grupos, nas quais as variaes entre os dois perodos dentro dos grupos
de sexo permanecem aproximadamente constantes (variaes positivas de 3,5%
entre os homens e 2% entre as mulheres, em favor dos brancos) enquanto que,
nos casos nos quais as razes envolvem sexos diferentes, nota-se uma queda
significativa, com uma diminuio das razes variando entre 12% e 15%,
aproximadamente. Por outro lado, nota-se um aumento de 20% da vantagem
das mulheres brancas sobre os homens negros, saindo de um diferencial mdio
de 10% para 32%, em favor do primeiro grupo.
Com isto, podemos observar que, no perodo estudado, os diferenciais de
rendimento entre homens e mulheres caram significativamente, enquanto
que os diferenciais de rendimento entre os grupos de negros e brancos perma-
neceram praticamente inalterados. Isto se deve, provavelmente, a uma melhor
insero das mulheres no mercado de trabalho, juntamente com o fechamento
de muitos postos de trabalho em ocupaes tipicamente masculinas, como
ocorreu no setor industrial, que remunerava bem e exigia um baixo ndice de
escolaridade.
335

Eoucao i rianaiuo xa oicaoa oi 1990
A distribuio dos retornos da educao durante o perodo estudado apre-
senta caractersticas interessantes. O Giai. 2 mostra que a concluso do En-
sino Fundamental (ou seja, o oitavo ano de escolaridade) passa a ser uma
credencial com efeito mais forte e visvel em 1998 do que era em 1988. Ao
mesmo tempo, a concluso do primeiro ciclo deste nvel de ensino (do quarto
ano) parece perder importncia. Ou seja, o mercado passa a reconhecer como
credencial o Ensino Fundamental completo e a remunerar de forma diferen-
ciada os indivduos com este grau de escolaridade, ao passo que a concluso
da primeira metade deste nvel de ensino perde importncia. Vale a pena res-
saltar, tambm, que os dados de 1998 mostram um diferencial de rendimento
do trabalho bem menor entre os que concluram o Ensino Fundamental e os
que concluram o Ensino Mdio do que em 1988.
Renda mdia por anos escolaridade
(1988 - 1998)
Anos de escolaridade
Giiico 2 Distribuio do rendimento mdio por escolaridade
Brasil, 1988-1998
Fonte: Pnad/IBGE Elaborao prpria.
Porm, observando mais atentamente as curvas de rendimentos com relao
ao sexo do trabalhador, podemos notar uma queda relativa na remunerao
dos indivduos do sexo masculino com o Ensino Fundamental completo em
336

diante, e uma diminuio da diferena salarial nesta faixa com relao s mu-
lheres, que aumentam os seus retornos, como mostra o Giai. 3.
Razo de rendimentos: gneros por anos de escolaridade
Anos de escolaridade
Giiico 3 - Distribuio da razo do rendimento mdio por sexo e anos de
escolaridade Brasil, 1988-1998
Fonte: PNAD/IBGE Elaborao prpria.
Com relao s mdias de escolaridade, quando comparadas aos retornos
de rendimento, um dos diferenciais do perodo foi o aumento destas, como
mostra a Tan. 2. Particularmente, em um grupo especfico os homens
brancos (com um aumento de 20% na mdia de escolaridade) , isso se
observou de forma ainda mais marcante. Todavia, esse aumento na escola-
ridade no foi acompanhado pelo retorno em rendimento que se suporia, o
que indica que simplesmente o aumento desta mdia no trouxe retornos para
todos os grupos populacionais. Talvez, mais uma vez, esta diferena se deva
ao tipo de ocupao, com uma barreira de entrada para os homens de baixa
escolaridade, cujas ocupaes desapareceram.
337

Taniia 2
Nmero mdio de anos de escolaridade por sexo e raa
Brasil, 1988-1998
Sexo Raa 1988 1998 Diferena
Masculino Negra 4,16 5,09 0,93
Branca 6,19 7,38 1,20
Feminino Negra 5,32 6,44 1,12
Branca 7,63 8,74 1,11
Fonte: PnadD/IBGE Elaborao prpria.
Finalizando, podemos apresentar algumas indicaes para a anlise multiva-
riada, uma vez que com relao aos grupos de sexo/raa e a educao, o grupo
que teve o maior aumento da mdia de escolaridade, tanto relativa quanto
absoluta, obteve o menor retorno em rendimento, quando comparado aos
outros grupos de interesse. Ou seja, a relao entre escolaridade e retornos
de rendimento est mediada por variveis sociais de carter individual, como
sexo, ou estrutural do mercado de trabalho, no discutidas neste artigo.
Axiisi xuirivaiiaoa
Como descrito na seo anterior, os retornos de educao atuam de forma
diferente com relao aos grupos de sexo/raa durante o perodo escolhido.
Por causa deste efeito, optou-se por uma estratgia de utilizar duas equaes
mincerianas de MQO e, em um segundo momento, fazer a decomposio
destas, indicando assim qual o efeito real da variao dos coeficientes e da
mdia, levando em considerao o termo interativo. O Valor de Predio (R
2
)
dos modelos descritos anteriormente foi de aproximadamente 0,47 para 1988
e 0,48 para 1998.
Para todos os preditores em ambos os modelos, foi conseguido um p-valor
abaixo de 0,001, e foram testados possveis problemas de heterocedasticidade
e endogeneidade, o primeiro atravs de anlise grfica e o segundo atravs
do teste de Hausman, com resultados negativos para ambas. Na anlise dos
coeficientes apresentados na Tan. 3, vai-se concentrar nos coeficientes de
escolaridade, raa, sexo e regio, uma vez que o termo da idade s se torna
analisvel para cada uma das idades determinadas, e a anlise para a mdia da
distribuio no traria grande poder heurstico ao trabalho.
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3
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Taniia 3
Decomposio dinmica dos coeficientes da equao de Mincer
VARIVEIS
NO MODELO
1988 1998
TERMO
DA EQUAO
DIF
VAR.
PERC.
DECOMPOSIO
Xbar B Xbar B 1988 1998 COEF. MDIA INT. DIFERENA
LN(Y) 0,3882 0,8610 0,4728 0,4728
A -3,2515 -2,256 -3,252 -2,256 0,995 0,9951
4
IDADE 34,73 0,1199 35,80 0,0916 4,16 3,28 -0,88 -26,89% -0,9803 0,1285 -0,0303 -0,8820
5
IDADE
2
1344,57 -0,0013 1413,79 -0,0010 -1,77 -1,35 0,42 -31,39% 0,4886 -0,0911 0,0252 0,4227
6
EDUCAO 5,69 0,1364 6,83 0,1270 0,78 0,87 0,09 10,58% -0,0534 0,1560 -0,0107 0,0918
2 GNERO 0,65 0,7738 0,62 0,5627 0,50 0,35 -0,15 -44,02% -0,1371 -0,0227 0,0062 -0,1536
1 RAA 0,53 0,1799 0,54 0,1706 0,10 0,09 0,00 -4,08% -0,0049 0,0013 -0,0001 -0,0037
3
REGIO S 0,16 -0,0492 0,18 -0,0495 -0,01 -0,01 0,00 12,15% 0,0000 -0,0010 0,0000 -0,0011
3
REGIO NE 0,29 -0,3958 0,29 -0,3673 -0,11 -0,10 0,01 -8,53% 0,0082 0,0008 -0,0001 0,0089
3
REGIO N 0,09 -0,0347 0,07 -0,1489 0,00 -0,01 -0,01 72,39% -0,0097 0,0005 0,0015 -0,0078
3
REGIO DF 0,03 0,1988 0,03 0,2815 0,01 0,01 0,00 34,90% 0,0023 0,0005 0,0002 0,0029
3
REGIO CO 0,10 -0,0875 0,09 -0,1041 -0,01 -0,01 0,00 5,50% -0,0016 0,0009 0,0002 -0,0005
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339

Para o ano de 1988, a mdia de anos de escolaridade encontrada foi de
5,7 anos. Pode-se observar que, controlado pelos outros fatores, cada ano a
mais de educao tem um efeito de aproximadamente 13,6% no rendimento
do trabalho. Com relao ao ano de 1998, a mdia de escolaridade aumenta
em cerca de 1,1 ano, quando comparada ao ano de 1988, chegando-se a
uma mdia de 6,8 anos. Em 1998 cada ano a mais de educao gera um
acrscimo de 12,7% no rendimento do trabalho. Isto demonstra uma queda
no retorno salarial da educao, o que leva imediatamente a atribuir este efeito
ao aumento da mdia. Porm, quando se observa a decomposio, nota-se que
a variao real bem menor com relao ao efeito da mdia, de cerca de 15%
no rendimento do indivduo mdio, enquanto que o efeito do coeficiente,
que negativo, gera um diferencial de 5%. O termo interativo da equao
gera uma diferena geral para o indivduo com educao mdia de 9,18%,
em termos positivos, com uma variao no explicada de 2,52%. Embora os
sinais se mantenham da mesma forma, pode-se observar que as mudanas no
coeficiente e na mdia so menores nas diferenas simples, com um baixo grau
de influncia de fatores externos (termo interativo). De outra maneira, pode-
se dizer que a variao real do termo total dada pelo aumento da mdia
e diminuio (embora pequena) do coeficiente, e um baixo grau de variao
no explicada.
J com relao ao sexo do indivduo, em 1988 pode-se interpretar que
pertencer ao sexo masculino implica um diferencial de salrio de aproximada-
mente 77,4% a mais, controlando-se pelas outras variveis. Os homens ocu-
pavam aproximadamente 65% no mercado de trabalho. Em 1998, h uma
diminuio na proporo de homens no mercado de trabalho, de aproxima-
damente trs pontos percentuais, com uma diminuio na vantagem de ser
homem, de cerca de 21 pontos percentuais. Para as propores da distribuio,
os homens teriam, em mdia, uma massa salarial cerca de 50% maior em
1988, o que reduzido para uma vantagem de cerca de 35%. Ao observar-se
esta diferena, pode-se dizer que as mulheres tm um diferencial positivo com
relao qualidade da ocupao, em termos de rendimento do trabalho, mesmo
controlando-se pela educao.
Com relao raa, observa-se que houve uma pequena diminuio de
negros no mercado de trabalho, de 47% para 46%. Cada ano a mais de
escolaridade representava para os brancos, em 1988, um acrscimo 17,9%
no rendimento do trabalho. Em 1998 este percentual caiu para menos de
340

17,1%. Com relao regio, como nas equaes anteriores, o fato de ser da
regio Nordeste reduz o rendimento do trabalho em cerca de 40% em 1988
e 37% em 1998, em relao regio Sudeste, com uma diminuio de trs
pontos percentuais aproximadamente, ou 7,5%, e o fato de ser do Distrito
Federal aumenta o rendimento do trabalho em cerca de 28% em relao
regio Sudeste em 1998, um acrscimo de cerca de oito pontos percentuais,
em relao a 1988, ou quase 42%. Isto no levou a uma diferena significativa
com relao s estruturas regionais, havendo uma relativa estabilidade nas
regies, embora haja um pequeno aumento na proporo da participao da
regio Norte e Centro-Oeste na composio da amostra e um ligeiro aumento
na regio Sul.
Coxciusis
Aps a anlise dos dados no perodo, tanto da anlise das estatsticas des-
critivas quanto das equaes de Mincer e da decomposio dinmica, pode-se
afirmar que, com relao educao, o mercado de trabalho tornou-se mais
seletivo, principalmente com relao aos setores que exigiam escolaridade mais
baixa, como apresentados na anlise grfica. Isto se deve ao aumento da esco-
laridade mdia e tambm ao fechamento de postos de trabalhos de baixa qua-
lificao. Nota-se tambm uma estabilidade desconcertante com relao aos
coeficientes de raa nas equaes, bem como na escolaridade dos indivduos.
Pode-se dizer que a escolaridade mdia das pessoas no Brasil foi aumentada
no perodo de maneira uniforme com relao raa bem como mantidos
seus efeitos no mercado de trabalho , o que no se pode dizer que seja um
indicador muito positivo com relao universalizao do acesso educao
fundamental ocorrida no perodo, visto que a estrutura de extrema desigual-
dade educacional entre pessoas de cor branca e de cor negra praticamente se
manteve inalterada.
A grande mudana no perodo se deveu entrada das mulheres no mer-
cado de trabalho, visto que, controlando-se pelos outros fatores nas equa-
es, conseguiram diminuir em 15% o diferencial de rendimento do trabalho
em relao aos homens. Isto se d, como se pde ver anteriormente, pela
341

diminuio dos aumentos de rendimentos do trabalho associados aos anos
de escolaridade, especificamente nas ocupaes que exigem menor e maior
escolaridade. Uma anlise mais aprofundada dever mostrar que isto se deve
a uma queda na disponibilidade das ocupaes masculinas que exigiam baixa
escolaridade e traziam retornos mais altos, bem como pela diminuio da dife-
rena dos salrios dessas mulheres em relao aos homens, no que diz respeito
a ocupaes mais qualificadas, a partir dos 11 anos de escolaridade. Porm,
para corroborar estes resultados, seria necessria a realizao de um estudo
mais especfico em relao estrutura ocupacional, levando em considerao
a questo de gnero.
Finalmente, uma ltima e importante concluso que se pode tirar das an-
lises apresentadas a de que h pouca (ou nenhuma) evidncia para se afirmar
que a queda na taxa de retorno salarial da educao ocorrida no Brasil durante
os anos 1990 se deveu elevao da mdia dos anos de escolaridade da Popu-
lao Economicamente Ativa. Os resultados da decomposio dinmica das
equaes mincerianas de 1988 e de 1998 mostram que esta uma hiptese
muito pouco plausvel. Isto mostra que, a poltica educacional de universa-
lizao do Ensino Fundamental no teve o impacto positivo esperado (por
quem a concebeu) sobre o mercado de trabalho. A queda da taxa de retorno
se deveu, provave|mente,
12
falta de dinamismo do mercado de trabalho, que
no conseguiu gerar empregos de qualidade para absorver uma mo-de-obra
mais qualificada. Portanto, pode-se concluir que os resultados aqui encon-
trados evidenciam as limitaes das polticas educacionais para atuar sobre
o mercado de trabalho. A expanso da educao tem vrios efeitos desejveis
para a sociedade, porm parece ser pouco provvel que ela sozinha
13
consiga
causar maiores impactos positivos sobre o mercado de trabalho.
12
Este provavelmente aqui colocado deveras importante, pois neste captulo no se tem uma
nica evidncia para se chegar a esta concluso. Trata-se, portanto, apenas de uma hiptese.
13
A palavra sozinha aqui tambm merece um comentrio, pois o que se est querendo afirmar
que polticas de expanso educacional podem at ter efeitos positivos sobre o mercado de trabalho,
porm apenas se acompanhadas por um processo robusto de gerao de empregos de qualidade.
Como afirma Thurow (1975), s h trabalhadores qualificados com salrios adequados quando
h empregos de qualidade.
342

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A gesto das polticas pblicas:
a descentralizao e o Programa Estadual
de Qualificao Profissional em Pernambuco
Henrique Guimares
No Brasil, a redefinio dos papis dos governos locais em relao s aes
de polticas pblicas est associada diretamente ao processo de retomada do
federalismo juntamente com a redemocratizao do pas a partir do fim da
ditadura militar, no comeo dos anos 1980. Dentro do quadro gerado pela
redemocratizao e pela Constituio de 1988, o governo federal comeou a
repassar atribuies e responsabilidades, atravs de uma poltica de descentra-
lizao dos programas sociais, aos governos locais (neste caso, entendendo-se
como governos locais os estados e os municpios). Essa mudana obedeceu a
uma lgica da evoluo do sistema da gesto pblica inserida num ambiente
democrtico, em busca de eficincia e eficcia dos seus programas sociais.
O modelo de descentralizao proporcionou uma mudana no planeja-
mento e execuo das polticas pblicas, alocando para o mbito local (estado
e municpios) a responsabilidade por diversas aes em vrias reas (educao,
sade, qualificao profissional etc.). Isto trouxe tona problemas fundamen-
tais existentes dentro do antigo modelo centralizado, como, por exemplo, a
distncia entre os policymakers e a populao focalizada, a falta de proximidade
da burocracia com as realidades locais, a falta de sintonia entre a demanda social
346

Hixiiqui Guixaiis
de fato e poltica a ser executada e, ainda, a ausncia de avaliaes consistentes
e tcnicas dos impactos de programas executados. Com esta nova lgica, os
atores locais se tornaram os elementos executores dos programas, tornando-se
necessria a melhoria da qualificao das burocracias locais, pois de acordo
com Arretche (2001), o grau de sucesso de um programa de descentralizao
est diretamente associado deciso pela implantao de regras de operao
que efetivamente incentivem a adeso do nvel de governo ao qual se dirige.
Os crticos do modelo de descentralizao argumentam que as burocracias
locais seriam inaptas e pouco qualificadas para conduzir boa parte dos pro-
gramas sociais. fato que as burocracias locais so pouco qualificadas, mas
tambm fato que, a partir desse processo, o governo federal tem o poder de
associar a liberao de verbas a uma contrapartida de melhoria tcnica e pro-
fissional dos municpios envolvidos.
O modelo foi utilizado em grande escala, a partir de 1995, no governo de
Fernando Henrique Cardoso. Na rea de emprego e renda, foi desenvolvido
programa nacional de mbito bastante generalizado, que se propunha a atingir
uma grande parcela da populao. De acordo com os defensores do modelo, a
sociedade teria no apenas condio de participar mais efetivamente no pro-
cesso, por intermdio das comisses municipais de emprego, como tambm
poderia exercer o controle social sobre a execuo do programa.
O Planfor
1
foi criado em 1995 pelo governo federal e objetivava promover
em todo o Pas a educao e a qualificao profissional para grupos de traba-
lhadores, atendendo prioritariamente queles: a) em situaes adversas para
a competio por vagas ocupacionais; b) sob risco de desocupao; c) que
buscam o primeiro emprego; d) pertencentes a grupos sociais historicamente
discriminados. Pretendia qualificar 20% da Populao Economicamente
Ativa PEA por ano e utilizaria os recursos oriundos do Fundo de Amparo
ao Trabalhador FAT.
Esta poltica pblica foi implantada em Pernambuco em 1996, no governo
de Miguel Arraes, atravs da Secretaria de Trabalho e Ao Social (STAS),
dentro do Programa Estadual de Qualificao Profissional PEQ. Em 1999,
na gesto Jarbas Vasconcelos, o programa passou a ser gerido pela Secretaria
1
Plano Nacional de Formao do Trabalhador. Para mais detalhes ver Conhecendo o Planfor: como
o Governo Federal e o Ministrio do Trabalho e Emprego esto qualificando o Brasil. (2001)
347
A cisro oas ioiricas iniicas...

de Planejamento e Desenvolvimento Social (Seplandes) e em 2000 passou a
ser executado pela Agncia do Trabalho.
Dentro deste contexto, as comisses municipais de emprego surgiram
como novos e importantes atores institucionais sintonizados com a lgica
da descentralizao (participao e controle social) e foram concebidas como
canais institucionais para a otimizao do controle social e da participao da
sociedade sobre o processo de gesto das polticas pblicas no mbito local
(municipal). Nas comisses municipais de empregos os membros de cada
bancada (governo, trabalhadores e empregadores) se revezam na presidncia
em mandatos de um ano. As comisses so fundamentais para a eficcia e a
eficincia dos programas de qualificao profissional porque os seus membros
so incumbidos de deliberar sobre as demandas locais em funo das espe-
cificidades econmicas do municpio, visando buscar um ponto timo na
relao oferta X demanda de cursos . Por outro lado, as burocracias locais,
em geral, possuem baixa formao e qualificao e esto mais sensveis s
presses polticas e aos interesses de elites locais, alm de conviverem num
ambiente caracterizado por assimetrias de informaes em relao s buro-
cracias federais e estaduais.
Este artigo se prope ir um pouco mais alm do que foi abordado nos
estudos realizados at hoje, e ir verificar as condies em que o programa est
sendo executado no Estado de Pernambuco, atravs da anlise dos dados do
ano de 2001. Abordar tambm o papel das comisses municipais de emprego
nesse processo de descentralizao, estudando a distribuio dos recursos no
estado para aferir se o programa est sendo conduzido dentro de uma lgica
racional e democrtica de alocao das verbas ou se h interferncia de inte-
resses ou atores polticos.
Moniiioaoi ioirica xas iiiiiiruias
Fazendo um cruzamento entre os pleitos de 1996 e 2000 (Tan. 1), a dia-
gonal principal
2
resultar na imobilidade poltica, ou seja, o nmero de prefei-
turas que cada partido manteve de um pleito para o outro, quem no mudou
2
Esta estratgia foi utilizada por Nlson do Vale Silva e Jos Pastore nos seus estudos sobre mobi-
lidade social (ver Silva e Pastore, 2000).
348

