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A UTILIZAO DE RECURSOS NATURAIS PELOS POVOS

INDGENAS: AUTO-REGULAO, PARTICIPAO E NORMAS
IMPOSTAS NA BOLVIA, PERU E BRASIL
NATURAL RESOURCES UTILIZATION BY NATIVES: SELF-REGULATION,
PARTICIPATION AND RULES IN BOLIVIA, PERU AND BRAZIL
Geoffroy Filoche
(
*
)
INTRODUO
O etnodesenvolvimento, tal como ele ordenado pelo direito internacio-
nal, pode ser definido como um desenvolvimento adaptado, selecionado e
controlado pelos povos indgenas, na maior parte de seus elementos.
Com efeito, a aplicao prtica do desenvolvimento sustentvel pode
implicar no reconhecimento de direitos e de garantias em benefcio dos
povos autctones, tendo em vista o desejo da sociedade de utilizar suas
prticas e conhecimentos no que se refere gesto ambiental. Mas, esta
aplicao prtica do desenvolvimento sustentvel pode tambm limitar os
direitos destes povos, da mesma forma como limita os direitos de todas as
outras categorias da populao.
Diferentes obstculos podem emergir da impreciso do direito positi-
vo, em razo de uma compreenso superficial dos processos ecolgicos e
sociais, os quais supe-se que o direito conhea, bem como da caractersti-
ca dialtica dos objetivos deste direito, os quais oscilam entre a preservao
e a hibridizao culturais e entre a abertura econmica e a perpetuao das
economias tradicionais.
Em princpio, o desenvolvimento sustentvel no deve ser a nica for-
ma de legitimao, nem a nica moldura aplicvel ao etnodesenvolvimento.
As fontes jurdicas que prescrevem uma certa autodeterminao no devem,
(*) Membro do Instituto de Pesquisa para o Desenvolvimento IRD. E-mail: <geoffroyfiloche@yahoo.com>.
Recebido em 22.1.07. Aprovado em 15.6.07.
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dessa maneira, ser ocultadas. Paralelamente, os indgenas no devem ser
enquadrados nos moldes de vida sociais e econmicos que lhes permitiriam
somente sobreviver em um mundo em interconexo e em mutao.
Neste ponto, a limitao dos direitos dos indgenas sobre seus recursos
naturais deve ser decidida com a participao destes povos e esta limitao
no poder, de modo algum, impedi-los de promover um desenvolvimento
adaptado e controlado, o que, provavelmente, garantir um desenvolvi-
mento durvel.
Por esta razo, imperativo a proposio de uma leitura construtiva dos
direitos reconhecidos aos indgenas, os quais se inscrevem em um conjunto
sedimentado e contraditrio de textos normativos internacionais e nacionais.
Tal reviso deve ser feita a partir de dois eixos. O primeiro diz respeito auto-
nomia reconhecida aos indgenas de utilizar e proteger os recursos naturais.
Trata-se de estabelecer que o Estado reconhea os direitos mnimos mais
intangveis, assegurando aos povos o desfrute de certos recursos que lhes
pertencem.
Porm, estes direitos bsicos no so suficientes para permitir aos
indgenas escolher a medida de sua evoluo e de sua integrao aos crcu-
los polticos, culturais e econmicos contemporneos, uma vez que, estes
meios tendem a se tornar uma condio fundamental para a perpetuao
destes povos, enquanto grupos distintos, e para sua insero na comunida-
de nacional e internacional.
O segundo eixo de leitura dos direitos indgenas est relacionado com
a participao destes povos na elaborao de normas (gerais e especficas)
que regulem a utilizao e proteo de recursos naturais. Trata-se de avaliar,
em que medida, conjuntamente com outros atores, os indgenas podem
elaborar os direitos circunstanciais que lhes permitem estabelecer, do mais
geral, ao mais concreto, os objetivos de um desenvolvimento sustentvel,
os procedimentos de arbitragem entre os diferentes interesses envolvidos, os
limites, tcnicas e a gesto da explorao de determinada espcie (vegetal
ou animal).
Na Guiana Francesa, existe um engajamento em envolver os indgenas
com a definio e a promoo do desenvolvimento sustentvel. O desafio
futuro ser o de conciliar dois textos jurdicos: o decreto de 1987
(1)
e a lei de
orientao para os territrios ultramarinos
(2)
, dentro de um cenrio no qual
as atividades indgenas relacionam-se com o ambiente.
