REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 30: 269-281 JUN.

2008

PODER LOCAL, HEGEMONIA E DISPUTA:

OS CONSELHOS MUNICIPAIS EM PEQUENOS
MUNICPIOS DO INTERIOR
Osmir Dombrowski
RESUMO
O artigo aborda a instituio dos conselhos municipais em pequenos municpios do interior, que somam
mais da metade do total de municpios do pas. A hiptese que os pequenos municpios podem funcionar
como verdadeiros microscpios, revelando fenmenos que, apesar de universais, tendem a perder-se na
complexidade das relaes polticas nas grandes cidades. O trabalho estrutura-se em duas sees. Na
primeira feito um rpido comentrio sobre o processo de consolidao e disseminao de um preconceito
que acompanha os estudos do Brasil rural e atinge a anlise do poder local; argumentamos que a teoria
no pode reservar para os pequenos municpios do interior apenas o papel de redutos do atraso, da falta de
conscincia cvica e do baixo desenvolvimento da cultura poltica democrtica. Na segunda parte apresentam-se alguns dados empricos levantados em pesquisa junto aos conselhos na regio Oeste do estado do
Paran, os quais sugerem que, apesar de evidentes limitaes, essas instituies podem funcionar como uma
via alternativa de acesso a recursos polticos, tornando-se, por isso, palco de disputas: o teor dessa
disputa que, em ltima instncia, determina a inconstncia caracterstica do desempenho dos conselhos em
diferentes locais.
PALAVRAS-CHAVE: poder local; conselhos municipais; clientelismo; participao.

I. INTRODUO: INDICAES PARA A PESQUISA EM PEQUENOS MUNICPIOS DO INTERIOR

J se tornou comum a referncia aos conselhos municipais como uma das grandes novidades do cenrio poltico brasileiro das ltimas dcadas. Sem negar que tais instituies podem caminhar para uma nova forma de relacionamento
entre Estado e sociedade tanto na direo do
empowerment das comunidades e grupos sociais
locais e da governana democrtica das polticas
pblicas, quanto da cooptao e da desmobilizao
dos setores populares , possvel acompanhar
uma sugesto de Celina Souza, para quem o novo
sistema de governana local materializa-se de forma desigual entre os municpios brasileiros e sua
sustentabilidade ainda no est clara (SOUZA,
2004).

Recebido em 29 de setembro de 2006.

Aprovado em 23 de maio de 2007.

Pode parecer um tanto bvio, mas absolutamente necessrio repetir aqui o mote, tantas vezes batido, de que em um pas com dimenses
continentais como o Brasil bastante lgico supor que um mesmo fenmeno possa apresentar
caractersticas diferentes dependendo da regio
em que se manifeste. Destaca-se que tais diferenas podem ser ainda mais acentuadas entre municpios de regies metropolitanas e no-metropolitanas, por ns chamados de pequenos municpios do interior. Assim, se os conselhos municipais constituem-se em uma novidade institucional
importante, mas que se manifestam de maneira
desigual, interessante que a anlise considere a
dimenso populacional, que talvez seja uma das
mais imediatas expresses da desigualdade entre
os municpios no Brasil, como se pode ver nas
tabelas 1 e 2 a seguir:

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 16, n. 30, p. 269-281, jun. 2008

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PODER LOCAL, HEGEMONIA E DISPUTA

TABELA 1 POPULAO POR CLASSE DE TAMANHO DA POPULAO DOS MUNICPIOS

FONTE: o autor, a partir de IBGE (2004a).

TABELA 2 QUANTIDADE DE MUNICPIO POR CLASSE DE TAMANHO DA POPULAO DOS MUNICPIOS

FONTE: o autor, a partir de IBGE (2004b).

Um rpido olhar nas tabelas acima informanos que simplesmente 95% dos municpios brasileiros, ou seja, 5 307 de um total de 5 560, possuem menos de 100 mil habitantes e que esses mesmos municpios abrigam quase a metade 49%
da populao do pas. Isso implica dizer que se os
conselhos municipais constituem uma inovao
importante na poltica e na organizao institucional
brasileiras, eles devem ter sua dinmica e seu funcionamento analisados tambm nesses pequenos
municpios, caso contrrio estar-se- excluindo a
absoluta maioria das instituies e com elas a
metade da populao do pas. Em sentido semelhante, Ana Cludia Teixeira (2006) chama a ateno para a importncia do estudo das novas instituies em pequenos municpios quando pensamos nas possibilidades de replicao da experincia.
ainda Celina Souza no artigo anteriormente
citado quem tem o mrito de remeter-nos ao centro do problema. Segundo ela, existe um tipo especfico de conselho, [...] no incomum nas
comunidades pequenas e pobres, em que muitas
vezes os membros do conselho so indicados pelos dirigentes locais, principalmente o Prefeito, e
o seu papel o de ratificar as decises tomadas
pelo [poder] Executivo local (SOUZA, 2004, p.
39). A autora expe, portanto, a fragilidade dessas novas instituies, questionando a legitimida-