Hixiiqui Guixaiis
de partido ou quem no perdeu as eleies. Este mtodo um modelo clssico
de mobilidade. Constata-se que apenas 29% das prefeituras conquistadas em
1996 por um determinado partido foram mantidas em 2000 e, portanto, em
71% dos municpios os prefeitos mudaram de partido entre as duas eleies.
Como resultado, o percentual de municpios da base de sustentao do go-
verno estadual aumentou, ou seja, independentemente da linha ideolgica do
governo estadual, sua base sempre reunir a grande maioria dos municpios
do estado.
Houve uma grande volubilidade partidria entre um pleito e outro, mas
difcil mensurar as razes efetivas para tal neste estudo. provvel que a volu-
bilidade partidria tenha influncias negativas sobre a conduo das polticas
pblicas, mas para confirmar isto seria necessrio um outro tipo de pesquisa.
O ideal que o poder pblico conseguisse desenvolver e manter uma burocracia
suficientemente profissionalizada, capaz de manter-se ao largo das tempestades
polticas, cumprindo de forma eficaz o papel que atribudo ao Estado em
nossa sociedade.
Tisris oas uiirisis
Hiptese 1:
A aliana poltica entre o poder local e o poder estadual propicia uma corre-
lao positiva e significante com a homologao de comisses municipais
de emprego no Estado. As comisses foram homologadas preferencialmente
nos municpios onde o poder local est alinhado ao governo estadual.
Esta primeira hiptese busca testar se o processo poltico que norteou a
homologao das Comisses Municipais de Emprego (CMEs) nos munic-
pios obedeceu a algum critrio poltico. por demais lgico imaginar que os
municpios aliados do governo estadual seriam priorizados para a homolo-
gao das CMEs. A negao da hiptese indicar que o programa pautado
por critrios tcnicos e pelas demandas reais dos municpios. Foram utilizadas
duas variveis: o ano de homologao da CME e a varivel dicotmica prefei-
tura aliada ao governo estadual (valor 1) ou prefeitura no aliada ao governo
estadual (valor 0). Depois, foi realizado um cruzamento entre as duas variveis
3
4
9
A

c
i
s
r
o

o
a
s

i
o
i
r
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c
a
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n
i
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c
a
s
.
.
.
Taniia 1
Mobilidade poltica nas prefeituras no perodo entre 1996 e 2000
ANO
2000
ANO 1996 Total
PPB PDT PT PTB PMDB PSL PSC PL PPS PFL PSDC PHS PRTB PSB PV PSDB PC do B
PPB 1 1 1 2 1 6
PDT 2 1 3
PT 2 1 1 4
PTB 1 1
PMDB 5 6 1 2 7 20 1 2 44
PSL 1 1
PSC 1 1
PL 1 1
PPS 1 3 4 3 11
PFL 1 6 1 1 1 17 16 2 3 48
PSDC 1 3 4
PHS 1 1
PRTB 0
PSB 2 9 20 31
PV 0
PSDB 1 3 2 1 4 13 3 27
PC do B 1 1
5 17 2 4 9 1 0 2 5 46 0 0 1 80 3 9 0 184
Fonte: TRE - PE
P
O
L
I
T
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/
1
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/
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0
0
7

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2
:
0
5
:
0
2
350

Hixiiqui Guixaiis
para detectar a diferena na proporo entre ser aliado e no ser aliado do
governo estadual na homologao de CMEs entre 1997 e 2001. Isto foi utili-
zado para atenuar o efeito de a maioria das prefeituras do estado ser sempre da
base governista nos dois perodos analisados, o que compromete um pouco os
resultados, por se tratar de uma amostra com apenas 184 casos (municpios).
Taniia 2
Propores de homologaes de CMEs entre municpios aliados
e no aliados ao governo estadual
ANO
Municpio a|iado
GOVERNO ESTADUAL
Municpio no a|iado
GOVERNO ESTADUAL
Formou CME No formou CME Formou CME No formou CME
1997 11% 88% 06% 94%
1998 14% 86% 12% 88%
1999 19% 81% 24% 76%
2000 38% 62% 30% 70%
2001 31% 69% 30% 70%
Fonte: TRE PE / Pesquisa da avaliao externa do PEQ/FAT 2001 Ipsa/Neppu.
Os resultados apresentados acima no permitem a confirmao da hip-
tese 1, porque a diferena da proporo na formao de CMEs nos partidos
da base aliada no representativa. Em todos os anos estudados, houve um
padro pouco consistente de homologao nos municpios no aliados, exceto
no ano de 1999, quando a diferena se inverteu em favor dos municpios no
aliados. Portanto, no parece haver um padro lgico de aes (ou interesses)
polticas nas homologaes por parte do governo estadual. No foi possvel
com esses dados detectar padres racionais e lgicos de ingerncia poltica nas
homologaes de CMEs entre 1997 e 2001 em Pernambuco, como mostra o
grfico a seguir, que traz a evoluo das homologaes no perodo estudado.
351

Giiico 1 - Evoluo percentual das homologaes de CMEs entre aliados
e no aliados ao governo estadual de Pernambuco (1997 e 2001).
Fonte: IPSA/ Neppu. Relatrio de Avaliao Externa do PEQ/FAT em Pernambuco (anos de
2001 e 2002).
O grfico mostra que houve um aumento linear nas homologaes de
CMEs entre os anos de 1997 a 2001 em Pernambuco, tanto em municpios
aliados base de sustentao do governo estadual quanto nos demais. Isto est
ligado necessidade de os municpios formarem suas CMEs para a obteno
de recursos do PEQ/FAT. Por isso, a partir de 2000 o nmero de homo-
logaes de CMEs no estado comea a cair (a maior parte dos municpios
nesta data j estava com suas CMEs homologadas). A linha de crescimento
das homologaes de CMEs nos municpios no aliados mostra uma relao
constante e linear assim como nos municpios aliados Nestes ltimos, houve
um ligeiro pico de crescimento no ano de 2000 (coincidentemente, um ano
de eleies municipais), mas logo em seguida a linha volta a se aproximar da
linha dos no aliados. Assim como na Tan. 2, os resultados no permitem ne-
nhuma concluso mais acurada acerca do beneficiamento direto do governo
estadual aos municpios de sua base de sustentao poltica nas homologaes
de CMEs. No possvel afirmar que houve critrios polticos na escolha dos
municpios para esse caso especfico com os dados encontrados pela pesquisa.
Hiptese 2:
A aliana poltica entre o governo municipal e o governo do Estado tem um
efeito positivo e significante na alocao dos recursos para os municpios
no ano de 2001, de acordo com o tamanho do municpio.
352

Hixiiqui Guixaiis
Esta hiptese tem como objetivo principal verificar se os municpios agra-
ciados com o programa e que so aliados do governo estadual recebem mais
recursos e, conseqentemente, oferecem treinamentos a mais pessoas. Isto
porque, quanto maior o universo atingido por determinada poltica pblica,
maior ser a possibilidade de o prefeito e as elites locais, assim como tambm
o governo de estado, colherem dividendos polticos sobre os eleitores.
A tendncia central desta hiptese verificar, atravs de sua negao, a
institucionalidade do programa no seu quinto ano de execuo, ou seja, se
os recursos realmente esto distribudos de acordo com as diretrizes descen-
tralizadoras do programa e se so priorizados os municpios com comisso
municipal instalada.
A confirmao desta hiptese indicaria que o programa no est suficien-
temente institucionalizado no estado e mostraria os municpios pertencentes
base de sustentao do governo receberiam mais recursos.
Para testar a segunda hiptese do estudo foi utilizado o modelo de regresso
de MQO discriminado a seguir:
Vaiiviis oo xooiio
Varivel dependente:
Logaritmo dos recursos alocados por municpio (foi tirado o logaritmo da
varivel recurso por municpio para resolver os problemas de heterocedas-
ticidade
3
bastante comuns em variveis representativas de renda ou que
envolvem recursos).
Variveis independentes:
Aliana com o governo estadual - Varivel dummy
4
contendo o valor 1 para
os aliados e 0 para os no aliados.
Populao dividida por mil (pop/mil): varivel de controle espacial e popu-
lacional.
3
Sobre heterocedasticidade, ver Bussab (1988).
4
Sobre variveis dicotmicas (dummies), ver Wannacot e Wannacot (1994).
353

Ano de homologao da CME uma srie de dummies para comparar
cada ano de homologao das CMEs para os anos de 1997, 1998, 1999 e
2000, e como categoria de referncia os municpios que no tinham CME
homologada em 2001.
Axiisi oos iisuiraoos oo xooiio
O R
2
, ou seja, o poder explicativo do modelo, dado pelo percentual da
varincia explicada, de 61,7%, o que um excelente nvel de explicao para
os dados em questo.
Resumo dos resultados do modelo
Modelo R R
2
R
2
AJUSTADO ERRO PADRO ESTIMADO
1 0,786 0,617 0, 597 0,86328
B EXP
efeito
(%)
IC-95
Limite
superior
IC-95
|imite
inferior
erro
padro
beta P
Constante 9,03 8386,45 0,18 49,63 0,00
A|iado
2000
-0,12 0,89 -11,05 -10,77 -11,32 0,14 -0,04 -0,83 0,41
H1997 1,69 5,41 441,09 441,60 440,59 0,26 0,39 6,57 0,00
H1998 1,70 5,46 445,73 446,20 445,26 0,24 0,43 7,02 0,00
H1999 1,21 3,34 234,43 234,86 233,99 0,22 0,34 5,44 0,00
H2000 1,21 3,37 236,99 237,38 236,60 0,20 0,39 6,12 0,00
H2001 0,68 1,98 97,54 97,99 97,09 0,23 0,17 2,98 0,00
POP/MIL 0,0001 1,00 0,31 0,31 0,31 0,00 0,29 5,39 0,00
354

Hixiiqui Guixaiis
A varivel populao por mil habitantes apresentou um grau de signi-
ficncia positivo, tendo para cada mil habitantes um acrscimo de 0,3% nos
recursos recebidos pelos municpios, indicando uma boa distribuio nas
populaes-alvo.
A varivel alinhamento poltico com o governo estadual em 2000 (aliado
2000) no apresentou significncia, uma vez que o valor da probabilidade de
cometer um erro do tipo 1 no teste t de 0,41 ou 41%, sendo o valor m-
ximo admitido neste tipo de estudo de 0,05 ou 5%. Portanto, deve-se aceitar a
hiptese nula de no influncia dos agentes polticos na alocao dos recursos
para o ano de 2001, indicando que estes recursos seguem a lgica institucio-
nal, sendo aportados de acordo com o estabelecido pelas metas do programa.
Isto sugere que o programa atingiu, ao menos em uma anlise preliminar com
os dados disponveis, um grau relativamente elevado de institucionalizao,
no ano pesquisado. Esta anlise permite afirmar que a varivel alinhamento
poltico no representa um elemento capaz de confirmar a hiptese de que
este interfere na alocao dos recursos do programa dentro do modelo.
O fato de ter comisses formadas desde 1997 aumenta em at 441% o
volume de recursos por habitante em relao aos municpios que no tm
CME instalada, mesmo controlando-se o tamanho do municpio, supondo-se
que cidades maiores tm uma maior capacidade institucional (ARRETCHE,
2000). Isto denota que os municpios que primeiro buscaram a instituciona-
lizao atravs da implantao da comisso municipal de emprego, agindo
dentro da nova lgica de gesto pblica voltada para descentralizao, obtive-
ram ganhos significativos no volume e na probabilidade de receberem recur-
sos do programa, em relao queles municpios que no formaram comisses
e serviram de padro comparativo no modelo. Seguindo essa tendncia, o
fato de ter comisses formadas desde 1998 aumenta em at 445% o volume
de recursos por habitante em relao aos municpios que no tm CME ins-
talada. O fato de ter comisses formadas desde 1999 aumenta em at 234%
o volume de recursos por habitante em relao aos municpios que no tm
CME instalada, sendo de 237% para o ano de 2000 e de 97% para o ano de
2001, quando comparados aos municpios sem CME.
A grande diferena presente entre os anos de 1997-98 com relao aos
anos de 1999-2000 e especialmente o ano de 2001 pode ser atribuda a uma
virada institucional no programa; Isto fica patente na comparao dos relatrios
das avaliaes externas em 2001 e 2002, e pode ser explicado porque, na hora
355

da mudana do programa com o novo governo, quem j possua comisso
formada em 1999 teve uma vantagem comparativa sobre quem no tinha
comisso formada. Este percentual veio caindo a cada ano, porque os muni-
cpios que no tinham CME homologada naquele momento estavam menos
preparados institucionalmente para receber os cursos e captar os recursos do
programa. Isto de certa forma fortalece a hiptese de que esta poltica pblica
vem sendo cada vez mais consolidada e a sua institucionalidade ao longo desse
espao de tempo vem assumindo um formato cada vez mais delineado. Na
verdade o modelo demonstrou-se robusto, pois foi capaz de verificar estatis-
ticamente o que se percebe atravs das teorias e das anlises dos relatrios de
avaliao: que o programa em Pernambuco est razoavelmente consolidado
institucionalmente (para os dados de 2001) e que a aliana poltica com o
governo estadual no representou vantagem significativa na alocao dos seus
recursos.
O Modelo tem a virtude de demonstrar que o tamanho dos municpios
uma varivel importante e considerada pelos gestores do programa, pois ficou
evidenciado que quanto maior a populao municipal maior foi a quantida-
de de recursos alocados. Isto importante do ponto de vista estratgico do
programa, a fim de evitar que municpios com grandes populaes recebam
relativamente menos recursos que aqueles com populaes menores. Deve-se
lembrar que as taxas de desemprego nos municpios maiores so tambm mais
elevadas devido atrao econmica que estes exercem sobre os demais, origi-
nando rotas migratrias, principalmente de pessoas oriundas das reas rurais,
em busca de ocupao. mais um indicativo do grau de institucionalizao
do programa, porque permite ao analista de polticas pblicas mapear, atravs
desta varivel, a coerncia na distribuio oramentria do programa compa-
rando os recursos recebidos com a populao do municpio.
Coxciusis
As concluses acerca das anlises dos dados so orientadas no sentido de se
abordarem questes que, antes, no tinham sido objeto principal de estudos
desenvolvidos por diversos especialistas da rea. No artigo tido como refe-
rncia na rea de estudos sobre descentralizao, desenvolvido por Arretche
(1999), a preocupao central consiste em verificar o grau de descentralizao
356

Hixiiqui Guixaiis
existente em Pernambuco, Bahia, So Paulo, Paran e Rio Grande do Sul e as
variveis que, isoladamente, poderiam explicar as diferenas entre os nveis de
descentralizao nesses estados. A autora desenvolve um estudo bastante ilus-
trativo da realidade dos programas sociais no Brasil e sua evoluo na dcada
de 1990.
A preocupao deste artigo segue uma perspectiva diferente: a primeira
hiptese de trabalho faz referncia relao entre ser da base de apoio do go-
verno e a preferncia na homologao das comisses. Isso no foi confirmado,
visto que no perodo de 1996 at 2001 no foi possvel identificar um padro
coerente entre o alinhamento poltico com o governo estadual e a homolo-
gao de comisses municipais de emprego. No foi possvel relacionar posi-
tivamente o fato de ser aliado poltico do governo estadual com a preferncia
na homologao das comisses.
Nos trs primeiros anos o programa funcionou focalizado para a oferta de
cursos, e no havia preocupao com a demanda, pois no existiam ainda
comisses municipais e, tampouco, planos de trabalho que sugerissem os tipos
de curso de acordo com as necessidades e vocaes econmicas dos municpios
e das regies de desenvolvimento. Isto d uma conotao de pouca institu-
cionalizao do programa, apesar de ele estar extremamente descentralizado
espacialmente e atender praticamente a todo o estado de Pernambuco.
5

A distribuio espacial do programa no serve, isoladamente, como um
indicador de descentralizao e institucionalizao do programa. preciso
verificar se a distribuio dos recursos est de acordo com o porte dos mu-
nicpios (populao, desenvolvimento econmico etc.) e se o programa est
devidamente institucionalizado para garantir que a demanda seja atendida
adequadamente ( importante verificar se o municpio atendido tem comisso
municipal homologada, porque isto indica um mnimo de institucionalizao
e de participao dos segmentos sociais interessados).
Com a no confirmao da primeira hiptese de trabalho, no se deve
simplesmente desconsiderar a ocorrncia de influncias e ingerncias de atores
com interesses privados e de integrantes da base governista. Estes interesses
apenas no se refletiram diretamente na homologao das comisses. Existem
5
Sobre a espacializao do programa e distribuio dos recursos ver os relatrios de avaliao ex-
terno do PEQ/FAT realizados pelo IPSA e Neppu em 2001 e 2002 e o termo de referncia para
formao profissional e emprego em Pernambuco
357

indicativos de uma (re) articulao em torno de entidades executoras na pri-
meira fase do programa (1996 a 1998), quando as entidades eram selecionadas
pelo prprio Secretrio do Trabalho ou por tcnicos da secretaria e a base
estrutural e logstica do programa ainda no tinha sido montada.
Em entrevista realizada com a diretora da Agncia do Trabalho Cludia Lira
(2000 a 2003), esta afirmou que, no perodo entre 1996 e 1998 o PEQ-FAT
era centralizado na figura do secretrio. Quem indicava as entidades para mi-
nistrar os cursos era o secretrio titular da pasta do trabalho e ao social. Por
mais que a equipe da secretaria recebesse os documentos para a habilitao, o
que definia era o critrio poltico.
Houve uma melhora na institucionalidade do programa, uma vez que
foram criados critrios mais democrticos para as entidades se candidatarem
como, por exemplo: publicao de edital de convocao, publicizao do
processo, dos prazos, exigncias tcnicas e burocrticas etc.
Com relao distribuio dos recursos, importante uma anlise mais
refinada para responder principalmente a duas questes fundamentais. A pri-
meira questo consiste em verificar se a distribuio foi realizada de acordo
com critrios no polticos, ou seja, independentemente de o municpio per-
tencer base aliada ao governo estadual. A segunda questo analisar se essa
distribuio est respeitando os critrios de importncia econmica dos mu-
nicpios na relao com o volume de recursos disponibilizados. Isto pode ser
aferido utilizando-se o tamanho da populao de cada municpio como uma
varivel de controle no modelo de regresso linear mltipla, eliminando-se
o efeito causado pela diferena econmica e populacional dos municpios e
obtendo-se o efeito preciso da varivel alinhamento poltico com o governo
estadual na distribuio dos recursos.
Os municpios que se preocuparam com as exigncias institucionais mais
cedo acabaram por adquirir uma maior probabilidade de receber os recursos
do que aqueles que no buscaram a institucionalizao do programa.
A descentralizao espacial do programa e a homologao crescente de
CMEs nos municpios de Pernambuco entre 1997 e 2001 so fatores percebi-
dos facilmente na anlise dos resultados da pesquisa, at porque so condicio-
nantes para o acesso aos recursos disponibilizados pelo PEQ/FAT. O modelo
estatstico desenvolvido e as anlises descritivas dos resultados mostram que
358

Hixiiqui Guixaiis
houve uma ao institucional voltada para a implementao da diretriz de
descentralizao dos recursos do PEQ/FAT atravs das CMEs e tambm vol-
tada para o atendimento de uma das premissas centrais do programa, que
a participao e o controle da sociedade sobre os recursos pblicos atravs de
comisses municipais de empregos. Foi verificado que a alocao dos recursos
levou em conta as questes socioeconmicas dos municpios, uma vez que a
varivel populao apresenta significncia para a alocao dos recursos.
6
O
modelo conseguiu demonstrar que no existiu uma relao estatstica entre o
fato de ser aliado poltico do governo estadual e o recebimento dos recursos
do programa entre 1997 e 2001.
Com isto o estudo no tem a pretenso de afirmar ou defender que os
interesses polticos locais e privados, tradicionais da poltica pernambucana e
brasileira, esto alijados do processo e que esta poltica pblica, em especial,
estaria blindada contra tais arranjos, interesses e aes, numa situao em
que o tecido institucional do programa seria impermevel ao de agentes
externos capazes de direcionar e manipular os recursos do PEQ/FAT. No se
trata disso. Provavelmente ocorrem situaes em que os interesses polticos
de atores ligados ao poder estadual direta ou indiretamente ainda so capazes
de interferir no processo de forma concreta e, at mesmo, pressionar e/ou
influenciar membros das comisses municipais e estaduais como parte de
uma estratgia traada para objetivos eleitorais e de manuteno de espaos
polticos.
O importante na interpretao dos resultados que esses atores, que antes
eram representados por elites econmicas locais tradicionais e, ainda, pelos
prefeitos (como membros dessa elite ou representante poltico dela), tiveram
que renovar suas estratgias e aes, uma vez que o esqueleto institucional
montado para executar essa poltica pblica, norteada por modelos descentra-
lizados e regulados pela sociedade, acabou por dificultar a ao na sua condio
mais tradicional. Isto porque tanto a sociedade como os rgos fiscalizadores
do estado passaram a ter papis relevantes e decisivos no processo. Observa-se
que o programa, em Pernambuco, com dados de 2001, atingiu uma situao
de institucionalizao tal que possvel afirmar que sua execuo est pautada
6
Essa varivel foi utilizada com a inteno de verificar se os municpios com populaes mais
elevadas (conseqentemente com maior capacidade econmica e maior complexidade social)
estavam recebendo um maior volume de recursos do PEQ/FAT
359

na focalizao da demanda, ou seja, os cursos so oferecidos de acordo com
necessidades e realidades especficas dos municpios.
A distribuio dos recursos est obedecendo a um critrio no-poltico no
estado, denotando uma institucionalidade latente desta poltica em Pernam-
buco. Isto certamente tem o poder de inibir as aes articuladas dos atores po-
lticos locais interessados em capturar os recursos e obter dividendos polticos
com o programa. Somada s exigncias tcnicas (competncia e qualificao)
e formais (publicao de editais de seleo para as entidades se candidatarem),
a institucionalizao dificultar cada vez mais a atuao de grupos locais na
esfera desta poltica pblica.
Riiiixcias
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Hixiiqui Guixaiis
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Moradia popular e poltica pblica na
Regio Metropolitana de Belo Horizonte:
revisitando a questo do dficit habitacional
Ricardo Carneiro
Pobreza e desigualdades sociais so traos caractersticos da realidade bra-
sileira, imprimindo sua marca nas mltiplas dimenses da vida em sociedade,
como os processos de morar. As disparidades nas condies de moradia tm,
nas capitais e seus entornos, a principal vitrine, onde o elevado padro cons-
trutivo das reas residenciais dos estratos superiores de renda faz um contraste
agressivo com os domiclios precrios da pobreza, distribudos por favelas e
reas de uma periferia crescentemente alargada. A Regio Metropolitana de
Belo Horizonte (RMBH) no foge regra, condensando problemas crticos
no tocante ao atendimento da demanda por moradia popular, que se repro-
duzem ao longo do tempo histrico sem ressonncia poltica suficiente para
assegurar sua insero como prioridade efetiva na agenda pblica. esta a
questo mais geral examinada no presente artigo.
A anlise empreendida contempla quatro sees principais. A primeira seo
trata, brevemente, da relao que se estabelece, nas modernas sociedades capi-
talistas, entre mercado e Estado como mecanismos alternativos de alocao de
recursos e distribuio da produo ou riqueza gerada. Evidencia-se a prevaln-
cia, no Pas, de um baixo grau de institucionalizao da interveno pblica no
campo das polticas sociais, de um modo geral, e da poltica habitacional, em
362

