UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

O AMADORISMO COMO TRAO DISTINTIVO DA BUROCRACIA FEDERAL BRASILEIRA

Autor: Nelson do Vale Oliveira

Tese apresentada ao Departamento de

Sociologia da Universidade de Braslia/UnB
como parte dos requisitos para a obteno do
ttulo de Doutor.

Braslia, outubro de 2009

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

TESE DE DOUTORADO

O COTIDIANO DA BUROCRACIA
O amadorismo no dia-a-dia do Servio Pblico Federal

Autor: Nelson do Vale Oliveira

Orientador: Doutor Luis Augusto Sarmento Cavalcanti de Gusmo (UnB)

Banca: Prof. Doutor Eurico Cursino dos Santos (UnB)

Prof. Doutor . Caetano Ernesto Pereira de Arajo (UnB)
Prof. Doutora Ceclia Olivieri (USP)
Prof. Doutor .Nelson Gonalves Gomes (UnB)
Prof. Doutor Marcelo Rosa (Suplente) (UnB)

Em memria de Cilda do Vale Cruz

Agradecimentos
Muitos foram os que colaboraram para a concluso deste trabalho. Deve-se registrar a
importncia da disponibilizao de documentos pblicos na Internet. No fosse o acesso fcil e
rpido a incontveis destes documentos jamais poderamos ter empreendido este trabalho. Agradeo
ao Tribunal de Contas da Unio e ao Ministrio do Planejamento, rgos que foram as principais
fontes de informao. Foram muitas as situaes nas quais, impossibilitado de relatar episdios que
presenciei, recorri a relatrios de auditoria que narravam eventos similares. Graas ao carter
pblico destes documentos foi possvel revelar muito do cotidiano do Servio Pblico.
Mesmo milhares de documentos no substituiriam o relato vvido e rico que informantes
nos ofereceram. Colegas de trabalho, servidores e funcionrios de vrios rgos da Administrao
Pblica colaboraram contando todo o tipo de desventuras que viveram. Outros ainda contriburam
lendo e criticando vrios trechos, pelo que sou muito grato.
Fique

registrado

meu

reconhecimento

admirao

aos

desenvolvedores

que

disponibilizaram gratuitamente os softwares utilizados ao longo da pesquisa, todos livres e de

cdigo aberto.
Agradecemos o apoio recebido do Departamento de Sociologia da Universidade de
Braslia que, alm do necessrio ao desenvolvimento das atividades, ofereceu tambm suporte e
compreenso durante os infortnios e dificuldades que enfrentamos ao longo dos trabalhos. Por fim,
agradeo a confiana, os ensinamentos e estmulo que recebi de meu orientador que acompanhou o
trabalho de perto e com zelo mpar.

Resumo
Um profissional conhece seu trabalho, especializa-se nele, possui os instrumentos
necessrios e executa as tarefas de forma previsvel e cautelosa. A burocracia pblica federal, no
entanto, est em constante reformulao, repleta de novos projetos, vale-se de procedimentos
obscuros e instveis, generalista e apressada. Com uma organizao resultante de sucessivas e
inacabadas reformas, trabalha sem gesto de pessoas ou de materiais. No h aumento de
responsabilidade, complexidade das tarefas ou hierarquia ao longo dos anos de servio: os chefes
so nomeados sem qualquer critrio formal, no tm mandato e so removidos sem aviso prvio.
Projetos novos so iniciados usando os mesmos recursos dos antigos, que so, simplesmente,
esquecidos. At mesmo reparties inteiras so criadas e extintas ao sabor das circunstncias. O
burocrata, na verdade, nunca sabe o que far na semana seguinte. Poder passar os dias carimbando
papis ou ter reunindo-se com embaixadores, ou mesmo ficar sem qualquer tarefa especfica. O
resultado um ambiente de trabalho marcadamente amador, no qual as atividades se do de forma
exploratria e incipiente.

Sumrio
Consideraes Iniciais..........................................................................................................................7
Tcnicas e procedimentos adotados...............................................................................................14
Pacto Federativo Brasileiro.......................................................................................................17
Sistemas de Atividades Auxiliares............................................................................................20
Burocratas.................................................................................................................................21
Captulo I - O Cotidiano.....................................................................................................................23
A vida na Repartio......................................................................................................................23
O trabalho......................................................................................................................................26
As "atribuies do cargo"..........................................................................................................26
Informalidade............................................................................................................................32
Reunies....................................................................................................................................34
A frustrao...............................................................................................................................35
A vida no Gabinete........................................................................................................................37
O dirigente.....................................................................................................................................38
A vontade Poltica..........................................................................................................................41
A vaidade.......................................................................................................................................44
A Relao com o Corpo Tcnico...................................................................................................46
Captulo II - A Estrutura.....................................................................................................................49
Estrutura Organizacional...............................................................................................................49
A hierarquia Institucional..........................................................................................................49
Os Sistemas de Atividades Auxiliares.......................................................................................64
A estrutura Funcional Programtica..........................................................................................69
A influncia poltica..................................................................................................................75
Quantos burocratas so necessrios para se trocar uma lmpada?...........................................76
Infra-Estrutura................................................................................................................................78
O Rei e o Mendigo....................................................................................................................80
Recursos Humanos........................................................................................................................84
Comissionados..........................................................................................................................85
Concursados............................................................................................................................101
Terceirizados ..........................................................................................................................123
Consultores..............................................................................................................................127
A unnime crena na carncia de Recursos Humanos............................................................129
A democracia supe o amadorismo?.......................................................................................138
Captulo III Execuo....................................................................................................................142
O Ciclo das Polticas Pblicas.....................................................................................................143
1- Caiu de Pra-Quedas...........................................................................................................143
2- Driblando a Burocracia.......................................................................................................150
3- O sapo cururu......................................................................................................................158
4- Dando em gua..................................................................................................................166
5- Cada enxadada uma minhoca...........................................................................................172
As principais caratersticas dos trabalhos....................................................................................176
Concluso.........................................................................................................................................193
Bibliografia.......................................................................................................................................197
Documentos de Referncia..........................................................................................................197
Obras Acadmicas........................................................................................................................203
Artigos.........................................................................................................................................209

Consideraes Iniciais
Como o romance, a histria seleciona, simplifica,
organiza, faz com que um sculo caiba numa pgina...
(Veyne, Como se escreve a Histria)

Este trabalho apresenta uma imagem do cotidiano da burocracia da Administrao

Pblica Federal brasileira hoje, fruto de uma investigao composta de um estudo de caso
e de uma pesquisa documental. O fio da meada a ideia de um amadorismo crnico,
revelado muito menos na falta de formao ou dedicao profissional dos funcionrios do
que em caractersticas gerais dos procedimentos cotidianos, tais como obscuridade, pressa
e contingncia. No ignoramos que essa realidade resulta em, larga medida, de
desenvolvimentos histricos situados na longa durao da qual nos fala Braudel, mas
nossa anlise no cobrir tais desenvolvimentos: isto nos levaria muito longe! Alm disso,
o principal objetivo aqui oferecer uma descrio compreensiva de um estado de coisas
social, no explic-lo em termos de causas mais estruturais, historicamente constitudas.
Apresentamos, em trs captulos, detalhes do dia-a-dia das reparties, da rotina
dos burocratas, do funcionamento real da mquina pblica, focalizando alguns episdios
ilustrativos desse funcionamento. Num primeiro momento, descrevemos a estrutura fsica e
organizacional na qual opera a burocracia. Em seguida, abordamos os recursos humanos: o
perfil dos funcionrios, as forma de recrutamento e excluso, assim como seus reflexos nos
trabalhos desenvolvidos. Por fim, buscamos descrever como as coisas de fato ocorrem: de
que forma nascem, so executados e morrem os projetos. Episdios colhidos pela
observao direta e por relatos de servidores entremeiam cada tema com o propsito de
mergulhar o leitor o mais profundamente possvel no universo dos burocratas.
Existem muitos esteretipos da Burocracia Pblica. Nenhum completamente
verdadeiro, mas so todos teis para uma primeira aproximao. Um deles pinta
funcionrios encarregados de tarefas repetitivas e montonas, preguiosos "batedores de
carimbo" que, certos de possurem empregos vitalcios e uma aposentadoria integral,
desdenham o cidado e se valem das normas para evitar trabalho. Outro apresenta

burocratas corruptos e conhecedores da mquina pblica que, valendo-se dos

conhecimentos e oportunidades de sua condio, buscam obter vantagens pessoais. H
ainda a imagem dos apadrinhados mal qualificados, pendurados em "cabides de emprego",
que gozam uma fonte de renda extra sem, s vezes, sequer comparecer repartio. Ainda
outro esteretipo retrata o servidor como um "maraj", muito bem remunerado, vivendo
numa "ilha da fantasia" cujo nico aborrecimento so as tediosas tarefas s quais se dedica.
De qualquer forma, no obstante os esteretipos, o emprego pblico cobiado e o
servidor invejado. A burocracia , ao mesmo tempo, o cone da ineficincia e a maior
aspirao profissional de milhes de brasileiros.
Existem, de fato, profissionais que se parecem, uns mais outros menos, com estas
imagens, mas se quisssemos traar um perfil geral do funcionrio pblico, ele seria, no
h dvida, muito menos caricato. O fato que precisamos, nesse caso, chegar mais perto
do socialmente real, como diria Weber, se desejarmos escapar de imagens simplificadas
desses personagens. O objetivo perseguido foi apresentar um relato descritivamente rico,
colorido, vvido de suas prticas cotidianas, esclarecendo as motivaes reais e no
deduzidas de ideias abstratas de comportamentos como "sentar em cima do processo" ou
"apressar um projeto patrocinado". Parece-nos haver uma carncia de descries da
burocracia em seu cotidiano. Multiplicam-se dados estatsticos, estudos jurdicos,
comparaes internacionais, mapeamentos de processos e at mesmo teorias sobre o
Servio Pblico e, no obstante, quase no h quem se disponha a revelar ao pblico
externo o que se passa no interior da repartio. Nosso propsito oferecer uma
contribuio neste sentido.
Para isto nos valemos de uma pesquisa documental acompanhada de um estudo de
caso. O volume de documentos analisados foi substancial e inclui cerca de uma centena de
Relatrios de Auditoria, dezenas de Relatrios de Atividades, alm de contratos, minutas
de termos de referncia, projetos bsicos, correspondncias e atas de reunies. Com
exceo dos Relatrios de Auditoria e de Atividades, as demais fontes de informao no
foram claramente identificadas no texto para proteger a identidade dos informantes. A
tese, contudo, seria impossvel sem o recurso a tais fontes. O estudo de caso foi realizado,
ao longo de dois anos e meio, em uma Secretaria do Ministrio do Planejamento,

interagindo com os atores enquanto servidor pblico da carreira de Especialista em

Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
Uma vez que nosso propsito consistia em oferecer uma descrio densa, na feliz
expresso de Geertz, do cotidiano da Administrao Pblica, as questes prticas
colocadas eram: como encontrar os detalhes? como reconhecer sua relevncia e descrevlos de uma forma ao mesmo tempo simples, clara e rica? Um pesquisador no pode,
simplesmente, adentrar uma repartio e exigir a apresentao de documentos, a
participao em reunies e esclarecimentos sobre cada comportamento. Informantes, por
outro lado, no os tnhamos em todos os recantos da Esplanada para obter informaes
sobre seu funcionamento. Por isso, delineou-se uma estratgia de investigao mais
sistemtica, que passava pelo estabelecimento tanto de uma linha mestra quanto pela
definio do conjunto mnimo de informaes a ser levantado. A linha mestra foi a ideia de
que o amadorismo, entendido em termos da presena de caractersticas como obscuridade,
pressa, improviso e contingncia nas aes e procedimentos, permeia o servio pblico
brasileiro. Os dados levantados incluram todos os relatrios de auditoria de natureza
operacional elaborados pelo controle externo entre 2000 e 2008, alm de Relatrios de
Atividades, Relatrios de Auditoria, Termos de Referncia, Atas de Reunies, e outros
documentos publicados pelos prprios atores. Documentos como estes podem ser ricas
fontes de informao, mas ainda so pouco explorados. Listas de discusso e fruns
virtuais so outras fontes de dados interessantes, s quais acrescentamos ainda a
observao feita durante participao ativa no cotidiano de algumas reparties. Cientes
das implicaes ticas relacionadas divulgao de parte destas informaes, buscamos,
quando necessrio, casos e situaes semelhantes ocorridos em outras reparties e
descritos em documentos pblicos ou publicveis de modo a, preservando os atores
envolvidos, trazer ao leitor as informaes importantes.
O objeto de estudo, o cotidiano da burocracia federal entre 2000 e 2008,
propositalmente amplo. Limit-lo significaria, tambm, aumentar a dificuldade para obter
documentos e informaes. O estudo de caso foi feito no Ministrio do Planejamento, mas
a pesquisa documental foi mais abrangente, incluindo documentos e relatrios de rgos da
Administrao Direta e Indireta. O limite temporal (2000 a 2008) foi estabelecido to

somente para que se desse nfase ao presente (ou passado recente), mas documentos da
dcada de 1990 foram usados ocasionalmente.
Foram muitas as contribuies relevantes dos prprios burocratas, colhidas em
conversas informais ou agendadas especificamente para este fim. Elas, importante notar,
no se restringiram a relatos. O conhecimento que trouxeram sobre o cotidiano de outros
rgos, as anlises e interpretaes que elaboraram foram sempre muito teis e bemvindas. A identidade destes atores precisa ser preservada, mas registro minha gratido por
sua ajuda e confiana.
Nossa "hiptese", a de que o amadorismo um elemento chave para compreender
o cotidiano do servio pblico, seria melhor definida como uma "linha mestra" ou "fio da
meada". Ela carece da preciso e rigor associados s hipteses cientficas, pelo menos
quando operamos com uma ideia unificada de cincia, mas um instrumento til para
suscitar questionamentos e ajudar a manter o foco em meio ao emaranhado de informaes
coletadas. No se trata de uma generalizao forte, do tipo lei ou assemelhada, mas apenas,
nas palavras de Veyne (1998), de um "resumo da trama". Acolhemos, aqui, a ideia de
explicao social como inventrio de variveis contextuais relevantes, debilmente apoiadas
em generalizaes. Em Giddens encontramos uma formulao muito clara dessa ideia
Criticando aqueles que insistiam em identificar a teoria social como um corpo de hipteses
universais do tipo lei, ele observa:
[Sobre a natureza da explicao nas cincias sociais] Considerarei
ponto pacfico que a explicao contextual, o esclarecimento de
indagaes. (...) A maioria das perguntas "por que?" no necessitam de
uma generalizao para serem respondidas, nem as respostas implicam
logicamente que deva existir alguma generalizao ao alcance das
vistas, que poder ser invocada para servir de suporte a elas.
(GIDDENS, 1989: 2)
A explicao pode ser feita em funo de um contexto especfico e, nestes casos,
explicar significa explicitar, esmiuar em detalhes. No a confirmao de uma frmula
abstrata e geral, mas a apresentao de uma descrio mais rica, substantiva e especfica.
Neste sentido Paul Veyne afirma que:
em histria, explicar explicitar: quando o historiador recusa deter-se
na primeira liberdade ou no primeiro acaso encontrado, ele no os
10

substitui por um determinismo, mas os explicita descobrindo outras

liberdades e acasos. (VEYNE, 1998: 86)
A partir de um conhecimento superficial do cotidiano do Servio Pblico,
buscamos novos eventos, situaes e informaes que revelassem mais sobre ele. No se
tratava de reduzir a uma formulao abstrata o comportamento dos burocratas, mas de
compreender melhor uma mirade de situaes especficas irredutvel ao conhecimento
superficial e geral que se tinha inicialmente. Ao invs de enquadrar um evento especfico
em um conjunto mais ou menos amplo de leis e regras gerais, explicitam-se os detalhes: a
sequncia dos eventos, as ideias e motivaes dos atores, etc. O tema do amadorismo,
insistimos, nos serviu como um guia, uma diretriz, que ajudou a saber o que e onde
procurar.
O objetivo deste trabalho no chegar a uma formulao abstrata e abrangente.
No ser concludo com uma afirmao impactante como: "A administrao amadora".
Antes, a partir de uma indagao do tipo "o amadorismo parte importante do cotidiano da
Administrao Pblica?" construmos uma descrio mais complexa e especfica. Se
tivssemos de concluir em uma frase, ela seria repleta de ressalvas e limitaes. De fato,
aps a apresentao dos vrios elementos que levam um gestor pblico a buscar contornar
a aplicao de uma lei ou a descontinuar um determinado projeto, no temos praticamente
nada a acrescentar. Como lucidamente observa um conhecido filsofo da histria:
Se, por meio do pensamento histrico, j compreendemos como e por
que razo que Napoleo estabeleceu a sua supremacia na Frana
revolucionria, nada se acrescenta nossa compreenso desse processo
com a afirmao (ainda que verdadeira) de que aconteceram coisas
semelhantes noutros lugares. (COLLINGWOOD, 1981: 277)
A generalizao no o objetivo aqui, e poderia at mesmo chegar a ser intil. A
descrio de eventos semelhantes, caso tivesse como intuito sugerir que o que se passou de
determinada forma voltar a suceder da mesma forma, seria enganosa. Existem, claro,
muitas outras razes para se comparar uma realidade outra alm da construo de um
conhecimento geral: a construo de um conhecimento enciclopdico, a curiosidade, a
busca de algumas afinidades e diferenas. Nada disso precisa desembocar em uma
formulao geral.
11

Cumpre esclarecer que o tipo de trabalho que realizamos no essencialmente

distinto daquele que um leigo em cincias sociais empreenderia caso desejasse se debruar
com o mesmo afinco sobre o assunto. Estudar documentos oficiais, conversar com
burocratas, ler obras sobre o tema, nada disso tem como pr-requisito um aprofundado
conhecimento de tericos sociais. Acompanhamos, novamente, Giddens quando afirma
que:
No existe uma clara linha divisria entre a reflexo sociolgica
esclarecida levada a efeito por atores leigos e as diligncias similares
por parte de especialistas. No quero negar que existam linhas
divisrias, mas elas so inevitavelmente vagas, e os cientistas sociais
no tm um monoplio absoluto sobre as teorias inovadoras nem sobre
as investigaes empricas do que estudam. (GIDDENS, 1989: 37)
ele continua:
As melhores e mais interessante ideias nas cincias sociais a) participam
na promoo do clima de opinio e dos processos sociais que lhes do
origem, b) esto em maior ou menor grau entrelaadas com teorias em
uso que ajudam a constituir aqueles processos e c) improvvel,
portanto, que sejam claramente distintas da reflexo ponderada que
atores leigos empregam, na medida em que discursivamente articulam,
ou se aperfeioam sobre, teorias em uso. (GIDDENS, 1989: 38)
A investigao sociolgica no precisa, assim, resultar em um conhecimento
contra-intuitivo ou inacessvel ao senso comum. Descrever com acurcia uma situao
significa levantar certos pontos que alguns podero tomar por bvios, mas outros, em
outros contextos ou momentos tero como informao valiosa. Ademais, o fato de algo
parecer estar to claro que no merea ateno pode ser enganoso. Estranhar, perguntar,
descrever so lies valiosas que tomamos antropologia.
As humanidades e as cincias sociais em geral, e a sociologia em particular,
lograram construir tradies de pensamento ricas que compem um edifcio intelectual
impressionante do qual nos orgulhamos por ser herdeiros. Mesmo sendo eminentemente
descritivo, este trabalho tem dvidas para com a teoria social. Citaremos apenas uma
pequena parte dela.
Os trabalhos de Montesquieu, Rousseau e Tocqueville nos foram valiosos
especialmente por explicitarem valores que se tornaram, de uma forma ou de outra, muito
12

caros para a sociedade contempornea. As contribuies de Weber, o rigor com que

trabalha a definio de seus conceitos, a riqueza com a qual delimita tipos e a noo de
uma sociologia interpretativa de cunho metodologicamente individualista nos so de
grande valor. O rigor de Hans Kelsen ao separar as normas jurdicas do comportamento
dos homens, insistindo sem cessar que a clara e metdica descrio e interpretao
daquelas no permite deduzir nem o comportamento nem as crenas dos homens, um
constante alerta tanto para o jurista como para o socilogo. A influncia de fatores
independentes da vontade individual sobre o comportamento dos indivduos, expressa de
forma lcida e clara por Durkheim tambm de valor inestimvel. O papel central
atribudo por Marx tecnologia na transformao da sociedade ajuda a compreender o
fenmeno de super servidores, capazes de "levar nas costas" departamentos e secretarias
inteiras. H dcadas sistemas informatizados so capazes de eliminar o trabalho de
escritrio e muito do trabalho burocrtico ainda consiste em redigir documentos
padronizados, elaborar relatrios e consolidar informaes, tarefas que poderiam ser
realizadas sem interferncia humana. H funcionrios com boa formao acadmica e
cultural, cujas habilidades potencializadas pela tecnologia so, literalmente, capazes de
atender a toda uma repartio, tornando mais ocioso o dia-a-dia dos demais e deixando o
setor dependente de seu trabalho. Por fim, os apelos de autores como Paul Veyne,
Collingwood, Giddens, Geertz e, de maneira particular e mais prxima, Luis de Gusmo,
para a importncia do estudo conteudisticamente rico, ressaltando que o valor das cincias
sociais e humanidades no est atrelado a sua maior ou menor similitude com os estudos
da natureza, foram lcidos e convincentes.
Uma ltima observao metodolgica: nossa descrena em relao a leis
sociolgicas de validade trans-histrica no implicou a rejeio de conceitos formulados
por este ou aquele terico social. Com efeito, sempre que o uso se revelou til, apropriado,
no hesitamos em recorrer a tais conceitos. Evitamos apenas, alertados por Gusmo,
ilaes dedutivas a partir de simples contedos conceituais.

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Tcnicas e procedimentos adotados

Os trabalhos foram realizados a partir de anotaes de campo, conversas com
informantes e pesquisa documental. As informaes colhidas foram classificadas e
comentadas separadamente, e em seguida consolidadas antes da seleo dos episdios a
serem apresentados.
Durante o estudo de campo impresses, memrias de conversas com colegas e
reunies de trabalho foram registradas manualmente, em princpio, e em seguida
transferidas para um software de gesto de anotaes, chamado "Tomboy Notas", que
permite que as notas sejam vinculadas umas s outras, facilitando a organizao. A linha
mestra do trabalho foi definida como o amadorismo. Esta ideia surgiu, na verdade, quando
em conversas com outros funcionrios se faziam comparaes entre o trabalho
desenvolvido na Administrao Pblica e atividades que eles cultivavam noutros
contextos. As reunies dos grupos da Igreja de um colega, por exemplo, tinham atas, pauta
e secretrio, coisa que no se via no Servio Pblico. Outro tinha um controle sobre os
pastis mais vendidos na barraca que tinha na feira aos domingos. Um terceiro ajudou a
construir o site de sua igreja: planejamento, diviso clara de tarefas, prottipo, teste, tudo
feito com uma seriedade mpar. Nada disso encontrvamos no servio pblico federal.
Contrastadas com estas atividades, as prticas cotidianas da burocracia pareciam,
realmente, amadoras. Esta observao levou escolha do cotidiano da Burocracia como
objeto de estudo, ao invs de sua influncia em processos decisrios, como pretendido
inicialmente. Uma vez estabelecida a linha mestra, foram feitas conversas informais com
alguns funcionrios para obter uma viso mais rica do cotidiano da mquina pblica.
Dado o carter pouco estruturado do estudo de campo, considerou-se apropriado
realizar uma pesquisa documental que extrapolasse seus reduzidos limites, dando uma
viso mais abrangente da burocracia federal. Os Relatrios de Atividades e os Relatrios
de Auditoria de Natureza Operacional foram selecionados como fontes privilegiadas de
informaes porque neles os atores tm relativa liberdade para registrar seu trabalho,
versando no apenas sobre resultados alcanados, mas tambm sobre a execuo e at
mesmo o dia-a-dia. A estes relatrios juntaram-se documentos, em sua maioria pblicos,
14

aos quais se obteve acesso ao longo dos trabalhos

Segue uma relao dos tipos de documentos pesquisados.
Todos os Relatrios de Atividades do Ministrio do Planejamento, de 2000
a 2008
Todos os Relatrios de Auditoria de Natureza Operacional - ANOP do
TCU, de 2000 a 2008
Relatrios de Auditoria da Controladoria Geral da Unio, sem amostra
definida
Documentos pblicos, disponibilizados pelos rgos na Internet, sem
amostra definida
Documentos no publicados, mas de natureza pblica
Obras e pesquisas relacionadas ao tema
Os nomes e informaes capazes de identificar inequivocamente pessoas ou
instituies, constantes de documentos no publicados, foram omitidos. Sempre que esta
identificao era indispensvel para a compreenso de um caso, ele foi retirado totalmente
do texto, preservando a privacidade dos envolvidos. Este trabalho no tem o intuito de
denunciar prticas ilcitas ou imorais, de modo que eventuais indcios de condutas deste
tipo no foram investigados.
A Tecnologia da Informao , por vezes, mal interpretada pelas cincias sociais.
Sua lgica e sua aplicao corriqueira no campo das cincias exatas faz com que passe
despercebido ao socilogo, especialmente quele que se dedica a uma pesquisa
predominantemente qualitativa, o valor que os recursos de manejo de informaes podem
trazer ao seu trabalho. O fato, porm, que tais tecnologias podem ser utilizadas para
muitos outros fins alm de clculos e estatsticas. Podem, de fato, ajudar na elaborao de
trabalhos exclusivamente qualitativos de formas ainda pouco exploradas.
A Internet viabilizou o compartilhamento de informaes por pessoas, no apenas
por grandes empresas, disponibilizando para qualquer um, em praticamente qualquer lugar,
um volume de informaes muito maior do que capaz de processar. As ferramentas de
busca e organizao de contedo contribuem significativamente para que qualquer pessoa
tenha uma capacidade de pesquisar um volume surpreendente de informaes em um
tempo ridiculamente pequeno. Esto disponveis em meio eletrnico muitas revistas,
15

livros, textos, pesquisas, dados e estatsticas aos quais o pesquisador outrora se esforava
para acessar. Ocorre que a capacidade de processamento e organizao dos pesquisadores
no necessariamente tem acompanhado este ritmo e isto se deve, em parte, ao
desconhecimento das ferramentas e da forma de utiliz-las.
Em outros trabalhos nossa principal dificuldade foi a organizao dos contedos.
So lidas milhares de pginas em centenas de obras entre livros e revistas, alm das aulas e
seminrios. Todo esse contedo precisa ser processado em um perodo curto, dado que o
pesquisador tende a dedicar tanto quanto possvel seu tempo a novas leituras. arriscado
deixar memria a tarefa de organizar e recuperar as informaes para a redao.
Cultivamos, por isso, o hbito de catalogar na forma de fichamentos ou outras anotaes,
todas as passagens importantes. Durante o mestrado, fizemos este trabalho em parte mo
e em parte em uma planilha eletrnica. Este processo, no obstante ter sido proveitoso, foi
insuficiente, de modo que para o doutorado, durante o qual seria necessrio dividir o tempo
entre a academia e o trabalho, era preciso encontrar ferramentas mais sofisticadas.
A soluo encontrada foram ferramentas utilizadas para criao e gesto de
contedo na Internet. Elas permitem uma gesto fcil e rpida de praticamente qualquer
contedo, de modo a dar a leigos a possibilidade de publicar em sites textos por conta
prpria, de forma descentralizada, preservando a organizao planejada inicialmente.
Utilizou-se um CMS (Content Management System - Sistema de Gesto de Contedo)
chamado Drupal (http://www.drupal.org), e vrios mdulos que o complementam,
customizando-o para que se adequasse aos fins propostos. Para tanto, foi necessrio
adquirir um conhecimento sobre desenvolvimento de sites de internet, (administrao de
servidor web, de Banco de Dados, Sistema de Gesto de Contedo, linguagem de
marcao de hipertexto - HTML, de estilo de formatao - CSS, de script - PHP, dentre
outros) que se provaram muito teis.
Por fim desenvolveu-se um site na Internet, hospedado no domnio
http://nelsondovale.no-ip.org no qual os trabalhos foram desenvolvidos. A cada nova
citao importante encontrada, criava-se um novo contedo no site, especificando a
publicao, o autor, a editora, etc., e os comentrios necessrios. Criaram-se tipos de
contedo especficos para as obras, citaes e notas de campo, bem como filtros por meio
16

dos quais possvel acessar esta informao. A ferramenta ainda est limitada em muitos
aspectos nos quais no precisaria estar, mas nosso interesse no era elaborar qualquer
sistema. O sistema, acreditamos, poderia ser aperfeioado com grande proveito para
futuras pesquisas e, por isso, permanecer, juntamente com os dados levantados,
disponvel para consulta.
O que mais importante ressaltar aqui que estas ferramentas foram usadas para
catalogar contedo, facilitando sua posterior busca e utilizao quando da anlise e da
redao final. Este uso , certamente, de grande valia para qualquer trabalho de pesquisa
documental. Parece-nos que a utilizao de ferramentas semelhantes em estudos
qualitativos poderia facilitar sobremaneira o trabalho operacional envolvido nas pesquisas
em cincias sociais e humanidades e, acreditamos, a sugesto de seu uso pode ser uma das
mais valiosas contribuies deste trabalho.
Antes de passar a uma descrio mais detalhada, buscou-se apresentar nas
prximas pginas uma noo geral do poder executivo, para familiarizar o leitor, sem
entrar em detalhes ou discusses tcnicas ou jurdicas.

Pacto Federativo Brasileiro

A Constituio Federal atribuiu competncias Unio, Estados e Municpios,

estabelecendo uma diviso do trabalho no muito clara, de pouca utilidade para
compreender as atividades efetivamente desenvolvidas por cada ente. As relaes entre a
Unio e os demais entes so de desigualdade. Embora o Governo Federal detenha a maior
parte dos recursos, ele presta relativamente poucos servios ao cidado, dos quais o mais
importante em escopo e oramento a seguridade social. Os servios so prestados
majoritariamente por estados e municpios: cabe a estes assegurar sade, educao,
segurana, saneamento bsico, urbanizao, justia, dentre outros.
O Poder Executivo Federal, via de regra, no realiza operacionalmente seus
projetos, mas pactua com terceiros para sua execuo. Isto soa bvio para quem trabalha na
Esplanada dos Ministrios, mas merece ser observado mais de perto, pois importante
17

para a compreenso do tipo de tarefas nas quais esto normalmente envolvidos os

funcionrios pblicos.
Cumpre notar, inicialmente, que no so servidores pblicos quem constroem
estradas ou elaboram os projetos, no so eles que visitam as casas para levantar
informaes, ou que distribuem culos a crianas com deficincia visual quando tais
projetos so propostos pelo poder pblico. A forma mais natural de execuo destas tarefas
consiste na contratao de empresas para a prestao dos servios, e chamada, apesar
disso, de "execuo direta". Assim, se o Ministrio dos Transportes contratasse uma
empresa para construir uma ponte, diramos que o Ministrio construiu a ponte
diretamente.
Grande parte dos projetos e atividades da Administrao Federal, no entanto, so
executados de forma "indireta", ou seja, a Administrao celebra um acordo com uma
entidade, normalmente um Estado, um Municpio ou uma ONG, para que esta execute os
servios ou contrate uma empresa para faz-lo. Assim, a distribuio de Livros Didticos
(convnios com municpios), a realizao de exames de vista e distribuio de culos
(convnios com ONG), a publicao de revistas tcnicas (convnio com empresa estatal
municipal) e at mesmo desenvolvimento de softwares (convnio com ONG, e repasse de
recursos a Universidade).
As tarefas realizadas quando se responsvel pela execuo (que pode ser feita
por uma contratao) e aquelas feitas quando se repassam recursos para terceiros so
largamente diferentes. No segundo caso, o rgo assume papis de planejamento,
monitoramento e fiscalizao, passando a atuar como uma espcie de Banco de
Desenvolvimento que, na expresso de um servidor, "troca recursos por prestaes de
contas". Ele elabora programas para repassar recursos a quem estiver disposto a elaborar e
executar projetos que atendam a determinados critrios.
Esta tarefa de planejamento geralmente sobrepujada pelo mero atendimento a
demandas por recursos. Os servidores contam histrias sobre "prefeitos de chapu na
mo", pedindo dinheiro de ministrio em ministrio para financiar seus projetos. Tambm
os "ongueiros" (dirigentes de OnG) percorrem a Esplanada em busca de recursos. O
atendimento a estas demandas feito, em teoria, de acordo com critrios pr-estabelecidos.
18

 ao estabelecimento de tais critrios que, na prtica, se chama "planejamento", mas

mesmo isso pouco observado. Certa feita, em uma discusso realizada num programa de
modernizao das administraes municipais, uma consultora, observou que "quem
conhece a realidade dos municpios sabe que os recursos de convnios sero obtidos por
aqueles que tm melhor estrutura institucional, quer dizer, que tm funcionrios para
conhecer os programas federais e realizar as prestaes de contas". neste sentido que
podemos entender a solicitao que o funcionrio de uma prefeitura fez em uma lista de
mensagens da qual fazem parte servidores federais:
Estou com um projeto elaborado para inicio da construo de um
Estacionamento p/ transportes alternativos aqui na minha cidade, pois
j impossvel a situao... Ento, eu pergunto a todos se algum pode
me indicar qual o caminho e onde h recursos para tal ao. Se no
Ministrio dos Transportes, ou das Cidades. Enfim..
outras prefeituras tambm buscam ajuda:
Entre os programas disponveis no Ministrio do Turismo, qual poderia
ser mais adequado para festa da Pesca (...), realizada normalmente em
outubro, e para isso necessitamos de ajuda.
e ainda: Entre os programas disponveis no Ministrio do Turismo, qual poderia
ser mais adequado para festas de exposies / lao. Pois preciso da sua ajuda.
O programa federal que servir de origem dos recursos importa prefeitura to
pouco quanto o projeto da prefeitura importa para o programa federal. A prefeitura est em
busca de um balco onde obter recursos e os rgos pblicos esto em busca (mais
apropriadamente: esto aguardando) prefeitos e "ongueiros" capazes de executar os
recursos. Esta forma de execuo to importante que o Governo Federal elaborou, em
2007, um "Manual do Prefeito" que era acompanhado de uma brochura contendo uma
listagem de programas federais que repassam recursos para prefeituras. Nesta estrutura, o
papel dos prefeitos e ongueiros o de tomar recursos e o dos rgos federais
disponibiliza-los.

19

Sistemas de Atividades Auxiliares

Os rgos do poder executivo federal no so responsveis por uma srie de

questes que afetam diretamente o seu funcionamento: as chamadas "atividades meio" ou
"atividades auxiliares". Com o objetivo de racionalizar o uso de recursos pblicos optou-se
por centralizar o controle destas atividades que seriam normatizadas e, por vezes, at
mesmo geridas centralmente.
Criou-se uma estrutura de Sistemas, um para cada tipo de atividade definida como
"auxiliar", tais como oramento, pessoal, servios gerais, comunicao e planejamento.
Cada sistema , na verdade, um conjunto de normas e diretrizes elaboradas por um "rgo
central" e executadas por "unidades setoriais" existentes em cada rgo (Ministrios e
Autarquias) da Administrao Pblica. A maior parte dos rgos centrais so unidades da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda. Esta estrutura
chamada por alguns servidores de "supra-organizacional", porque ela no cria vnculos de
hierarquia institucional e tampouco observa os existentes.
O Decreto Lei n 200, que "dispe sbre a organizao da Administrao Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa", afirma o seguinte:
Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de
pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade
e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares
comuns a todos os rgos da Administrao que, a critrio do Poder
Executivo, necessitem de coordenao central. 1 Os servios
incumbidos do exerccio das atividades de que trata ste artigo (...)
ficam, conseqentemente, sujeitos orientao normativa, superviso
tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem
prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa
estiverem integrados.
Esta estrutura tem uma importncia central na compreenso dos problemas dirios
que um burocrata enfrenta, repercutindo pesadamente na gesto de recursos humanos, na
forma de contratao, na forma de relacionamento com os rgos de controle e at mesmo
na forma como ele percebe seu trabalho e o justifica perante a sociedade. Uma das formas
evidentes destes efeitos a separao entre responsabilidade e poder. Cabe a uns executar

20

os servios e a outros controlar os recursos humanos e financeiros. Ainda nos tempos do

antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), Ansio Teixeira, com
implacvel lucidez, comentava essa questo:
Com fundamento numa distino perfeitamente bvia entre servios de
meios e de fins, ou servios auxiliares e servios executivos, como
melhor se poderiam chamar, praticou-se a monstruosidade de se
centralizarem os servios de meios, sob o pretexto de que estes podem
ser estandardizados e concentrados, maneira de servios industriais,
para maior economia e eficincia da mquina do estado. Desse modo,
transformou-se todo o governo federal em um "organismo" nico, em
rigor uma nica repartio, cujo diretor-geral seria o Presidente da
Repblica; o diretor do DASP - o seu super assistente; os ministros meros diretores de servios; os chamados diretores - apenas chefes de
seo.(...) Como, porm, "organizao" no "organismo", os
detentores dos "meios" ficaram efetivamente com a fora, o poder, e os
dos "fins", com a veleidade e a impotncia. (...) O ministro da Fazenda,
na sua funo de detentor tambm dos meios, era o nico que se
aproximava um pouco do poder autnomo da grande linha de fora das
funes que, por ironia, se chamavam "adjetivas". (TEIXEIRA, 1998:
609)
Os efeitos narrados por Ansio Teixeira ainda so visveis. O Ministrio da Sade,
por exemplo, no tem autonomia sequer para abrir concurso pblico para repor seus
quadros sem a bno do Ministro do Planejamento. O Ministrio dos Transportes no
poder, caso queira, criar uma carreira de especialistas em transporte ferrovirio. Por outro
lado, com uma deciso autnoma poder o rgo central do oramento contingenciar os
recursos do Ministrio do Turismo. A racionalidade e centralizao da estrutura de sistemas
interpretada como a nica racionalidade possvel, j que, assim se supe, o conjunto dos
rgos finalsticos no tem as qualidades tcnicas e morais para bem administrar seus
prprios recursos.

Burocratas

Chamaremos de burocratas a todos aqueles que trabalham na Administrao

Pblica em atividades relacionadas administrao e servios de escritrio, seguindo o uso
comum do termo. No h um termo usado pelos prprios atores para definir aquele que
21

trabalha com a administrao da mquina pblica, provavelmente em funo da grande

importncia que eles atribuem a distines resultantes de recrutamento, compondo uma
classificao como a seguinte:

Ocupante de cargo de natureza especial

Servidor comissionado
Servidor efetivo
Servidor cedido ou requisitado
Consultor
Funcionrio terceirizado
Bolsista
Estagirio

As atividades exercidas por estes profissionais so frequentemente as mesmas,

razo pela qual usaremos o termo "burocrata" para designar a todos. Por outro lado, note-se
que um mdico ou um professor universitrio, mesmo quando servidores pblicos, no so
percebidos como burocratas. De maneira geral, os "servidores pblicos", burocratas ou
no, so melhor remunerados do que os trabalhadores da iniciativa privada. Ao passo que
aqueles ganham, em mdia, quatro salrios mnimos, estes ganham apenas dois. Esta
informao no , no entanto, muito elucidativa. Deve-se considerar que o servidor pblico
tambm tem uma escolaridade mdia muito superior da iniciativa privada e que as
atividades desenvolvidas requerem, em sua maior parte, um nvel mdio de escolaridade
formal, ao passo que a mdia brasileira est mais prxima do nvel fundamental.
Nem todo indivduo atuante na burocracia servidor pblico. Terceirizados,
consultores e bolsistas no so servidores, mas atuam na burocracia federal. Por isto,
estabilidade no cargo, livre-nomeao, concurso pblico, aposentadoria integral, nenhuma
destas caractersticas so partilhadas por todos os burocratas, de modo que ser necessrio
descrever seu perfil com mais mincias no momento oportuno.

22

Captulo I - O Cotidiano
Quem quisesse julgar o governo da poca pelas suas
leis cairia nos erros mais ridculos.
(Tocqueville, O Antigo Regime e a Revoluo)

A vida na Repartio
No seriado de TV "Os Aspones", no qual se fazia uma stira do servio pblico,
foi apresentado um episdio em que os servidores chegavam cedo repartio, receosos do
rigor que o novo chefe prometia impor com relao ao horrio. Uma das personagens,
caoando da impontualidade do servidor pblico, dizia: "Nunca cheguei menos atrasada
em toda minha vida: oito e dez em ponto!". A esta hora, na Esplanada dos Ministrios, ela
provavelmente teria sido uma das primeiras a chegar. O expediente no se inicia s oito
horas. Tanto que um servidor brincava que s oito horas era possvel correr pelado pelos
corredores. certo que cada repartio tem suas peculiaridades quanto a este ponto, mas a
viso do estacionamento s oito e mesmo s nove horas da manh confirma o que ele dizia
em tom brincalho.
O expediente tem incio efetivamente entre as 9:00 e 9:40, horrio para o qual so
agendadas as primeiras reunies do dia. H quem chegue s oito e mesmo s sete e meia,
especialmente quando, em funo disso, podem deixar a repartio s 17:00 ou 16:30,
escapando aos momentos de maior atividade do dia, durante a tarde. O perodo da manh
corre geralmente de forma razoavelmente tranquila. A leitura de notcias e documentos
tomar a maior parte do tempo.
hora do almoo boa parte dos que moram no Plano Piloto e cercanias tem
tempo de almoar em casa com suas famlias. Nem todos o fazem, especialmente os que
tm cargos comissionados, devido s reunies que no respeitam qualquer horrio. Nos
restaurantes do Ministrio do Planejamento a comida muito barata: uma refeio custa
entre trs reais e trs e cinquenta e esta outra razo para no almoar em casa. Servidores
23

de outros ministrios fazem fila na porta do prdio, aguardando para aproveitar o baixo
preo, que claramente compensado pela baixa qualidade. O grupo dos que almoam no
Ministrio inclui tanto os que simplesmente moram longe ou ganham pouco como os que,
sobrecarregados de trabalho, tm de participar de reunies ou preparar documentos para o
incio da tarde durante o almoo. Dirigentes e Gerentes de Projeto, tambm, tm uma
rotina muito dependente da de suas chefias, de modo que no raro so vistos almoando no
Ministrio.
As variaes mais sensveis do ritmo das atividades ocorrem ao longo do dia de
trabalho, do ciclo oramentrio e dos mandatos eleitorais. A ideia de que a semana em
Braslia comea s teras e termina s quintas, que pode ser vlida para muitos polticos ou
setores da burocracia, no corresponde efetivamente rotina da maior parte dos burocratas
do poder executivo. Durante um dia de trabalho as tarefas so mais intensas no perodo da
tarde, no s porque mais longo (a manh vai das 9:00 ao meio dia, ao passo que a tarde
vai das 14:00 s 18:00) como tambm porque maior a probabilidade de que os chefes
estejam na repartio. ao final do ano, entre meados de outubro e a metade de dezembro,
que os trabalhos so mais intensos. Isto porque coincidem os perodos de prestao de
contas de convnios, ateste de faturas de empresas, elaborao de relatrios para o prximo
exerccio. As eleies, por sua vez, imprimem um grau de insegurana significativo, de
modo que muitos trabalhos desaceleram ou param por completo.
O dia de trabalho corre sem muitos tumultos. O uso da internet uma das
principais atividades, quer seja para fins profissionais, pessoais ou mesmo para recreao,
o que torna as reparties um tanto silenciosas. Os corredores na Esplanada dos
Ministrios so muito longos, atravessando todo o prdio de uma ponta a outra. Algum
poderia acreditar estar sozinho no prdio ao passar por alguns corredores, no fosse pelas
recepcionistas que se sentam, uma por andar, numa mesa de escritrio em frente ao hall
dos elevadores. Numa ocasio, a propsito, duas delas discutiam qual ficaria no andar do
restaurante, onde o movimento e burburinho as ajuda a vencer a monotonia do expediente.
Sobre esta caracterstica, o silncio das reparties, temos alguns relatos divergentes. H,
certamente, salas nas quais h muita conversa e o burburinho de escritrio. O que
observamos, no entanto, foi a predominncia de um ambiente extremamente calmo, com

24

corredores silenciosos e, salvo nos pisos trreo e do restaurante, recepcionistas e

ascensoristas entediados.
Normalmente as tardes e tardinhas so mais movimentadas. Muitas reunies se
iniciam aps as 18:00, e nelas so tomadas as mais urgentes e importantes decises. A
marcante ausncia dos dirigentes dos rgos certamente tem um impacto sobre isso. Gerir
a Secretaria no tarefa qual dedique muito tempo um Secretrio. Seus compromissos
principais so com outras autoridades, de modo que eles confiam esta questo,
normalmente, ao Secretrio Adjunto. O mesmo ocorre com os Diretores de departamento,
cujas principais atribuies consistem em lidar com o Secretrio, outras autoridades e com
fornecedores. H secretarias em que esse distanciamento entre os dirigentes e os
funcionrios tamanho que a sala do diretor se situa no gabinete do Secretrio, fisicamente
muito afastada de seus subordinados.
A maior parte dos servidores deixa o Ministrio entre as 18 e 18:30. Este, porm,
um conforto do qual no gozam os servidores mais dedicados e grande nmero dos
ocupantes de cargos em confiana. Como as principais reunies ocorrem ao final do
expediente e podem levar muitas horas e resultar na necessidade de elaborao urgente de
algum documento, alguns chegam a deixar a repartio aps as 20 ou 20:30, com patentes
prejuzos para sua sade e vida pessoal.
Existem reparties cujo trabalho sazonal. Na Secretaria de Oramento, por
exemplo, o trabalho se intensifica nos meses que antecedem a elaborao da Lei
Oramentria Anual. Em geral, porm, quando se aproxima o final do exerccio
oramentrio que aumenta a movimentao na Esplanada, numa correria para executar a
contento o oramento. As aquisies ao final do ano so conhecidas como aquelas nas
quais mais se gasta com futilidades. A compra de equipamentos completamente
desnecessrios, desde webcams a impressoras laser coloridas, feita nesse perodo para
evitar que sobrem recursos no oramento. A aquisio de materiais de escritrio, incluindo
de informtica, relativamente fcil de se justificar e, por isso, uma das opes para as
compras de final de ano. Os servidores alegam que o contingenciamento oramentrio
empurra os gastos para os meses do final do ano, quando as unidades j conhecem o
volume real de recursos de que dispem. Alm disso, seria, segundo eles, necessrio gastar
25

todo o recurso porque no caso de sobra ocorreria, no ano seguinte, corte de verbas para o
programa. A Secretaria de Oramento Federal de fato monitora a execuo, mas os casos
que observamos no confirmaram o rumor de cortes proporcionais aos recursos excedentes
do ano anterior.
Outras razes podem ser encontradas no fato de que o oramento de uma unidade
uma espcie de "autorizao para gastar naquele ano", no cumulvel para o exerccio
seguinte. Os recursos no executados em um determinado ano ficam para o Tesouro. H,
por fim, a vergonha de no ter executado todo o oramento, algo que pode ser interpretado
como prova de incompetncia gerencial. A falta de recursos uma das principais desculpas
que os gestores podem apresentar para os eventuais insucessos. Deixar que sobrem
recursos significa privar-se dessa desculpa, correndo o risco, mesmo, de passar por
incompetente.

O trabalho
Quase a totalidade dos trabalhos consiste em tarefas de escritrio e reunies.
Trata-se de "alimentar sistemas", elaborar relatrios e correspondncias e participar de
reunies. O preenchimento ocasional de relatrios em papel fatalmente culmina em sua
digitao em um sistema ou planilha informatizada. Da mesma forma como se amontoam
processos e cpias de processos, tambm se multiplicam planilhas e sistemas. As reunies
no so "de equipes". Elas envolvem quase sempre pessoal de mais de um setor e so feitas
no para acordar um trabalho e sim para tomar decises ou discutir estratgias.