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de de seus integrantes, ao mesmo tempo em que

evidencia a concentrao do poder na alada do
poder Executivo, que permanece na poltica brasileira apesar dos impulsos participativos e
descentralizadores que atuaram na elaborao da
Constituio de 1988. Essas razes, entretanto,
no podem levar concluso, apressada, de que
nos pequenos municpios do interior os limites que
se colocam ao potencial dos conselhos municipais de constiturem instrumentos de promoo
de uma governana democrtica so maiores e/
ou mais slidos que aqueles encontrados nas regies metropolitanas ou nas reas industrializadas.
Como alternativa, aventamos a hiptese de que a
anlise em pequenos municpios pode revelar elementos que, ainda que sejam universais, so pouco evidentes nas regies metropolitanas. Pensamos que o pequeno municpio pode funcionar
para a anlise sociopoltica como uma espcie de
microscpio, capaz de permitir-nos a observao
de elementos que se perdem quando soltos na
imensido das metrpoles, mas que so universais, quer dizer, que tm validade para pensar-se a
organizao democrtica da sociedade brasileira
como um todo.
Nesse sentido, apresentamos a seguir algumas
reflexes em duas sees distintas. Na primeira
feita uma rpida discusso sobre o processo de
consolidao e disseminao de certo preconcei-

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to que acompanha os estudos do poder local no
Brasil rural e atinge a anlise dos pequenos municpios do interior; na segunda, apresentamos e
discutimos alguns dados empricos levantados por
nossa pesquisa sobre os conselhos municipais na
regio Oeste do estado do Paran1.
II. NOTAS PARA O ESTUDO DO PODER LOCAL NO BRASIL RURAL
Durante muito tempo, o local na poltica brasileira foi tido como lcus dos desmandos autoritrios de mandatrios das elites locais ou regionais. A idia subentendida nesse adgio que, fazendo uso de recursos econmicos, a elite local
domina e submete o aparelho de Estado aos seus
desgnios particulares, afastando todos os outros
segmentos, notadamente os setores populares. Da
ser o poder local perdulrio, mal gastador do dinheiro pblico, quase sempre corrupto e que tem
a ineficincia como sua marca caracterstica. Pela
mesma razo o poder local foi tambm, durante
muito tempo, considerado instrumento do atraso. Ou seja, trata-se de uma instncia de governo que, em vez de promover o progresso e o desenvolvimento, trabalha no sentido de cont-lo,
de impedir que ocorra. Aqui a idia subentendida
a de que o desenvolvimento poderia alterar a
correlao de fora no interior da sociedade em
detrimento dessa elite que, por isso mesmo, trabalha no sentido de cont-lo como forma de manuteno do status quo.
necessrio observar que essa construo foi
responsvel por difundir entre ns uma averso
extremada s instncias locais de governo. Explica-se: praticamente toda reflexo poltica e social
do Brasil das dcadas de 1920 e 1930 fazia como
no podia deixar de ser uma crtica profunda e
rigorosa da descentralizao republicana que abandonara o pas ao apetite das oligarquias locais e
regionais de base rural. A fragmentao do povo,
disperso em imensas unidades rurais, foi considerada um obstculo at mesmo para a realizao
da idia de nao entre os brasileiros. Assim debilitado, dizia Nestor Duarte (1966), o Estado no
conseguiu sobrepor-se ao poder privado. A ideologia centralizadora que emergiu no processo da
1 Trata-se de um trabalho levado a termo pelo Grupo de
Pesquisa em Democracia e Desenvolvimento da Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste) que tm como
um dos seus objetivos a montagem de um amplo banco de
dados sobre os conselhos municipais da regio.

Revoluo de 1930, ao mesmo tempo em que

guardava muitos pontos de proximidade com as
idias fascistas que ganhavam a conscincia de
grande parte do povo europeu, era em larga medida a negao do liberalismo oligrquico que
embasava a repblica. A mais bem acabada justificativa do centralismo entre ns talvez seja a de
Oliveira Vianna: O erro fundamental dos nossos
constitucionalistas tem sido dar autonomia local
um contedo maior do que aconselhvel em
nosso meio, um contedo demasiadamente amplo ou porque anglo-saxnico ou porque meramente terico; conceito que no atende s nossas
realidades de formao social e de estruturas cultural. Estamos, neste ponto, em contradio aberta
com as indicaes da cincia social e da cincia
poltica. Estas nos dizem que no nosso conceito
de autonomia local (Estados e municpios) poderemos incluir todos os direitos que quisermos,
menos um: - o direito s autoridades que tm o
encargo da defesa das liberdades civis. Estas devem trazer o carisma de uma autoridade mais alta
e mais imparcial que no pode ser outra seno a
da Nao (OLIVEIRA VIANNA, 1987, p. 157;
grifos no original).
Na prtica, a centralizao proposta no bojo
da Revoluo de 1930 significava esvaziar as instncias locais de poder, transferindo-o para o governo central, ao mesmo tempo em que se procurava blindar (para usar um neologismo da moda)
o governo central contra as presses locais ou
localistas.
O que se passou nos anos seguintes foi a consolidao da hegemonia da ideologia
desenvolvimentista que, para firmar-se, teve que
enfrentar, e derrotar, o pensamento econmico de
cunho liberal (BIELSCHOWSKY, 1995). Essa vitria correspondeu na esfera poltica imposio
da dominao dos setores urbanos e industriais
apoiados no poder do Estado e legitimado pelas
massas populares sobre a antiga oligarquia rural.
Nesse processo de conquista da hegemonia no
plano das idias e de imposio da dominao no
terreno da poltica, o pas aparece dividido em
dois: o pas do progresso e o pas do atraso. O
primeiro, urbano e industrial, ligado ao futuro e
ao mundo moderno; o outro, rural e agrcola, ligado ao passado, a um mundo supostamente feudal porque dominado pelos grandes proprietrios
de terra. O poder do central, condutor do processo de modernizao, sediado na capital, aparece