Josi Moiiiia oi Souza | Ricaioo Caixiiio
particular. A segunda seo cuida de recuperar o processo histrico de uso e
ocupao do solo no espao urbano de Belo Horizonte, enfatizando aspectos
atinentes ao tratamento dispensado pelo poder pblico demanda por habi-
tao popular. A terceira seo parte de um exame crtico da conceituao de
dficit habitacional, utilizando-o para discutir a complexidade imbricada nos
processos de morar das metrpoles brasileiras contemporneas, onde se salienta
o papel desempenhado pela autoconstruo nos segmentos populacionais da
pobreza. A quarta se dedica anlise de resultados de algumas pesquisas em
srie histrica, iniciadas em 1972 para subsidiar o planejamento da RMBH,
1

explorando aspectos relacionados questo da moradia, de forma a melhor
qualificar o entendimento de dficit habitacional. Por fim, as concluses sin-
tetizam o argumento analtico construdo, que serve para reafirmar os limites
de polticas setoriais informadas pela noo de dficit habitacional, qualquer
que seja o critrio utilizado em sua mensurao.
Miicaoo i Esraoo xa iioviso oi nixs
i siivios \ ioiuiao
As modernas economias capitalistas se caracterizam pela coexistncia de
dois mecanismos mediante os quais os recursos produtivos so alocados para
usos diversos e distribudos para os consumidores: o mercado e o Estado
(PRZEWORSKI, 1995, p. 7). So mecanismos que operam com lgicas de
funcionamento distintas, s quais se associam resultados tambm distintos.
Enquanto a dinmica de mercado
2
se fundamenta na garantia de direitos de
propriedade e na liberdade de iniciativa, o suporte primrio da atuao do
Estado a autoridade de que se reveste como forma de poder poltico soberano
1
A RMBH examinada sob duas formas de agregao: a da Aglomerao Metropolitana, composta
por municpios ou parte deles que formam um tecido urbano contnuo ao da Capital e a das Ma-
crounidades, definida segundo o tipo de comprometimento que cada poro do espao mantm
com os processos metropolitanos. So oito as macrounidades: Ncleo Central, rea Pericentral,
Pampulha, Eixo Industrial, Periferias, Franjas do Aglomerado, rea de Expanso Metropolitana
e rea de Comprometimento Mnimo.
2
No sistema de mercado, a motivao da subsistncia aquilo que Polanyi denomina de princpio
do lugar substituda pela motivao do lucro. Com isto, todas as transaes se convertem em
transao monetria (1992, p. 53). Tudo comprado e vendido, assumindo a configurao de
mercadoria, o que inclui a terra e o trabalho.
363
Moiaoia ioiuiai i ioirica iniica xa iicio xirioioiiraxa oi Biio Hoiizoxri...

e legitimamente constitudo na sociedade. Ancorado em tal poder, o Estado
no apenas ordena e disciplina as mltiplas interaes que se processam no
mercado, mas produz e distribui bens e servios, em sintonia com prioridades
estabelecidas por quem governa, concorrendo, por assim dizer, com este
mesmo mercado. Em conseqncia, inerente ao capitalismo a existncia de
uma tenso permanente entre o mercado e o Estado (PRZEWORSKI, 1995,
p. 7), onde o que est em jogo a demarcao de fronteira que especifique a
competncia de um frente ao outro.
A complexidade subjacente demarcao dessa fronteira no comporta
nenhum tipo de soluo padronizada ou univocamente determinado. A abor-
dagem daquilo que o Estado faz ou que se espera que faa e do que est capa-
citado a fazer na economia, correlativamente ao mercado, s ganha sentidos
terico e prtico se relacionada a formas particulares de organizao da socie-
dade, nos contextos especficos em que elas se inscrevem. O tratamento mais
convencional da questo, contudo, remete ao contraponto entre as falhas de
mercado e as falhas de governo. Envolve examinar, numa ponta, o Estado
regulador, lidando com as ineficincias e inconsistncias no funcionamento
do mercado, e, na outra, a atuao do Estado na economia, suscetvel tam-
bm a ineficincias e inconsistncias alocativas e distributivas, ainda que de
natureza distinta.
O argumento cannico desenvolvido pela economia neoclssica que o
mercado promove uma alocao eficiente dos recursos produtivos da socie-
dade e, com ela, o bem-estar social. De um lado, a utilizao dos recursos se
daria de forma socialmente desejada, significando uma produo de bens e
servios em quantidade e qualidade, consoante a manifestao das intenes
de consumo dos indivduos, que reverte em benefcio do interesse coletivo
(VINCENT, 1995). De outro, nenhuma pessoa ou grupo especfico seria
sistematicamente favorecido (TSEBELIS, 1990, p. 104). Alm de neutro
entre os desejos das pessoas (NOZICK, 1991, p. 104), o mercado incor-
poraria forte princpio igualitrio, assegurando oportunidades abertas para a
iniciativa autnoma e voluntria dos indivduos.
No entanto, ao se transitar da abstrao terica para o que se passa no mundo
real, o argumento da eficincia alocativa como atributo da coordenao de
mercado se defronta com uma srie de limitaes ou problemas associados
s premissas de sua dinmica de funcionamento e aos resultados decorrentes
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das interaes que nele ocorrem (CARSON, 1992; PRZEWORSKI, 1993;
VINCENT, 1995). Os aspectos mais destacados pela literatura no tocante
ao funcionamento do mercado tm a ver com a assimetria de poder entre os
agentes, deficincias de educao e informao em seus processos decisrios e
condutas tpicas do estado de natureza hobbesiana
3
(PRZEWORSKI, 1993;
VINCENT, 1995). As falhas referentes aos resultados alcanados expressam
disfunes nas propriedades de auto-regulao atribudas ao mercado e
aparecem associadas tanto esfera da produo quanto esfera da distribuio
ou do consumo. Na primeira categoria comparecem no s situaes nas quais
os mercados no se encontram adequadamente estruturados como situaes em
que eles simplesmente no existem (PRZEWORSKI, 1993, 1995; CARSON,
1992). A segunda categoria remete a resultados socialmente insatisfatrios ou
ineficientes sob a tica da repartio e apropriao da riqueza. A dinmica
de mercado no incorpora princpios valorativos de natureza moral no
tocante aos resultados que produz, que podem ser, e com freqncia o so,
profundamente desiguais em termos distributivos, variando da igualdade
mais perfeita desigualdade mais profunda (DAHL, 1993, p. 229).
Das consideraes anteriores advm a constatao de que a operaciona-
lizao do mercado no pode prescindir da ao do Estado. Ainda que em
termos mnimos,
4
o poder pblico se faz necessrio para assegurar no s a
livre manifestao das preferncias nas transaes de mercado, mas tambm
o cumprimento dos resultados dela decorrentes, atravs de um sistema legal
capaz de garantir a segurana na propriedade e o contrato. Sem prejuzo desse
papel estruturante, no h como negligenciar a importncia da interveno
estatal em face das falhas do mercado, onde o que se coloca a promoo de
resultados socialmente mais eficientes que o produto agregado da busca indi-
vidual do interesse prprio. O Estado constitui a instncia com competncia
e legitimidade para interagir com a dinmica de mercado, regulando e geren-
ciando a produo, num processo balizado, teoricamente, pela promoo de
fins coletivos. E a concepo de fins coletivos vai ser crescentemente associada
3
Mercado no dispe de mecanismos capazes de assegurar o compromisso dos agentes com as
regras do jogo que balizam as interaes que fazem, nem a observncia de condutas pautadas
pelo respeito a valores ticos da sociedade ou pela considerao de interesse pblico (CARSON,
1992).
4
Para o liberalismo mais ortodoxo, o objetivo de impor a lei e garantir a ordem constitui o principal
papel funcional do poder pblico (TONETO JR., 1996; GRAY, 1999).
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a uma partio mais justa e eqitativa da riqueza gerada, onde ganha destaque
a questo da justia social (RAWLS, 2003).
Passando ao largo de um exame mais detido do debate suscitado pela inter-
pretao de justia social, interessa destacar que as opes efetivamente abertas
ao indivduo, na dinmica de mercado, isto , aquilo que pode fazer ou se ima-
ginar fazendo, como membro de uma dada comunidade, so reconhecidamente
condicionadas por pontos de partida e condies de escolha bastante desiguais
(MURPHY; NAGEL, 2005, p. 91). A liberdade do indivduo no se trans-
muta automaticamente em autonomia decisria ou capacidade de agncia.
Isto implica proporcionar ao indivduo uma combinao de liberdade e igual-
dade bsicas, sob a forma de direitos de cidadania, capaz de assegurar-lhe um
patamar mnimo de vida digna, independentemente da dinmica das foras
de mercado, na linha das denominadas polticas de seguridade social. Requer,
portanto, avanar alm dos estreitos limites da concepo laissez-fairiana de
ordem social.
5
Numa evidncia dos limites da ortodoxia do laissez-faire, a necessidade de
lidar com os efeitos perversos da economia de mercado progressivamente se
impe na conformao das agendas pblicas dos diferentes pases capitalistas.
De uma tmida e precria assistncia a indivduos absolutamente incapazes de
garantir a subsistncia por meios prprios, a atuao do Estado na rea social
segue uma trajetria rumo ampliao da cobertura e ao adensamento do
contedo da proteo assegurada populao frente a situaes de desamparo,
marginalidade e pobreza.
O contedo objetivo da proteo decorrente da seguridade social propor-
cionada pelo Estado e o grau de cobertura ou acessibilidade efetivamente asse-
gurado aos diversos segmentos da populao projetam, contudo, diferenas
muito expressivas entre os modelos adotados pelos diferentes pases. O con-
traste mais ntido se manifesta na comparao entre os pases desenvolvidos
e os pases em desenvolvimento, principalmente no tocante cobertura, em
que o enfoque universalista prevalecente no primeiro grupo encontra pouca
ressonncia no segundo. Para ser mais especfico, ao contrrio dos pases de-
senvolvidos, como aqueles da Europa Ocidental, pases como o Brasil sequer
5
Trata-se, conforme Gray, de avano natural, no sentido de que livre mercado existe apenas en-
quanto o Estado for capaz de impedir que a necessidade humana de segurana e de controle dos
riscos econmicos [como a marginalidade e a misria] ganhe expresso poltica (1999, p. 28).
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levaram a termo a construo propriamente dita de um sistema de seguridade
social, caracterizando-se por direitos sociais precrios em contedo e restritos
em cobertura. Objetivos ligados a uma repartio mais eqitativa da renda e
adequada proviso de bens e servios bsicos populao sempre encontraram
dificuldades de insero na agenda pblica brasileira, ofuscados pela priorizao
de objetivos de recorte econmico, como a promoo do desenvolvimento
industrial e, mais recentemente, da estabilidade monetria.
Numa breve recuperao histrica, a poltica de seguridade social, que
comea a ser desenhada no Brasil em meados dos anos 1930, nasce sob o signo
da excluso. O trao marcante a partio da sociedade em duas categorias
principais, colocando, de um lado, o segmento populacional com direito a
ter direitos sociais, constitudo pelas pessoas inscritas na economia formal, e
o segmento composto pelas pessoas que no possuam tais direitos, formado
pelo restante da populao. Somente com a promulgao da Constituio de
1988 o Pas avana, formalmente, na direo da universalizao dos direitos
sociais, junto com a ampliao do contedo da proteo assegurada. Resta
pendente, no entanto, fazer valer os novos direitos universalizados prescritos
no texto constitucional. A atuao do Estado brasileiro na rea social continua
caudatria de uma lgica caracterizada pelo elevado grau de discricionariedade
dos governantes frente s prescries institucionais, notadamente quando
esto em pauta interesses dos segmentos mais pobres da populao, levando
a descompassos recorrentes entre o que feito e o que deveria ser feito.
eloqente, a esse respeito, o encaminhamento dado agenda de reformas
sociais proposta pelo governo federal, em meados dos anos 1990, com o
intuito de conferir efetividade aos preceitos constitucionais.
Conforme Draibe,
efetivamente reformada foi apenas a poltica de sade, embora tenham sido
significativas as mudanas no campo dos programas sociais e do enfretamento
da pobreza. (...) Na poltica educacional, as importantes mudanas restringi-
ram-se praticamente ao ensino fundamental (...), enquanto reas como habi-
tao, saneamento bsico e transportes coletivos entre inmeras outras prati-
camente estiveram ausentes da recente agenda mudancista. (1999, p. 102)
No apenas estiveram, mas esto e correm um risco no desprezvel de
continuarem fora de qualquer esforo mais consistente de implementao de
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uma poltica social comprometida com a efetividade dos direitos bsicos de
cidadania. Em diversas reas, o direito a que a populao tem direito tende
a permanecer como mero dispositivo constitucional. Embora criticado pela
literatura no campo das finanas pblicas, o uso das denominadas vinculaes
de receitas oramentrias desempenha papel crucial na administrao pblica
brasileira, assegurando a disponibilidade compulsria de recursos para financiar
polticas sociais entendidas como de maior prioridade, casos da sade e edu-
cao, independentemente da vontade do governante de planto. Para as reas
que ficam a descoberto de vinculao de receita, como o caso da habitao,
a situao revela-se muito mais adversa. So, convenientemente, vtimas do
esquecimento poltico. Com esqulida previso de recursos no oramento,
no existem ou se tornam quase que virtuais no mbito das polticas sociais.
E, na ausncia de solues coletivas, pela via do Estado, restam as solues
individuais, pela via do mercado.
Solues pela via do mercado refletem no apenas as preferncias que os
indivduos tm, as quais so socialmente informadas, mas sua capacidade de
manifest-las, que economicamente determinada. A renda emerge nesse
contexto como uma varivel central, influenciando tanto os padres de esco-
lha o que se quer , quanto as escolhas efetivamente feitas o que se pode
querer. Numa sociedade com um padro de distribuio de renda histrica e
estruturalmente desequilibrado como a brasileira, aquilo que parte expressiva
da populao pode efetivamente escolher revela escopo muito restrito. o que
ocorre, em particular, nas escolhas referentes aos processos de morar, como
ilustra o percurso histrico do processo de construo e desenvolvimento da
capital mineira.
O decorrer de mais de um sculo da existncia da cidade de Belo Hori-
zonte no foi suficiente para que surgissem solues satisfatrias para as ne-
cessidades habitacionais da pobreza, seja atravs da coordenao espontnea
de mercado ou do desenho e implementao de polticas pblicas com tal
propsito. Numa circunstncia onde no consegue se materializar nem como
consumidor de moradia nem como cidado com direito moradia, a prin-
cipal alternativa que resta ao pobre, por excluso, o mecanismo da auto-
construo, praticada nos espaos segregados das favelas ou em loteamentos
precrios de uma periferia cada vez mais distante do centro da capital.
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A ria;iriia oas ioiricas oi
uanirao ioiuiai xa RMBH
Belo Horizonte nasceu planejada, consoante uma perspectiva de longo
prazo que estabelecia diretivas para sua forma de expanso e desenvol-
vimento (GUIMARES, 1993; PLAMBEL, 1974, 1979). O plano traado
pela Comisso Construtora da Cidade, liderada por Aaro Reis, determina o
que pode ser feito, o que deve ser feito e o que no pode ser feito no tocante
ao uso e ocupao do solo. A lgica desse planejamento no s seletiva como
segregadora. Reserva reas para as funes mais nobres de uma cidade cons-
truda para ser a capital do estado, como as atividades de governo e a moradia
da elite dirigente e dos funcionrios da administrao pblica, remetendo as
classes trabalhadores para as zonas suburbanas. Deliberadamente, no abre
espao para os segmentos populacionais que compem aquilo que se entende
como pobreza indesejada, onde se incluem, junto com os indivduos sem condi-
es de assegurar a prpria sobrevivncia, os operrios envolvidos na construo
da cidade (PLAMBEL, 1979).
A dinmica urbana da cidade real, contudo, no ir se acomodar s res-
tries impostas ocupao e uso do solo pela cidade desejada, o que j se
evidencia no momento mesmo de sua construo. Assim que, mal se inau-
gurava a nova capital (...), surgia a Sociedade So Vicente de Paula (SOUZA,
2004, p. 45), para prestar assistncia a indivduos ou famlias sem fonte de
renda que inevitavelmente seriam, como o foram, atrados pela implantao
desta. Outra dificuldade que se manifesta de imediato tem a ver com a de-
manda habitacional do operariado e de migrantes em busca de trabalho. A
ausncia de locais institucionalmente demarcados para atender suas necessi-
dades de moradia desemboca na invaso de reas pblicas na zona nobre da
cidade (GUIMARES, 1993). A seletividade imbricada na atividade plane-
jadora cedo obriga o governo a adotar medidas ad hoc, de natureza reativa,
para lidar com o problema. A alternativa encontrada com o intuito de conter
as invases, ou pelo menos desestimul-las, consiste na concesso de lotes a
operrios e proprietrios de habitaes miserveis as denominadas cafuas ,
que comea a ser feita a partir do ano de 1900. Essa iniciativa converge rapi-
damente para a criao de uma rea reservada para a moradia das famlias dos
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estratos inferiores de renda, o que se faz atravs do Decreto-lei n. 1.516, de
maio de 1902, formalizando uma primeira transgresso cidade planejada.
Estabelece-se, dessa forma, o padro de soluo pblica para a demanda
de moradia advinda do afluxo indesejado, mas inevitvel, de populao pobre
para Belo Horizonte. Se a pobreza impe sua presena, o que cabe fazer
segreg-la, confinando-a em reas que impliquem o menor transtorno possvel
para a implantao e a dinmica de funcionamento da cidade administrativa
concebida nas pranchetas de Aaro Reis. O que est em considerao no
propriamente o equacionamento das necessidades habitacionais da pobreza. A
questo que mobiliza o governo a preocupao com a observncia do plano
original de uso e ocupao do espao da capital.
O assentamento de famlias na rea ento destinada moradia da pobreza
caracteriza-se pela precariedade, notadamente no que se refere s condies
de saneamento. O fato reconhecido pelo prprio poder pblico, segundo
o qual o povoado nela constitudo expressava uma ameaa sade pblica,
de tal ordem que deveria dali ser removido com a possvel brevidade
(GUIMARES, 1993, p. 103). A despeito dessa precariedade, no entanto,
o lugar cresce de forma acelerada para rapidamente se tornar superpovoado,
levando deciso governamental de suspender a concesso de novos lotes na
rea, o que ocorre j em 1906.
Tensionado pelo recrudescimento da invaso de reas pblicas, decorrente
dessa deciso, o governo adota determinadas medidas que, embora tmidas,
revestem-se de significado especial, na medida em que demarcam, formalmente,
o incio da estruturao de um mercado imobilirio em Belo Horizonte. Com
a promulgao da Lei n. 38, em fevereiro de 1909, passa a ser autorizada a
venda de at dois lotes contguos, a quem o requeresse, para fins de construo
de moradia. Ainda que sob condies bastante restritivas, a terra assume feies
de mercadoria no espao urbano da capital. No mesmo ano, surge o primeiro
empreendimento privado destinado locao de imveis para famlias de
baixa renda, dando forma ao que se convencionou chamar de vila operria.
Posteriormente, concedida ao proprietrio do empreendimento permisso
para a ampliao do nmero de casas construdas e, mais importante, para a
sua venda, junto com o respectivo terreno (GUIMARES, 1993). De forma
silenciosa, o processo de mercadorizao estende seus domnios, alcanando
a moradia. A produo de imveis para fins de comercializao, restringida
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mas consentida, comea a se esboar como uma atividade integrante do setor
formal da economia local.
O modelo de vilas operrias assim constitudo ser reproduzido pelas em-
presas industriais que paulatinamente se instalam em Belo Horizonte. Torna-se
tambm o principal instrumento adotado pelo governo para lidar com a ques-
to da habitao popular na capital. Editada em outubro de 1919, a Lei n.
1.787 cria as vilas proletrias da Lagoinha. A opo por tal modelo, especial-
mente no que se refere segregao espacial dos domiclios da pobreza, ganha
contornos institucionais mais slidos com a Lei n. 212, de outubro de 1921.
Com ela, fica proibida a construo de cafuas nas zonas urbana e suburbana,
que s seria permitida em reas constitutivas de vilas operrias, fora do per-
metro suburbano (GUIMARES, 1993; PLAMBEL, 1979).
Aquilo que a legislao vedava consistia na soluo factvel e efetiva de que
a populao pobre dispunha no tocante ao atendimento de suas necessidades
de moradia. A incipincia do mercado imobilirio e a esqualidez ou omisso
da poltica pblica estreitavam o leque de escolhas abertas pobreza, restando-
lhe, a rigor, a alternativa da construo clandestina. Cafuas e barraces eram
erguidos pelo prprio morador em lotes obtidos atravs da invaso e ocupao
de terrenos pblicos. Enquanto as vilas operrias, de iniciativa estatal, no se
materializavam, a favelizao imperava soberana como veculo de acesso
moradia para os segmentos pobres da populao.
Num ambiente poltico-institucional caracterizado pela reduzida capaci-
dade de enforcement, o dispositivo legal que proibia a construo de moradias
do operariado no permetro urbano e suburbano da capital revela-se pratica-
mente incuo. Como no consegue impedir, por decreto, a invaso das reas
de domnio pblico, o governo resolve, enfim, colocar em prtica a constru-
o de vilas operrias. Essa inteno oficializada em 1928, com o anncio
da construo da Vila Concrdia, cuja implantao, no entanto, s ir ocorrer
na dcada de 1940. E, quando ocorre, a iniciativa governamental no tem
como finalidade atender demandas habitacionais dos segmentos pobres da
populao, j que se destina s famlias que seriam removidas das favelas do
Barro Preto, Barroca e Pedreira Prado Lopes (GUIMARES, 1993, p. 156),
no implicando, portanto, incremento do estoque de moradias. A lgica que
preside a atuao governamental continua prisioneira da preocupao com a
preservao do plano urbanstico traado originalmente para a cidade, o que
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supunha alijar da zona urbana tudo que comprometesse sua imagem e fosse
visto como indesejvel (GUIMARES, 1993, p. 204). a mesma lgica
que informa a construo, alguns anos depois, da Cidade Ozanan, visando
acomodar os mendigos e as famlias assistidas pela Sociedade So Vicente de
Paula. So iniciativas que marcam a insero da remoo de favelas na pauta
das intervenes da administrao local na rea habitacional.
A tentativa de preservar o permetro urbano da cidade planejada da pre-
sena daquilo que era visto como indesejvel, atravs da remoo de favelas,
no entanto, dificilmente poderia ser bem sucedida, como de fato no o foi.
De um lado, esbarra na resistncia, ainda que parcial, da populao a ser re-
movida, para a qual a mudana no necessariamente vantajosa. De outro,
no estanca a invaso de terrenos pblicos e o favelamento, at porque no
constitui uma opo aberta s famlias que no dispem de moradia. A fave-
lizao j se encontra por demais enraizada para se reverter em decorrncia
de uma interveno pblica que se preocupa apenas com as conseqncias do
fenmeno, descurando suas causas a inexistncia de solues adequadas para
o atendimento das necessidades habitacionais da pobreza.
A expanso propriamente dita do estoque de moradias populares, quando
finalmente passa a ser considerada pela poltica pblica, tem como princi-
pal protagonista o governo federal. Marcada por descontinuidades, a atuao
do poder central na rea da habitao converge, de forma recorrente, para a
concesso de financiamentos com vistas ao fomento do mercado imobilirio,
como se a natureza do problema estivesse radicada nas dificuldades de acesso
ao crdito. A despeito de a prtica explicitar, de forma categrica, os limites
desse tipo de soluo, o aprendizado parece no fazer parte do repertrio das
aes do governo, que insiste em reproduzi-la, para colher sucessivos fracassos.
As origens dessa linha de interveno podem ser associadas criao das
Cooperativas de Casa, introduzidas nos anos 1930 como uma nova modali-
dade institucional de acesso moradia. Lastreadas nas Carteiras Prediais dos
Institutos de Aposentadoria e Penso,
6
tais cooperativas canalizam recursos
para o financiamento da construo de imveis para fins residenciais. Com
elas, a questo habitacional deixa de ser um assunto estritamente local, tor-
nando-se objeto de uma poltica de mbito nacional. Permanece, contudo,
6
Os Institutos de Aposentadoria e Penso foram criados no Pas junto com as profundas reformas
poltico-institucionais postas em movimento pela revoluo de 1930.
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seletiva ou excludente, j que as casas so destinadas apenas aos trabalhadores
formalmente inscritos nos respectivos Institutos. Alm disso, poucas sero as
casas construdas, o que fica patente na experincia belo-horizontina.
7