As "atribuies do cargo"

No existe uma diviso clara de tarefas entre os burocratas. No o fato de um

burocrata ser servidor desta ou daquela carreira, terceirizado, bolsista, consultor ou mesmo
estagirio que determinar as atividades que ir exercer. Caractersticas pessoais,
desempenho, iniciativa, sagacidade, e a formao do burocrata tm um peso muito maior
26

na determinao de suas tarefas do que a forma pela qual foi recrutado. Isto, no obstante
ocorrer de maneira muito natural, est em franca desconformidade com as normas
vigentes. Passemos a alguns exemplos: contratou-se, certa ocasio, um consultor para
produzir um manual sobre a implementao de uma tecnologia que permite a vrios
computadores trabalharem juntos, substituindo mquinas mais caras e complexas por um
conjunto de mquinas simples. Assim que ficaram claras a qualidade de seu trabalho, sua
perspiccia e capacidade de convencimento, ele passou a ser demandado para outras
tarefas: participou de discusses sobre elaborao de normativos, de termos de referncia,
reunies com dirigentes, etc. Em outro exemplo, um servidor concursado, com formao
superior em jornalismo, esquivou-se por algum tempo de novas atribuies. Assim que
essa sua postura comeou a ganhar fama, passou a ser cada vez menos demandado, at ser
relegado tarefa de "fazer o clipping", copiando e colando notcias da internet, apesar de o
Ministrio dispor de software para gerar clippings automaticamente. Os exemplos
poderiam ser facilmente multiplicados.
A ideia de que as funes de um ocupante de cargo pblico estejam claras e
delimitadas previamente nomeao soa implausvel luz da pesquisa realizada. certo
que algumas tarefas, especialmente operacionais, demandam uma certa especializao, o
que resulta na permanncia de um servidor por algum perodo nas mesmas atividades.
Um diretor que assuma um departamento na Esplanada se deparar com uma
situao na qual ter sob suas ordens servidores de vrias carreiras, terceirizados,
estagirios, etc. Isto apenas uma caracterstica com a qual ter de lidar. Ele distribuir as
tarefas para os burocratas capazes ou dispostos a execut-las. O monitoramento do estgio
poder ser feito pelo terceirizado mais disposto, a gesto de um contrato por um consultor
e os servios de secretria por uma servidora em cargo de confiana.
A irregularidade formal desta situao por vezes equiparada corrupo e a
busca de profissionalizao do servio pblico entendida como observncia da lei.
Assim, em seu artigo sobre "Corrupo, Nepotismo e Gesto Predatria", Luis Alberto dos
Santos e Regina Luna dos Santos Cardoso, afirmam que a emenda constitucional 19
reduziria o uso discricionrio dos cargos em comisso. Segundo eles:
O novo dispositivo constitucional estabelece que as funes de
27

confiana, exercidas exclusivamente por ocupantes de cargo efetivo, e os

cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos
casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se
apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
Esta redao veio expressamente proibir a criao e uso, ainda que
autorizados em lei, de cargos comissionados para finalidade estranhas
s expressamente previstas, o que desde logo impede, por exemplo, o uso
desses cargos para burlar o concurso pblico, mediante a nomeao
precria para cargos cujas tarefas sejam tpicas de cargos efetivos ou
empregos permanentes.
Assim, um engenheiro, mdico, contador ou motorista jamais poder vir
a ser nomeado para exercer tais funes tcnicas ou de mero apoio sem
que tenha sido aprovado em concurso publico. (SANTOS, L. A &
CARDOSO 2004: 110)
Os autores esto supondo, com razo, que a realidade do servio pblico muito
diferente. Se verdade que no pode algum ser formalmente nomeado para um cargo
cujas funes sejam exclusivas de servidores concursados, tambm verdade que no dia-adia existe uma grande confuso de tarefas e cada qual exerce as atribuies que as
circunstncias exigem. O cargo de DAS 102.1, por exemplo, tem a remunerao de cerca
de R$ 2.000,00. Os gerentes veem o cargo como uma posio a ser ocupada por um
profissional que ganhar este valor. Funes como redigir documentos, organizar agenda,
atender telefonemas, por vezes em ingls, etc. So vistas como razoveis para esta faixa
salarial e, portanto, so delegadas ao funcionrio.
O gestor pblico no percebe esta distribuio de tarefas em razo da competncia
e disposio do funcionrio como um ato imoral ou causador de ineficincia, mesmo
quando tem conscincia da ilegalidade. O fato de haver uma carreira como a de Agente
Administrativo responsvel por tarefas tpicas de escritrio nunca impediu que tais tarefas
fossem delegadas a servidores comissionados ou terceirizados.
Um servidor no sabe quais sero suas atividades ao ser nomeado e tampouco as
costuma saber o nomeador. No dia a dia as atividades e funes se confundem a tal ponto
que, no fossem os crachs, um observador dificilmente poderia distinguir quem
estagirio, servidor, comissionado ou terceirizado. Em vrias situaes, na verdade, os
prprios burocratas se enganam quanto ao "vnculo" uns dos outros. Vimos subordinados e
28

terceirizados serem tomados por chefes, comissionados confundidos com concursados e

at mesmo estagirios assumindo tantas responsabilidades que eram confundidos com
comissionados.
Observamos em uma secretaria um terceirizado ocupando, na prtica, posto de
chefia, tendo servidores como subordinados, que o reconheciam como chefe. Registre-se
que era o terceirizado o funcionrio com o melhor perfil gerencial e maior experincia no
setor. Observamos ocupantes de DAS 102.2 (salrio de cerca de R$ 2.500,00) exercendo
funes de secretria e terceirizados elaborando termos de referncia, negociando com
fornecedores e atestando servios prestados. No mesmo departamento outro ocupante do
mesmo DAS 102.2 fazia o papel de assessor e de suporte em informtica.
A norma mencionada no teve o resultado descrito pelos autores nos setores que
observamos, cuja realidade no era, alis, distinta de outras encontradas em relatrios de
auditoria, como o caso dos rgos do Sistema Nacional de Transplantes.
(...) a partir das entrevistas realizadas com os integrantes da
Coordenao-Geral do Sistema Nacional de Transplantes, constatou-se
que as definies das atribuies de cada colaborador que integra o
quadro daquele rgo no vm sendo observadas. Tambm nas visitas
aos estados do Par, de Pernambuco e de Gois, constatou-se que as
respectivas CNCDOs no dispem formalmente papis e rotinas de
trabalho dos seus funcionrios. (TCU 2005g: 49)
A falta de padronizao de procedimentos e a total ausncia de formalizao de
atribuies e responsabilidades corriqueira. Os relatos dos informantes sugerem, tambm,
no haver uma lista exaustiva de atribuies. As tarefas atribudas a um servidor podem
mudar muito com o tempo e os dirigentes, ao longo do mandato, do ms ou da semana. Isto
explica porqu o Gabinete de uma Secretaria do Ministrio do Planejamento fez circular,
por duas vezes em dois anos, um formulrio que os funcionrios deveriam preencher,
especificando as tarefas que realizavam em seus setores. Esta , de fato, a nica forma pela
qual seria possvel obter esta informao, uma vez que os gerentes no conseguiriam
fornece-las sobre seus subordinados e que no h qualquer formalizao ou controle de
tarefas operacionais.
Uma consequncia desta desorganizao a desigualdade na distribuio das

29

tarefas entre os servidores. Alguns poucos assumem um grande volume de atividades,

enquanto a maioria trabalha um mnimo ou permanece no cio mais completo. Um
informante, certa feita, afirmou que preciso tomar cuidado para no ganhar a fama de
"pau pra toda obra" ou a reputao de "burro de carga". Ele explicou que quando fica
patente que um servidor no recusa servio e capaz de executar o que se pede, ele ser
cada vez mais demandado, para alvio dos demais. No existe qualquer controle para
limitar as tarefas atribudas a um nico servidor, chegando a haver vrias reunies
simultneas e documentos complexos a serem produzidos em poucos dias ou mesmo horas.
H departamentos que chegam a depender do trabalho de alguns ou mesmo de um nico
servidor.
Os dirigentes de reparties reclamam muito da escassez e insuficiente formao
de recursos humanos, o que certamente em parte decorrente da forma aleatria como se
distribuem as tarefas tanto no tempo como entre os servidores. Esta caracterstica j foi
bem descrita por Gilberto Amado.
O pulso da Administrao no tem um ritmo. Pode dizer-se que se regula
pelo movimento dos espasmos. A uma fase de grande atividade sucede
um esmorecimento longo. Grandes surtos do progresso logo se embatem
em lentas estagnaes de desnimo. E nada se faz de persistente e firme.
(AMADO, 1998:103)
Este movimento de espasmos concentra tarefas em certos momentos,
sobrecarregando os funcionrios e levando demanda por mais pessoal. Ocorre que estes
espasmos ocorrem, para cada projeto, em momentos diferentes, de modo que quando um
projeto est em pleno desenvolvimento, outro pode estar parado. Quando for a vez deste
ltimo se tornar prioritrio, o primeiro esfriar. Um projeto "patrocinado" por um dirigente
passar a segundo plano quando ele no estiver, dando lugar a outro considerado
importante por outra chefia. O Tribunal de Contas pode levar a que se priorize um terceiro
projeto em detrimento de ambos. Constantemente surgem novas ideias, novos projetos,
inovaes que so incorporadas com grande facilidade carteira de aes da repartio.
Os "espasmos" de cada projeto, movidos cada qual por suas peculiaridades,
determinam o ritmo de trabalho, que ser diferente para cada setor de cada departamento e
at mesmo para cada burocrata especfico. Enquanto alguns trabalham freneticamente das
30

oito horas da manh s nove horas da noite, outros passam o dia confortavelmente.
Gustavo Corao menciona um episdio caracterstico.
Vendera uma nica caneta, e eu fiz o clculo, venderia quatro em oito
horas de berros e gesticulaes. Tirando o preo da mercadoria e os
noves fora de um possvel intermedirio como se explicaria a roupa e a
gordura do camel? muito simples, esclareceu-me mais tarde uma
pessoa dotada de senso prtico, o homem funcionrio da Prefeitura...
(CORAO, 1998: 598)
Destas figuras que se aproveitam de seus cargos e da falta de gerncia do servio
pblico, transformando seu expediente em cio e seu cio, novamente, em renda, se
encontram incontveis exemplares na burocracia federal. No terceiro andar de um prdio
da Esplanada, por exemplo, em uma sala composta por quatro baias, cada qual com seu
computador, e uma mesa de reunies, dava expediente um destes servidores. Ele havia
ficado sozinho naquela sala aps mais uma das frequentes alteraes de dirigentes e os
demais mal tomavam conhecimento dele. Tinha uma nica atribuio e a cumpria, a cada
dia, em no mximo vinte minutos de trabalho. Durante o restante de seu tempo, tinha um
"bico". Ele elaborava monografias sob encomenda. Aceitava monografias em qualquer
rea: Cincia Poltica, Comunicao Social, Histria, Direito. Trabalhava ao lado de um
rdio a pilha que tocava msicas de Reginaldo Rossi ou a rdio CBN. Imprimia os
trabalhos ali mesmo e estava dispensado hora do almoo porque sua categoria
profissional faz jus a uma jornada reduzida de trabalho.
No um caso nico. Observamos e tivemos notcias de vrios outros casos de
burocratas que passam seu expediente realizando trabalhos como profissionais autnomos,
obtendo com isto uma renda extra. Eis alguns exemplos, todos de servidores concursados:
um Advogado, servidor de um Ministrio da rea social, prestava servios forenses a
terceirizados demitidos de outro Ministrio; um tcnico em informtica prestava
assistncia tcnica por telefone e pela internet a empresas clientes; j no poder legislativo,
engenheiros e arquitetos tm a sua disposio carssimos softwares nos quais elaboram
projetos que vendem a seus clientes e, tanto no executivo quanto no judicirio encontramos
os que preparam no expediente as aulas que ministram em seguida em faculdades e
cursinhos. H outros que, se no trabalham para fora, preferem dedicar seu tempo a estudar
para prestar o prximo concurso pblico.
31

Informalidade

As imagens das pilhas de processos repletos de carimbos, reconhecimentos de

firma e autenticaes, podem levar a uma interpretao equivocada do dia-a-dia da
burocracia. certo que no trato com cidados e empresas exigida a observao de muitas
formalidades. Elas servem no apenas como tentativas de padronizao e racionalizao,
mas tambm como garantias para o servidor, que tendo observado to rigorosamente
quanto possvel aquilo que h de mais visvel na norma, acredita estar livre de
responsabilizao.
Internamente, no entanto, os trabalhos se do de uma forma naturalmente pouco
formalizada. A formalizao vista como uma espcie de garantia, uma segurana
provavelmente buscada devido a alguma desconfiana. Quem recebe um memorando ou
ofcio solicitando informaes, por exemplo, logo pensa que "esto formalizando esta
demanda para ter meios de prova no futuro, em um processo disciplinar ou auditoria". Por
esta razo evitam-se os formalismos. Antes de mandar um ofcio, por exemplo, faz-se um
telefonema e antes de solicitar informaes certifica-se de que as informaes existem e
esto disponveis.
H procedimentos para os quais se espera um certo formalismo. Assim,
necessrio preencher os formulrios para solicitar frias, elaborar termos de referncia para
contrataes e justificar por escrito as solicitaes de dirias e passagens. A maior parte
dos procedimentos, no entanto, no feita com tanta formalidade. Assim, quando se
pretende solicitar informaes a um determinado rgo, elaborar um parecer sobre um
projeto ou cobrar um posicionamento sobre uma questo, de bom tom tomar um caminho
mais informal. Na verdade, mesmo quando o procedimento formal necessrio, h uma
espcie de etiqueta que sugere que se faa antes o procedimento por vias informais. Assim,
faz-se um telefonema ou uma reunio para avisar acerca de um ofcio que ser enviado. O
ofcio serve nestes casos to somente para formalizar os entendimentos.
O Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Unio alerta para o
cuidado com a manifestao escrita:
O estabelecimento de boas relaes com esses gestores de suma
32

importncia. O contato inicial deve ser por telefone, seguido de uma

comunicao escrita, especificando a natureza do trabalho que ser
realizado. (...)
Ainda sobre os contatos com os gestores do objeto da auditoria,
oportuno destacar que esses contatos devero ser regulares, permitindo,
entre outras coisas, conferir a exatido de dados obtidos a partir de
outras fontes e apurar a opinio dos gestores acerca das evidncias
levantadas. (29) (TCU 2000: 22)
Manter boas relaes com o gestor implica em no lhe enviar documentos formais
sem seu conhecimento. Um documento escrito pode ser interpretado como uma espcie de
ameaa. No se deve formalizar qualquer coisa sem que a outra parte a esteja esperando,
sob o risco de ter seu comportamento interpretado como uma postura agressiva. O Manual
tambm sugere que os auditores mantenham um contato permanente com os gestores,
pedindo sua opinio sobre as evidncias. Isto garantir que no haver surpresas para o
gestor no relatrio final.
Os procedimentos para muitas tarefas no so normatizados, padronizados ou
mesmo documentados. Assim, por exemplo, a construo de uma proposta de normativo
no tem qualquer rito pr-definido, no se encaminham memorandos ou ofcios antes de
comunicar ao rgo destinatrio por telefone, no se formalizam reunies por meio de
pautas ou atas. Neste sentido, lemos em auditoria sobre o FNDE.
No foi definido nenhum tipo de mecanismo que integre a rea
anlise de prestao de contas com as gerncias dos programas
FNDE. Quando alguma gerncia solicita informao acerca
prestao de contas de determinado programa, esse contato se
informalmente e sobre questes pontuais. (TCU 1998b: 14)

de
do
da
d

Informalidade no sinnimo de corrupo nem antnimo de eficincia. Foi por

meio de um acordo informal que a Ahimoc pde disponibilizar informaes que, de outro
modo, teria sido impossvel:
[Como boa prtica] cita-se ainda a parceria informal entre a Ahimoc e a
Hermasa Navegao S.A. para a realizao de atividade de manuteno,
como o levantamento batimtrico. A empresa, que tem toda a estrutura
necessria para uma navegao segura, costuma fornecer aos outros
navegantes dados sobre o canal de navegao e as condies de
navegabilidade. (TCU 2006d: 38)
33

O Tribunal, aqui, ao invs de fazer vista grossa ao pacto informal com uma
empresa privada, o elogia ressaltando sua eficincia. Trata-se de uma boa prtica para
contornar as dificuldades enfrentadas pelo gestor. A Ahimoc no tem condies de levantar
e disponibilizar as informaes necessrias para a adequada navegao dos rios sob sua
responsabilidade. Como a Hermasa Navegao levanta estas informaes para uso prprio,
fez-se um acordo informal para que ela colaborasse divulgando suas informaes sobre as
condies de navegabilidade, suprindo a falta da Ahimoc.
Certamente que se tal "acordo informal" implicasse qualquer nus para a
Administrao Pblica, teria sido considerado uma forma de corrupo e, mesmo como
est, poderia ter sido questionado pelo rgo de controle, mesmo no existindo qualquer
indcio de que se buscava obter ganhos pessoais. O acordo tampouco parece ser decorrente
de qualquer tentativa de obter ganhos pessoais.
A informalidade em que se do as tarefas est relacionada tanto complexidade
dos procedimentos formais quanto instabilidade na qual os trabalhos ocorrem. A
formalizao de tarefas operacionais demanda um tempo de amadurecimento do qual a
Administrao no dispe. Cada procedimento est sob constante ameaa de alterao ou
extino, seja do procedimento em si seja da prpria unidade que o executa. Deste modo,
qualquer dirigente que pretenda produzir resultados a curto prazo, precisa encontrar
mecanismos para executar seu trabalho, cumprindo ou no as formalidades.

Reunies

As reunies consomem grande parte do tempo de trabalho dos burocratas com

melhor formao ou maior hierarquia. Estes eventos so realizados de maneira
surpreendentemente informal, de tal modo que no se verificou em nenhuma das reunies
ao longo de dois anos e meio a utilizao de instrumentos simples de formalizao, como
pauta, designao de secretrio e ata. As convocaes para as reunies trazem um ttulo ou
assunto, um horrio e, na maior parte das vezes, os nomes dos participantes. No trazem
pauta ou horrio previsto para o encerramento. Efetivamente, so conduzidas ao gosto da
maior autoridade presente e no tm hora para serem encerradas.
34

A pontualidade um ponto fraco das autoridades. usual reunies comearem

com 30 ou 40 minutos de atraso, tomando o tempo de diversos servidores. A ausncia de
pautas para as reunies e das figuras de um coordenador ou moderador e de um secretrio
muito importante, j que implica que os atores com maior hierarquia tero um peso maior
nos trabalhos, levando as discusses para longe do assunto para o qual os demais foram
convocados.

A frustrao

Um burocrata aprende cedo a no cultivar expectativas. Ele v um projeto no qual

trabalhou por meses ser abandonado, as ideias que discutiu serem esquecidas, as
contrataes da qual participou serem adiadas. Da complexidade dos processos
institucionalizados simplicidade da viso dos dirigentes, o que o burocrata v a certeza
de que "no vai dar em nada".
No entender a razo ou no concordar com os procedimentos que se executa
um importante elemento de frustrao. A "papelada para constar" ou processos "para ingls
ver", que tanto causam revolta opinio pblica, esto ancorados em uma profunda
desconfiana que paira sobre os agentes pblicos. Supe-se, simplesmente, que cada ato
seu, salvo prova em contrrio, deve ser motivado pela busca de ganhos privados de forma
ilcita ou imoral. Assim, no basta ao burocrata cumprir suas tarefas: preciso cumpri-las e
manter registros suficientes de que atingiu os objetivos previstos executando os
procedimentos especificados. A falta destes registros pode implicar em responsabilizao.
Para o burocrata que, por exemplo, carimba e rubrica quinhentas folhas de um processo,
que pede ao candidato a consultor para trazer outros currculos para "completar o processo"
ou exige mais um documento de uma prefeitura para liberar um convnio, a expresso
"para ingls ver" tem ainda uma outra dimenso: a frustrao. Os servidores mais crticos
veem claramente a insensatez de muitos procedimentos, de trabalhos montonos e
improdutivos, como planos e indicadores a serem, em tese, cumpridos pelo governo
seguinte, ou a exigncia da apresentao de documentos em processos de licitao por
parte das empresas que perderam o certame e, portanto, no sero contratadas. Quanto
35

mais ele v, mais se frustra. Um funcionrio de uma estatal, por exemplo, ironiza, em seu
blog na Internet, o processo de contratao. Ele afirma que:
(...) merece destaque o indefectvel mecanismo anticorrupo para
compra de materiais. Assim, se precisamos adquirir cinco unidades de
um parafuso qualquer, algo que causa um rombo de cerca R$ 0,28 aos
cofres pblicos, devemos antes imprimir trs oramentos e anex-los
pasta que foi criada especialmente para a tramitao deste processo.
Dali a uns dois meses e outra dzia de papis, se tudo sair como
esperado, estaremos recebendo os tais parafusos. Logicamente, ao final
do processo, teremos gasto mais dinheiro com papel e tinta para
impresso de toda a documentao de aquisio do que com o produto
em si, sem falar do tempo empatado brincando de despachante. No
divertido?
E continua:
Para a formalizao de grandes contratos (...) a quantidade de papel a
ser amontoada tamanha que faz com que muitas empresas proponentes
pensem seriamente se vale mesmo a pena participar da licitao. So
pastas e mais pastas quase estourando com quilos de cpias
autenticadas que ningum nunca vai pr os olhos, com exceo, talvez,
do operador da fotocopiadora e do estagirio que montou a pasta.
Existem muitos outros casos onde a papelada pra constar atulha
estantes e alimenta traas, e a quantidade de recursos gastos somente
para administrar isso tudo tende a ser muito mais do que apenas
significativa. No final do dia, a bola de neve atinge propores to
absurdas que chego a imaginar se no se gasta mais recursos para lidar
com toda essa selva de papel do que com a prpria atividade fim da
empresa.
(DOMBROSKY,
Robson
"Arquivo
Morto"
in
www.cenasdocotidiano.com, post de 31 de maio de 2008, acessado em
14 de junho de 2008)
A informatizao est entre os pontos fracos da Administrao Pblica. Seus
inmeros sistemas informatizados tm muito pouca integrao, de modo que a informao
disponvel para um rgo, no est para outro. A prtica de utilizar documentos em meio
fsico arraigada e so rarssimos os processos que correm exclusivamente em meio
digital. Os recursos de informtica de que dispem os servidores so por vezes inferiores a
servios prestados gratuitamente por empresas ao pblico geral.
No h um meio institudo de se armazenar e recuperar os documentos eletrnicos
que so gerados diariamente. Processos simples so feitos manualmente e em papel, sem
36

digitalizao. No que no haja infra-estrutura ou tcnicos capacitados. Os servidores so

perfeitamente capazes de criar bancos de dados, de tornar eletrnicos os processos internos
da Secretaria, de confeccionar atas e pautas para reunies, mas simplesmente no o fazem.

A vida no Gabinete
Os Ministrios so compostos por Secretarias, que se dividem em Departamentos.
Os Departamentos podem se dividir em Gerncias e estas em Divises. Cada Ministro,
assim como cada Secretrio, na Esplanada dos Ministrios conta com seu prprio gabinete
dotado de uma estrutura composta por algo entre cinco e oito funcionrios. Os Diretores de
Departamento, por sua vez, contam com salas privativas que por vezes chegam a ser
verdadeiros gabinetes.
A vida nos gabinetes tem seu ritmo prprio, que interfere de forma significativa
nos trabalhos das reparties subordinadas, mas a recproca dificilmente verdadeira. H
ali um distinto clima de respeito e formalidade. As secretrias, talvez por estarem
acostumadas a lidar com autoridades, so peculiarmente cordiais e prestativas, embora
funcionem, em certas circunstncias, como verdadeiras barreiras, isolando e livrando seus
superiores de solicitaes diversas.1
So vrias as secretrias e assessores que se comportam como secretrias.
Tomemos o caso de um Gabinete de Secretaria no Ministrio do Planejamento. O controle
da agenda foi sua tarefa mais evidente ao longo de todo o perodo observado. Trabalhava
ali uma assessora com um DAS 4, uma remunerao em torno de vinte salrios mnimos
mensais, cuja nica atribuio era o controle da agenda. O papel daquele gabinete na
Secretaria era o de uma espcie de auxiliar para certas tarefas administrativas: como
compra de passagens, obteno de passaportes, organizao da agenda, reviso do estilo de
textos (tipo e tamanho das fontes, alinhamento e espaamento dos pargrafos, etc.). Ele
no desempenhava qualquer papel relevante nas discusses tcnicas: alm da assessora
responsvel pela agenda, os outros funcionrios do gabinete eram uma terceirizada
1 Devemos esta informao a nossos informantes em diversos rgos da burocracia pblica federal, a
incluindo-se Ministrios, Autarquias, Empresas Pblicas e Agncias Reguladoras.

37

responsvel por prestar uma espcie de assessoria de imprensa, duas secretrias e a chefe
de gabinete. Havia tambm outras duas assessoras, que recebiam documentos e tinham a
responsabilidade de redistribu-los para os diretores e cobrar respostas. Por fim, havia
tambm os funcionrios da copa que atendiam o Gabinete.
O Secretrio trabalhava em uma sala muito ampla, com um mobilirio sofisticado
e confortvel: armrios, quadros, grandes espelhos, tapetes, uma mesa de reunies, sua
mesa de escritrio. Alm disso, tinha a sua disposio um banheiro privativo, computador,
notebook, celular, e aparelho de vdeo-conferncia. A sala do Secretrio-Adjunto era mais
modesta, sem tapetes ou banheiro, mas ainda espaosa.
No havia ningum, ali, que fosse capaz de prestar uma assessoria relativa ao
negcio especfico da secretaria ou responsvel por tarefas gerenciais. O Secretrio e seu
adjunto ficavam, na prtica, por conta prpria em qualquer deciso que tivessem de tomar.
Isto resultava em erros simplrios. Certa feita, por exemplo, o Gabinete encaminhou
questionamentos feitos pelo Tribunal de Contas para o Departamento errado. As respostas
incomodaram o Tribunal, resultando em interveno do Secretrio-Executivo, que por
vezes considerado uma espcie de "Vice-Ministro".

O dirigente
Se a vida do Gabinete gira em torno do Dirigente, a vida deste gira em torno de
outras autoridades. Ele uma figura ausente no cotidiano dos trabalhos que lhe compete
dirigir. Seu tempo consumido por eventos e reunies com autoridades, empresrios e
representantes da sociedade civil. Trata-se de uma pessoa muito ocupada que no dispe de
tempo sequer para seus subordinados mais diretos: quando no est viajando, encontra-se
em interminveis reunies.
As viagens dos dirigentes so numerosas e as viagens a trabalho lhes rendem
"pontos de milhas" que so trocados junto s companhias areas por passagens para
viagens pessoais. Assim possvel para muitos manter um contato prximo com a famlia
e amigos nos estados de origem. No perodo observado, um dos destinos mais comuns era
38

o estado de origem dos dirigentes e as viagens ocorriam ao longo de todo o ano. No raro
incluam tambm os finais de semana.
Quando se participava de um evento na segunda ou tera, viajava-se na sexta,
aproveitando o tempo; quando o evento ocorria na quinta ou sexta, retornava-se na
segunda. Assim se aproveitava o tempo adicional para visitar parentes, descansar ou
mesmo para lazer. Este comportamento no necessariamente ilcito: quando o servidor
assumia os custos adicionais, admitindo que a viagem era mesmo necessria, no havia
ilegalidade. Tivemos conhecimento, no entanto, de vrios casos em que dirigentes viajaram
e no compareceram ao evento. Numa ocasio, por exemplo, uma servidora que retornara
de uma reunio em So Paulo lamentou a ausncia de uma dirigente que, no entanto,
viajara dizendo ir reunio. Noutra ocasio, os funcionrios precisavam da assinatura da
Diretora num documento e, por isso, a cada hora iam at sua sala procur-la. Isto se repetiu
at que a secretria, embaraada com a situao, explicou que sua chefe estava em So
Paulo, mas implorou que no deixassem que o Secretrio ou outros Diretores soubessem.
Graas a comportamentos como estes, que provocam um certo burburinho entre
os servidores e questionamentos dos rgos de controle, alguns dirigentes procuram evitar
viagens, em um esforo para criar uma reputao mais slida, diferenciando-se dos
esteretipos. Um novo diretor, por exemplo, passou cerca de seis meses sem visitar sua
famlia evitando ao mximo qualquer comportamento que pudesse ser mal interpretado. O
semblante abatido, as conversas saudosas e a dedicao desproporcional ao trabalho
(passava finais de semana lendo ou redigindo documentos) eram indcios da precariedade
desta situao. O tempo cuidou de afrouxar estes cuidados e antes que completasse um ano
no cargo j tinha confiana para aproveitar viagens feitas a servio para acumular milhas e
visitar a famlia a cada um ou dois meses.
Qualquer coisa que o ocupante de um cargo de direo faa vista com
desconfianas, com reservas, pelo conjunto de funcionrios e auditores. Esta situao ,
por si s, responsvel por diversos cuidados e controles. Vimos uma Secretaria que nunca
utilizou o Carto Corporativo, por exemplo, apesar das claras vantagens em termos de
eficincia, porque us-lo implica em relatrios adicionais para os rgos de controle. Os
gestores buscam evitar procedimentos que imaginam suscitar suspeitas nos auditores,
39

mesmo quando implicam em visveis ganhos em racionalidade.

Os dirigentes procuram ser vistos como Executivos ou especialistas na rea fim da
Secretaria, no como polticos. A verdade, porm, que h cargos que se ocupam
predominantemente da poltica. No razovel supor que um ministro v controlar a folha
de ponto de seus servidores, ou que se preocupe em verificar se uma licitao foi bem
conduzida, se um plano de atendimento s recomendaes da auditoria est sendo
observado ou se faltam ou sobram recursos humanos para uma certa atividade.
Na prtica, tambm no razovel que um Secretrio faa qualquer destas coisas.
Os Secretrios so normalmente figuras com certa expresso em seus ramos, procurados
constantemente pela mdia especializada e cujas decises podem afetar de maneira decisiva
os setores em que atuam. Podem no estar nas primeiras pginas dos jornais de grande
circulao, mas tm certamente presena constante e importante nos crculos em que
atuam. A complexidade do mundo contemporneo permite que figuras polticas tenham
projeo perante um grupo apenas, um tema ou um setor. So estas atividades polticas
temticas que, de qualquer modo, tomam praticamente todo o seu tempo.
Oficialmente, porm, estas figuras so responsveis por uma enorme gama de atos
administrativos pelos quais seus subordinados simplesmente no podem responder. certo
que h sempre a possibilidade de delegao de responsabilidade, conforme previsto em lei,
mas esta prtica no muito usual e, muitas vezes, desconhecida.
Como resultado, o subordinado assume a atribuio, mas no a responsabilidade e
d ao poltico a chance de posar de bom "administrador". Quem dir que um bom
Secretrio precisa ter boas relaes com Ministros, Secretrios, Deputados? ou ainda com
Governadores, Prefeitos, Secretrios estaduais? Estes so, no entanto, atributos essenciais
do cargo. O cargo de Secretrio o segundo cargo do Ministrio e, mesmo que entregue a
um tcnico, exigir dele constantemente habilidades polticas. Os Secretrios, Diretores e
Gerentes devem tambm demonstrar a mais completa lealdade poltica ao governo, ou ao
partido ao qual se vinculam seus superiores. Isto explicitamente cobrado deles. Esses
dirigentes esto cientes disso e correspondem sem maiores discusses a tal expectativa.
Neste sentido, suas atividades assumem um carter claramente poltico-partidrio. Assim,
por exemplo, um funcionrio pode ser induzido a omitir ou at mesmo falsear informaes,
40

desde que isso traga visveis ganhos polticos. Constatamos isso pessoalmente diversas
vezes.
O resultado do no reconhecimento do valor da atividade poltica na
Administrao Pblica seu disfarce como atividade tcnica e a supresso dos cargos
efetivamente tcnicos. No raro encontrar uma Secretaria ou Departamento em que
ningum zele pela gesto operacional. H uma certa tradio de que esta ocupao seja
realizada pelo Secretrio-Executivo para o ministrio e pelo Secretrio-Adjunto para a
Secretaria. A importncia destes cargos, porm, faz com que tambm eles sejam ocupados
por polticos.

A vontade Poltica
A ideia de que o poltico mal intencionado um dos principais problemas da
Administrao Pblica caminha de mos dadas com a tese segundo a qual a "vontade
poltica" capaz de, sozinha, mudar um cenrio j consolidado. Um ato de deciso forte e
um comportamento comprometido com uma moral asctica seriam, segundo este
pensamento, os ingredientes para a "mudana" necessria, qualquer que seja ela.
Negligenciam-se as dificuldades tcnicas, os esforos anteriores, acreditando que todos os
fracassos passados e problemas presentes tm raiz na corrupo e mandonismo dos
dirigentes. Assim sendo, acredita-se que quando, finalmente, houver um dirigente capaz e
bem intencionado ser vista uma revoluo no rgo, com flagrante melhoria de qualidade
e reduo de custos.
Quando o Partido dos Trabalhadores assumiu o poder, por exemplo, procurou
identificar no Ministrio do Planejamento os atos de corrupo da gesto anterior. Com
fundamento neste tipo de suspeita, cancelaram-se contratos, investigaram-se licitaes,
contratos de cooperao e convnios. Esta prtica, que parece ser comum, chamada pelos
servidores de "caa s bruxas", e muitas vezes resulta em um fiasco. Vtor Nunes Leal se
refere a um procedimento semelhante, institucionalizado com o nome de "devassa", que os
juzes deveriam realizar sobre os atos de seus antecessores (LEAL, 1978: 187).

41

Durante a elaborao do que viria a ser o Plano Real, no Governo Itamar Franco,
chegou-se ideia de se construir um plano "burocrtico", a ser implementado de forma
lenta e gradual, que tentaria explicar populao as razes tcnicas que o fundamentavam.
Fernando Henrique, em sua "Arte da Poltica" narra o episdio:
(...) Prsio Arida apresentou a sugesto revolucionria: minimizar as
regras e torn-las transparentes. A complicada relao entre preos
cambiantes, graas eroso diria do cruzeiro real, e a URV seria
explicada populao. (...) Nada seria secreto. Ns anteciparamos os
principais passos do que iria ocorrer e mostraramos que se tratava de
um processo e no de um ato milagroso. (...) O aspecto didtico da
utilizao simultnea de duas moedas ou melhor, de uma moeda de
curso corrente corroda pela inflao e de outra estvel, mas virtual
contrariava as expectativas, sobretudo as dos polticos, que desejavam
algo mais contundente, como o congelamento ou a prefixao dos preos
essenciais da economia. (CARDOSO, 2006: 175)
Os polticos preferiam algo mais contundente, menos racional, que dispensasse
explicaes, enfim, que pudesse ser tomado como fruto de sua "vontade" ou esforo, mas
no algo to burocrtico quanto mudar aos poucos, algo que pudesse ser explicado em
termos tcnicos por um economista. O reconhecimento da influncia decisiva dos atos de
vontade o reconhecimento do prprio trabalho do poltico. Do ponto de vista de um
poltico no basta que um trabalho seja feito: importante que fique evidenciado que no
poderia ter sido feito de outra forma, sem sua deciso, sua persistncia. Por isso, todo o
trabalho tem de ser realizado de forma rpida, no ritmo de suas palavras. possvel que
muitos dirigentes no sejam ingnuos ao ponto de negligenciar as dificuldades tcnicas e
operacionais de grandes projetos de mudana, mas esta viso de uma vontade poltica
quase miraculosa partilhada largamente pela populao. O prprio Plano Real, em larga
medida atribudo a Fernando Henrique, foi construdo sobre a experincia de outros planos
econmicos heterodoxos de estabilizao da economia, que fracassaram por motivos
diversos mas que contriburam para criar as condies tcnicas que viabilizaram o Plano
Real.
O lapso de tempo entre o momento em que um dirigente assume um cargo e o
deixa muito curto. O horizonte at as prximas eleies municipais ou federais sempre
de no mximo dois anos. Qualquer trabalho que seja construdo a longo prazo no ser

42

reconhecido como a obra de um homem, ou ao menos no do homem que lhe der incio.
Por isso importante ser contundente. A mudana, para que seja devidamente reconhecida,
precisa ser rpida e perceptvel. ainda o ex-presidente quem afirma:
Crticos e adversrios (quando no alguns aliados) superestimavam a
vontade poltica como fator de mudana. Subestimavam as dificuldades,
as rugosidades da vida real. E, ex-cathedra, lanavam no papel artigos
demolidores ou jogavam ao ar discursos inflamados cuja falta de
correspondncia com a realidade do pas equivalia arrogncia com
que julgavam nossas intenes. (CARDOSO, 2006: 182)
Para apostar em mudanas rpidas, eficazes e permanentes, preciso esperar que
os polticos, operando como verdadeiras lideranas carismticas na acepo weberiana do
termo, tenham essa capacidade semi-mgica de transformar a realidade com um ato de
vontade. A ideia de que o poltico o cabea de uma organizao complexa e formalizada,
repleta de regras obscuras, de fato incompatvel com essa outra, segundo a qual uma
pessoa ser capaz de mudar todo o comportamento da organizao e obter resultados
significativos em apenas quatro anos. Esta grande expectativa depositada no potencial da
vontade poltica gera frustraes na equipe. O cargo de Secretrio, por exemplo, visto e
tratado na Esplanada como um cargo poltico, um posto que exige um conhecimento
tcnico nada desprezvel. O desconhecimento do negcio ou do histrico da Secretaria,
bem como dos ritos e procedimentos da Administrao Pblica um obstculo importante
para a execuo dos trabalhos. Existe, sem dvida, uma efetividade relacionada vontade
poltica, percebida especialmente na ateno que recebem os projetos "patrocinados" por
um dirigente importante. Apesar de ser real, entretanto, esta efetividade limitada pela
simples razo de que no possvel ao dirigente "patrocinar" todos os projetos que exigem
sua ateno.
O ditado segundo o qual o "boi engorda sob o olhar de seu dono" verdadeiro em
certa medida na Administrao Pblica. Um projeto sem um "padrinho" ou "patrocnio"
forte corre srio risco de ser esquecido em meio a tantos novos projetos que surgem todos
os meses. A imagem que Vtor Nunes Leal faz do chefe poltico local ilustra, em certos
aspectos, o que se passa tambm na administrao federal:
A falta de esprito pblico, tantas vezes irrogada ao chefe poltico local,
desmentida, com frequncia, por seu desvelo pelo progresso do distrito
43

ou municpio. ao seu interesse e sua insistncia que se devem os

principais melhoramentos do lugar. A escola, a estrada, o correio, o
telgrafo, a ferrovia, a igreja, o posto de sade, o hospital, o clube, o
campo de foot-ball, a linha de tiro, a luz eltrica, a rede de esgotos, a
gua encanada -, tudo exige o seu esforo, s vezes um penoso esforo
que chega ao herosmo. com essas realizaes de utilidade pblica,
algumas das quais dependem s do seu empenho e prestgio poltico,
enquanto outras podem requerer contribuies pessoais suas e dos
amigos, com elas que, em grande parte, o chefe municipal constri ou
conserva sua posio de liderana. (LEAL, 1978: 37)
Se a insistncia e influncia do chefe local so capazes de obter para o municpio
uma escola ou uma estrada, o poltico na administrao federal pode agilizar um processo
ou obter uma importante assinatura. Um poltico no por natureza mal intencionado.
Efetivamente seus interesses pessoais coincidem em grande parte com os interesses da
administrao. O uso de influncia poltica para "fazer com que os projetos andem" uma
necessidade real da Administrao.
Numa certa ocasio, entrou na sala do diretor de um departamento uma gerente de
projetos reclamando do comportamento arisco de rgos estaduais que no retornavam
informaes solicitadas, atrasando o andamento do projeto em questo. De pronto o diretor
respondeu "faa estas questes subirem. Quando no te atenderem, fale comigo. Se no me
atenderem, falo com o Secretrio". Neste caso o projeto era considerado prioritrio e at
mesmo o Secretrio lhe dedicaria alguma ateno. Quando um projeto envolve mais de um
rgo e carece desta ateno, ser fatalmente mal-sucedido.
Encontra-se todo o tipo de dificuldade durante a execuo dos trabalhos. Um
rgo se recusa a prestar informaes por escrito, outro se recusa a prestar informaes por
e-mail, um outro no enviar o documento solicitado ou jamais encaminhar um servidor
para reunies de trabalho. Muitas vezes, no entanto, um telefonema de uma autoridade,
Diretor ou Secretrio, ser o bastante para resolver a situao.

A vaidade
Um Diretor de departamento contemplado com algumas regalias que certamente
44

favorecem sua auto-estima. Dentre elas contam-se o auxlio-moradia, uma vaga privativa
na garagem do Ministrio, uma sala prpria com frigobar, porta-palets, uma mesa para
pequenas reunies, uma ante-sala com uma secretria para atender os telefonemas e ch,
gua e cafezinho trazidos pelos funcionrios da copa. Fora de seu escritrio as viagens a
trabalho, o tratamento de "doutor" e o broche do Ministrio que o identifica como
dirigente. O Secretrio conta com mveis mais sofisticados. Tapetes, espelhos, quadros,
armrios antigos, sistema de vdeo-conferncia, vrias secretrias, vrias ante-salas, um
elevador privativo.
Todos estes mimos, aliados ao comportamento servil dos funcionrios que fazem
depender do juzo do Dirigente questes de todo tipo e a ausncia quase absoluta de
crticas a seu comportamento contribuem para fazer crescer sua vaidade. Em suas "Notas
Psicolgicas sobre a vida cultural brasileira", Artur Ramos de Arajo Pereira anota:
Na esfera administrativa, o narcisismo responsvel por toda esta
descontinuidade administrativa em que tem vivido. verdade que no
pde haver ainda uma separao, no Brasil, entre a vida poltica e a
vida administrativo-tcnica, de maneira a assegurar a continuidade
desta ltima. Mas, alm desta causa, h outra, dominante, do
administrador narcsico, que nega a obra do seu predecessor. E da o
querer destruir tal reforma anterior e "criar" uma nova. O pensamento
imaginativo e narcsico "criador", mas um criador todo-poderoso que
quer fazer surgir um mundo do nada. O administrador narcsico faz
tbua rasa de tudo o que o precedeu, de tudo o que no ele.
Consequncia: pode ser muito interessante o que ele fez do ponto de
vista individual, mas sem continuao, sem ligao com as reais
necessidades da comunidade. esta a histria psicolgica das nossas
reformas sucessivas e das solues de continuidade da nossa vida
cultural. (PEREIRA, 1998: 66)
Na verdade, no se chegou a ver, durante as pesquisas, um esforo deliberado por
apagar a obra do antecessor, mas observamos que ao assumir uma repartio um dirigente
dedicar muito pouca ateno a essas obras. Ele trar consigo seu novo projeto, suas
ambies. Os funcionrios, por sua vez, continuaro a fazer o que faziam antes at segunda
ordem e dentro em breve o novo dirigente considerar os projetos remanescentes da gesto
anterior como parte de sua obra prpria. Apesar de no nos parecer que a vaidade a causa
da descontinuidade administrativa, seu papel no irrelevante.

45

Durante uma reunio em que se fazia o planejamento das atividades para o ano
seguinte, um secretrio insistiu em um determinado projeto. Ele dizia: "esta minha
contribuio, este o projeto que constru". Referia-se ao fato de que a maior parte dos
projetos da secretaria tinham comeado na administrao anterior. Ter gerido bem a obra
de seus antecessores, o que em certa medida foi o caso, no fazia do rol de realizaes que
apresentava, o que estranho posto que os projetos de maior visibilidade haviam
comeado em outras gestes.

A Relao com o Corpo Tcnico

Existe uma desconfiana recproca entre os dirigentes e os subordinados.
Enquanto estes desconfiam das intenes potencialmente eleitoreiras ou inconfessveis dos
seus superiores, os dirigentes imaginam os subordinados como incompetentes, preguiosos
que retardam o propositalmente o desenvolvimento dos trabalhos. s vezes a desconfiana
vai ainda mais longe, como nestas linhas que Frei Betto atribui ao Presidente da Repblica:
Dom Cludio queixou-se de que a PUC-SP j havia sido fiscalizada trs
vezes, tendo sido examinados os mesmos papis. Lula prometeu estudar
a questo com os ministros Berzoini e Benedita: _ No basta pr no
jardim a placa "Proibido pisar na grama" - disse o presidente, obcecado
por metforas. - preciso educar as pessoas, orient-las, e no
simplesmente puni-las. Pode ser que os fiscais do INSS sejam do
governo anterior e estejam se sentindo lesados com a reforma da
Previdncia. Por isso querem mais atrapalhar do que ajudar o atual
governo. (BETTO 2007: 142)
O ento assessor da presidncia foi ingnuo ao registrar em livro a alegada
promessa de seu superior de interferir em favor de uma instituio privada. Mais
interessante, no entanto, a imputao de motivaes polticas a atos corriqueiros da
burocracia. Os fiscais "do governo anterior" buscariam boicotar a administrao com o
intuito de favorecer a oposio nas eleies seguintes. Desconfianas semelhantes por
parte dos dirigentes eram corriqueiras. Certa vez, uma diretora se recusou a encaminhar ao
Tribunal de Contas da Unio um conjunto de documentos relativos a uma pesquisa de
opinio realizada em parceria com uma empresa privada. Ela alegava que uma das
46

auditoras daquela crte era sua colega de classe em um mestrado que cursavam na
Universidade de Braslia e que ela pretendia ter acesso queles documentos para "roubar"
sua dissertao de mestrado. Sua recusa foi bem sucedida. No apenas os auditores, mas
tambm seus subordinados no tiveram acesso pesquisa at trs anos depois de sua
realizao, no incio de 2009, data a partir da qual no tivemos mais notcias.
Estas desconfianas, no entanto, se manifestavam de forma singela, sem muita
convico e na maioria das vezes se dissipavam sem que pudesse observar grande
influncia no comportamento dos dirigentes, diferentemente do caso acima. Assim, por
exemplo, um Secretrio irritado, certa feita, por no ter espao em sua agenda para uma
reunio de trabalho, sugeriu que elas eram marcadas com pouca antecedncia (dois ou trs
dias) para evitar que ele ou outras autoridades comparecessem. Na prtica, porm, ele
nunca antes tinha manifestado interesse em participar daquele tipo de reunio, e os
convites ainda eram mandados apenas por uma questo de formalidade. Como naquela
ocasio sua presena era importante, reagendou seus outros compromissos para que
pudesse participar. Noutro caso, um Diretor sugeriu que o corte e furto de cabos de fibras
ticas tivesse a inteno de "sabotar" o governo. Esta sugesto no teve qualquer papel na
deciso de registrar a ocorrncia policial e de deixar a polcia do Distrito Federal de
sobreaviso, dado que os furtos ocorriam sempre s trs da manh em um mesmo local.
A boa formao cultural e a qualificao profissional de parte dos subordinados
so reconhecidas pelos dirigentes, bem como sua disposio para o trabalho. Estas
desconfianas das quais tratamos anteriormente no tm normalmente um peso
significativo nas relaes entre dirigentes e subordinados. Este reconhecimento feito, por
exemplo, pelo ex-presidente Fernando Henrique:
Cabe aqui um parntese sobre outra das artes da poltica. Nas
constantes trocas de ministros impostas pela vida real, a continuidade
administrativa em boa parte assegurada pela burocracia profissional.
O Estado brasileiro, diferentemente do que muitas vezes se imagina e
proclama, dispe de quadros altamente competentes. s saber motivlos com um desafio e atribuir-lhes a importncia devida que ajudam o
governo a funcionar melhor. (CARDOSO, 2006: 336)
Observao semelhante feita por Bresser-Pereira:

47

Um dos erros mais comuns dos ministros em governos que esto

comeando o de ignorar a burocracia existente. Esta, em geral, mais
competente do que se imagina. Nestes termos, alm dos nomes a que j
me referi, contei ainda com a preciosa colaborao de alguns tcnicos
que j estavam em Braslia: Heloza Camargo, Antnio de Cerqueira
Antunes, Cludio Adilson Gonalez, Antnio Ximenes, Slvio Rodrigues
Alves. (BRESSER-PEREIRA, 1988:5)
.
Estas figuras pblicas afirmam poder contar com o apoio e competncia tcnica
da burocracia brasileira. A suposio de que os burocratas no tm formao acadmica ou
profissional equivocada. O nvel cultural que por vezes deixa a desejar nesses
profissionais apenas uma consequncia do baixo nvel cultural da populao como um
todo. A burocracia conta, na verdade, com profissionais com qualificao formal acima da
mdia nacional.
A livre-nomeao, ou seja, a nomeao de dirigentes feita de forma arbitrria, sem
qualquer requisito, muitas vezes apresentada como uma decorrncia necessria da
democracia. Os polticos eleitos precisariam construir uma ligao com a burocracia que,
segundo esta opinio, resistente a mudanas e poderia obstar os programas polticos. No
observamos qualquer situao em que dirigentes se queixassem de insubordinao, quer
fosse de servidores concursados, quer de outros funcionrios. Tampouco observamos
situaes em que a resistncia dos servidores a algum projeto tenha sido significativa.
claro que qualquer trabalhador tende a realizar as tarefas de uma forma conhecida, tende a
repetir os mesmos passos para uma nova tarefa. No s o servidor, mas qualquer indivduo,
tem uma certa resistncia a mudanas. O que no se observou foi um servidor,
independentemente da forma de recrutamento, enfrentar seu superior com o objetivo de
defender ou atacar um projeto qualquer. A ideia weberiana de uma burocracia ciosa de seus
segredos, mais ou menos fechada em face de intervenes externas, polticas, no foi
confirmada em momento algum por nossas observaes cotidianas da burocracia pblica
brasileira.

48

Captulo II - A Estrutura
Apresentam-se a seguir consideraes sobre as estruturas organizacionais e fsica,
bem como sobre os Recursos Humanos do Servio Pblico. questes relativas s estruturas
institucionais dos rgos da APF: como se criam e extinguem rgos, secretarias,
departamentos; como so planejadas e que relao tais estruturas tm com o objeto de
trabalho da repartio; com que materiais so feitos os trabalhos e em que ambiente; como
so compostos os quadros, etc.

Estrutura Organizacional
Construiu-se pouco a pouco uma mquina
administrativa to grande, to complicada, to
desordenada e to improdutiva que foram obrigados
a deix-la funcionar no vazio...
(Tocqueville, O Antigo Regime e a Revoluo)

A estrutura organizacional da Administrao Pblica complexa. So vrias

formas organizacionais convivendo lado a lado, cada qual com suas especificidades.

A hierarquia Institucional

A estrutura mais visvel a institucional. Ministros so subordinados ao

Presidente e so superiores aos Secretrios. Mesmo esta, porm, tem seus nuances. A
primeira caracterstica a destacar a de que a hierarquia determinada exclusivamente por
livre-nomeao. Podem haver, claro, carreiras que contrariem esta regra, mas no geral, a
no ser que assuma um cargo de livre-provimento, um servidor jamais ter quaisquer
subordinados, independentemente de seus mritos ou antiguidade, ainda que ele chegue a
ser o mais experiente do setor.
No assim em toda parte. Um representante do Banco do Brasil, por exemplo,
49

explicou numa ocasio que l as coisas so diferentes. No governo, disse, os chefes vm e

vo, o que dificulta qualquer esforo de capacitao de seu corpo burocrtico. No Banco,
pelo contrrio, a participao em capacitaes conta pontos, utilizados como critrio para
ocupao de cargos comissionados. Os professores dos cursos so todos funcionrios do
banco, tambm acumulando pontos. Ao ouvir isso os servidores o parabenizaram, mas ele
os interrompeu: "Isso no nada novo", disse, "desde pelo menos 1983, quando entrei no
banco, as coisas so assim".
No importa quantos cursos de capacitao tenha frequentado um servidor,
quantos anos acumule no cargo, horas-extra trabalhadas ou a qualidade dos servios. Nada
disso mensurado objetivamente ou formalmente levado em considerao. Os cargos
comissionados so de livre provimento e no h estrutura hierrquica alm daquela dos
cargos comissionados.
No tivemos a oportunidade de esgotar todas as formas de recrutamento de
pessoal utilizadas no servio pblico, mas certo que os burocratas que no so servidores
pblicos (terceirizados, consultores, bolsistas, etc.) esto teoricamente fora da hierarquia
institucional, apesar de na prtica trabalharem sob as ordens de servidores. Legalmente, ou
pelo menos de acordo com a interpretao que os rgos de controle tm dado lei,
consultores e terceirizados deveriam trabalhar em tarefas clara e previamente definidas que
chegassem a um produto final. Sua remunerao deveria corresponder aos produtos
entregues e devidamente atestados por um servidor, mas na prtica, novamente, a situao
diversa. Muitos consultores trabalham sob as ordens de servidores, o que irregular. Os
produtos, por sua vez, so feitos apenas "para ingls ver", uma mera formalidade que
substitui a folha de ponto.
A organizao institucional da Administrao Pblica no nica. Existem
Ministrios, Fundaes, Autarquias, Autarquias Especiais, Agncias Governamentais,
dentre outros, cada qual com suas peculiaridades. Ademais, estas estruturas no so
estticas. Existe uma constante alterao nas estruturas organizacionais de cada rgo.
Assim, l-se no Relatrio de Atividades o Ministrio do Planejamento que:
O Estado uma organizao complexa e extremamente dinmica, e o
processo de atualizao do desenho organizacional de suas instituies
50

no obedece a um padro nico para toda a estrutura governamental. A

dinmica de alterao das estruturas varia de acordo com o nvel
hierrquico dos rgos envolvidos. Isto se d porque o processo de
atualizao est diretamente relacionado ao grau de responsabilizao
na execuo dos objetivos de Governo atribudo a cada um dos nveis
organizacionais. (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO 2003:70)
A passagem comenta as dificuldades de atualizao do SIORG, um sistema
informatizado que tem como responsabilidade manter organizada e apresentar a estrutura
organizacional da Administrao. O sistema tem uma dificuldade muito grande para
manter atualizadas informaes sobre a estrutura institucional dos rgos do poder
executivo. Com efeito, os rgos sequer conseguem manter atualizadas suas pginas de
"quem quem", que apresentam os nomes dos ocupantes de cargos de DAS do rgo.
importante notar que o SIORG no tem ainda condies de manter atualizadas nem mesmo
as estruturas institucionais, que so, no dizer da Secretaria de Gesto do Ministrio do
Planejamento, "extremamente dinmicas". rgos so criados e extintos com muita
facilidade e rapidez, dificultando qualquer gesto sobre este processo. Apesar de ter esta
responsabilidade, na prtica a Secretaria de Gesto no tem poder para autorizar ou negar a
criao de uma secretaria ou departamento no mbito de qualquer ministrio.
Deixando de lado parte desta complexidade, descreve-se abaixo a estrutura de
cargos de Direo e Assessoramento Superior, que compe a hierarquia formal da
Administrao Direta. preciso que se esclarea, ainda, que a hierarquia formal nem
sempre corresponde prtica. H Gerentes que se sobrepem a Diretores, terceirizados que
comandam unidades e estagirios melhor cotados do que servidores. Normalmente, de
qualquer modo, a hierarquia formal tem um peso muito forte, justificando nossa ateno.

Direo e Assessoramento Superior

Nem todo cargo comissionado equivale a um posto de chefia. Existe uma ideia de
origem acadmica, suspeitamos, segundo a qual preciso haver uma forma de
recompensar os funcionrios por seus mritos sem necessariamente lhes conferir cargos de
chefia, j que, supe-se, um excelente tcnico pode ser um mau gerente. Assim, existem
cargos "de linha", correspondendo a um nvel hierrquico, e cargos "de assessoria" que no
51

correspondem a chefias. Estes cargos, chamados de Direo e Assessoramento Superior DAS, compem um organograma simples. No topo temos os cargos de natureza especial,
ocupados por Ministros de Estado ou equivalentes. Logo abaixo temos os Secretrios com
DAS 6, seguidos por Diretores com DAS 5 e Gerentes com DAS 4. As demais divises so
raras e foram observadas apenas em Ministrios mais bem estruturados, nos quais ainda
havia a figura do Chefe de Diviso.
Como visto, so poucos os nveis hierrquicos. Nas Secretarias observadas cargos
de DAS 3 e inferiores no exerciam qualquer chefia. Assim, abaixo do Ministro,
contvamos apenas trs nveis hierrquicos at o servidor comum. Como resultado, as
diferenas entre os cargos so grandes. Um ocupante de um DAS 4 geralmente exerce a
chefia de uma equipe e, apesar de participar de discusses, reunies e processos de tomada
de deciso, no costuma ter sobre seus ombros a responsabilidade de decidir ou a de
prestar contas. Isto j no verdadeiro para o ocupante de um DAS 5. Este j ter seu
nome arrolado no rol de responsveis do Ministrio e assumir um papel proeminente. O
Secretrio, por fim, tem visibilidade nacional no tema que gere e cumpre uma agenda
repleta de compromissos com outras autoridades polticas.
Trocar um DAS 4 por um 5 assumir a responsabilidade por aes no Plano
Plurianual, por prestaes de contas, por um sem nmero de decises, tendo de assinar
volumes assustadores de papis, nomear subordinados (como comissionados e
terceirizados), enfim, assumir toda a gesto operacional e estratgica de uma unidade. Ao
passar para um DAS 6 o servidor passa a atuar, indubitavelmente, como poltico. No ter
mais tempo para os assuntos da Secretaria e adotar uma pesada rotina de negociaes e
viagens.
Em termos salariais a diferena tambm substancial. Neste ponto houve uma
mudana importante em 2007, que melhorou substancialmente a remunerao do DAS 3.
Remunerao dos Cargos de DAS e diferena com o nvel inferior
Cargo

Valor R$
MP 2.229-43
(2001)

Lei 10.470
(2002)

Diferena com relao ao nvel

inferior
Lei 11.526 MP 2.229-43 Lei 10.470 Lei 11.526
(2007)
(2001)
(2002)
(2007)

52

DAS 6

6.000,00

7.500,00

11.179,36

13,33%

16,00%

19,60%

DAS 5

5.200,00

6.300,00

8.988,00

26,92%

23,02%

23,86%

DAS 4

3.800,00

4.850,00

6.843,76

63,42%

67,84%

40,94%

DAS 3

1.390,19

1.560,00

4.042,06

10,77%

10,90%

33,33%

DAS 2

1.240,45

1.390,00

2.694,71

9,70%

12,23%

21,49%

DAS 1

1.120,14

1.220,00

2.115,72

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal - Ministrio do Planejamento

Observa-se que houve em 2007 um importante avano relativo do cargo de DAS 3
em termos de remunerao. Note-se que ocupantes de DAS 4 exercem, na prtica, uma
posio de chefia, ao passo que esta situao um tanto rara entre DAS 3. Considerando
que a remunerao do cargo um dos fatores que mais pesam na nomeao pelo dirigente,
que se preocupa em no oferecer uma remunerao exageradamente alta a um servidor
medocre (isso causa inveja e intrigas no restante da equipe), e que a taxa de escolaridade
superior entre ocupantes de DAS 4 de 92% e entre os DAS 3 de 83,3%, possvel
esperar um aumento da escolaridade entre servidores com DAS 3.
Ocorre que h uma diferena substancial entre estes dois cargos que faz com que
vrios servidores afirmem preferir ocupar um DAS 3 a um 4. Diferentemente de seus
subordinados, o DAS 4 assume muitas responsabilidades e encargos pesados, tais como a
posio de chefia, participao nas deliberaes do Departamento e da Secretaria, e, o que
tem um peso maior do que parece primeira vista, no bate ponto. Numa ocasio um
servidor, que fora contemplado com um DAS 4, dizia num tom saudosista:
_ Bater ponto uma bno. No h nada como ter hora para chegar e
hora para sair.
No difcil compreender tal ponto de vista. Sua rotina de trabalho comeava s
oito horas da manh e se estendia com muita frequncia at depois das 20:00, com um
intervalo de cerca de 30 minutos apenas para o almoo, j que comia no prprio
Ministrio. Sua carga de trabalho era espantosa. Reunies com autoridades, com
fornecedores, com tcnicos. Elaborao de Termos de Referncia, de Relatrios, de
Respostas a rgos de controle. Preparao e participao em eventos, coordenao de
Grupos de Trabalho e elaborao de propostas de normativos. Nesta situao, o aspecto
53

financeiro j no pesava tanto. Ele confessou estar disposto a abrir mo de cerca de 25 a

30% de sua remunerao mensal para deixar o cargo de direo que ocupava.
Apesar de serem cargos de livre provimento, comum serem concedidos a
servidores que se destacam, seja por sua dedicao ao trabalho seja por sua habilidade
poltica. A inexistncia de critrios objetivos, em especial do critrio da antiguidade, o
nmero relativamente baixo de nveis hierrquicos e o fato de que os concursados
costumam ter uma melhor formao cultural, confluem para que um servidor pblico
recm concursado chegue rapidamente na maior posio que pretender alcanar em sua
carreira.
Os cargos de DAS 5 e DAS 6, contudo, tm sua nomeao normalmente motivada
por questes polticas. No pretendo sugerir que os ocupantes destes cargos no tm
formao na rea ou que sejam necessariamente filiados a partidos polticos. A questo ,
simplesmente, que o Diretor de Departamento e, especialmente, o Secretrio tm
visibilidade poltica, em especial na mdia especializada, de modo que o ocupante destes
cargos precisa estar em uma sintonia maior com o Ministro de Estado ou com o Secretrio,
sendo assim, estes cargos no sero deixados para preenchimento por parte de servidores
da casa a no ser que correspondam, tambm, a este perfil poltico. Ademais os servidores
com perfis mais tcnicos receiam chegar to perto da poltica.
O servidor que no nutre ambies polticas pretender chegar a um DAS 3 ou 4,
no mais do que isso. Ocorre que aqueles que tm ambio, boa formao cultural e um
mnimo de habilidade poltica no espao pblico podem chegar a estes cargos com apenas
um ou dois anos de casa, ou mesmo recm concursados. De uma turma de 75 servidores
que ingressaram na metade do ano de 2006, 10 j ocupavam cargos de DAS 4 em
dezembro de 2008 e 8 ocupavam cargos de DAS 3, de acordo com a relao
disponibilizada na pgina da Associao da Carreira. Esta relao no atualizada
periodicamente e depende da manifestao dos servidores. Muitos, de qualquer forma, que
ainda mal ingressaram no Servio Pblico, j no tem mais para onde subir.