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PODER LOCAL, HEGEMONIA E DISPUTA

ligado ao Primeiro Mundo, e os poderes locais,
sediados no interior, aparecero, definitivamente,
ligados ao atraso do mundo rural e oligrquico:
este o mundo dos desmandos autoritrios, dos
resduos feudais, do clientelismo e do coronelismo.
Pouco importa dizer que Victor Nunes Leal foi
mal interpretado2, que o coronelismo no era para
esse autor expresso de alguma hipertrofia do
poder local mas, pelo contrrio, expressava sua
submisso ao poder central. Na construo ideolgica desenvolvimentista, coronelismo,
clientelismo e assistencialismo foram compreendidos como diferentes expresses do atraso do
mundo rural e oligrquico que deveria ceder lugar
para o desenvolvimento por intermdio de um processo de industrializao, planejado e conduzido
pelo Estado. O planejamento central e a ao
diretiva e coordenadora do Estado constituramse assim nos principais instrumentos preconizados para a promoo do processo de modernizao. Isso acabou consumando a completa submisso das esferas locais de governo ao poder
central. O local completamente destitudo de
autonomia para agir apenas no sentido previsto
pelo planejamento central.
O desenvolvimentismo tornou-se uma das ideologias mais slidas e duradouras da nossa histria republicana. Mesmo que suas verses cepalina
e isebiana tenham sido duramente criticadas ainda
em meados dos anos 1960, traos de
desenvolvimentismo continuaram visveis tanto nas
polticas econmicas dos governos militares quanto
no discurso das oposies. A divergncia, em
muitos momentos, dava-se mais sobre os meios
do que sobre os fins, permanecendo uma espcie
de consenso tcito em torno da idia de que o
desenvolvimento (no sentido ideolgico de desenvolvimento capitalista industrial) deveria ser a principal meta dos governos. Vinte anos de ditadura,
entretanto, contriburam fortemente para o
questionamento da centralizao; com a queda do
regime militar, a descentralizao e a participao
da sociedade civil foram recolocadas como princpios inerentes ao processo democrtico. As esferas locais de governo comearam a ser vistas
como lcus da participao. Ganhou fora naquele processo a idia de que os indivduos vivem
nos municpios e no nos estados ou na federa2 Sobre os problemas na interpretao do conceito elabo-

rado por Leal, ver Carvalho (1995).

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o e que, portanto, aqueles constituem-se em

instncias privilegiadas para a atuao poltica do
cidado. Tambm se dir que o cidado rene mais
condies de participar no nvel municipal, ou local, porque neste nvel que so tratadas aquelas
coisas que lhes dizem respeito diretamente: asfalto, transporte, escola, posto de sade etc. Alm
do preconceito expresso nessa frmula que toma
o cidado comum como incapaz de opinar sobre
as grandes questes nacionais e, talvez em decorrncia disso, um dos problemas verificados
naquele processo que a descentralizao ocorreu sem que os municpios tenham adquirido autonomia do ponto de vista oramentrio. Ou seja,
enquanto os cidados so chamados a participar
dos processos decisrios, aos municpios no so
dadas condies de atender as suas demandas,
pois a maioria dos pequenos municpios no apresenta atividade econmica capaz de gerar uma
arrecadao tributria suficiente e conta com repasses estaduais e federais (basicamente do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e do Fundo de Participao de Municpios (FPM)) para custear suas atividades.
Ocorre que a idia descentralizadora ganhou
consistncia no decorrer de uma agenda neoliberal
de reformas do Estado que apresenta entre seus
objetivos no apenas a transferncia de encargos
da esfera federal para as estadual e municipal,
como tambm a desresponsabilizao do Estado, em todos os nveis, transferindo parte de suas
obrigaes para o mercado, ou para a sociedade
civil. No discurso liberal, participao passa a
confundir-se com solidariedade, responsabilidade social e empreendedorismo, diante de uma inevitvel frustrao (ou mesmo antecipando-se a ela),
a justificativa para o invariavelmente baixo rendimento do sistema no sentido de que ele no atende s demandas dos cidados que ele encontra-se capturado por posturas tradicionais; faltalhe o nimo proporcionado pelo esprito empreendedor ou participativo dos cidados. A ausncia de uma cultura poltica democrtica ou o predomnio de uma mentalidade tradicional so quase sempre chamados como variveis explicativas
principais. Ao referir-se aos pequenos municpios
do interior, esse discurso refora o antigo preconceito desenvolvimentista, colocando-os como
estruturas dominadas por elites tradicionais, prcapitalistas ou pr-liberais porque oligrquicas de
base rural, mesmo que do ponto de vista econmico o discurso seja obrigado a aceitar a moder-