O reduzido alcance dos resultados obtidos pelas Cooperativas de Casa no
suficiente para impedir que seu modelo de interveno sirva de referncia
para a criao da Fundao Casa Popular (FCP). Instituda pelo Decreto-lei
n. 9.218, de maio de 1946, a FCP representa o primeiro rgo de carter
nacional voltado para a habitao popular. A iniciativa governamental pre-
tendia equacionar as demandas habitacionais dos trabalhadores de um modo
geral atravs da proviso de financiamento pblico para a construo e co-
mercializao de imveis mais baratos, compatveis com sua capacidade de
pagamento. Conforme Azevedo e Andrade, a experincia se encarregaria de
demonstrar, nos anos seguintes, quo irrealistas e pretensiosas eram (1982, p.
21) as metas de expanso da oferta de moradias populares ento intenciona-
das. Concorrem para tanto uma srie de fatores, a comear pelos problemas
advindos da incapacidade do ente estatal de mobilizar os recursos financeiros,
tcnicos e poltico-institucionais requeridos na materializao da ambiciosa
funo habitacional que avocara a si. Somam-se a isto as dificuldades que
se colocam no tocante dinamizao de um mercado imobilirio ainda em
formao, com uma lgica de funcionamento que no se coaduna necessaria-
mente com os propsitos da poltica pblica.
Belo Horizonte ilustra bem a questo. Para uma cidade que se queria pla-
nejada, sua dinmica de expanso urbana escapava, cada vez com maior inten-
sidade, regulao e ao controle do poder pblico. O fenmeno transparece
com nitidez na anlise empreendida pela autarquia Planejamento da Regio
Metropolitanaa de Belo Horizonte Plambel, acerca do acelerado crescimen-
to fsico-espacial da cidade no perodo 1930-45, transcrita a seguir:
7
As Cooperativas de Casa comeam a funcionar em Belo Horizonte a partir de 1936, com a
implementao de um projeto imobilirio financiado pela Carteira Predial do Instituto de Apo-
sentadoria e Penso dos Ferrovirios e Empregados do Servio Pblico (IAPFESP). Das unidades
residenciais previstas, contudo, pouco mais de 10% do total, foram efetivamente construdas. Em
1942, implantando outro empreendimento do gnero, com recursos do Instituto de Penso e
Aposentadoria dos Industririos (IAPI), reproduzindo, ainda que em menor escala, o descompasso
entre previso e realizao observado no projeto do IAPFESP (GUIMARES, 1993).
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(...) essa expanso se d notadamente fora do permetro urbano e em constante
avano para reas no previstas pela Comisso Construtora da Cidade. J em
1931, a Prefeitura (...) chama a ateno para o fato de que a rea urbana
esteja circundada de maneira asfixiante por um emaranhado de vielas de 10
a 14 m de largura, prejudicando evidentemente, as estradas da cidade. De
acordo com as informaes (...) levantadas pela municipalidade, com 34 anos
de existncia a Capital mineira j havia ultrapassado, em aproximadamente
30 milhes de m
2
de rea ocupada, a previso da Comisso que a planejou.
(PLAMBEL, 1979, p. 240)
O mercado imobilirio da cidade revela, mesma poca, conotaes
tipicamente especulativas (PLAMBEL, 1979, p. 244). O procedimento
mais comum consiste na aprovao de loteamentos junto Prefeitura, sem
a inteno de lanamento imediato. Aprovados sem qualquer nus para os
proprietrios, tais loteamentos, quando comercializados e ocupados, acabam
gerando problemas para a administrao pblica, sobre a qual recai a demanda
da populao quanto proviso de servios bsicos essenciais, como gua,
esgoto e iluminao, para ficar nos itens mais comuns. Numa reao ao
quadro de especulao desenfreada do comrcio imobilirio (PLAMBEL,
1979, p. 244) promulgado, em novembro de 1935, o Decreto Municipal
n. 54, introduzindo medidas restritivas aos novos loteamentos. A iniciativa
governamental, contudo, tem pouco efeito prtico. De acordo com a anlise
do Plambel, o surgimento de loteamentos, sob a forma de vilas, no sofreu
nenhuma soluo de continuidade. A diferena era que a maioria delas, a partir
de 1935, se tornou clandestina, ou seja, as vilas eram lanadas no comrcio
independentemente da aprovao da Prefeitura (1979, p. 245).
O controle que o poder pblico procura exercer sobre o uso e ocupao
do solo urbano na capital tende a ser ainda mais erodido no perodo do ps-
guerra, com a intensificao do movimento de urbanizao no Pas. Como
principal centro de atrao dos fluxos migratrios do estado, Belo Horizonte
cresce em ritmo acelerado nas dcadas de 1950 e 60, com taxas mdias de,
respectivamente, 7,0% e 6,1% ao ano (PLAMBEL, 1979). Em decorrncia,
a coexistncia de duas cidades uma legal, oficial e a outra, ilegal e clandes-
tina, que era notria desde o incio (PLAMBEL, 1979, p. 255) de sua cons-
truo, torna-se ainda mais patente. E a cidade ilegal e clandestina prin-
cipalmente, mas no de forma exclusiva, a cidade dos segmentos pobres da
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populao. O acesso ao lote se d pela aquisio de terrenos em loteamentos
quase sempre irregulares, com infra-estrutura precria, ou atravs da invaso
de reas pblicas. As casas so construdas sem autorizao da Prefeitura, num
processo informal condicionado basicamente pela capacidade (limitada) de
mobilizar recursos do proprietrio ou morador, que no segue qualquer padro
arquitetnico ou urbanstico.
Impotente para impor a um mercado imobilirio pautado pela lgica da
especulao as diretivas de expanso e uso do espao urbano, a atuao do
governo local pouco difere de um rito ou mera formalidade, na medida em
que se limita, grosso modo, a sancionar as decises tomadas pelos empresrios
do setor, aprovando os loteamentos que faziam (PLAMBEL, 1979).
Igualmente impotente para impedir a construo clandestina, especial-
mente em reas pblicas ocupadas atravs de invaso, o governo local pouco
faz alm de aes tpicas de remoo e reassentamento habitacional. Tolera-se
a moradia ilegal da pobreza, at porque o poder pblico continua sem propor-
cionar alternativa plausvel para lidar com o atendimento de suas demandas
habitacionais. A remoo praticada basicamente quando essa modalidade
de ocupao, por razes circunstanciais, emerge como um problema a ser
resolvido, como mostra a construo da Vila Concrdia, anteriormente men-
cionada (GUIMARES, 1993; PLAMBEL, 1979).
A partir da dcada de 1950, com a valorizao dos terrenos provocada pelo
crescente adensamento demogrfico e econmico do espao urbano da capital,
esse tipo de interveno torna-se mais sistemtico, dando contornos mais
slidos e institucionalizados poltica de erradicao e remoo de favelas.
Recorrendo, mais uma vez, anlise do Plambel:
Uma das grandes preocupaes do Poder Pblico Municipal e Estadual no
perodo foi o desfavelamento. Esta preocupao era decorrente do crescente
nmero de novas favelas resultantes das invases s extensas propriedades
urbanas, por parte da camada menos favorecida da Capital (...). A poltica de
desfavelamento estava implcita em todas as tentativas de estudar o problema
das favelas belohorizontinas (...). A maneira como o problema foi encarado
pelas diversas administraes variou, o que no variou foram, evidentemente,
os objetivos: desfavelar afastar para reas da periferia os ocupantes de reas j
altamente valorizadas. (1979, p. 275-276)
375

A poltica de desfavelamento, contudo, no consegue evitar a expanso
da ocupao ilegal no espao urbano da capital. A construo clandestina
em terrenos invadidos mantm-se como soluo habitacional intensamente
utilizada pela pobreza. De fato, o crescimento da populao favelada de Belo
Horizonte entre 1955 e 1965 supera em muito o da cidade como um todo,
com variaes de, respectivamente, 229% e 168% no perodo (PLAMBEL,
1979).
Num efeito no pretendido, a expanso contnua e acelerada das grandes
cidades, como Belo Horizonte, ao longo dos anos 1950 e 60 atua no sentido de
lanar luz sobre os limites dos governos subnacionais para lidar com a questo
do atendimento demanda por moradia da populao. Esse fato contribui
para que o governo federal, que no tivera xito em sua poltica habitacional
implementada atravs da FCP, faa uma nova incurso no setor. No contexto
da centralizao poltico-administrativa decorrente da instaurao do regime
militar, criado, por fora da Lei n. 4.380, de 1964, o Banco Nacional da
Habitao (BNH).
Sua concepo pouco difere daquela que informara a instituio da FCP,
estruturando-se em torno da concesso de financiamentos para a constru-
o e comercializao de imveis residenciais. E, como havia ocorrido com
a FCP, a atuao do BNH tem impacto modesto no tocante ao atendimento
das necessidades habitacionais da populao dos estratos inferiores de renda.
Os recursos disponibilizados para financiamento, atravs do banco, so cap-
turados pelos segmentos populacionais dos estratos superiores de renda, em
consonncia com as preferncias dos empreendedores imobilirios.
Esse direcionamento dos investimentos das empresas do setor imobilirio
para um mercado bem definido, isto , para as classes de renda mdia e alta
(PLAMBEL, 1974, p. 33) ocorre, de forma muito ntida, em Belo Horizonte.
A despeito de representar 57,1% da demanda habitacional do ento deno-
minado Aglomerado Metropolitano de Belo Horizonte
8
entre 1967 e 1972,
a faixa de renda mdia familiar de 0,5 a 3 salrios mnimos foi muito pouco
atingida pela oferta do mercado formal (PLAMBEL, 1974, p. 33).
8
O Aglomerado Metropolitano de Belo Horizonte era constitudo ento pelos municpios de Belo
Horizonte e Contagem, alm de partes dos municpios de Sabar, Santa Luzia e Ibirit (PLAMBEL,
1974).
376

Desvestido de atratividade mercantil e sem resposta adequada por parte
do poder pblico, o atendimento da demanda por habitao popular em Belo
Horizonte mantm-se, assim, fortemente dependente da alternativa da auto
construo. Ao contrrio dos segmentos populacionais dos estratos de renda
mdia familiar mais alta, para os quais existem condies satisfatrias de oferta
de imveis para fins residenciais, os segmentos populacionais dos estratos de
renda mdia familiar mais baixa vem-se compelidos a assumir a funo de
agentes da oferta de moradias, usando com prioridade a construo clandestina
(PLAMBEL, 1974, p. 34). A expressividade demonstrada pelo fenmeno,
na transio dos anos 1960, no deixa dvidas acerca da institucionalizao
conquistada pela informalidade como mecanismo utilizado pela pobreza
no acesso moradia, ao mesmo tempo em que desnuda por completo a
fluidez do controle governamental sobre o uso e ocupao do solo urbano
na capital. Nada menos que 67% das moradias construdas no Aglomerado
Metropolitano de Belo Horizonte ao longo do perodo 1967-72 constituem
construes clandestinas (PLAMBEL, 1974, p. 35).
Outra implicao relevante da expanso desordenada das grandes cidades
nos anos 1950 e 60, especialmente as capitais, a salincia que confere ao
fenmeno da metropolizao, contribuindo para torn-lo uma questo emer-
gente na agenda urbana nacional. Sintonizado com o processo, o governo
federal edita a Lei Complementar n. 14, em julho de 1973, criando as deno-
minadas regies metropolitanas, entre elas a de Belo Horizonte.
9
No rastro
dessa medida, promulgada da Lei estadual n. 6.603, em abril de 1974, que
cria a autarquia Planejamento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Plambel, para tratar de temticas pertinentes metropolizao da capital.
So iniciativas que tambm no escapam instabilidade e fluidez que tipifi-
cam a dinmica poltico-intitucional do Pas. A despeito de sua competncia
tcnica, o Plambel no tem vida muito longa, sendo formalmente extinto em
1996, com sua incorporao estrutura da Fundao Joo Pinheiro FJP. As
regies metropolitanas, por sua vez, nunca chegaram a se afirmar efetivamente
como instncia poltico-administrativa, consoante os propsitos que nortea-
ram sua criao. Embora cada vez mais visveis na conformao do tecido
urbano brasileiro, como bem o mostra o caso da capital mineira o que pode
9
So criadas tambm, pela referida Lei Complementar, as regies metropolitanas de So Paulo,
Porto Alegre, Curitiba, Salvador, Recife, Belm e Fortaleza (PLAMBEL, 1979).
377

ser visualizado na Fic. 1 , persistem como uma virtualidade institucional,
pouco contribuindo para a construo de arranjos cooperativos capazes de
articular a atuao dos governos locais das cidades envolvidas pela dinmica
da metropolizao. Isto se aplica, em particular, ao ordenamento e controle do
uso e ocupao do solo urbano, o que abrange os processos de morar. Questes
recorrentes e estados de coisas no equacionados no tocante ao atendimento
demanda habitacional em Belo Horizonte assumem crescente complexidade,
at porque extravasam os limites territoriais da cidade, conferindo relevo
necessidade de se dispor de instrumentos polticos para lidar com as implicaes
da ordem metropolitana, cuja proviso passa por arranjos institucionais que
deveriam existir, mas que no existem.
Ficuia 1: Mancha urbana da RMBH 2002.
Fonte: Fundao Joo Pinheiro.
De fato, a transio da cidade para metrpole imprime uma nova configu-
rao problemtica habitacional no espao urbano (ampliado) da capital. O
principal vetor dessa reconfigurao tem a ver com a crescente presso sobre
378

o uso do solo e a concomitante valorizao dos terrenos, cujo estoque fisica-
mente limitado. Indo direto ao ponto, aumenta a salincia do custo da terra
urbana no desenvolvimento da funo habitacional, cujos efeitos incidem,
com maior intensidade, nos segmentos pobres da populao, recrudescendo
as restries determinadas pela renda no acesso ao lote.
Historicamente utilizada pela pobreza, a invaso e ocupao de terrenos
pblicos persiste como alternativa de acesso terra urbana, embora condi-
cionada por um estoque cada vez menor de reas vazias, passveis de apro-
priao para fins habitacionais. Um desdobramento natural o adensamento
das favelas j existentes, com a explorao ao mximo das possibilidades de
aproveitamento do espao til para a edificao de novas moradias. Cresce,
em simultneo, a presso sobre espaos pblicos com limitaes de uso, como
terrenos nas margens de eixos virios ou de crregos, numa favelizao que
se caracteriza por condies ainda mais precrias de soluo residencial. reas
remanescentes de alguma interveno governamental, por menores que sejam,
ou mesmo reas de domnio privado em aparente abandono tendem a ser rapi-
damente ocupadas, formando pequenas favelas. A segregao espacialmente
concentrada das formas pretritas de favelizao substituda pela segre-
gao fragmentada e dispersa dos anos mais recentes, forjando um mosaico de
favelas minsculas no tecido urbano da capital (FJP, 2002).
O estreitamento das possibilidades para a expanso das favelas no permetro
de Belo Horizonte se faz acompanhar tambm de sua crescente migrao para
cidades circunvizinhas, ocupando terrenos estrategicamente posicionados,
sob a perspectiva da acessibilidade, em relao capital (FJP, 1982, 2002).
Outra frente importante de favelizao remete a reas incrustadas em
loteamentos destinados fixao de moradia dos segmentos populacionais
dos estratos inferiores de renda. Numa circunstncia de reduzida capacidade
de exerccio da funo regulatria do poder pblico, a presso pelo acesso ao
solo urbano leva ao sub-retalhamento do lote com a construo de outras
unidades [residenciais] menores, dando origem ao barraco e, nos casos mais
extremos, favela de fundo de quintal (PLAMBEL, 1974, p. 15).
No entanto, so os loteamentos em reas perifricas ao permetro urbano
da capital que vm se constituindo, desde a dcada de 1980, no principal
vetor do acesso moradia pela pobreza. A progressiva ampliao da periferia,
incorporando mancha urbana da metrpole, reas cada vez mais afastadas
do ncleo central de Belo Horizonte, possibilita a oferta de lotes ao alcance
379

do baixo poder aquisitivo dos segmentos populacionais dos estratos inferiores
de renda. Favorecidos pela combinao de uma regulao da ocupao e uso
do solo altamente permissiva com a inapetncia das administraes locais em
faz-la cumprir, os loteamentos direcionados populao de baixa renda mul-
tiplicam-se em determinadas cidades da RMBH, que apresentam elevadas taxas
de crescimento demogrfico ao longo dos anos mais recentes (FJP, 2004).
A metropolizao da pobreza sinaliza que Belo Horizonte continua pouco
amigvel fixao de residncia por parte da populao dos estratos inferiores
de renda em seu espao urbano. H, contudo, mudanas substantivas na di-
nmica do processo, que passa a prescindir, em larga medida, da interveno
direta do poder pblico com tal finalidade. A seletividade do mercado imo-
bilirio, que alargou enormemente seus domnios sobre o estoque de terras
localizadas no permetro urbano da capital, transformando-as em mercadoria,
encarrega-se de expulsar a pobreza. A terra que est ao alcance do poder aqui-
sitivo de quem pobre a soluo individual que o mercado proporciona
constitui mercadoria escassa na cidade. Sua oferta revela-se muito mais abun-
dante e generosa nos loteamentos lanados pelos empreendedores imobilirios
nas reas perifricas da metrpole. Nelas, os pobres podem manifestar suas
preferncias como consumidores, livres para escolher o que conseguem pagar.
E para l que eles se retiram, numa resignao tcita em face da precariedade
da proteo social assegurada pelo Estado.
Ao adentrar o sculo XXI, a questo habitacional na RMBH caracteriza-se
pela configurao mais complexa assumida por problemas recorrentes, como,
e principalmente, o atendimento da demanda por moradia da pobreza. A des-
peito do inegvel reforo do papel desempenhado pelo mercado imobilirio,
suas atividades referentes populao dos estratos inferiores de renda man-
tm-se concentradas na produo e comercializao de lotes em reas peri-
fricas da metrpole. A oferta de moradias casas e apartamentos demarca
um patamar mnimo de renda mdia que exclui a possibilidade de o pobre se
credenciar como consumidor. Na esfera de atuao do Estado, o fato marcante
consiste no protagonismo reassumido pelas administraes locais, refletindo
os efeitos descentralizantes da Constituio de 1988, de um lado, e retroao
dos nveis mais elevados de governo, em especial a Unio,
10
de outro. Isto
10
Desde a extino do BNH, ocorrida em 1986, o governo federal praticamente se eximiu da
responsabilidade de fazer poltica habitacional.
380

acompanhado de um alargamento do repertrio das polticas ou intervenes
adotadas, com a incorporao de novos princpios, formatos e contedos, na
linha das aes de regularizao fundiria ou da realizao de investimentos
em urbanizao e melhorias no acesso a servios de infra-estrutura urbana. A
Prefeitura de Belo Horizonte assume papel de destaque nesse contexto, o que
comea a tomar forma ainda nos idos dos 1980, com o Programa Municipal
de Regularizao Fundiria Profavela.
11