54

Critrios de nomeao

No existem quaisquer critrios formais para a nomeao de ocupantes dos cargos

de DAS. Na prtica, porm, observa-se o uso de critrios muito diferentes para a nomeao
para cada nvel da hierarquia. Podemos dizer que os DAS 1 e 2 podem ser ocupados por
servidores de quaisquer carreiras, inclusive lotados na prpria secretaria, especialmente se
tiverem habilidades teis para o cotidiano do setor, em redao ou estatstica descritiva, por
exemplo. Um DAS 3 e mesmo um 2 ser entregue a um servidor que venha de fora, de
outro rgo, com boa ou razovel formao de nvel superior ou ps-graduao, com
conhecimentos em reas como economia, direito, tecnologia da informao, administrao
pblica ou outro necessrio ao setor em questo. Um servidor de nvel mdio que j esteja
lotado na secretaria muito dificilmente ocupar um DAS 3.
Por sua vez, um DAS 4 ser entregue a um servidor de boa formao, com ntida
capacidade de liderana, de conformao ao jogo poltico e alguma habilidade social, ou
com uma dedicao ao trabalho acima da mdia. O conhecimento especfico na rea ser
certamente levado em considerao. Existe sempre a possibilidade de o cargo ser entregue
a um "protegido" ou "apadrinhado" de uma autoridade qualquer, mas como os dirigentes
preferem no colocar sua reputao em risco, este tipo de nomeao ser reservado aos
cargos nos quais as responsabilidades no so to grandes. Um DAS 5, por outro lado, ser
entregue a algum com forte conformao ao jogo poltico, que tenha contatos com
personagens importantes ou com o prprio Secretrio. Os servidores dizem que o "DAS 5
j poltico", mas a formao ou experincia na rea ser certamente levada em
considerao. Servidores podem ser nomeados para este cargo de forma interina. Neste
caso, a nomeao poder se tornar permanente em funo dos resultados de seu trabalho ou
de contingncias polticas. No vimos casos de ocupao destes cargos por personagens
"protegidos" que no tivessem em seu currculo ao menos alguma experincia ou formao
na rea. O DAS 6 no ser entregue a um servidor, a no ser que este tenha tambm
influncias polticas importantes.
Normalmente mais interessante para uma unidade especfica usar um cargo vago
de DAS para aumentar seu quadro de pessoal do que para premiar um servidor. Isto, aliado
s grandes diferenas entre os cargos e critrios de nomeao usados, resulta em que
55

ningum, em uma dada secretaria, vislumbre num horizonte de um ou dois anos a

possibilidade de ascender hierarquicamente sem deixar a unidade. Um servidor lotado em
uma secretaria no receber ali um DAS, a no ser, talvez um DAS 1, a menos que receba
um convite para trabalhar em outro lugar. Excepcionalmente um DAS 1 pode receber um
DAS 2, mas certamente no receber o 3. Este poder, eventualmente, substituir sua chefia,
mas no chegar ao 5. O DAS 5 muito dificilmente se tornar secretrio e as chances de o
Secretrio chegar a Ministro so praticamente irrisrias.
, na verdade, quase impossvel que algum chegue a ocupar todos os postos
desta hierarquia no curso de uma carreira. Servidores com melhor formao podem entrar
diretamente no DAS 3 ou 4 e nunca ascender. Outros podem nunca ultrapassar o DAS 1.

Subordinao

A ideia de um corpo burocrtico fechado em si mesmo, defendendo seus

interesses e arisco s inovaes dos atores polticos , certamente, muito til para
compreender situaes como a concesso de benefcios e a manuteno de um bom nvel
salarial para os servidores. Apesar disso, no nos pareceu ser muito elucidativa quando se
trata de compreender o dia-a-dia da repartio pblica. O que observamos foi um
comportamento subordinado, quase reverencial, dos servidores para com os dirigentes.
Estes so tratados com muito respeito. Suas ideias so ouvidas, no questionadas. Suas
ordens, cumpridas. Ainda quando ocorreu de haver discordncias, estas jamais foram
apresentadas como obstculos reais s vontades dos dirigentes.
A disposio fsica do ambiente, mesas, baias, paredes, tem um significativo
impacto nas relaes entre chefes e subordinados. Os DAS 4 costumam trabalhar nas
mesmas salas dos demais servidores, e no raro so parte do quadro. Esto ali quando se
contam piadas, se comentam as telenovelas ou jogos de futebol. Esto presentes nas
discusses tcnicas, argumentam com os servidores sobre as solues mais adequadas aos
problemas enfrentados pelo setor. Compartilham, enfim, do dia-a-dia de seus funcionrios.
Nas unidades que conhecemos, os Diretores e Secretrios trabalham fisicamente
apartados de seus subordinados, e este arranjo espacial funciona como um verdadeiro
56

poder simblico, na acepo de Bourdieu. Os diretores contam com sala e uma ante-sala
com secretria. Os Secretrios, por sua vez, contam com uma sala de recepo, alm da
ante-sala, e vrias secretrias. So todos tratados por "doutor" ou "doutora" e no h quem
se atreva a divergir de suas opinies. As demandas de ambos so atendidas com a urgncia
possvel, em detrimento das atividades ordinrias. Seu pouco contato com os servidores,
incluindo os DAS 4, os faz distantes, separados, superiores. Servidores sem DAS ou com
DAS baixo, a depender de sua importncia prtica em uma secretaria, podem jamais ter
contato direto com um Secretrio e muito pouco com um diretor.
Uma vez, por exemplo, o Secretrio-Adjunto, que sempre fora uma figura social,
amigvel, que buscava valorizar o trabalho, inclusive operacional, discutindo com tcnicos
quando possvel, foi a um Departamento fazer uma pergunta tcnica a um servidor.
Ningum escondeu a surpresa enquanto ele cumprimentava a todos. Fez sua pergunta,
recebeu a resposta e retornou ao gabinete. O episdio, desde ento, sempre era referido
como "aquela vez que o Dr. Secretrio Adjunto veio aqui". Noutra ocasio, em uma
Secretaria diferente, o Secretrio em pessoa passou de sala em sala para conhecer a
possibilidade de alterar o ambiente fsico e este episdio foi lembrado e comentado por
pelo menos trs meses.
A separao fsica contribui certamente para o clima de respeito que cerca
Diretores e Secretrios, que vai alm da mera obedincia a ordens e chega a uma
subordinao de intelecto. No se discute a opinio de um Diretor e muito menos a de um
Secretrio. Muitos assessores no opinam, apenas acatam, o que tem repercusses
importantes. Diretores e Secretrios ficam numa posio tal que toda e qualquer deciso
que tomem, ainda que consultem seus subordinados, ser provavelmente uma deciso
solitria, dado que os demais dificilmente lhe participaro uma opinio diversa. Assim,
quando numa ocasio um Secretrio, em razo de contatos que tivera com empresas
estatais, sugeriu a incluso de um artigo numa portaria dispensando os servidores de
procedimentos determinados por lei, nenhum diretor ou assessor lhe chamou a ateno. O
artigo seria ilegal. Isto foi discutido em diversas reunies, inclusive com diretores, mas no
chegou a ser levado ao conhecimento do Secretrio. Situaes semelhantes aconteceram
quando da elaborao do planejamento anual da Secretaria e de respostas a auditorias.

57

Os Secretrios so figuras quase completamente ausentes de suas secretarias.

Diretores precisam marcar hora para lhe dirigir a palavra e, por vezes, aguardam mais de
um ms. Geralmente o Secretrio Adjunto quem dirige a Secretaria, assim como o
Secretrio-Executivo quem atende o Ministrio.

As nomeaes no incio do Governo

No incio de governo e em reformas ministeriais o processo de nomeao assume

uma forma peculiar. Histrias de secretarias nas quais nenhum diretor fica no cargo so
contadas pelos corredores. Noutros casos, no entanto, permanece grande parte da equipe.
Tomemos como exemplo uma Secretaria do Ministrio do Planejamento. Este Ministrio,
tradicionalmente, permanece sob a gesto do partido do governo, pelo que no foi surpresa
ter cabido ao Partido dos Trabalhadores no incio da gesto Lula. Ao final de 2002 o clima
entre os funcionrios era relativamente tenso e carregado de alguma desconfiana. Naquele
momento todo o processo de transio tinha ganhado muita importncia poltica, tanto pela
novidade do PT no governo quanto pela iniciativa do Governo anterior de proporcionar
uma transio gradual.
A equipe do novo governo teve acesso Secretaria algum tempo antes da posse do
Presidente, de modo que os relatos indicam uma transio menos abrupta do que as
anteriores. O novo Secretrio no substituiu prontamente os funcionrios. Ele j estava em
Braslia, fazia reunies com a equipe e at j ocupava o gabinete, mas, e esta uma
situao inusitada, no havia ainda sido formalmente nomeado. Por isso, ainda que o
quisesse, no poderia nomear qualquer diretor ou assessor.
O governo anterior havia determinado que todos os Ministros e Secretrios
colocassem seus cargos disposio, com o objetivo de evitar constrangimentos ao novo
governo. Assim, naquela Secretaria em particular, havia naquele momento um Secretrio
interino, que na prtica trabalhava subordinado ao Secretrio no nomeado. Ningum na
equipe sabia se permaneceria no cargo e por quanto tempo. Da o clima de tenso que se
instaurara. Faziam-se reunies para apresentar os trabalhos em andamento ao novo
Secretrio, ouviam-se seus projetos e intenes, tudo em um ambiente marcado pela

58

expectativa das futuras nomeaes.

Quando o novo Secretrio finalmente foi efetivado no cargo, revelou-se mais uma
situao curiosa: ele no parecia ter tido total liberdade para nomear seus diretores. A
Secretaria estava sendo disputada por dois Diretrios Estaduais do Partido dos
Trabalhadores e a questo fora resolvida dividindo-se a Secretaria. Assim, o Secretrio
seria de um estado e seu Adjunto de outro. Os cargos de DAS 5 seriam divididos entre eles.
Como o nmero de departamentos era mpar, criou-se mais um Departamento,
aproveitando um DAS 5 que a Secretaria j possua. Nesse caso, divises internas de um
partido poltico no poder levaram desnecessria criao de uma unidade. No foi preciso
criar novos cargos para a nova unidade, mas muitos custos associados foram inevitveis,
como mais auditorias, mais relatrios, mais formalidades.
Seguiram-se nomeao situaes caricatas. Ao apresentar, em uma reunio no
Gabinete, seu Adjunto, o Secretrio deixava transparecer que o conhecera apenas ha pouco.
O Adjunto, por sua vez, chegou com um projeto prprio e, em princpio, incompatvel com
as atribuies de sua Secretaria. Um DAS 5 recebeu a incumbncia de redigir as
atribuies de um Departamento que seria criado para que ele o coordenasse, e o fez,
tambm, sem levar em considerao as competncias da Secretaria.
No levantamos informaes sobre outros processos de nomeao em fase de
transio de governo. Este caso, entretanto, nos revelou que Ministros de Estado podem
obter o cargo e se manter nele sem que tenham fora poltica para nomear seus Secretrios
e que Secretarias e at Departamentos so disputados pelos partidos polticos.
No foi nossa inteno neste trabalho estudar o passado poltico dos ocupantes de
cargo em comisso ou mesmo as relaes que mantm com partidos ou grupos de
interesse. Observando a burocracia nos escales mais baixos, porm, nos deparamos em
situaes como esta, revelando que a forma como os partidos e polticos dividem o butim
da mquina pblica tem, sem a menor dvida, uma importncia fundamental tambm no
funcionamento operacional da Administrao Federal. Por outro lado, um equvoco
imaginar que as nomeaes tm como objetivo apenas arranjar um meio de vida para
amigos e parentes ou aproveitar-se da mquina pblica para ganhos privados. Tanto os
partidos como as pessoas que ocupam a Administrao tm seus valores e projetos,
59

acreditam neles e acham importante, por uma ou outra razo, implement-los nos rgos
ou setores que assumem. Os nomeados, no caso especfico desta Secretaria, tinham todos
um perfil tcnico, alm, claro, de alguma ligao com o Secretrio ou com o SecretrioAdjunto.
Vejamos isso mais de perto. O novo Secretrio fora presidente de uma Empresa
Estatal Municipal que prestava servios prefeitura numa rea que a Secretaria tem por
misso normatizar. Naquela oportunidade ele implantara um projeto que ganhou
envergadura e foi bem sucedido no municpio, resultando em uma importante reduo de
custos. Um de seus principais propsitos era fazer um projeto semelhante em Braslia e, de
forma mais ambiciosa, em todo o Brasil. Por isto, nomeou como Diretor um dos Analistas
de Negcios (figura responsvel por coordenar o trato com o cliente, desde a negociao
at o suporte dos servios) que trabalhara com ele na empresa municipal. Seus outros
diretores compartilhavam este passado de servios na Estatal, uns servidores outros no.
H nestas nomeaes uma motivao tcnica, mas isto no quer dizer que sejam
feitas de forma profissional. Ocorre que no existiu por parte do Secretrio uma
preocupao de conhecer as competncias da Secretaria que assumiria e esta mesma
postura foi seguida pelos Diretores e Gerentes. Queria-se realizar em nvel Federal os
projetos que conheciam e acreditavam importantes. Nenhum dos membros recm
nomeados havia trabalhado na normatizao daqueles servios, nenhum conhecia a
Administrao Federal, suas regras, sua organizao, e no se tornariam conhecedores
destas coisas nem mesmo depois de seis anos trabalhando ali.
Alguns burocratas nos narraram esses episdios fazendo referncia a Vtor Nunes
Leal, dizendo existir a "confuses entre o pblico e o privado", e acreditavam poder
demonstrar isto pelo fato de que os dirigentes ignoravam as normas e procedimentos da
Administrao Pblica. Outro sugeria laos inconfessveis entre uma Diretora e o
Secretrio. Nada disso nos pareceu completamente real. certo que o Secretrio deu os
cargos de DAS 4 dos antigos assessores a suas secretrias, e chegou mesmo a cogitar
contratar sua empregada domstica, mas desistiu quando a Chefe de Gabinete solicitou seu
currculo. Essas situaes, no entanto, ocorreram apenas no Gabinete que o Secretrio via
muito mais como uma recepo ou ante-sala de luxo do que como uma equipe de
60

assessores.
Desconhecer normas, ou mesmo descumpri-las alegando serem causa de
ineficincia, no , contudo, o mesmo que negligenciar as diferenas entre o que pblico
e o que privado. No porque pensa estar em casa que algum se julga no direito de agir
com descuido ou de forma desmotivada. Esta famosa expresso nos leva a crer que o
poltico ou o funcionrio pblico tratam com naturalidade a indicao de amigos e parentes
para cargos importantes, ou mesmo o direcionamento de um edital para uma empresa
conhecida. Este no pareceu ser o caso nas secretarias estudadas.
Este processo de nomeao, a nosso ver, descuidado, amador, imprudente. Ele
ignora as atribuies a serem desempenhadas, o histrico e os projetos da unidade,
importando em graves prejuzos em termos de continuidade, eficcia e eficincia das
aes. No obstante, este processo no nos pareceu ter como intuito enriquecer o
Secretrio ou correligionrios. O Secretrio trouxe para Braslia seus projetos e toda
estrutura, pessoal e at mesmo atribuies, que pde. Trouxe suas secretrias no porque
com isso auferia qualquer lucro ou prestgio e trazia seus projetos no porque acreditava
que podia fazer o que quisesse. Fez isso porque acreditava no poder confiar nos
funcionrios antigos, porque supunha corruptos, incompetentes ou relapsos os funcionrios
do governo anterior. Trouxe seus projetos porque acreditava serem melhores do que os que
encontraria em execuo. No confiava que os projetos e atividades da gesto anterior
funcionassem bem, fossem maduros e merecessem ser continuados. Estas crenas so, em
certa medida, auto-realizantes pois a cada troca de equipe os projetos so, de fato,
interrompidos e os antigos funcionrios, no esto preparados e precisam aprender os
novos trabalhos e procedimentos. Este processo parece se repetir a cada mudana de
chefia.
Como um amador que se prepara para um hobby em sua garagem, no se
preocupou em adquirir os novos conhecimentos necessrios, em recrutar especialistas, em
conhecer o estado da arte. Sua principal preocupao e nico foco era na execuo. No
parecia estar assumindo um novo emprego, com novas atribuies, mas sim ter recebido
chancela para fazer o que sabe em escala mais ampla. Cercou-se de secretrias ao invs de
assessores e nomeou tcnicos para cargos de Direo e negociao poltica. Dentre os
61

projetos do governo anterior, manteve quase intactos aqueles menos relacionados a sua
rea de interesse. Quanto aos demais, esqueceu alguns, criou outros novos em
sobreposio a projetos quase idnticos j iniciados ou mesmo concludos. O Secretrios
promoveu uma srie de reunies para conhecer o setor, mas nestas oportunidades ele falava
mais do que ouvia, de modo que foram os servidores que ouviram dele quais seriam as
atividades do setor daquele momento em diante, no ele quem conheceu o que havia
passado. No que ele buscasse apagar o passado. Simplesmente no tomou conhecimento
dele.

O relacionamento entre as unidades

Os diferentes rgos mantm um relacionamento distante e contingente entre si.

Eles se aproximam ocasionalmente, mas a regra um distanciamento tal que os rgos
mais afins desconhecem os projetos uns dos outros. Numa ocasio, por exemplo, em um
importante hotel de Braslia, beira do lago, algumas empresas promoveram um evento
para tratar da forma de contratao de servios de tecnologia. Convidaram-se servidores e
dirigentes que tivessem um papel chave naquele tipo de contratao, representantes de
empresas do setor e, como palestrantes, participaram membros dos rgos de controle e
outras autoridades. O evento ocorreu em um salo reservado do hotel. Numa mesa grande e
comprida se sentaram os cerca de trinta ou quarenta participantes que, servidos de gua e
caf, ouviram e fizeram perguntas aos palestrantes sobre a contratao daqueles servios,
tanto no que se refere aos aspectos legais quanto aos tcnicos.
A maior lio daquele dia, porm, viria no horrio do almoo. Numa sala ao lado
dali preparou-se um almoo formal, com entrada, salada, alguns tipos de carnes, bebidas,
inclusive vinhos, e um garom para cada duas ou trs mesas. Chegado o almoo, os
representantes das empresas se espalharam, sentando cerca de dois em cada mesa, mas
tudo foi feito de forma muito natural. Puxaram assunto conversando sobre as palestras e
chegaram a um ponto em que descreveram uma tecnologia que pretendiam introduzir no
mercado, vendendo especialmente para o setor pblico. Nesta oportunidade o representante
da empresa revelou que havia sido procurado por dois Ministrios, pela Cmara dos
Deputados e pelo Governo do Distrito Federal, em momentos diferentes, para conversar
62

sobre a implantao de uma dada tecnologia. Todos tinham a inteno de realizar

exatamente o mesmo projeto e pesquisavam o assunto sem ter qualquer conhecimento
acerca das intenes dos demais.
O distanciamento tamanho que setores de uma Secretaria no se comunicam ou
trabalham em conjunto. Quando eventualmente o fazem, isto motivo de orgulho.
Ilustremos este ponto: um Gerente de Projetos descreveu na Minuta de Relatrio de
Atividades que o Departamento no qual trabalhava havia conduzido um projeto "em
parceria" com a Secretaria qual era subordinado. O texto chegou a ser referendado pelo
Diretor e a incoerncia de uma parceria entre uma secretaria e um departamento a ela
vinculado s foi percebida quando o texto foi analisado pelo gabinete do Secretrio.
Em escalas diferentes estas situaes revelam que a Administrao no pode ser
vista como uma unidade capaz de agir e tomar decises coerentes. Trata-se de uma mirade
de unidades diversas que agem de forma mais ou menos independente em cada ocasio.
No h, necessariamente, articulao e troca de conhecimento entre as unidades, sejam elas
Ministrios ou Secretarias.
Um Ministro de Estado no capaz de conhecer todos os projetos de sua pasta e o
mesmo se passa com o Secretrio. Disto resulta que a integrao entre as unidades, salvo
naquilo que for do interesse direto do Ministro ou Secretrio, apenas poder se dar de
forma espontnea. O papel de gerente que tantas vezes imputado ao Secretrio-Executivo
no nos pareceu evitar este quadro com sucesso.
Quando se l um Relatrio de Atividades do Ministrio, observa-se que se tratam,
na verdade, de vrios relatrios independentes, um para cada Secretaria ou Departamento.
Nos Relatrios de Atividades do Ministrio do Planejamento, de 2000 a 2008, no h
qualquer trecho que faa uma avaliao geral ou que permita supor que houve uma
coordenao em sua elaborao ou mesmo uma reviso posterior de seu contedo por parte
da Secretaria Executiva, cujo papel na construo deste e de outros Relatrios , na prtica,
o de formatar o texto (alinhar pargrafos, definir a fonte dos caracteres, tamanho de
margem das pginas) e verificar se os tpicos obrigatrios, quando os h, foram
observados.

63

Em poucas oportunidades vimos a Secretaria Executiva ter um papel sensvel nas

atividades das demais. Numa ocasio ela cobrou de um Secretrio que acatasse
determinaes do Tribunal de Contas e em outra solicitou que indicasse alguns servidores
para apoiar um projeto em outra Secretaria que estava em dificuldades. Sua atuao no
chega a promover uma integrao ou cooperao entre as unidades do Ministrio que,
assim, atuam de forma bastante diferente.
Isto visvel mesmo em um simples passeio por diferentes Secretarias, j que no
h uma padronizao efetiva sequer do mobilirio e dos equipamentos usados. Numa
unidade os funcionrios trabalham em baias, noutra em mesas de escritrio. De um lado
computadores antigos, de outro, modernos. Divisrias em uma secretaria, espao aberto em
uma segunda e divisrias com vidros numa terceira.
Em vrias ocasies se percebe o afastamento entre as Secretarias do Ministrio:
um Diretor da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao relutava em conversar
com a Secretaria de Gesto sobre um tema comum, no qual ambos mantinham projetos.
Por outro lado, um Diretor da Secretaria de Gesto no queria entrar em contato com a
Secretaria de Recursos Humanos para informar de um projeto que estava desenvolvendo
relacionado s atividades dela. Em nenhum dos casos a aproximao foi feita. A Secretaria
de Gesto informa, em seus relatrios de atividades, estar trabalhando em um projeto de
gesto do conhecimento enquanto outra Secretaria mantm dois portais na Internet que
proporcionam ambientes de gesto do conhecimento, cada qual de um Departamento
diferente. Exemplos como estes se multiplicam.

Os Sistemas de Atividades Auxiliares

A estrutura institucional convive com outras estruturas organizacionais criadas nas

diversas tentativas de racionalizao da gesto pblica. A estrutura dos Sistemas de
Atividades Auxiliares foi criada com o intuito de proporcionar racionalizao e reduo de
custos. Para cada Sistema, designa-se um rgo Central que dever coordenar e normatizar
certas atividades auxiliares. Assim, por exemplo, o rgo central de servios gerais dir o
preo mximo a ser pago a empresas de limpeza e o de comunicao definir o leiaute dos
64

documentos e pginas de internet. Estes sistemas so criados por Decreto Presidencial e

no encontramos qualquer documento que explicite quantos ou quais so, sendo necessrio
procurar cada um dos decretos para obter esta informao. Segue uma lista exemplificativa
dos sistemas e respectivos rgos centrais:
Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal(SIPEC)
Tem como rgo central a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do
Planejamento
Sistema de Planejamento e Oramento Federal
Tem como rgo central o Ministrio do Planejamento como "rgos
especficos" a Secretaria de Planejamento e Investimento Estratgico e a
Secretaria de Oramento Federal, atuando, na prtica como dois rgos centrais
de sistemas de Planejamento e de Oramento respectivamente
Sistema de Administrao Financeira Federal e Sistema de Contabilidade
Federal
Tem como rgo central a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio
da Fazenda
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
Tem como rgo central a Controladoria Geral da Unio (CGU)
Sistema de Servios Gerais e Sistema de Administrao de Recursos de
Informao e Informtica
Tem como rgo central a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI) do Ministrio do Planejamento
Todo o Servio Pblico Federal deve observar as normas e diretrizes estabelecidas
pelos rgos centrais e, para tanto, cada rgo conta com uma Unidade Setorial:
reparties encarregadas de cumprir e fazer cumprir estas normas. A Coordenao Geral de
Gesto de Pessoas do Ministrio da Educao, por exemplo, subordinada ao Ministro da
Educao, mas tambm deve observar as normas e a coordenao do rgo central. Ela no
tem autonomia para criar uma carreira de pedagogos para, digamos, selecionar ou elaborar
materiais didticos. Tambm no tem autonomia para fazer negociaes salariais, para
definir seus prprios procedimentos para pagamentos, para elaborar um plano de demisso
voluntria, etc.
Existe, por esta razo, uma subordinao dos rgos Setoriais aos Centrais no que
65

se refere aos temas tratados pelos sistemas de atividades auxiliares. O Ministro da Cultura
, na prtica, subordinado ao do Planejamento no que concerne gesto dos recursos
humanos e de tecnologia da informao, aos procedimentos para contrataes, ao
planejamento e oramento, por exemplo. Tambm deve observar o que diz o Secretrio de
Comunicao da Presidncia da Repblica no que concerne comunicao social e
propaganda, e o que determina a Controladoria Geral da Unio em matria de controle
interno e transparncia.
A capacidade de ao de um Ministro de Estado no mbito de seu prprio
Ministrio no , portanto, ilimitada, mas encontra obstculos significativos. Avaliando a
introduo deste sistema aps quase uma dcada de vigncia, Ansio Teixeira o criticava
notando a centralizao de poder que ele provoca:
durante oito anos viveu o pas nesta paradoxal anarquia, provocada pela
centralizao das funes-meio e consequente competio dos que
detinham as funes-fins, junto aos que detinham funes-meios, para
conquistarem um lugar ao sol, nos grandes e extraordinrios planos
unificados e formais da nova administrao "cientfica" do pas. Todo o
perodo transcorreu nesse pandemnio, em que, como era natural, se
algo se fazia era quando alguns detentores dos "meios" se metiam a ter
"fins" e a realiz-los por conta prpria, ou a "proteger" alguns dos
detentores dos "fins" para realizar o que os "meios" quisessem ou
julgassem bom. Da os "grandes projetos" do Departamento de
Administrao do Servio Pblico [DASP], repartio evidentemente de
"meios" na sistemtica "racionalizadora", e que passou a ser o prprio
governo federal. (TEIXEIRA, 1998: 2).
O papel que o DASP exerceu hoje exercido pelos vrios rgos centrais. Nesta
passagem Ansio Teixeira observa muito bem que os rgos centrais tm a faculdade de
ajudar no desenvolvimento dos projetos de seu interesse. Assim, por exemplo, o Programa
de Acelerao do Crescimento recebe uma ateno diferenciada do Ministrio do
Planejamento. Ele conta com um sistema prprio de planejamento e oramento, o chamado
SISPAC e no submetido aos mesmos critrios quando da definio do
contingenciamento oramentrio. Alm disso foi criada uma carreira especfica de
Analistas de Infra-Estrutura para atender ao programa.
Um Ministro de Estado da Sade que tenha como prioridade maior a preveno de
epidemias por meio de campanhas informativas e de vacinao no poderia ter feito o
66

mesmo. Ele no ter autonomia para criar uma carreira prpria, um fluxo diferente em seu
oramento ou uma forma especial de contrataes. Como resultado, a capacidade de ao
dos Ministrios afetada, gerando frustraes e conflitos. De forma lcida, o mesmo autor
descreve esta situao:
S as grandes organizaes dos chamados servios adjetivos e de meios
- o Ministrio da Fazenda, o DASP, os servios de oramento, de pessoal
e de material (parte formal) - escapam, entre ns, ao tremendo
sentimento de frustrao que permeia toda a administrao pblica.
que tais servios-meios, a despeito de sua fantstica ineficincia, quando
funcionam do tal satisfao e quando no funcionam inspiram tal
receio e respeito s partes deles dependentes, que constituem para seus
funcionrios fontes de pura, rara e larga fruio de poder. Seus
funcionrios so, em geral, gente inflada pelas circunstncias, quando
no por tendncias pessoais, de imenso senso de importncia, dispondo,
por conseguinte, de certa condio, vulgar e elementar, certo, mas
muito significativa para se considerarem felizes: o poder de fazer o mal
ou o bem, como verdadeiros deuses.
A est uma das fortes razes psicolgicas do triunfo do sistema. A outra
a feliz irresponsabilidade em que acabam por cair tambm os
especialistas, os verdadeiros tcnicos a cujo cargo se acham os fins.
Como pouco ou nada podem fazer, infinita a complacncia de toda
gente para com estes pobres-diabos, sobretudo quando, por alguma arte,
no arranjam algo de independente a realizar ou no se insinuam na
aparelhagem dos meios, obtendo que qualquer coisa venha tambm a
depender deles. Nada se lhes pede e se se conservam quietos, podem
tambm levar vida muito agradvel. So amados por to pouco
poderem, assim como so temidos e respeitados os homens dos "meios".
(TEIXEIRA, 1998: 613)
Esta observao de Ansio Teixeira pode ser ilustrada com dois breves episdios.
Um grupo de trs ou quatro servidores do Ministrio do Planejamento passou quase dois
anos elaborando uma minuta de Instruo Normativa que, quando finalmente entregue era
longa e complexa. O trabalho rendeu ao coordenador do grupo a imagem de ser um grande
especialista no assunto, apesar de contar menos de dez anos no servio pblico. Convites
para palestras, viagens e apresentaes em reunies se repetiam e cursinhos para servidores
e "concurseiros" cobravam R$ 2.000,00 por dois dias de apresentaes sobre a norma. O
tom de voz arrogante e a vestimenta impecvel no eram os nicos sinais do ego inflado
pela importncia desmesurada que sua posio singela de DAS 4 assumira. A minuta j
67

estava pronta quando o Secretrio determinou que ele e sua equipe mantivessem dilogo
com outro grupo de servidores que elaborava uma norma sobre tema correlato, mas de
importncia e visibilidade reduzidas. O outro grupo trabalhou durante meses, com amplas
reunies e at mesmo consultas pblicas, mas nem ele nem sua equipe compareceram uma
vez sequer. Ao final deste tempo as duas normas estavam prontas para publicao
simultnea. Contradies entre as normas se tornavam evidentes e foi necessria nova
interveno do Secretrio para que aquele servidor se dignasse determinar que uma
assessora sua acompanhasse duas ou trs reunies com o objetivo de eliminar contradies.
Esta postura cheia de si pode ser contrastada com a situao das unidades setoriais
de Tecnologia da informao. Os rgos no podem contratar servidores com formao na
rea, por isso utilizam como alternativa a terceirizao de postos de trabalho. Os rgos de
controle, porm, entendem que esta prtica proibida. Como resultado os so prestados de
forma ineficiente, precria e instvel. Como alguns servios so indispensveis os
Coordenadores das unidades setoriais arriscam-se em contratos vedados pelo Tribunal de
Contas. Alm disso realizam eles prprios servios operacionais, fiscalizao e gesto de
contratos, assumem o risco de ter de responder auditorias e devolver os valores pagos,
responsabilizam-se por todo o tipo de tarefas, prestam suporte, elaboram termos de
referncia, gerenciam contratos, coordenam equipes e veem quase invariavelmente seus
esforos serem criticados pelos poucos resultados apresentados. Diante da incapacidade de
suas unidades de informtica, os rgos buscam criar sadas prprias. Driblando o Sistema
de Atividades Auxiliares, o Ministrio da Fazenda e o da Previdncia criaram empresas
prprias de Tecnologia da Informao, o Ministrio da Sade criou um setor especfico
para este fim, o Ministrio do Desenvolvimento Social conta com diversas unidades com
servidores, terceirizados e bolsistas formados em Tecnologia da Informao. Nestes
rgos, o papel do Coordenador da rea de Informtica muito reduzido e ele tende a se
acomodar a esta situao.
Deter os meios deter o poder. Os que no o detm vivem uma situao de
dependncia e subordinao, ainda que informal. Os Ministrios buscam como podem
evitar estes vnculos de subordinao e, graas centralizao dos recursos humanos,
procuram formas alternativas de recrutamento, como a terceirizao e a celebrao de

68

convnios. Para atingir seus objetivos um Ministro precisar, primeiramente, resolver o

problema de como obter os meios necessrios, contando ou no com as estruturas
formalmente constitudas para isso.

A estrutura Funcional Programtica

Fruto de outro esforo de racionalizao, a estrutura funcional programtica do

Plano Plurianual institui mais uma forma organizao Esta estrutura est baseada na ideia
de que preciso elaborar o planejamento e o oramento, considerando que projetos de
vrios rgos podem concorrer para um mesmo fim, de forma que se houver uma
organizao baseada nos objetivos ou "programas" alm da organizao institucional, ser
possvel coordenar as atividades dos vrios rgos interessados evitando a sobreposio de
esforos e potencializando os resultados.
O Plano Plurianual organiza o oramento em Programas, comandados por
Gerentes, que se dividem em Aes, geridas por Coordenadores. O Gerente pode pertencer
a um Ministrio e cada Coordenador a um outro diferente. quele compete organizar os
trabalhos e prestar contas por todo o Programa, pelo atingimento de seus objetivos,
mensurados por Indicadores. Aos coordenadores compete executar as aes, garantindo o
alcance das Metas que, juntas, resultariam no atingimento dos objetivos definidos. Este
modelo tem como propsito proporcionar as bases para que mais de um rgo colabore em
cada uma das aes e programas. Assim, mesmo havendo diversos rgos envolvidos na
reduo do dficit alimentar, como o Ministrio da Sade, do Desenvolvimento Social e
Combate Fome e do Desenvolvimento Agrrio, por exemplo, todos eles trabalhariam sob
um mesmo programa oramentrio cujo Gerente seria um Secretrio de um dos
Ministrios.
Dificuldades inscritas num Relatrio de auditoria sobre o Programa Valorizao e
Sade do Idoso exemplificam os problemas gerados pela coexistncia destas vrias
estruturas:
O fato da maioria das aes do programa estar ligada ao Ministrio da
Previdncia [MPAS] e a gerncia, ao Ministrio da Sade [MS], tem
69

sido empecilho ao adequado gerenciamento do Programa, dada a

precariedade de comunicao entre as instncias interessadas. No h,
tambm, sintonia entre as aes desenvolvidas no mbito do programa
pelo MS e pelo MPAS, em funo da diversidade de enfoque no
tratamento da poltica do idoso. Por seu lado, a gerncia no dispe de
estrutura administrativa mnima que d o suporte necessrio ao
desempenho das atividades de coordenao. O reflexo da ausncia de
coordenao do programa sentido na falta de uma diretriz nica no
desenvolvimento das aes nos diferentes nveis de governo. (...) No que
se refere Poltica Nacional do Idoso (...) a SEAS a responsvel pela
coordenao das aes junto aos demais ministrios. (...) H, na
questo, uma dificuldade institucional, uma vez que a SEAS
subordinada (...) ao Ministrio da Previdncia, o que, em termos
hierrquicos, a coloca em situao de desvantagem junto aos demais
ministrios que deveria coordenar. (TCU, 2001e 25)
A gerncia do programa de uma Secretaria do Ministrio da Sade, e as
Coordenaes das Aes, que deveriam atuar em conformidade com as orientaes da
gerncia, esto em outros Ministrios. Os auditores constataram falta de sintonia entre as
aes, de "uma diretriz nica" e tambm uma "dificuldade institucional". Esta descrio se
encaixa como uma luva em outros Programas que observamos. Neles tambm, a Gerncia
estava numa Secretaria e as aes mais importantes eram coordenadas por outra, em outro
Ministrio. No havia qualquer coordenao ou mesmo comunicao entre elas.
Formalmente, no entanto, a Secretaria em que estava a Gerncia respondia pela adequada
execuo das atividades e consecuo dos objetivos. Certa feita, por exemplo, no final do
exerccio oramentrio, a Secretaria elaborava trechos para compor o Relatrio de Gesto
do Ministrio e o Boletim Geral da Unio, nos quais deveria constar a execuo de todas as
aes. Os servidores responsveis por elaborar este texto entraram diversas vezes em
contato com o outro Ministrio solicitando informaes, mas no receberam qualquer
retorno, de modo que no Relatrio fizeram constar esta situao. No ano seguinte, desta
vez atormentados por outras auditorias do TCU, os dirigentes se dignaram assinar ofcios
reiterando os pedidos que novamente foram feitos por telefone e por e-mail pelos
servidores. O outro Ministrio respondeu ao ofcio afirmando desconhecer qualquer
telefonema e que no dispunha de qualquer informao para enviar. Na reviso do PPA do
ano seguinte reformou-se o programa para fazer com que contemplasse exclusivamente as
aes da Secretaria.
70

Na prtica cotidiana, tanto o Plano Plurianual quanto a estrutura funcional

programtica so absolutamente fictcias. Apenas em duas ocasies se fala nos programas
do PPA: nas prestaes de contas e da definio da ao oramentria a suportar um
determinado gasto. De fato, nunca nos ficou clara a forma pela qual uma Secretaria onde
est a Gerncia deveria ter ingerncia sobre atividades realizadas em outro Ministrio onde
esto as Coordenaes das Aes. A fico funcional programtica, de qualquer forma,
implica um volume importante de trabalho, de elaborao de documentos de planejamento
e prestao de contas que no produzem quaisquer resultados.
Apesar do nome, o Plano Plurianual revisto anualmente, de modo que a
publicao de quatro em quatro anos de um novo documento, com nome prprio e algumas
regras novas, no muito mais do que uma cerimnia para marcar a transio entre
governos. O processo oramentrio supe uma gesto e um planejamento inexistentes e, na
verdade, impraticveis. Espera-se dos rgos pblicos que especifiquem quando da
elaborao ou reviso do PPA as aes a serem executadas no ano seguinte, juntamente
com os valores a serem gastos, as metas a serem atingidas e os indicadores que sero
utilizados para mensur-las. Construir uma tal previso de gastos, metas e indicadores seria
um trabalho rduo se empreendido seriamente. Ademais, dificilmente seria possvel prever
os projetos que surgiriam no ano seguinte ou a rotatividade dos dirigentes. Na prtica,
porm, basta criar previses pouco concretas, que correspondam ao crescimento vegetativo
ou que no tenham relao direta com as atividades desempenhadas. Assim, por exemplo,
estabeleceu-se como meta um aumento de 10% no nmero de visitas a museus entre 2006
e 2011 o que, considerando o crescimento vegetativo de cerca de 1,5% ao ano e uma
previsvel elevao da escolaridade seria vivel ainda que no houvesse uma bem sucedida
poltica de estmulo a estes estabelecimentos. Outro programa apresentava um indicador
to abrangente como "Taxa de Aperfeioamento do Trabalho e da Educao". As aes que
compem cada um dos programas, por sua vez, adotam estratgias semelhantes, definindo
produtos vagos como "Projeto apoiado", "Evento Realizado", "Associao Atendida",
"Servio Apoiado". (PPA 2008-2011, Anexo I)
O Tribunal de Contas da Unio tambm apontou, em diversas auditorias, a
precariedade dos indicadores elaborados para o PPA. Assim, por exemplo, sobre o

71

programa Banco de Alimentos, l-se:

Para o PPA 2004/2007, o nico indicador de desempenho definido (...)
foi a Taxa de Capacidade de Processamento de Alimentos (...). Esse
indicador ainda no foi medido, tampouco consta valor de referncia,
isto , no se sabe a situao inicial de desempenho, como base de um
planejamento visando ao alcance da meta ao final da vigncia do PPA
em 2007. (TCU 2005a: 63)
Indicadores como estes, que estabelecem metas sem que se conhea o ponto de
partida, so praticamente inteis para o dia-a-dia dos trabalhos, constando dos documentos
de Planejamento como mera formalidade. Na verdade, observou-se que para os dirigentes o
PPA , de fato, uma questo burocrtica, tcnica, formal, e questes como estas no so, a
seu ver, relevantes para a definio das estratgias e diretrizes das politicas pblicas.
Ocupados com seus afazeres corriqueiros, "apagando incndios" como dizem, os
servidores mal se do conta da aproximao das datas nas quais tm de entregar
documentos como Relatrios de Gesto ou Propostas de Reviso do PPA. Houve uma
secretaria, por exemplo, quando da elaborao do PPA 2004-2008, na qual no havia um
dentre os dirigentes que manifestasse interesse sobre o assunto, razo pela qual coube a um
servidor aposentado, exercendo um cargo em comisso, a responsabilidade por lidar com
as questes oramentrias da Secretaria, incluindo elaborar o Plano Plurianual. Isto no o
isentou de suas outras tarefas e no bastariam sua experincia e conhecimentos para criar
um plano adequado. Tudo, ao final, foi feito s pressas. Os indicadores, por exemplo,
foram definidos todos j aps o expediente, quando ele chamou um colega e ambos, em
poucas horas, elaboraram os indicadores e metas de todas as aes. Ambos eram, na
verdade, profissionais competentes, conhecedores tanto do ciclo oramentrio quanto das
atividades da Secretaria. No obstante, no tinham como saber quais tarefas os dirigentes
executariam nos anos seguintes e tampouco tinham meios de chamar sua ateno para o
assunto.
O resultado, como se poderia prever, foi um PPA pouco adequado s intenes dos
dirigentes. Isto implicou em dificuldades quando da execuo oramentria. O indicador
de uma das aes, por exemplo, foi redigido como "Nmero de Servios Ofertados", mas
no se ofertava servio algum e, por isso, pretendia-se interpreta-lo como "nmero de links

72

para servios constantes em uma pgina do programa na internet". Esta e cada uma das
demais inconsistncias implicava questionamentos dos auditores e formulao de
justificativas por parte dos gestores.
Qualquer tarefa que importe gastos de recursos pblicos precisa compor o ciclo
oramentrio. Os complexos trmites burocrticos, no entanto, no sero de forma alguma
observados se isto impuser obstculos execuo de projetos considerados prioritrios por
dirigentes importantes, como Ministros ou o prprio Presidente da Repblica. Desta forma,
o PPA se aproxima tanto mais da realidade quanto mais mutvel, quanto mais se adqua
ao que se passa, ou seja, quanto menos corresponde de fato a um planejamento.
Certa feita um projeto de reviso e adequao de um banco de dados ganhou
importncia para a Presidncia da Repblica em funo de fatos noticiados na Imprensa.
No era um projeto previsto no oramento. Na verdade, muito poucos projetos so
previstos no oramento dos anos anteriores. Tratava-se, porm, de um projeto mais caro do
que o setor costumava suportar. Na verdade, nenhum dos departamentos daquela Secretaria
tinha verba suficiente no PPA para para atender a ele. A secretaria ento tomou as verbas
disponveis em dois de seus programas e destinou-as praticamente por completo para o
projeto. Isto no se fez, no entanto, de forma premeditada. A cada momento se contratava o
que era possvel, sempre indicando as aes oramentrias que ainda dispunham de
recursos. Quando ocorreu de auditores identificarem e condenarem a prtica, fez-se
"apostilamentos" para realizar a correo contbil retroativamente.
Se o PPA o planejamento oficial do Servio Pblico, o SIGPLAN o sistema
informatizado que lhe d suporte. Ele permite que o Coordenador de Ao e o Gerente de
Programa registrem e partilhem informaes tais como o Plano Gerencial do Programa, os
resultados alcanados ms a ms, as dificuldades encontradas, permite que se registre e
acompanhe a execuo fsica e financeira, contingenciamentos, dentre elementos de cada
projeto. Alm disso, ao registrar no sistema que uma determinada dificuldade est sendo
encontrada, digamos, com a burocracia excessiva e a demora na resposta por parte da
consultoria jurdica, diversos rgos so alertados automaticamente, incluindo a
consultoria jurdica. Com isto, eventuais inexecues ou atrasos j no seriam imputados
ao coordenador de ao, a quem cabe inserir os dados das aes no sistema. Cabe ao
73

Gerente do Programa valid-los. Os dados das aes devem ser preenchidos mensalmente
e a validao deve ocorrer trimestralmente.
Em 2005, quando o preenchimento da execuo fsica se tornou obrigatrio,
houve 53,8% de preenchimento, segundo a Secretaria de Planejamento. No primeiro
trimestre de 2007 apenas 13,01% dos rgos preencheram e validaram o SIGPLAN e
dentre os programas sob responsabilidade do Ministrio do Planejamento, apenas 8,33% o
fizeram. Em 2008, at o final do ms de Agosto o sistema simplesmente ainda no havia
sido aberto, tendo, portanto, 0% de preenchimento. Assim, o SIGPLAN deve ser
considerado to pouco representativo da atuao do servio pblico quanto o prprio PPA.
curioso notar que o preenchimento do SIGPLAN seria de interesse dos rgos,
j que ali podem registrar as dificuldades encontradas e, assim, evitar serem
responsabilizados por atrasos ou insucessos. Ademais, como os auditores tm acesso ao
sistema, no precisariam fazer grande parte das perguntas constantes das inmeras
solicitaes de auditoria, reduzindo tambm o tempo gasto na formulao de respostas.
Ocorre, no entanto, que so os Gerentes e Coordenadores (Secretrios e Diretores) quem
tm senha de acesso ao sistema para preencher dos dados, mas eles no tm, na verdade,
tempo hbil para lidar com questes operacionais pois passam os dias de reunio em
reunio. Sob a alegao de que se trata de um aplicativo complexo deixam a
responsabilidade pelo preenchimento a cargo de um funcionrio. O preenchimento visto
como uma atividade meramente burocrtica (esta viso foi exposta vrias vezes, inclusive
em reunies com a prpria Secretaria de Planejamento, que busca incentivar o
preenchimento) e, por isso, a delegao da responsabilidade de preenche-lo no
necessariamente vinculada a qualquer acesso a informaes gerenciais. Os servidores
responsveis pelo preenchimento no tm poder de deciso ou de auditoria nas aes e
projetos pelos quais prestam contas. Dispem, na verdade, de limitadas informaes para o
preenchimento e frequentemente no podem contar sequer com uma reunio com seu chefe
para levantar as informaes necessrias.

74

A influncia poltica

Alm da estrutura institucional, dos sistemas estruturadores e da estrutura

funcional-programtica, a influncia poltica tambm tem um peso importante na vida da
burocracia. Procedimentos operacionais so deixados de lado, normas so reescritas,
contratos e acordos so firmados para atender os anseios de personagens com alguma
importncia poltica. O pedido de um Ministro de Estado, de um Governador ou um
Deputado pode alterar completamente o dia de trabalho de um servidor. Suas tarefas
cotidianas sero deixadas de lado, os projetos nos quais trabalhava sero esquecidos e uma
nova prioridade tomar lugar.
A influncia poltica, porm, tambm exercida por figuras do segundo ou
terceiro escalo, mas muito importantes em um determinado cenrio. Assim, quando
Nelson Machado deixou a Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento para
assumir a Secretaria Executiva, levou consigo o setor que cuidava da execuo de Projetos
de Cooperao Internacional. No governo Fernando Henrique, quando Pedro Parente
deixou a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao para ocupar a Casa Civil,
levou consigo o tema Governo Eletrnico, que era de seu interesse. Como estes
poderamos listar ainda uma multido de outros exemplos nos quais a prpria estrutura
organizacional se altera em funo dos interesses pessoais de certos atores.
Por "deciso poltica", tecnicamente imotivada, contratos so firmados ou
encerrados, servidores tm sua lotao e atividades alteradas e at mesmo formalidades
banais so afastadas ou criadas. Assim, por exemplo, um contrato que previa quatro fases,
Diagnstico, Planejamento, Desenvolvimento e Implantao, foi interrompido quando as
trs primeiras fases tinham sido cumpridas, tornando todo o trabalho realizado intil.
Noutra ocasio, um dirigente solicitou um novo nome de domnio (endereo) para sua
pgina na internet e ficou inconformado quando o servidor responsvel lhe pediu uma
justificativa: "_Se o meu Secretrio conversar com o teu Superior, poder obter a liberao,
certo?". Assim foi feito e o nome foi aprovado "por determinao superior". Mais um
exemplo: uma servidora ficou revoltada com o fato de que quem era responsvel pelos
estagirios de jornalismo no setor era uma terceirizada sem formao na rea. Protestou
75

inutilmente por algumas semanas e, em seguida, queixou-se ouvidoria do Ministrio. No

havia qualquer dvida de que ela era a melhor jornalista ali e seu trabalho vinha sendo
reconhecido por todos, inclusive pelo Secretrio. No obstante, insatisfeito com sua
atitude, seu chefe imediato a colocou "em disponibilidade", provocando sua remoo para
outro rgo. Apesar disso ele recebeu, menos de trs meses depois, novos servidores, que
havia demandado por carncia de recursos humanos. Ainda em outra situao o Ministro
decidiu que os servios de Tecnologia da Informao de todo o Ministrio seriam prestados
por uma empresa pblica. Todos os contratos seriam encerrados em razo disso e os novos
seriam feitos por dispensa de licitao. Tudo isto perturbando gravemente os servios.
Todo o tipo de questo, enfim, pode ser definida de forma tecnicamente
imotivada, por questes de preferncias pessoais dos dirigentes. , na verdade, uma tarefa
muito fcil criar uma justificativa aparentemente tcnica para uma deciso poltica. Os
servidores esto acostumados a escrever pareceres cuja concluso est dada antes de se
iniciarem quaisquer estudos, esta uma parte corriqueira de seus trabalhos. Ainda assim,
porm, muitas decises no apresentam qualquer motivao seno o gosto de um dirigente
importante.