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nizao da elite agrria alada condio de empreendedora do agronegcio.
evidente que no se pode negar o exerccio
da dominao poltica dos grandes proprietrios
de terras e das grandes empresas agro-industriais
no nvel local. A modernizao da agricultura operada entre os anos 1960 e 1990 no eliminou a
classe proprietria de terras. O antigo coronel
modernizou-se, mas continua existindo na figura
do grande proprietrio de terras e da grande empresa de agronegcio. O que se pretende neste
trabalho , pelo contrrio, buscar um foco para
analisar o fenmeno sem que as lentes do preconceito contra o mundo rural provoquem distores
distores que, por sua vez, acabam conturbando a prpria anlise dos mesmos fenmenos
quando se manifestam no meio urbano. Assim,
preciso ficar claro que o controle exercido por
esses modernos coronis sobre o espao pblico e a mquina estatal nos pequenos municpios
do interior no uma manifestao de atraso,
como pensavam os desenvolvimentistas; trata-se,
isso sim, da mais pura expresso da hegemonia
exercida pela frao agro-industrial da mesma classe capitalista que exercita a sua dominao no
mundo urbano e resulta do aprofundamento das
relaes capitalistas. A teoria no pode, portanto,
reservar para os pequenos municpios do interior
apenas o papel de redutos do atraso, da falta de
conscincia cvica, do baixo desenvolvimento da

cultura poltica democrtica etc., pois a histria

tem registrado exemplos bem-sucedidos de experincias participativas em municpios do interior3.
Se o desenvolvimento e a consolidao dessa
nova institucionalidade em que se constituem
os conselhos municipais apresenta-se aos analistas de modo desigual (SOUZA, 2002; 2004)
porque de fato o caminho da construo da
democracia entre ns , como aponta Dagnino
(2002), verdadeiramente complexo e contraditrio.
III. TRAOS DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE
Nesta seo apresentaremos alguns traos do
desenho institucional de um conjunto de conselhos ativos em municpios da regio Oeste do estado do Paran (Tabela 3). Fizemos, nesse ponto,
a opo metodolgica de abordar os conselhos a
partir de elementos retirados de seus regimentos
internos ou do ato jurdico (lei ou decreto municipal) de que procede a sua criao. Com isso foi
possvel perceber os traos que contornam seu
desenho institucional, mas estamos cientes das limitaes dessa abordagem, que pouco nos informa sobre o comportamento dos atores que esto
(ou deveriam estar) envolvidos no processo de
constituio e consolidao dessas novas instituies. Nossa pesquisa prev para o futuro um
aprofundamento nessa direo.

TABELA 3 POPULAO E QUANTIDADE DE CONSELHOS ATIVOS POR MUNICPIO

FONTE: o autor, com base em IBGE (2008).

III.1. Difuso dos conselhos municipais

Desde logo, deve-se registrar que no to
bvia a correlao entre o nmero de conselhos
em um municpio e o seu nmero de habitantes.
o que se torna claro na Tabela 3. Nela observase que uma cidade com pouco mais de cinco mil
habitantes apresenta o mesmo nmero de conselhos ativos que outras com mais de 20 ou 40 mil

habitantes. Da mesma forma, Toledo, um municpio com cerca de 100 mil habitantes, possui o
mesmo nmero de conselhos ativos que Casca3 Para o conhecimento de algumas dessas experincias veja

Alves (1980) sobre a democracia participativa em Lajes

(Santa Catarina) nos anos 1970 e Teixeira (2006) sobre o
oramento participativo em pequenos municpios rurais.

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vel, cuja populao de 245 mil habitantes. Ser
muito mais fcil encontrar uma explicao para a
quantidade de conselhos ativos nos municpios em
fatores histricos ligados dinmica social e
poltica local ou no posicionamento dos gestores
municipais quanto participao pblica em suas
administraes (cf., por ex., GOHN, 2001;
CRTES, 2002; 2005), que na quantidade de ha-

bitantes dos respectivos municpios.

Quando se procura saber quais so os conselhos existentes em cada municpio, nota-se que
alguns deles esto presentes em todos os municpios analisados, outros aparecem apenas em parte deles e outros, ainda, surgem exclusivamente
em um municpio (Quadro 1).

QUADRO 1 RELAO DE CONSELHOS MUNICIPAIS ATIVOS NOS MUNICPIOS PESQUISADOS

FONTE: o autor.
NOTAS: 1. o asterisco indica a existncia de conselho ativo no municpio.
2. Fundef: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio4

Sobre esse fenmeno destaca-se, em primeiro

lugar, que a ampla disseminao no Brasil de alguns conselhos, como o caso dos conselhos do
Fundef, da Alimentao Escolar, da Sade, da Assistncia Social e dos Direitos da Criana, conseqncia direta de uma legislao superior que
no apenas os obriga como vincula a transferncia de recursos da Unio ao seu funcionamento.
Celene Tonella (2006) tem razo quando chama a

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ateno para possveis conseqncias de estabelecerem-se formatos idnticos de funcionamento

para conselhos que operam em realidades to distintas quanto as que podemos encontrar no interior de um universo composto por mais de cinco
4 Em 2007 o Fundef passou a ser chamado de Fundeb, isto

, Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao

Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao.