Sintetizando o percurso feito, a metrpole na qual Belo Horizonte se trans-
formou guarda pouca relao com a concepo original da cidade criada para
ser a capital do estado. O crescimento acelerado dificultou em muito a j
difcil execuo da funo regulatria do poder pblico no tocante ao uso e
controle do espao urbano, marcada por transgresses variadas, que se insi-
nuam em fenmenos como a especulao imobiliria e a informalidade. No
cerne desse processo se inscreve a questo da moradia popular, para a qual no
surgem solues satisfatrias, seja pela via do mercado ou do Estado. E a
ausncia de solues satisfatrias para a demanda por moradia popular que d
sentido s discusses recorrentes sobre dficit habitacional no Pas.
Piocissos oi xoiai i a iiuioiz oo coxciiro
oi oiiicir uaniracioxai
A noo de dficit habitacional condensa a percepo da existncia de uma
insuficincia ou inadequao no atendimento s necessidades habitacionais da
populao. Pode ser identificada, numa primeira aproximao, ao descompasso
entre oferta e demanda por moradia. o que se insinua na abordagem da
questo feita pelo Plambel, segundo o qual tradicionalmente, as estimativas
de dficit habitacional partem de uma relao direta entre o estoque de mo-
radias e a populao demandatria (1977, p. 10).
Esse procedimento metodolgico informa, em particular, as estimativas de
dficit habitacional produzidas pela FJP, que realizou trs estudos dedicados
11
Para Guimares, o Profavela teve o mrito de se constituir no instrumento atravs do qual o
poder pblico reconhecia, de forma explcita, o direito do favelado sua moradia (1992, p. 8).
381

ao exame da questo no Brasil.
12
Nos referidos estudos, o conceito de dfi-
cit utilizado est ligado diretamente s deficincias no estoque de moradias
(2004, p. 7). Trata-se, evidentemente, de definio muito restritiva, ao deixar
de fora moradias que, embora permanentes, no atendem satisfatoriamente
as necessidades habitacionais das famlias nelas residentes. Aponta-se aqui na
direo dos imveis residenciais produzidos atravs do processo de autocons-
truo que, como visto na seo anterior, apresentam alta expressividade no
cenrio habitacional da RMBH.
Isto posto, a definio de dficit habitacional, sob a concepo simplifica-
dora de falta de moradia ou moradia improvisada, revela-se pouco apropriada
para subsidiar a formulao e implementao de polticas pblicas direciona-
das ao setor. Tendo em mente esse propsito mais geral, o conceito de dficit
habitacional deve ser alargado, de forma a abranger aquilo que se considera
como moradia inadequada, na linha da opo metodolgica adotada pela FJP
(2004). Lidar com a questo remete, de um lado, especificao das funes
habitacionais exercidas pela moradia e, de outro, prescrio de padres de
referncia para avaliar a qualidade do preenchimento destas funes.
De acordo com o Plambel (1974), a moradia cumpre trs funes habi-
tacionais: abrigo, localizao e segurana.
13
So funes explicitadas para fins
analticos ou operacionais, j que, na realidade, aparecem interligadas, numa
interao ao mesmo tempo complexa e dinmica, formando diferentes qua-
dros de prioridades ou necessidades, em funo das circunstncias socioecon-
micas e culturais especficas dos diversos grupos ou segmentos da populao.
Por abrigo entende-se a funo habitacional exercida pela moradia, di-
mensionada a partir das caractersticas do usurio, que se expressa atravs de
12
O primeiro estudo Dficit Habitacional no Brasil , divulgado em 1995, procurou calcular
as necessidades habitacionais para as unidades da Federao e algumas regies metropolitanas,
com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 1990, do IBGE.
Tal estudo foi demandado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), atual
Ministrio das Cidades, por meio de contrato com o Programa das Naes Unidas para o Desen-
volvimento (PNUD), no mbito do Projeto Habitar-Brasil do Banco Interamericano de Desen-
volvimento (BID). O segundo estudo Dficit Habitacional no Brasil 2000 - decorre tambm
de demanda da SEDU. Divulgado em 2001, procede a uma reviso das estimativas realizadas no
estudo anterior. O terceiro e ltimo Dficit Habitacional no Brasil: municpios selecionados e
microrregies geogrficas editado em 2004. Procura dimensionar e qualificar o dficit habita-
cional nos municpios com populao acima de 20 mil habitantes e nas microrregies geogrficas
do IBGE, a partir de contrato firmado com o Ministrio das Cidades e o PNUD
13
Ver, a respeito, Plambel, Orientaes para uma poltica habitacional. Belo Horizonte, 1974
382

seus componentes materiais terreno, infra-estrutura e construo (PLAMBEL,
1974, p. 3). Destaca aquilo que est no cerne da necessidade bsica de morar,
ou seja, oferecer proteo ao indivduo contra as intempries. A localizao
pe em relevo a forma como a moradia se articula com a estrutura urbana
onde se inscreve. A habitao se apresenta, sob a perspectiva dessa dimenso
funcional, como a atividade que tem, como ponto de referncia a moradia e se
desenvolve atravs dos fluxos que a interligam com (PLAMBEL, 1974, p. 4) os
diversos equipamentos que do sustentao ao desenvolvimento das atividades
econmicas e sociais de todo o tipo. J a segurana articula e qualifica as outras
duas funes, sendo exercida pela moradia atravs de seus componentes
materiais e de sua localizao no espao urbano, podendo assumir diferentes
aspectos (PLAMBEL, 1974, p. 5). De um lado, tem-se a segurana fsica,
que remete a aspectos referentes estabilidade e salubridade da construo.
De outro, tem-se a segurana social, que engloba aspectos mais estreitamente
ligados localizao da moradia no espao urbano, onde se destacam questes
atinentes satisfao do indivduo e sua famlia no tocante fruio das
mltiplas relaes que consubstanciam a vida em sociedade.
A considerao das funes habitacionais, consoante o delineamento feito
pelo Plambel (1974), implica introduzir, nas anlises focadas no dficit habi-
tacional, uma varivel de natureza qualitativa, capaz de aferir o padro de
conforto e bem-estar que a moradia assegura famlia nela residente. Como
qualquer questo de contedo valorativo, definir padres de referncia para
a qualidade da moradia aquilo que se entende como satisfatrio ineren-
temente polmico ou controverso. Desdobramento imediato, a avaliao do
dficit habitacional assume maior complexidade, na medida em que se torna
contingente dos parmetros utilizados em sua mensurao, os quais, em vrias
circunstncias, sequer so explicitados.
Com a especificao de padres de qualidade para a moradia, torna-se possvel
examinar, de forma um pouco mais detida, o comportamento do mercado
imobilirio e suas interfaces com a conformao do dficit habitacional. A anlise
empreendida na seo anterior colocou em evidncia o papel desempenhado
pela autoconstruo no atendimento demanda de moradia dos segmentos
populacionais dos estratos inferiores de renda, que no encontram solues
satisfatrias pela via do mercado ou da poltica pblica. Quando se pensa no
mercado, o problema no , como pode parecer primeira vista, decorrente
383

de limitaes na capacidade de oferta das empresas de construo civil. O
estoque disponvel de imveis residenciais vagos, fechados ou de uso ocasional
constitui um indicador que permite uma aproximao analtica da questo.
De acordo com estimativa feita pela FJP (2004), o nmero de domiclios em
tal situao alcanava, em 2000, um total de 6.030 mil unidades no conjunto
dos municpios brasileiros, para um dficit habitacional bsico
14
da ordem
de 5.890 mil unidades no mesmo ano. Abstraindo-se, portanto, dos aspectos
atinentes propriedade dos imveis, o estoque de moradias existentes no Pas
revela que, em lugar de dficit, o que h um supervit habitacional. O foco
analtico deve ser direcionado, assim, para o lado da demanda, no qual o poder
aquisitivo, ao mesmo tempo reduzido e incerto, de quem pobre dificulta
e, no extremo, inviabiliza a manifestao de suas preferncias no mercado
imobilirio. A poltica habitacional centrada na concesso de crdito para a
compra da casa prpria no altera em substncia a situao, pelo menos da
forma como foi concebida e implementada no Pas. o que mostraram as
experincias da FCP e do BNH, rapidamente comentadas na seo anterior.
Da perspectiva do mercado, a casa constitui uma mercadoria indivisvel,
que atende a determinados padres estabelecidos pela ao reguladora do
poder pblico. Por menos exigentes que sejam as especificaes advindas
de tais padres, sua observncia implica um patamar mnimo de custo de
construo, que informa o preo de venda. A aquisio do imvel residencial
junto ao mercado exige, portanto, uma poupana financeira de que o pobre
no dispe ou que no est disposto a mobilizar com vistas ao acesso moradia.
A autoconstruo emerge neste contexto como uma opo mais satisfatria
para quem pobre, dando forma a um produto no disponvel no mercado
imobilirio, que pode ser sintetizado na idia de casa inacabada. Aquilo que
indivisvel, quando transacionado no mercado, torna-se, assim, divisvel,
fracionvel e sem qualquer padro pr-estabelecido. Em outras palavras, o
mecanismo da autoconstruo permite decompor a casa em seus elementos
constitutivos, o terreno e a edificao, a qual, por sua vez, pode ser desagregada
nos materiais utilizados no processo construtivo. Em lugar do consumidor
de moradia, surge o produtor de moradia, que atua como consumidor no
mercado da terra, onde comparece apenas para adquirir o lote, e no mercado
14
O dficit habitacional bsico refere-se ao somatrio dos totais referentes coabitao familiar,
aos domiclios improvisados e aos domiclios rsticos (FJP, 2004, p. 14).
384

de materiais de construo, onde comparece sempre que necessrio e possvel,
para adquirir itens utilizados na complementao ou melhoria do padro da
edificao.
Independentemente das implicaes que tem no tocante ao custo final da
moradia, comparativamente ao preo de referncia do mercado imobilirio,
a autoconstruo potencializa algumas vantagens que a tornam uma opo
habitacional atraente para o pobre. Primeiro, permite a este escalonar no
tempo os gastos relacionados moradia, conferindo-lhe autonomia decisria
para ajust-los aos constrangimentos decorrentes da sua limitada capacidade
de mobilizar recursos. Segundo, dilui e ameniza as severas restries impostas
pela renda sobre as opes de consumo, abrindo espao para solues
construtivas mais permeveis manifestao das preferncias individuais, o
que significa conferir algum grau de soberania a um consumidor pouco ou
quase nada soberano.
Como a autoconstruo passa ao largo de consideraes atinentes ao apro-
veitamento de economias de escala e de escopo, as casas dela decorrentes ten-
dem a apresentar caractersticas bastante heterogneas, no preenchendo, em
vrias situaes, os requisitos mnimos desejados ou esperados das funes habi-
tacionais desempenhados pela moradia. So situaes que, embora nem sempre
explicitadas, compem as estimativas referentes a necessidades de realizao de
melhorias em imveis existentes, presentes em estudos dedicados mensurao
de dficits habitacionais. Estimativas dessa natureza, contudo, nada mais reve-
lam que uma fotografia de um cenrio em permanente e rpida mudana. Sobre
a questo, interessa salientar que, nos segmentos populacionais constitutivos da
pobreza, o processo construtivo envolve a promoo de melhorias graduais no
imvel e, conseqentemente, da qualidade das funes habitacionais por ele
desempenhadas, conformando uma trajetria no intencionada rumo ao que
considerado como condies satisfatrias de morar. Em simultneo, novas cons-
trues so iniciadas, realimentando o estoque de moradias inadequadas. Se
observada essa dinmica, que anda na contramo da tendncia depreciao do
imvel, o tempo se encarrega de promover uma mudana no status da moradia,
que transita de inadequada a adequada (PLAMBEL, 1977).
No entanto, ainda que prescinda, em larga medida, do mercado de imveis
para o acesso moradia, atravs da autoconstruo, a populao pobre no
consegue escapar do mercado da terra. A alternativa da invaso e ocupao
385

de terrenos vagos, pblicos ou privados, revela-se, como j discutido, cada
vez mais restrita em metrpoles como Belo Horizonte. No mercado da terra,
a mercadoria acessvel a quem tem baixo poder aquisitivo so os terrenos de
uma periferia em progressivo alargamento. A soluo que a pobreza adota
no tocante ao atendimento de sua demanda habitacional condena-a, assim, a
morar em reas perifricas, quase sempre muito distantes do local de trabalho,
alm de mal servidas de equipamentos de uso coletivo. Em decorrncia, v-se
obrigada a fazer longos deslocamentos dirios, notadamente em funo do de-
sempenho de suas atividades econmicas (FJP, 1982, 2002). Ao rebaixamento
do custo de moradia contrape-se, portanto, a elevao do custo de transporte,
que passa a comprometer expressiva parcela da renda familiar.
Embora de inegvel relevncia, sobretudo para as regies metropolitanas,
a localizao da moradia no espao urbano no incorporada nas discusses
convencionais de dficit habitacional, como se percebe no estudo setorial
mais recente da FJP (2004). A despeito da distino que feita entre dficit
habitacional e moradia inadequada, o enfoque adotado no referido estudo
se atm a consideraes em torno das condies que o imvel oferece para o
uso residencial, como revelam as correspondentes definies operacionais que
utiliza.
A conceituao de dficit habitacional, adotada pela FJP,
engloba tanto aquelas moradias sem condies de serem habitadas devido
precariedade das construes ou em virtude de terem sofrido desgaste da
estrutura fsica e que devem ser repostas, quanto necessidade de incremento
do estoque decorrente da coabitao familiar ou da moradia em locais
destinados a fins no residenciais. (2004, p. 7)
Trata-se de definio focada nos aspectos atinentes segurana fsica e
s condies de habitabilidade proporcionadas pela moradia em sua funo
de abrigo. Compreende, de um lado, os domiclios rsticos, caracterizados
por no possurem paredes de alvenaria ou de madeira aparelhada, alm dos
domiclios com mais de 50 anos de construo, que j teriam ultrapassado o
limite de vida til do imvel. A precariedade do abrigo que proporciona ao
morador justifica a substituio por nova moradia, originando o denominado
dficit por reposio de estoque (FJP, 2004). De outro, tm-se situaes onde
sequer a alternativa do domiclio rstico compe o leque de escolhas que o
386

indivduo pode fazer com vistas obteno de local de abrigo. Delas decorrem
as moradias improvisadas, que vo formar o denominado dficit habitacional
por incremento de estoque (FJP, 2004).
As habitaes inadequadas por sua vez so as que no proporcionam a
seus moradores condies desejveis de habitabilidade (FJP, 2004, p. 8) e
conforto, evidenciando a funo de segurana social da moradia. Falar de
inadequao implica a definio de um padro mnimo de qualidade a ser
preenchido por toda moradia. Os critrios adotados pela FJP com tal pro-
psito destacam o acesso a servios bsicos como iluminao eltrica, rede
geral de abastecimento de gua, rede geral de esgotamento sanitrio (...) e
coleta de lixo (2004, p. 8) e o grau de adensamento da ocupao residencial,
considerado excessivo quando o nmero de pessoas superior a trs por
dormitrio (FJP, 2004, p. 8). Ao contrrio das situaes que tipificam e
conformam o dficit habitacional, a inadequao da moradia no demanda a
construo de novas unidades habitacionais, mas complementaes e melhorias
no imvel, de forma a torn-lo adequado.
O dficit habitacional pode assumir, portanto, diferentes aspectos. No
limite mximo, abrangeria a quase totalidade das famlias moradoras segundo
os ndices de desigualdade. Isso quer dizer que quanto maior for o ndice de
desigualdade, tanto maior ser o dficit. Uma medida de dficit calculada
com base na desigualdade, embora seja da maior importncia para explicitar
a variedade de determinaes dos processos de morar, no , contudo, o que
interessa ao clculo. As operaes tomam por base o mnimo social, mnimo
de renda, mnimo de conforto, mnimo de segurana, mnimo de condio
de acesso aos benefcios urbanos. Examinado do ponto de vista do mnimo,
tem-se o limite de desigualdade tolervel. O limite da tolerncia varia segundo
o padro admitido como normal ou digno do modo de vida urbano numa
dada sociedade.
Colocando-se no centro o conceito de Desenvolvimento Humano, segun-
do sua conceituao pelo Programa das Naes Unidades para o Desenvol-
vimento PNUD , entendido como o processo de ampliao de opes
oferecidas a um povo (CULLAR, 1997, p. 11), exibe-se a relatividade de
qualquer dficit padronizado segundo o conceito de mnimo. Um domiclio
ou unidade habitacional dado como inadequado na medida em que limita as
opes disponveis ou que no se pode colocar como opo. Como limite de
387

opes, pode-se estabelecer uma hierarquia de habitaes independentemente
de custo e valor de mercado; como determinao explicita-se que uma habitao
dada como inadequada quando ela no resulta de nenhuma opo dos seus
moradores, mas da coao de se ter um lugar para viver.
O limite mnimo, sob esse ponto de vista, se localiza na ausncia de opo;
contudo a determinao das opes enseja dficits relativos que interessam
segmentao dos mercados de moradia. A deciso sobre o limite do mnimo
no se faz sem polmica, do mesmo modo que os parmetros que favorecem a
constituio de mercados segmentados. Para a fixao de uma poltica pblica
de habitao, o primeiro dficit a ser mensurado o que posiciona os grupos
humanos aqum da possibilidade de optarem, centrando a ateno nos imveis
que determinam a falta de opo.
Diiicir uaniracioxai i sua ria;iriia
iicixri xa RMBH
Como se viu anteriormente o primeiro obstculo numa economia do porte
da metropolitana dado pelo acesso terra. Uma terra de custo zero
15
supe,
de um lado, o total desinteresse de sua oferta por parte do mercado e, de outro,
a insuficincia de recursos para aquisio do lote que obedece aos padres
mercadolgicos. Sob esse ponto de vista, o acesso a uma poro de terreno
fora do interesse do mercado configura-se como vetor determinante de sub-
habitao, desde que o usurio no tenha tambm recursos para construir um
abrigo que lhe permita se estabelecer para prover a prpria subsistncia. H que
entender que, quando se diz prpria, a referncia no feita ao indivduo,
mas ao grupo familiar. A moradia entendida apenas como abrigo contra as
intempries no pode ser tomada como domiclio isolado. Sua insero na rede
dos processos urbanos deve ser considerada como determinante de provimento
da subsistncia. Desse modo, se uma famlia se abriga provisoriamente sob
as marquises de um edifcio ou sob um viaduto prximo a um centro de
emprego, garantindo a partir da condies de poupana para acesso a um
abrigo de melhor qualidade, a situao abaixo do mnimo deve ser entendida
15
Uma terra de custo zero para o mercado acompanhada de um custo social elevado. Ver Santos,
1980, p. 17-47.
388

como um investimento. De outra parte, para uma famlia que adquire ou
tem acesso a uma moradia distante de todos os servios e oportunidades de se
reproduzir, por mais definitivo que possa ser seu abrigo, a carncia se mostra
muito mais explcita. Isso quer dizer que o clculo do dficit de moradia,
numa economia metropolitana, precisa considerar o custo do provimento da
subsistncia acima das condies especficas do abrigo. necessrio levar em
considerao a localizao do domiclio no espao urbano.
Acisso ao xiicaoo
Para compreender essa realidade, vale a pena examinar o que se explicita
em dois conjuntos de tabelas. A primeira exibe a trajetria de famlias residentes
em oito macrounidades que compem a RMBH, por faixa de renda. A segunda
mostra as pessoas que, individualmente, foram coagidas a, ou optaram por,
morar sozinhas em algum local da RMBH.
A exibio de informaes de acordo com as macrounidades traz embutida
a hiptese de que a estrutura espacial de uma regio metropolitana determi-
nada pelo modo como as reas se diferenciam segundo seu maior ou menor
comprometimento com a metropolizao, bem como com o tipo de funo
predominante nesta forma de comprometimento. Desse modo, o acesso
moradia tambm determinado pelo comprometimento das atividades eco-
nmicas, polticas, institucionais, sociais e simblicas com a metropolizao.
A possibilidade de a metrpole definir o espao da moradia como funo
metropolitana, favorecendo a predominncia do uso residencial em determi-
nadas reas, tambm deve ser contemplada, seja na construo de reas resi-
denciais nobres, operrias, de classe mdia ou at dos que no podem assumir
os custos inerentes.
A Tan. 1, analisada juntamente com o Giai. 1, possibilita acompanhar a
evoluo dos domiclios particulares permanentes na RMBH no intervalo que
vai de 1982 a 2002. Note-se que as famlias com renda mdia familiar at trs
salrios mnimos diminuem sua participao no perodo em favor das situadas
em faixas de renda mais elevada. Note-se ainda que, proporcionalmente, os
domiclios nas faixas de renda superior a 20 salrios foram os que tiveram
aumento percentual mais significativo. Atente-se tambm para o fato de a
389

populao residente em domiclios com renda at trs salrios ser sub-
representada em relao ao percentual dos domiclios . Isso quer dizer que,
para as famlias com renda superior a trs salrios, os domiclios aumentaram
proporcionalmente menos do que a populao, dando-se o inverso com a
populao de baixa renda. Apesar disso, as taxas de crescimento, comparando-
se populao e domiclios, revelam uma outra realidade. A partir das faixas
de renda superior a um salrio mnimo, os domiclios registram uma taxa
anual de crescimento sempre superior da populao, e a distncia tanto
maior quanto menor for a renda. Assim, enquanto a populao com renda
de um at dois salrios aumentou em 0,3% ao ano, os domiclios acusaram
uma taxa de 1,7% ao ano no perodo. No extremo oposto, a populao com
renda superior a 30 salrios aumentou 4,3%, e as residncias 5,7% ao ano,
em igual perodo.
Taniia 1
Participao de domiclios e da populao da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte por faixa de renda em 1982 e 2002
Faixa de renda
%
Domic|ios
1982
%
Popu|ao
1982
%
Domic|ios
2002
%
Popu|ao
2002
Sem renda 3,62 3,29 1,37 1,14
At um salrio mnimo 6,75 5,03 1,47 1,31
De maior que 1 at 2 SM 17,07 15,10 14,42 11,98
De maior que 2 at 3 SM 17,20 16,46 15,65 14,62
De maior que 3 at 5 SM 20,00 20,82 21,23 21,71
De maior que 5 at 10 SM 19,47 21,72 24,40 26,20
De maior que 10 at 15 SM 7,25 7,84 9,23 10,08
De maior que 15 at 20 SM 3,49 3,98 4,19 4,45
De maior que 20 at 30 SM 2,99 3,28 4,05 4,22
Maior que 30 SM 2,17 2,47 4,00 4,28
Torai 100 100 100 100
Fonte: Plambel, Pesquisa Origem e Destino 1982; Fundao Joo Pinheiro: Pesquisa Origem e
Destino, 2002.
390