Quantos burocratas so necessrios para se trocar uma lmpada?

rgos pblicos so criados por questes circunstanciais que variam desde

demandas da sociedade por servios a demandas de protegidos polticos por cargos.
Questes de Direitos Humanos, por exemplo, so hoje tratadas pela Secretaria Especial de
Direitos Humanos, criada para atender demandas polticas, mas poucos negariam se tratar
de um tema do Ministrio da Justia. A questo dos direitos da mulher pode ser classificada
tanto neste como naquela, mas tambm mereceu uma Secretaria Especial prpria. Assim,
qualquer tema objeto da ateno de vrios rgos. Em 2006 constatou-se em uma
auditoria sobre o Programa de Manuteno das Hidrovias que:
Existe boa articulao entre as capitanias dos portos e as
administraes hidrovirias. (...) A Antaq tem pouca interao com os
outros rgos que atuam no setor. Das oito administraes hidrovirias,
quatro informaram que no h interao com a Antaq [Agncia
76

Nacional de Transportes Aquavirios] (...). O Dnit [Departamento

Nacional de Infra-Estrutura de Transportes] e a Antaq mantm contatos
apenas para assuntos pontuais e troca de informaes. (TCU, 2006d: 50)
Os auditores mencionam nesta passagem as dificuldades de integrao entre
alguns dos vrios rgos do Governo Federal que lidam com a questo das hidrovias. O
relatrio menciona outros como o Ministrio de Minas e Energia (MME), a Agncia
Nacional das guas (ANA) e o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA). A existncia de vrios rgos para lidar com um mesmo
assunto, sem que haja uma hierarquia entre eles ou qualquer outro mecanismo formal de
resoluo de conflitos, um fator importante de desarticulao no nvel operacional e de
desestabilizao de qualquer poltica pblica.
Realizam-se infindveis reunies, elaboram-se planejamentos estratgicos, planos
tticos e Programas de Governo que resultam em uma srie de projetos, mas a maioria
jamais ser levada a cabo. Fazem-se auditorias que demandam respostas, feitas "para ingls
ver", e Planos de Ao para Atendimento de Recomendaes que tambm no sero
cumpridos. Tudo isso acumula um volume espantoso de horas de trabalho e nem sempre
alcana o objetivo inicial que, no caso daquele Programa, era o de manter as Hidrovias
navegveis.
A desorganizao das estruturas organizacionais chega a situaes cmicas: o
Tribunal de Contas da Unio relata numa auditoria no Programa Governo Eletrnico que
existe um Comit ligado Presidncia da Repblica, responsvel por normatizar o uso da
Informtica na prestao de servios pblicos: o Comit Executivo de Governo Eletrnico
(CEGE). No entanto, um dos Sistemas de Atividades Auxiliares, o SISP (Sistema de
Administrao dos Recursos de Tecnologia da Informao) trata especificamente deste
tema e tem como rgo Central a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
(SLTI) do Ministrio do Planejamento. Esta mesma Secretaria atua no CEGE como
"Secretaria Executiva". Ocorre que o Comit foi criado no governo Fernando Henrique
com o propsito de que Pedro Parente pudesse continuar encabeando o tema que lhe era
dileto, mas foi abandonado no novo governo, e suas funes foram assumidas por sua
"Secretaria Executiva". Com isto a SLTI publicava seus atos normativos ora como

77

Resolues do CEGE, ora como Portarias do SISP. Os auditores, inconformados com a

situao, registram:
Verifica-se, portanto, sobreposio de responsabilidades e prerrogativas
com relao ao papel normatizador a ser desempenhado pelo CEGE e
pelo rgo gestor do SISP, visto que ambas as instncias esto
amparadas, por meio de decretos, para nortear a atuao dos rgos da
APF [Administrao Pblica Federal] nas reas de Governo Eletrnico
e Tecnologia da Informao. (TCU, 2006e: 43)
Duas instncias normatizam uma mesma questo, mas, na prtica trata-se de um
mesmo indivduo coordenando as duas. Uma delas, criada por gosto de um ex-dirigente,
no era extinta apenas para que no se desse a impresso de que o tema perdeu importncia
no novo governo, deixando a Presidncia pelo Ministrio do Planejamento. O Tribunal
determinou Casa Civil da Presidncia que realizasse um estudo de modo a determinar
que apenas um rgo assumisse aquelas atribuies. De acordo com o relato de uma
servidora, a Casa Civil chegou a cogitar atribuir a questo ao Instituto de Tecnologia da
Informao (ITI), mas o presidente do instituto sugeriu manter as competncias da SLTI.
At o final de 2008, porm, dois anos depois de constatado o problema pelos auditores, a
questo permanecia em aberto.
O arranjo organizacional , desta forma, nada mais do que o resultado contingente
da justaposio de diferentes estruturas, trazidas e montadas em momentos diferentes e por
razes contextuais. A reconstruo histrica, no simplesmente uma diferenciao racional
por temas afins, indispensvel para a compreenso da estrutura organizacional da
Administrao Pblica. Isto inviabiliza qualquer explicao terica generalista dessa
estrutura. Temos aqui uma das razes do amadorismo no servio pblico: incapaz de levar a
cabo qualquer reforma, mas cedendo a cada impulso modernizador que surge, convive com
uma estrutura organizacional contingente e visivelmente inadequada para a execuo dos
servios.

78

Infra-Estrutura
Cada uma das cidades, diz Turgot, ocupa-se com seu
interesse particular e est disposta a sacrificar-lo o
campo e as aldeias de sua circunscrio.
Tocqueville, O Antigo Regime e a Revoluo

A infra-estrutura e a organizao fsica dos espaos nos quais funciona o Servio

Pblico muito diversificada. A capital federal povoada de edifcios pblicos e mesmo
seus edifcios privados so povoados de reparties pblicas. Alm da Esplanada dos
Ministrios, existem dois setores de Autarquias que abrigam exclusivamente rgos
pblicos. No o suficiente. No Shopping ID funciona a Eletronorte, ao lado do Shopping
Liberty Mall est a Embratur, a ANVISA se mudou para o Setor de Indstrias e
Abastecimento e o Instituto de Tecnologia da Informao funciona do Edifcio Varig. A
capital federal se povoa, assim, de burocratas.
Cada repartio tem suas caractersticas distintivas. Em um andar encontram-se
amplos corredores e salas confortveis e noutro se acumulam armrios e cadeiras pelos
corredores. Num prdio temos cada servidor com uma mesa prpria ou uma baia, noutro
servidores apinhados, um ao lado do outro, compartilhando mesas e computadores. No h
uniformizao no mobilirio, na disposio dos ambientes, nos equipamentos de
informtica, ar condicionado, piso, canetas ou papel. Sequer no seio de um mesmo
Ministrio existe uniformizao. A cada andar ou secretaria o cenrio muda bastante.
Muito pouco destas diferenas parece ter alguma relao com o tipo de trabalho
que se executa no setor. A bem da verdade, a maioria dos setores visitados se ocupam
quase exclusivamente de tarefas de escritrio, muito similares no que concerne demanda
de equipamentos e de organizao fsica. Elas so decorrentes dos gostos e ideias dos
diferentes dirigentes. Algumas Secretarias do Ministrio da Cultura foram reorganizadas
com baias e sem divisrias, imitando o modelo usado em instituies financeiras como o
Banco do Brasil e o BNDES. Os Departamentos no so, ali, fisicamente separados, com o
intuito de promover uma maior integrao entre eles e perderam at mesmo seus gabinetes.
O Secretrio ainda mantm sua sala, que funciona, porm, tambm como sala de reunies.
Em outro exemplo, no Ministrio do Planejamento, uma secretaria dividiu cada gerncia
79

com divisrias, isolando umas das outras e retirou os diretores do convvio com os
funcionrios, trazendo-os para trabalhar todos no gabinete do Secretrio, na forma de
"colegiado". A ideia, tambm, era promover a integrao entre os departamentos, mas a
forma de execuo era oposta. Assim, cada setor tem sua estrutura fsica e no h qualquer
padronizao efetiva.

O Rei e o Mendigo

As diferenas entre as reparties no que diz respeito qualidade e

disponibilidade de recursos materiais espantosa. Enquanto no Ministrio do
Planejamento se observou vrios setores nos quais cadeiras, mesas e computadores de
qualidade eram trocados de dois em dois anos, parte importante do servio pblico carece
de materiais bsicos. Na Fundao Nacional do ndio - FUNAI, verificou-se que:
postos indgenas visitados careciam de telefone e radiofonia para
comunicao com a sede da AER e, mesmo, com as comunidades. No
Posto Indgena Boca do Acre/AM, por exemplo, h apenas um servidor,
que, para no se ausentar, acaba por comunicar-se com as aldeias por
meio de recado ou de mensageiros. Nessa unidade, constatou-se que no
h computadores, mquina de escrever, telefone ou fax. O Posto
Indgena Boca da Mata, em Roraima, no dispe de telefone ou rdio
para comunicao. H apenas um telefone pblico, perto da edificao.
(TCU 2005b: 27)
A precariedade e mesmo falta dos equipamentos chega a extremos em que as
pessoas, servidores ou cidados, adquirem com recursos prprios materiais para a
repartio:
os recursos materiais disponveis para a Senasp e para as secretarias
estaduais de segurana pblica so insuficientes para a execuo das
aes do Sistema nico de Segurana Pblica. (...) Diversos servidores
precisam levar computadores e impressoras particulares, alm de
material de expediente, para os locais de trabalho. Alm disso, so
utilizadas mquinas de escrever para atendimento ao pblico em
algumas delegacias. (...) Diante das dificuldades enfrentadas pelo poder
pblico, a sociedade, muitas vezes, contribui para minorar as
deficincias de materiais e equipamentos da polcia. comum que
associaes, comerciantes, profissionais liberais, isolada ou
80

conjuntamente, faam doaes de computadores, viaturas, mveis e

materiais de escritrio. (TCU 2005c: 30)
Os auditores apontaram, nestes e outros casos, a falta de recursos oramentrios
como um dos principais fatores que resultam nesta situao. O despreparo,
desconhecimento e pouca influncia poltica dos atores que gerenciam os programas
certamente tm a um papel central. O oramento gerido centralmente pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, onde estes recursos no faltam de forma alguma. Ali
v-se um mobilirio moderno e um parque de computadores renovados em perodos
inferiores a dois anos. Os servidores tm perfeita noo desta diferena de recursos
materiais. Certa feita um servidor estava exibindo o novo computador que recebera,
moderno, rpido e bonito. Para evitar constrangimentos explicou que as mquinas usadas
daquela Secretaria, ainda praticamente novas e modernas, "seriam repassadas a outros
rgos em situao menos favorvel", evitando-se assim desperdcio de recursos. Esta cena
se passou na Secretaria responsvel por organizar o Plano Plurianual, mas poderia ter
ocorrido em vrios outros rgos do Ministrio do Planejamento, da Fazenda, na
Presidncia da Repblica, dentre outros.
Existem, de fato, rgos em situao mais e menos favorvel, primos pobres e
ricos ou Reis e Mendigos. Todos bebem da mesma fonte de recursos e, em tese, no
concorrem entre si, mas na prtica alguns esbanjam recursos para o conforto de seus
funcionrios ao passo que outros no dispem de equipamentos indispensveis. Os rgos
mais centrais ostentam em seus prdios, no mobilirio e nos salrios de seus servidores, os
benefcios de estarem prximos do centro do poder e no controle do oramento.
Estes no so, de forma alguma, exemplos isolados. Tambm no Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) no h, por exemplo, computadores
e veculos, segundo o relatrio de auditores:
H tambm falta de equipamentos de informtica. A falta de
computadores foi mencionada, com frequncia, pelos entrevistados, nas
diversas superintendncias visitadas. No Paran, foi mencionado o
nmero de 12 servidores para um computador. Os veculos so
insuficientes para o apoio ao trabalho de campo e, de acordo com as
alegaes repassadas equipe, o controle oramentrio inviabiliza a
melhoria das condies de execuo das atividades. O entendimento
81

geral de que falta apoio da Administrao Central para melhorar as

condies de trabalho. (TCU 2003: 47)
No possvel, quando se realizam atividades de escritrio, compartilhar
computadores sem que haja um grande prejuzo ao servio. Observamos situaes em que
se servidores ficam em sofs ou mesas estudando ou mesmo eram dispensados em razo da
falta do equipamento. No relatrio, o auditor imputa os problemas a uma falha no
planejamento de compras decorrente da rotatividade dos dirigentes do rgo. No se trata,
porm, simplesmente de falta de recursos, mas de falta de apoio do rgo central ao qual
compete a gesto do planejamento, patrimnio e oramento. Com ou sem rotatividade, o
dirigente do rgo no pode incluir no PPA a aquisio de novos equipamentos sem o aval
do rgo central.
A desorganizao e os difceis entendimentos entre os rgos pblicos tambm
so fatores que levam precariedade das condies de trabalho:
As instalaes fsicas, equipamentos e mobilirio disposio das
unidades de vigilncia agropecuria internacional so inadequados. (...)
De acordo com a pesquisa realizada com os fiscais federais
agropecurios, 72,6% informaram no existir rea que permita
isolamento e segregao de cargas para tratamento fitossanitrio e zoosanitrio e cargas perigosas e 20,4% que apesar de existir no
satisfatria. Quanto aos currais de recebimento e isolamento, baias,
canis, bretes, gaiolas, pedilvios e rodolvios, 85,2 % informaram que
no existiam. A falta de incineradores e de cmaras de expurgo foi
apontada por 73,9% e 91%, respectivamente. Quanto ao tratamento
trmico e ambiente climatizado para inspees de mercadorias, 75,9%
informaram que no existiam. Quanto aos laboratrios bsicos, 63%
informaram no existir e 27,9% que existia, mas no satisfatrio. A
inexistncia de detectores de matria orgnica foi apontada por 86,8%
dos fiscais. (...)
Aponta-se como a principal causa para essa situao o fato de que
algumas unidades terem sido instaladas sem que fossem disponibilizadas
condies de funcionamento pelos administradores de recintos
alfandegados (Infraero e administradores dos portos). Alm disso, a falta
de consenso quanto obrigatoriedade de fornecimento de condies
mnimas para operao da vigilncia agropecuria por parte dos
administradores de recintos alfandegados, apresenta-se como entrave ao
fornecimento de instalaes adequadas. (TCU 2006a: 57)

82

A vigilncia fito e zoo sanitria realizada sem detectores de matria orgnica,

sem laboratrios e sem meios para se desfazer com segurana dos rejeitos (materiais que
no podem ser sequer incinerados por questes de segurana), e, a crer na auditoria do
Tribunal de Contas, tal situao resulta da discordncia quanto a quem compete
providenciar as instalaes fsicas para o trabalho. Qualquer profissional que, numa
empresa privada, cometesse um erro desse tipo, iniciando os trabalhos sem antes saber
como se providenciaro os materiais necessrios, seria muito provavelmente demitido. No
servio pblico, contudo, situaes como essa ocorrem rotineiramente.
A nica lgica visvel na distribuio de recursos para a infra-estrutura dos rgos
a proximidade com o poder central e o controle de recursos financeiros ou oramentrios.
Mesmo atividades crticas que colocam em risco a vida das pessoas se no prestadas a
contento, sofrem com a carncia de recursos materiais. Assim, sobre as unidades
responsveis por coletar e distribuir rgos para transplantes, dizem os auditores:
apenas 25% delas consideram os recursos humanos e materiais do SNT
[Sistema Nacional de Transplantes] adequados e, somente 31,3%
consideraram os recursos tecnolgicos adequados. (TCU 2005g: 49)
Por outro lado, os relatos dos servidores sublinham a situao de que o Ministrio
est sempre em reforma. De fato, durante os dois anos da Pesquisa o prdio esteve
constantemente sob manuteno (troca de mobilirio, de fiao e reforma dos banheiros).
Noutras reparties pelas quais passamos as notcias tambm eram de reformas, tais como:
Controladoria Geral da Unio, Ministrio da Cultura, Embratur, BNDES, Ministrio do
Desenvolvimento Social, dentre outros. Alguns servidores disseram que isto est associado
de alguma forma s sobras de final de ano no oramento, outros que decorrem dos
caprichos dos dirigentes, e alguns ainda que h a desvio de recursos pblicos. O fato, no
entanto, que a reforma do ambiente fsico uma mania das reparties pblicas,
includos a tanto reformas na edificao quanto no mobilirio. Numa repartio se decide
que as divisrias no so produtivas e elas so postas abaixo, mas noutras so erguidas ou
movidas. Talvez seja, no entanto, apenas mais uma faceta da instabilidade dos projetos no
Servio Pblico. Se na execuo de polticas pblicas projetos novos so criados sem que
se finalizem os antigos e se pretende, sempre, a cada momento, reestruturar tudo, por que
seria diferente com relao estrutura fsica? Parece-nos que Frei Betto nos d uma pista
83

neste sentido quando apresenta uma discusso sobre a agenda do Presidente:

_No podemos fracassar por mau funcionamento de agenda - observou
o presidente. Z Dirceu comunicou que toda a estrutura do Planalto est
arriada. Houve at protesto no gabinete dele por parte dos funcionrios;
j no suportam tamanha carga de trabalho. preciso repensar tudo:
espao fsico, recursos humanos etc. Presidncia e Casa Civil devem
encaminhar propostas de organizar o governo em cmaras setoriais. J
se constituiu a Junta de Execuo Oramentria, que sugere ao
presidente como e a quem liberar recursos. H consenso de que o staff
do Planalto necessita de capacitao para entender melhor de mtodos,
computao etc. (BETTO, 2007: 124)
Os problemas apresentados na passagem so: funcionrios sem qualificao, que
no do conta do servio e desorganizao da agenda. O autor narra, porm, que " preciso
repensar tudo", inclusive o espao fsico que no est relacionado a qualquer dos
problemas identificados. Pode ter sido um discurso como este que levou o Ministrio do
Planejamento a arcar com uma reforma nos banheiros para instalar mictrios com detector
de presena, e a substituir os modernos computadores com processadores de 64 bits e
monitores LCD de 17 polegadas por ainda mais modernos computadores com os mesmos
processadores de 64 bits e monitores LCD de 17 polegadas widescreen.

Recursos Humanos
Os trabalhadores que ocupam as reparties pblicas so classificados, tanto
interna quanto externamente, em razo dos procedimentos de recrutamento pelos quais
ocuparam seus postos. Convivem servidores concursados, comissionados, anistiados2 ou
ainda requisitados ou equiparados, separados cada qual por diferentes "carreiras", no por
profisses ou atividades. A eles se juntam empregados de estatais ou autarquias,
terceirizados, consultores, bolsistas e estagirios. Devem existir, sem dvida, ainda outras
formas de recrutamento de pessoal das quais no tomamos conhecimento. Todas estas
divises so relevantes em um ou outro momento, mas so os servidores, enquanto
"legtimos" empregados pblicos, os que mais despertam invejas.
2 Tratam-se de servidores demitidos em governos anteriores (como o de Fernando Collor) e reincorporados
ao Servio Pblico.

84

Comissionados
A maior diferena que observamos entre aquela
poca e a nossa que o governo vendia os cargos que
d hoje: agora no mais preciso dar dinheiro para
adquiri-los, basta vender a prpria alma.
(Tocqueville, O Antigo Regime e a Revoluo)

Servilismo: o Manual do funcionrio em cargo de confiana

A principal caracterstica de um cargo em comisso no Servio Pblico , a nosso

ver, a livre exonerao. O grande poder que tem o superior sobre a vida daquele que
nomeia est, sem dvida, entre as principais razes do comportamento servil observado.
Os smbolos de status de que se cerca a autoridade, carros oficiais, elevador privativo,
escritrio prprio com secretrias, terno e gravata, o broche do Ministrio, tudo isso
contribui para criar o clima de respeito que se forma a seu redor. Frei Betto, ex-assessor
especial da Presidncia da Repblica assim descreve a vida do ocupante de cargo de
confiana:
O espao do poder uma montanha elstica; tende a repelir todos que a
tentam escalar para, no cume, gozar de um lugar ao sol junto ao
poderoso. A escalada exige cuidados e feita sob tenso. Cada passo
precisa ser meticulosamente medido. Cada movimento, calculado. O
menor vacilo pode custar ao alpinista rolar montanha abaixo. Em geral,
h tropees. Fica-se arranhado. Mas logo o poderoso manifesta um
simples afago e... pronto! Funciona como um blsamo capaz de eliminar
todas as dores e fazer esquecer as dificuldades. Afinal, o presidente tem
poder sobre as nossas vidas. Por deciso dele aceitamos abandonar
empregos, ofcios, cidades, interesses, projetos, enfim, o que nos prendia
a outro ritmo e direo de vida, para assumir a misso que nos
confiada. Por deciso dele qualquer um de ns pode rolar montanha
abaixo hoje mesmo. De modo que esse risco exige de cada funcionrio
em cargo de confiana elaborar seu prprio Manual de Sobrevivncia no
Poder. Contm regras precisas, como:
1) Nunca queira aparecer mais que o chefe; 2) Cuidado com entrevistas:
o peixe morre pela boca; 3) No se afaste do palcio a uma distncia
que o chefe o condene ao olvido, nem se faa to presente a ponto de
incomod-lo; 4) Evite fazer crticas diretas a outros funcionrios. O
chefe pode interpret-las como: a) voc est inseguro; b) voc
85

invejoso; c) voc quer ocupar o lugar do outro; d) voc pretende

convencer o chefe a derrubar o outro; 5) Cumpra sua funo o melhor
possvel, sem alarde, mas d um jeito de o chefe estar a par do que voc
faz. (BETTO, 2007: 111)
Guardadas as devidas propores, esta descrio da vida nas cercanias do
presidente pode ser transplantada para Ministrios e Secretarias. "Rolar montanha abaixo"
no significa somente deixar postos importantes, mas tambm perder o emprego, a moradia
e novas oportunidades na carreira. A situao de quem se transfere para a capital federal
para exercer um cargo em comisso muito frgil. No h qualquer garantia de que ter
casa ou emprego no dia seguinte e tudo est nas mos de seu superior. Ele no tem direito
ao Aviso Prvio, ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio e nem mesmo a pedir uma
explicao no caso de exonerao. importante, portanto, ter cuidado como o que se fala e
com quem se fala, seja pelos corredores, seja na vida privada.
Certa ocasio exonerou-se uma comissionada, para grande comoo do
Departamento. No dia em que recebeu a notcia deixou o trabalho aos prantos e a sala
permaneceria em um clima constrangedor por uma ou duas semanas. Tratava-se de uma
moa, por volta de seus vinte e cinco anos, pontual, respeitosa e com um jeito tmido. No
havia quem a reputasse incompetente ou preguiosa, muito pelo contrrio: sabia-se que em
mais de uma ocasio ela tinha chegado a solicitar mais trabalho junto chefia. A razo
apresentada equipe para a exonerao foi a suposta necessidade de trazer algum com
melhor qualificao, mas no era esse o comentrio geral. Os colegas de sala explicavam
que sua chefia imediata tinha cimes dela: loira, alta e de porte esbelto. Pelos corredores j
antecipavam sua exonerao e, segundo eles, seria essa tambm a razo pela qual h algum
tempo no lhe delegavam qualquer tarefa importante.
Naquela sala o clima era muito diferente quando a Gerente de Projetos ou a
Diretora estavam presentes. Sem elas havia conversas e discusses, tanto sobre o trabalho
quanto sobre futilidades, mas bastava que qualquer uma delas entrasse na sala para que
tudo mudasse: desapareciam as conversas paralelas e todos permaneciam calados, falando
apenas em resposta a suas superiores. Aps aquela exonerao, no restara ningum no
Departamento com cargo em comisso ou terceirizado que no mantivesse um
comportamento estritamente servil. Criticavam a capacidade da chefia entre si, mas na
86

presena de estranhos aplaudiam qualquer deciso sua. Ela era, todos sabiam, a nica
responsvel pelo pagamento que recebiam ao final do ms. Esta situao ilustra a
impiedosa caracterizao da burocracia feita por Joaquim Nabuco no sculo XIX. Ele
permanece atual quando observa:
N'um tempo em que o servilismo e a adulao so a escada pela qual se
sobe, e a independncia e o carter so a escada pela qual se desce; em
que a inveja uma paixo dominante; em que no ha outras regras de
promoo, nem provas de sufficiencia, seno o empenho e o patronato;
quando ningum, que no se faa lembrar, chamado para coisa
alguma, e a injustia ressentida apenas pelo prprio offendido: os
empregados pblicos so os servos da gleba do Governo; vivem com
suas famlias em terras do Estado, sujeitos a uma evico sem aviso, que
equivale fome, n'uma dependncia da qual s para os fortes no
resulta a quebra do carter. (NABUCO, 2003: 203)
Os cargos comissionados criam, de fato, cenrios como este pintado em cores
fortes por Nabuco. O fato que na Administrao Federal no h nenhuma outra forma de
reconhecimento seno a indicao livre do superior hierrquico, indicao que se pode
desfazer a qualquer momento. De acordo com o Boletim Estatstico de Pessoal, em 2008
era de 47% a parcela da renda equivalente ao cargo comissionado para aqueles que eram
tambm servidores. Os que no so concursados dependem exclusivamente desta parcela
que, em larga medida est vinculada manuteno de uma atitude servil. Como se pode
demandar, a um s tempo, capacidade tcnica e fidelidade cega? Como poderia um
servidor comissionado manter-se no cargo quando no existe qualquer regra que estipule as
condies para que seja demitido ou promovido? H uma nica forma, de fato: basta que o
candidato a ocupante de cargo em confiana tenha a capacidade de manter um
comportamento dissimulado, de omitir suas opinies e mesmo agir contrariamente a elas.
verdade que nem todos os dirigentes exonerariam um servidor de um cargo
comissionado por uma opinio ou por um capricho qualquer. H situaes em que a chefia
busca, efetivamente, conselho ou orientao e h setores nos quais o trabalho visto com
maior seriedade. Em menor medida, porm, a mesma regra se aplica tambm aqui. Ainda
nestes casos preciso se adaptar. Numa ocasio, por exemplo, um dirigente muito capaz e
experiente foi questionado por um subordinado. O servidor insistia em que uma dada
deciso estava equivocada e que traria prejuzos mas, sem querer explicar suas motivaes,
87

encurralado e visivelmente frustrado, o dirigente repetia: "Existem mais coisas entre o cu

e a terra do que voc imagina... existem mais coisas entre o cu e a terra...". Eram razes e
motivaes no explicitadas que em virtude de seu posto ele teria de respeitar e fazer
respeitar. Em seu trabalho sobre os altos cargos do Banco Central, Ceclia Olivieri relata:
Nas palavras de um entrevistado, o dirigente "tem que aprender a ouvir
sapo", pois ele no pode "deixar o barco" diante de decises difceis ou
de ameaas a sua reputao. Uma vez no cargo, o dirigente no pode
guiar-se apenas pelos seus objetivos pessoais, mas deve estar altura da
responsabilidade pblica do cargo. (OLIVIERI, 2007: 157)
O Banco Central uma das "ilhas de excelncia" e dos rgos mais
profissionalizados do Poder Executivo. Seus funcionrios so bem remunerados e sua
qualificao lhes garantiria, certamente, uma outra fonte de renda, caso viessem a perder
seu cargo. Ali as motivaes para permanecer no so exclusivamente financeiras:
prestgio e experincia profissional so tambm relevantes. Ainda assim, qualquer um que
ambicione exercer um posto de alguma importncia, tambm ali, precisar adaptar-se. No
se pode, simplesmente, defender opinies prprias ou esquivar-se de assumir a
responsabilidade pelas decises tomadas, ainda que, na prtica, tenham sido impostas de
cima. Salvo em casos extremos, o dirigente preferir correr o risco, colocando em jogo sua
reputao.
Sobre isto, o episdio seguinte ilustrativo. Aproximando-se o ano 2000 houve
uma preocupao com aquilo que ficou conhecido como "Bug do Milnio": os programas
de computador escritos sem levar em considerao adequadamente o calendrio, teriam
problemas em alterar a data quando ultrapassassem o ano "99". poca o Governo
Federal, como vrias organizaes ao redor do mundo, preparou um projeto de preveno
destes eventuais problemas. Um Ministrio, no entanto, decidiu no acompanhar o restante
do Poder Executivo e contratar uma empresa para lidar com a questo no rgo. A empresa
revisaria os sistemas e faria todo o trabalho necessrio para evitar qualquer prejuzo. Como
si acontecer, no entanto, aproveitando-se da contratao em curso o Ministrio agregou
vrios outros servios ao contrato, como o aluguel de equipamentos e at mesmo a
renovao fsica de seu parque tecnolgico. O Tribunal de Contas, constatando a situao,
recomendou que a contratao fosse interrompida e que o rgo aderisse ao programa

88

federal. O gerente do contrato, um DAS 4, acatou a deciso do tribunal e os trabalhos

foram interrompidos. Algum tempo depois, porm, ele enviou empresa um documento
comprometedor, no qual dizia: "de ordem do Sr. Secretrio Executivo, solicito a retomada
dos trabalhos". O gerente, no o Secretrio Executivo, que no aps sua assinatura (ele
poderia t-lo feito, posto que os superiores podem avocar as competncia que delegaram),
foi posteriormente responsabilizado, perdeu seu cargo e ainda hoje responde a um
processo. Ele manteve sua fidelidade mesmo em face do temido Tribunal de Contas,
revelando-se um subordinado exemplar.
Opinio prpria no um luxo ao qual tenha direito o ocupante de cargo em
comisso. Ele considerado no somente um funcionrio do Servio Pblico, mas tambm
um membro do Governo. Um servidor convicto dever se calar ou, resignadamente se
convencer, das opinies e vises de mundo de sua chefia. Certa feita, por exemplo, aps
realizar uma pesquisa sobre os estados que melhor prestavam determinado servio, uma
Gerente decidiu: "No vamos publicar um ranking. So Paulo no pode ganhar". Todos os
seus subordinados acataram essa deciso sem discusso, sem protestos.
H diferenas entre os comissionados. Aqueles que so tambm concursados e
cuja renda oriunda do cargo efetivo tem uma proporo mais importante do que a do cargo
comissionado,

apresentam

algumas

vezes

um

comportamento

mais

autnomo,

questionando certas opinies e recusando-se a assinar documentos. Essa postura mais

independente, contudo, est ausente nos comissionados no concursados e nos servidores
que dependem daquela parcela da renda. No h dvida de que, neste caso, as necessidades
materiais interferem decisivamente na independncia intelectual e moral dos indivduos.
Numa ocasio promoveu-se um evento na Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) no qual se discutiu o texto de um Plano Estratgico. Contrataram-se
consultores para fazer uma mediao dos trabalhos e passaram, todos os ocupantes de
cargos de DAS 4 ou superiores, alm de servidores do chamado "ciclo de gesto", um dia
inteiro em discusses. At mesmo o Secretrio e seu Adjunto estavam presentes. No
tinham, na verdade, grande interesse no tema e tampouco estavam adequadamente
pautados. Sua simples presena, no entanto, conferia aos olhos de todos grande
importncia ao encontro. No total eram cerca de vinte pessoas, cada uma com um salrio
89

que variava entre seis e quatorze mil reais mensais. Ao final do encontro, acordou-se que o
resultado dos trabalhos seria consolidado na semana seguinte por um Diretor e apresentado
em seguida.
Na semana seguinte, em nova reunio, o Diretor (DAS 5) apresentou, como
consolidao, um texto que no aproveitava sequer uma linha do que havia sido discutido e
acordado naquele evento. O desconforto era evidente enquanto ele explicava, diante de
todos, inclusive do Secretrio, suas razes para descartar o trabalho anterior. Um servidor,
ocupante tanto de cargo efetivo quanto de um DAS 4, pediu a palavra e, cautelosamente,
comeou a falar. Elogiou, em princpio, a iniciativa do Diretor ressaltou os pontos que
achou importantes, mas ponderou que esperava ver um texto mais simples, mais objetivo e
que observasse o que ficara decidido. Mal ele terminou sua fala o Diretor respondeu em
tons speros. Dizia ter perdido duas noites de descanso trabalhando no documento e que
seu nico interesse era a qualidade do trabalho. O servidor tentou apazigu-lo, sugeria que
se fizesse to somente uma reviso do novo texto ou que o tema fosse posto em discusso.
Em resposta o Diretor elevou o tom. Falava quase aos berros, de forma to ofensiva que
deixou constrangidos todos os presentes. Por trs ou quatro vezes o prprio Secretrio
tentou interromp-lo. Quando conseguiu, pediu calma e, finalmente, ele se recomps.
Pediram que o servidor detalhasse sua opinio e que outros tambm comentassem. Todas
as respostas em seguida foram vagas e praticamente sem qualquer contedo.
Publicou-se a norma na verso do Diretor, que ganhou o aval quase indiferente do
Secretrio. Pelos corredores se comentava a baixa qualidade do documento publicado e
cada um buscava justificar sua passividade na disputa que acabara de ocorrer. Cada qual
com suas prprias razes, mas todas com o mesmo lastro: para que se colocar em risco em
defesa de argumentos que jamais seriam ouvidos?
Frei Betto conta que aps dar uma entrevista polmica foi repreendido pelo
presidente da repblica: "_ Voc agora governo, Betto" - disse ele - "No tem o direito de
criticar em pblico as minhas decises". (BETTO, 2007: 52). Na verdade, porm preciso
mais cuidado que isso. No se pode criticar decises e opinies, seja em pblico seja na
privacidade da sala de reunies do gabinete.

90

As nomeaes

A pssima reputao que os polticos e dirigentes do servio pblico brasileiro

construram ao longo do tempo ajuda a popularizar uma imagem pr-concebida da forma
como se do as nomeaes para cargos pblicos, sejam eles de quaisquer escales. De fato,
episdios de nomeao de parentes e amigos para obter ganhos privados ocorrem em
muitos rgos, num claro desrespeito coisa pblica. Compreender estes casos criminosos,
no entanto, no compreender toda a Administrao Pblica. O que se v no dia-a-dia
algo mais natural, menos ofensivo, mas ainda assim muito distante do profissionalismo.
Tratamos anteriormente, de maneira geral, os critrios informais usados para
nomeaes. Cumpre examinar esta questo um pouco mais de perto, pois ela
frequentemente apresentada como a chave para a compreenso da ineficincia do servio
pblico.
A depender do perfil do rgo, das atividades que desempenha e, especialmente,
do perfil do nomeador, sero observadas formas muito diferentes de recrutamento para os
postos de confiana. Em um estudo sobre o Banco Central, Olivieri constatou:
O que caracteriza os nomeados no a competncia profissional ou a
formao de alto nvel, mas, sim, o pertencimento a uma rede social de
relaes pessoais e profissionais. (OLIVIERI, 2007: 149)
A autora coletou dos atores relatos sobre como escolheram seus subordinados.
Eles se conheciam de cursos na Fundao Getlio Vargas, na USP ou mesmo no exterior.
Haviam trabalhado juntos em Instituies Financeiras, Nacionais ou Internacionais.
Tratavam-se de pessoas de boa reputao e reconhecidas por seu trabalho na rea em
questo, mas se levava em conta, tambm, afinidades polticas. As circunstncias e
ambientes nos quais os atores conheciam e ganhavam confiana em seus subordinados no
estavam prescritas em qualquer norma ou regulamento, mas tampouco se assemelhavam
imagem da nomeao de afiliados polticos. Na verdade, trata-se de um processo de
recrutamento muito semelhante ao utilizado por qualquer empresa: convidam-se
profissionais conhecidos, fazem-se entrevistas e leva-se em conta tanto a experincia
profissional quanto as afinidades pessoais.

91

Bresser-Pereira praticamente ilustra a explicao de Olivieri quando narra o

recrutamento de seus auxiliares ao assumir um Ministrio:
A primeira coisa que fiz foi montar minha equipe. (...) Havia algumas
pessoas que eram naturais na formao dessa equipe, pessoas que
trabalharam comigo muito tempo na Fundao Getlio Vargas em So
Paulo ou no Banespa, de onde fui presidente entre 1983 e 1984 no
Governo Montoro. Chamei para ser chefe da minha assessoria
econmica o Yoshiaki Nakano, meu mais prximo colaborador, meu
companheiro de toda hora, que inclusive publicou um livro junto comigo.
Foram trabalhar com o Yoshiaki na Secretaria de Assuntos Econmicos
outros colegas da GV, todos meus ex-alunos: o Fernando Maida
Dall'Acqua, o Geraldo Gardenalli, dois brilhantes economistas, meus
permanentes colaboradores, e o Arthur Barrionuevo e a Cludia Maria
Costin, mais jovens, que ento iniciavam a vida pblica. Robert Nicol a
muito custo aceitou ser meu assessor pessoal. Outro professor da GV, o
Alkimar Moura, j estava no Banco Central por indicao minha ao
Ferno Bracher, quando este fora presidente. Yoshiaki conseguiu um
apoio precioso quando convenceu Jos Maria Arbex, um slido e
confivel economista da USP, a ser seu vice na Secretaria de Assuntos
Econmicos. (BRESSER-PEREIRA, 1988:2)
Os critrios para escolha utilizados so certamente pessoais, mas disto no decorre
que deixada de lado a competncia tcnica. Um colaborador prximo, ex-alunos e
colegas do meio acadmico, por exemplo, so colhidos da rede de relacionamentos que o
Ministro construra ao longo de sua vida pessoal, profissional e acadmica. No resta
dvida de que fosse outra sua trajetria profissional, seus auxiliares seriam recrutados
noutros crculos. Quando um dirigente de uma empresa estatal municipal nomeia
empregados e prestadores de servios daquela empresa, vale-se tambm de sua rede social,
escolhendo aqueles que acredita que comporo uma equipe adequada.
Noutros casos os dirigentes aproveitam a prpria experincia no servio pblico,
nomeando para os cargos de confiana ex-bolsistas, terceirizados ou consultores. Isto
ocorre especialmente quando h receio de que o profissional deixe o setor, levando consigo
o aprendizado que teve durante o tempo trabalhado.
Em entrevista realizada com a Coordenadora-Geral, de Promoo de
Programas de Alimentao e Nutrio SESAN, verificou-se que houve
a substituio da engenheira de alimentos que atuava anteriormente no
programa, por bolsista do CNPq que passou a ser a profissional
responsvel pelo Programa Banco de Alimentos. Essa tcnica tem
92

formao em Nutrio e atua diretamente na celebrao e

acompanhamento dos convnios firmados, atualmente com foco na
anlise de projetos. Posteriormente, a bolsista foi nomeada para o cargo
de Coordenadora de Apoio ao Planejamento de Sistemas
Descentralizados. (TCU, 2005a: 7)
A nutricionista que trabalhava inicialmente como bolsista do CNPq e, desta forma,
passou a fazer parte do crculo dos dirigentes e tomou conhecimento dos trabalhos
realizados no setor foi em seguida contratada como comissionada. Observamos no
Ministrio do planejamento situaes semelhantes: um ex-estagirio foi contratado para
ocupar um DAS 2, consultores foram contratados para DAS 3 e 4 e num caso mais
interessante, uma jovem funcionria, por volta de seus 25 ou 30 anos, alternou cargos em
comisso e terceirizados por trs governos consecutivos, sendo a mais antiga funcionria
do setor.
Algumas vezes so realizados processos seletivos para a seleo de ocupantes de
cargos em comisso. No existe qualquer procedimento formal para isto, mas observamos
alguns casos em que se publicou anncios no jornal e at mesmo na pgina do rgo na
Internet, solicitando currculos para seleo e, com frequncia, vemos anncios de vagas
de cargos comissionados em listas de e-mail e pginas de internet de associaes de
carreiras de servidores.
Toda sorte de variveis contextuais e afinidades pessoais interferem nas
nomeaes. No basta fazer parte de um mesmo crculo e demonstrar competncia. Muitas
vezes necessrio tambm "cair no gosto" do nomeador. Frequentar encontros, manter
uma boa aparncia fsica e, especialmente, promover uma imagem positiva do futuro chefe
so cuidados que qualquer candidato a ocupante de cargo comissionado precisa tomar. Frei
Betto relata que Dom Mauro criticara Lula em uma carta imprensa e em decorrncia
disso deixou de ser convidado cerimnia da posse do Presidente:
Entre tantas pessoas que jamais poderiam ter sido esquecidas na posse
de Lula, e infelizmente no receberam convite, figura o nome de dom
Mauro. Possivelmente tomou isso como punio pela carta enviada ao
jornal paulista. E descarregou suas baterias na mdia contra o Fome
Zero. At que Z Dirceu e Luiz Dulci o convocaram para uma conversa e
asseguraram que seria nomeado para o Consea [Conselho de Segurana
Alimentar], sem no entanto ocupar a presidncia. Na sada, mais calmo,
93

deu entrevista favorvel ao governo. E voltou, na avaliao de Lula, a

ser cotado para presidir o Consea. (BETTO, 2007:55)
O dirigente com a vaidade ferida deixar facilmente de lado os critrios tcnicos.
H outros tcnicos, outros profissionais experientes, outros candidatos bem qualificados.
Por que dentre eles se h de escolher algum que no hesita em criticar o dirigente e
desfere golpes contra sua imagem? De outra forma, aqueles que aplaudem o dirigente a
cada passo que d e que ajudam a construir sua reputao com discursos elogiosos podem
ser bem qualificados para alguma funo. Por que no haveria de aproveit-los?
Toda sorte de intrigas e vaidades, que enevoam a viso dos atores e interferem
especialmente nos momentos de deciso e recrutamento, esto presentes tanto na vida
poltica quanto na vida das universidades e empresas, por exemplo. Nada disso sinnimo
de corrupo ou aproveitamento privado de recursos pblicos. Na verdade, no tivemos a
oportunidade de observar situaes nas quais o dirigente obtenha ganhos claramente
ilcitos para si ou para os seus com as nomeaes, e tampouco situaes nas quais fossem
nomeadas figuras que assegurariam favores ou votos em troca do cargo. Existem, no h
dvida, estes casos e so necessrias investigaes sobre eles, mas no nos parece que
constituam a regra nos rgos do poder executivo. Se, por um lado, as nomeaes no se
do em obedincia estrita a uma lgica de ganhos privados, por outro elas tambm no
observam uma lgica profissional na realizao dos trabalhos.
Olivieri classifica os critrios utilizados nas nomeaes em critrios de confiana
e de competncia. No se trata a, segundo a autora, de uma oposio. Uma mesma pessoa
pode ser adequada segundo ambos os critrios ou ser bem cotada em apenas um deles. A
autora afirma, muito acertadamente: "os critrios de competncia e confiana no opemse". Ela prossegue:
Nas entrevistas, ao falar sobre a importncia da competncia como
critrio de nomeao, os entrevistados no realavam o componente
profissional (...). Esse componente era considerado "bvio" ou "natural"
(...) O que os entrevistados ressaltavam era o componente pessoal da
competncia, ou seja, inteligncia e seriedade. (...) O componente
poltico da nomeao no reduz-se s relaes pessoais de confiana,
mas inclui atributos profissionais como respeito profissional, afinidade
de pensamento, experincia e credibilidade profissionais. (...) Nenhum
ex-Presidente relatou ter escolhido seus diretores com base em uma
94

anlise fria, impessoal e objetiva de currculos. Pelo contrrio, eles

baseiam-se em informaes que pessoas do seu crculo pessoal ou
profissional e de sua confiana podem fornecer sobre o carter e o
desempenho dos indicados ou em sua prpria experincia de trabalho ou
relacionamento pessoal com o indicado.(...) Esse relacionamento
prximo pode ser decorrente de experincia profissional conjunta, que
no apenas cria ou estreita laos pessoais, mas permite ao nomeador
avaliar a competncia do nomeado in loco, analisando sua atuao
enquanto profissional, alm de reconhecer suas habilidades pessoais
como a postura de comando e a integridade tica. (OLIVIERI, 2007:
158)
Esta anlise do processo de nomeao do Banco rica especialmente por conter as
declaraes dos nomeadores e nomeados. Ademais, este processo, guardadas as devidas
propores, muito similar ao que parecia ocorrer nas secretarias investigadas. O primeiro
ponto a observar o de que o critrio poltico da nomeao no corresponde a uma
avaliao quanto a se uma determinada pessoa ou no de tal ou qual partido. Certamente
que o fato de ser filiado ao partido do nomeador pode ajudar, como tambm ajudariam a
filiao mesma igreja ou clube, embora provavelmente em menor grau. O critrio
poltico consiste em saber se possvel confiar no nomeado e contar com ele. Ele no deve
ser pessoa suspeita (estar sob investigao por infraes que venham a comprometer a
reputao da unidade), embaraosa (por ter, por exemplo, tido fortes desavenas com o
nomeador, o que si ocorrer quando so de partidos "rivais") ou incompetente. Os critrios
tcnicos ultrapassam, da mesma forma, a formao profissional. preciso saber se o
nomeado inteligente, sagaz, se cauteloso, metdico, organizado. Ter um conhecimento
mais prximo ou ter referncias confiveis , de fato, importante para distinguir estas
qualidades.

Responsabilidade, Autoridade e Delegao

Um dirigente no tem autonomia para tomar um conjunto de decises de

importncia crucial no dia-a-dia. No obstante, ele responsabilizado por quaisquer
atitudes que toma, inclusive as que pretendem contornar as limitaes que lhes so
impostas. Assim, por exemplo, a ingerncia que um dirigente tem sobre o nmero e
qualificao de seus recursos humanos mnima. Ele no pode remanejar cargos em
95

comisso entre as unidades subordinadas ou abrir concurso, mesmo para reposio do

quadro. Uma alternativa muito utilizada a de firmar contratos de prestao de servios
em reas como informtica ou comunicao como fachada para o recrutamento de pessoal.
O Tribunal de Contas, por sua vez, tem tomado medidas para evitar estas prticas. Em uma
auditoria no Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, por exemplo, os
auditores escrevem:
providencie, no prazo de at 180 (cento e oitenta) dias, os ajustes
necessrios nos contratos de servios de terceirizao e de consultoria
(...), de modo a adequ-los aos parmetros j fixados por esta Corte de
Contas (...): a) nos contratos para prestao de servios, observe (...) em
especial as vedaes para servios atinentes sua atividade-fim e aos
cargos pertencentes ao quadro de pessoal prprio, bem como para
atividades que impliquem subordinao dos empregados da contratada
administrao da contratante; b) nos contratos de servios de
consultoria (...) o objeto deve estar perfeitamente definido, no podendo
corresponder a atividade rotineira da entidade e contida nas atribuies
dos cargos do seu quadro de pessoal e nem pode constituir necessidade
permanente da Administrao, o que caracteriza, ainda, violao ao
princpio da exigncia do concurso pblico: [...] determinar ao
Ministrio dos Transportes que adote as gestes necessrias no intuito
de viabilizar a aprovao do quadro de pessoal efetivo do DNIT (...)
priorizar uma soluo para a situao funcional indefinida dos atuais
empregados do setor hidrovirio, oriundos da Portobrs (item 18);
contemplar o pessoal do setor hidrovirio em programas de qualificao
e treinamento continuados (subitem 18.2); efetuar gestes no sentido de
dotar o setor hidrovirio de pessoal com a qualificao tcnica
necessria, em quantidade suficiente, inclusive mediante realizao de
concurso pblico" (TCU 2006d: 66)
A corte de contas d ao DNIT um prazo de 180 dias para regularizar seus
contratos de terceirizao e de prestao de servios de consultoria, por ter constatado que
eram, de fato, uma forma de recrutamento de pessoal permanente para cumprir tarefas
rotineiras da Administrao. Note-se que o prazo dado no para a realizao de concurso
para substituir a mo de obra terceirizada, mas para "ajustar" os contratos. Em seguida, os
auditores determinam que sejam realizadas as "gestes necessrias" para prover os recursos
humanos adequados e oferecer a capacitao necessria. Isto porque o TCU tem perfeita
cincia de que nem o Ministrio dos Transportes nem o DNIT podem realizar concursos ou
criar carreiras para atender a suas necessidades. O que podem fazer , to somente,

96

solicitar ao Ministrio do Planejamento que atenda seus pedidos por mais pessoal. Na
prtica, para cumprir esta deciso, o DNIT teria de livrar-se de seus recursos humanos e
contar com o favor do rgo central.
Esta dissociao entre poder e responsabilidade tambm sentida pelos
servidores. H casos em que no tm autonomia para decidir contra suas chefias, mas so
diretamente responsabilizados por tais decises. Tomemos, a ttulo de exemplo, o caso dos
fiscais agropecurios, responsveis por manter barreiras fitossanitrias. Estes servidores
devem reter, apreender e destruir certas cargas com o intuito de evitar a disseminao de
pragas e doenas. Ocorre, porm, que inconformados com a apreenso de sua carga,
empresrios ingressam em juzo com aes diretamente contra os servidores, conforme
relataram os auditores:
(...) A assistncia jurdica necessria em razo de existir empresas que
propem aes contra fiscais no caso da ocorrncia de rechao ou
destruio de produtos com pragas ou doenas identificadas durante a
realizao das fiscalizaes (...). A consultoria jurdica do MAPA
informou que (...) [o servio jurdico] seria oferecido somente para os
servidores detentores de cargo de direo e assessoramento superior de
nvel quatro DAS 4 e acima deste. Contudo, de acordo com a AGU
tal informao no procede. A nica limitao apresentada pela AGU
diz respeito sua estrutura, j que os seus ncleos de apoio situam-se
nas capitais dos estados e no h infra-estrutura e recursos humanos
suficientes para atender a todos os casos. Com relao aos fiscais do
Vigiagro a situao ainda pior, considerando que as unidades de
fiscalizao situam-se, muitas vezes, em zonas de fronteira, distantes das
capitais.
De acordo com relatos reiterados dos fiscais em entrevistas, esses
profissionais receiam no somente serem processados, mas tambm no
ter apoio jurdico e ter que arcar com o nus de contratar advogado
para realizar sua defesa. Na unidade de fiscalizao localizada no
aeroporto de Curitiba, foi relatada a impetrao de mandado de
segurana contra um fiscal de planto com a finalidade de liberar carga
que foi apreendida em razo de apresentar indcios de contaminao.
Outro relato refere-se a um mandado de segurana, de 2004, impetrado
(...) em razo da no-liberao de um lote de couro bovino proveniente
de Portugal. A empresa solicitava o pagamento de R$ 79.000,00 como
ressarcimento pela perda da mercadoria. O referido fiscal informou que
no obteve apoio jurdico do Ministrio na elaborao da defesa
apresentada perante a Justia Federal (TCU, 2006a: 70)

97

Estes fiscais, que no tm autonomia para liberar a carga apreendida, para solicitar
uma percia ou pactuar de qualquer outra forma com os empresrios, so, no entanto,
diretamente responsabilizados por seus atos praticados, acertada ou erradamente, em
cumprimento de seu dever. Se, por um lado, certo que eles dificilmente tm de arcar com
qualquer indenizao, tambm certo que h custos significativos, no apenas financeiros,
relacionados ao processo, tais como o tempo e esforo dedicados ao levantamento de
informaes, contratao de advogados, etc. Destes custos eles no escapam assim to
facilmente.
Situaes delicadas como esta no so exclusividade destes fiscais. Todo contrato
firmado pela Administrao Pblica conta com um "gestor do contrato", um servidor
responsvel por atestar a qualidade dos produtos e servios entregues, ato este que
condio para qualquer pagamento. Em 2005, por exemplo, firmou-se um contrato para a
prestao de servios em informtica para o desenvolvimento de um software a ser usado
na gesto de alguns programas de cooperao internacional. A empresa que se sagrou
vencedora no certame havia, expressamente, feito uma ressalva com relao ao edital de
licitao afirmando que no faria parte dos servios, alegando questes tcnicas. O
software a ser desenvolvido seria utilizado por vrios rgos, tanto em Braslia quanto nos
estados e todos eles interferiam nos trabalhos de desenvolvimento. Estes dois fatores: a
resistncia da empresa em realizar todos os servios estabelecidos no edital, e as
interferncias de vrios rgos nos servios fizeram com que a parte final dos trabalhos
no fosse realizada. Cerca de trs anos depois o Tribunal de Contas chegou concluso de
que a execuo incompleta dos trabalhos contratados havia resultado em prejuzo para o
errio, que deveria ser ressarcido pelos servidores que deram causa inexecuo.
No era possvel, entretanto, determinar um culpado pelos problemas ocorridos. A
soluo encontrada pela corte de contas foi arrolar todos os envolvidos, incluindo a prpria
empresa contratada, como responsveis pelos prejuzos, cobrando deles, solidariamente a
devoluo de quinhentos mil reais. O jornal Correio Braziliense estampou a suspeita de
dano ao errio ocorrido no Ministrio, publicando trechos de entrevistas com membros do
Tribunal de contas. Esta foi a forma pela qual os servidores tomaram conhecimento da
deciso do Tribunal. A deciso da corte de contas no fazia qualquer referncia ao

98

Ministrio arrolando, simplesmente, os funcionrios responsabilizados e dando-lhes quinze

dias para pagar os recursos gastos na contratao ou prestar explicaes.
As semanas que se seguiram foram intensas em estresse, levantamento e leitura de
documentos. Discutia-se se seria ou no necessrio tambm ao Ministrio responder algo e,
em caso afirmativo, o que responder. No foi seno depois de uma semana de discusses e
de quase imobilizao de todo um departamento que se decidiu no responder qualquer
coisa, dado que o Tribunal se dirigira diretamente aos servidores. Os responsabilizados, a
maior parte dos quais j no mais trabalhava ali, chegavam e saam. Um cancelou suas
frias, outro veio de volta para Braslia de sua cidade, vrios contrataram advogados e
todos solicitavam pilhas de cpias de documentos para demonstrar sua boa-f, cuidado e
responsabilidade na conduo do processo. Qualquer documento, e-mail, reunio realizada
poca, 3 anos antes, se tornou extremamente importante e eram coletados e lidos
ansiosamente.
Era uma cena comovente, especialmente para quem sabe que poder estar na
mesma situao no futuro: o que se depreende da leitura dos documentos e dos relatos dos
envolvidos que houve, efetivamente, vrias falhas no processo de contratao, mas nada
indica a m-f dos envolvidos. Atestaram notas fiscais relativas a servios que viram ser
prestados, a programas de computador que, na poca, testaram e viram funcionar. Agora,
no entanto, tinham sua reputao sob suspeita e responderiam por uma soma que poucos
so capazes de acumular ao longo de toda uma vida.
Aceitar um DAS 5 ou 4 aceitar assinar muitos documentos cujo contedo
tcnico ou veracidade das informaes de conhecimento de outros apenas, sujeitar-se a
responder conjuntamente por decises, processos, aes sobre os quais se tem uma
governabilidade limitada.
A relao de confiana entre nomeador e nomeado uma via de mo dupla, nota
Olivieri. A autora observa que se o nomeador precisa certificar-se da competncia e da
conduta tica de seus subordinados, estes tambm tm razes para se preocupar. ela
quem relata:
O nomeador, por um lado, deve confiar no nomeado, como forma de
garantir-se quanto conduta tica e profissional de seus subordinados.
99

Por outro, o nomeado tambm deve confiar no nomeador para aceitar o

convite. De acordo com um entrevistado, para avaliar se aceitaria o
desafio de dirigir o Banco Central, o indicado tambm faz
consideraes sobre os atributos pessoais e profissionais dos demais
componentes da diretoria e da equipe econmica pois, ao aceitar o
convite, o nomeado no est apenas aproveitando a possibilidade de
alavancar sua carreira ou de prestar seu "servio militar" ao pas, mas
tambm est arriscando-se a comprometer-se com decises de grande
envergadura e de alto risco poltico e profissional. (OLIVIERI, 2007:
158)
Assim, a nomeao no um processo no qual o nomeador avalia o nomeado,
simplesmente. A avaliao que o nomeado faz do nomeador tambm , no h dvida,
muito importante nos cargos mais altos. O caso de Presidente do Banco Central tem suas
peculiaridades, dadas a grande visibilidade e complexidade do posto. Guardadas as devidas
propores, porm, os nomeados para cargos de DAS 4, 5 e 6 fazem as mesmas
consideraes narradas pela autora.
Muitos servidores afirmam que de forma alguma aceitariam um cargo de DAS 4
em tal ou qual secretaria. De fato, certa feita um destes se viu diante da oportunidade que
dizia no desejar. Ele trabalhava na mesma gerncia h mais de quatro anos, sempre como
assessor e substituto do Gerente (DAS 4), seu superior. Era um servidor dedicado, conhecia
o setor muito melhor do que a mdia, e mantinha um bom relacionamento com seus
superiores e com interlocutores da gerncia. Quando seu chefe anunciou que deixaria seu
posto, ele sabia ser o substituto natural e no tardou at que o Diretor o convidasse a
assumir aquele posto. Aceitar o convite significava um aumento salarial de cerca de dois
mil reais, mais de quatro salrios mnimos, alm de um celular funcional, da dispensa do
controle dos horrios de entrada e sada ("ponto") e da satisfao de exercer a chefia do
setor.
Ele j conhecia os meandros da secretaria, conhecia o tema com o qual deveria
lidar e no obstante no ter a mesma habilidade poltica que seu chefe, j havia adquirido a
confiana e o respeito de todos. Certamente, se assumisse o novo posto, a transio seria
das mais tranquilas, mas ele recusou o cargo e preferiu permanecer subordinado a algum
que viesse de fora, sem o conhecimento que ele acumulara por anos. Sua recusa era
eloquente e previsvel para aqueles que acompanharam de perto os acontecimentos. O fato
100

 que acreditava no poder confiar sua reputao quelas pessoas, seus superiores, que
traariam os rumos de sua conduta em um posto com tal responsabilidade e visibilidade.