(1) Decreto n. 87-267, de 14 de abril de 1987 que prev modificao do Cdigo de Domnio do
Estado e relativo s concesses de domnio e outros atos do Estado na Guiana, com vistas
explorao ou cesso de posses imobilirias, JO de 16 de abril de 1987, p. 4316.
(2) Lei n. 2000-1207 de 13 de dezembro de 2000.
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Antes de mais nada, mesmo que os direitos de uso coletivo
(3)
sejam
reconhecidos pelo poder municipal de maneira favorvel aos Amerndios,
segundo o art. R. 170.56, do Decreto de 1987, existe uma restrio contida
no art. R. 170.57:
os direitos de uso mencionados [...] somente podero ser exercidos
com a reserva de aplicao dos dispositivos relativos pesquisa e
explorao de substncias minerais e das disposies relativas pro-
teo da natureza e das espcies animais e defesa do ambiente [...].
Esta norma deve ser lida luz do art. 33 da lei de orientao para os
territrios ultramarinos
(4)
que obriga o Estado a considerar o valor das prti-
cas e dos conhecimentos indgenas, principalmente com relao gesto
ambiental
(5)
. Em uma formulao bastante prxima do art. 8 (j) da Conven-
o sobre Diversidade Bioolgica, ele prev que:
o Estado e as comunidades locais estimulam o respeito, a proteo e
a manuteno dos conhecimentos, inovaes e prticas dos grupos
indgenas, e das reas moldadas de acordo com seu modo de vida
tradicional, que contribuem para a conservao do meio natural e do
uso sustentvel da diversidade biolgica.
O texto aberto (que trata de equilbrios sociais e ambientais complexos
e que precisa de uma regulamentao mais precisa) do art. 33 da Lei de
orientao, entretanto, contrasta fortemente com o contedo fechado (limita-
es claras do direito de uso) do art. R. 170.57 do Decreto de 1987.
Por seu lado, os Estados amaznicos se utilizam de um tcnica jurdi-
ca original: a substncia dos direitos sobre os recursos naturais, relativos a
sua apropriao, utilizao e disposio, no so determinadas anterior-
mente pela legislao. O contedo destes direitos resultam de um dilogo
entre o Estado e os indgenas, de acordo com as circunstncias, e so vali-
dados dentro de Plano de Utilizao local. Este plano permite, diante de
(3) Em nossa opinio, a questo do grau de apropriao dos recursos naturais jamais foi abordada, no
que concerne aos amerndios da Guiana Francesa. Parece-nos que o direito de uso assemelha-se a um
direito de usufruto. De fato, de acordo com VIMON, J. Commentaire: les aspects civils de lavant-projet
de 1984. In: MARTRES, J.-P; LARRIEU, J. (Dir.). Coutumes et droit en Guyane. Economica, 1993.
p. 127, este direito de uso ainda bastante fludo, e seria melhor falar em direito de usufruto,
considerando a concepo focada sobre as utilidades que o usufruturio pode retirar da coisa, sem que
haja antagonismo entre o usufruturio e o nu-proprietrio quanto aos seus direitos especficos. Neste
momento, uma condio, relacionada s modalidades de explorao dos recursos naturais, foi implici-
tamente, porm, vagamente, estabelecida pelo direito. De fato, de acordo com o art. 578 do Cdigo
Civil o usufruto o direito de desfrutar das coisas atravs do qual se tem a propriedade da mesma
forma que o proprietrio, mas com a obrigao de conservar a substncia da coisa.
(4) Nenhum Decreto regulamentador havia sido adotado.
(5) Ver KARPE, P. Y a-t-il encore des collectivits autochtones en Guyane franaise?: dune
mconnaissance une indiffrence (?) Contribution au 1er forum des lus amrindiens de Guyane
(Awala-Yalimapo, 8 dcembre 2001). Revue Juridique et Politique Indpendance et Coopration,
n. 2, p. 237, mai/aot 2002.
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um determinado cenrio, a utilizao e/ou mistura das concepes indge-
nas relativas propriedade, ao sobre o ambiente e maneira de dizer o
direito, conciliando a estabilidade jurdica e a adaptao ao desenvolvimen-
to ecolgico e social.
A seguir, sero avaliadas duas questes. A primeira : qual o contedo
dos direitos bsicos intangveis reconhecidos? E, em segundo lugar: como
os indgenas podem participar da determinao das modalidades de explo-
rao e dos limites sobre o que pode ser explorado?