O Giai. 1 qualifica melhor a participao dos domiclios por faixa de renda,
mostrando sua expanso no espao metropolitano no perodo analisado. Entre
1982 e 2002, a RMBH se tornou mais seletiva para famlias com renda at um
salrio, cujas taxas de crescimento anual foram negativas. As residncias com
renda mdia entre um e trs salrios crescem a uma taxa muito prxima ao
crescimento vegetativo da populao; j as com renda superior a trs salrios
acusam taxas ascendentes, com destaque para aquelas com renda superior a 20
salrios, que exibem o maior ritmo de crescimento. Essa viso geral da RMBH
mostra que o espao metropolitano se tornou mais favorvel para domiclios
de alta renda no perodo.
Giiico 1 - Taxa de crescimento mdio anual dos domiclios da RMBH
1982 - 2002
Destino, 2002.
O comportamento exibido, no entanto, no se distribui na mesma pro-
poro no espao metropolitano. H reas que se tornam mais seletivas para
as famlias de baixa renda e outras mais atraentes para as de renda mais elevada.
As informaes examinadas a seguir evidenciam essas marcas da estrutura
espacial metropolitana. Toma-se, como ponto de partida, a macrounidade
denominada de Ncleo Central, que abriga as instituies tpicas das funes
391

metropolitanas centro administrativo, escritrios matrizes e sucursais de
grandes empresas, servios de porte metropolitano. Tal macrounidade com-
preendida pelo centro planejado da capital e a zona sul.
O Giai. 2 mostra como se modificou a participao dos domiclios por
faixa de renda entre 1982 e 2002 no Ncleo Central. As residncias ocupadas
pela pobreza absoluta, renda de at um salrio mnimo, que j eram pouco
representativas, diminuram significativamente, enquanto aumenta, tambm
de forma significativa, a participao dos domiclios com renda superior a
20 salrios, destacando-se aqueles com renda superior a 30 salrios mnimos.
Embora no haja espao para se analisar aqui as peculiaridades expostas, merece
ser ressaltado que a diversidade e predominncia apontam para tendncias
seletividade de uma regio nobre.
Giiico 2 - Ncleo Central participao dos domiclios por faixas
de renda 1982 - 2002
Destino, 2002.
O Giai. 3 e a Tan. 2 so ainda mais esclarecedores. As famlias com renda
de at trs salrios mnimos acusam taxas negativas da ordem de 6,2% ao ano,
o que se faz acompanhar de taxas positivas para as famlias com renda entre
um e cinco salrios mnimos. Taxas negativas ou prximas delas voltam a ser
392

observadas para as famlias com renda entre 5 e 20 salrios, destacando-se,
neste grupo, o crescimento negativo da populao, ao qual se seguem taxas
sempre positivas de crescimento de populao e domiclios para famlias com
renda superior a 20 salrios mnimos. O saldo geral acusa uma taxa de cresci-
mento dos domiclios da ordem de 2,5% ao ano, contra a timidez do aumento
da populao, de apenas 0,3% ao ano. Fica evidente tambm a presena de
duas tendncias no Ncleo Central, famlias de alta renda e a resistncia dos
aglomerados de favelas.
Giiico 3 - Ncleo Central taxas de crescimento mdio anual de domiclios
e populao 1982 - 2002
Destino, 2002.
Observa-se, no exame TAB. 2, a inverso da participao dos domiclios
com renda entre 5 e 20 salrios, de um lado, e a dos acima de 20 salrios,
de outro lado, entre 1982 e 2002. Em 1982, o primeiro grupo representava
44,7% das residncias do Ncleo Central, caindo para 34,8% do total em
2002; j os com renda superior a 20 salrios, que correspondiam a 34,8%,
passaram a representar 41,8% em 2002.
393

Taniia :
Ncleo Central, evoluo dos domiclios e da populao em 1982 e 2002
por faixas de renda mdia familiar
Faixa de renda
%
Domic|ios
1982
%
Popu|ao
1982
%
domic|ios
2002
%
popu|ao
2002
Taxa
Dom.
82_2002
Taxa Pop.
82-2002
Sem renda 3,23 3,09 0,67 0,55 -6,2% -8,0%
At um salrio mnimo 3,20 2,42 1,08 1,10 -3,9% -3,5%
De maior que 1 at 2 SM 6,26 4,89 6,55 6,06 1,7% 1,4%
De maior que 2 at 3 SM 6,49 5,60 5,88 5,60 1,0% 0,3%
De maior que 3 at 5 SM 8,38 6,80 9,16 9,26 1,9% 1,9%
De maior que 5 at 10 SM 19,06 17,46 13,93 11,80 -0,1% -1,6%
De maior que 10 at 15 SM 14,75 14,57 10,96 9,89 0,0% -1,6%
De maior que 15 at 20 SM 10,90 12,22 9,94 9,39 1,0% -1,0%
De maior que 20 at 30 SM 13,89 15,75 15,55 15,98 2,0% 0,4%
Maior que 30 SM 13,81 17,20 26,27 30,36 4,8% 3,2%
Tora| 100,00 100,00 100,00 100,00 1,5% 0,3%
Destino, 2002.
O Ncleo Central pode ser contrastado a outras macrounidades da
RMBH, a comear pela Pericentral. Tal macrounidade consiste numa ampla
regio localizada no entorno do Ncleo Central. Para caracteriz-la, sinteti-
camente, pode-se afirmar que foi criada para dar sustentao ao Centro. As
transformaes ocorridas ao longo do tempo deram-lhe a fisionomia que se
retrata na Tan. 3.
394

Taniia 3
rea Pericentral, evoluo dos domiclios e da populao em 1982 e 2002
por faixas de renda mdia familiar
Faixa de renda
%
Domic-
|ios 1982
%
Popu|ao
1982
%
domic|ios
2002
%
popu|ao
2002
Taxa Dom.
82_2002
Taxa Pop.
82-2002
Sem renda 2,67 2,50 0,54 0,40 -7,4% -9,6%
De maior que 1 at 2 SM 12,29 10,12 9,05 7,38 -1,3% -2,4%
De maior que 2 at 3 SM 15,04 13,63 11,28 10,30 -1,2% -2,2%
De maior que 3 at 5 SM 20,00 19,74 17,95 17,40 -0,3% -1,5%
De maior que 5 at 10 SM 23,58 25,91 25,92 26,28 0,7% -0,8%
De maior que 10 at 15 SM 10,62 11,97 14,25 15,21 1,7% 0,3%
De maior que 15 at 20 SM 5,02 6,05 7,35 8,09 2,2% 0,6%
De maior que 20 at 30 SM 3,65 4,34 7,02 7,55 3,6% 1,9%
Maior que 30 SM 1,42 1,68 5,79 6,63 7,5% 6,2%
Torai 100,00 100,00 100,00 100,00 0,2% -0,9%
Destino 2002
O exame agregado dos domiclios por faixa de renda mostra que as mu-
danas foram pouco significativas nos anos recentes. Em 1982, 58,6% das
residncias tinham renda mdia entre 2 e 10 salrios; em 2002, este mesmo
grupo representava 55,2% do total. Tomado conjuntamente com a faixa de
renda de 10 at 15 salrios, o resultado sobe para 69,2%, em 1982, e 69,4%
do total, em 2002.
As modificaes se mostram com toda evidncia quando se examinam as
taxas de crescimento. Tais taxas so negativas para domiclios e para a popu-
lao em todas as faixas de renda at cinco salrios; a dos domiclios aumenta
positiva e quase exponencialmente a partir de rendas superiores a cinco sal-
rios e a da populao inicia sua ascenso em progresso aritmtica a partir de
10 salrios mnimos. A macrounidade Pericentral exibe ainda taxas negativas
de crescimento para a populao, mostrando que algo como 0,7% de seus
moradores migrou para outras macrounidades da RMBH. Fica claro que
famlias com renda at 20 salrios buscaram outros lugares para morar, mais
395

afinados com sua condio financeira, ao passo que um contingente tmido de
famlias com renda entre 20 e 30 salrios e outro mais expressivo, com renda
superior a 30 salrios, encontraram no lugar condies adequadas para fixar
residncia.
A terceira macrounidade analisada a Pampulha. Trata-se de regio que co-
meou a assumir comprometimento com a metropolizao a partir dos anos
30 do sculo passado, inicialmente com a represa para captao de gua e, em
seguida, a instalao do aeroporto, como referncia para o lazer. Finalmente,
entram em cena o campus universitrio e o complexo esportivo. Vale dizer, a
Pampulha tem muito de projeo das funes metropolitanas concentradas
inicialmente no Ncleo Central. As informaes da ran. 4 mostram que a
Pampulha, comparada com o Ncleo Central e a rea Pericentral, menos
seletiva para famlias com renda de 2 at 15 salrios mnimos, apesar de ter
aprofundado sua vocao de destinar espao para moradores com renda fami-
liar acima de 15 salrios.
Taniia 4
Pampulha, evoluo dos domiclios e da populao em 1982 e 2002 por
faixas de renda mdia familiar
Faixa de renda
%
Domic-
|ios 1982
%
Popu|ao
1982
%
domic|ios
2002
%
popu|ao
2002
Taxa
Dom.
82_2002
Taxa Pop.
82-2002
Sem renda 3,10 3,24 1,02 0,71 -2,5% -5,6%
De maior que 1 at 2 SM 13,00 10,55 6,95 5,15 -0,1% -1,7%
De maior que 2 at 3 SM 11,92 11,24 8,95 7,78 1,6% 0,0%
De maior que 3 at 5 SM 16,60 16,92 15,71 15,07 2,8% 1,3%
De maior que 5 at 10 SM 22,23 23,20 26,73 28,68 4,0% 2,9%
De maior que 10 at 15 SM 8,34 8,95 14,35 14,90 5,9% 4,5%
De maior que 15 at 20 SM 7,66 8,50 8,24 8,68 3,5% 2,0%
De maior que 20 at 30 SM 4,99 5,37 8,81 9,36 6,0% 4,7%
Maior que 30 SM 7,70 8,72 8,00 8,62 3,3% 1,8%
Torai 100,00 100,00 100,00 100,00 3,1% 1,8%
Destino, 2002.
396

Embora tenha expulsado sistematicamente as famlias de baixa renda, a
partir dos estratos com renda superior a cinco salrios, houve acolhida de
famlias que residiam em outras macrounidades ou que migraram para a
RMBH. Percebe-se tambm que os agentes do mercado imobilirio centraram
sua ateno nas famlias com renda entre 10 e 15 salrios e com renda entre
20 e 30 salrios. Os domiclios ocupados nessas faixas de renda aumentaram
entre 1982 e 2002 a uma taxa mdia de 6,0% ao ano.
A macrounidade que se chama de Eixo Industrial inicia sua insero na
metropolizao a partir dos anos 1940, quando ali se instala a Cidade Indus-
trial Juventino Dias, favorecendo a emancipao do ento distrito de Con-
tagem do municpio de Betim. A partir da, outros municpios foram sendo
incorporados ao processo, com diferentes funes, dentre elas a de serem reas
atraentes para moradias de operrios de baixa qualificao.
A Tan. 5 deixa patente a marca de espao do operrio qualificado, semiqua-
lificado ou de baixa qualificao assumida pelo Eixo Industrial. Em 1982, os
domiclios com renda de 1 at 10 salrios representavam 82,1% do total e, no
mesmo ano, 11,0% das residncias eram habitadas por famlias em situao
de penria, cujos rendimentos no alcanavam um salrio mnimo. Quanto a
este grupo, a situao melhorou, j que se reduziu a 3,4% do total em 2002.
Tal melhora, no entanto, no indicativa de sua promoo da situao de
pobreza extrema para condies mais favorveis de vida. A taxa negativa de
crescimento observada nas duas faixas indicativas da pobreza extrema aponta
mais para migrao de famlias nelas inscritas para outras reas que para me-
lhoria de oportunidades e ascenso social.
Taniia 5
Eixo Industrial, evoluo dos domiclios e da populao
em 1982 e 2002 por faixas de renda mdia familiar
Faixa de renda
%
Domic|ios
1982
%
Popu|ao
1982
%
domic|ios
2002
%
popu|ao
2002
Taxa Dom.
82_2002
Taxa Pop.
82-2002
Sem renda 4,19 3,98 1,84 1,57 -1,0% -2,6%
De maior que 1 at 2 SM 19,49 17,85 17,15 14,23 2,5% 0,9%
De maior que 2 at 3 SM 19,66 18,80 18,05 16,84 2,7% 1,4%
(Continua)
397

De maior que 3 at 5 SM 23,54 24,52 23,55 24,02 3,2% 1,9%
De maior que 5 at 10 SM 19,37 21,76 26,03 28,10 4,7% 3,3%
De maior que 10 at 15 SM 4,71 5,32 7,55 8,84 5,6% 4,6%
De maior que 15 at 20 SM 1,20 1,53 2,12 2,55 6,1% 4,6%
De maior que 20 at 30 SM 0,69 0,87 1,66 1,91 7,8% 6,1%
Maior que 30 SM 0,29 0,36 0,50 0,64 6,0% 4,9%
Torai 100,00 100,00 100,00 100,00 3,2% 2,0%
Destino, 2002.
A marca do espao operrio se mantm ao longo do perodo. Em 2002,
as residncias com renda 1 at 10 salrios correspondiam a 84,8% do total,
com ganhos significativos para as famlias situadas nas faixas entre mais que 5
at 10 salrios. O aumento proporcional de domiclios e de populao, sem-
pre a taxas superiores ao crescimento vegetativo, no poderia deixar de trazer
ganhos para o segmento populacional situado em faixas de renda superior a
10 salrios. Entretanto, vale lembrar que as altas taxas de crescimento de tais
faixas esto vinculadas sua baixa representatividade na estrutura espacial da
macrounidade. H que fixar os valores apresentados e analisados a respeito da
estrutura espacial do Eixo Industrial para compar-los aos da prxima ma-
crounidade examinada, que a denominada Periferias do Aglomerado.
As Periferias levam esse nome pela sua formao a partir da ao dos agentes
imobilirios, valendo-se do apelo em residir ou ter uma propriedade em Belo
Horizonte. So reas que, no momento do lanamento dos loteamentos, ofere-
ciam terrenos a baixo preo e com precria infra-estrutura urbana.
A Tan. 6 oferece oportunidade para o questionamento das diferenas entre
a referida macrounidade e o Eixo Industrial. As informaes agregadas exibem
vantagens locacionais das Periferias para as famlias residentes no Eixo Indus-
trial. Em 1982, as famlias com renda de 1 at 10 salrios representavam 82,3%
dos domiclios ocupados a mesma composio para os moradores do espao
da indstria. Em 2002, esse grupo era formado por 83,5% do total, com ganho
no estrato entre 5 e 10 salrios, similar ao constatado no Eixo Industrial. O
exame das faixas superiores, contudo, registra ganhos significativos das Perife-
rias frente ao Eixo Industrial. Os domiclios com renda superior a 10 salrios,
(Concluso)
398

que representavam 5,3% das residncias em 1982, passaram para 13,2% em
2002, em contraste com o Eixo industrial, onde a mudana foi de 6,9% em
1982 para 11,8% em 2002.
Taniia 6
Periferias do Aglomerado, evoluo dos domiclios e da populao em 1982
e 2002 por faixas de renda mdia familiar
Faixa de renda
%
Domic|ios
1982
%
Popu|ao
1982
%
domic|ios
2002
%
popu|ao
2002
Taxa Dom.
82_2002
Taxa Pop.
82-2002
Sem renda 3,45 3,39 1,60 1,28 0,3% -1,8%
De maior que 1 at 2 SM 24,44 22,09 16,23 13,34 2,1% 0,5%
De maior que 2 at 3 SM 21,85 21,51 17,95 16,40 3,2% 1,7%
De maior que 3 at 5 SM 21,01 22,73 24,22 24,95 4,9% 3,6%
De maior que 5 at 10 SM 14,95 17,67 25,10 27,32 6,9% 5,4%
De maior que 10 at 15 SM 3,32 3,79 7,89 9,02 8,8% 7,7%
De maior que 15 at 20 SM 1,29 1,60 2,85 3,21 8,4% 6,8%
De maior que 20 at 30 SM 0,51 0,56 1,69 2,01 10,6% 9,9%
Maior que 30 SM 0,14 0,18 0,79 0,90 13,7% 11,9%
Torai 100,00 100,00 100,00 100,00 4,2% 3,1%
Destino, 2002.
Em sntese, as Periferias comeam a exibir taxas mais competitivas de cres-
cimento de domiclios e de populao comparadas com as do Eixo Industrial
a partir das famlias inscritas nos estratos de renda superior a cinco salrios. A
explicao para essa mudana de perfil tem a ver com alteraes nos padres
de urbanizao de parte expressiva da macrounidade, seja por sua proximi-
dade em relao Pampulha, seja por intervenes urbanas no municpio de
Contagem.
16
Independentemente do tipo de explicao, contudo, o exame
16
A formao do espao do ponto de vista do uso habitacional foi objeto de anlise em relatrio
denominado Gesto do espao metropolitano: homogeneidade e desigualdade, em fase de
concluso.
399

mais atento das informaes da TAB. 6 sublinha caractersticas que tornam o
espao das Periferias cada vez mais imprprio para famlias com renda inferior
a dois salrios, mostrando, alm disso, que at mesmo as famlias que auferem
rendimentos de dois a trs salrios j no encontram fcil acolhida no lugar.
A macrounidade rea de Expanso Metropolitana composta, regra geral,
por sedes municipais e seus entornos, nas quais a metropolizao tem que
conviver mais estreitamente com o controle exercido pelo poder local, que se
mostra, com freqncia, marcado por ambigidades. H sempre uma inde-
ciso entre manter a autonomia municipal ou aliar-se metropolizao, com
todas as suas conseqncias.
O resultado disso pode ser melhor apreendido a partir do exame das infor-
maes contidas na Tan. 7. Cumpre lembrar que a diversidade dos munic-
pios integrantes da rea de Expanso Metropolitana traz, como conseqncia,
uma grande diversidade de alternativas, apenas compreensveis numa anlise
mais desagregada.
Taniia 7
rea de Expanso Metropolitana, evoluo dos domiclios e da populao
em 1982 e 2002 por faixas de renda mdia familiar
Faixa de renda
%
Domic|ios
1982
%
Popu|ao
1982
%
domic|ios
2002
%
popu|ao
2002
Taxa
Dom.
82_2002
Taxa Pop.
82-2002
Sem renda 5,21 3,83 1,64 1,45 -2,4% -2,6%
De maior que 1 at 2 SM 21,50 18,15 18,83 15,16 2,7% 1,3%
De maior que 2 at 3 SM 19,19 18,11 20,25 19,19 3,7% 2,5%
De maior que 3 at 5 SM 21,68 23,88 23,30 24,04 3,8% 2,3%
De maior que 5 at 10 SM 16,98 21,28 23,14 26,65 5,0% 3,4%
De maior que 10 at 15 SM 4,28 5,07 5,75 6,32 4,9% 3,4%
De maior que 15 at 20 SM 1,08 1,29 2,43 2,58 7,7% 5,9%
De maior que 20 at 30 SM 1,06 1,16 1,68 1,87 5,8% 4,7%
Maior que 30 SM 0,29 0,33 0,97 1,08 9,9% 8,5%
Torai 100,00 100,00 100,00 100,00 3,4% 2,2%
Destino, 2002.
400

V-se que o comprometimento com o metropolitano, ao se acentuar
ao longo do perodo analisado, muda o perfil socioeconmico das famlias
residentes a partir dos estratos com renda mdia superior a dois salrios. Isso
quer dizer que, at mesmo nessa macrounidade, as famlias com renda at
dois salrios mnimos no so bem-vindas. A anlise dos demais estratos exibe
marcas tpicas da macrounidade. Os domiclios dos estratos com renda mdia
familiar de 2 at 10 salrios representavam 57,8% em 1982, passando para
66,7% do total em 2002. A representao dos estratos com renda superior a
10 salrios mnimos tambm difere daquela que se mostrou no Eixo Industrial
e nas Periferias. Em 1982, as residncias inscritas em tais estratos agrupavam
6,7% das unidades ocupadas; em 2002, 10,8% do total.
Aqui, mais uma vez, chamam a ateno as taxas negativas dos estratos de
renda at um salrio, exigindo resposta seguinte pergunta: se em todas as
macrounidades percorridas os domiclios desses estratos exibem taxa negativa,
houve promoo social capaz de justificar a reduo das famlias em tal faixa
de renda ou elas se viram obrigadas a buscar alternativas diferentes de abrigo?
Qualquer que seja a resposta, cumpre registrar que as famlias inscritas no
referido estrato, residentes na RMBH, que ocupavam 69.009 domiclios em
1982, reduziram-se a 31.181 em 2002, constituindo ainda um grupo expres-
sivo necessitado de ateno da poltica pblica.
Finalizando este percurso, exibem-se, na Tan. 8, os domiclios em nmeros
absolutos e relativos situados em condies de risco no tocante a prover a pr-
pria subsistncia. Trata-se daqueles domiclios onde os moradores vivem sem
renda e dos domiclios onde os moradores tm renda de at um salrio m-
nimo. Vale notar que o dficit habitacional deve ser tomado como uma con-
seqncia, e no necessariamente como causa. O que mais chama a ateno
o custo social implicado na condio de viver submetido s regras de uma
economia metropolitana, sem condies de reproduzir a prpria subsistncia.
Em todos esses casos, o custo zero da moradia est configurado, qualquer
que seja a qualidade do domiclio, porm a vulnerabilidade maior se mostra
segundo a forma de comprometimento com a acumulao metropolitana do
lugar onde se localiza a residncia.
401