Concursados
Mais difcil, porm, deparar no meio de tantos
espritos "cultos" o trao de uma observao prpria,
o cunho de uma personalidade mental, o vinco de
uma autonomia de ao...
(Gilberto Amado, As instituies polticas e o meio
social no Brasil)

As virtudes que se esperam de um servidor pblico exemplar so diferentes

daquelas cobradas de funcionrios de empresas privadas. Repete-se constantemente nas
faculdades de direito, nas reparties pblicas e na mdia que o servidor deve ser dotado de
uma espcie de sentido de bem pblico, um amor coletividade ainda que em detrimento
de seu prprio bem estar. Fukuyama, no entanto observa que:
(...) os servidores pblicos no so diferentes de qualquer outro agente
econmico na busca de maximizao de seus prprios interesses. A
retrica a respeito de "servio pblico" sugere que os funcionrios do
governo sero, de alguma forma, orientados no sentido de agir no amplo
interesse pblico, quando, na verdade, seu comportamento melhor
explicado de forma emprica por motivos mais restritos de interesse
prprio. (FUKUYAMA, 2005: 72)
A afirmao do autor no ultrapassaria o mero bom senso, no fosse a pesada
carga valorativa atribuda aos servidores pblicos. muito forte a ideia de que no so
trabalhadores comuns, mas sim servos do Estado, devendo zelar pelo bem comum, ao
passo que os trabalhadores de empresas privadas atuam apenas buscando seu prprio
benefcio. Servidores pblicos, porm, tm interesses e buscam, naturalmente, defend-los.
Como todo mundo preferem trabalhar com um tema agradvel, buscam aumentar sua
remunerao e seu tempo livre, fogem das responsabilidades e ficam satisfeitos quando
tem seu trabalho reconhecido. No h a nada de excepcional. O que nos parece mais
importante registrar que existe uma crena segundo a qual os servidores deveriam
cultivar virtudes especficas. Acredita-se que o concurso pblico, a estabilidade no
101

emprego, a inamovibilidade e a aposentadoria integral sejam instituies que favorecem de

alguma forma a valorizao do esprito pblico por parte do servidor. Tais instituies,
assim nos parece, no atingem estes supostos e nobres objetivos.
O servidor pblico civil (os servidores militares no fizeram parte de nossa
anlise) tem remunerao e escolaridade mdias largamente superiores s dos
trabalhadores da iniciativa privada. Tomemos para fins de comparao a escolaridade
mdia das pessoas ocupadas, com 20 anos ou mais, em 2006, de acordo com a Pesquisa
Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD): 7,7 anos de estudo formal. Esta mdia
puxada para baixo pela populao acima de 50 anos. Retirando este conjunto da populao,
teremos algo entre 8 e 9 anos de estudo. Desta forma, o brasileiro mdio tem o 1 grau, ao
passo que o servidor pblico mdio conta com cerca de 13,9 anos de estudo formal. No
Boletim Estatstico de Pessoal encontra-se que mais da metade dos servidores (57%) detm
diplomas de curso superior, 3,7% tm mestrado e outros 6,4% doutorado e mais de 10%
tm algum curso de ps-graduao.

O sonho (sul)americano

Num vivo contraste com o chamado "sonho americano", no qual se goza liberdade
para trabalhar sem a interferncia constante da mo forte do Estado, o sonho de milhes de
trabalhadores brasileiros fazer parte do Estado e ter nele a certeza de uma renda perptua
e um cotidiano ocioso. Ser aprovado em um bom concurso com um contracheque farto e
trabalhar apenas seis horas dirias ou ter direito a 60 ou 90 dias de frias anuais parece ser
a meta profissional de boa parte dos brasileiros. O Estado entre ns o refgio profissional
das camadas sociais mais favorecidas e o grande prestador de servios aos miserveis.
O preconceito mais comum acerca do servidor comissionado o retrata como um
apadrinhado poltico que se aproveita de sua funo pblica tanto quanto pode. J o
servidor pblico concursado visto como um funcionrio preguioso, lento, desmotivado,
possuidor de um cargo vitalcio e detentor de privilgios negados aos demais trabalhadores.
Estes preconceitos no so uma descrio acurada e completa do comportamento dos
atores, mas so importantes, assim nos parece, por duas razes principais: a primeira,

102

nestes esteretipos se enquadram efetivamente muitos servidores; a segunda, tambm os

servidores partilham destes preconceitos. No foi nossa inteno levantar quantos ou em
que grau os servidores podem ser descritos desta maneira, mas, e isto fundamental,
parece-nos claro que estas pr-noes no do conta adequadamente do que se v no
cotidiano da Administrao.
H um preconceito mtuo, latente, intenso entre servidores efetivos e os demais,
sejam comissionados, terceirizados, consultores, etc.. Orgulhosos de sua condio e crendo
que as demais formas de recrutamento decorrem de interesses ilegtimos dos dirigentes e se
constituem em procedimentos ilcitos, os concursados olham com desdm para os
comissionados de baixa hierarquia (DAS 1, 2 e por vezes tambm DAS 3) e para os
terceirizados, concebendo todos eles como desqualificados, incompetentes e de moral
questionvel. Por outro lado, o concursado percebido como uma figura arrogante, cheia
de si, que busca constantemente aumentar seus rendimentos seja ocupando uma funo
comissionada, seja fazendo "bicos" durante o expediente, e cujas principais aspiraes so
trabalhar o mnimo possvel e no assumir responsabilidades.
O concursado uma figura invejada. Est constantemente cercado de pessoas que
sonham ser o que ele . Pais dizem a seus filhos que "o importante passar num concurso";
outdoors exibem ostensivamente o nmero de vagas dos concursos com dizeres como
"Chegou a sua vez" ou "Aprovao Garantida"; nos corredores das reparties, nos bares,
restaurantes, shoppings, na televiso, nas escolas e faculdades o concurso pblico um
assunto constante. No fosse isto o bastante, muitos terceirizados e comissionados, mesmo
ocupantes de cargos importantes e com boa remunerao, esto em constante preparao
para os certames. Assim, os concursados veem seus chefes prestarem concursos para suas
carreiras e falharem e os veem abandonar cargos de chefia ao passar em concursos de baixa
hierarquia.
Joaquim Nabuco nos fala de uma "fome de emprego pblico" que pressiona o
Estado para disponibilizar mais e melhores empregos. O autor atribua escravido a
responsabilidade por fechar as portas de outros caminhos, criando artificialmente uma
maior demanda por emprego no Estado. A escravido ficou para trs, mas no a atualidade
de suas palavras:
103

(...) em torno d'esse exercito activo [criou-se] uma reserva de

pretendentes, cujo numero realmente no se pde contar, e que, com
excepo dos que esto consumindo ociosamente as fortunas que
herdram e dos que esto explorando a escravido com a alma do
proprietrio de homens, pde calcular-se quasi exactamente pelo
recenseamento dos que sabem lr e escrever. (NABUCO, 2003: 2002)
Quase todos querem ser servidores pblicos. Postos de trabalho no Estado so
cobiados por quem se forma no colgio ou na faculdade, mas tambm por profissionais j
consagrados. Tomemos a carreira dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental, por exemplo: ela composta por profissionais formados em Engenharia
Civil, Eltrica, Mecnica, Engenharia de Redes, Biologia, Medicina, dentre tantos outros
(fonte: www.anesp.org.br). Muitos detm ttulos de ps-graduao. O caso de um mdico
neurocirurgio que ostentava um ttulo de doutor chegou a suscitar uma discusso entre
membros da carreira: alguns achavam que ele desperdiava suas habilidades ao exercer
tarefas administrativas no servio pblico, outros discordavam.
Fato que o servio pblico exerce grande atrao e os que logram alcanar um
cargo se julgam vitoriosos em meio a uma massa de concorrentes derrotados. Tudo isso
contribui para inflar o ego do servidor concursado. Ele tem o que os outros desejam e via
de regra cr que o tem em virtude um mrito prprio, individual, pessoal. Ele se acostuma
a este estado de coisas e pensa em si mesmo como algum mais inteligente, mais esforado
ou competente que qualquer um que no seja servidor.
Este status diferenciado decorrente do cargo pblico no diferencia apenas o
concursado do no concursado, mas estratifica tambm o grupo dos que detm cargos
efetivos. Supe-se que a remunerao do cargo para o qual um indivduo foi aprovado
um indicador claro de sua inteligncia e capacidade. Quem trabalharia como Agente
Administrativo se conseguisse passar no concurso para Analista? Quem trabalharia nos
rgos finalsticos se pudesse passar no concurso para os rgos de controle? Quem ficaria
no Ciclo de Gesto se fosse capaz de passar no Senado? Assim, a forma pela qual foi
recrutado equivale para o servidor a um ttulo que o ajudar ou atrapalhar a ocupar
funes, exercer atribuies importantes ou mesmo simplesmente estabelecer contatos com
outros servidores.

104

As "carreiras jurdicas" (Juzes, Promotores, Delegados, por exemplo) chegam a

ter uma remunerao duas vezes maior do que a de um alto funcionrio do poder
executivo. Assim, enquanto um Auditor da Receita Federal receber cerca de R$ 11.000,00
mensais como salrio inicial, um Delegado da Polcia Federal ultrapassar os R$
20.000,00. Alguns menos ambiciosos se dedicaro a ser aprovados em qualquer cargo
pblico, cientes de que mais do que a remunerao, buscam o ttulo que garante a perptua
dependncia do Estado. Outros porm, cuja famlia normalmente j formada por
servidores pblicos, buscam desde cedo o curso de Direito e chegam aos mais altos
salrios do funcionalismo antes de completar 25 anos de idade.
Os concursados de nvel mdio tem como ambio ser aprovados em um concurso
de nvel superior. Estes, por sua vez, aspiram num primeiro passo a uma carreira
regulamentada, de Analista em qualquer Ministrio, por exemplo. Atingido este objetivo, o
servidor se dedica a chegar a uma das "carreiras tpicas de estado", como Auditor da
Receita, Analista de Planejamento e Oramento ou Especialista em Polticas Pblicas. Os
ocupantes destes cargos, por sua vez, almejam vagas nos poderes legislativo e judicirio e
no hesitam em voltar para a faculdade para se formar em Direito.
ilustrativo o caso de dois fuzileiros navais que abandonaram a carreira militar
por uma vaga no Ministrio do Planejamento e ingressaram na carreira de Especialista em
Polticas Pblicas. Vieram do Rio de Janeiro para Braslia e por quatro meses fizeram o
curso de formao para a carreira na Escola Nacional de Administrao Pblica.
Assumiram seus novos e cobiados cargos, mas j no primeiro concurso aberto para o
Tribunal de Contas da Unio correram para fazer suas inscries e no se passaram dois
anos antes que abandonassem seus postos no Poder Executivo por um maior salrio na
corte de contas. Atingido este degrau, um deles ainda cultiva mais uma ambio: foi
aprovado para cursar Direito gratuitamente na Universidade de Braslia e planeja prestar
concurso para Juiz. A cada degrau se afastaram mais da prestao de servios e se
aproximaram de tarefas "estratgicas", administrativas, na verdade, como o planejamento e
o controle. Chegaram ao posto em que podem, finalmente, apontar o dedo para os erros dos
demais sem que tenham jamais acumulado experincia e conhecimento sobre as condies
nas quais os supostos erros ocorreram.

105

Cada macaco no seu galho

O concursado busca, sempre que possvel, trabalhar com outros concursados: no

gosta de ter lado a lado consigo, em grupos de trabalho ou mesmo discusses informais,
um comissionado ou terceirizado. Em uma determinada situao, por exemplo, um grupo
de servidores discutia um projeto de norma que estavam elaborando. A conversa era
monopolizada por dois deles, da carreira de Especialista em Polticas Pblicas, os outros
dois mal participavam e sua opinio no foi consultada uma vez sequer. Quando outro se
aproximou, foi logo apresentado como um "colega de carreira". De imediato, estavam
todos interessados em suas opinies e a discusso continuou com um novo ator relevante.
Um servidor do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, precisar demonstrar sua
inteligncia e conhecimento em cada roda de discusso e para cada novo colega, ao passo
que servidores das chamadas "Carreiras Tpicas de Estado" tem sempre um voto de
confiana.
Os concursados das "carreiras tpicas de estado" so profissionais muito bem
remunerados com boa ou mdia formao cultural que inclui, necessariamente, um
razovel conhecimento de direito administrativo. Estes servidores buscam trabalhar com
colegas de carreiras semelhantes ou com comissionados de alta hierarquia. Tomemos dois
exemplos: a reviso e elaborao do Plano Plurianual nem sempre recebe alguma ateno
por parte dos dirigentes, como foi o caso, numa certa Secretaria, no ano de 2005. Um
grupo de servidores, porm, atentos questo, se deu ao trabalho de elaborar uma proposta
de reviso, que incluiu alterao de indicadores do programa, de metas e at mesmo nomes
das aes. Uma parte, ao menos, das propostas foi aceita. Do grupo participaram dois
servidores da carreira de Especialista em Polticas Pblicas (gestores) e um Gerente de
Projetos (DAS 4). No obstante todo o trabalho tenha se dado literalmente s vistas de
outros servidores que tinham interesse no tema, sua participao sequer chegou a ser
cogitada. O mesmo processo se repetiu com poucas diferenas em 2006 e 2007. Noutra
ocasio, quando se pretendia elaborar uma proposta de normativo sobre contrataes,
foram novamente includos na equipe de trabalho apenas gestores ou ocupantes de DAS 4
ou superior. Um deles chegou mesmo a apontar esta situao, notando um ou outro
funcionrio que poderia oferecer contribuies importantes, mas no fora chamado.
106

Os concursados de nvel superior depreciam tambm os concursados de nvel

mdio. A estes ltimos so relegados trabalhos meramente burocrticos, operacionais.
verdade que a maior parte no demonstrava iniciativa e tendia antes a aproveitar o tempo
livre que a se apresentar para as tarefas que surgiam. No uma tarefa simples fiscalizar o
trabalho de escritrio. Identificar se um servidor est ou no aproveitando adequadamente
seu tempo para, digamos, elaborar uma planilha ou um termo de referncia uma tarefa
espinhosa na medida em que precisa levar em considerao o conhecimento tcnico de que
o servidor possui, suas habilidades em informtica e as tarefas nas quais est envolvido. Os
chefes, via de regra, no dispe destas informaes, de modo que so os prprios
servidores quem ditam o ritmo de seus trabalhos. No Ministrio do Desenvolvimento
Social, por exemplo, os funcionrios (servidores, terceirizados, bolsistas e consultores)
trabalhavam em um setor analisando os projetos de prefeituras para construo de creches.
Cada funcionrio analisava entre dois e quatro processos por dia. Um deles, no entanto,
deixou de analisar todas as pginas dos processos, procurando diretamente as informaes
de sua competncia, o que lhe permitiu avaliar entre 16 e 20 processos por dia. Todos
tomaram conhecimento da produtividade deste servidor, mas mesmo aps alguns meses
continuavam cada qual em seu ritmo.
Tanto a diferena de produtividade entre os servidores quanto a m qualidade da
gerncia operacional saltam aos olhos de quem estuda uma repartio pblica. No
Ministrio do Planejamento, observamos que enquanto um servidor tem sua agenda lotada
durante o dia e pode ser encontrado elaborando documentos muito aps o cair da noite, seu
colega, logo ao lado, passa o dia lendo notcias na Internet e raramente demandado.
Auditores notaram, no FNDE uma situao muito semelhante:
As principais constataes da auditoria foram: a) existncia de grande
diferena de produtividade entre os tcnicos encarregados da anlise das
prestaes de contas. Enquanto alguns chegavam a analisar de 20 a 25
prestaes de contas por dia, outros analisavam apenas 1 ou 2. Assim, a
mdia de produo dos tcnicos era da ordem de 2 prestaes de contas
por dia; (TCU, 1998b: 4)
Os nmeros apresentados pelo rgo de controle so espantosos. Enquanto alguns
servidores analisam vinte prestaes de contas por dia, a mdia de produtividade de
apenas duas. Assim, em apenas dois dias de trabalho de um servidor produtivo tem-se todo
107

o produto de um ms de atividade de um colega tpico. No tivemos a oportunidade de

presenciar qualquer conflito entre os funcionrios em razo destas situaes, salvo quando
da concesso de gratificaes e benefcios. No cotidiano, os funcionrios da repartio
percebem o contraste entre o cio de uns e a sobrecarga de outros mas, ao contrrio do que
nos relataram funcionrios de Bancos Estatais, no vimos nas reparties estudadas
qualquer cobrana entre os servidores colegas de trabalho. Cada qual cumpre sua
obrigao conforme sua conscincia e as cobranas da chefia no parecem seguir qualquer
critrio racional.

No tenho mais idade para trabalhar para um chefe solteiro

Certa feita, no Ministrio do Planejamento, convocou-se uma reunio que se

prolongou por todo o dia. J por volta das quatro da tarde, quando o Diretor precisou sair
para atender o Secretrio, um servidor comeou a contar sua experincia enquanto
trabalhava na elaborao e acompanhamento do Plano Real. Histrias sobre reunies de
madrugada, expediente durante o almoo, que culminavam em problemas conjugais que
beiraram o divrcio. Na mesa de reunies nada daquilo soou como novidade. Cada um
tinha uma histria semelhante neste ou naquele Ministrio. Um deles, por fim, concluiu:
_"Estou velho demais para trabalhar para um chefe solteiro".
No Ministrio do Desenvolvimento Social, encontram-se pessoas que chegam a
seu posto s dez horas da manh e esto de volta casa s dezoito aps um dia tranquilo
H consultores que trabalham duas semanas inteiras sem descanso e tiram quinze dias de
folga antes de voltar a seus postos. A calmaria do cotidiano de uns, no entanto, contrasta
fortemente com a rotina de outros que, com menor sorte, sofrem nas mos de sua chefia.
O "estgio probatrio" o perodo no qual o servidor pode ser demitido
sumariamente em funo de uma avaliao depreciativa de sua chefia imediata. Durante
um perodo de dois ou trs anos, a depender da interpretao que se d para a legislao, o
servidor pblico pode ainda ser demitido sem a necessidade de se instaurar um processo
com amplo direito de defesa, como seria o caso aps adquirida a estabilidade. Este perodo
pode ser severamente penoso para o servidor.

108

Tomemos alguns exemplos: uma gestora com formao em Administrao Pblica

na Fundao Joo Pinheiro, um curso bem conceituado na rea, foi lotada assim que tomou
posse em um setor que lidava com Infra-Estrutura de Tecnologia. Seu chefe, conhecido
pelo rigor com que tratava seus subordinados, nunca levou em considerao suas aptides
ao distribuir tarefas, impondo sobre ela responsabilidades sobre projetos que demandavam
conhecimentos tcnicos especializados que ela no detinha. Como resultado, sua
produtividade era significativamente inferior dos demais e isto constou nas avaliaes a
que so submetidos os que esto sujeitos ao estgio probatrio e os membros da carreira de
gestor. poca, a avaliao tinha impacto direto na remunerao e na progresso funcional
da servidora. Por pelo menos duas ocasies ela deixou o Ministrio aos prantos no final do
expediente, aps ver seu trabalho e esforo depreciado e seu salrio reduzido em cerca de
20% pelos trs meses seguintes. Diante dessa situao, passou a pleitear a alterao de
lotao, com o que, apesar de considerar sua produtividade insuficiente, sua chefia no
concordava. Foram dois anos de cobranas e ms avaliaes at que ela finalmente
conseguisse obter sua transferncia para o setor de Recursos Humanos, muito mais afeito a
sua formao acadmica.
Um outro caso, mais dramtico, ocorreu no Ministrio do Desenvolvimento
Social. Ali, uma servidora concursada do Plano Geral de Pessoal, ainda cumprindo este
estgio, recebeu a incumbncia de substituir dois outros funcionrios que deixaram o setor.
Sua chefia lhe demandava que classificasse e despachasse todos os processos que
chegavam ao setor, identificando assunto, remetente, destinatrio e preenchendo estas
informaes em um sistema informatizado. O volume de servios se tornou insuportvel e
muitos processos j se acumulavam quando ela informou a sua chefia que precisaria de
ajuda. "_Voc no precisa de ajuda", disse sua chefe, "precisa chegar mais cedo e trabalhar
at mais tarde". Note-se que os servidores do Poder Executivo Civil no recebem horas
extras quando trabalham a mais. Parece haver uma orientao de governo para que em
nenhuma hiptese este pagamento seja feito, j que so vrios os Ministrios que adotam a
prtica de, simplesmente, desconsiderar as horas trabalhadas a mais, provavelmente em
funo do temor de eventuais fraudes. A "sugesto" da chefia foi acatada e logo a
concursada deixava o Ministrio muito depois das dezenove horas, mas ainda assim os
processos se acumulavam. Ento, novamente por demanda de sua chefia, passou a
109

trabalhar aos sbados at as sete horas da noite de modo a dar conta de todo o volume de
servio. Aos colegas ela, que por religio (Adventista do Stimo Dia) no se permitia
trabalhar aos sbados, pedia que ajudassem a conseguir lotao em outra rea.
Uns tm chefes que mal se do conta do que se passa na repartio, enquanto
outros so explorados de forma exagerada ou mesmo ilcita por dirigentes que parecem
acreditar ser donos de seus subordinados.

Status de servidor

Existem situaes nas quais um servidor fica merc de sua chefia. Assim, por
exemplo, durante o estgio probatrio, quando ocupa um cargo em comisso ou mesmo
quando pode ser realocado para um setor no qual no queira trabalhar. Via de regra, no
entanto, a situao do servidor muito mais cmoda. O ttulo de servidor pblico no
similar ao de empregado de uma empresa qualquer. Diferente deste o servidor poder
deixar seu cargo por uma srie de razes e, no obstante, manter seu vnculo com a
Administrao Pblica. Assim, por exemplo, h concursados que tiram licena para cursar
mestrado ou doutorado, h os que tiram licena para se candidatar a cargos eletivos e os
que tiram licena no remunerada para tratar de assuntos pessoais, que podem, claro,
incluir trabalhar em uma organizao privada. Olivieri nota que um de seus entrevistados
fala em "DNA de servidor pblico":
A fora do vnculo institucional dos burocratas com a instituio pode
ser ilustrada pela afirmao de um entrevistado - um burocrata com
perfil hbrido e altamente inserido na rede social - sobre as vicissitudes
da circulao do burocrata por vrias instituies. Segundo ele, o
funcionrio que atua fora da burocracia permanece com o "DNA de
servidor pblico" (OLIVIERI, 2007: 156)
Esta observao ilustra uma caracterstica marcante do emprego pblico. Refirome, aqui, to somente ao servidor de carreira, no aos comissionados. Ele no um mero
empregado, mas o detentor de um ttulo que lhe d o direito de trabalhar para o Estado seja
em que organizao for. Um gerente de compras no pode decidir, na iniciativa privada,
que ser a partir de agora um estrategista, bem como um publicitrio, no pode abandonar
seu posto e ter, por parte de seu patro, a garantia de que poder ocupar o posto de reprter.
110

A condio de servidor pblico no um emprego, um status. Algo como um "DNA de

servidor" na expresso desse dirigente do Banco Central. Apesar de que uma interpretao
da expresso "DNA de servidor" lhe conferir um certo tom pejorativo, ela tambm pode se
referir garantia que o servidor concursado e estvel tem de que ser sempre, no mnimo,
um servidor. Ele pode deixar seu posto para ocupar posies na iniciativa privada, em
cargos eletivos ou, com uma frequncia espantosa, em outros rgos da Administrao
Pblica sem que tenha de prestar novo concurso, nem para o novo cargo e tampouco para
retornar, depois, a sua posio anterior.
Ser empossado em um cargo pblico no significa, de modo algum, exercer um
conjunto de atividades especfico. Uma vez no cargo o servidor pode ser requisitado ou
cedido para qualquer outro rgo do Legislativo, Judicirio ou Executivo, seja Municipal,
Estadual ou Federal. Sua mobilidade depende principalmente dos contatos e amizades que
cultiva durante o perodo em que servidor pblico. Quando algum se mostra
competente, muito provvel que seu chefe ou um dirigente com o qual tenha tido contato
lhe oferea uma gratificao ou funo comissionada para que aceite uma realocao. Esta
condio permite ao servidor buscar constantemente oportunidades de aumentar sua renda
ou obter outros benefcios ao ser requisitado ou cedido para trabalhar em outro rgo ou
setor. A trajetria profissional de um servidor pblico, efetivamente, dificilmente ser
restrita a um nico rgo. Parece-nos que esta uma das chaves para a compreenso da
grande rotatividade que se observa entre os funcionrios pblicos, especialmente entre os
concursados. Em busca de melhores condies de salrio e considerando que na pior das
hipteses tero mantidos os benefcios de que usufruem no presente, os servidores
procuram se posicionar em qualquer rgo pblico. Os problemas que esta situao gera
aparecem, por exemplo, na auditoria realizada na FUNASA:
A Funasa possui, segundo o Siape, base de julho de 2007, 11.405
servidores ativos. (...) Chama a ateno a grande concentrao de
servidores lotados nos estados da Bahia e do Cear: so cerca de 34%
(3.913) do total dos servidores da Funasa. Na Bahia esto lotados cerca
de 2.891 servidores, 25% do total dos ativos. (...) A maior concentrao
de servidores cedidos encontra-se no estado do Rio de Janeiro: so
7.583 servidores, nmero 7 vezes superior mdia nacional de 1.090
servidores cedidos por UF. Os estado do Par, Maranho e Minas
Gerais tm, cada um, mais que o dobro da mdia. Dos 7.583 servidores
111

lotados no Rio de Janeiro, cerca de 5.276 so empregados pblicos que

prestam servios de combate dengue no municpio, atividade de
vigilncia epidemiolgica de responsabilidade da SVS, porm percebem
remunerao pela Funasa . A distribuio dos servidores ativos e
cedidos apresenta-se desigual e aparentemente difcil de justificar como
resultado de necessidades especiais dos estados mais bem dotados em
relao aos demais. (TCU, 2007a: 25)
A lotao dos servidores no se d em funo das necessidades da Administrao
Pblica, o que, alis, algo de que tm noo os candidatos a elas. Independentemente das
necessidades de pessoal da Fundao Nacional de Sade, seus servidores obtm
transferncias e so lotados nos rgos, ou mesmo estados, de sua preferncia. Esta
situao corriqueira. At mesmo no prprio ato da inscrio em um concurso pblico,
ocorre de os candidatos j terem projetos para pleitear a realocao no momento em que
tomarem posse. Em cursinhos preparatrios para concursos os professores j explicam o
que e como fazer para obter transferncias. Tomemos, novamente, um caso ilustrativo: em
2006 foi aprovado no concurso para Especialista em Polticas Pblicas um Analista do
Tribunal de Contas da Unio. Como o salrio do cargo que exercia era maior e as
condies de trabalho melhores (sete horas por dia, com servio mdico, odontolgico e
at mesmo uma creche disposio no rgo) do que as do cargo que acabara de
conquistar, seus novos colegas de carreira o questionaram sobre a razo da mudana.
_"Pretendo voltar para meu estado", ele explicou " e como membro da carreira de gestor
posso obter uma lotao na Secretaria do Patrimnio da Unio e, de l, ser transferido para
a unidade que ela tem no Cear". Aps tomar posse, de fato, no se passaram dois meses
antes que ele estivesse de volta a sua terra natal.
Mesmo sem deixar sua repartio, porm, os servidores no costumam ser
forados a qualquer tipo de atividade. Cada um tende a trabalhar com aquilo que lhe atrai,
dada sua ampla possibilidade de deixar o setor, se necessrio, ou de simplesmente prestar
servios aqum do esperado. A maior parte dos dirigentes prefere no criar qualquer atrito
com seus subordinados, evitando repreenses ou outras punies previstas nos
regulamentos do servio pblico. A estratgia mais utilizada oferecer recompensas aos
servidores que aceitarem tarefas menos procuradas. Assim, novamente sobre o FNDE
relatam os auditores:
112

Um dos grandes problemas enfrentados pelo FNDE diz respeito

quantidade insuficiente de servidores alocados na rea de prestao de
contas (10 tcnicos para anlise das prestaes de contas dos
Programas Nacional do Livro Didtico - PNLD e Dinheiro Direto na
Escola - PDDE e 8 tcnicos para os demais projetos e programas).
Devido complexidade, responsabilidade e carga de trabalho inerentes
ao desempenho da atividade de anlise das prestaes de contas, muitos
servidores preferem executar outro tipo de tarefa, j que o nico
incentivo concedido a quem realiza essa atividade a participao,
quando possvel, em inspees, o que resulta em recebimento de dirias.
Nesse contexto, segundo o gestor, estabelecer metas individuais
desestimularia esses tcnicos, pois no haveria incentivos suficientes
como contrapartida. Tambm no se delineou um perfil especfico do
tcnico que analisa prestao de contas. Na prtica, apenas se exige que
sejam pessoas srias e comprometidas com o trabalho, vez que a procura
pela atividade bem inferior necessidade do setor.
(...)No h um sistema formal de monitoramento da produtividade
individual, nem fixao de metas e tampouco exigncia de um perfil
especfico para trabalhar no setor. (TCU, 1998b:7)
Conforme descrevem os auditores, os dirigentes no tm a capacidade para impor
aos servidores as tarefas e atividades que iro executar. A maioria dos servidores "prefere"
no lidar com prestao de contas e dispem de meios para evitar isso. Os dirigentes no
determinam quais sero suas atividades sem seu consentimento, de modo completamente
diferente do que se passa em empresas do setor privado. Um empregado que se recusasse a
realizar determinado servio em uma empresa privada seria, muito provavelmente,
mandado embora. Os servidores que se recusam a trabalhar com prestao de contas so,
na verdade, premiados com cargos em comisso ou outras gratificaes que os levam a
mudar de ideia Quando o auditor sugeriu que fossem estabelecidas metas individuais, o
dirigente observou que isto desestimularia seus servidores, j que tais metas no estariam
atreladas a recompensas.
A gesto de recursos humanos sem a possibilidade de punir ou recompensar os
funcionrios completamente impossvel. Salvo em casos especficos, como os servidores
detentores de cargos comissionados, os que esto em estgio probatrio ou os que
trabalham requisitados em outros rgos, os concursados tm uma ampla possibilidade de
resistir a eventuais aumentos na cobrana de trabalho. Ao longo de sua carreira o servidor
conhece muitos dirigentes e, fosse ele obrigado a realizar prestaes de contas, certamente
113

se valeria de seus contatos para obter uma realocao ou, caso isto no fosse possvel,
reduziria simplesmente a produtividade.

Gesto de Recursos Humanos

O fato de que os servidores no so, via de regra, obrigados a exercer as

atividades de que o rgo necessita no implica, de forma alguma, em que sejam
aproveitados naquilo que mais lhes agrade ou que mais tenha relao com sua rea de
competncia. O gosto do servidor por uma atividade determinada leva em considerao
muito mais fatores do que simplesmente sua afinidade ou conhecimento tcnico. Ele
preferir, por exemplo, trabalhar em um ambiente de trabalho confortvel, com bons
computadores e mobilirio novo do que em rgos com uma infra-estrutura mais precria.
Preferir trabalhar onde o controle do horrio seja flexvel, de modo que no seja cobrado
por eventuais atrasos e possa, de quando em vez, deixar seu posto para resolver problemas
particulares. Prefere ainda, como natural, trabalhar com colegas com os quais tenha um
relacionamentos amistoso, dentre tantos outros elementos que ele leva naturalmente em
considerao. A explicao intencional da ao dos servidores no poder deixar de lado
estas motivaes reais, concretas.
Por certo que muitos cultivam tambm o desejo de executar um trabalho
intelectualmente desafiador ou ao menos de trabalhar com aquilo para o que se formaram
durante longos anos de estudos acadmicos. Estes, no entanto, tm grandes chances de se
frustrar.
Ser aprovado para um concurso pblico no significa, insistimos, que o novo
servidor trabalhar com os temas e atividades descritos no edital do concurso. De forma
alguma. As atividades que desenvolver no cotidiano dependem em larga medida do setor
no qual for lotado e de suas aptides tanto tcnicas quanto pessoais. Sobre isto so
numerosos os depoimentos de servidores como o que segue, colhido no site do Correio
Braziliense:
"Fui empossado faz pouco tempo em um cargo no Executivo. No entanto,
no estou desempenhando nenhuma das atividades descritas no edital do
concurso e nem nas atribuies do meu cargo. Estando atuando como
114

mero auxiliar administrativo, realizando atividades como tirar xerox,

digitaes, etc. O desvio de funo uma realidade. Eles (rgo) no
sabem lidar com os profissionais de nvel superior, querem que faamos
uma carreira como os assistentes e auxiliares, no mesmo passo. Porm
uma coisa colocar um auxiliar de servios gerais para exercer funes
de administrador, outra colocar um profissional preparado de nvel
superior para realizar atividades operacionais. Cada dia no servio
pblico como se rasgasse um pedao no meu diploma" (Blog do
Servidor / Correio Braziliense)
O reprter do jornal completa, coberto de razo, dizendo que "em geral, virar o
jogo [para trabalhar naquilo para o que se foi contratado] depende nica e exclusivamente
do servidor insatisfeito". ao prprio servidor que caber a tarefa de, conhecendo pessoas,
pedindo favores e, aps o trmino de seu estgio probatrio, reclamar ostensiva e
formalmente para finalmente ser realocado, ao menos, para o setor que demanda tarefas
relacionadas a sua rea de formao.
Os corredores do Servio Pblico estariam cobertos de diplomas rasgados no
fosse apenas uma figura de linguagem a expresso do entrevistado. So os recm chegados
que apresentam este tipo de sentimento de inconformismo, revolta, ansiosidade. Logo, no
entanto, a maior parte se acostuma a este estado de coisas. Encontramos a cada sala
profissionais formados em Economia, Direito, Sistemas de Informao, Sociologia que o
observador externo certamente tomaria por auxiliares de escritrio. De fato, passaram-se
mais de oito meses trabalhando num dado setor at que nos dssemos conta de que todos
os treze membros possuam diploma de curso superior. Quem diria, de fato, que aquele que
na prtica era apenas responsvel pelo "clipping" (coletar notcias em jornais e enviar para
uma lista de e-mails) era um jornalista formado, o outro que fazia as vezes de auxiliar
administrativo era um filsofo, outros dois sem qualquer atribuio definida eram
formados em Sistemas de Informao. At mesmo a secretria da Diretora detinha curso
superior em Secretariado Executivo (ao menos esta guardando relao clara com seu
trabalho). Aos poucos descobrimos que quase todos na secretaria tinham formao
superior, desde os mais apagados e esquecidos servidores at as "meninas do gabinete",
todos eram formados.
Em qualquer prdio pelos quais passamos, sempre encontramos profissionais

115

excessivamente qualificados para suas funes. Ascensoristas com segundo grau completo,
e auxiliares de escritrio com graduao em humanidades so os exemplos, na verdade,
menos impactantes. H casos como o de uma matemtica com ps-graduao e larga
experincia cuja responsabilidade era verificar comprovantes de gastos de autoridades em
restaurantes e um mestre em economia a quem competia preencher o SIGPLAN (Sistema
de Informaes Gerenciais e de Planejamento) o que consistia, na prtica, em preencher o
nmero 18.684, salvo engano, a cada ms no campo apropriado: janeiro 18.684, fevereiro
18.684, maro 18.684... O mesmo foi observado, por exemplo, em auditoria realizada na
Secretaria de Defesa Agropecuria do Ministrio da Agricultura, quando se registrou "o
desvio de fiscais [veterinrios e agrnomos] para atividades no finalsticas, como
atendimento ao pblico e digitao de dados. (TCU Aes de Vigilncia e Fiscalizao no
Trnsito Internacional de Produtos Agropecurios, 2006: 62).
A reportagem acima referida, no entanto, se engana ao afirmar que "ao recrutar
pessoas a administrao pblica indica o que quer, quando quer, o que espera e o que os
futuros servidores tero de fazer para desempenhar suas funes". Talvez esta seja uma
expectativa da sociedade, mas certamente no assim que so definidos os concursos
pblicos. Alguns cargos tm concursos peridicos, outros dependem de negociaes entre
as organizaes representativas das carreiras e o Ministrio do Planejamento e outros ainda
so preenchidos em funo de necessidades contextuais da Administrao. Podemos
ilustrar estas situaes: a carreira de Diplomata est muito bem estruturada e em torno dela
se estabeleceram interesses e, mesmo, organizaes que dependem em larga medida do
carter previsvel, formal, profissional, de seu recrutamento. Assim, o Instituto Rio Branco
tem como sua razo de ser a formao dos diplomatas, cursinhos preparatrios especficos
e at mesmo cursos superiores em Relaes Internacionais contam com o prestgio e
regularidade dos concursos para a carreira. J no caso da carreira de Especialista em
Polticas Pblicas h um esforo intermitente por profissionalizao: criou-se a Escola
Nacional de Administrao Pblica - ENAP, que hoje tem uma vida prpria e no depende
em to larga medida da preparao dos "gestores". A carreira chegou a ser extinta, depois
ressuscitada e, durante o governo Lula, por presso de seus membros que, ocupando postos
nos Ministrios demandam constantemente da Secretaria de Gesto a alocao de novos
gestores, os concursos tm sido realizados com regularidade, mas sem uma lgica
116

consistente de alocao dos recm concursados. Por fim, podemos mencionar um concurso
realizado para "substituir terceirizados" em atendimento a insistente presso do Ministrio
Pblico e do Tribunal de Contas da Unio. Em um edital construdo s pressas, em menos
de uma semana, procurou-se tornar ao menos vivel a aprovao dos terceirizados que
trabalhavam ali. Esta, de fato, no seria uma tarefa difcil se considerarmos que por
trabalharem no setor por anos deteriam o conhecimento das tarefas a serem realizadas.
Ocorre, porm, que os concursos no cobram um contedo relacionado s tarefas que sero
desempenhadas e apenas um dos terceirizados conseguiu aprovao. Passado o burburinho
do concurso, no se encerrou o contrato de terceirizao, de modo que os substitutos
passaram a trabalhar lado a lado com os que seriam substitudos.
A substituio de funcionrios terceirizados por servidores concursados , alis,
um movimento no muito bem estruturado que tem sido levado a cabo em resposta a uma
reforma, esta planejada mas tambm no muito bem estruturada, que substituiu servidores
concursados por mo-de-obra terceirizada. A chamada "reforma gerencial" realizada nos
anos 1990 jamais chegou a ser concluda. Abrcio, sobre ela, afirma que
A medida de maior impacto foram os Programas de Demisso
Voluntria (PDVs). (...) Foram constatados dois problemas na aplicao
dos PDVs. O primeiro que os servidores que aderiam a esses
programas de dispensas normalmente tinham uma melhor qualificao
profissional, ficando os com menor capacidade gerencial. Alm disso,
em muitos estados no havia um mapa preciso do perfil do
funcionalismo e, desse modo, no se sabia exatamente quais eram os
gargalos burocrticos. (ABRCIO, 2005b: 56)
Os objetivos daquela reforma no consistiam, simplesmente, em reduzir o
tamanho do Estado. Pretendia-se reservar a condio de servidor pblico a profissionais
bem remunerados e qualificados, capazes de gerir a mquina pblica, contratando no
mercado privado todo o tipo de servios necessrios para tanto. Assim, no seriam
necessrios tradutores, digitadores, secretrias, motoristas dentre tantos profissionais que
realizam os servios demandados pelos rgos pblicos. Eles seriam contratados no
mercado e os servidores seriam responsveis por planejar, acompanhar e avaliar os
servios prestados. A notcia da reforma no deve ter chegado repartio mais longnqua
antes que o projeto fosse abandonado em favor de uma jamais formalizada proposta de

117

reaparelhamento da mquina pblica. No h uma poltica estratgica de Recursos

Humanos, no porque nenhuma tenha sido planejada, mas porque elas se sucedem umas s
outras com mais rapidez do que possvel planejar e realizar um concurso pblico ou uma
carreira. Ainda durante a Reforma Gerencial, Rubens Ricpero, acertadamente, afirmou
que:
(...)as nossas primeiras constituies pouco tinham inovado em matria
de estrutura do Executivo, mantendo mais ou menos os mesmos
ministrios. Desde ento, porm, fomos assaltados por verdadeira febre
de reformas administrativas, que se sucedem umas s outras, sem tempo
suficiente para amadurecer, testar e consolidar as inovaes, logo
desfeitas para dar lugar a alguma outra coisa igualmente precria.
(RICUPERO, 1999: 2)
Uma sequncia interminvel de reformas estratgicas, planejadas ou no, cada
qual iniciada antes do trmino da anterior o cenrio da gesto de recursos humanos. Ao
mesmo tempo os esforos por melhorias operacionais so raros, ainda que apresentem
resultados importantes e consistentes. Assim, por exemplo, no mbito das reformas
gerenciais criou-se o Boletim Estatstico de Pessoal, uma brochura que apresentava,
simplesmente, dados estatsticos sobre os recursos humanos do poder executivo. A
publicao feita desde 1996 e tem sofrido modificaes apenas pontuais. Neste perodo
alternaram-se momentos de aumentos e arrochos salariais, criao e supresso de carreiras,
todo o tipo de estratgia para profissionalizar ou modernizar o servio pblico. O mais
bvio porm, sumariamente negligenciado: no existem informaes sobre a assiduidade
dos servidores ou sobre as doenas de trabalho, as informaes sobre escolaridade so
desatualizadas e no h qualquer registro de suas trajetrias profissionais nos diferentes
rgos. A gesto de recursos humanos da Administrao Pblica feita antes trocando-se a
estratgia que verificando se os servidores, ao menos, comparecem repartio.
O que se chama, no servio pblico, de "carreira" ou "plano de carreira" no
corresponde, como os nomes parecem sugerir, a uma organizao estruturada ou planejada
da trajetria profissional de seus membros. Trata-se, na verdade, de uma estrutura de
salrios. A cada nvel que o servidor sobe em sua carreira, tem um incremento em seu
salrio, nada mais. O prprio Ministrio do Planejamento registra essa realidade:
Os planos de cargos e de carreiras existentes esto estruturados sem
118

observar requisitos de qualidade tcnica e conceitual, prescindindo de

elementos essenciais que caracterizem uma trajetria de
desenvolvimento profissional e individual para o servidor, tendo se
transformado em simples meio para obter-se melhores tabelas salariais,
o que tem gerado uma srie de distores e impedido a identificao e o
desenvolvimento de uma poltica clara de recursos humanos no mbito
da
Administrao
Pblica
Federal.
(MINISTRIO
DO
PLANEJAMENTO, 2004: 100)
Progredir em uma carreira no significa assumir mais responsabilidades, no
implica em gerenciar equipes, no resulta em maior complexidade nas tarefas: trata-se
nica e exclusivamente de uma progresso de salrios.

"Eles passam, ns ficamos"

Os servidores costumam repetir, com relao aos comissionados que "eles

passam, ns ficamos". Este bordo no totalmente verdadeiro, especialmente quando se
toma como referncia o rgo especfico no qual o profissional trabalha. O problema da
rotatividade dos recursos humanos no servio pblico por vezes identificado com a
questo da livre nomeao, mas o que se observou foi uma grande rotatividade dos
concursados, que parecia igualar ou mesmo superar a observada entre terceirizados e
comissionados.
, de fato, verdade que quando h a troca de um dirigente a equipe muda
substancialmente. No entanto, no raro ocorrer de o servidor mais antigo em uma
determinada repartio no ser do quadro. Em vrios dos setores pelos quais passamos o
mais antigo funcionrio era uma terceirizado. Num deles, uma funcionria fora
"promovida" de comissionada a terceirizada e, antes disso, havia sido "promovida" de
terceirizada a comissionada. Trocava de forma de recrutamento, mas permaneceu no setor
at se tornar a mais antiga. Na verdade, a forma de recrutamento era de somenos
importncia: essa funcionria ocupava um cargo comissionado muito baixo, DAS 1 ou 2, e,
por isso, o salrio enquanto terceirizada era maior. Como pretendia recompens-la, a chefia
no hesitou em exoner-la do cargo e sugerir empresa de terceirizao a sua contratao.
O inverso havia ocorrido antes, quando ocupava um cargo mal remunerado na empresa.

119

Prosseguindo na mesma linha, tambm o segundo mais antigo no setor no era concursado.
Ele ocupara uma vaga de estagirio ainda durante o governo Fernado Henrique e, j na
nova gesto, assumiu o cargo de DAS 2.
A oposio entre "eles" que vo e "ns" que ficamos apenas parte de uma
hostilidade recproca entre servidores e comissionados. Aqueles desconfiam destes, aos
quais atribuem no apenas m vontade como tambm incompetncia. Este sentimento tem,
por certo, relao com o fato de que os cargos em comisso podem ser conferidos a um
servidor do quadro, aumentando significativamente sua remunerao. Mas isso no
costuma ocorrer: tais cargos, via de regra so entregues a no concursados e isto suscita
invejas. Ele no corresponde, porm, a uma situao bvia seno nos cargos mais altos de
direo, onde h sempre uma mudana substancial quando da troca de governo. Neste
caso, porm, trocam-se todos os dirigentes, j que no h hierarquia entre servidores
concursados.
Do ponto de vista do responsvel por uma unidade qualquer, no faz sentido
conferir um cargo comissionado a um servidor da unidade a menos que ele seja muito
importante e tenha recebido propostas para ir trabalhar em outro setor. O cargo de livre
nomeao, sem qualquer requisito necessrio e pode ser utilizado para aumentar a equipe
ao invs de premiar um servidor que j faz parte dela. A lgica do dirigente que prefere
trazer algum de fora , neste sentido, compreensvel e resolve melhor o problema de curto
prazo, que para ele o nico problema real, dado que nada garante que ele permanecer no
posto ou mesmo que a repartio continuar a funcionar no prximo exerccio. No se
trata, necessariamente, de trazer um afiliado poltico. Ele poder trazer um profissional
bem qualificado, servidor ou no, mas preferir usar o cargo para aumentar o quantitativo a
sua disposio.
Tanto servidores concursados quanto comissionados trocam constantemente de
setor e de atribuies. Os "gestores", por exemplo, so referidos pelos dirigentes como
"caadores de DAS". Eles estariam sempre prontos a abandonar seus postos para trabalhar
em outro setor, desde que se lhes oferecesse uma melhor funo comissionada. Estes
profissionais tm boas chances de ocupar cargos em comisso. Isto decorre da conjuno
de alguns fatores: sua lotao "descentralizada", ou seja, podem trabalhar em qualquer
120

rgo assim que ingressam no servio pblico, participam de vrios cursos e eventos, nos
quais tem oportunidade de fazer contatos e trocar experincias e, claro tem geralmente uma
boa formao acadmica. Ter amigos no rgo no qual se pretenda trabalhar quase um
requisito para obter um cargo em comisso. A rotatividade entre estes profissionais , de
qualquer forma, muito elevada, como descrito no Relatrio de Atividades:
[A carreira composta de] 790 servidores ativos distribudos em
diversos rgos e entidades vinculadas (...). Ocorreram 177
movimentaes de EPPGG entre os rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal e 46 estiveram em trnsito na SEGES. (MINISTRIO
DO PLANEJAMENTO, 2008: 54)
Cerca de 28% dos servidores da carreira trocaram formalmente de lotao apenas
no ano de 2008, ritmo no qual em apenas trs anos praticamente todos eles tero sido
remanejados. Ocorre, no entanto, que muitas dessas movimentaes se do de maneira
informal, sem a necessidade de qualquer comunicao ao Ministrio do Planejamento, que
disponibilizou estes dados. Trocas de postos de trabalho ou simplesmente de tarefas e
responsabilidades so comuns mesmo no interior de um Ministrio ou Secretaria, de forma
que dos 71,88% restantes alguns tambm devem ter passado por alguma forma de
realocao. No Relatrio de Atividades do ano anterior, 2007, sobre outra carreira
registrou-se que 22,38% dos servidores contratados no ltimo concurso haviam deixado
seus cargos (p. 141). So tantos e to frequentes, de fato, os relatos sobre a alta rotatividade
dos servidores que no soa plausvel buscar as causas destes fenmenos nas peculiaridades
de uma carreira especfica. Assim, analisando o Programa de Preveno e controle da
malria da FUNASA os auditores constatam "dificuldades conhecidas, como a elevada
rotatividade de pessoal devido a precrias condies de vnculo empregatcio e a
sobrecarga de atribuies. (TCU 2003: 14) E ao avaliar o Programa de Manuteno das
Hidrovias registram as reclamaes sobre "a alta rotatividade de funcionrios do Ibama
(que causa descontinuidade nas negociaes e mudana de critrios previamente
estabelecidos) (TCU, 2006:50).
Exemplos como estes se multiplicariam s centenas. As razes que levam os
servidores a deixar seus cargos so as mais singelas: maiores salrios e melhores condies
de trabalho. Fossemos buscar uma boa generalizao sublunar (Paul Veyne) para

121

enquadrar teoricamente toda essa mobilidade, eis uma: os seres humanos costumam, via
de regra, maximizar ganhos e minimizar perdas. , no entanto, fundamental observar que
um comportamento assim to previsvel, corriqueiro, natural, resulta na desestruturao
generalizada de organizaes to poderosas quanto as que compe o setor pblico. Dentre
as causas deste fenmeno certamente se podem incluir o fato de que o servidor pblico
considerado empregado do Estado, no do rgo ao qual est vinculado, a estabilidade que
tem no cargo e a forma pela qual se organizam as chamadas "carreiras" no servio pblico.
Enquanto empregado do Estado, o servidor pode assumir funes comissionadas em
qualquer rgo sem ter em momento algum seu emprego ameaado. Poder transitar por
vrios rgos quando, por exemplo, seus amigos ou companheiros de luta poltica
estiverem ocupando ali a direo sem correr o risco de, passado o momento poltico, perder
seu posto original. A estabilidade no cargo permite, tambm, que um concursado pouco
afeito ao trabalho ou desgostoso com suas tarefas, seja em razo da chefia seja em razo do
tema, pleiteie transferncia para outro rgo valendo-se de artifcios como diminuir o ritmo
de trabalho ou mesmo provocar conflitos entre os funcionrios. Certa feita, por exemplo,
um servidor nos explicou que para obter transferncia de seu setor, aps ter tentado sem
sucesso meios formais, decidiu "fazer barulho": envolveu-se em discusses com a chefia e
com colegas de trabalho at tornar sua presena ali um problema maior do que a perda de
um funcionrio. Por fim, as carreiras do Poder Executivo no implicam qualquer estrutura
hierrquica, mas apenas faixas salariais. Assim, um servidor que ingresse em uma carreira
de Analista de Infra-Estrutura, por exemplo, aps dez ou vinte anos de servio, ocupar
uma faixa salarial maior do que seu colega novato, mas estar no mesmo nvel hierrquico.
Apenas os cargos em comisso importam em hierarquia e, consequentemente, no prestgio,
respeito e reconhecimento que a posio de chefia traz consigo.
A rotatividade de funcionrios no , de forma alguma, uma peculiaridade do
setor pblico. Muitas, seno todas, as empresas privadas convivem com o fato de que seus
funcionrios esto sempre dispostos a deixar seu posto de trabalho por outros com melhor
remunerao. Isto no impede, no entanto, que estas organizaes ofeream servios de
qualidade, profissionais e padronizados. Franquias de lanchonetes, por exemplo, oferecem
servios equivalentes ao redor de todo o globo e a qualidade de uma revista ou jornal no
significativamente afetada pela sada de um funcionrio. Pode-se sugerir, contudo, que a
122

rotatividade entre dirigentes e profissionais de alta qualificao seja maior no servio

pblico e isto, aliado m gesto dos recursos humanos dificulta a manuteno de um
certo nvel de qualidade com as trocas de pessoal.
Ter uma alta rotatividade no deveria implicar em alteraes nos procedimentos
ou critrios utilizados pelo IBAMA, por exemplo, e tampouco, como observado em alguns
rgos, no abandono de projetos, resciso de contratos e, at mesmo, perda da infraestrutura fsica (mobilirio e equipamentos de informtica) com os quais o setor podia
contar.