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mil unidades, como o caso da federao brasileira. Preocupada com a influncia do arcabouo
histrico-institucional na conformao dos conselhos, Soraya Crtes (2005) observa que uma
das conseqncias dessa padronizao que a
disseminao de conselhos em praticamente todos os municpios do pas no garante aos usurios e beneficirios dos servios pblicos uma representao autnoma e consistente em todos os
lugares. Tal situao, entretanto, muito pouco tem
a ver com o tamanho do municpio, mas, principalmente, deve-se ao fato de que em algumas localidades a sociedade jamais postulara uma instituio desse tipo e no apresenta o nvel de organizao necessrio para fazer-se representar autnoma e consistentemente nesses espaos.
possvel verificar ainda no Quadro acima que
a maioria dos municpios analisados apresenta certo grau de originalidade na instituio de conselhos;
ou seja, eles possuem um ou dois conselhos que
no so encontrados nos outros. Portanto, ao lado
de uma disseminao provocada por determinaes

superiores, muitos municpios tm criado conselhos por iniciativa prpria e segundo circunstncias que lhes so especficas. Essa observao parece indicar que tanto os grandes como os pequenos
municpios independentemente dos motivos j
incorporaram a criao de conselhos em seu arsenal de estratgias polticas e administrativas.
III.2. Data de fundao
Como prximo ponto para a anlise destacase a data de criao dos conselhos (Grfico 1).
Nesse item observa-se que na regio estudada os
conselhos aparecem, nitidamente, como um fenmeno recente. Com as excees registradas do
Conselho Municipal de Segurana da cidade de
Mal. Cndido Rondon, fundado no ano de 1989, e
do Conselho das Relaes de Trabalho de So
Miguel do Iguau, fundado em 1985, todos os
outros tiveram origem a partir de 1990, com pico
em 1995 causado pela fundao de conselhos de
assistncia social em cinco dos sete municpios
estudados, como conseqncia da regulamentao da Poltica Nacional de Assistncia Social.

GRFICO 1 DISTRIBUIO DA QUANTIDADE DE CONSELHOS POR ANO DE FUNDAO

FONTE: o autor.

No resta dvida de que a dcada de 1990 foi

marcada pela institucionalizao dos conselhos
municipais e que isso ocorreu como conseqncia da vigncia da nova Constituio. Como j foi
observado, os conselhos transformaram-se no
formato institucional assumido por dispositivos
presentes no texto da carta de 1988 que estabeleciam a participao da sociedade na gesto e controle das polticas pblicas em diversas reas fun-

damentais como sade, assistncia social e educao (SANTOS JR., RIBEIRO & AZEVEDO,
2004). O reconhecimento da relevncia e do impacto adquiridos pelos conselhos no perodo imediatamente seguinte promulgao da Constituio, entretanto, no pode induzir concluses mecnicas. Os conselhos no so apenas a
materializao de dispositivos presentes no texto
constitucional. evidente que a nova carta de-

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PODER LOCAL, HEGEMONIA E DISPUTA

sempenhou um papel fundamental, induzindo a
difuso de conselhos, mas eles decorrem de impulsos participativos presentes na sociedade brasileira antes de e durante o processo constituinte
e que, sob muitos pontos de vista, permanecem
atuantes mesmo aps a regulamentao ocorrida
naquelas reas explicitadas. o que se depreende
dos fatos de algumas dessas experincias antecederem a Constituio e de que, passados mais de
20 anos do incio da sua vigncia, novos conselhos municipais continuem sendo institudos em
reas to distintas quanto imprevistas, como ficou demonstrado no item anterior (Quadro 1).
III.3. A questo da representao nos conselhos
O quadro a seguir (Quadro 2) informa quais as
entidades associativas possuem representao garantida nos conselhos analisados por citao ex-

pressa em seus regimentos ou instrumentos legais

responsveis por sua criao. Para a composio
desse quadro as citaes no foram contabilizadas.
Isso significa que algumas categorias ou associaes aparecem em documentos de um nico conselho e outras em vrios. Essa opo decorre do
fato de que a inteno, aqui, construir um quadro
abrangente, que indique quais os segmentos da sociedade esto representados nos conselhos, sem
questionar qual o nvel de intensidade da participao de cada um deles. Nesse sentido, deve ser
observado, tambm, que no Quadro em referncia
no foram includas categorias cuja representao
poltica indefinida, como usurios, prestadores
de servios e trabalhadores, comuns nos conselhos das reas de sade e assistncia social, ou
professores e pais de alunos, tpicas dos conselhos do Fundef e da Alimentao Escolar.

QUADRO 2 ENTIDADES ASSOCIATIVAS E OUTRAS INSTITUIES REPRESENTADAS NOS CONSELHOS

MUNICIPAIS

FONTE: o autor.
NOTA: CUT: Central nica dos Trabalhadores; UEB: Unio dos Escoteiros do Brasil; BB: Banco do Brasil; OAB: Ordem dos
Advogados do Brasil; CRM: Conselho Regional de Medicina; OPE: Ordem dos Pastores Evanglicos; CRVM: Conselho
Regional de Medicina Veterinria; CREA: Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura.