I. GARANTIA DOS DIREITOS BSICOS INTANGVEIS
A. Peru: garantias falhas e distines inapropriadas
A apropriao oficial das terras ancestrais pelos indgenas, em certos
casos (terras com vocao agrcola), depende de atos de posse agrria
(cultivo de todas as terras, segundo tcnicas agrcolas modernas); em outras
situaes (terras com vocao florestal), depende da conformao dos ind-
genas s prticas estipuladas pelo contrato de concesso assinado com o
Estado. Alm disso, esta distino terras agrcolas/florestais uma aberra-
o no contexto amaznico.
1. Terras agrcolas
Dentro das terras com vocao para a agricultura (desde reconhecidas
como indgenas), os recursos naturais pertecem ipso facto aos indgenas
(arts. 890, 891 e 892 do Cdigo Civil), sem nenhuma condio suplementar.
Porm, este direito no completamente protegido.
De fato, aps o art. 18 da Lei n. 26.821
(6)
, se as comunidades nativas
(desde que elas tenham um ttulo vlido de suas terras) tm o direito prefe-
rencial de utilizao sustentvel dos recursos naturais, este direito se extin-
gue em caso de reserva expressa do Estado ou de direitos exclusivos ou
excludentes, que podem ser de titularidade de terceiros.
2. Terras com vocao florestal
O estatuto jurdico dos recursos naturais situados nas terras florestais
so ainda menos favorveis aos indgenas
(7)
.
(6) Lei orgnica para a utilizao sustentvel dos recursos naturais de 10 de junho de 1997.
(7) No Peru, em nvel nacional, somente 20% das terras so consideradas aptas para a agricul-
tura, enquanto que 80% so divididas entre terras protegidas e aptas para a produo florestal. As
terras florestais representam cerca de 40% do total das terras peruanas; entre elas, as Florestas
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Antes de mais nada, o art. 11 da Nova Lei das Comunidades Nativas
(1978) dispe que a parte do territrio dos grupos nativos que correspon-
dem s terras com vocao florestal lhe ser cedida em uso e sua utilizao
ser regida pela legislao que trata desta matria. Segundo a legislao
citada (Lei Florestal da Fauna Silvestre
(8)
), os recursos florestais e a fauna
silvestre so de domnio pblico e no existe direito adquirido sobre estes
recursos (art. 1). Mas, se as concesses outorgadas pelo Estado tm uma
natureza de direito real este direito no se assemelha a um direito de
propriedade, somente a um direito de usufruto.
O usufruturio deve explorar o bem de acordo com a forma normal e
costumeira e se abster de fazer qualquer modificao substancial em sua
utilizao. A questo saber quais destes critrios so satisfeitos pelas
modalidades indgenas de explorao.
Alm disso, o art. 27 da Nova Lei das Comunidades Nativas dispe que
os povos indgenas tm prioridade na obteno de contratos de explorao
e extrao florestais e de reflorestamento. Porm, nos casos de no cumpri-
mento dos termos e condies da concesso, o abandono de terras juridi-
camente adquirido. Ocorre que, estes termos e condies implicam, freqen-
temente, na proibio caa ou pesca, mesmo que para subsistncia
(9)
.
Acrescente-se que, de acordo com o art. 12 da Lei n. 27.308
(10)
, as
comunidades nativas devem, antes de utilizar para fins comerciais os recur-
sos florestais (madeireiros ou no) e da fauna silvestre, elaborar um Plano
de Uso, o qual deve ser aprovado pelo Instituto Nacional de Recursos Natu-
rais. Entretanto, antes disso, os povos precisam de uma permisso de uso
(decreto de aplicao da nova lei florestal
(11)
), considerado prioritrio.
3. Incidncias da distino
A diferenciao entre os regimes jurdicos (terra agrcola/florestal) pode
ter pesadas conseqncias ambientais sobre as quais no houve uma reflexo
acerca de suas adequaes s caractersticas especficas dos ecosistemas
amaznicos.
Nacionais podem ser exploradas apenas pelo Estado, enquanto as Florestas de Livre Disponibilida-
de podem ser exploradas legalmente por qualquer pessoa, mediante um Contrato de Cesso de
Uso. Ver LUDESCHER, M. El rgimen legal de los recursos naturales en el Per y sus consecuen-
cias para los pueblos indgenas de la Amazona. In: KUPPE, R.; POTZ, R. (Dir.). Natural resources,
environment and legal pluralism. Law and Anthropology, International Yearbook for Legal Anthropo-
logy. Kluwer Law International, 1997. v. 9, p. 238.