Terceirizados

Os terceirizados compe a fora de trabalho mais numerosa de muitas reparties

pblicas. Eles realizam todo o tipo de servio, desde a limpeza e vigilncia at a
elaborao de propostas de normas e fiscalizao de contratos. Podemos separar no
conjunto dos terceirizados o grupo dos que trabalham uniformizados. Trabalham em
uniformes o pessoal da limpeza, da copa, da vigilncia, da recepo, da reforma do prdio,
dentre outros. Estes profissionais ostentam em seu vesturio a condio de terceirizado e,
invariavelmente, de mal-remunerados. Eles passam o dia quase despercebidos pelos
demais e poucos alm dos ascensoristas e recepcionistas sero cumprimentados pelos
servidores e terceirizados sem uniformes. Neste sentido, ilustram o conceito de "no
pessoa", cunhado por Goffman (2002: 140). Convivem, ainda, com um comportamento
recorrente e extremamente desleal por parte de seus patres: empresas so contratadas para
prestar servios como limpeza e copeiragem, recrutam esse pessoal e, ao se aproximar o
trmino do contratam, deixam de pagar seus salrios. Em dois anos presenciamos duas
situaes nas quais trabalharam entre trs e quatro meses sem qualquer rendimento e, em
seguida, encerrado o contrato, tiveram de entrar na justia por seus salrios.
A situao dos outros terceirizados, no entanto, diferente. Chega mesmo a ser
melhor do que a de comissionados com DAS 1 ou 2. Eles ocupam funes de auxiliar ou
agente administrativo, de assessoria de imprensa, assessoria jurdica, traduo, redao e
reviso de textos e praticamente qualquer outra que demande formao acadmica de nvel
123

superior ou mdio. De fato, h setores inteiros compostos quase exclusivamente por

terceirizados, como o Instituto Brasileiro de Turismo - EMBRATUR, por exemplo, e
outros nos quais chegam a ocupar posies de chefia, comissionados ou concursados. No
prprio Ministrio do Planejamento ocorrem situaes como estas: em um caso, por
exemplo, um terceirizado ocupava o posto de substituto do chefe do setor, o que chegou a
ser registrado formalmente em alguns processos. Noutra secretaria, observamos diversos
projetos conduzidos exclusivamente por terceirizados, que negociavam com outros rgos
e representavam o Ministrio em reunies. Consultores e bolsistas, dentre as formas de
recrutamento que presenciamos, podem ser equiparados grosso modo aos terceirizados.
Apesar de ilcita, a prtica a de tratar o funcionrio terceirizado como servidor. A
depender de sua remunerao, formao e capacidade, ele executar atividades de chefia,
negociao, elaborao de pareceres ou propostas de normas. Nem sempre o dirigente do
rgo tem alternativas viveis utilizao dos servios terceirizados. No pode abrir
concursos nem tampouco criar cargos comissionados, no tem competncia tcnica para
elaborar contratos de prestao de servios que no impliquem em vnculo de subordinao
e no tem, necessariamente, aval para interromper a realizao dos servios.
patente para quem vivencia o dia-a-dia da Administrao Pblica o pequeno
nmero de servidores que se pode encontrar entre tantas formas diferentes de contratao,
mas no tivemos acesso a qualquer comparao entre o quantitativo de servidores e de
terceirizados. possvel, porm, fazer uma estimativa com base em informaes
oramentrias. No Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica encontramos
uma referncia aos gastos com pessoal terceirizado (TCU, 2009: 87), que totalizariam
12,32 bilhes de reais, sendo apenas o poder executivo responsvel por 10,90 bilhes. Os
gastos com os servidores pblicos foram muito superiores, da ordem de 144,48 bilhes no
total e 113,86 bilhes apenas no executivo.
So gastos, portanto, com contratos de terceirizao quase 10% do que se gasta
com os servidores no poder executivo, mas devemos ponderar que nos gastos com
servidores esto inclusas as despesas com inativos e os lucros e custos operacionais das
empresas que fazem a intermediao de mo de obra. Segundo o mesmo relatrio, foram
gastos com servidores ativos em 2008 apenas 84,64 bilhes, de modo que os gastos com o
124

pessoal terceirizado saltariam para 15% dos gastos com pessoal ativo. A Pesquisa Mensal
de Emprego (PME) do IBGE, por sua vez, revela que o rendimento mdio real entre
empregados do setor privado foi, em janeiro de 2009, de 1.189,37 e entre os empregados
no setor pblico de 2.159,65, ou seja, a iniciativa privada paga cerca de 55% do salrio
pago pelo setor pblico. Com base nestes nmeros, podemos estimar o nmero de
servidores e de terceirizados dividindo o montante gasto com cada tipo de funcionrio por
13,33 (12 meses mais dcimo terceiro) pelo salrio mdio respectivo e, como resultado,
obteremos uma estimativa de 2.940.100 servidores e 778.829 terceirizados, de modo que
obtemos uma estimativa de 26,48% de terceirizados. Trata-se, certo, de uma estimativa
demasiado grosseira, mas permite ter uma noo da importncia da terceirizao no
servio pblico.
A dificuldade e a falta de autonomia dos rgos para gerir seus recursos humanos
, certamente, uma das razes para a significativa terceirizao observada no servio
pblico. O prprio Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, responsvel por
autorizar os concursos, ressalta este ponto:
Apesar das restries relativas ao quantitativo de servidores na dcada
de 90 e no incio dos anos 2000, com a conteno de concursos, foi
preciso, de algum modo, atender demanda por servios. Sendo assim,
cada rgo procurou suas solues para recompor a fora de trabalho.
Uma delas foi o uso de mo-de-obra terceirizada em situaes no
previstas na legislao. (VIANNA, 2009: 52)
Independentemente das necessidades de mo de obra de cada repartio, o rgo
central tem autonomia para propor a criao ou extino de carreiras, para acatar ou no a
abertura de novos concursos. No tendo os dirigentes dos rgos e reparties a
possibilidade de recrutar formalmente servidores, no lhe resta outra alternativa, se
pretendem executar algum projeto ou poltica pblica, seno buscar formas alternativas de
recrutamento, das quais certamente a mais popular a terceirizao. certo, no entanto,
que houve nos ltimos governos, um substancial aumento nos quadros e capacidades de
atuao dos rgos de controle, que buscam de diversas formas impedir esse recrutamento
precrio, desconsiderando os obstculos quase intransponveis para a contratao de
servidores, como a encontrada pelo Ministrio da Justia, um dos mais importantes da
Esplanada:
125

Em 2/2/05, os Ministros da Justia e do Planejamento, Oramento e

Gesto encaminharam ao Presidente da Repblica a Exposio
Interministerial de Motivos n. 4 MJ/MP (fls. 42/47), que discorre sobre
as dificuldades existentes no Ministrio da Justia no que se refere
insuficincia de servidores ativos em seu quadro de pessoal. A soluo
proposta foi a edio de Medida Provisria (fls. 48/61) que criasse e
estruturasse a Carreira de Justia e Cidadania daquele Ministrio. No
obtendo resposta, o Secretrio-Executivo do Ministrio da Justia enviou
o Ofcio n. 820/SE/MJ, de 14/11/05 (fls. 39/41), ao Secretrio-Executivo
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, para apresentar
a situao dramtica vivida por este Ministrio no que tange ao seu
quadro funcional. Segundo o Secretrio, o ltimo concurso ocorreu em
1986 e, desde ento, tem havido evaso de funcionrios,
particularmente os mais especializados e qualificados. (TCU, 2006g:
7)
Nesse caso, pretendia-se criar uma nova carreira, o que depende de lei ou medida
provisria. certo que esta no a alternativa natural, qual seja, a abertura de concurso
para uma carreira j existente. De qualquer modo, foram mobilizados membros do
primeiro e segundo escalo de dois dos maiores e mais importantes rgos do Poder
Executivo Federal e, ainda assim, no se obteve o aumento de quadros demandado. A
presso da opinio pblica contrria ao desperdcio de recursos com uma mquina inchada
deve ter o seu peso nestas dificuldades, mas se trata, ao menos em parte, da simples
recomposio de quadros por meio de concurso pblico, mecanismo republicano e que
conta com ampla legitimidade social, de modo que no nos parece de difcil justificao
perante a sociedade.
Os obstculos para a contratao de concursados, para o aumento dos cargos em
comisso e, mais recentemente, de funcionrios terceirizados, tem levado busca de novas
formas improvisadas de recrutamento. Assim, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, que conta com um dos cinco maiores oramentos entre os rgos do
poder executivo, tinha em dezembro de 2008 apenas 630 servidores concursados. Um
breve passeio pelos corredores de seus prdios, no entanto, revelar um cenrio
desconcertante: uma multido de funcionrios apertados, armrios colocados nos
corredores para dar lugar a mais funcionrios e at mesmo o hall dos elevadores foi
transformado em uma sala de trabalho. So poucos os servidores, mas h uma multido de
terceirizados, consultores e bolsistas.
126

Temos aqui, novamente, uma marca do amadorismo em que est mergulhada a

administrao: suas normas e procedimentos so abertamente negligenciados e substitudos
por todo o tipo de improviso e irregularidade. Todos esto cientes das dificuldades
relacionadas precria gesto de recursos humanos na Administrao, que tem olhos
apenas para os montantes que aparecem sob as rubricas de Pessoal do oramento. Os
rgos de controle e os rgos executivos vivem em meio a disputas em torno de um
problema criado pela inadequao dos procedimentos estabelecidos, elaborados sem levar
em considerao a prtica cotidiana, o mundo real. Enquanto os auditores vistoriam
contratos para descobrir indcios de irregularidades, outros servidores se esforam por
ocultar prticas que, no contexto em que trabalham, so quase imperativas. Estes criam os
novos ardis que aqueles tero de desvendar. Desperdiam-se neste jogo de gato e rato
recursos humanos cuja falta aumenta, se no cria, o problema inicial.
Terceirizados, bolsistas, consultores e at mesmo comissionados so, quase
sempre, candidatos a concursados. Paira sobre suas cabeas, a cada momento, a ameaa de
demisso em razo da irregularidade de suas contrataes ou do simples trmino dos
contratos. Passam anos no setor pblico, chegando a ser os mais importantes funcionrios
do setor sem ter qualquer garantia a respeito de seu trabalho. Diferentemente do que se
passa no setor privado, no a competncia e trabalho rduo que levar um indivduo a se
firmar em sua organizao, mas a aprovao numa prova acerca de assuntos no
necessariamente relacionados com o dia a dia de trabalho. Esta a fonte das honras sociais
mencionadas por Weber na burocracia pblica brasileira.

Consultores

A figura do consultor um tanto ambgua. H consultores muito prestigiados,

contratados com somas elevadas para produzir estudos e pareceres. Ex-dirigentes,
acadmicos famosos, instituies e especialistas reconhecidos, estes personagens so
escolhidos a dedo mesmo antes de serem definidos os problemas para os quais
apresentaro respostas. Deixemos parte, por enquanto, estes altos consultores, j que no
so propriamente recursos humanos usados pelo servio pblico mas prestadores de
127

servios. De qualquer modo, so a franca minoria. Em sua maior parte, os consultores

podem ser comparados aos terceirizados, atuando no dia-a-dia da repartio pblica como
qualquer outro empregado.
A contratao de consultores por meio da legislao brasileira praticamente
impossvel, de modo que todos os consultores que conhecemos foram contratados com a
intermediao das chamadas "cooperaes internacionais". Nesta forma de contratao, o
Servio Pblico faz um acordo com organismos internacionais, como o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), por exemplo, para que eles recrutem
mo de obra camuflada de prestao de servios. O procedimento complexo, caro e
trabalhoso. Por esta razo h setores especficos que cuidam destas contrataes. Para
ilustrar, tomemos um acordo entre um Ministrio e o PNUD. H etapas preparatrias que
no nos interessam aqui, mas envolvem o Senado Federal, o Ministrio do Planejamento e
o Ministrio das Relaes Exteriores alm, eventualmente, dos rgos de controle. Uma
vez firmado o acordo de cooperao internacional, recursos financeiros so transferidos do
Tesouro para o PNUD, que os guarda e efetua pagamentos. Ele converte os recursos para
moeda estrangeira ao receb-los, mas faz os pagamentos em moeda nacional. Estas
converses implicam em perdas e ganhos cambiais que chegam a ser muito significativos.
Milhes de reais surgem e desaparecem por meio deste expediente em razo apenas destas
converses. Quem assina os contratos com os prestadores de servio o PNUD, de modo
que as regras e procedimentos utilizados para as contrataes so as suas, no as nacionais.
nisto, alis, que consiste sua contribuio: ele disponibiliza uma forma, complexa e cara,
para a Administrao Pblica contratar sem observar na totalidade suas prprias normas de
contratao, ainda mais complexas e caras. Para contratar um consultor, o Ministrio
elabora um projeto com o objetivo de desenvolver um determinado "produto". Os produtos
so, normalmente, documentos ou estudos que os consultores a serem contratados
entregaro ao final dos trabalhos, mas quase sempre estes produtos so irrelevantes, apenas
"para constar", j que o trabalho dos consultores consistir em tarefas cotidianas do
Servio Pblico. Uma vez contratado, o consultor trabalha normalmente at o trmino do
contrato, mas receber seu pagamento apenas quando da entrega dos produtos, que
precisam ser analisados, aprovados e a aprovao encaminhada ao PNUD que, enfim,
efetua o pagamento.
128

Ocorreu, certa feita, de um consultor contratado desta forma apresentar como

produto um trecho de uma dissertao de mestrado elaborada por uma aluna da
Universidade de So Paulo que, por coincidncia, era de conhecimento de um dos
auditores. Instalou-se ento uma situao extremamente desconfortvel: ele havia
trabalhado a contento, porm seu trabalho consistia em atividades em nada relacionadas ao
produto a ser desenvolvido. Como seu pagamento estava atrelado ao produto, no ao
trabalho, encontrou este ardil. No havia outra sada seno impor sobre o consultor o nus
de devolver seu pagamento de dois ou trs meses de trabalho em razo de algo que, todos
sabiam, no era de todo sua culpa. De fato, os produtos dos consultores consistem,
normalmente, em documentos produzidos na repartio, seja por ele prprio seja por
qualquer colega de trabalho, e foi apenas o infeliz equvoco de utilizar um documento de
acesso pblico que gerou a punio.
O nmero de consultores em alguns rgos surpreendente. H setores em que
eles superam os servidores e terceirizados. Assim, por exemplo, sobre a Secretaria de
Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente os auditores relatam que "no possui
um quadro permanente de servidores, contando apenas com consultores contratados a
partir de financiamentos do Banco Mundial ou de outros organismos internacionais" que
totalizavam "30 tcnicos de nvel superior e 14 de nvel mdio e bsico".(TCU Programa
de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semi-rido, 2000: 116).
Apesar de no haver ali, portanto, nenhum concursado e cerca de dez comissionados
(nmero constante do Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal SIORG), o setor contava com quarenta e quatro consultores.

A unnime crena na carncia de Recursos Humanos

Foram estudados quase uma centena de Relatrios de Auditoria de Natureza

Operacional, de Acompanhamento e de Avaliao e observou-se que exceo de alguns
poucos, trs ou quatro, sempre havia uma referncia carncia de Recursos Humanos, o
que contrasta vivamente com a imagem de um setor pblico inchado, servindo de "cabide
de empregos" para protegidos polticos, familiares ou simplesmente potenciais eleitores.
129

Esta contradio, entretanto, ilusria: ambos os problemas so reais. Apenas o Ministrio

do Planejamento tem competncia para autorizar a realizao de concursos pblicos, ainda
que para reposio de quadro, e tambm ele quem elabora projetos de lei de reviso dos
salrios dos servidores, na qualidade de rgo central dos Sistemas de Pessoal Civil e de
Modernizao Administrativa, o que, aliado s diferentes capacidades dos rgos pblicos
para pressionar o rgo central, resulta em grande desigualdade na alocao de recursos
humanos. Ademais, os prprios servidores buscam trabalhar nos rgos situados nos
grandes centros e que disponham de melhor infra-estrutura, o que, por sua vez, depende do
oramento elaborado centralmente. Assim, quanto mais afastado da prestao de servios
ao cidado e mais prximo dos rgos centrais dos Sistemas de Servios Auxiliares,
melhores sero as chances de um rgo ser adequadamente contemplado com recursos
humanos.
Note-se, porm, que as unidades encontram meios alternativos para suprir sua
carncia de pessoal, como a utilizao de consultores, bolsistas e terceirizados, de modo
que mesmo onde no h sequer um servidor concursado, possvel ter salas abarrotadas de
funcionrios.
A desorganizao e aquilo que o Secretrio de Gesto chamou de "processos
burros" so capazes de ocupar uma quantidade imensa de Recursos Humanos e, ainda
assim, no ter o suficiente para executar os servios. Em um caso ilustrativo um Diretor de
Departamento solicitou ao Secretrio que providenciasse mais pessoal para seu setor, dado
que o servio estava se acumulando. Tratava-se de um projeto que repassava recursos para
os Estados e exigia aps a aplicao dos recursos uma prestao de contas. O projeto havia
sido estruturado de tal modo que cada Estado deveria apresentar as prestaes de contas
quatro vezes ao ano. Por sugesto do secretrio, alterou-se o projeto, passando-se a exigir
apenas uma prestao de contas anual, cobrindo todo o perodo. Esta simples alterao
provocou uma sensvel mudana na necessidade de mo-de-obra: antes era necessrio
praticamente dobrar o pessoal, depois eles passaram a ter durante o expediente largos
perodos de ociosidade. No mesmo sentido, o Ministrio da Agricultura reclama que lhe
faltam veterinrios e agrnomos, mas os aloca no atendimento ao pblico e em tarefas de
escritrio. (TCU, 2006a: 62) Assim, certo que um volume substancial da necessidade de

130

mo de obra seria reduzido com a profissionalizao e racionalizao de procedimentos,

como no caso do Programa Formao Continuada de Professores, sobre o qual auditores
afirmam:
Levantou-se, tambm, como dificuldade (...) o fato de o Sistema de
Assistncia a Programas e Projetos Educacionais - SAPE (...)
permanecer muito tempo fora do ar, s vezes de trs a quatro dias
consecutivos (...). Outro problema identificado diz respeito a um
retrabalho, de aproximadamente 85,0% nos processos cadastrados no
SAPE devido a falhas na digitao e na formao dos processos. (...) O
rgo possui ainda uma gama de departamentos e setores onde as
atribuies ainda encontram-se fragmentadas e a comunicao entre si
carece de aperfeioamento. (TCU, 2005f: 19)
O sistema informatizado utilizado pelos funcionrios passa dias fora de
funcionamento e 85% dos processos cadastrados precisam ser revistos. Alm disso, as
atribuies no so adequadamente definidas e se pretende realizar um trabalho muito
maior do que a capacidade permite. Nada disso soa como uma organizao profissional.
No seria, de forma alguma, aceitvel que 85% dos carros produzidos por uma montadora
apresentassem defeitos ou que o sistema informatizado nos quais os funcionrios de uma
lanchonete preenchem as informaes sobre as vendas passasse trs dias fora do ar.
Polticas pblicas e projetos implementados s pressas, sem o cuidado e o
profissionalismo adequados esto entre as causas da alegada carncia de recursos humanos,
mas no exaurem a questo. Existem, efetivamente, setores com forte carncia de pessoal e
sem qualquer autonomia para contornar a situao. A combinao da ausncia de uma
poltica institucionalizada de recursos humanos com a centralizao da gesto de pessoal e
as interferncias polticas fortemente prejudicial a alguns rgos. Tomemos, por exemplo,
o caso da Funai. Trata-se de uma autarquia afastada do centro do poder e do controle do
oramento. Ali, os auditores verificaram que:
os recursos humanos e materiais necessrios regular realizao dos
servios de fiscalizao da Funai ou so insuficientes ou no esto
disponveis. (...) Tem havido, na Funai, contnua diminuio do nmero
de servidores efetivos, com a falta de reposio de seus quadros. (...) Em
1990, tinha-se mais que o dobro de servidores que compem o quadro
atual. Paralelamente, a populao destinatria dos servios daquela
instituio representava cerca da metade da populao atual, de 440.554
indgenas. Na Administrao Central esto lotados 273 servidores, nas
131

Administraes Executivas Regionais, 1618; e nos Ncleos, 141,

segundo dados, de 2005, da Diretoria de Administrao da Funai. (TCU,
2005b: 26)
.
No existe reposio ordinria de servidores. Desta forma, tem-se um nmero de
servidores que cresce rapidamente quando so feitos concursos e decai lentamente at uma
situao insustentvel na qual a prpria imagem da instituio se deteriora em razo da
baixa qualidade e produtividade. Quadro semelhante pode ser visto no Incra, onde o
prprio dirigente, em resposta aos rgos de controle, informa:
que a Instituio, nos ltimos 20 anos, abarcou um incremento de
servios da ordem de 200% e uma reduo de pessoal superior a 50%.
No presente exerccio, 42% da fora de trabalho encontra-se apta
aposentadoria. Acrescenta que assiste razo ao TCU, quando em sua
anlise destaca a insipincia dos servios e, at mesmo, a ausncia
institucional em relao a alguns projetos, dado, sobretudo, o grau de
esvaziamento em que o Incra se encontra em termos de pessoal, recursos
materiais e financeiros. (TCU, 2003: 52)
Ao mesmo tempo em que o INCRA alega ter sofrido uma reduo de pessoal de
50%, afirma tambm estar trabalhando em projetos que no foram sequer
institucionalizados. Os servios so insipientes, frgeis, amadores e so iniciados apesar de
ser conhecida a carncia de pessoal. No possvel, a nosso ver, afirmar que o nmero
reduzido de pessoal a causa desta situao. Tambm no Ministrio do Planejamento onde
no se pode afirmar haver uma grande carncia de recursos humanos, so executados
projetos que nunca foram formalmente definidos e servios se iniciam sem qualquer
maturao. Ali estes fatores parecem ser antes causa do que consequncias da necessidade
de mais pessoal.
H casos em que se contam nos dedos os funcionrios, como no caso da Central
Nacional de Notificao, Captao e Doao de rgos, que dispe apenas de cinco
funcionrios "sendo uma concursada com contrato temporrio de quatro anos, um
consultor da Organizao Pan-americana de Sade e um estagirio." (TCU Programa
Doao, Captao e Transplante de rgos e tecidos, 2005: 52) Neste caso, o servidor
oriundo de concurso temporrio exerce funo permanente e o consultor faz as vezes de
132

servidor. Ainda menor a equipe da Gerncia de Projetos de Ateno Pessoa Idosa, do

Ministrio da Previdncia, que os auditores descrevem como "totalmente isolada e
desarticulada com a equipe dirigente, sem condies de trabalho". Segundo eles, "o setor
funciona com uma chefia, uma tcnica e dois estagirios. A estrutura administrativa
extremamente precria. As atividades desenvolvidas decorrem do esforo isolado de duas
servidoras" (TCU Sade do Idoso, 2001: 26). A carncia de pessoal agravada pela
contratao precria dos profissionais existentes: livre-nomeao, contratos de consultoria
ou mesmo de estgio.
Estes rgos se incluem em um conjunto um tanto desprestigiado. Seus objetivos
no tm a mesma importncia poltica de temas como Sade e Educao e, por outro lado,
tambm no so rgos centrais dos chamados "Sistemas de Servios Auxiliares". Esto
mais prximos da execuo de polticas pblicas que do centro do poder, mas suas
polticas no tm visibilidade suficiente para motivar as presses social e garantir bons
resultados em eleies. Os rgos nesta situao so menos providos de recursos
oramentrios, financeiros e humanos e tm pouca capacidade de barganhar por melhorias.
Algum que visitasse, nesta ordem, os Ministrios da Fazenda, do Planejamento, da Sade
e do Meio-Ambiente, por exemplo, veria a cada novo prdio menos recursos, menos
servidores, mais terceirizados. A cada novo prdio se afastaria dos Ministrios que
controlam recursos em direo a Ministrios que executam as polticas pblicas.
Existem muitos mecanismos pelos quais um rgo pode obter recursos humanos.
Fechada a via dos concursos pblicos e desconsiderando os mecanismos alternativos e de
licitude duvidosa, resta a cooptao da mo-de-obra de outros rgos por meio de artifcios
previstos na legislao: requisies, cesses, grupos de trabalho, lotao descentralizada.
Funcionrios de empresas estatais, por exemplo, so frequentemente encontrados nas
reparties pblicas. Houve um momento em que compunham a mais prestigiada fora de
trabalho do servio pblico e eram disputados pelos rgos, o que ainda hoje ocorre,
embora, em menor escala.
Deve-se ponderar, porm que a movimentao dos servidores e empregados de
empresas pblicas e autarquias depende, normalmente, de sua aquiescncia, o que leva a
que alguns rgos, por sua localizao, infra-estrutura ou baixa disponibilidade de
133

gratificaes e funes comissionadas, percam seus servidores sem conseguir "atrair

pessoal" (TCU Programa de Ateno s Testemunhas, 2004: 43). Assim, por exemplo, na
Fundao Nacional de Sade "apenas 15% de servidores do quadro (...) encontram-se na
situao de ativo permanente, efetivamente atuando na Funasa (Tabela 5). Os demais
servidores esto cedidos ao SUS em estados e municpios (40%) ou so inativos (36%) ou
esto cedidos ao municpio do Rio de Janeiro (9%)".(TCU FUNASA 2007: 21).
Outros fatores tambm ajudam a aumentar a percepo de que os recursos
humanos seriam insuficientes, como a descontinuidade e insipincia dos trabalhos e a
rotatividade dos profissionais. Sempre h um novo projeto comeando ao passo que outros
so esquecidos. Em consequncia, os burocratas sempre tm de se adaptar s novas tarefas
ou s novas maneiras de se executar as tarefas antigas, o que reduz sua produtividade.
Alm disso, cientes de que a maior parte das tarefas designadas por suas chefias so logo
abandonadas por projetos novos, desenvolvem estratgias para retardar o incio dos
trabalhos de modo a evitar trabalhar em projetos que "no do em nada". Da mesma forma,
os servidores trocam de lotao com muita frequncia Observamos, por exemplo, um
departamento com 14 postos de trabalho que em apenas dois anos viu sarem onze e
chegarem nove funcionrios, conforme mostrado na tabela abaixo.
Forma de recrutamento
Concursados
Comissionados
Terceirizados
Estagirio

Qtd 2006
3
6
3
2

Qtd 2008
2
6
3
1

Qtd deixaram o Dpto.

3
5
1
2

Fonte: observao no local

Independentemente da forma de recrutamento, a rotatividade alta. A cada
funcionrio que deixa o setor algumas atividades so esquecidas e outras novas so criadas.
Algum tempo perdido at que o novato aprenda o necessrio, que varia de uma ou duas
semanas para o trabalho cotidiano a um ou dois anos para tarefas de menor periodicidade,
como a elaborao do Plano Plurianual e de Relatrios de Prestao de Contas de modo
que tais tarefas so, via de regra executadas por profissionais que nunca as fizeram antes,
ao menos no naquele setor. Na prtica, pode-se considerar que so todos novatos: vimos a
elaborao de pareceres sobre projetos de lei, termos de referncia para contrataes,
134

projetos de normas, respostas a auditorias e relatrios de prestao de contas serem

elaborados por equipes em que nenhum dos envolvidos tinha tido qualquer experincia
anterior com aquelas atividades. Assim como esse Departamento, h uma multido de
reparties pblicas que veem praticamente todo o seu quadro de pessoal mudar a cada um
ou dois anos. Assim, no admira que, em sua percepo, os recursos humanos no sejam
suficientes: so necessrios vrios novatos para fazer o servio de um profissional. No
Relatrio de Atividades de 2002 da Secretaria de Gesto, por exemplo, lemos que uma das
tarefas realizadas foi reforar a equipe:
No plano interno, ao longo do perodo procurou-se reforar a equipe da
SEGES. Atualmente quase metade de seu quadro formada por
servidores pertencentes a carreiras e, desses, a metade veio a integrar a
equipe nos ltimos oito meses de 2001. (MINISTRIO DO
PLANEJAMENTO, 2002: 50)
A prpria Secretaria responsvel por autorizar a realizao de concursos tinha
mais da metade de sua equipe composta por profissionais com vnculos precrios e dentre
os que tinham vnculos supostamente permanentes, metade contava menos de um ano de
trabalho no setor.
Uma das razes para a rotatividade a ausncia de critrios para a ocupao de
cargos em comisso. Dado que no exigido qualquer perodo de trabalho no setor,
experincia ou formao acadmica na rea tcnica relacionada, o que ocorre que so
oferecidos os cargos para servidores com o perfil adequado para solucionar problemas
contextuais do rgo. Assim, por exemplo, vimos um dirigente de uma Secretaria do
Ministrio dos Transportes que sofria um processo de auditoria oferecer um DAS 3 para
um servidor que respondera processo semelhante em outro Ministrio. Noutro caso
oferecia-se um DAS 1 para servidores que tivessem habilidades bsicas em informtica e
estatstica descritiva. At mesmo um DAS 4 era oferecido para quem tivesse condies de
viajar e falar ingls para lidar com uma negociao internacional no Ministrio da Justia.
Os cargos em comisso so usados como isca para atrair servidores de outros rgos,
criando uma espcie de competio entre os rgos pelos servidores e entre estes pelos
cargos.
Outro elemento determinante da rotatividade a troca de dirigentes. Quando um
135

dirigente substitudo, observa-se um "efeito cascata" que pode resultar na substituio de

todos os ocupantes de cargos em comisso, alm de muitos consultores, terceirizados e at
mesmo concursados (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, R. Atividades 2004: 103). Os
dirigentes no tm um mandato fixo: podem ser substitudos ao bel prazer de seu superior,
o que por vezes significa vrias trocas por ano, como ocorreu com o INCRA:
O planejamento das necessidades da Autarquia fica prejudicado, em
razo da alta rotatividade do quadro dirigente. De 1995 a 2003, o rgo
teve 15 presidentes, com uma mdia de permanncia de nove meses. O
menor prazo de permanncia foi de dois meses e o maior de 1 ano e 7
meses. O desenho institucional no favorece a estabilidade e no h
consenso sobre a forma de gesto das polticas relativas reforma
agrria no pas. Essa situao tem reflexo na organizao e na
continuidade dos servios, o que agravado na medida que os cargos de
chefia de diviso, responsveis pela rea tcnica e operacional, podem
ser lotados com quadros externos ao servio pblico. Essa situao leva
de tal forma desestruturao dos servios que, na Superintendncia
Regional de So Paulo, por exemplo, procedimentos administrativos
mnimos no so executados, conforme afirmado pelos entrevistados.
Falta material bsico de consumo, em razo de que no h
planejamento das compras. (TCU, 2003: 47)
Permanecendo no cargo por um perodo mdio de menos de um ano e tendo o
poder de nomear todos os cargos de chefia do rgo j em seu primeiro dia de trabalho, o
presidente do INCRA, nestas circunstncias, tem sido um fator de desestruturao. Que
benefcio pode advir da nomeao de um profissional que, mesmo sem o saber claramente,
ter apenas nove meses para aprender toda a rotina do rgo e implementar seus projetos?
Ocorrem eleies de dois em dois anos e os dirigentes alternam postos em rgos
federais, estaduais, municiais e em ONGs. A cada eleio abrem-se para eles novas
oportunidades em alguma dessas esferas e fecham-se em outras, de modo que aspirar
permanecer mais de dois anos em um cargo temerrio. Neste perodo, muitas reparties
tero sofrido trocas em suas direes e substituio de quase todos seus servidores. Dois
anos, porm, um tempo muito curto para que se compreenda os meandros de uma
repartio e se implemente qualquer projeto novo. Muito curto porque um processo de
licitao dura pelo menos um ano da concepo contratao e ainda preciso levar em
conta o prazo de execuo dos servios contratados. Assim, muitos jamais acompanham
uma contratao do incio ao fim e os dirigentes esto ali para ver o resultado dos projetos
136

que iniciam. O PPA tem um ciclo de 4 anos, que no coincide com o mandato, logo,
tambm no acompanham seu ciclo completo. As auditorias tratam sempre do exerccio
anterior, e nem sempre comeam no incio do ano, de modo que quem presta contas no
so os mesmos que executam. Foi tambm de cerca de dois anos o perodo de observao
no qual esta pesquisa se lastreia. Nesse tempo no me foi possvel conhecer todos os
processos burocrticos com os quais a repartio precisava lidar esporadicamente. Vimos,
porm, surgirem dezenas de projetos novos e outros tantos serem esquecidos, alguns
ressuscitarem apenas para serem novamente abandonados em seguida.
A movimentao de servidores pblicos entre os rgos se d em funo dos
contatos que o servidor construiu ao longo de sua carreira ou mesmo de sua vida pessoal.
Os servidores so convidados, em razo desses contatos, para ocupar novos postos. Os
processos formais de realocao tm relevncia quase nula, servindo to somente para dar
uma aparncia de racionalidade e rigor movimentao. A Secretaria de Gesto,
responsvel por determinar a lotao de cada membro da carreira dos "gestores"
encomendou certa feita um estudo para que fosse feito um "mapeamento" do processo de
realocao dos gestores, que descreveria as tarefas realizadas e os elementos considerados
para a tomada de deciso. Durante o estudo os tcnicos da empresa contratada fizeram
entrevistas com os funcionrios responsveis pelo processo e observaram seus trabalhos e
relataram que a deciso leva em considerao os seguintes elementos
1 - Se o rgo de exerccio se manifestar favorvel a liberao do gestor,
proceder a movimentao para o novo rgo de exerccio;
2 - Se o rgo de exerccio se manifestar contrrio a liberao do gestor,
comunicar a impossibilidade de atendimento do pleito ao rgo
solicitante
O nico critrio para a deciso de realocar um servidor, neste caso, o aceite por
parte de sua chefia. No so levados em considerao sua formao acadmica, suas
habilidades, seu histrico profissional, sua assiduidade, seu rendimento, as avaliaes e
cursos de formao pelos quais passou, nada disso. Trata-se, simplesmente, de haver um
acordo entre o dirigente que solicita a realocao, o dirigente que aceita o pedido e o
servidor que, assim se espera, conversou previa e informalmente com cada um deles.
Observamos vrios casos de servidores que pleitearam a realocao junto Secretaria de

137

Gesto: tiveram sucesso apenas aqueles que pressionaram os dirigentes com insistentes
telefonemas e visitas. A alocao dos servidores pode, de fato, ser descrita em uma frase:
cada um por si.

A democracia supe o amadorismo?

A ideia de que os dirigentes de rgos responsveis por tarefas to importantes

como a instalao de barreiras fitossanitrias, captao e doao de rgos, gesto de
recursos humanos e de tecnologia da informao, por exemplo, devam ser escolhidos ao
sabor dos gostos pessoais dos polticos eleitos, que no tem qualquer experincia ou
conhecimento nestes temas, insensata. Os cargos de chefia no Servio Pblico so
nomeados como em uma brincadeira de crianas: no h critrios formais, no h um
mandato, no h requisitos de formao acadmica ou experincias. Neste sentido, estamos
aqui muito longe da burocracia racional da qual nos fala Weber. Outra ideia cultivada em
nosso ordenamento jurdico que est na raiz do amadorismo a de que um funcionrio
possa exercer adequadamente as tarefas de qualquer posto de trabalho, desde que tenha
sido aprovado em um concurso pblico de provas e ttulos. Servidores do Ministrio da
Indstria e Comrcio trabalham no Ministrio da Fazenda e empregados do Banco do
Brasil no Ministrio do Desenvolvimento Social.
Questionamos os servidores acerca destas circunstncias e as respostas foram
consensuais: acreditam que deve, sim, haver um conjunto de cargos a serem nomeados sem
qualquer critrio. Segundo eles, importante que os governantes eleitos tragam consigo
um corpo de funcionrios capazes de difundir e fazer implementar seu projeto de governo,
democraticamente escolhido. Acreditam, tambm, que necessrio ter um corpo de
funcionrios imune s transies governamentais, protegido da despedida arbitrria. Estas
so as justificativas mais comumente apresentadas pelos atores para as regras atuais de
recursos humanos na Administrao Pblica.
Observamos que, na prtica, so utilizados alguns critrios para as nomeaes,
mas nem sempre. Assim, a escolaridade dos servidores pblicos no momento de seu
ingresso teve, desde a dcada de 1990, uma clara tendncia crescente. Em 2002, entretanto,
138

com a ascenso do Partido dos Trabalhadores, esta tendncia foi sensivelmente revertida,
conforme ilustra o grfico abaixo:

Fonte: Boletins Estatsticos de Pessoal da SRH/MP

A participao de servidores com curso superior caiu 2,36 pontos percentuais

entre 2002 e 2004, ao passo que a participao de servidores de nvel mdio subiu 1,31
pontos percentuais. Parece-nos justificvel a interpretao de que os efeitos danosos e
desta prtica foram percebidos e, seja por nova substituio de cargos, seja pelo incremento
dos concursos para cargos de nvel superior, o mesmo governo reverteu a tendncia de
queda na escolaridade de modo a alcanar, ao final de 2008, o mesmo percentual de
servidores graduados que tnhamos em 2002.
A livre exonerao, por outro lado, isenta de responsabilidade o nomeador, que a
qualquer momento pode voltar atrs e retirar do cargo o nomeado, sem utilizar, novamente,
qualquer critrio formal. No filme "A lista de Schindler" uma judia que trabalhava na casa
do comandante de um campo de concentrao nazista afirma que a atordoa mais a
139

imprevisibilidade do que as execues sumrias e cruis que presencia dia aps dia.
Houvesse, ela diz, regras a seguir para evitar os castigos, as seguiria, mas no h o que
fazer contra a arbitrariedade. uma analogia desproporcional, verdade, mas a situao na
qual vive um ocupante de cargo de DAS 4 ou 5, especialmente, que tm ali sua nica fonte
de renda e no tem poder poltico suficiente para garantir renda e trabalho em caso de
demisso , tambm, atordoante. Isto, importante frisar, no tem qualquer relao com
suas aptides tcnicas ou morais. Ele no est em condies de oferecer resistncia a
qualquer vontade de seu superior, a menos que cumpri-la seja pior que ver-se, no dia
seguinte, sem emprego, sem moradia e sem direitos em uma cidade distante de sua terra
natal.
Ainda que admitssemos que a democracia supe a nomeao arbitrria, no
precisaramos concluir que no devem haver critrios para a exonerao. Na iniciativa
privada o patro livre para contratar quem quiser, mas a demisso implica em condies
ou sanes. De fato, uma empregada domstica demitida tem mais direitos do que um
Secretrio ou Diretor exonerados do servio pblico. A livre exonerao, importa dizer,
afeta profundamente o comportamento dos comissionados, sejam eles quem forem, pois
implica em que toda ou parcela significativa de sua renda mensal depende dos caprichos de
sua chefia. O resultado uma subordinao tanto da vontade quanto do intelecto, de sua
parte, e um ego inflado de sua chefia. O subordinado consultar seu superior sobre
qualquer deciso, ainda que operacional, que acredite que poder ter alguma repercusso
como o nome a ser dado a um projeto ou a cor da capa de um documento. Disto resulta que
apenas o dirigente capaz de fazer "as coisas andarem", e isto lhe rende elogios e agua a
vaidade.
O problema, dizem os servidores, que h uma "confuso entre o pblico e o
privado" por parte dos dirigentes: eles acreditam que podem nomear seus parentes, amigos
e correligionrios para os cargos de confiana:
H, portanto, uma clara distoro da forma como so considerados os
cargos pblicos pelos praticantes do nepotismo: uma viso
patrimonialista, personalista, como se o cargo fosse propriedade de
quem dele dispe para livre nomeao, e como se tal investidura no
devesse observar os princpios da impessoalidade e moralidade, ou
mesmo existissem revelia do interesse pblico, mas em decorrncia do
140

interesse pessoal do agente poltico. (SANTOS & CARDOSO, 2004: 57)

Nesta passagem, por exemplo, os autores se insurgem contra os dirigentes que no
observam princpios de impessoalidade e moralidade quando da livre nomeao. ,
entretanto, exatamente nisto que consiste a livre-nomeao: na no necessidade de
observar quaisquer critrios, sejam de formao, experincia, impessoalidade ou
moralidade, nas nomeaes. O dirigente que nomeia um correligionrio ou um amigo no
est infringindo a lei, mas apenas pondo em prtica um regulamento que , ele prprio,
nocivo. Neste sentido, a prpria lei que estabelece claramente, diante de toda a sociedade,
que no necessrio possuir qualquer virtude especfica para dirigir um servio pblico.

141

Captulo III Execuo

Eis todo o antigo regime e toda a sua caracterizao:
uma regra rgida e uma prtica mole.
Tocqueville, O Antigo Regime e a Revoluo

Tudo est sempre comeando ou se renovando. A cada momento surgem novos

planos e projetos so reestruturados (TCU Programa Energia para pequenas comunidades,
2002: 3) drenando os recursos humanos, materiais e financeiros dos projetos anteriores que
no chegam a ser formalmente encerrados, mas meramente esquecidos. Um exemplo
ilustrativo encontrado nesta passagem sobre o Programa Novo Mundo Rural, que caberia
como uma luva em inmeros outros programas:
As equipes dirigentes e tcnicas respondem apenas s necessidades de
curto prazo. Muitos projetos se sucedem, sem que tenham continuidade.
(...) Deve ser citado, nesse sentido, pesquisa iniciada em 2002 que tem
como objetivo identificar os beneficirios da Reforma Agrria. (...) Todo
o servio necessrio ao desenvolvimento da pesquisa foi realizado. (...)
At abril desse ano [2003], 29.954 formulrios, abrangendo 14
Superintendncias Regionais j estavam em Braslia, aguardando
definio do procedimento para digitao. Dezenove superintendncias
j tinham concludo o trabalho. Com a mudana de governo, houve
exonerao dos coordenadores e de superintendentes, foi reduzido o
ritmo de trabalho at a sua total paralisao. Essa pesquisa foi iniciada
por iniciativa do MDA, no governo anterior, para responder crticas da
imprensa quanto aos nmeros da reforma agrria. (TCU 2003: 47)
So as necessidades mais urgentes as que recebem ateno. raro ver um projeto
ser desenvolvido observando um prazo razovel e livre da angstia provocada pelos
prazos. Os trabalhos comearam por uma razo contingente: crticas da imprensa. Foram
conduzidos de forma improvisada: a digitao, o mtodo de digitalizao mais trivial, mas
tambm o mais trabalhoso foi o eleito, mas no se sabe como executar posto que os
questionrios foram aplicados sem que se pensasse no que fazer em seguida. Por fim, o
projeto termina por razes contingentes, sem formalidades, sem justificativas e talvez
mesmo sem a deciso expressa de ningum: o ritmo foi simplesmente sendo reduzido at a
paralisia. este, de forma grosseira, o ciclo de nascimento, vida e morte dos projetos no

142

servio pblico. Tomemos, novamente, cada uma destas fase e as observemos mais de
perto.
O chamado "ciclo das polticas pblicas" seria formado por algo como "formao
da agenda, formulao, monitoramento e avaliao". Esta imagem, um tanto idealizada e
outro tanto ingnua, bastante difundida no Servio Pblico. Fosse ela uma representao
de como as coisas de fato se do, poderamos reescrev-la, inspirados em ditos dos
prprios servidores, mais ou menos como segue: "caiu de pra-quedas" (nasceu um
projeto), "driblar a burocracia" (estratgia para implementao), o "sapo cururu"
(retrabalho), "deu em gua" (morreu um projeto) e "cada enxadada, uma minhoca"
(justificativas para auditores).

O Ciclo das Polticas Pblicas

1- Caiu de Pra-Quedas

Uma cena usual no servio pblico: o funcionrio chega a seu posto e informado
de que, daquele momento em diante, responsvel por um novo projeto, tarefa ou
atribuio, da qual jamais havia tido notcia e, no raro, no tem qualquer relao com seu
trabalho anterior. O projeto "caiu de pra-quedas", dizem os funcionrios. Ao longo de dois
anos de trabalho tivemos a oportunidade de presenciar o nascimento de inmeros projetos.
Nasceram de formas variadas: alguns em razo de demandas de rgos de controle, outros
a partir de propostas de "ongueiros" ou empresrios interessados e, claro, muitos em
razo da mera arbitrariedade dos dirigentes.
Aps seu nascimento, um projeto pode passar por tantas reestruturaes quantas
forem as mudanas de humor do dirigente. Mesmo projetos pequenos como a elaborao
de uma Nota Explicativa ou a criao de uma pgina na Internet podem ser alterados
dezenas de vezes. As mudanas so de todo o tipo: muda-se a redao dos documentos, os
procedimentos a serem adotados, os interlocutores a serem consultados e, no raro, muda143

se at mesmo o prprio objetivo do projeto. Essa dinmica de mudanas constantes pode

levar o observador a responsabilizar uma suposta falta de planejamento, mas este ponto
precisa ser analisado com cautela. Verdade seja dita, no houve uma s repartio que
tenhamos visitado que no tivesse no um, mas vrios planos. A Secretaria do Patrimnio
da Unio, por exemplo, contratou uma consultora que preparou um evento de
Planejamento Estratgico para seus dirigentes. Foram todos para a beira do Lago Parano,
onde discutiram seus problemas, participaram de dinmicas de grupo que envolviam, alm
de brincadeiras e abraos, discusses sobre os problemas da secretaria. Ao final de ao
menos dois dias inteiros de atividades, tinham seu documento de Planejamento Estratgico
pronto. Tambm a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao elaborou, em um
evento no to ldico, um documento semelhante: na Escola Nacional de Administrao
Pblica os dirigentes se reuniram e uma consultora os levou a escrever suas ideias em
recortes de cartolina, colando-as em um mural. Aps discusses mediadas, elaborou-se o
plano. A Secretaria do Oramento Federal, por sua vez contratou uma consultoria para
ajudar a construir at mesmo as novas frases de "misso" e "viso" da Secretaria.
Os Planejamentos Estratgicos assemelham-se a cartas de intenes ou textos de
propaganda poltica e sua relevncia prtica nula. Existem vrios outros planos. Algumas
reparties elaboram um "Plano Anual" ao gosto de seu dirigente. H o Plano Plurianual,
revisto anualmente, que costuma ser tido como mera formalidade e preenchido
mecanicamente: mantm-se os mesmos valores, mesmos projetos e acrescenta-se uma
"gordura", algo em torno de 10 ou 5% a mais nos recursos. No mbito do PPA existe
tambm o Plano Gerencial: um documento raramente elaborado que deveria descrever de
maneira mais precisa a forma como as aes sero executadas. Existem ainda os Planos de
Atendimento s Recomendaes da Auditoria, elaborados ao final dos processos de
tomadas de contas, Planos Diretores de Tecnologia da Informao, planos para cada
projeto especfico e, claro, planos polticos como o Plano de Acelerao do Crescimento.
Todos estes planos, elaborados pelos mais caros e bem qualificados servidores,
so sistematicamente afastados em funo de necessidades mais imediatas. Uma ordem do
Presidente da Repblica, do Ministro de Estado ou do Secretrio muito mais importante
que qualquer plano. Se estes dirigentes pretendem contratar um novo Sistema

144

Informatizado,

aumentar

os

investimentos

em

Infra-Estrutura

ou

realizar

um

recadastramento de imveis, isto tem prioridade sobre qualquer inteno formalizada

anteriormente. O PPA j foi referido como uma "pea de fico" e poderamos seguir a
analogia listando obras que encheriam as prateleiras das estantes de romances.
Estes planos no descem a um nvel de detalhamento operacional. No
especificam que servidores tero de realizar que tarefas, no atentam para o quantitativo de
recursos, materiais ou humanos. Tratam de orientaes gerais, diretrizes estratgicas
somente. Mesmo em "atividades altamente previsveis", os trabalhos so conduzidos de
forma improvisada (FIA/USP 2007: 12). Assim, um rgo que tem como necessidade de
contratao equipamentos de informtica ou de radiologia a cada 2 anos, no tomar
qualquer ao para agilizar ou baratear a prxima contratao. Uma mesma repartio
pode realizar num ano um excelente processo de contratao de um servio especfico e
encontrar dificuldades intransponveis em processo idntico no ano seguinte.
O nascimento de um projeto, portanto, no tem uma relao necessria com
qualquer desses planos. No estar inscrito no PPA no bice realizao de qualquer
projeto assim como a inscrio no garante sua execuo. medida em que as
necessidades ou ideias surgem que nascem os projetos.
Um dos motivos mais curiosos e frequentes para a elaborao de um novo projeto
o excesso de recursos. preciso executar o oramento e esta uma tarefa rdua e se
torna tanto mais imperiosa quanto mais se aproxima o encerramento do exerccio
oramentrio. preciso vencer vrias etapas burocrticas, convencer vrias vezes os
mesmos dirigentes e as assessorias jurdicas, enfrentar recursos interpostos junto aos
rgos de controle, obter pareceres, aprovaes, aquiescncias informais, tudo isso apenas
para assinar um contrato. Outras tantas etapas sero vencidas at que o servio seja
executado e, finalmente, pago. Dificilmente um rgo consegue atravessar esse calvrio
com todos os projetos elaborados ao longo do ano e o resultado que um volume
substancial de recursos precisa ser executado nos ltimos meses. Nesse perodo os rgos
pblicos experimentam uma necessidade irresistvel de contratar. Escolhem-se os produtos
de contratao mais fcil e de maior valor, como equipamentos de informtica, ou formas
de contratao que impliquem em pagamento antecipado, como convnios. Assim se
145

potencializam as chances de chegar ao final do ano com uma execuo razovel.