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A relao de segmentos sociais representados
nos conselhos estudados pode ser considerada relativamente ampla, sem que isso signifique, contudo, que esses conselhos no apresentem problemas de representao. Tal fato especialmente
importante porque muitas vezes os conselhos
municipais so apresentados como instrumentos
prprios da democracia direta que, combinados
com aqueles do regime representativo, tm como
objetivo reduzir o grau da insuficincia de representao poltica que acomete as democracias5.
Problemas de representao foram detectados por
vrios estudos, os quais, inclusive, tm sido unnimes em apontar a existncia de distores entre
o perfil sociodemogrfico dos conselheiros e o da
populao em geral. Por exemplo, os estudos de
Tonella (2004; 2006) sobre os conselhos gestores
na regio de Maring, no interior do estado do
Paran, coincidem com aquele conduzido por
Santos Jr., Ribeiro e Azevedo (2004) baseado nas
regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo horizonte e Belm, ambos concluindo
que os setores mais pobres e de baixa escolaridade da populao, ou seja, exatamente aqueles que
constituem o pblico preferencial das polticas
sociais, no encontram representao nos conselhos.
A metodologia aqui adotada fornece algumas
informaes que podem contribuir para explicar
tais distores. Trabalhando com dados extrados de regimentos, leis ou decretos que instituem os conselhos, somos colocados diante de determinaes legais que condicionam o perfil dos
conselheiros. Nesse sentido, mesmo que no se
espere uma representao de tipo descritiva, ou
seja, que os conselhos constituam um verdadeiro microcosmo, reproduzindo perfeitamente a sociedade representada (MIGUEL, 2003), deve ser
observado que o quadro em referncia, na coluna Outras instituies, registra a presena no
interior dos conselhos de diversas instituies
no-associativas e que, portanto, no representam nada alm dos seus interesses particulares.
Tambm digna de nota a presena de associaes comerciais, industriais e agropecurias, sem
a contrapartida de uma representao dos trabalhadores da indstria, do comrcio ou da

5 Uso aqui a expresso de Miguel (2003).

agropecuria, com a exceo dos trabalhadores

rurais. Da mesma forma, a coluna Entidades
sindicais de trabalhadores indica uma baixa freqncia dos sindicatos de trabalhadores nesses
espaos, contrastando com a forte presena de
categorias liberais ou de profisses de nvel superior (advogados, mdicos, assistentes sociais,
veterinrios, engenheiros etc.) registrada nas
colunas Entidades sindicais e Associaes,
conselhos e ordens profissionais. Esses dados,
quando comparados com o reduzido nmero de
registros encontrados na coluna Entidades
associativas da sociedade civil (apenas dez em
um total de 58 conselhos analisados), parecem
indicar que os conselhos municipais, ainda que
sejam considerados novidades no cenrio poltico, no conseguem fugir lgica corporativista
que permeia a prtica poltica no Brasil e reforam uma participao de tipo regulada, em que
se destaca a presena de segmentos profissionais com extensa tradio corporativa, como o
caso de mdicos, engenheiros, advogados e suas
poderosas organizaes.
A representao da diversidade da sociedade
civil encontra vazo nas figuras do representante
dos pais de alunos e dos usurios. A impreciso sobre quem pode, legitimamente, representar
usurios de servios pblicos universais tem possibilitado uma representao que, diferenciandose daquela de tipo descritiva, caminha no sentido
de uma representao substantiva, em que a legitimidade decorre mais do contedo da atividade
do representante, identificada com os interesses
dos representados, do que de uma autorizao
formal para a representao (CRTES, 2002).
Naquela impreciso, portanto, reside a possibilidade da atuao de setores politicamente mobilizados e movimentos sociais de diversos matizes
no interior dos conselhos com a evidente limitao de que usurios e pais de alunos so figuras tpicas dos conselhos das reas de sade, assistncia social e educao.
III.4. Forma de escolha do presidente dos conselhos; periodicidade das reunies e durao
dos mandatos dos conselheiros.
Neste ponto h que se questionar, inicialmente, o grande nmero de presidentes dos conselhos indicados por Prefeito ou Secretrio Municipal, mesmo que esses casos no constituam
maioria (tabelas 4 e 5).

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TABELA 4 FORMA DE ESCOLHA DO PRESIDENTE DOS CONSELHOS

FONTE: o autor.
NOTA: consideramos para esta tabela todos os conselhos em todos os municpios pesquisados.

TABELA 5 FORMA DE ESCOLHA DO PRESIDENTE DOS CONSELHOS, POR MUNICPIO

FONTE: o autor.
NOTA: para esta tabela consideramos apenas os conselhos existentes em todos os municpios pesquisados.