Taniia 8
Domiclios com renda at um salrio mnimo,
segundo as principais macrounidades da RMBH.
Macrounidades
Domic|ios
1982
% dom.
1982
Domic|ios
2002
% dom.
2002
Ncleo Central 4118 5,97 1506 4,83
rea Pericentral 16282 23,59 2837 9,1
Pampulha 1931 2,80 1070 3,43
Eixo Industrial 17749 25,72 10142 32,53
Periferias 17677 25,62 10617 34,05
Expanso
Metropolitana
7960 11,53 4039 12,95
Sunrorai 65717 95,23 30211 96,89
RMBH 69009 100 31181 100
Destino, 2002.
A Tan. 8 mostra que nas Periferias, no Eixo Industrial e na rea de Ex-
panso Metropolitana que se concentrava, em 2002, o maior contingente das
famlias residentes em domiclios particulares permanentes sem condies de
arcar com os custos de viver numa rea metropolitana, confirmando, com
isso, que as reas mais carentes de servios urbanos so tambm as que se
mostram atraentes para a moradia de custo zero. A macrounidade Pericentral
que, em 1982, concorria com as Periferias e o Eixo Industrial, ao se tornar
mais seletiva, reduziu drasticamente a oportunidade de ocupar sem custo um
abrigo, passando tal incumbncia para a rea de Expanso Metropolitana.
Cumpre sublinhar ainda que, embora o contingente de famlias com renda
insuficiente tenha diminudo nos 20 anos examinados, a participao do
estrato do custo zero absoluto famlias sem renda aumentou de 34,9% para
48,1% nesse perodo, sendo que a situao comea a se agravar timidamente
na Pampulha para assumir situaes alarmantes no Eixo Industrial e nas
Periferias.
402

Coais i oiis ixoiviouais
A segunda considerao sobre dficit habitacional tem a ver com as pessoas
que moram sozinhas. Tendo em vista que o grupo domstico ainda uma
necessidade dos indivduos para distriburem o custo social de prover a prpria
subsistncia, a opo ou a imposio de morar s tem implicaes diretas na
questo da habitao.
Examinada do ponto de vista do dficit habitacional, tal questo aponta
para dois aspectos: o da vulnerabilidade e o de sua composio para gerao
da carncia de domiclios. Ambos os aspectos se mostram intrincados. Do
ponto de vista da vulnerabilidade, quanto menor for o rendimento da pessoa,
tanto maior ser o custo de morar s; do ponto de vista da carncia de domi-
clios, toda opo de morar s contribui para o decrscimo do tamanho mdio
de moradores por residncia, pervertendo os clculos de unidades necessrias
para abrigo de famlias com excessivo adensamento residencial. Morar sozi-
nho, sob esse aspecto, pode ser considerado como crdito no clculo do dficit
habitacional.
Note-se, contudo, que morar s pode ser uma opo ou uma determina-
o. Como opo, locais como quartos de penso, de hotis ou apart-hotis e
at mesmo os tradicionais cortios se constituem em unidades para atender s
pessoas que decidem morar sozinhas. Como determinao, a marca princi-
pal do morar s se evidencia pelo abandono dos demais consortes.
Para simplificar as consideraes apresentadas, as informaes utilizadas na
anlise referem-se a pessoas que moram sozinhas, agrupadas em duas faixas de
idade: as que se encontram na idade produtiva, entre 18 e 60 anos, e as que,
hipoteticamente, ultrapassaram tal idade, ou seja, pessoas com mais de 60
anos. Enquanto as pessoas na idade produtiva podem, regra geral, optar, as da
terceira idade vivem o abandono. Contraditoriamente, enquanto as que tm
opo podem ser obrigadas a viver em abrigos precrios quartos de penso
e cortios -, as pessoas mais idosas podem viver em casas confortveis, mas
sem o apoio dos familiares.
A srie histrica examinada abrange os municpios do Aglomerado Metro-
politano, conforme definido em 1972. As informaes para tais municpios
so apresentadas na Tan. 9 e evidenciam que a condio de morar s se acen-
tuou na dcada de 1990.
403

Taniia 9
Domiclios com pessoas que moram sozinhas,
segundo municpios que compunham o Aglomerado Metropolitano de 1972
Municpio
Domic|ios
1972
%
domic|ios
1972
Domic|ios
1982
%
domic|ios
1982
Domic|ios
1992
%
domic|ios
1992
Domic|ios
2002
%
domic|ios
2002
Belo
Horizonte
15042 94,9 17629 84,6 18997 83,6 37241 74,0
Contagem 736 4,6 1757 8,4 2061 9,1 6578 13,1
Ibirit 16 0,1 153 0,7 248 1,1 1465 2,9
Ribeiro
das Neves
11 0,1 378 1,8 524 2,3 2346 4,7
Sabar 26 0,2 514 2,5 399 1,8 1537 3,1
Santa Luzia 15 0,1 399 1,9 490 2,2 1186 2,4
Torai 15847 100,0 20830 100,0 22719 100,0 50353 100,0
Destino, 2002.
Tomando-se os municpios de Belo Horizonte e Contagem, nota-se que o
viver sozinho uma marca da conurbao, ou seja, a economia da aglomerao
aumenta o custo social do morar. H evidncias de que a opo de morar
s decorre, de um lado, da conjuntura econmica e, de outro, das relaes
familiares. Acompanhando o caso do municpio de Belo Horizonte, tem-se
que, na dcada de 1970, as pessoas que passaram a viver s aumentam razo
de 1,6% ao ano. O movimento perde fora nos anos 80, reduzindo a taxa para
0,8% ao ano, e volta com intensidade nos anos 90, a uma taxa anual de 7,0%
ao ano. Considerando-se o intervalo compreendido entre 1982 e 2002, as taxas
so de 3,8% para Belo Horizonte, 6,8% para Contagem, 12,0% para Ibirit,
9,6% para Ribeiro das Neves e 5,6% ao ano para Sabar e Santa Luzia. Houve,
portanto, uma grande acelerao do morar s no perodo, resultante no apenas
de aspectos da conjuntura mas de mudanas significativas no tamanho mdio
da famlia. Como se pde ver pelo exame das tabelas anteriores contemplando
as taxas de crescimento de domiclios e da populao, as unidades residenciais
ocupadas sempre aumentaram em proporo maior que a populao.
404

A vulnerabilidade do morar sozinho pode indicar, por outro lado, a possibili-
dade de reduo do dficit habitacional, como j foi lembrado acima. O fator
renda, contudo, pode contribuir para a determinao do morar sozinho, com
elevao do custo social. Para uma melhor compreenso da questo, apresen-
ta-se, na Tan. 10, a distribuio das pessoas que moram s, com idade acima e
abaixo de 60 anos e renda inferior a um salrio mnimo, nos municpios que
compunham o Aglomerado Metropolitano em 1972.
Taniia 10
Domiclios com pessoas que moram sozinhas com renda menor que
1 salrio mnimo segundo municpios que compunham
o Aglomerado Metropolitano de 1972
Municpio
Ano
1982
1982
%
Ano
2002
2002
%
Taxa
crescimento
Belo Horizonte menores de 60 anos 2307 36,1 1850 51,2 -1,1%
Belo Horizonte 60 anos e mais 2669 41,8 442 12,2 -8,6%
Contagem menor que 60 anos 342 5,4 472 13,1 1,6%
Contagem 60 anos e mais 359 5,6 61 1,7 -8,5%
Ibirit menor que 60 anos 49 0,8 122 3,4 4,7%
Ibirit 60 anos e mais 38 0,6 9 0,2 -6,9%
Rib Neves menor que 60 anos 46 0,7 286 7,9 9,6%
Rib Neves 60 anos e mais 166 2,6 0 0,0 0,0%
Sabar menor que 60 anos 113 1,8 143 4,0 1,2%
Sabar 60 anos e mais 156 2,4 120 3,3 -1,3%
Santa Luzia menor que 60 anos 50 0,8 108 3,0 3,9%
Santa Luzia 60 anos e mais 93 1,5 0 0,0 0,0%
Torai 6388 100,0 3613 100,0 -2,8%
Destino, 2002.
Chama a ateno a significativa reduo de 2,8% ao ano, ao longo do
perodo, das pessoas que vivem sozinhas em razo da baixa renda. Em
todos os municpios, as pessoas com 60 e mais anos que vivem sozinhas e
405

tm renda inferior a um salrio mnimo registraram taxas negativas ou
nulas, como se mostra nos casos de Santa Luzia e Ribeiro das Neves. Alm
disso, as taxas positivas de pessoas com menos de 60 anos que moram s
so mais significativas nos municpios marcados pela expanso das periferias
metropolitanas Ribeiro das Neves, com 9,6%, Ibirit com 4,7% e Santa
Luzia com 3,9% ao ano.
Outra dimenso importante para a anlise do dficit habitacional se assenta
na composio dos moradores no grupo familiar. Sob esse aspecto, tem-se a
situao inversa do morar s. O grupo familiar que se consolida na ordem
capitalista, regra geral, foi reduzindo o nmero de moradores, excluindo
inicialmente os agregados e, posteriormente, os parentes colaterais do casal
proprietrio, chefe ou pessoa de referncia. Apesar disso, existem famlias que
abrigam parentes e o que se chamou, nas pesquisas analisadas, de hspedes
domiciliares.
A anlise desses dois grupos da maior importncia tendo em vista que,
conforme as presses socioeconmicas, estes podem ser dados como inconve-
nientes ao convvio domiciliar, gerando demanda por novas residncias. Pelo
que se pode apreender do exame das informaes contidas na Tan. 11, no
houve, nos municpios do Aglomerado Metropolitano, mudana significativa
na participao relativa do grupo como um todo, mas h que se sublinhar
o aumento da participao relativa dos hspedes entre 1982 e 2002. Tanto
hspedes quanto parentes registram uma taxa de crescimento superior da
populao da RMBH como um todo. Isso quer dizer que esse expediente,
ao invs de regredir, se acentuou no perodo. Aproximadamente 75% dos
parentes e hspedes domiciliares tm renda at trs salrios mnimos, tanto
em 1982 quanto em 2002, sinalizando que as famlias de baixa renda so as
que mais se mostram prontas para acolher pessoas que ajudem na promoo
da subsistncia. Por sua vez, as famlias se tornaram pouco interessadas em
acolher pessoas com renda inferior a um salrio mnimo.
406

Taniia 11
Moradores parentes e hospedes domiciliares com idade entre 18 e 60
anos, com renda, tomados em relao pessoa de referncia, residentes em
domiclios particulares permanentes dos municpios do Aglomerado de 1972
Condio
dos residentes
Ano
1982
1982
%
Ano
2002
2002
%
Taxa
crescimento anua|
Aglomerado 60544 100,0 95796 100,0 2,3%
Parentes 56223 92,9 86880 90,7 2,2%
Hspedes 4321 7,1 8916 9,3 3,7%
Renda menor que 3 46180 76,3 73201 76,4 2,3%
Renda menor que 1 11996 19,8 6446 6,7 -3,1%
Destino, 2002.
Uma das concluses possveis da anlise que, para as famlias de baixa
renda, a acolhida de parentes e amigos recomendados denota uma das con-
dies de manuteno do domiclio. Tal afirmao torna-se mais consistente
quando se examinam as informaes segundo os municpios do Aglomerado
Metropolitano. Belo Horizonte representa o municpio no qual as pessoas da
categoria com renda inferior a um salrio mnimo tornaram-se menos dese-
jveis taxa negativa anual de 5,2% , seguido de Contagem, com taxa posi-
tiva de 0,6% ao ano no perodo. No que se refere a abrigar hspedes, Ibirit,
Sabar e Santa Luzia e Belo Horizonte intensificaram essa forma de acolhida;
apenas Ribeiro das Neves exibiu um padro diferente.
Siivios uinaxos i oiiiiro \ cioaoi
Outro aspecto a examinar diz respeito aos servios urbanos. Nesse caso
h pelo menos trs pontos a considerar. O primeiro deles situa as moradias
localizadas em reas nas quais o servio est disponvel, cujos proprietrios
no tm condio de se valer dos benefcios oferecidos. o caso dos servios
j universalizados como oferta de gua e energia eltrica. O segundo abrange
as moradias localizadas em reas nas quais os servios pblicos no se fazem
presentes. Os servios de esgoto, coleta de lixo e pavimentao so os que
determinam esse tipo de carncia. H, finalmente, os servios de uso coletivo
como escolas, postos de sade, centros de lazer e de convivncia que se distri-
buem ainda com maior avareza, afetando a qualidade da moradia.
407

Para uma melhor compreenso da questo do dficit habitacional sob esse
prisma analtico, toma-se, como ponto de partida, mais uma vez, o ano de
1972, momento fundamental da expanso das periferias e de tomada de cons-
cincia do problema urbano sob a face metropolitana em todo o Brasil, como
discutido na seo anterior. As informaes referentes a 1972 devem ser enten-
didas como indicativas do quadro metropolitano quanto universalizao dos
servios urbanos bsicos, sinalizando o custo social relacionado ao preo de
mercado da moradia.
A anlise se inicia pela cobertura dos servios de energia eltrica, consoante
as informaes apresentadas na Tan. 12. Vale a pena fixar a anlise no ano
mais recente 2002 , quando, no municpio mais deficitrio em cobertura
Ribeiro das Neves , apenas 2,75% das residncias no eram servidas por
energia eltrica. Recuando, porm, para 30 anos atrs, a situao revela-se bas-
tante distinta. A maior cobertura correspondia a Belo Horizonte, abrangendo
apenas 88,4% das residncias (PLAMBEL, 1972). As partes conurbadas a
Belo Horizonte, excetuadas as de Contagem e de Sabar, viviam praticamente
s escuras, ou luz de velas e lampies. A universalizao do servio estabelece
que a falta de acesso devida plena carncia dos moradores, incapazes at
mesmo de contar com apoio de vizinhana para os famosos gatos.
Taniia 12
Domiclios servidos por energia eltrica nos municpios do
Aglomerado Metropolitano de 1972, nos anos de 1972 e 2002
Energia
e|trica
Domi-
c|ios
1972
%
Domi-
c|ios
1972
Popu|ao
1972
%
Popu|ao
1972
Domi-
c|ios
2002
%
Domi-
c|ios
2002
Popu|ao
2002
%
Popu|ao
2002
Sim 259688 87,3 1343772 87,8 882928 99,5 3434014 99,5
No 35587 12,0 184025 12,0 4297 0,5 17352 0,5
No
declara
2329 0,8 2795 0,2 0 0,0 0 0,0
Ag|o-
merado
297602 100,0 1530593 100,0 887225 100,0 3451366 100,0
Destino, 2002.
408

O acesso gua de rede pblica tambm avanou no sentido da universa-
lizao no Aglomerado Metropolitano ao longo dos ltimos 30 anos, confor-
me mostram as informaes contidas na Tan.13. No entanto, os municpios
marcados pela expanso das periferias ainda mantm dficit de cobertura em
2002, com destaque para Ribeiro das Neves, com 8,9%, e Santa Luzia, com
3,2% do total de domiclios (FJP, 2002). Recuando a 1972, observa-se que
o servio era deficitrio em toda a Aglomerao Metropolitana. A falta de
acesso gua acometia 24,8% das famlias residentes na rea conurbada de
Sabar, 14,2% das famlias residentes em Belo Horizonte e 14,0% em Ibirit.
Embora ocupasse o primeiro lugar em domiclios abastecidos pela rede p-
blica, Belo Horizonte tinha apenas 46,4% das residncias ligadas ao sistema,
seguida por Sabar e Contagem (PLAMBEL, 1972). As demais reas conur-
badas desconheciam completamente esse tipo de servio. Note-se que a gua
era um servio produzido juntamente com a moradia. A construo da casa,
para a maioria das famlias, iniciava-se com tarefa de cavar uma cisterna. A
universalizao do servio traz, como conseqncia, a alta vulnerabilidade a
que se expem atualmente as famlias sem acesso ao servio, apontando para
o elevado custo social decorrente da falta de opo.
Taniia 13
Domiclios servidos por gua de rede pblica nos municpios do
Servio
gua
Popu|ao
1972
%
Popu|ao
1972
Dom
1972
%
Dom
1972
Popu|ao
2002
%
Popu|ao
2002
Dom
2002
%
Dom
2002
No tem gua 209198 13,7 40875 13,7 42951 1,2 10479 1,2
Cisterna 633242 41,4 117365 39,4 0 0,0 0 0,0
Poo artesiano 35735 2,3 6525 2,2 0 0,0 0 0,0
Rede 648784 42,4 130295 43,8 3408415 98,8 876748 98,8
No informou 3637 0,2 2544 0,9 0 0,0 0 0,0
Aglomerado 1.530.596 100,0 297.604 100,0 3.451.366 100,0 887.227 100,0
Destino, 2002.
409

O acesso rede geral de esgoto persiste como um problema para a maioria
dos municpios componentes do Aglomerado Metropolitano, conforme mos-
tram as informaes da Tan. 14. Apenas em Belo Horizonte e Sabar o servio
aproxima-se da universalizao, com coberturas respectivamente, de 94,5%
e 95,0% do total de residncias em 2002. Ibirit e Ribeiro das Neves, dois
municpios com marcas mais profundas de crescimento perifrico, so os mais
mal servidos, com taxas de cobertura de 70,2% e 63,7% do total de residncias,
respectivamente (FJP, 2002). A falta de cobertura indica que residir em rea
sem acesso a rede de esgoto passa a ser uma determinao, discriminando
extensos estratos segundo a renda familiar.
Taniia 14
Domiclios servidos por rede de esgoto pblica nos municpios do
Servio
de esgoto
Popu|ao
1972
%
Popu|ao
1972
Dom.
1972
%
Dom.
1972
Popu|ao
2002
%
Popu|ao
2002
Dom.
2002
%
Dom.
2002
No tem 268730 17,6 52811 17,7 389184 11,3 93280 10,5
Sim fossa 592683 38,7 109548 36,8 0 0,0 0 0,0
Sim rede 665062 43,5 132706 44,6 3062182 88,7 793946 89,5
No informa 4116 0,3 2539 0,9 0 0,0 0 0,0
Ag|omerado 1530591 100 297604 100 3451366 100 887226 100
Destino, 2002.
Retornando a 1972, percebe-se que, quela poca, a situao era gravssima,
tanto por que a maioria dos domiclios era abastecida de gua por cisternas,
quanto pela necessidade de construir fossas, favorecendo a contaminao do
lenol fretico. A situao revelava-se ainda pior ao se considerar os domiclios
que no dispunham de nenhum abrigo especial para acolher os dejetos da
higiene domstica, recordando as cidades do sculo XIX.
Essa anlise do acesso ao servio de esgoto juntamente com a de acesso
gua denuncia a ideologia que se mantm resistente nos clculos de dficit de
moradia. Uma casa, para ser completa, exige do morador colocar-se diante de
duas alternativas: ou localizar-se onde o servio se mostra como pblico, ou
410

encontrar alternativas no interior do prprio imvel. O argumento de que
gua, esgoto ou iluminao so um bem de consumo individual foi til e
consistente at um determinado momento do desenvolvimento urbano. Esse
mesmo argumento pode se estender moradia como um produto de mercado.
Se, no ano de 1972, os servios de energia eltrica, gua e esgoto no eram
universalizados no Aglomerado Metropolitano, no h o que dizer de coleta
de lixo, rede de esgoto de gua pluvial e pavimentao. Apenas com o objetivo
de mostrar o cenrio em 2002, so apresentadas, na Tan. 15, informaes
sobre os servios de pavimentao. Nota-se que 70,8% dos domiclios se loca-
lizam em vias asfaltadas, 15,4% em vias caladas e 13,8% em sem pavimen-
tao. Como se pode ver, trata-se de um servio distintivo da situao urbana
e indicador importante do dficit social imposto pelo acesso s condies de
um morar segundo as opes oferecidas pela estrutura urbana.
Taniia 15
Domiclios localizados em logradouros por tipo de pavimentao nos
municpios do Aglomerado Metropolitano de 1972, no ano de 2002
Tipo de
pavimentao
Domic|ios % domic|ios Popu|ao % popu|ao
Asfalto 778435 70,80 2993384 69,83
Calamento 169147 15,38 659689 15,39
No tem 151963 13,82 633381 14,78
RMBH 1099545 100,00 4286454 100,00
Fonte: Fundao Joo Pinheiro: Pesquisa Origem e Destino 2002.
A tendncia universalizao de vias pavimentadas tem a ver, de um lado,
com a crescente importncia da indstria automobilstica e, de outro, com o
valor sunturio do benefcio. Estabelece-se, assim, uma hierarquia no tipo de
pavimentao: asfalto, calamento e ausncia de qualquer um desses tipos. A
conquista dessa classificao como valor de prestgio associa-se a condies de
moradia, indicando ateno do servio pblico.
Examinando-se os tipos de pavimentao segundo os municpios, observa-se
que a distribuio no padro para o Aglomerado Metropolitano. Contagem
assume o primeiro lugar em vias asfaltadas 89,5% do total , seguida de
411