Foi por volta de outubro, quando j ficava claro para aquele Departamento que
sua execuo oramentria ficaria muito baixa, que um "ongueiro" comeou a solicitar
insistentemente um encontro com o Diretor. Ele queria apresentar um projeto de interesse,
sustentava ele, do Departamento. A ocasio era propcia e os instrumentos para contratar
ONGs implicam em pagamentos antecipados. Durante a reunio ele apresentou sua
proposta: sua equipe havia desenvolvido um software que ajudava construir pginas de
Internet adaptadas para "leitores de telas", programas que permitem que cegos naveguem
na Internet. poca a ONG vendia o programa como forma de arrecadar recursos. Ela
estaria disposta a vender os direitos sobre o software para que o governo o distribusse
gratuitamente. Aquilo soava como msica aos ouvidos do Diretor. Seria celebrado um
convnio, os valores pagos de antemo e havia um risco muito baixo de o produto no ser
entregue, j que, sabiam, o software j estava pronto. O oramento, finalmente, seria
executado a contento. A importncia tcnica, funcional, desse gasto simplesmente no foi
discutida. Interessava apenas executar antes do final do ano o oramento!
Recursos oriundos de emprstimos ou doaes internacionais tm calendrios
diferentes em razo dos prazos de vigncia. Ainda estvamos na estao das secas, por
volta de Agosto, quando um Diretor de Projeto, na nsia de executar os recursos surgiu
com a ideia de realizar em dois meses um levantamento de certas informaes nos rgos
pblicos federais. Ele explicou a sua equipe que o trabalho seria composto por uma
pesquisa, feita por meio de um formulrio eletrnico, a ser preenchido pelos rgos. Uma
consultoria seria contratada para elaborar uma metodologia e o formulrio para isso, bem
como para analisar as informaes resultantes. Um funcionrio novato respondeu
prontamente que no era necessrio: ele prprio poderia fazer o formulrio eletrnico e,
com isso, evitar a contratao. Frustrado, o dirigente respondeu: _"Eu sei que poderamos
fazer ns mesmos, mas precisamos gastar... o que se h de fazer?"
Do ponto de vista do dirigente de uma repartio pode no ser uma boa ideia
aumentar sua eficincia. Em 2006, por exemplo, um grupo de servidores revoltados com os
altos preos cobrados no contrato que tinham com o Servio Federal de Processamento de
Dados (SERPRO - uma empresa estatal de informtica) para a manuteno de um site na
146

Internet, decidiram renegociar o contrato. Fizeram um levantamento de preos na iniciativa

privada e ameaaram descontinuar o site para no arcar com aqueles custos que,
anualmente, chegavam a cerca de um milho e trezentos mil reais. Aps a renegociao o
valor anual do contrato passou a ser cerca de duzentos e vinte mil. Assim, o contrato que
antes consumia a totalidade dos recursos do setor, deixando-o sem a possibilidade de
executar nada mais, baixou para menos de 20% do oramento. Isto gerou um problema
importante para o ano seguinte: haveria sobra oramentria. verdade que alguns
servidores estavam cientes disso, mas um novo Diretor assumiu o Departamento e no deu
ouvidos aos servidores que insistiam na necessidade de aportar recursos em projetos de
execuo rpida para evitar contratempos. Foi apenas por volta de outubro que ele
finalmente se deu conta de que j no haveria mais tempo hbil para licitar at o final do
exerccio. Havia, para seu alvio, uma sada: o contrato com o SERPRO seria renegociado
novamente naquele ms e era possvel rever novamente os preos, desta vez para cima, de
modo a minimizar a inexecuo oramentria. O desperdcio, o gasto irracional do dinheiro
pblico, surgia aqui como a melhor soluo! Coisas como essa fazem parte do cotidiano da
burocracia brasileira.
A imprensa e os rgos de controle tambm tem um papel importante na definio
das atividades realizadas no Servio Pblico. Uma notcia capaz de mobilizar dezenas de
servidores em torno de um problema pontual ou de paralisar completamente um projeto.
Ocorreu, por exemplo, de a imprensa noticiar insistentemente a existncia de fraudes a
programas sociais. Algumas pessoas estariam se aproveitando da fragilidade dos cadastros
do servio pblico para se inscrever mais de uma vez em programas de distribuio de
renda. Como resposta a essas denncias, realizou-se um intenso esforo para identificar
duplicidades cadastrais. Trata-se de um trabalho relativamente complexo, dado que
preciso encontrar indcios de irregularidades que podem ser muito sutis, alm dos riscos de
identificaes errneas de fraudes levarem a novas crticas por parte da imprensa.
Mobilizaram-se recursos, humanos e financeiros, de todas as fontes disponveis,
independentemente de qualquer planejamento, para efetuar a limpeza das bases cadastrais.
Atingiu-se o objetivo, mas isto gerou uma paralisia em diversos projetos e um lento e
trabalhoso processo de prestao de contas, j que auditores da Controladoria Geral da
Unio questionaram o fato de que recursos originalmente destinados a outros projetos
147

tivessem sido aplicados na limpeza dos dados. Foram necessrias dezenas de reunies com
os dirigentes e muitas horas de trabalho dos mais bem pagos servidores da unidade ao
longo de meses para que finalmente chegassem a uma aprovao das contas com ressalvas.
A troca de dirigentes implica normalmente em mudanas na equipe e, tambm,
nos projetos. Os novos chefes costumam ser estranhos repartio e trazem consigo suas
experincias e ideias Quando o dirigente de uma ONG assume uma repartio, quem dir
que deixa para trs seus valores e objetivos anteriores? Todos, inclusive ele prprio,
conhecem a condio precria de seu posto de chefia, e, ademais, seria natural esperar que
tenha sido exatamente seu trabalho anterior que lhe rendeu a atual nomeao, afinal, como
dizem orgulhosos, "ningum chegou onde est por acaso". No de admirar, portanto, que
pretendam realizar no servio pblico algo semelhante, ou exatamente igual, ao que
realizavam em suas atividades anteriores. Um diretor, por exemplo, que acabara de
concluir um curso de Mestrado decidiu, logo ao assumir, que contrataria o
desenvolvimento de uma pesquisa para conhecer os anseios da populao sobre o tema
com o qual trabalhava. Esta pesquisa subsidiaria a elaborao de um importante Plano
Nacional. Chegou mesmo a proferir algumas palestras sobre a "definio de conceitos" na
rea antes que, finalmente, os problemas imediatos lhe retirassem seu furor acadmico.
Noutro caso, o dirigente de uma ONG que promovia cursos distncia, ao assumir um
posto de direo no Governo, trouxe consigo seu projeto, sua equipe e at mesmo seus
computadores, sua pgina de internet, etc.
Qualquer destas circunstncias nas quais se criam projetos, so tambm
oportunidades para reformul-los. Um projeto para instalao de equipamentos se
transforma em uma ambiciosa proposta para articulao de postos de atendimento ao
cidado e resulta, ao final, na mera disponibilizao de uma pgina na Internet.
Funcionrios, dirigentes e at mesmo a estrutura organizacional mudam a cada instante:
por que seria diferente com os projetos? Eles so to instveis quanto as pessoas que os
conduzem.
Seria equivocado argumentar que em um ambiente de trabalho no qual projetos
novos surgem a cada dia ou semana e os projetos antigos se alteram completamente ao
sabor das circunstncias, qualquer forma de planejamento impossvel. Se, por um lado, a
148

conjuntura poltica, a imprensa e o humor do dirigente podem, a qualquer momento,

resultar em um novo objetivo, por outro, estes fatores interferem muito pouco no trabalho
operacional: sempre necessrio comprar papel, limpar o cho, manter vigias nas portas
do prdio e pagar a conta de luz. Mesmo a, no entanto, encontraremos processos
incipientes. A Fundao Instituto de Administrao da Universidade de So Paulo foi
contratada para elaborar um estudo sobre os processos de contratao na Administrao
Pblica Federal. Neste estudo concluiu-se que os processos so padronizados, mas isto no
importa em procedimentos, tarefas, atividades iguais:
Em todo o desenvolvimento dos trabalhos constatou-se elevado grau de
padronizao na execuo dos processos de aquisio, em decorrncia
dos balizamentos impostos pela legislao e pelas operaes
informatizadas, em particular no que diz respeito ao prego eletrnico.
As diferenas de procedimentos encontradas foram pontuais e muitas
vezes atendem a questes culturais ou da histria da organizao e no
a necessidades claras de racionalidade. No entanto, verificou-se que
essa convergncia de procedimentos no acontece no tempo de execuo
dos procedimentos, na produtividade por funcionrio nem nos custos
apurados. A quantidade elevada de procedimentos pode ser vista nos
fluxos apresentados na Etapa de Mapeamento de processos, nos quais
esto indicados as diferenas de procedimentos entre os rgos. (FIA,
2007:6)
Assim, mesmo que o trabalho a ser realizado nos processos de aquisio seja
quase sempre o mesmo, ele realizado de forma diferente a cada oportunidade. Um
processo para aquisio de medicamentos, por exemplo, pode demorar duas semanas numa
oportunidade e seis meses noutra; um funcionrio pode fazer cinco cotaes de preos na
semana enquanto outro demora cinco semanas para apenas uma cotao. As normas sobre
contratao so tantas e to obscuras que se podem realizar tarefas completamente
diferentes em cumprimento das mesmas normas. O mesmo estudo conclui que "de forma
geral, a administrao acumula muito pouco conhecimento na rea de aquisies. Os
processos so tratados de forma isolada dentro de cada rgo e no h interao entre as
diferentes organizaes pblicas." (FIA Pontos Crticos, 2007:12). Mesmo aquilo que
repetitivo, padronizado, conhecido, como a aquisio de materiais feito de improviso,
caso a caso, de forma isolada. As aes do passado no costumam ser referncia para as
aes do presente. H muito pouco acmulo de experincia sobre os procedimentos tanto

149

em funo da alta rotatividade dos servidores quanto da incipincia dos projetos.

Certa feita, por exemplo, houve uma grande guinada nas atividades de uma
Secretaria. Em razo de recomendaes dos rgos de controle seriam preparados cursos
de capacitao sobre um dos Sistemas de Atividades Auxiliares, que incluiria um curso de
especializao. Seriam tambm padronizados alguns procedimentos. As discusses em
torno do tema foram intensas e exaustivas. Figuras importantes da Secretaria participaram,
juntamente com todos os principais assessores Os trabalhos se davam em reunies que
duravam de quatro a seis horas ao longo de vrias semanas. Numa dessas reunies, durante
uma pausa para o caf, encontramos discutindo em uma sala de espera dois dos servidores
mais antigos da secretaria. Falavam orgulhosos da poca em que trabalharam na criao
daquele Sistema de Atividade Auxiliar. Naquela poca as coisas eram diferentes, diziam, os
trabalhos eram conduzidos com maior seriedade: as reunies eram peridicas, organizadas
e coisas que hoje estavam novamente sendo cogitadas eram rotina, inclusive os cursos de
capacitao e especializao.

2- Driblando a Burocracia

Qualquer novo projeto precisa definir a forma de execuo e isto quer dizer,
normalmente, encontrar uma maneira de contornar certas leis e procedimentos. No
possvel, a cada novo projeto, inscrever a proposta no PPA, abrir seleo pblica para
contratao de servidores temporrios, e elaborar uma longa sequncia de Editais de
Licitao, por exemplo, em um prazo razovel. Isto tanto mais verdadeiro quanto mais
so instveis os projetos. No obstante, sempre necessrio definir de onde viro os
recursos financeiros, materiais, humanos e ainda estabelecer os procedimentos para a
execuo dos trabalhos. Contratos de terceirizao, estagirios, bolsistas, realocao de
servidores ou, simplesmente, colocar o projeto sobre os ombros j carregados dos
profissionais mais dedicados, so as respostas mais comuns questo dos recursos
humanos. Obter recursos em projetos de cooperao internacional, realocar informalmente
recursos do Oramento ou aproveitar as descries amplas e vagas de algumas aes
oramentrias (que os servidores chamavam de "balaios de gatos") so, por sua vez, os
150

meios mais eficientes para lidar com o problema dos recursos financeiros. J a soluo
para como executar os recursos passa por convnios (ou Termos de Parceria) ou
cooperaes internacionais, preferencialmente. Licitaes, especialmente o prego e o
registro de preos, so teis para adquirir equipamentos e servios padronizados.
Normalmente se procura evitar a celebrao de contratos porque a observncia da lei
8.666/93, que os regula, trabalhosa, morosa e controversa.
O Servio Pblico executa seus trabalhos valendo-se especialmente de contratos e
convnios. Na Administrao Direta (Ministrios), pelo menos, so poucos os rgos que
prestam os servios com seus prprios funcionrios, diferentemente do que ocorre, por
exemplo com as Universidades Federais e Empresas Estatais. Assim, um programa para
distribuio de culos a crianas do primeiro ano escolar consistir na celebrao de
convnios com ONGs que contrataro os oftalmologistas, compraro e distribuiro os
culos.
No apenas a complexidade da lei, na verdade, que leva as unidades a buscar
formas alternativas de execuo: a fragilidade dos setores responsveis pelas contrataes
outro elemento importante. Os Sistemas de Atividades Auxiliares tm em cada rgo sua
contra-parte. Existe uma Subsecretaria de Administrao Operacional em cada Ministrio,
na qual funcionam setores de pessoal, compras, oramento, dentre outros. Estes setores so
via de regra sobrecarregados de trabalho e contam com uma fora de trabalho
desprestigiada, pouco capacitada e mal remunerada em relao aos setores finalsticos. Por
ser responsvel pela operao de todos as contrataes do rgo, a rea de compras se
torna um importante gargalo: no capaz de cumprir prazos ou manter uma organizao
adequada. Na prtica, torna-se uma espcie de almoxarifado, distribuindo para as demais
unidades os materiais bsicos de que todos precisam: papis, lpis, computadores e at
alguns servios padronizados como lanches para eventos ou tradues, que so contratados
com razovel tranquilidade e, consequentemente, valendo-se dos procedimentos
legalmente definidos. Quando, por outro lado, se trata de contratar os servios necessrios
para a execuo das polticas pblicas, (como estudos, consultorias e prestao de servios
ao cidado) buscam-se meios alternativos e supostamente mais simples ou cleres, como
cooperaes internacionais, dispensas de licitao, convnios com ONGs e destaques

151

oramentrios.
Parafraseando Vtor Nunes Leal, podemos dizer que ningum pratica a ilegalidade
pela ilegalidade: recorre-se a procedimentos alternativos "quando outros processos so
mais morosos ou ineficazes para o fim visado." (LEAL, 1978: 48) A ilegalidade nem
sempre sinnimo de apropriao privada de recursos pblicos, e mesmo o dirigente mais
zeloso buscar, por simples pragmatismo, os meios mais simples e rpidos para executar
seus projetos. Muitas vezes, de fato, o desvio da legalidade justificado em nome da
eficincia e dos resultados. assim que processos seletivos so direcionados para
favorecer entidades como a FIA/USP ou a FGV, por exemplo. Os gestores, acreditando na
boa reputao e capacidade destas instituies, buscam contratar diretamente seus servios.
Da mesma forma, empresas de boa reputao ou que prestaram bons servios em outros
rgos so claramente preferidas em detrimento de suas concorrentes.
importante ilustrar este ponto. No Ministrio do Planejamento, certa feita, foi
necessrio contratar um importante servio de informtica. O desejo do Secretrio era
contratar uma Universidade para fazer o servio, mas ao final do processo seletivo, foi a
empresa com a proposta mais cara quem obteve o contrato. Quando os auditores
questionaram este fato, um dos dirigentes redigiu uma resposta em que descreveu o
ocorrido. Foram convidadas vrias empresas e universidades, ele explicou, para que
apresentassem solues para o problema enfrentado, antes mesmo de se iniciar o processo
seletivo e nessa oportunidade os resultados foram desiguais. As universidades, todas
pblicas, apresentaram projetos, mas no tinham ainda uma soluo pronta. Dentre as
empresas, apenas duas conseguiram realizar os testes solicitados. Ocorre que durante os
testes a empresa que apresentou o menor preo teve dificuldades importantes para a
realizao do servio: levou toda uma semana para que pusesse seu software em
funcionamento, os resultados dos testes ficaram aqum do esperado e ainda houve
desentendimentos entre seus funcionrios e os servidores da Secretaria. Em razo disso,
receosos de uma eventual vitria no processo seletivo da empresa que julgavam incapaz de
bem executar os servios, incluiu-se no edital de licitao, ainda segundo a resposta do
dirigente, um requisito que sabiam que aquela empresa no detinha de modo a permitir que
aps o certame a melhor empresa apresentasse um recurso e se sagrasse vitoriosa.

152

Neste episdio a preferncia do Secretrio era por uma das universidades, mas o
servio era urgente e no faria sentido contratar com quem tinha apenas um projeto para
oferecer. Dentre as empresas, a escolha foi feita em nome da eficincia: ganharia a mais
bem preparada. Os meios usados que eram irregulares: o procedimento, mais clere que o
convencional, previa a contratao da proposta de menor preo e se usou um artifcio para
garantir a vitria proposta de melhor tcnica.
Noutra situao, precisando de um profissional para exercer um papel de assessor
tcnico da rea, o dirigente recorreu a uma consultoria. O PNUD, responsvel pela
contratao, lhe enviou uma srie de currculos, todos de profissionais inexperientes ou
graduados em faculdades que o dirigente considerava de m reputao. Ele devolveu todos
e solicitou novos por duas ou trs vezes, sem resultados satisfatrios. Dias depois, tendo
recebido por outros meios um currculo de um profissional graduado em uma prestigiosa
Universidade Federal, convidou-o para uma entrevista. O candidato se revelou um jovem
inteligente e educado, que trabalhara em projetos importantes: seria perfeito para o posto.
O dirigente lhe pediu, ento, que trouxesse outros dois currculos para que fossem
encaminhados ao PNUD para compor um novo processo seletivo.
Estes exemplos ilustram uma situao comum na qual em nome da eficcia e da
qualidade tcnica os dirigentes adotam procedimentos irregulares, sob o risco de serem
responsabilizados no futuro e provocando perdas em transparncia. Outro motivo pelo qual
os procedimentos formais no so observados, este muito mais frequente, o simples
desconhecimento por parte dos dirigentes e tcnicos envolvidos. Nosso sistema jurdico
est claramente inadequado para a gesto e administrao: complexo, desorganizado,
obscuro: mesmo estando de posse de um instrumento jurdico qualquer, como uma portaria
ou um decreto, no h como ter certeza de que o que se l ali vlido; no h um
repositrio nico e confivel de leis e normas, que se revogam implcita e parcialmente; h
trechos vlidos e invlidos, pelas mais diversas razes, em um mesmo texto normativo;
vrios rgos normatizam a mesma questo. As Consultorias Jurdicas, setores
responsveis to somente por conhecer a lei e assessorar os dirigentes, no ousam chamar
para si a responsabilidade, dando interpretaes lei francamente desfavorveis para o
rgo no qual trabalham. Na prtica so antes fiscais que assessores.

153

 importante notar, entretanto, que os dirigentes e funcionrios no tm muita

escolha com relao a tocar ou no um projeto. A deciso prvia e poltica. Se um
procedimento afastado por ser ilcito, eles tm de encontrar outra forma de executar. No
podem, simplesmente, dizer que impossvel ou ilegal. Seus cargos e salrios esto em
jogo. Desta forma, grande parte do trabalho desenvolvido nos ministrios consiste em
encontrar formas de executar um projeto sem infringir a lei. Certa feita, por exemplo, uma
empresa de informtica licenciou um software como pblico, permitindo a quem quer que
seja utilizar-se dele sem custos. Um grupo de dirigentes, vendo nisso uma oportunidade,
pensou em contratar empresas para aprimorar este software pblico para distribu-lo a
municpios que no dispem de recursos para aquisio de programas como aquele. Foram
necessrios mais de dois meses de reunies entre cerca de doze profissionais de alto nvel,
oriundos pelo menos cinco rgos diferentes (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal,
Secretaria de Relaes Institucionais, Ministrio do Planejamento e Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social), incluindo viagens e vdeo-conferncias, apenas
para que se traasse uma estratgia para executar o projeto de forma lcita.
Ocorre que h a constante preocupao por parte da sociedade em impedir que
qualquer um se locuplete do Estado. Esta preocupao aliada crena de que qualquer
um que lide com o Estado est se locupletando dele. Assim, se algum trabalha para o
Estado deve estar ganhando muito e trabalhando pouco. Se algum vende para o Estado,
deve estar superfaturando ou omitindo a entrega do servio. Se feita uma viagem, deve
ser por puro lazer. Em qualquer licitao, projeto ou reunio, sempre deve haver algo
errado. Os servidores e dirigentes trabalham em um ambiente de cautela. Por esta razo,
todas as sadas encontradas pelos gestores so vistas com desconfiana pelos rgos de
controle. Estes tratam de investigar com tal mincia as solues que conseguem nalguns
casos levar o parlamento ou o prprio governo a condenar as novas prticas. Segue-se,
ento, uma nova onda de esforos para encontrar outra sada.
A complexidade das leis e regulamentos ajuda a aumentar a ilicitude. Um
dirigente que receba em abril uma demanda para iniciar um novo projeto, dificilmente
conhecer todos os processos necessrios para incluir este projeto no PPA, solicitar um
crdito adicional, solicitar os recursos humanos necessrios, preparar licitaes ou

154

convnios. Nenhuma destas tarefas est, na verdade, sob sua responsabilidade, e no raro
que nenhuma delas tenha sido realizada no tempo em que trabalha no setor.
Contratar um servio qualquer, salvo casos em que est tudo perfeitamente
formatado, sempre um procedimento de uma dificuldade surpreendente. Nossa impresso
foi a de que, dentre os projetos observados, os que adotaram condutas de licitude
questionvel, sob o nus de responder posteriormente aos rgos de controle, foram
relativamente melhor sucedidos em relao aos que adotaram posturas mais legalistas. Vale
a pena, mais uma vez, ilustrar esta situao.
Uma forma de evitar os procedimentos de contratao englobar o maior volume
possvel de servios em um nico contrato, e renov-lo tantas vezes quantas possvel. Estes
"Contratos Guarda-Chuva", como so chamados, permitem, de um lado, reduzir o tempo e
os custos operacionais relacionados ao processo de contratao, mas implicam, por outro,
em dependncia com relao contratada, que vem acompanhada de servios de m
qualidade e preos elevados. Firma-se um contrato com um prestador de servios, com um
texto genrico, abrangente e a partir dele so celebrados termos aditivos para respaldar a
prestao de servios no mbito de vrios outros projetos. (TCU Reforsus, 1997: 31). No
Ministrio do Planejamento o contrato 045/2005, por exemplo, era um guarda-chuva. O
contrato tem um corpo e cerca de treze anexos, cada qual estabelecendo servios diferentes
a serem prestados, muitos includos por aditivos que no necessitam de processo seletivo.
As negociaes em torno do contrato eram difceis e as discusses chegavam a ser feitas
no auditrio do Ministrio, tamanho o nmero de interlocutores, cada qual de um projeto,
que precisavam participar. Estas reunies eram geralmente compostas de duas partes. A
primeira, como diziam os prprios servidores, era uma "catarse" na qual todos expunham
suas lamentaes relacionadas m qualidade dos servios prestados. Um dirigente em
particular passou todo um ano frequentando estas reunies e, paralelamente, trabalhando
na construo de um processo seletivo para contratar outra empresa para assumir aqueles
servios e um novo projeto que vinha preparando. Quando o exerccio oramentrio estava
prestes a se encerrar sem que sequer fosse possvel vislumbrar quando a nova contratao
seria realizada, o dirigente resignou-se a incluir seu novo projeto no contrato GuardaChuva.

155

Outra sada encontrar uma ONG que tenha como objeto prestar aquele servio.
Isto porque com estas entidades no se firmam contratos, mas convnios que observam
processos seletivos mais simples ou, at mesmo, no observam procedimento algum. Alm
disso, podem-se firmar Termos de Parceria, uma espcie de convnio, consultoria por meio
de projetos de cooperao internacional, acordos de cooperao com outras entidades
pblicas que intermediam os servios, dispensas de licitao, dentre outros. Os
procedimentos a serem utilizados dependero de questes circunstanciais, mas a
contratao ser feita.
Existem situaes nas quais no basta definir uma estratgia para driblar as
normas relativas contratao de servios, mas tambm as relativas fonte de recursos. O
Plano Plurianual, como mencionado anteriormente, no reflete um planejamento de fato e a
maior parte dos projetos surge ao longo de um exerccio e no h dirigente que pretenda
aguardar a prxima reviso da lei oramentria para iniciar a execuo. Na maior parte dos
casos, as verbas so alocadas em rubricas suficientemente genricas e em um montante
bastante superior ao que se espera gastar, de modo que os novos projetos se acomodam
com facilidade. No entanto, nem sempre este o caso, como narram os auditores:
Verificou-se que em 2000, por exemplo, o MAPA [Ministrio da
Agricultura] liquidou R$ 2,27 milhes no atendimento fiscalizao
sanitria e epidemiolgica para erradicao da febre aftosa, sendo que
44% dessas despesas, em que pese terem sido registradas em um projeto
finalstico, so na realidade de natureza tipicamente administrativa.
Desse percentual, R$ 991,6 mil foram utilizadas pela Coordenao
Geral de Servios Gerais do Ministrio para custear gastos com
manuteno, fornecimento, instalao, remanejamento e recuperao de
divisrias, armrios e balces; aquisio de subsistemas de
gerenciamento de ambiente instalado no subsolo do edifcio sede do
MAPA; e manuteno preventiva e corretiva nos equipamentos
telefnicos instalados nos edifcios sede e anexo do MAPA.
Levantamentos efetuados no SIAFI durante esta auditoria, referentes aos
exerccios de 2002 a 2004, demonstraram que a aplicao dos recursos
do PNEFA pelo MAPA continuou sendo realizada em desacordo com as
normas oramentrias vigentes. (TCU 2005i: 25)
A prtica observada no Ministrio da Agricultura , na verdade, bastante comum.
No existe rigor na elaborao nem na execuo do PPA. Utilizam-se os recursos das aes
sobre as quais o dirigente tem governabilidade. Esta a regra de ouro. Todas as demais
156

podem ser torcidas e retorcidas para acomodar os gastos necessrios para a execuo. No
Ministrio do Planejamento se observou prtica semelhante. Ali os servidores destinavam
recursos de um programa para outro, e classificavam como finalsticos gastos com
atividades administrativas. No caso do programa profissionalizao do preso,
aproveitaram-se recursos doados por entidades privadas para suprir a falta de recursos,
planejamento e organizao:
[Na] escola da Penitenciria do Estado/SP (...) as aulas esto sendo
ministradas em quatro salas construdas com recursos angariados junto
a igrejas evanglicas que atuam dentro do Presdio. As paredes das salas
esto ainda em tijolos e no alcanam o teto. Parte dos recursos
ofertados pelas igrejas foi utilizada na compra de material para tapar os
tneis perfurados pelos presos, segundo informaes repassadas
equipe. Alm da ajuda de voluntrios, o funcionamento da escola
depende tambm da colaborao de um interno, responsvel pela
segurana (TCU 2002: 17)
O programa conduzido sem recursos materiais, humanos ou financeiros
adequados. A segurana das aulas garantida por um detento, a reforma paga por igrejas e
necessrio contar com o apoio de voluntrios. Que contraste com a abundncia em que
atuam rgos mais centrais! Sem recursos e sem outros meios de os obter, apela-se
informalmente para a sociedade civil e mesmo o dinheiro obtido desse modo recebe
destino diverso daquele pretendido pelos doadores.
Quando a execuo feita mediante convnios, existe sempre o risco de no haver
adequada prestao de contas, situao na qual a entidade convenente seria declarada
inadimplente e ficaria impossibilitada de receber recursos pblicos. Ocorre, porm, que
por meio destas entidades que os dirigentes executam suas polticas pblicas e no repassar
os recursos equivale, muitas vezes, a interromper completamente a execuo. Por isso
prefervel encontrar um meio de desviar dessa norma ou de dar-lhe nova interpretao para
prosseguir com os trabalhos:
A norma prev que caso seja constatada irregularidade ou
inadimplncia na apresentao da prestao de contas parcial, o
ordenador de despesas suspender imediatamente a liberao de
recursos (...) Contudo, a Funasa adota a prtica de registrar como
pendncia valores gastos pelos conveniados sem a devida comprovao,
ficando o valor sobrestado. Aps a anlise da prestao parcial de
157

contas, esse montante descontado da parcela financeira seguinte a

ser liberada para a ONG. A adoo dessa prtica compromete a
realizao das atividades programadas para o perodo nos planos de
trabalho, alm de no haver amparo legal para o procedimento. (TCU
2007a: 59)
O sucesso do convnio de interesse da FUNASA. Sua poltica pblica, suas
parcerias e o servio que presta dependem disso. muitas vezes inaceitvel para um
dirigente que todo um projeto seja interrompido em funo do atraso ou inadequao de
uma prestao de contas parcial. Alm disso, as entidades convenentes exercem grande
parte das atividades finalsticas e, via de regra, no dispem de qualquer outra fonte de
recursos. Perder o financiamento pblico poderia significar fechar as portas da
organizao. O gestor pblico prefere procurar meios de evitar uma medida to drstica e
acaba por incorrer em irregularidades.
O gestor pblico, por fim, no confia nos processos de contratao. A experincia
ou seus colegas o ensinam que podem demorar muito mais do que o esperado e chegar a
resultados insatisfatrios. Por isto no hesita em "abrir vrias frentes" para obter um
resultado especfico, e optar por uma alternativa especfica apenas quando estiver claro seu
sucesso. Assim, para um mesmo projeto um dirigente negociava uma parceria com rgos
pblicos, preparava um edital de licitao e procurava por entidades sem fins lucrativos
para celebrar convnios. A estratgia que primeiro desse frutos seria a escolhida. Noutro
caso uma secretaria deu incio contratao de um dado servio e, em paralelo, trabalhou
nele com seus prprios servidores. Quando, afinal, a contratao chegou a bom termo um
dos produtos previstos no edital j havia sido concludo por servidores h meses.

3- O sapo cururu

O sapo cururu, dizem, no pode ser espantado. Por mais que algum se empenhe
em afast-lo da porta de sua casa, ele sempre volta. Empurre-o, e ele voltar tantas vezes
quantas for enxotado. Por isso alguns servidores chamam as tarefas que so passadas a eles
de "cururus". Numa ocasio, por exemplo, solicitou-se a um funcionrio que elaborasse
uma Nota Informativa, explicando as razes pelas quais o setor havia tomado uma
158

determinada deciso, com o objetivo de se resguardar de futuros questionamentos dos

rgos de controle. Ao final do dia ele apresentou uma minuta da Nota. Seu chefe fez
alguns ajustes e a devolveu. No dia seguinte, o mesmo procedimento. Depois, numa
reunio do chefe com seu superior, decidiram alterar alguns itens. Passaram-se, nesse vaie-vem sete dias. O funcionrio saiu de frias e seu substituto prosseguiu a saga: mais
quinze dias escrevendo e reescrevendo a Nota Informativa. Ele voltou de frias e
prosseguiu na tarefa por mais sete dias. O assunto, ento, foi deixado de lado em favor de
problemas mais srios e s foi retomado cerca de dois meses depois, quando se gastaram
mais alguns dias entregando e devolvendo o documento. No chegamos a ver a verso
final da nota, nem sabemos se chegou a ser concluda. Isto ocorre tambm com Minutas de
Notas Tcnicas, Pareceres, Editais, Convnios, Prestaes de Contas, documentos enfim,
que por deciso dos superiores, dos rgos de controle ou das consultorias jurdicas,
precisam ser constantemente refeitos. So os "cururus".
Efetuar uma contratao ou celebrar um convnio j uma vitria para qualquer
repartio. Significa no apenas que os bens ou servios necessrios podero ser entregues
mas, de maneira mais imediata, que o oramento ser, provavelmente, executado. A
fragilidade dos procedimentos adotados para acompanhar a prestao dos servios
marcante. Quando h algum acompanhamento, ele consiste na simples verificao de
papis entregues ao final do ms pela empresa contratada, ou pela ONG quando da
prestao de contas dos convnios. Assim, muitos projetos, finda a fase de contratao,
sero retomados apenas quando dos pagamentos e da apresentao de justificativas aos
rgos de controle. Vrios dos convnios observados, na verdade, pareciam ser compostos
exclusivamente por prestaes de contas, dado que o trabalho a eles relacionado durante o
planejamento e acompanhamento era to insignificante que alguns deles sequer chegavam
a constar das conversas na repartio.
H, claro, para cada setor, alguns projetos que recebem ateno especial. So
"patrocinados" por um dirigente importante ou so do interesse imediato da direo e, por
isso, so acompanhados mais de perto durante sua execuo. Certa feita, por exemplo, por
insistncia do Tribunal de Contas da Unio, um Secretrio determinou que se executasse
um projeto de Integrao dos Sistemas da Secretaria. Todos sabiam que seria uma tarefa

159

difcil e com poucas chances de sucesso. Seus assessores chegaram mesmo a insistir que
no valia a pena efetuar a contratao, pois a Secretaria no estaria preparada para um
projeto daquele tipo. O Secretrio respondeu que no tinha espao poltico para deixar este
projeto de lado. Sua reputao e talvez seu cargo estavam em jogo.
A contratao foi feita por meio de uma cooperao internacional, contornando
assim a observncia da lei de contrataes, a necessidade de interlocuo com a SPOA e a
determinao da Consultoria Jurdica de que projetos em informtica fossem includos
num contrato com o SERPRO. A cooperao internacional era gerida por uma unidade de
gesto (UG) que buscou acompanhar o projeto produzindo uma documentao to
elucidativa quanto verossmil. A importncia do projeto no impediu que, como de
costume, houvesse um importante atraso para o incio dos trabalhos. A UG explicou o
atraso da seguinte forma:
No existe razo nica para o retardo, mas pode-se apontar a "multicefalia" gerencial como problema raiz. H falta de harmonia quanto ao
escopo e lacunas de coordenao entre a gerncia do projeto [rgos
Financiadores], o cliente [a Secretaria na qual o projeto desenvolvido]
e a empresa contratada, o que impediu o cumprimento do calendrio
ajustado e atrasou o incio dos trabalhos.
Esta "multi-cefalia gerencial" observada em inmeros projetos. O desejo dos
dirigentes de realizar todos os projetos ao mesmo tempo leva a uma desorganizao, uma
baguna na qual no fica claro quem responsvel por que tarefa e a quem cada um dos
envolvidos deve obedecer. Um mesmo servidor pode estar respondendo a sua chefia
imediata e a outros trs ou quatro chefes de outros setores ou chefes de sua chefia, a
depender dos projetos nos quais se envolve. Ningum, portanto, provavelmente nem ele
prprio, capaz de gerenciar seu tempo de modo a fazer um prognstico razovel do prazo
necessrio para cumprir uma tarefa qualquer, j que no se conhecem todas as tarefas pelas
quais responsvel. Esta situao tende a sobrecarregar os funcionrios mais dedicados e
oferecer um libi aos que no so capazes ou no esto dispostos a executar as tarefas.
Alm disso, no raro h mais de um chefe para a mesma tarefa, como no caso em questo,
e as divergncias de opinio no so sanadas antes do incio dos trabalhos.
Quanto menos organizado um processo de trabalho, mais meios tm os

160

preguiosos e incompetentes de passar despercebidos e mais importantes se tornam os mais

dedicados ao trabalho que, assumindo projetos sem conta, acabam por levar departamentos
e secretarias inteiras "nas costas". O depoimento seguinte, de um servidor da Controladoria
Geral da Unio, seria certamente subscrito por funcionrios do Ministrio do
Planejamento, do Desenvolvimento Social, da Funai ou do Incra, para citar apenas alguns
poucos.
A instituio est trabalhando no limite, no limite da capacidade
humana (...). A gente tem muito mais atribuio do que gente para poder
trabalhar. (...) Acaba que [para executar] determinados procedimentos
voc prioriza a (...) fora de trabalho melhor que voc tem para fazer
determinadas coisas. (...) Essas pessoas por vezes [se] sentem numa
presso de estresse. (...) Como elas esto atuando em posies
principais, em trabalhos de projeo, acaba havendo um desgaste
natural em relao a isso. (CASTRO, 2008: 104)"
A ausncia de atribuies claras, a falta de uma gerncia operacional capaz de
adequar a fora de trabalho aos projeto ou vice-versa resultam ao final e ao cabo em que os
mesmos funcionrios assumam muitos, seno todos, os projetos do setor. O resultado:
atrasos, insucessos, frustrao e, por fim, rotatividade. A estratgia de utilizar
predominantemente a mo de obra mais bem qualificada, tanto em termos de motivao
quanto de capacitao tcnica e habilidades polticas a mais simples e bvia e, por isso
mesmo, a mais usada. Os mesmos servidores costumam, por isso, estar envolvidos em
vrias tarefas, que so geralmente as mais importantes da unidade. Os demais, envolvidos
levemente com os projetos, aproveitam-se do diagnstico geral de sobretrabalho e se
acomodam preferencialmente em tarefas relegadas. Seu comportamento similar ao do
"caroneiro", figura muito usada na cincia poltica para ilustrar o aproveitamento do
esforo do grupo para obter ganhos individuais, no caso, a ociosidade. Esse
comportamento acaba se tornando uma disposio durvel, um verdadeiro habitus, na
expresso de Bourdieu. Diante disso, os mais dedicados ou ganham visibilidade e se
tornam chefes ou se frustram e se tornam novos caroneiros.
Nestas situaes, e no caso daquele projeto de Integrao de Sistemas em
particular, os esforos e mesmo a competncia tcnica dos envolvidos no foram, e
dificilmente seriam, suficientes para melhorar a situao. A desorganizao, o excesso de

161

atores envolvidos e o excesso de projetos distintos so problemas que no se resolvem

simplesmente adicionando mais trabalho. fatal, nestes casos, recorrer constantemente ao
aval dos superiores para cada deciso, dado que no se identificam responsveis por cada
tarefa. A UG relata os esforos para solucionar os atrasos e dificuldades do projeto:
Os desacertos de coordenao vm sendo atacados por tratativas diretas
de alto nvel entre os envolvidos. H, contudo, grande perda de
informao, tendo em vista a sistemtica de discusses. Os contatos
entre as partes so informais, envolvem nmero elevado de atores,
implicam mudanas de posicionamento tpicas quando de aproximaes
localizadas e, principalmente, subordinam o seguimento dos trabalhos a
decises de alto nvel que somente podem ser realizadas dentro da
escassa disponibilidade de tempo das chefias.
As "tratativas diretas de alto nvel" se referem a reunies com os Secretrios
envolvidos no projeto, ou seja, os membros do segundo escalo do Ministrio so
envolvidos em discusses eminentemente tcnicas e operacionais. As discusses tanto
neste como em quase todos os outros projetos que acompanhamos, se davam
informalmente (contatos telefnicos, reunies sem pauta ou sem ata) e, o que ainda mais
grave, entre atores sem capacidade para tomar decises. A cada deciso tomada
necessrio envolver as chefias e por vezes at os Secretrios, paralisando os trabalhos ou
empreendendo esforos inteis em direes que sero depois revistas pelos dirigentes.
Houve, neste projeto, reunies de trabalho com mais de vinte pessoas, que mobilizaram
grande parte da equipe envolvida, nas quais as poucas decises tomadas ficaram a
depender do aval dos dirigentes.
Imprecises de comunicao afetaram a validade dos produtos
apresentados. O que se colocou validao pelo cliente no
correspondeu s expectativas geradas pelo contedo do Termo de
Referncia, pelos trabalhos realizados e pelo volume de recursos
mobilizados. Afinal, colocou em discusso a necessidade mesma do
projeto. Houve conflito sobre a data de entrega, que no era de
conhecimento de todos; na expresso do contedo, que teve de ser
adequado forma de planilha, com perda de informao; em relao ao
discurso adotado - de posies conflitivas, mudana de verses,
exaltao.
A desordem cognitiva implicou a no observncia do calendrio de
trabalhos que ajustava o [projeto a outro importante projeto da
secretaria]. Este por estar mais ajustado institucionalmente, tenta suprir
162

as lacunas ocasionadas e empreende trabalho que seria, em parte,

objeto daquele. Perderam-se oportunidades de aproveitamento de
sinergias e trabalho. A preponderncia do [outro projeto] para a
Secretaria e a sobreposio de tarefas deram ensejo a consideraes
acerca da dispensabilidade do projeto. Aps consulta direta entre a
gerncia do projeto e o cliente (a Secretaria), emergiram at
questionamentos sobre a capacidade da empresa.
O quadro retratado nesta passagem muito familiar a quem trabalha no Servio
Pblico: aps longos e penosos esforos, reunies com equipes e dirigentes, adequaes,
negociaes, formalidades, chega-se a um resultado frustrante. As grandes expectativas
mobilizadas no foram atingidas e criaram-se empasses de toda sorte entre os prestadores
de servio e a Secretaria cliente. Tal era a importncia do tema que havia outro projeto
semelhante na mesma Secretaria, mas isto levantou crticas sobre a prpria necessidade do
projeto original. O outro era maior, mais amplo, mais ambicioso e, como o primeiro
encontrava dificuldades, chamavam-se os tcnicos da empresa contratada para o outro
projeto para apoiar. Eram muitos os atores envolvidos: um financia, outro acompanha, uma
empresa contratada, outra apoia O rgo que executa responsvel pelo sucesso do
projeto, mas o rgo que financia responsvel pelos recursos. Dentro de um mesmo
rgo h vrios setores. O rgo que financia vinculado a uma Secretaria e o rgo que
executa a outra, de modo que os responsveis so subordinados a Secretrios diferentes
que podem cada qual alterar os rumos do processo.
O Ministrio do Planejamento mantm, desde 2005, um contrato com o Servio
Federal de Processamento de Dados (SERPRO) para a prestao de servios relacionados
Tecnologia da Informao. Graas a uma interpretao da consultoria jurdica do
Ministrio, tudo, desde o desenvolvimento de softwares at a troca de equipamentos
danificados ficou por conta daquela empresa, no sendo possvel firmar outros contratos na
mesma rea. Em 2007 a insatisfao no Ministrio com os servios prestados era
generalizada. O assunto era discutido pelos corredores, nas reunies, salas, enfim, a cada
oportunidade que se apresentava. As queixas eram muitas: preos descompassados com o
mercado, qualidade insatisfatria, caixa de e-mail de 10Mb, mil vezes menor do que as
oferecidas por empresas privadas, dentre outras. As razes usadas para justificar a
manuteno do contrato giravam em torno de questes de segurana e sigilo, que em teoria
163

seriam melhor tratadas com uma empresa pblica como o SERPRO. Muitos, porm,
argumentavam que mesmo aceitando este argumento os preos ainda estavam demasiado
altos, difceis de justificar perante os rgos de controle. O descontentamento com a
qualidade dos servios era tal que, em tom jocoso, servidores se cumprimentavam dizendo
"Tudo SERPRO?" (ao invs de "tudo certo?") , ao que se respondia: "Sim, mas nada
funcionando".
O contrato era dividido em cerca de uma dzia de anexos, cada qual contava com,
pelo menos, um fiscal responsvel e um dirigente da unidade demandante. Em 2007 os
funcionrios (fiscais e dirigentes) de diversas secretarias do Ministrio decidiram fazer
uma srie de reunies e unir esforos para alterar o contrato na ocasio de sua renovao,
esperando aprimorar a qualidade dos servios. As principais questes colocadas foram: a
definio de nveis mnimos de qualidade dos servios, da forma de mensurao e dos
preos cobrados. Das reunies, que chegavam a durar mais de trs horas, participavam
entre 15 e 30 pessoas. Um dos servidores chegou a fazer uma conta segundo a qual,
considerando apenas o salrio dos presentes e o tempo da reunio, cada sesso custaria
cerca de sete mil reais aos cofres pblicos.
As reunies, como de praxe, apenas se iniciavam aps o j tradicional atraso de
quinze minutos, mais ou menos, e mesmo assim com poucos presentes. Os demais
chegavam com cerca de 30 a 45 minutos de atraso. medida em que chegavam, os
participantes comeavam a se queixar informalmente da qualidade dos servios e dos
preos praticados. Aos poucos a discusso assumia um tom mais formal: as pessoas se
sentavam, comeavam a tomar anotaes, etc. No havia um marco de abertura da reunio
ou a leitura de pauta. Os trabalhos comeavam quando havia um nmero razovel de
pessoas ou um dirigente importante demais para conversas informais. Findas as
reclamaes, passava-se a uma etapa de formulao e discusso de propostas de solues.
Estas reunies eram semanais e perduraram durante agosto, setembro e outubro daquele
ano.
Em paralelo s reunies, cada um dos anexos conduzia suas prprias negociaes
com o SERPRO. Assim, s teras-feiras havia uma reunio geral e durante a semana
reunies de cada anexo. O fato que muitas questes eram decididas "em cima", entre
164

Secretrios e o SERPRO e, no obstante, os tcnicos conduziam negociaes que deveriam

valid-las. preciso esmiuar esta situao e, para isso, tomemos o exemplo de um anexo
especfico, do qual cuidavam dois servidores. Ambos eram inexperientes na fiscalizao de
contratos e, provavelmente por isso, conduziram uma pesquisa no mercado para avaliar os
preos cobrados no contrato, temendo aumentos poucos razoveis na renovao que se
avizinhava. Constataram que os preos praticados j estavam mais de dez vezes superiores
aos encontrados. Viam apenas duas sadas possveis: rescindir o contrato ou obter uma
dramtica reduo de preos.
Apresentaram a questo na reunio geral e, aps uma longa discusso, um
dirigente informou que no seria aberta a possibilidade a qualquer das Secretarias rescindir
sua parte no contrato com o SERPRO ou contratar uma outra empresa. " uma deciso
poltica", disse ele, "que no est em discusso", afinal arrematou, "contratar o SERPRO
tirar dinheiro de um bolso e pr no outro". Com isso ele justificava a contratao de uma
empresa estatal com valores muito acima do mercado.
Naquela mesma reunio foi apresentado um outro dilema: estavam sob um
processo de auditoria que constatou o descumprimento dos nveis de servio contratados
por parte da empresa. Por determinao dos auditores, passaram a descontar das faturas
valores respectivos diferena entre os servios prestados e os contratados: chegaram a
descontar R$ 9,00 de uma fatura de mais de R$ 18.000,00, com grave desconforto para o
SERPRO. A empresa afirmava que o Ministrio no pagava as faturas em dia, gerando
questionamentos por parte dos auditores, que atuam tambm l, acerca da no cobrana de
juros. "Ns no cobramos juros por atrasos", diziam eles, "com que direito, ento, vocs
pretendem nos multar por descumprir nveis de servios?". O posicionamento dos
dirigentes foi o de que no seriam descontados valores por estas razes, compensando os
juros no cobrados.
Os servidores ficaram neste caso, e isto ocorre com grande frequncia, em uma
situao muito desconfortvel. O que se esperava deles era que atestassem que os servios
haviam sido prestados tais como descritos nas faturas, quer isto fosse verdade ou no, e
que assinassem o contrato com aquele fornecedor independentemente do preo cobrado e
da qualidade dos servios prestados. A eles, em resumo, cabia decidir, mas no poderiam
165

dizer "no".

4- Dando em gua

"Para que isso tudo?" dizia um servidor, j com seus seis ou oito anos de servio
pblico, "Vai dar em gua de qualquer jeito: daqui a pouco algum senta em cima, pe em
uma gaveta ou esquece". Naquela ocasio todo o departamento estava se dedicando como
nunca o fizera em dois anos: trabalhavam quase dez horas por dia para entregar um projeto
solicitado pelo Secretrio que, prometendo mudanas na gesto do setor, solicitou que
durante as frias da chefia produzissem uma avaliao do Programa que executavam e um
Projeto para aprimoramento. Construram-se, em quinze dias, dois documentos: um dava
conta das realizaes do setor e do cenrio no qual suas polticas pblicas pretendiam
atuar, fazendo um levantamento de indicadores e projetos dos ltimos cinco anos; o outro
apresentava uma proposta de construo colaborativa de um projeto, envolvendo os mais
relevantes atores relacionados ao tema nos Estados. O servidor, contudo, tinha razo: a
Diretora voltou um dia antes de suas frias e, seguindo a hierarquia, os documentos foram
entregues a ela que, por pelo menos seis meses (at deixar o servio pblico) no o
repassou ao Secretrio que os demandara e ainda os demandaria pelos prximos quatorze
meses, sem sucesso.
Nem todo projeto chega ao fim e, portanto, nem tudo o que contratado pago.
No caso do Projeto de Integrao mencionado anteriormente, por exemplo, os produtos
apresentados no foram considerados satisfatrios, pelo que se teve de refaz-los. Em seu
desfecho, ningum ficou satisfeito: a empresa que o executava recebeu um pagamento
parcial, a empresa que executava o outro projeto, que era mais ambicioso, no foi paga em
absoluto. As empresas arcaram com os custos da fora de trabalho de seus tcnicos e a
Secretaria assistiu ao desperdcio de meses de trabalho de seus funcionrios. Neste caso a
concluso do projeto foi um perodo turbulento, tenso, triste at. Cada qual suportou seus
prejuzos e aproveitou os ganhos parciais que conseguiu obter. Poderia ter sido ainda pior:
naquele caso encerrou-se o projeto conscientemente, mas muitos outros so abandonados
ou deixados em estado letrgico sem que haja para tanto qualquer discusso ou mesmo
166

deciso.
Os projetos podem ser esquecidos pelas mais diversas razes, como a extino dos
rgos que o executavam, a troca de dirigentes ou o excesso de iniciativas. Se no h um
planejamento srio dos novos trabalhos e projetos no Servio Pblico, muito mais grave
a situao de seu encerramento e concluso. Ningum sequer menciona a possibilidade de
planejar o encerramento. Pilhas de estudos so arquivados, anos de trabalho deixados de
lado sem que se promova uma transio, uma cerimnia ou um comunicado sequer. Um
exemplo: o Programa Empreendedores Sociais foi interrompido sem que sequer se
atribussem novas tarefas a seus executores, como o narra o Tribunal de Contas.
O programa foi suspenso de maneira informal. A data dessa alterao
incerta (incio de 2003). Cada Superintendncia tem dado tratamento
diferenciado ao assunto. Em Mato Grosso, os empreendedores foram
todos recolhidos Superintendncia e esto sem atividade definida. Em
So Paulo, dada a impossibilidade de suspenso do trabalho dos
empreendedores em campo, sem o estabelecimento de alternativa
execuo dos servios, alguns permaneceram nas atividades e outros
foram remanejados para funes administrativas, prejudicadas com o
deslocamento de servidores para o trabalho em campo quando da
criao do Programa. No Paran, tambm houve o remanejamento para
funes administrativas. Acrescente-se tambm que muitos desses
servidores passaram a fazer parte de grupos de trabalho, cujas
atribuies e objetivos no esto definidos, sem designao formal,
coordenao ou linha de subordinao (...) Em termos regimentais, os
empreendedores esto ligados aos Superintendentes, mas, em face da
informalidade dos procedimentos, no se sabe a quem encaminhar os
servios.(...) (TCU, 2003: 48)
A informalidade dos trabalhos se estende a seu encerramento. O programa
Empreendedores Sociais estabeleceu atribuies e responsabilidades a servidores e as
vinculou ao recebimento de uma gratificao. Os envolvidos, ainda por cima, deixaram
suas reparties e passaram a fazer um trabalho de campo. Tudo foi feito formalmente e
com repercusses intensas em seu cotidiano, mas nada disso precisou ser desfeito para que
o programa acabasse. Sem cerimnias, em data incerta e sem maiores instrues, o
programa foi extinto. O destino dos servidores foi definido por questes circunstanciais e
os eventuais resultados produzidos ou problemas encontrados no foram publicizados.
Infelizmente, este no um caso isolado. O Projeto Agente Jovem outro exemplo

167

interessante: o Ministrio da Assistncia social (hoje Ministrio do Desenvolvimento

Social e Combate Fome) esqueceu de inclu-lo no Projeto de Lei Oramentria para 2004
o que implicaria (formalmente, pelo menos) sua descontinuidade. Por sorte o Programa
estava sob anlise de auditores que indagaram dos dirigentes se tinham a inteno de
encerrar o projeto. Em resposta, o Ministrio afirmou que "nunca teve a inteno de
descontinuar as aes integrantes do atual Projeto Agente Jovem" e ainda que "desde a
constatao da no incluso das referidas aes," vem buscando junto ao Ministrio do
Planejamento os recursos necessrios ao Projeto. (TCU Agente jovem, 2003: 80).
O projeto foi esquecido por acaso e outro acaso evitou sua morte. Estes
procedimentos informais, irregulares, amadores, que permitem que projetos inteiros sejam
esquecidos, reparties e cargos sejam alterados e novos projetos se iniciem sem deixar
qualquer registro formal implicam, a posteriori, monumentais esforos de formalizao.
necessrio incluir novos projetos no PPA, alterar registros contbeis no Sistema de
Administrao de Informaes Fazendrias, escrever tantas respostas a rgos de controle
que, na prtica, no a prestao de contas, mas a apresentao de justificativas,
explicaes, desculpas e a elaborao de Planos de Atendimento a Recomendaes que
constituem o ponto final de um projeto ou poltica pblica.
No programa de Doao e Captao de rgos, por exemplo, decidiu-se
uniformizar os sistemas informatizados usados pelas diferentes unidades. O projeto teve
incio no ano 2000, mas, "demorou muito para ser concludo" e "transcorridos,
praticamente, cinco anos, a verso 5.0 ainda est sendo testada e configura-se apenas numa
promessa, correndo-se o risco de j no atender a todas as necessidades dos usurios."
(TCU Captao de rgos, 2005: 51). Um problema relativamente simples como criar uma
base de dados a ser utilizada pelos diversos responsveis pela captao e doao de rgos
importou em um trabalho de pelo menos cinco anos, sem que se chegasse a um resultado
satisfatrio. Mesmo programas cuja importncia seria questionada por poucos, como as
barreiras fitossanitrias e a captao e doao de rgos, padecem de um amadorismo
perigoso. Neste ltimo caso, a fila de espera nica, prevista em lei, no conta com um
banco nico de dados: os rgos simplesmente no conseguem levar a tarefa cabo.
Mesmo tarefas das mais banais podem assumir complicaes extraordinrias no
168

servio pblico. No Programa Sade da Famlia, os chamados Agentes Comunitrios de

Sade, membros das prprias comunidades atendidas, tm um papel muito importante. O
Ministrio decidiu produzir um flder explicando o trabalho deles, para distribuir s
comunidades em novembro de 2002. Entretanto, os auditores constataram que:
De acordo com informaes adquiridas durante o primeiro
monitoramento [2003], o flder estava em fase de elaborao, tendo o
DAB solicitado o prazo at junho de 2003. No segundo monitoramento,
foi verificado que o prazo para a elaborao do flder no foi atendido.
O DAB informou que esta recomendao foi prejudicada por problemas
de restries financeiras e oramentrias. (TCU, 2003g: 33)
Um simples flder no algo que exija todo um ano de trabalho e tampouco algo
que importaria grandes prejuzos aos cofres pblicos. Assumindo que o Ministrio da
Sade no mentiu quando disse estar "em andamento" a produo dos flder, podemos
supor que foram elaborados os contedos ou contratadas empresas de publicidade para
faz-lo, ou que foram feitas reunies de discusso sobre o assunto e apresentadas
propostas. Todo esse trabalho foi desperdiado, deixado de lado, abandonado.
O Programa Sade da Famlia nunca chegou a ser descontinuado, mas, ainda
assim, um exemplo das grandes dificuldades encontradas pelo servio pblico. A eficcia
do programa evidente, especialmente em municpios pobres. Tomemos um exemplo:
(...) 40% dos bitos registrados em crianas menores de um ano de idade
haviam sido causados por desidratao decorrente de diarreia e que, na
grande maioria desses casos, a famlia havia recorrido primeiramente
aos rezadores locais, na crena em que o poder divino das oraes
curaria a criana com diarreia Como no seria vivel romper com
sculos de tradio, a SMS de Maranguape/CE optou por firmar
parcerias com os rezadores locais, sob a forma de cadastramento,
sensibilizao e treinamento desses profissionais, que passaram a
receber kits de reidratao oral. Assim, o rezador continuou a
desempenhar o seu papel costumeiro (...), mas tambm comeou a
orientar as mes para alm da reza dar o soro, que entregue pelo
rezador j devidamente benzido. E mais, a ESF toma conhecimento dos
casos atendidos pelos rezadores, pois foi elaborado um mapa de
atendimento; como os rezadores so em sua maioria no alfabetizados,
este mapa totalmente figurado, o que facilita o seu preenchimento.
Segundo informaes da referida Secretaria Municipal de Sade, aps a
adoo do Rezas e Soro, nenhum bito por diarreia foi registrado em
menores de um ano. (TCU, 2003g: 24)
169

No difcil de entender que se o profissional de sade est prximo da

comunidade, se ele visita a casa dos doentes, se interage com as pessoas em seu ambiente,
ter maiores chances de interferir em suas vidas no sentido de melhorar a higiene e o
atendimento de sade. A eficcia do programa no poderia ser maior. A diarreia aguda
uma das mais importantes causas de morte no mundo e, naquele municpio, representava
40% da mortalidade infantil. Aps o programa, nenhuma morte foi constatada. muito
curioso, porm, que resultados como estes no sejam explorados com sucesso pelos
polticos e que uma iniciativa to bem sucedida no seja aperfeioada e replicada. Em 2006
os auditores voltaram a analisar o programa e constataram que o nmero mdio de visitas
s famlias por Agentes Comunitrios de Sade apresentava um sensvel declnio. O
programa, na verdade, parecia estar progressivamente perdendo sua caracterstica e se
igualando aos demais postos de sade.
Inmeras dificuldades artificiais so impostas aos gestores dos servios. A
responsvel pelo Sade da Famlia explica que "a caracterstica universalista do concurso
pblico impede a garantia de que o agente comunitrio seja um morador da prpria
comunidade" (TCU, 2003: 56) de modo que ou se faz concurso ou se restringe o cargo aos
moradores. No resta outra alternativa, para que se mantenha as caractersticas do
programa, seno optar pela contratao precria, sem concurso, driblando a lei e
assumindo o nus de prestar contas para os rgos de controle.
Independentemente da importncia do servio prestado, dos esforos realizados e
at mesmo dos resultados obtidos, todos os servios pblicos esto constantemente sob
ameaa de descontinuidade. Uma nota na imprensa, um parecer dos auditores, uma
mudana de chefia, qualquer coisa pode pr tudo a perder. O mesmo se pode dizer de cada
tarefa a ser realizada. A construo de um banco de dados, de uma nota tcnica ou mesmo
de um flder podem todos, no dia seguinte, ser abandonados. O funcionrio pblico v
constantemente o seu trabalho ser relegado ao esquecimento e aprende s duras penas que
muito de seu esforo em vo. Gilberto Amado, em uma to sbia quanto bela expresso,
afirmou que
ao lanar a semente sem ver crescer a planta no solo rido, o brao do
semeador se fatiga. (AMADO, 1998: 103)

170

Neste mesmo sentido um servidor (que poca ocupava o importante posto de

Secretrio no Ministrio do Planejamento) explicava a recm concursados que "a mais
importante virtude de um funcionrio pblico a resistncia frustrao".
As chances de um projeto chegar a bom termo esto, sem dvida, relacionadas
com a qualidade e envolvimento de um "patrocinador", um dirigente mais ou menos
importante que demanda e acompanha a execuo dos trabalhos. H um ditado popular que
diz que "o boi engorda sob os olhos do dono". De forma anloga, um projeto no servio
pblico avana, tambm, sob o olhar de seu patrocinador. Assim, os auditores observam
que dentre os principais problemas do Programa de Manuteno das Hidrovias est a falta
de "prioridade". (TCU Hidrovias 2006: 12). Quer-se, com isso, insinuar que no h
dirigentes de peso patrocinando o projeto. No bastam os recursos oramentrios, materiais
e humanos. preciso, ainda, recursos polticos. Quando um auditor afirma que falta
"prioridade" a um projeto, devemos estar diante de uma dentre duas situaes: ou ele est
tentando dizer ao dirigente que decises deve tomar e, neste caso, est cometendo uma
irregularidade ao se imiscuir em rea fora de sua competncia, ou, como mais provvel,
est partindo do pressuposto muito plausvel de que to somente os projetos prioritrios
tm chances razoveis de ser executados a contento. Este , de fato, o caso. As autoridades
e dirigentes tm sobre seus ombros no somente a responsabilidade de tomar inmeras
decises polticas e administrativas, mas tambm a de abraar e acompanhar um conjunto
de projetos para que sejam executados adequadamente. Neste sentido, Teixeira comenta:
Rebaixados, com efeito, presidente e ministros a simples administradores
e lhes sendo impossvel a administrao efetiva, dado seus outros
encargos polticos e sociais e a grandeza incontrolvel do macio
administrativo assim criado, entra a mquina burocrtica imensa a
operar, como j disse, pela fora da inrcia e pelas presses externas das
partes e dos interesses, e os administradores, no caso, o presidente e os
ministros, a arranjar "programas extraordinrios", cada um escolhendo
duas ou trs coisas a que possam prestar ateno e para as quais tm de
usar todo o seu poder e prestgio (s vezes, com que sacrifcio!) a fim de
se ver se as levam por diante. (TEIXEIRA, 1998: 612)
O patrocnio de um ou dois projetos por um poltico, Secretrio ou Ministro,
praticamente um requisito de sucesso. Inmeros so os casos em que, seja em relatrios de
atividades seja em outros documentos, os gestores se ressentem de um "posicionamento
171

estratgico" ou mesmo, literalmente, de um patrocnio poltico de seus programas. O que

tm em mente que falta, para que o programa seja bem sucedido, contar com algum
influente, seja para se sobrepor a procedimentos burocrticos ou, simplesmente, receber
respostas, quaisquer que sejam, de determinados rgos.
No Relatrio de Atividades do Ministrio do Planejamento de 2003, encontra-se
uma sequncia impressionante de projetos mal sucedidos. Muito ambiciosos e tocados
todos de uma vez s, chegaram somente a resultados muito modestos, seno
insignificantes. Outros projetos, porm, tiveram sucesso. A avaliao feita pelos gestores
foi a que segue:
De uma forma geral, considera-se que a configurao de forte
patrocnio foi requisito indispensvel implementao dos projetos que
foram bem-sucedidos. considerada tambm de importncia crtica a
manuteno seno o fortalecimento de instncias de coordenao
interministerial no mbito da Presidncia da Repblica (MINISTRIO
DO PLANEJAMENTO, 2003: 108)
O "forte patrocnio" "requisito indispensvel" para a implementao dos
projetos. Desta forma, so os prprios dirigentes do Ministrio do Planejamento quem
registram que, em projetos que envolvam mais de um rgo no possvel agir de forma
regular, burocrtica, profissional. A nica forma adequada buscar o patrocnio de
autoridades, inclusive da Presidncia da Repblica, para chegar a bom termo. Eles esto
cobertos de razo: um forte patrocnio aumenta muito as chances de sucesso de qualquer
programa, vencendo resistncias burocrticas, agilizando respostas e mobilizando atores e
recursos.