(8) Decreto-lei n. 21147, de 15 de maio de 1975.
(9) Ver AROCA, J. El indgena y las comunidades nativas en la Amazona peruana. In: DEGREGORI,
C. I. (Dir.). Comunidades: tierra, instituciones, identidad. Lima: Diakona; CEPES; Arawira,1998. p. 124.
(10) Nova Lei Florestal da Fauna Silvestre de 15 de julho de 2000.
(11) Decreto Supremo n. 014-2001-AG, de 4 de agosto de 2001.
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Dentro do modo de vida dos povos indgenas, a distino entre terras
agrcolas e florestais no faz sentido. Na concepo indgena de espao, as
terras no se distinguem em zonas produtivas de uso exclusivo para esta ou
aquela determinada atividade. Entre outras razes, est o fato de que os
indgenas fazem uso das terras de maneira cclica e temporria, em virtude
da pobreza do solo. Assim, no tem fundamento a proibio estatal de prticas
no agrcolas em certas reas, seja por questes ecolgicas ou, a partir de
uma abordagem agronmica, porque no h territrios disponveis suficientes.
O problema tambm jurdico. Os Shipibo, freqentemente, fazem o
reflorestamento das terras agrcolas, limitando assim ainda mais o espao jur-
dico prescrito para as culturas. E, de modo inverso, eles cultivam alimentos nas
terras florestais, tendo como conseqncia o abandono das terras, resultante do
no cumprimento dos termos e condies do Contrato de Cesso e Uso
(12)
.
B. Bolvia: direitos prioritrios; porm, sempre dependentes
Na Bolvia, os direitos prioritrios so, teoricamente, acordados com
os indgenas. Contudo, na prtica, estes povos devem negociar com as auto-
ridades municipais, em razo de sua incapacidade de exercer seus direitos
de maneira autnoma.
1. Exclusividade e prioridade dos direitos
O art. 32 da Lei Florestal de 1996
(13)
garantiu aos povos indgenas
(constituindo uma Organizao Territorial de Base OTB) a exclusividade de
uso florestal das Terras Comunitrias Originais TCO legalmente reconhe-
cidas, de acordo com o art. 171 da Constituio e da Conveno n. 169. Alm
disso, de acordo com 12. Disposio Final da Lei n. 1.715
(14)
, nas TCO onde
exista superposio ou conflito de direitos prevalece o direito da comunidade
indgena originria, em detrimento das concesses, contratos ou autorizaes
de utilizao florestal. Todavia, necessrio analisar os limites dessas normas.
2. A falta de um nvel mnimo de usufruto dos recursos
Segundo o art. 3(3) da Lei n. 1.715, os ttulos das TCO outorgam como
certa a propriedade coletiva destas terras, mas no outorgam um nvel mni-
(12) Ver TUBINO ARIAS-SCHREIBER, F. Los Shipibo del ro Ucayali: un pueblo en busca de sus
derechos. In: DERECHOS humanos y pueblos indgenas de la Amazona peruana: realidad, norma-
tiva y perspectivas. Lima: APEP; CAAAP, 1996. p. 176-177.
(13) Lei n. 1.700, de 12 de julho de 1996.
(14) Lei do Servio Nacional de Reforma Agrria de 18 de outobro de 1996.
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mo de uso, gozo e disposio dos recursos naturais existentes. Apenas
reconhecido aos povos indgenas o direito de participar do uso e desfrute
sustentveis desses recursos.
O Estado pode sempre regulamentar o uso dos recursos pelos indge-
nas, mesmo que se trate de utilizao para subsistncia.
3. Incapacidade jurdica dos indgenas
As TCO no tm nenhum estatuto independente. Elas so fundalmente
submetidas jurisdio de uma ou vrias municipalidades e so estas autori-
dades (e no as prprias comunidades indgenas) que recebem os lucros
provenientes das concesses florestais situadas nas TCOs e que decidem
pela utilizao destes lucros
(15)
. Os indgenas sofrem assim de uma incapaci-
dade jurdica parcial: eles so titulares dos direitos que so exercidos por
outros.
C. Brasil: direitos exclusivos; porm, algumas vezes, condicionados
No Brasil, os recursos naturais localizadis em reservas indgenas per-
tencem a estes povos e existe uma relativa liberdade de explorao.