Comparando o comportamento dos diferentes

municpios e considerando nesse caso apenas os
conselhos existentes em todos os municpios analisados (Sade, Alimentao Escolar, Fundef, Assistncia Social e Direitos da Criana), pode-se
ver que a quantidade de conselhos com presidentes escolhidos por eleies ou indicados por Prefeito ou Secretrio Municipal varivel, embora
apenas um entre eles apresente a maior parte dos
presidentes indicados. Esse fato refora a hiptese formulada por Ttora e Chaia (2004) de que o
funcionamento dos conselhos depende da gesto
municipal; essa dependncia introduz o risco da
transformao dos conselhos de instrumento de
participao da sociedade na gesto pblica em
fonte de legitimao poltica. Como analisamos
aqui documentos legais que instituem formalmente
os conselhos e tornam, portanto, suas caractersticas fundamentais mais estveis e menos vulnerveis aes casusticas, podemos estender esta
hiptese e dizer que o funcionamento dos conselhos depende, tambm, do perfil do poder Executivo que detm o poder no momento de sua instituio, quando se decide qual o formato que a
instituio apresentar. No completamente desnecessrio salientar, entretanto, que esta influncia ser exercida no contexto de uma conjuntura
na qual outras foras tambm estaro em ao.

278

Assim, o resultado final, ou seja, o desenho

institucional de um conselho consolidado em lei
produto de uma determinada correlao de foras
que contrape o poder Executivo a outras foras
organizadas da sociedade.
O grau de interferncia do poder Executivo
nas atividades dos conselhos o outro lado do
nvel de autonomia dos conselhos. Nesse sentido,
ao lado da prerrogativa de escolher seus prprios
presidentes, a determinao da periodicidade de
reunies, estabelecida em lei ou em regimento interno, pode ser um importante instrumento para
evitar que o conselho seja convocado a deliberar
apenas de acordo com a convenincia do poder
Executivo. o que acontece com cerca de 90%
dos conselhos pesquisados (Tabela 6).
TABELA 6 PERIODICIDADE DAS REUNIES DOS
CONSELHOS

FONTE: o autor.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 30: 269-281 JUN. 2008

Mesmo que a agenda dos conselhos seja controlada por seus presidentes e que grande parte
destes sejam indicados pelos prefeitos, a prtica
de reunies peridicas e constantes desde que
elas realmente ocorram, pois alguns estudos indicam que, nesse ponto, nem sempre o regimento
cumprido (IPARDES, 2001) fundamental para
que eles trilhem o caminho da autonomia. No se
trata, bvio, de uma condio suficiente, mas
necessria. Ou seja, apenas reunies peridicas e
constantes no garantem que um conselho adquira autonomia, mas, sem dvida, isso no pode
acontecer quando um conselho rene-se de vez
em quando ou com freqncia indeterminada.
A periodicidade das reunies importante, tambm, porque na grande maioria dos conselhos o
mandato dos conselheiros de apenas dois anos,
o que implica pouco tempo para eles poderem inteirar-se da dinmica das reunies, dos processos
de construo da agenda, das disputas abertas e
veladas no interior do conselho etc., o que torna
cada reunio um momento privilegiado de aprendizado. Esse raciocnio no pretende negar a necessidade de capacitao dos conselheiros por
intermdio de cursos, seminrios, fruns e outros eventos. certo que o conselheiro tem o direito de conhecer a teia burocrtica que envolve sua atividade, como sugere Gohn (2001). Mas
certo, tambm, que capacitar pressupe um
conjunto de conhecimentos e saberes que conferem aos transmissores um poder (TTORA &
CHAIA, 2004, p. 219), ao contrrio do aprendizado que ocorre durante processos nos quais o
cidado aprende a reconhecer os seus interesses
e a diferenci-los dos outros em disputa. esse
tipo de aprendizado que conduz autonomia.
IV. CONSIDERAES FINAIS
Como vimos nos traos acima esboados, os
conselhos municipais estudados nos pequenos municpios do interior, como no poderia deixar de
ser, apresentam alguns problemas e algumas contradies na sua formatao que podem reduzir
sensivelmente o potencial democratizador dessas
instituies. Cabe destacar principalmente que se,
por um lado, eles deixam ver representados no
seu interior um espectro relativamente amplo de
grupos e segmentos sociais, por outro lado essa
representao apresenta distores significativas:
ao lado da presena de inmeras instituies que
representam apenas seus prprios interesses e das
organizaes patronais que centralizam a repre-

sentao dos proprietrios, destaca-se a presena

de segmentos profissionais com slida e extensa
tradio corporativa, como o caso dos mdicos, engenheiros, advogados e seus poderosos
conselhos e associaes profissionais. Esse no
, entretanto, um problema especfico dos pequenos municpios: ele apenas transparece nesses
municpios com maior clareza. O fato que o
processo de modernizao industrial no Brasil
implica, para sua consecuo controlada, a organizao burocrtica da participao poltica da
sociedade por intermdio de organizaes
corporativas que guardam estreitos vnculos com
o Estado, mesmo aps a reorganizao proporcionada pela Constituio de 1988. Refletindo sobre os conselhos de desenvolvimento rural,
Ricardo Abramovay (2001, p. 130) sugere que
talvez o mais importante desafio histrico dos
conselhos de desenvolvimento rural, esteja na valorizao desta vida associativa no meio rural que
no se confunde com as organizaes formais
como os sindicatos e as cooperativas [...]. Penso que podemos estender suas reflexes para alm
do mundo rural e dizer, sem receio de pecar por
exagero, que um dos mais importantes desafios
histricos dos conselhos gestores de polticas
pblicas no Brasil est na valorizao das formas
associativas que no se confundam com as organizaes tradicionais, como os sindicatos e as associaes profissionais.
Outro grupo de problemas detectados na perspectiva da organizao democrtica dos conselhos relaciona-se com a forte influncia que o
poder Executivo pode exercer na sua composio
e direo, com a nomeao do Presidente e o conseqente controle sobre a agenda e sobre a dinmica de seu funcionamento. A hiptese mais imediata para explicar esse fenmeno remete a um
controle de carter coronelista exercido pelos
prefeitos dos pequenos municpios sobre a poltica local. Essa hiptese ignora que a supremacia
do poder Executivo diante dos outros poderes na
poltica brasileira um fenmeno que se pode
constatar em todos os nveis de governo e, novamente, apenas aparece com maior clareza nos
pequenos municpios do interior. A preocupao,
entretanto, dos mandatrios locais em exercer
controle sobre a atuao dos conselhos pode ser
considerada como um indicativo do potencial que
estes apresentam: no mnimo eles so suficientes
para despertar preocupaes da parte daqueles que
esto no poder. Isso implica dizer que a