Belo Horizonte, com 77,0% do total em 2002. Seguramente a predominncia
da funo industrial em Contagem contribui para o resultado encontrado no
municpio, criando presso para a extenso de tal servio aos moradores de um
modo geral. A ausncia de pavimentao indicativa de assentamentos perif-
ricos, como ocorre nos casos de Ibirit, onde 30,4% dos domiclios se locali-
zam em logradouros desse tipo, ou de Ribeiro das Neves, no qual 52,2% das
residncias se localizam em ruas de terra (FJP, 2002).
Por ltimo, apresenta-se e examina-se um conjunto de tabelas relacionadas
condio de proprietrio do domiclio. Hipoteticamente, se o morador tem a
posse de sua residncia, qualquer que seja a natureza da posse, estaria excludo
do clculo do dficit de moradia, ficando em aberto a necessidade ou no de
melhorias no imvel, mais imediatas ou defasadas no tempo. Considerando,
porm, que apenas as famlias que tenham quitado plenamente a moradia no
tm qualquer dficit, h que se analisar o custo inerente ao risco de morar.
As informaes que cuidam de examinar esses aspectos consideram os do-
miclios quitados, os em pagamento, os alugados, os cedidos e os ocupados
sem licena do proprietrio. Para encurtar a anlise, foram selecionados apenas
os domiclios cuja renda familiar alcana at trs salrios mnimos faixa que
vem sendo considerada como tpica da populao de baixa renda e para a qual
o mercado imobilirio formal no oferece imveis em condio de financia-
mento.
A Tan. 16 apresenta informaes referentes aos domiclios que os proprie-
trios informaram ser prprio pago, ou seja, que no implicam nenhum
custo adicional, a no ser o de sua manuteno. Considerou-se, em seguida,
o caso de esses domiclios se localizarem em algum condomnio, e estabeleceu-se
que, se a taxa de condomnio for superior a 30% da renda mdia familiar,
a opo de residir em tal condio altamente vulnervel, sobrando para o
proprietrio as alternativas de se qualificar melhor, com vistas a aumentar a
renda familiar, trocar o domiclio por outro de menor risco, ou inserir-se em
movimentos pr-moradia. H ainda a alternativa de perda da propriedade
como forma de quitar dvidas acumuladas, com ou sem uso de violncia.
412

Taniia 16
Domiclios prprios pagos com renda at 3 salrios e
at 30% comprometida com taxas de condomnio 2002
Faixa de renda Renda em reais Domic|ios % domic|ios
At 1 salrio 136,32 62995 21,9
De 1 at 2 salrios 295,30 108348 37,6
De 2 at 3 salrios 456,45 116867 40,5
RMBH 325,89 288211 100,0
Fonte: Fundao Joo Pinheiro: Pesquisa Origem e Destino, 2002.
O que se nota, pelo exposto na Tan. 16, que existem 288.211 domiclios
nessa situao de risco nos 34 municpios que compem a RMBH. O maior
risco de todos atingia as famlias com renda at um salrio mnimo, que
somam nada menos do que 62.995 unidades, representando 21,9% do total.
Os domiclios ainda em pagamento apropriados por famlias com renda
de at trs salrios sofrem duas ameaas, o comprometimento com a prestao
e com o condomnio, quando for o caso. As informaes que contemplam
esses aspectos so apresentadas na Tan. 17. Note-se, aqui o zelo do mercado
no tocante a monitorar o risco do endividamento. So apenas 9.574 famlias
includas em tal tipo de risco, onde a menor proporo se insere na faixa de
renda de at um salrio mnimo.
Taniia 17
Domiclios prprios em pagamento com renda at trs salrios e
at 30% comprometida com taxas de condomnio ou prestao 2002
At 1 salrio 123,29 1282 13,39
De 1 at 2 salrios 299,79 3977 41,54
De 2 at 3 salrios 461,19 4315 45,07
RMBH 348,89 9574 100,00
413

O domiclio de aluguel foi e continua sendo uma alternativa para o morar.
Entretanto, a partir de um determinado momento a ideologia da casa prpria,
especialmente para a populao trabalhadora, tornou-se valor predomi-
nante.
17
Morar de aluguel para famlias com baixa qualificao para o traba-
lho constitui um risco constante, suscitando ameaas e conflitos.
Pela Tan. 18, observa-se que as famlias de baixa renda preferem se sub-
meter ao risco dos domiclios prprios sem nus ao risco do aluguel. Mesmo
assim, em 2002, 43.098 famlias com renda de at trs salrios se enquadra-
vam nessa condio, comprometendo, pelo menos, 30% de seus rendimentos.
Delas, apenas uma minoria, 17,1% do total, inscreve-se na faixa de renda de
at um salrio mnimo. Tal grupo, juntamente com o das famlias com renda
entre um e dois salrios mnimos, deve receber especial ateno, tendo em
vista que a alternativa do despejo a perda de abrigo e o socorro pblico.
Taniia 18
Domiclios com renda at trs salrios alugados e
at 30% comprometida com aluguel do imvel 2002
At 1 salrio 113,89 7353 17,1
De 1 at 2 salrios 284,29 15713 36,5
De 2 at 3 salrios 455,85 20032 46,5
RMBH 334,95 43098 100,0
Domiclios cedidos assumem faces diversas. Originariamente caracteri-
zavam as vilas operrias, nas quais o empresrio garantia a proximidade dos
trabalhadores junto fbrica, mostrando-se presentes tambm nas vilas militares,
quando a ocupao se d sem nus para a famlia. Recentemente, a maior
freqncia desse tipo de soluo habitacional assume a marca da ocupao
por famlias de vigilantes em reas de uso ocasional ou de serem reservados a
amigos e parentes em dificuldade. Do ponto de vista do mercado, o domiclio
cedido um grande risco para o cedente. Regra geral, boa parte das residncias
17
Sobre esse assunto consultar Bonduki, 2004.
414

com tal perfil tem os direitos de propriedade garantidos por contratos de alu-
guel, mesmo que a preo simblico. Para o morador, h o risco da perda da
cesso, que pode lev-lo a engrossar o bloco dos sem casa. Seja como for,
para famlias com renda de at trs salrios, residir em domiclio cedido tem a
marca de no se colocar como opo, mas como ltimo recurso. Desse modo,
torna-se ameaa de conflitos e discrdias. A Tan. 19 proporciona uma viso
geral da situao envolvendo domiclios cedidos na RMBH.
Taniia 19
Domiclios cedidos com renda at trs salrios
por faixa de renda mdia familiar 2002
At 1 salrio 128,05 6731 25,3
De 1 at 2 salrios 277,95 11141 41,8
De 2 at 3 salrios 447,51 8754 32,9
RMBH 295,80 26626 100,0
Em 2002, os domiclios pertencentes a essa categoria somavam 26.626
na RMBH. As famlias com renda de at um salrio mnimo representavam
25,3% do total de moradores em imveis cedidos pelo proprietrio, mostran-
do ser este o expediente mais atrativo para tal estrato, comparativamente ao
que j se examinou.
Por ltimo, constam os domiclios com marca de invaso, j que sua ocu-
pao no tem anuncia do proprietrio. Trata-se da opo menos usual, j
que, na maioria das unidades localizadas em favelas, os proprietrios as decla-
raram como prprio pago. O quantitativo de domiclios que se encontram
nessa situao relativamente modesto, somando apenas 5.654 moradias na
RMBH, em 2002, conforme informaes da Tan. 20.
415

Taniia 20
Domiclios ocupados sem consentimento do proprietrio
com renda at trs salrios por faixa de renda mdia familiar 2002
Faixa de Renda Renda em Reais Domic|ios % domic|ios
At 1 salrio 119,84 1316 23,3
De 1 at 2 salrios 279,91 2510 44,4
De 2 at 3 salrios 479,79 1828 32,3
RMBH 307,26 5654 100,0
De todas as formas de morar, essa a que implica o maior risco de conflitos,
exigindo ateno redobrada do ponto de vista de uma poltica de morar. A
ameaa de perda do direito de morar pode contar com apoio da justia e de
todo o aparato repressivo do Estado.
Coxciusis
Do que foi examinado nas diferentes sees deste artigo, cumpre destacar
quatro aspectos principais. Primeiro, o dficit calculado para balizar uma
poltica nacional de habitao pode ser bastante diferente de outro que
leve em considerao o que houver de especfico em cada localidade. Em se
tratando de regies metropolitanas, cada localidade tem uma maneira especial
de se comprometer com a acumulao na ordem regional, nacional ou global.
A viso intrametropolitana examinada buscou chamar a ateno para isso.
Segundo, qualquer clculo de dficit habitacional deve chamar a ateno
para as deficincias da ordem espacial que o determinam, o que significa que
uma poltica de habitao voltada apenas para a construo de casas deixa
de contemplar as deficincias dos modos de desenvolvimento. Terceiro, uma
poltica conseqente de habitao precisa estar atenta ao privada dos
agentes do mercado. O tipo de dficit resultante da falta de escolha significa a
dispensa do excedente demogrfico incapaz de prover a prpria subsistncia e,
conseqentemente, desqualificado para se inserir nos processos produtivos e
416

de consumo. No caso de Belo Horizonte, essa realidade se mostra desnudada
desde o incio da construo da capital e era exuberante quando da criao
do espao industrial. Quarto, ao lembrar que a estrutura urbana consolida o
mercado imobilirio adequado a sua funo na rede especial, h que insistir que
o mercado global determina o espao obediente a padres de produtividade.
Disso resulta que, deixado merc do mercado, o capitalismo no se reproduz,
necessitando da constante ateno do Estado para garantir a universalidade
dos direitos sociais de uma vida longa e saudvel, do acesso ao conhecimento
disponvel e da condio de prover a prpria subsistncia. Quando se calculam
dficits habitacionais, a quantidade resultante mais uma denncia do que
estabelecimento do nmero de abrigos necessrios. Todo dficit habitacional
denuncia vcuos no provimento da justia social e no direito cidade. Justia
e direito no se resumem no abrigo, mas em universalizar os servios urbanos
bsicos gua, energia eltrica, esgoto, coleta de lixo; universalizar o acesso a
servios de uso coletivo rede viria e transportes, equipamentos de educao,
sade, lazer e sociabilidade; regularizar o acesso a terra e ao abrigo, ou seja, o
cumprimento do que determina a funo social da propriedade; e garantir a
promoo social para aumentar as opes.
Uma poltica de habitao centrada no dficit como causa traz como
conseqncia a reproduo de tudo que j se conhece sobre o expediente da
pobreza de construo do prprio espao. Em sntese, este artigo defende que
habitao apenas um captulo de polticas de desenvolvimento humano;
importante principalmente quando a ausncia de promoo chegou ao
extremo de as famlias no terem nenhuma opo sobre o local de moradia e
o padro construtivo adequado ao morar na cidade.
Riiiixcias
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Sobre os autores
Arthur Leandro Alves da Silva
graduado em Filosofia pela Universidade Federal de Pernambuco (1998) e fez
o mestrado em Cincia Poltica na mesma universidade (2004). Fellow do Vilmar
Faria Fellowship Program in Quantitative Analysis and Public Policy, University
of Texas at Austin, USA VFFP/CAPES (2003). Atualmente tcnico no Tribunal
de Contas do Estado de Pernambuco (desde 1996), professor de Sociologia na
Faculdade Boa Viagem (desde 2005) e da Ps-graduao em Direitos Humanos
na Universidade Catlica de Pernambuco (desde 2004). Tem experincia nas reas
de auditoria do setor pblico, cincia poltica, sociologia, avaliao de programas
de governo e mtodos quantitativos.
arthur@tce.pe.gov.br.
graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (1990)
e fez o mestrado em Sociologia (1995) e o doutorado em Cincias Humanas:
Sociologia e Poltica na mesma universidade (2005). Atualmente pesquisador
e professor da Graduao, Especializao e Mestrado da Escola de Governo da
Fundao Joo Pinheiro (MG). Tem experincia nas reas de polticas pblicas,
polticas sociais e federalismo, educao, assistncia social e combate pobreza.
bruno.diniz@fjp.mg.gov.br
Carla Bronzo
graduada em Cincias Sociais (1987), fez o mestrado (1994) e o doutorado em
Sociologia e Poltica, todos pela Universidade Federal de Minas Gerais (2005).
Atualmente professora e pesquisadora da Escola de Governo Paulo Neves de
420

Sonii os auroiis
Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro/Minas Gerais. Tem como temas de inte-
resse e dedicao acadmica a anlise da pobreza, vulnerabilidade e polticas de
proteo social, polticas de assistncia social, desenho, gesto e avaliao de
polticas pblicas.
carla.bronzo@fjp.mg.gov.br
graduado em Administrao Pblica pela Universidade Federal da Bahia (1993)
e fez o mestrado em Cincia Poltica na Universidade Federal de Pernambuco
(2001). Atualmente pesquisador assistente da Fundao Joaquim Nabuco, onde
coordena a rea de Estudos Afro-brasileiros. Suas reas de interesse, no momento,
so: cincia poltica, estado e governo, gesto pblica, com destaque para polticas
pblicas, polticas educacionais, participao poltica, educao e relaes raciais.
carlos.santanna@fundaj.gov..br
graduada em Cincias Sociais (1982) e fez mestrado em Educao, ambos na
Universidade Federal de Minas Gerais (1986), e tem o doutorado em Sociologia
pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales (Frana, 1992). Atualmente pro-
fessora adjunta do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais e do Departa-
mento de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais. Dedica-se aos temas da cooperao internacional para o desenvolvimento;
pobreza, desigualdade e insero social; monitoramento e avaliao de polticas
pblicas; gesto social.
cfilgueiras@pucminas.br
Bacharel em Cincias Sociais e Mestre em Sociologia, ambos pela Universidade
Federal de Pernambuco, e Ph.D. em Sociologia pela Universidade de Wisconsin-
Madison, nos EUA. Atualmente, professora do Departamento de Sociologia e
Antropologia da Universidade Federal de Minas Gerais, onde coordena o Centro
de Pesquisa e Capacitao em Programas Sociais (CECAPS) e participa do
Laboratrio de Pesquisa em Sociologia do Trabalho (LAPST).
421
Sonii os auroiis
graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais
(2002) e fez mestrado em Cincia Poltica na mesma universidade (2006). Atual-
mente professor assistente do Centro Universitrio UNA. Tem experincia nas
reas de sociologia, cincia poltica, estudos sobre polticas pblicas e mercado de
trabalho, atuando principalmente com avaliao de polticas pblicas.
davidsonramos@una.br
graduado em Administrao pela Universidade Federal de Pernambuco (2001) e
fez mestrado em Administrao na mesma universidade (2003). doutorando em
Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais, professor do UNI-BH e da
Faculdade Novos Horizontes. Recebeu o prmio de melhor artigo em Gesto de
Pessoas e Relaes de Trabalho, no EnANPAD - 2004, e o 1
o
. Lugar no 2
o
. Prmio
IPEA-CAIXA de monografias, no tema Emprego e Informalidade. Autor de
diversos artigos em peridicos nacionais e internacionais. Trabalhou como revisor
dos principais peridicos acadmicos em administrao. Atua principalmente
nos seguintes temas: mercado e relaes de trabalho, estudos organizacionais,
estratificao social, administrao e polticas pblicas.
Graduada em Arquitetura e Urbanismo (1985) e especialista em Urbanismo,
(1992), mestre em Sociologia (2004) e doutoranda em Sociologia, sempre
pela Universidade Federal de Minas Gerais -UFMG. professora da Escola de
Governo da Fundao Joo Pinheiro desde 1997. Tambm atua como professora
do Curso de Especializao em Elaborao, Avaliao e Gesto de Projetos
Sociais do CECAPS/UFMG. Tem experincia nas reas de gesto pblica,
sociologia, planejamento urbano, com nfase em polticas pblicas, gesto local
e participao cidad.
flavia.brasil@fjp.mg.gov.br
Bacharel em Cincias Sociais e Mestre em Sociologia, ambos pela Universi-
dade Federal de Minas Gerais -UFMG. Encontra-se fazendo o Doutorado em
Sociologia, tambm na UFMG, desenvolvendo pesquisas sobre desigualdade
422

Sonii os auroiis
social com especial enfoque sobre mercado de trabalho, estrutura ocupacional
e educao estando vinculada ao Laboratrio de Pesquisa em Sociologia do
Trabalho (LAPST). Tem ainda grande experincia com projetos de avaliao de
polticas sociais.
Flvio Cireno Fernandes
graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Pernambuco
(2000) e fez mestrado em Cincia Poltica na mesma universidade (2004). Atual-
mente Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e Coordenador
institucional do Laboratrio Nordeste de Acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio (PNUD/PUC-MG). especialista em mtodos
quantitativos pela UFMG/Fundao Ford e em avaliao de Polticas Pblicas
pela University of Texas at Austin (UT). Hoje atua principalmente nos seguintes
temas: polticas pblicas, desenvolvimento e estratificao social.
Henrique Guimares Coutinho
graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Pernambuco
(2000), fez mestrado em Cincia Poltica na mesma universidade e foi fellow
do Vilmar Faria Fellowship Program in Quantitative Analysis and Public Policy,
UT-Austin, USA (2002). Trabalha como pesquisador do Ncleo de Opinio
e Polticas Pblicas (NEPPU) desde 2000. Atualmente pesquisador da
Fundao Joaquim Nabuco na rea de estudos educacionais. Trabalha com
polticas pblicas na rea da educao.
henrique.guimares@fundaj.gov.br
Bacharel em Cincias Sociais e Mestre em Sociologia, ambos pela Universidade
Federal de Pernambuco, e Ph.D. em Sociologia pela Universidade de Wisconsin-
Madison, nos EUA. Atua como professor do Departamento de Sociologia e
Antropologia da Universidade Federal de Minas Gerais, onde coordena o
Laboratrio de Pesquisa em Sociologia do Trabalho (LAPST) e participa do
Centro de Pesquisa e Capacitao em Programas Sociais (CECAPS).
423
Sonii os auroiis
graduado em Cincias Sociais (1964) e fez mestrado (1991) em Cincias
Sociais, ambos na Universidade Federal de Minas Gerais. Atua como pesquisador
e professor da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro. Tem experincia
nas reas de sociologia urbana e administrao pblica, com nfase em temticas
relacionadas pobreza, desigualdades socioespaciais e poder local, bem como na
formulao e implementao de pesquisas socioeconmicas, com destaque para a
Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
jose.moreira@fjp.mg.gov.br
Juliana Estrella
bacharel em Administrao de Empresas pela Universidade Federal de Minas
Gerais e Mestre em Cincia Poltica pela mesma universidade. Ex-aluna do Vilmar
Faria Fellowship Program in Quantitative Analysis and Public Policy, UT-Austin,
USA. Atualmente doutoranda em Cincia Poltica no Instituto Universitrio
de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e consultora em diferentes temas
sociais para o IPEA, IETS, FGV-RJ e SEBRAE. Tem experincia nas reas de
microcrdito, instrumentos financeiros para empreendedores informais e para
pessoas de baixa renda, desenvolvimento local em comunidades de baixa renda,
educao e juventude.
julianaestrella@gmail.com
Magna Incio
graduada em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Montes Claros
(1990) e fez doutorado em Cincias Humanas: poltica, pela Universidade Federal
de Minas Gerais (2006). Atualmente professora adjunta do Departamento de
Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais. Tem experincia nas
seguintes reas: instituies polticas, estudos legislativos, polticas pblicas e
avaliao de programas sociais.
magna@fafich.ufmg.br
Maria Carolina Toms
Bacharel em Cincias Sociais e Mestre em Demografia, ambos pela Universidade
Federal de Minas Gerais - UFMG. Atualmente Doutoranda em Sociologia
e Demografia na Universidade da Califrnia-Berkeley, nos EUA, onde est
desenvolvendo pesquisas sobre processos demogrficos e estratificao social.
424

Sonii os auroiis
Murilo Fahel
graduado em Psicologia pela Universidade Federal de Minas Gerais (1984),
mestre em Sade Pblica pela Universidad Autnoma Metropolitana - Mxico D.F.
(1998) e ex-fellow do Vilmar Faria Fellowship Program in Quantitative Analysis
and Public Policy, UT-Austin-Capes (2004). Atualmente professor e pesquisador
da Fundao Joo Pinheiro na rea de polticas pblicas com nfase em polticas
sociais. Tem experincia nas reas temticas de desigualdade social e pobreza,
com foco em sade, educao e assistncia social com aplicao de metodologias
quantitativas e qualitativas para monitoramento e avaliao de programas
sociais.
murilo.fahel@fjp.mg.gov.br
Ricardo Carneiro
graduado em Matemtica (1975), fez mestrado em Economia (1986) e dou-
torado em Cincias Humanas: sociologia e poltica, sempre pela Universidade
Federal de Minas Gerais (2000). Atualmente pesquisador e professor da Escola
de Governo da Fundao Joo Pinheiro. Tem experincia nas reas de economia
aplicada, administrao pblica, estudos organizacionais, estudos ambientais e
urbanos, e anlise institucional, com nfase em pobreza e desigualdades sociais,
avaliao de polticas e programas governamentais e gesto pblica. Atua princi-
palmente nos seguintes temas: finanas pblicas, reforma do Estado, descentrali-
zao e poder local, gesto urbana e metropolitana.
ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br
A presente edio foi composta em caracteres Adobe
Garamond Pro e impressa pela Grfica e Editora Del Rey
em Belo Horizonte/MG, em dezembro de 2007.

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Gisro i Avaiiao oi

abriram contas de poupana e nelas depositaram seus esparsos recursos, o que

Coxo iooi oai ciiro?

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Tiiiiriio coxo caricoiia oi axiisi...

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A iairiciiao cioao xas ioiricas sociais...

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Pairiciiao i coviixaxa iocai...

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