1. Direitos originrios
Os direitos dos povos indgenas sobre suas terras so qualificados
como originrios e so intangveis. De fato, a prpria definio de territrios
indgenas (tal como mencionada no art. 231 da Constituio Federal de
1988) inclui dois aspectos intimamente ligados necessidade de explorao
dos recursos naturais, sob pena de incoerncia jurdica. Assim, constituem os
territrios indgenas as terras utilizadas para suas atividades produtivas e
as terras de importncia fundamental para a preservao dos recursos na-
turais necessrios ao seu bem-estar .
Desta maneira, toda medida com o efeito de impedir os indgenas
de perpetuar sua relao (tanto cosmolgica, como produtiva) com a na-
tureza contrrio lei. No entanto, pode-se questionar a intensidade
desta relao.
(15) Ver ASSIES, W. El constitucionalismo multitnico en Amrica Latina: el caso de Bolivia. In:
ACTAS DEL 12. CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO CONSUETUDINARIO Y PLURA-
LISMO LEGAL, DESAFOS EN EL TERCER MILENIO, Arica, Chile, 2000. Derecho y Sociedad.
Disponible sur: <www.alertanet.org>.
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2. Exclusividade e liberdade no regime geral
O art. 23 do Estatuto do ndio de 1973 dispe que os direitos de usufru-
to assegurados aos indgenas ou silvcolas incluem o direito propriedade e
utilizao dos recursos naturais e de todos os usos e utilidades existentes
nos terrritrios ocupados por estes povos. Estes direitos de usufruto incluem
igualmente o direito a receber pelo produto de explorao econmica dos
recursos. O 2 do art. 23 garante expressamente o direito exclusivo dos
indgenas de caar e pescar nas zonas que ocupam. Em seguida, na esteira
do Estatuto de 1973, o objetivo principal da Constituio de 1988 foi o de
reconhecer juridicamente a dependncia das comunidades indgenas
de seu habitat natural. Pelo art. 231 da Constituio, o governo obrigado a
defender e a preservar, no apenas as terras habitadas pelos indgenas,
como tambm todas as formas de uso de recursos naturais oriundas de
suas atividades produtivas.
Todavia, o direito brasileiro no precisa uma maneira de conciliar dois
imperativos, quais sejam: a preservao do uso dos recursos naturais pelos
indgenas e a prpria preservao natural
(16)
. Pode-se pensar que a soluo
para esta questo pode ser encontrada conjuntamente com os indgenas,
chamando-os a definir os limites de seus prprios direitos.
3. Exclusividade e restries no regime especial
Esta liberdade dos povos indgenas quanto escolha das modalidades
de explorao no a norma no que diz respeito aos recursos florestais.
O art. 46 do Estatuto do ndio dispe que o corte de madeira nas flores-
tas indgenas, sempre consideradas reas de preservao permanente,
condicionado existncia de programas ou projeto de uso das terras desti-
nadas agricultura, pecuria, indstria ou reflorestamento.
De acordo com o art. 2 da Medida Provisria 1.956-55, de 19 de outobro
de 2000, a explorao de recursos florestais em terras indgenas somente
pode ser feita por estes povos e apenas para satisfazer suas necessidades
de subsistncia, o que impede a explorao da madeira para fins comerciais.
A explorao tambm deve ser sustentvel, o que significa, realizada dentro
do conceito de utilizao ou atividade sustentvel da floresta.
A significao deste conceito precisada, dentro da medida do poss-
vel, pelo Decreto 2.788, de 19 de outubro de 1998, que trata da explorao
(16) Mais precisamente, se no h restrio explorao dos recursos naturais por parte dos
indgenas desde que os produtos resultantes sejam consumidos pelas prprias comunidades,
existem restries em casos dos produtos serem destinados ao consumo externo s comunidades.Ver
SANTILLI, J. Economic activities on indigenous peoples lands. Instituto Socioambiental, 2001.
Disponvel em <www.socioambiental.org>.
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17
das florestas primrias do Baixo Amazonas. Seus objetivos principais so
a conservao dos recursos naturais, a preservao da estrutura da flo-
resta e de suas funes interdependentes, a manuteno da diversidade
biolgica e o desenvolvimento socioeconmico da regio. Pode-se che-
gar a estes resultados com estudos das caractersticas ambientais, fsi-
cas e biolgicas, a adoo de um sistema adequado de uso da floresta e
com a garantia de execuo tcnica e econmica, assim como de bene-
fcios sociais
(17)
.