279

PODER LOCAL, HEGEMONIA E DISPUTA

institucionalizao dos conselhos o que parece
ser o mais importante amplia de fato a arena
poltica, tanto nos grandes como nos pequenos
municpios.
Finalmente, algumas palavras devem ser ditas
sobre a superao das prticas clientelistas largamente difundidas na poltica brasileira. O
clientelismo uma prtica fundada na desigualdade social e econmica entre atores que se encontram na arena poltica, em que um apresenta-se
em posio de subordinao e dependncia por
no possuir os meios necessrios para garantir a
reproduo da sua subsistncia e o outro
posiciona-se como o detentor do controle sobre
os recursos que podem prover esses meios. A clientela no precisa, necessariamente, ser constituda de camponeses, nem os provedores precisam
ser coronis. Essa prtica pode ser verificada

no relacionamento de lderes polticos com suas

bases nas grandes cidades, at mesmo na relao com movimentos sociais e organizaes populares altamente mobilizados. No esboo traado neste estudo no se identificou nenhuma garantia de que tais prticas podem ser definitivamente bloqueadas pela institucionalizao dos conselhos como instncia de deliberao ou de controle pblico. Porm, visto que o acesso a recursos est no centro do problema, medida que tais
instituies caminham para a autonomia, elas podem funcionar como via alternativa de acesso
queles recursos, tornando-se, por isso, palco de
disputa entre os tradicionais mandatrios e os segmentos subalternos da sociedade. o teor dessa
disputa que, em ltima instncia, determina a
inconstncia caracterstica do desempenho dos
conselhos em diferentes locais.

Osmir Dombrowski (osmir@unioeste.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo

(USP) e Professor Adjunto da Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste).
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281

LOCAL POWER, HEGEMONY AND DISPUTES: MUNICIPAL COUNCILS IN SMALL

MUNICIPALITIES
Osmir Dombrowski
This article discusses the implantation of municipal councils in small Brazilian municipalities in Brazil,
characteristically representing over half of the countrys existing municipalities. Our hypothesis is
that small municipalities can have a veritable microscopic function, revealing phenomena that,
albeit universal, tend to get lost within the greater complexity of political relations in large cities.
The work is divided into two parts. In the first one, we make a brief commentary on the process of
consolidation and dissemination of a bias that is a frequent part of studies on rural Brazil and affects
analyses of local power: we argue that theory should not relegate small municipalities to the role of
places that have been left behind, lacking in civic consciousness and characterized by low degrees
of democratic political culture. In the second part, we present some empirical data from research
on councils in the Western region of the state of Paran which suggest that, in spite of evident
limitations, these institutions may function as an alternative route of access to political resources
and for this very reason become a scenario of conflict. In the last instance, it is the nature of this
dispute that determines the characteristic inconstancy in the way in which councils in different
places are able to perform.
KEYWORDS: local power; municipal councils; clientelism; participation.

POUVOIR LOCAL, HGMONIE ET DISPUTE : LES CONSEILS MUNICIPAUX DANS

LES VILLES DE PROVINCE
Osmir Dombrowski
Larticle aborde linstitution des conseils municipaux dans les petites villes de province, qui reprsentent
plus de la moiti des villes du Brsil. Larticle fait lhypothse que les petites villes peuvent fonctionner
comme des vrais microscopes , rvlant des phnomnes qui, bien quuniversels, tendent
seffacer dans la complexit des relations politiques dans les grandes villes. Le travail est structur
sur deux parties : dans la premire, on prsente un bref commentaire sur le processus de consolidation
et de dissmination dun prjug qui figure dans les tudes du Brsil rural et atteint lanalyse du
pouvoir local ; dans la seconde, on prsente quelques donnes empiriques dresses dans une recherche
auprs des conseils de la rgion Ouest de ltat du Paran, qui suggrent que, malgr les limitations,
ces intitutions peuvent fonctionner comme une voie alternative daccs des recours politiques, et
qui deviennent donc des espaces de dispute : cest la teneur de cette dispute qui dtermine en
substance linconsistance caractristique de la performance des conseils dans diffrentes localits.
MOTS-CLS: pouvoir local ; conseils municipaux ; clientlisme politique ; participation