Tanto no que concerne realizao dos objetivos quanto no que se
refere execuo prtica das tcnicas, a participao dos indgenas, pre-
vista pela Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho
qual so ligados os trs pases estudados, uma condio de efetivida-
de, tanto em termos de informao cientfica, como de legitimao polti-
ca das medidas.
II. PARTICIPAO DA ELABORAO DOS
DIREITOS CIRCUNSTANCIAIS
A. Peru: falta de participao
O direito peruano no prev verdadeiramente a participao dos ind-
genas na elaborao das modalidades e limites de explorao dos recursos
naturais.
1. Reconhecimento e integrao limitam as modalidades de gesto
autctone dos recursos
Objetivando que a utilizao dos recursos naturais pelo povos indge-
nas seja feita de maneira sustentvel, o art. 29 do Decreto Legislativo n. 613
(1990) dispe que o Estado deve oferecer apoio tcnico s comunidades
para a utilizao, recuperao e conservao dos recursos ambientais. Ao
mesmo tempo, deve estimular o uso das tecnologias tradicionais ecologi-
camente adequadas. Porm, no existe a obrigao de que as autoridades
formalize novas normas de utilizao.
De qualquer modo, o art. 17 da Lei Orgnica que rege o uso dos recur-
sos naturais prev que as formas ancestrais so reconhecidas, desde que
elas no entrem em choque com as normas de proteo ambiental.
(17) Ver PANKARARU, P. Forestry management on indigenous peoples lands. Instituto Socioam-
biental, 2000. Disponvel em <www.socioambiental.org>.
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2. Em direo a uma codeterminao implcita das normas de gesto de
recursos?
A nova lei florestal no consagra explicitamente a participao dos
indgenas na elaborao dos Planos de Uso.
No entanto, a partir de uma leitura conjunta do art. 89 da Constituio
peruana de 1993 (segundo o qual as comunidades indgenas so autnomas
para usarem e livremente disporem de suas terras), da Conveno n. 169 da
Organizao Internacional do Trabalho e das normas mencionadas acima,
pode-se, no entanto, imaginar uma hiptese: os indgenas devem, pelo menos,
poder participar do estabelecimento de normas com relao ao uso dos
recursos naturais, conciliando suas necessidades e as exigncias ambientais.
3. Pistas para um zoneamento transitrio e cclico de terras
A distino entre terras agrcolas e florestais poderia ser legtima se
fosse fundada em uma estratgia global de preservao da qualidade e da
produo dos ecossistemas. E, poderia ser ainda mais pertinente, com a
criao de uma zona transitria e de uso cclico das terras que seguisse um
plano de etnodesenvolvimento cuja realizao seria concretizada pelos ind-
genas. Acrescente-se, a inscrio do direito de propriedade em princpios
jurdicos co-determinados pelas comunidades e demais atores.
As terras de uso cotidiano seriam geridas diretamente pelas famlias
(aquelas que desfrutam de um direito de usufruto particular de suas terras),
em uma situao de vigilncia da comunidade e dos organismos governa-
mentais ou no-governamentais.
Enquanto isso, as terras de uso espordico seriam geridas pelo con-
junto da comunidade: nenhum direito de usufruto seria outorgado s famlias;
porm, aes comunitrias poderiam ser realizadas para obter o mximo do
potencial agronmico e ecolgico das reas.
B. Bolvia: baixa participao
Na Bolvia, a participao dos indgenas na elaborao de normas de
explorao ambiental, tal como prevista pela lei, limita, a priori, suas pos-
sibilidades e no permitem s comunidades a defesa contra eventuais ex-
ploraes predatrias de suas terras.
1. A dificuldade em elaborar os Planos de Uso Florestal
Uma vez que a concesso florestal tenha sido acordada para o benefcio
dos indgenas (um caminho cheio de armadilhas), a determinao das
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formas de explorao submetida a uma formalidade interessante que pode,
porm, se revelar perigosa, considerando a pequena margem de manobra
da lei permitida aos indgenas.
De acordo com o art. 28 do Regulamento Geral da Lei da Floresta
(18)
,
as comunidades devem elaborar um Plano de Uso Florestal ou devem fazer
parcerias com profissionais e tcnicos florestais e agrnomos. A legislao
boliviana, no art. 28, dispe que os Planos de Uso nas TCOs sero elabora-
dos considerando os processos de consulta participativa que levem em
conta os usos e costumes dos povos indgenas e que incluam seus valores
culturais e espirituais, sem mais nenhuma preciso.
Na realidade, a elaborao destes Planos depende, em grande parte,
das foras econmicas que pressionam as comunidades a venderem a
madeira. Assim, conforme os indgenas so estimulados a oficializarem seus
direitos de explorao comercial de recursos naturais, eles falham ao no
conseguirem estabelecer estratgias de explorao de longo prazo (ecol-
gica e economicamente viveis) em benefcio de uma comercializao que
atenda demanda imediata
(19)
.
2. Contexto jurdico limitante da margem de manobra dos indgenas
Na falta de uma maior preciso legal com relao aos direitos indge-
nas de explorao ambiental, estas disposies relativas ao assunto devem
ser lidas luz das disposies gerais da legislao boliviana.
De um lado, o art. 171 da Constituio da Bolvia (1994), reconhecen-
do os direitos indgenas sobre as Terras Comunitrias de Origem, obriga ao
uso sustentvel dos recursos naturais. E o Estado quem decide, unilateral-
mente, os critrios para julgar este uso.
De outro, o art. 56 da Lei Ambiental (1992) prev que o Estado deva
promover programas de desenvolvimento em favor das comunidades que
utilizam tradicionalmente os recursos da flora e da fauna silvestre para fins
de subsistncia, com o propsito de evitar sua depredao e de atender ao
uso sustentvel. Uma interpretao estrita mostra que o direito limita as
intenes comerciais dos indgenas, considerando apenas a economia de
subsistncia.
(18) Decreto Supremo n. 24.453, de 21 de dezembro de 1996.
(19) O que faz parecer que a autoridade estatal ao aprovar o Plano tambm avaliza prticas de
desenvolvimento no sustentvel. Ver, por exemplo, o caso descrito por TOWNSEND, W. Holding
on to the land: the long journey of the Sirion Indians. In: WEBER, R. et al. (Eds.). Indigenous
peoples and conservation organizations: experiences in collaboration. Biodiversity Support Program;
WWF, p. 85.
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Todavia, de acordo com o art. 78 desta mesma lei, o Estado deve criar
mecanismos e procedimentos para garantir a participao das comunida-
des tradicionais e povos indgenas no processo de desenvolvimento susten-
tvel e no uso racional dos recursos naturais renovveis, considerando suas
particularidades sociais, econmicas e culturais, no meio onde se desenro-
lam suas atividades. O Estado deve igualmente garantir a salvaguarda,
difuso e uso dos conhecimentos indgenas sempre com a participao
das comunidades.
Esta ltima disposio parece ser interessante; porm, uma anlise
mais exaustiva da legislao boliviana mostra que existem limites para os
povos indgenas. Primeiro, toda explorao (comercial ou no) deve ser im-
perativamente definida, pelas autoridades competentes, como sendo sus-
tentvel. Assim, no existe recurso que possa ser usado livremente pelos
indgenas. Depois, mesmo que as comunidades respeitem estas prescri-
es, no h garantia de apropriao dos recursos naturais pelos indgenas,
sendo esta apropriao partilhada com outros atores, como as municipali-
dades, freqentemente dominadas por cidados pouco abertos aos indge-
nas (mesmo quando existem indgenas prefeitos ou membros dos conse-
lhos municipais
(20)
).
Nesta situao, os indgenas bolivianos esto entre dois extremos,
sendo que seus caminhos no seguem, a priori, no sentido de um desenvol-
vimento social e ecologicamente sustentvel.
Em certos casos, eles apenas podem explorar seu ambiente para sua
simples subsistncia. Em outros, desde que as autoridades lhes permitam,
eles podem elaborar um Plano de explorao de recursos naturais de curto
prazo.
C. Brasil: participao a ser definida
1. Compartilhamento do princpio de elaborao de projetos
A partir de uma leitura conjunta da Medida Provisria de 2000 e do
Decreto de 1998, a aprovao de atividades de explorao da madeira em
terras indgenas necessita da apresentao, por parte da comunidade, de
um Plano de Uso da Floresta, o qual deve ser aprovado pelo Instituto Brasi-
(20) Neste caso, o sistema de descentralizao pode funcionar em benefcio dos indgenas,
quando existem um casamento entre a municipalidade (mxima autoridade poltica e jurdica), o
Distrito Municipal Indgena ou a OTB (abaixo da municipalidade) e as TCOs. De fato, graas
unicamente a esta aliana que os indgenas podem administrar por conta prpria seus negcios e
ter a palavra final no que concerne explorao de suas terras e ao desenvolvimento de planos de
uso florestal compatveis com os projetos estatais.
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Geoffroy Filoche
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leiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e pela
Fundao Nacional do ndio (Funai). Este plano dever sempre respeitar as
reas de preservao permanente determinadas legalmente, nas quais
proibida a explorao de recursos naturais.
De outro lado, o art. 2 do Decreto n. 1.141 (1994) enuncia que a elabora-
o de projetos ambientais ou de apoio s atividades produtivas indgenas,
que decorrem da responsabilidade da Unio, deve ser feita com a participa-
o dos representantes da Funai e das comunidades indgenas implicadas.
2. Exerccio de direitos sobre os recursos naturais pelo prisma do
direito de propriedade dos indgenas
Dentro da definio de terras indgenas
(21)
, o art. 231 da Constituio
brasileira pode, razoavelmente, estender o respeito aos usos, costumes e
tradies indgenas ao prprio exerccio dos direitos reais das comunidades
sobre os recursos naturais localizados em seus territrios.
Em outros termos, os Planos de Uso da Floresta, ou qualquer projeto,
devem, dentro de uma certa medida, integrar a repartio costumeira das
atividades produtivas e no produtivas, assim como as diferentes zonas es-
paciais. A intangibilidade de certas atividades fundamentais aos povos ind-
genas, que esto relacionadas ao sagrado, devem ser reconhecidas
(22)
.
Pode-se assim considerar que em sua globalidade (Estatudo do ndio,
Constituio de 1988, Decreto de 1998 e Medida Provisria de 2000), o
direito brasileiro reconhece, de um lado, as formas indgenas de gesto de
recursos naturais e, de outro, o direito das comunidades em participar das
decises oficiais sobre o tema.
CONCLUSO
Resta definir concretamente os princpios relativos determinao de
regras de gesto de recursos naturais, partindo-se do conhecimento dos
povos indgenas sobre seus territrios, limitando a explorao e permitindo,
por sua vez, um certo desenvolvimento
(23)
.
(21) So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter perma-
nente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recur-
sos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradies.
(22) Existe na Amaznia brasileira numerosos exemplos de projetos que praticam estes princpios.
(23) Ver FILOCHE, G. Ethnodveloppement, dveloppement durable et droit en Amazonie. Bruxelles:
Bruylant, 2006.
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De outro lado, pretendeu-se desenvolver uma metodologia para essa
tarefa
(24)
.
Pode-se utilizar o contedo dos costumes indgenas (quanto ao que se
pode cultivar, por exemplo). Porm, em certos casos, este conhecimento pode
no estar adaptado a uma realidade e a uma necessidade.
Desde que seja possvel, o direito tpico dos indgenas que deve
conceber e realizar, de acordo com certos princpios intangveis (co-determi-
nados pelos indgenas, Estado e comunidade cientfica), o que deve ser feito
para o desenvolvimento sustentvel. O direito indgena deve ser assim, pelo
menos, um continente. De acordo com os antroplogos do direito, as carac-
tersticas principais deste direito so a reatividade e a flexibilidade.
O direito indgena pode assim oferecer uma possibilidade de elaborar
normas adaptadas a um contexto e que evoluam dentro de circusntncias
ecolgicas e de necessidades sociais, sempre dentro de um cenrio prede-
finido que assegure uma certa estabilidade.
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(24) Ver FILOCHE, G. Ethnodveloppement, dveloppement durable et droit en Amazonie. Bruxelles:
Bruylant, 2006.
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VERSO EM FRANCS
LUTILISATION DES RESSOURCES NATURELLES PAR LES PEUPLES
AUTOCHTONES: AUTO-REGULATION, PARTICIPATION ET NORMES
IMPOSES EN BOLIVIE, BRESIL, PROU
Geoffroy Filoche
(
*
)
INTRODUCTION
Lethnodveloppement, tel quil est prescrit par le droit international,
peut tre dfini comme un dveloppement la fois adapt, choisi et matris
par les peuples autochtones dans la majorit de ses lments.
La ncessit du dveloppement durable constitue un facteur en mme
temps positif et ngatif au regard de lethnodveloppement. En effet, sa mise
en uvre peut impliquer une reconnaissance de droits et de moyens au
profit des autochtones, ds lors que lon veut utiliser leurs pratiques et con-
naissances concernant la gestion de lenvironnement. Mais cette mise en
uvre du dveloppement durable peut aussi limiter leurs droits, linstar des
droits de toute autre catgorie de population.
(*) Institut de recherche pour le dveloppement IRD. E-mail: <geoffroyfiloche@yahoo.com>.
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