5- Cada enxadada uma minhoca

No basta executar um projeto, preciso, em seguida, prestar contas aos rgos de

controle. Esta, no raro, uma tarefa estafante que consome a melhor e mais qualificada
fora de trabalho do setor por meses a fio. Os servidores dizem que "cada enxadada uma
minhoca" ou que o "gato tem sempre o rabinho para fora", referindo-se ao fato de que so
tantas as dificuldades para a execuo dos trabalhos e tantas as estratgias que os gestores
172

precisam tomar para contornar os obstculos impostos pela lei que por onde quer que a
auditoria procure, encontra sempre algo a ser questionado. Considerando que os rgos de
controle contam com profissionais melhor capacitados e remunerados do que a mdia do
Servio Pblico, os gestores ou dirigentes precisam dedicar seus melhores recursos para
respond-los, formulando justificativas para cada ato ou deciso.
Estas justificativas so trabalhosas e exigem conhecimentos que os executores
nem sempre tm. Por isso, da mesma forma que os que tomam as decises no so os
mesmos que executam os projetos, tambm no so estes ltimos quem prestam contas.
necessrio demonstrar que as contrataes estavam previstas nos planos, como o PPA e
projetos de cooperao, que observaram os critrios previstos em lei, que foram
adequadamente acompanhadas, analisadas e atestadas, que os preos estavam adequados e
que os resultados pretendidos foram alcanados. Os auditores formulam uma srie de
"Solicitaes de Auditoria", uma espcie de questionrio sobre os programas analisados, e
cada um implica um esforo de formulao de resposta, discusses e revises. Chegam a
ser gastos mais de dois meses em um nico processo de auditoria, ocupando grande parte
do tempo de vrios servidores. alm disso os rgos respondem a mais de uma auditoria
por ano.
As dificuldades na prestao de contas esto relacionadas aos regulamentos
obscuros, ao improviso com o qual so conduzidos os projetos e desorganizao dos
arquivos e informaes que precisam ser levantadas para a formulao das respostas.
Os funcionrios desconhecem muitas normas e procedimentos, incorrendo em
irregularidades desnecessrias que posteriormente precisam ser justificadas. Tomemos um
exemplo. Contratou-se uma empresa para fazer um levantamento das atividades realizadas
na Secretaria e racionalizar seus processos. Este trabalho seria feito em trs fases, cada
qual composta por um conjunto de produtos a serem entregues. Aps o incio dos
trabalhos, os gestores entenderam que um dos produtos seria melhor desenvolvido ou
aproveitado se entregue posteriormente. Ao invs de proceder a uma reviso contratual
formal, fez-se, segundo os prprios servidores, uma "reunio com a contratada" na qual
"ficou ajustado - e devidamente registrado [em um dos documentos entregues pela
Empresa] - que a Reviso Estratgica da secretaria seria desenvolvida apenas no incio da
173

Fase 3". Feito o acordo informal e tendo a empresa se comprometido por escrito a entregar
o produto posteriormente, a secretaria "aprovou integralmente os produtos da Fase I, e
apresentou Nota Tcnica autorizando o prosseguimento do respectivo processo de
pagamento." Assim, autorizou-se o pagamento do produto sem que ele tivesse sido
entregue, confiando na boa f da empresa para entregar a posteriori, durante a fase 3. Este
um procedimento, na verdade, usual. Acordos informais com os prestadores de servios
so comuns durante os trabalhos e este no teria sido sequer notado pelos auditores no
fosse um pequeno inconveniente: o Ministrio encerrou o contrato ao final da fase 2, no
recebendo os produtos da fase 3, dentre os quais estava a "Reviso Estratgica", que fora
paga antecipadamente.
preciso observar que no o gestor do contrato quem negocia ou assina o
contrato ou seus aditivos, de modo que formalmente tem muito pouca governabilidade.
Assim, ele atesta faturas com valores e servios definidos por outros. Sua funo, de
qualquer modo, levar o servio a bom termo e uma certa interpretao da lei lhe d
autonomia para tomar decises fundamentadas, como a de aceitar uma entrega de produto
a posteriori, mas no a de pagar em antecipao. Como ele teria de acionar vrias
instncias para obter uma alterao contratual e, normalmente, prefere no se arriscar a
registrar por escrito suas decises e motivaes receando ser responsabilizado, prefere
adotar procedimentos informais. Findo o contrato, no entanto, foi preciso apresentar as
justificativas aos controladores. Os que haviam tomado aquela deciso tinham j h algum
tempo deixado o setor e a prestao de contas seria feita por outros que, preocupados em
"no deixar desprotegidos" seus antecessores, precisaram encontrar argumentos, ocultar
alguns dados e obter da empresa o produto faltante em um esforo que consumiu, mais
uma vez, muitas horas de trabalho caro e qualificado.
Noutra ocasio, em outra Secretaria, havia um programa que tinha como propsito
estabelecer padres e diretrizes tecnolgicos que seriam observados pelos demais
Ministrios e Autarquias. Os auditores recomendaram que se formulasse e enviasse a cada
Ministrio um ofcio, solicitando a indicao de um representante para atuar junto ao
programa, ficando responsvel por zelar pelo cumprimento das diretrizes estabelecidas.
Elaborou-se, na ocasio, um Plano de Atendimento s Recomendaes, que previa cerca de

174

seis meses para a tarefa. Um ano depois os auditores voltaram e a tarefa no tinha sido
concluda. Alguns servidores chegaram a alertar o Secretrio sobre as atividades no
iniciadas, solicitando providncias. No obstante, passado mais um ano, os auditores
solicitaram informaes sobre os efeitos positivos advindos da designao, por parte dos
Ministrios, dos representantes. Como poderiam explicar no terem encaminhado os
ofcios tendo transcorrido mais de prazo? Surgiu uma ideia salvadora: poderiam justificar
se demonstrassem que esta tarefa aparentemente simples era, na verdade, muito mais
complexa e estratgica do que parecia. Um servidor formulou a explicao de que a
Secretaria vinha estudando, nestes dois anos, a possibilidade de fundir aquele programa a
outro, tambm gerido por ela, que j contava com representantes de todos os rgos, e que,
havendo tal fuso, no faria sentido o envio dos ofcios. Ele e seus colegas convenceram o
diretor e o Secretrio de que deveriam mesmo fazer a fuso e que isto sanaria esta e outras
questes dos auditores, alm de diminuir o nmero de auditorias anuais. Foram cerca de
seis ou sete reunies, duas delas com o Secretrio, alm de uma semana de trabalho intenso
para elaborar os alegados estudos e, finalmente, tinha-se uma convincente justificativa para
o no envio dos ofcios. Passado o momento das auditorias no tardou at que a tese da
fuso fosse questionada por outros membros da Secretaria e abandonada, pelo menos, at a
chegada dos auditores no ano seguinte...
A prestao de contas costuma drenar uma parte importante dos recursos humanos
dos setores, o que, juntamente com o medo e receios provocados pelas ameaas de
punies, gera uma sensvel paralisia nos trabalhos. Ao ver colegas serem intimados a
devolver aos cofres pblicos os pagamentos feitos a uma empresa cujo produto entregue
(um sistema informatizado) no pde ser devidamente utilizado, um diretor determinou a
reviso de todos os processos, condicionando qualquer pagamento a uma declarao dos
setores beneficirios acerca da utilidade dos servios. Processos que haviam levado mais
de quatro meses foram reiniciados, inclusive disputas j resolvidas com fornecedores
foram novamente trazidas tona.
Por fim, no caso do Programa Nacional Sade do Escolar, os auditores
constataram em 2001 que dentre as crianas que fizeram os exames de vista e receberam os
culos do programa, 84% tiveram melhora no rendimento escolar. Suscitaram-se, no

175

entanto, dvidas sobre a lisura dos procedimentos e, em parte por isso, decidiu-se
descontinuar o programa no ano seguinte. Ao final do processo, a ONG que recebera mais
de seis milhes de reais para a realizao das campanhas de divulgao, realizao de
exames e distribuio de culos, foi condenada a devolver trinta mil que teriam sido gastos
de forma irregular. Isto implicou a interrupo de um programa que vinha beneficiando
milhares de crianas. Coisas como esta geram instabilidade e tenses.
"Ainda bem que eles se apegaram a este processo", dizia um dos dirigentes.
Vrios outros, explicou, foram ainda mais tumultuados e difceis. Os procedimentos lcitos
so francamente afastados no cotidiano: so complexos, de difcil execuo e fazem tarefas
banais depender de atores importantes e distantes do dia-a-dia dos servios. Os
profissionais no so experientes em suas tarefas especficas e esto dispostos a contornar
os problemas encontrados para realizar seus servios. Os auditores so muito melhor
capacitados e remunerados do que os executores. A desorganizao dos trabalhos e dos
arquivos dificulta a prestao de contas. Tudo isso contribui para este cenrio no qual onde
quer que o auditor decida "cavar", encontrar uma "minhoca".

As principais caratersticas dos trabalhos

A desorganizao, descontinuidade, informalidade e centralizao esto entre as
mais importantes caractersticas da execuo dos trabalhos no servio pblico, de modo
que cumpre observar cada uma delas mais de perto.
O servio pblico brasileiro desorganizado em quase todos os aspectos. H
arquivos compostos por caixas empilhadas umas sobre as outras sem qualquer indicao da
data dos documentos que elas contm, dentro das quais encontram-se papis amassados,
processos no numerados e muitos documentos no assinados. Muitos servidores esto
lotados num setor, mas trabalham em outro e existem setores inteiros que nunca foram
formalizados. Veem-se servidores concursados em mais de um cargo, recebendo por ambos
e tambm funcionrios de empresas prestadoras de servios que na prtica so chefes de
servidores. Enquanto o legislativo paga horas extras no trabalhadas, o executivo no paga

176

quaisquer horas extras. No h estatsticas sobre faltas de servidores, doenas relacionadas

ao trabalho, consumo de papel, gastos com tecnologia da informao ou tempo gasto para
elaborao de editais de licitao. No h padronizao de documentos, procedimentos ou
equipamentos fsicos. Pagam-se dirias que no cobrem os custos com txi, de um lado, e
auxlios moradia superfaturados de outro. Enquanto alguns setores se preparam para
eliminar completamente o fluxo de documentos fsicos, a maior parte no possui sequer um
protocolo capaz de gerar um cdigo de barras.
Para compreender a realidade de um rgo especfico no h outra soluo seno
conhec-lo mais de perto. possvel, no entanto, traar um quadro geral, no qual a
desordem tem papel de destaque. Vamos, novamente, recorrer a exemplos: a gerente do
programa Morar Melhor, em 2003, narrou:
"Um entrave execuo no sanado ao longo de quatro anos da
existncia da extinta SEDU/PR foi a ausncia de uma estrutura
regimental formal. Os cargos existentes foram adaptados informalmente
para conviver com a administrao por programas sem, contudo,
resolver as dificuldades relativas ao quantitativo de pessoal, o que
prejudicou o desempenho do papel de gerente que, alm do mais, no
possui total governabilidade sobre muitos dos fatores que interferem na
execuo dos programas." (TCU, 2003d: 87)
O setor da Presidncia referido na passagem foi criado e extinto sem que jamais
tivesse uma estrutura regimental formal. Nunca, durante os quatro anos de sua existncia,
se procedeu a uma adequao do quadro de pessoal s tarefas a serem desenvolvidas ou
mesmo se especificou as tarefas de cada cargo. A necessidade de contornar problemas com
sadas no institucionalizadas ou formais no diz respeito apenas a procedimentos, mas
tambm prpria institucionalizao dos projetos e aes do Governo Federal. Em um
outro exemplo de desorganizao, a Coordenao da Poltica Nacional de Sangue e
Hemoderivados (CPNSH) no capaz de manter um banco de dados de portadores de
coagulopatias, como o narram os auditores:
Por fim, identificaram-se defasagens e duplicidades cadastrais de
pacientes portadores de coagulopatias (...) nas bases de dados da
CPNSH e dos hemocentros coordenadores. As diferenas percentuais
variaram de -1,8% (Minas Gerais) a 252,4% (Sergipe), com mdia de
13,3%. Em nmeros absolutos, a diferena foi de 1.206 pacientes.
Merece registro que a CPNSH carece de instrumentos que lhe permitam
177

exercer a contento o controle gerencial sobre o consumo de fator de

coagulao por paciente e unidade dispensadora, j que a prestao de
contas pelos estados feita de forma resumida e consolidada, no
abrangendo tais informaes. Evidenciou-se ainda a inexistncia de
indicadores de desempenho que se refiram ao auditada, em razo da
falta de confiabilidade dos dados sobre o programa e, muitas vezes,
ausncia desses dados. (TCU, 2007: 5)
O total de portadores de coagulopatias registrados no ultrapassa dez mil. Trata-se
de um volume de dados pequeno se levarmos em conta a facilidade oferecida pelas
tecnologias da informao, o nmero de funcionrios envolvidos e a seriedade da questo
para a sade dos pacientes. Mesmo um banco to pequeno, mas de tamanha importncia,
no gerido adequadamente. A disponibilidade do fator de coagulao vital para estes
pacientes, mas no se tem um controle gerencial sobre seu consumo. Os trabalhos se do
em um ambiente de informaes defasadas e sem controles relativos aos resultados.
Infelizmente, mesmo rgos considerados "ilhas de excelncia" na Administrao
Pblica mostram um preocupante descaso com a gerncia operacional, padecendo de uma
desorganizao tanto mais grave quanto menos causada pela precariedade dos recursos
disponveis. Assim, em auditoria no Banco Central do Brasil, a Controladoria Geral da
Unio (CGU) recomendou as seguintes providncias:
uma melhor organizao dos documentos relativos aos
investimentos, numerando-os sequencialmente, com carimbo
prprio e rubrica, dentro de pastas especficas e catalogadas;
(...)
que a CENTRUS adote tcnicas que minimizem perdas, tais como
"stop loss", em suas operaes de giro de carteira de aes; (...)
que a CENTRUS estabelea norma informando os indicadores e
os procedimentos necessrios para avaliao de seus
investimentos, elaborao de notas tcnicas e controle de
operaes. (CGU, 2005: 10)
Muitos se surpreendem ao ver uma auditoria recomendar ao Banco Central que
informe a seus tcnicos os "procedimentos necessrios para elaborao de notas tcnicas"
ou que adote tcnicas para minimizar perdas na carteira de aes. Apenas os que tm
intimidade com o cotidiano da mquina pblica, porm, poderiam imaginar que
documentos de investimentos no Banco Central do Brasil fossem armazenados soltos, sem
178

catalogao ou mesmo numerao.

Toda essa desorganizao passa quase despercebida pelo pblico externo, mas o
mesmo no se pode dizer da descontinuidade. A forma como obras, projetos e at
reparties desaparecem da noite para o dia figura j no imaginrio popular acerca do
Servio Pblico. Assim, por exemplo, "o SOS Tortura foi descontinuado em janeiro de
2004, sendo que o Disque Direitos Humanos ainda no comeou a funcionar.(TCU
Assistncia a Testemunhas, 2004: 73). Alega-se como razo para isto "a mudana na
empresa responsvel pelo sistema de informaes." bvio que o fim de um contrato
implica a suspenso dos servios, de modo que em um ambiente profissionalizado a
transio teria sido planejada de modo evitar a interrupo do sistema. Ademais ambas as
empresas eram pblicas: o servio antes prestado pelo Servio Federal de Processamento
de Dados (SERPRO) passou a ser oferecido pela Cobra, empresa controlada pelo Banco do
Brasil. Tomou-se a deciso de alterar o SOS tortura, mudando seu nome e forma de
operacionalizao, mas no se elaborou ou executou um projeto adequado para evitar a
interrupo dos servios.
A descontinuidade dos projetos to usual que chega mesmo a ser suposta pelos
servidores. A percepo desta descontinuidade situa-se aqui quase no plano da
conscincia prtica, to bem analisada por Giddens: trata-se de um saber tcito, que ir
nortear as prticas cotidianas destes servidores. Quando uma nova tarefa demandada,
muitos aguardam at serem cobrados para comear o servio, posto que a maioria delas so
esquecidas de qualquer modo e, portanto, seria um desperdcio de tempo comear antes de
se certificar de que sero efetivamente cobradas. Noutros casos, programas so
considerados provisrios durante todo o perodo em que so executados, como o caso da
instalao de geradores de luz solar em escolas. O programa passou por seis fases
diferentes em sete anos, ao cabo dos quais realizaram-se os "primeiros encontros formais
para trocas de experincias por parte dos coordenadores estaduais". Segundo os auditores:
No houve uma evoluo sistemtica do Programa que incorporasse as
boas prticas desenvolvidas por alguns de seus executores em seus
diferentes estados ou fases. Decorridos sete anos de seu incio, e com a
importao de quase 9.000 sistemas no valor aproximado de US$ 37
milhes, o entendimento dos gestores, conforme captado em entrevistas,
que ainda se trata de um projeto piloto. O volume de equipamentos em
179

estoque relativos s fases anteriores, demonstra como o Programa

avanou sem se preocupar em encerrar pendncias anteriores. Isso
caracterstico da descontinuidade de propsitos, que no permite um
fluxo contnuo das aes do Programa. (TCU, 2002c: 12)
A rotatividade dos gestores e o tema em questo, o aproveitamento de energia
fotovoltaica, podem estar entre as razes que levam os dirigentes a olhar para o programa
como um piloto. No entanto, atitude semelhante foi observada em vrios outros programas,
como o Programa Governo Eletrnico para o aprimoramento da prestao de servios por
meios eletrnicos e o Programa Gespblica para a promoo da excelncia em gesto
pblica, ambos com cerca de uma dcada de execuo. Tratam-se de projetos que por sua
longevidade e custos j deveriam ter amadurecido e produzido importantes resultados ou,
claro, constatada sua ineficcia, encerrados.
Dentre as caractersticas que observamos no servio pblico a menos intuitiva ,
provavelmente, a informalidade. Na realidade, a imagem de um servio pblico
excessivamente formal, repleto de procedimentos padronizados que exigem assinaturas e
carimbos mil verossmil to somente para a prestao direta de servios aos cidados. No
dia-a-dia evitam-se tanto quanto possvel as formalidades. O Plano Plurianual, editais de
licitao, competncias de carreiras e de departamentos so escritos da forma mais abstrata
e abrangente possvel, de modo a evitar constrangimentos formais. Interpretaes
alternativas de leis e regulamentos colaboram no mesmo sentido. O resultado, na prtica,
que a troca de documentao formal sem prvia conversa informal chega a ser visto algo
rude, pouco elegante.
At mesmo em convnios e contratos, processos sobre os quais os rgos de
controle exercem vigilncia mais atenta, identificamos forte informalidade. Assim, em
auditoria feita na FUNASA se registrou um flagrante do informalismo:
Todos os convnios analisados nesta auditoria (Tabela 26) foram
firmados sem projetos bsicos, em afronta ao art. 2o da IN no 01/97.
Esse dispositivo estabelece que deve integrar o plano de trabalho a
especificao completa do bem a ser produzido ou adquirido e, no caso
de obras, instalaes ou servios, o projeto bsico. (...) Tambm foram
verificadas despesas cujo objeto no est claramente definido, descritas
como Outros e Diversos. O art. 10 da IN/STN no 01/97 exige
assinatura dos partcipes e de duas testemunhas no termo de convnio.
180

Verificou-se que, alm da ausncia das assinaturas, existem convnios e

aditivos sem a aposio das respectivas datas. Ademais, h convnios
publicados fora do prazo estabelecido no art. 17 da IN/STN no 01/97, ou
seja, at o quinto dia til do ms seguinte ao da sua assinatura. (TCU,
2007a: 38)
O projeto bsico o documento que define o objeto do convnio, o mais
importante documento necessrio para se firmar a parceria. Sem tal documento, como pode
a administrao pblica saber do que se trata? Bastaria um simples checklist para evitar
esta situao. Suspeitamos que possa ter havido alguma razo para que estes convnios
tenham sido celebrados dessa forma, como a existncia de apenas um projeto bsico a ser
implementado por todos os convnios, ao qual se esqueceu de fazer referncia, ou a
deciso consciente do setor. Devemos admitir, no entanto, que no seria surpresa se o mero
desconhecimento ou a desorganizao estivessem na raiz desses problemas. Convnios nos
quais no consta sequer um projeto bsico so apenas um exemplo da informalidade na
qual correm os processos. De fato, auditoria feita no Incra viu na informalidade um dos
principais problemas da entidade:
A anlise da situao da Autarquia demonstra, sobretudo, falta de
unidade entre os diversas setores que a compem e informalidade de
procedimentos. O levantamento efetivado demonstrou que normas e
orientao da Administrao Central quanto organizao e controle
dos servios no so cumpridas. Note-se que, de acordo com a Norma de
Execuo/Incra/no 02 (...) deveria ser instituda, no mbito das
Superintendncias Regionais, (...) [uma] Comisso de Fiscalizao (...)
Em todas as Superintendncias visitadas, as comisses no foram
institudas e h casos em que a norma desconhecida. (...) A execuo
dos servios nem sempre observa a estrutura regimental criada no ano
2000. (...) A alegao de que as atribuies no ficaram bem
esclarecidas. H tambm mudanas de procedimentos operacionais e
administrativos, conforme o entendimento dos dirigentes. (TCU 2003:
47)
A informalidade e contingncia dos procedimentos uma marca muito importante
do dia-a-dia dos rgos pblicos, assim como o desconhecimento e desrespeito a normas.
Inmeros so os casos nos quais, como neste, procedimentos padronizados so deixados de
lado, seja em razo da informalidade e desorganizao, seja em razo do desconhecimento.
Os auditores notaram que em nenhuma das superintendncias visitadas uma norma

181

operacional simples estava sendo cumprida.

Cada dirigente, como notado pelos auditores, altera os procedimentos
operacionais como lhe apraz. Vemos um determinar que os gestores dos contratos firmados
sejam os servidores diretamente vinculados, enquanto outro determina que apenas um
servidor se responsabilize por todos os contratos do rgo. Na verdade, at mesmo a
disposio fsica das salas e pessoas muda ao gosto do dirigente.
Muitos trabalhos esto completamente ancorados em um conjunto de
procedimentos informais. Assim, para conseguir uma senha de acesso a um dos mais
importantes sistemas gerenciais do Servio Pblico o procedimento telefonar diretamente
para o responsvel. De nada ajuda preencher o formulrio disponvel na pgina do Sistema
na Internet. Da mesma forma, para alterar um determinado registro contbil bastou falar
com um servidor experiente que logo telefonou para o responsvel e procedeu alterao.
Se verdade que a complexidade e obscuridade das leis e procedimentos formais podem
ser prontamente corrigidos, as regras culturais, os costumes e prticas no o podem.
(FUKUYAMA, 2005: 48) Estes se formam e se alteram nas interaes cotidianas entre os
atores.
Uma regra ruim, porm, no manifesta imediatamente seus efeitos. O fato de que
no se pode exigir em um edital de concurso ou de contratao que os candidatos ou
empresas sejam oriundos de tal ou qual localidade contornado antes pelo desvio da regra,
realizando convnios, do que por uma reforma dela. Da mesma forma, a impossibilidade
de realizar concursos pblicos para reposio de quadros contornada pelo recrutamento
de terceirizados, consultores, bolsistas ou estagirios. Apenas em ltimo caso se apela para
o cumprimento ou alterao da regra.
Quando a formalidade est presente no Servio Pblico , geralmente, apenas
"para constar" ou "para ingls ver". Ela opera apenas na regio de fachada, como diria
Goffman. Numa ocasio, por exemplo, um dirigente solicitou a um servidor que elaborasse
um edital para seleo com o objetivo de contratar um consultor j previamente
selecionado. De fato, o consultor chegou a participar, com passagens e dirias pagas, da
elaborao do processo seletivo. " apenas para ingls ver", explicou o dirigente, "no se
preocupe muito com as especificaes". Noutra ocasio, quando se precisava elaborar um
182

edital, o mais experiente na tarefa era um funcionrio de uma empresa prestadora de

servios, que havia preparado anteriormente dezenas de editais para rgos que pretendiam
contratar a empresa na qual trabalhava. Tambm nesse caso, o edital uma mera
formalidade.
Tambm os procedimentos e leis so criados apenas "para ingls ver". Em 1997
publicou-se um decreto criando o Sistema Nacional de Transplantes, que gerenciaria a
"lista nica nacional de receptores", que conteria as informaes necessrias para buscar
em todo o pas os tecidos e rgos compatveis para o transplante. Sobre isto, os auditores
relataram:
Porm, constatou-se que no existe uma lista nica nacional. (...)
importante relatar, ainda, que quando a equipe de auditoria solicitou
Coordenao-Geral do Sistema Nacional de Transplantes dados acerca
dos receptores que integravam a lista nica nacional, que deveria existir
(...), esses no estavam consolidados e disponveis. Foi necessrio que a
Coordenao-Geral entrasse em contato com cada CNCDO para que
enviassem seus respectivos bancos de dados. Das 22 centrais, apenas 15
enviaram seus dados. Ainda assim, as informaes foram enviadas com
atraso, incompletas e contendo erros, como falta de endereos e outros,
que no permitiram a leitura dos registros. (TCU, 2005g: 51)
A norma foi publicada tratando de uma lista nica que no existia. O decreto no
determinou sua criao, no estipulou prazo ou punies para eventual descumprimento,
nada disso. Trata-se, apenas, de mais uma fico. Na prtica, mesmo sob solicitao do
Tribunal de Contas no se consegue uma relao dos receptores de rgos e tecidos, quanto
mais por solicitao de um hospital. A norma foi criada sem que se conhecessem os custos
que envolveria, as alteraes de procedimentos operacionais, treinamento de funcionrios,
etc. No mesmo sentido h uma norma que institui o Sistema de Protocolo nico do Poder
Executivo, o ProtocoloNet, que no s nunca foi construdo de fato, como a prpria norma
foi esquecida por completo.
A centralizao do poder e das responsabilidades tambm colabora para a
desorganizao e informalidade. Via de regra, qualquer dirigente prefere no ter de recorrer
a outros setores para substituir um empregado que se aposenta ou para contratar servios
simples. Como no tem qualquer autonomia nestas questes, tende a preferir meios
informais sobre os quais tem poder de deciso. A falta de gesto dos prprios recursos
183

permite o sucateamento de setores independentemente do esforo de seus dirigentes, e a

consequente busca por autonomia institucional, que se traduz na criao de estruturas
paralelas, com competncias que se sobrepem. Assim, para evitar se reportar
Consultoria Jurdica do Ministrio, as Secretarias montam suas prprias consultorias
jurdicas e para evitar depender da Coordenao Geral de Informtica, montam tambm
seus setores de Tecnologia da Informao.
H uma outra dimenso da centralizao que ultrapassa o mbito do Servio
Pblico Federal: o chamado Pacto Federativo. A Federao concentra os recursos
financeiros e tende a repass-los de volta aos municpios na forma de convnios. Assim, as
decises sobre as polticas pblicas a serem implementadas e sobre a forma de
implementao so tomadas em Braslia, ao passo que a execuo se d nas prefeituras. A
arbitrariedade e instabilidade dos projetos, porm, obrigam os municpios a tentar corrigir
as distores originadas centralmente. No caso da instalao de sistemas fotovoltaicos em
escolas, por exemplo, observou-se o seguinte:
A demanda por energia das comunidades no considerada no
dimensionamento do sistema a ser nelas instalado. (...) Entre os
equipamentos cujo o uso ficou inviabilizado pela capacidade dos
sistemas instalados, merecem destaque as geladeiras nas escolas. A
impossibilidade de utilizao de geladeiras impede estocar alimentos
que dependam da refrigerao para conservao. Essa limitao obsta
que seja oferecida merenda com maior variedade e melhor qualidade
aos alunos.(...) Na inteno de mitigar os efeitos da padronizao e da
no-consulta aos beneficirios, o governo do Acre (...) redimensiona os
sistemas, agregando ou dividindo conjuntos de placas fotovoltaicas,
alterando sua capacidade de gerao eltrica, de forma a melhor
atender aos beneficirios. Na Comunidade Limoeiro, foram agregados
vrios sistemas e efetuadas algumas modificaes de forma a
possibilitar o desenvolvimento de atividades econmicas comunitrias
tais como a costura. (TCU, 2002c: 33)
Enquanto o Governo Federal pretende distribuir geradores de eletricidade para
acender lmpadas em escolas (que tero aulas diurnas), as escolas buscam usar os sistemas
para outros fins, como ligar uma geladeira ou mquina de costura. No fosse, de fato, a
disposio dos entes locais para, divergindo do que fora formalmente acordado, adequar os
recursos recebidos sua realidade, teramos uma situao ainda menos produtiva. O
Programa Biblioteca na Escola, por exemplo, decidiu doar livros diretamente aos alunos.
184

Os Estados e Municpios no foram consultados e apenas os alunos da quarta srie seriam

beneficiados. No Rio de Janeiro, porm, os professores recebiam os kits, os abriam e
selecionavam os livros de modo a dividir entre os demais alunos do primeiro grau.
Em certas circunstncias, como lucidamente constatou Tocqueville para o Antigo
Regime na Frana, as decises centralizadas no so simplesmente implantadas. Os
servidores envolvidos diretamente na prestao de servios, como professores e
enfermeiros, podem ter uma viso distinta dos servios do que aquela estabelecida
centralmente para todo o pas. Isto, por si s, independentemente dos mritos da deciso
central, implica em ineficcia.
As entidades locais tendem a se adequar administrao central. Precisam obter
recursos segundo os moldes estabelecidos pela Federao e prestar contas a ela que,
entretanto, instvel, imprevisvel at. Assim, no Programa Segundo Tempo, por exemplo,
os recursos recebidos para aquisio de merenda no vinham em montante e prazo
previamente definidos, de modo que "dependendo do total de recursos repassado ao
convnio (...), devero ser utilizados procedimentos mais complexos de licitao, os quais
esto sujeitos a prazos mais longos de realizao e maiores possibilidades de
questionamentos legais. (TCU Segundo Tempo,2006: 46)
Estes procedimentos chegam a ser to complexos ou obscuros que, seja por seu
desconhecimento, ou pelo desejo de evit-los, os funcionrios chegam a gastar de seu
prprio bolso para obter alguns servios ou mesmo bens. Assim, no prprio Ministrio do
Planejamento fizeram-se "vaquinhas" (coleta de dinheiro entre os funcionrios) para
oferecer lanche aos participantes de eventos, para arcar com custos de registro e de
hospedagem de sites na internet e at para comprar um forno de micro-ondas para a copa.
A infra-estrutura no , de forma alguma, problema para estes rgos, mas nestas ocasies
o desconhecimento ou descrena nos procedimentos e na prpria possibilidade de fazer as
contrataes levam os servidores a tomar caminhos alternativos.
Os dirigentes no podem contar com uma assessoria isenta. Toda deciso sua ser
referendada e todo comentrio ser objeto de aprovao. Em certa ocasio, por exemplo,
um Diretor recebeu do Secretrio determinao para que inclusse em uma portaria que
estava em elaborao uma clusula que feria a legislao. Tal clusula seria nula, inclusa
185

ou no inclusa, pois permitia a contratao de empresa pblica imotivadamente. Quando o

diretor informou a seus subordinados a deciso, foi questionado em funo de sua
ilegalidade, mas eles logo aceitaram o argumento de que, sendo ilcita, no teria qualquer
valor e que no convinha indispor o Secretrio com os patrocinadores do artigo a ser
includo. O Diretor, no entanto, foi questionado quanto a se o Secretrio estava ciente da
ilegalidade do dispositivo e seu olhar revelou perplexidade. Tentou se explicar e disse que
Secretrio tem conhecimento profundo das normas da Administrao Pblica. Ningum, na
verdade, alertou o Secretrio sobre o erro que estava cometendo.
De outro lado, os servidores nunca sabem, ao sair de casa, o que os espera no
trabalho. A tarefa de um dia pode ter sido cancelada no seguinte. Ocorreu, numa ocasio,
de um servidor ser realocado duas vezes em trs dias. Mesmo sem mudanas to bruscas, o
burocrata precisa estar preparado para situaes inusitadas. Mais uma vez, recorramos a
um exemplo. J passa das onze horas da manh quando dois funcionrios receberam por email o aviso de que um deles teria de comparecer a uma reunio s trs da tarde. Sua
incumbncia era a de substituir seu Diretor, que no poderia atender a solicitao do
Secretrio-Adjunto para que lhe desse cobertura na reunio em que ele, por sua vez, no
poderia substituir o Secretrio. O Departamento estava passando por uma semana de
trabalhos operacionais intensos, o que obrigava um grupo de funcionrios a permanecer na
repartio at as 20:40. Preparavam panfletos (folders) e CDs para um evento: imprimiam
os panfletos e os dobravam; gravavam os CDs, colavam adesivos e os colocavam nas
caixas. Era este o trabalho que seria interrompido para que substitussem o prprio
Secretrio em sua reunio. No bastasse a proximidade do evento e o fato de servidores
sem qualquer cargo serem chamados a substituir o Secretrio, no havia pauta e no foram
transmitidas quaisquer informaes alm do tema.
Um dos servidores, j h muito desapontado com o servio pblico levantou-se e
foi sala do Diretor. Argumentou que estava de cala jeans e camisa plo, traje
inapropriado para reunies daquele nvel. De imediato a chefia designou o outro servidor
para a tarefa, j que estava de camisa social. Este foi o critrio racional para escolhe-lo!
A reunio aconteceu no Palcio do Itamaraty com figuras importantes do segundo escalo
de vrios Ministrios e da Presidncia da Repblica. O Ministrio das Relaes Exteriores

186

esperava, naquela ocasio, confirmar a participao de Diretores e Secretrios em um

evento a ser realizado na Europa. De fato, todos os outros presentes eram Assessores,
Diretores, Secretrios ou diplomatas, trajados finamente, de terno e gravata. entrada,
tendo como pano de fundo uma escada sem corrimo desenhada por Oscar Niemeyer,
aqueles distintos senhores perguntaram ao funcionrio se viera ligar o ar-condicionado.
Passados os constrangimentos caberia a ele decidir por seu Secretrio sobre a viagem e
sobre as palestras que faria. J acostumado com este tipo de situao, se comprometeu
vagamente e fez comentrios animadores, dizendo que iria "verificar a questo o mais
rpido possvel" e que o "Secretrio estava analisando com muita seriedade o assunto". De
volta Secretaria, no foi questionado sobre a reunio. Contou, ento, seu constrangimento
aos colegas, enviou um e-mail a uma das assessoras do Secretrio e voltou a colar adesivos
e dobras panfletos.
O governo federal conta com um sem nmero de programas cuja principal, seno
nica, funo distribuir recursos a estados e municpios para que estes realizem, sob a
inspeo do governo central, tarefas que j estavam, de uma forma ou de outra, sob sua
responsabilidade. Estes programas deveriam, em tese, levar em considerao as
necessidades das diferentes localidades, de modo que o poder central exerceria um papel
redistributivo, levando a cada regio as polticas pblicas necessrias para promover um
desenvolvimento integrado. Uma vez criado o programa e selecionados os participantes,
deveria ser realizado um acompanhamento para garantir a execuo, e ao seu trmino uma
avaliao.
No exatamente isto o que se observa na prtica. Os programas so concebidos
com objetos propositadamente amplos, abstratos, vagos at, para permitir que diferentes
propostas sejam contempladas com seus recursos. Nos documentos base de cada programa
encontramos critrios e indicadores a serem utilizados para selecionar os municpios e
estados que sero beneficiados. No cotidiano, por outro lado, vemos que no h seleo,
seno um simples atendimento a demandas. Os critrios de participao, como "municpios
com mais de dez mil habitantes", com baixo ndice de desenvolvimento humano ou com
altas taxas de evaso escolar so apenas uma espcie de pr-requisito, nem sempre
observado, para a candidatura. Eles no so nunca suficientes para determinar os

187

municpios contemplados. So as prefeituras, na verdade, quem precisam vir at Braslia e

apresentar um projeto a cada programa do qual pretendam participar. O Programa
Formao Continuada de Professores ilustra esta situao:
Como no h oramento para atender a todos os pleitos, o critrio
utilizado pelo MEC a ordem de chegada dos projetos. Essa situao
acaba por beneficiar municpios e estados mais organizados, ou com
maior experincia governamental, j que no h uma alocao
oramentria por estado ou, no mnimo, por regio, o que aumenta o
risco de um perfil de atendimento no to equitativo como o esperado.
(TCU 2005f: 68)
Como ressaltado na passagem, o programa se tornou uma espcie de balco ao
qual os estados e municpios podem vir solicitar recursos para a formao de seus
professores. Impe-se, na prtica, aos governos locais o nus de elaborar projetos para a
tomada de recursos e aprov-os junto ao governo federal. Isto os leva a criar equipes
inteiras dedicadas exclusivamente a conhecer programas federais de "transferncias
voluntrias" de recursos (como so chamados os programas deste tipo) e outras dedicadas
exclusivamente a formular e apresentar prestaes de contas dos convnios firmados. A
qualidade dos documentos apresentados, incluindo a aparncia e a organizao, jogam um
papel importante na seleo dos convenentes e, por isso, quanto mais profissionalizada for
a tarefa de elaborar projetos para serem apresentados junto ao governo federal, mais
recursos receber o governo local.
Tomemos outro exemplo: ao analisar o programa Sade do Idoso, os auditores
observaram que a distribuio das vagas no programa no era compatvel com os
indicadores formalmente constitudos. Alguns estados ofereciam um nmero de vagas
superior ao nmero de idosos indigentes:
Nesse sentido, sobressai a situao de Alagoas, cuja populao
indigente oito vezes o nmero de vagas, a da Paraba, quatro vezes e
do Maranho, trs vezes. No extremo oposto, observa-se que as metas
para Santa Catarina atendem a um nmero de idosos cerca de 7 vezes
superior sua populao idosa indigente (...), podendo-se concluir que
os recursos federais repassados para o Programa so utilizados para
atender idosos com renda familiar superior do pblico-alvo definido
para a Poltica Nacional de Assistncia Social. (...) No se vislumbra,
pois, lgica na alocao de recursos. A distribuio foi efetivada de
acordo com a demanda espontnea dos estados. Influenciam a questo
188

variveis culturais e polticas, locais e regionais, as quais definem a

construo da rede de servios, ao mesmo tempo que contribuem para os
limites da srie histrica na distribuio de recursos. Por sua vez, a
Unio no utiliza ainda parmetros que possam equilibrar o sistema.
(TCU 2001e: 22)
A ideia de que os convnios so projetos formulados centralmente para atingir um
objetivo claro e especfico uma fico. Os convnios tm objetivos amplos e abrangentes
e distribuem recursos sob demanda. O critrio utilizado na prtica a "ordem de chegada".
Isto quando no h questes polticas ou partidrias envolvidas. Nesses casos, o interesse
poltico conjuntural falar mais alto.
A transferncia de recursos, j uma das mais importantes tarefas do servio
pblico federal e, parece-nos, ainda est ganhando fora. Se, de um lado, o objetivo dos
prefeitos ter algum acesso aos fartos recursos federais disponveis para convnios, o
objetivo dos rgos federais, de outro, repassar repassar estes recursos, executando assim
o oramento. O governo federal atua, neste ponto, como uma instituio financeira, que
tem necessidade de fazer seus emprstimos e est em busca de tomadores, como
registraram os auditores: "at mesmo entre alguns tcnicos da Autarquia e, principalmente,
do MEC, o FNDE visto como um simples banco, que troca dinheiro por prestaes de
contas, as quais nem sempre tm, sequer, sua fidedignidade aferida." (TCU professores
2005: 79)
O desempenho de muitos setores avaliado "no pelos resultados concretos
obtidos, mas, sobretudo, pelo nmero de convnios celebrados e pelos valores repassados".
Por isso, os funcionrios desses setores tm suas tarefas focadas em firmar convnios e
analisar prestaes de contas. O acompanhamento da execuo e a avaliao dos projetos
j encerrados so tarefas que tomam muito pouco de seu tempo. So os convenentes,
ONGs, Estados e Municpios quem assumem as tarefas de execuo: so eles quem vo at
as comunidades distribuir culos, cavar poos, fazer pesquisas. Parece-nos haver uma
tendncia a que a Administrao Federal se torne cada vez mais uma instituio de repasse
de recursos a outros entes, semelhante aos Organismos Internacionais junto aos quais
tambm o governo federal toma recursos.
O volume de convnios firmados espantoso. Em um nico programa, como o
189

Programa de Combate Dengue, chega-se a celebrar dois mil convnios em um nico ano,
totalizando quase 10 milhes de reais. Por mais simples que fosse o trabalho operacional
relacionado celebrao do convnio, o setor responsvel pelo programa precisaria firmar
mais de trs por dia para atingir essa marca. (Tribunal de Contas da Unio Dengue 1998:
23). Considere-se que ainda necessrio avaliar as prestaes de contas do ano anterior e
acompanhar a execuo e teremos um volume de trabalho espantoso.
Existe ainda outra fico importante relacionada aos convnios: pretende-se que
as organizaes com as quais so celebrados sejam independentes do Servio Pblico. O
termo "no governamental" parece servir exatamente para chamar a ateno para o fato de
que, contra todas as aparncias, estas organizaes no so parte do Estado. Em geral as
OnGs com as quais o servio pblico se relaciona so constitudas com o nico intuito de
firmar parcerias com a Administrao. Toda sua vida operacional e financeira gira em
torno dos convnios e termos de parceria. Elas desempenham muitos e diversos papis,
dentre os quais, para citar alguns exemplos: abrigam polticos e burocratas "em trnsito",
quando tm de deixar o governo e ainda no se posicionaram em outro rgo; viabilizam
formas de contratao mais clere; prestam servios voluntrios em circunstncias nas
quais no h meios formais de contratao, e servem como "bodes expiatrios" ou
"fusveis", assumindo responsabilidades que poderiam denegrir a imagem da
administrao. Do ponto de vista da execuo de programas, seu papel o de uma espcie
de catalisador, que permite que a Administrao contrate de forma mais rpida e eficiente.
A ineficincia da Administrao Pblica em face das OnGs patente. Apesar de
contar com recursos humanos melhor qualificados e muito melhor remunerados, o servio
pblico no consegue, frequentemente, equiparar a qualidade de seus trabalhos das
OnGs. As dificuldades esto relacionadas, especialmente, com a forma de execuo dos
gastos. Os limites impostos administrao para contratar pessoal e servios e para
adquirir bens fazem dela uma estrutura muito pouco adaptada prestao de servios. At
mesmo contrataes ordinrias, previsveis, enfrentam problemas quase intransponveis.
(Tribunal de Contas da Unio 2006: 73)
No restam dvidas de que a celebrao de convnios um meio mais eficiente
do que a contratao tradicional quando se trata da prestao de servios. Ocorre, no
190

entanto, que se verdade que grande parte do tempo dos administradores consumido em
discusses acerca de como contornar leis e procedimentos, tambm verdade que grande
parte do trabalho dos auditores consiste em vedar cada sada que os primeiros conseguem
construir. Assim que os projetos de cooperao internacional, por exemplo, tm perdido
muito em importncia medida em que lhes so impostas normas cada vez mais similares
s contrataes tradicionais e vedadas vrias formas de contratao. Os convnios, outra
alternativa largamente promovida pelos ltimos governos, tambm tem sido alvo de
alteraes no sentido de aproxim-los da execuo ordinria. Os auditores entendem, por
exemplo, que uma OnG que tenha tomado recursos pblicos para, digamos, construir uma
creche, dever observar procedimentos licitatrios semelhantes aos que um rgo pblico
usaria, por se tratarem de recursos pblicos. No de admirar que "as entidades
convenentes encontram dificuldades para cumprir as exigncias (...) quanto realizao de
licitao para aquisio dos insumos necessrios ao desenvolvimento de suas atividades",
pois justamente porque o prprio servio pblico, com seu exrcito de juristas, encontra
dificuldades semelhantes, que ele apela para os convnios.
A fico de que os convnios so um meio inovador de participao social, mais
do que um meio inovador de se evitar a observao dos procedimentos complexos e caros
da mquina pblica, leva a esperar as OnGs tenham autonomia operacional e financeira.
Uma OnG no pode, por exemplo, incluir nos projetos de convnio que elabora, os gastos
com pessoal prprio ou o salrio do dirigente. Tampouco pode valer-se dos recursos que
sobrarem de um convnio para cobrir os prejuzos de um outro. Nas palavras dos auditores:
"A capacidade administrativa e operacional das ONG constitui pr-requisito para a
celebrao dos convnios". O dia a dia bem diverso.(Tribunal de Contas da Unio Funasa
2007: 114)
O faz-de-conta se completa com a apresentao da prestao de contas por parte
das organizaes. Os dirigentes e funcionrios das ONGs no so filantropos, mas
profissionais da prestao de servios pblicos que retiram desta atividade seu sustento. Os
convnios so sua nica fonte de renda e se for necessrio dizer que no usam os recursos
pblicos que recebem para equipar a OnG ou pagar salrios, eles simplesmente diro. Via
de regra so os prprios servidores quem, tendo recebido os documentos de prestao de

191

contas contendo despesas irregulares, alertam as OnGs para que refaam o documento,
omitindo tais gastos. nisto que consiste, a bem da verdade, analisar as prestaes de
contas: um checklist de possveis irregularidades que, se constatadas, sero apontadas e o
documento devolvido para reviso. Dito de outra maneira, temos aqui, na realidade, mais
uma fico.

192

Concluso
As discusses entre os servidores enfatizam, normalmente, as dificuldades
introduzidas no servio pblico pelas interferncias polticas. Eles opem, frequentemente,
a poltica tcnica, mas esta viso, assim nos parece, precisa sem complementada com a
oposio entre o amadorismo e o profissionalismo.
Chamo, aqui, de amadorismo incipincia dos projetos que se iniciam a cada dia,
ignorando o passado, sobrepondo-se a outros que so esquecidos e abandonados sem
cerimnias; pressa que leva as reparties a travar todas as batalhas de uma s vez,
exaurindo suas foras e ignorando, tambm, que haver um futuro para o qual se poderia
reservar parte dos projetos; e obscuridade dos procedimentos, inscritos em inmeras
normas, desconhecidas de quase todos, que se revogam parcialmente a cada dia, resultando
em trabalhos sempre exploratrios. O descaso com a gerncia operacional marcante:
intil perguntar a um dirigente sobre a produtividade de seus funcionrios, sobre o
consumo de papel do setor, sobre a pontualidade, assiduidade ou mesmo sobre as tarefas
realizadas na semana anterior ou a serem realizadas na prxima. Um novo dirigente no
precisa conhecer o setor que ir comandar, donde no admira que inicie vrios projetos e
negligencie o que existia. Um servidor no ser promovido pelos servios bem executados
e concludos, tampouco por sua organizao, pontualidade ou assiduidade. Tambm no
ser demitido pelo comportamento oposto.
A livre nomeao e, mais importante, a livre exonerao so certamente fatores
que causam o amadorismo, mas no se confundem com ele. Tambm rgos cujos cargos
so preenchidos de forma mais republicana tm processos amadores e muitos profissionais
nomeados politicamente adotam um comportamento marcadamente profissional. Alm
disso, podemos citar vrias outras causas para o mesmo fenmeno. A liberdade com a qual
os servidores concursados trocam de postos de trabalho, por exemplo, potencializa a
rotatividade e leva grande nmero de concursados aos rgos centrais. A centralizao dos
chamados "servios auxiliares" contribui para retirar dos rgos a capacidade de execuo
e, com ela, a responsabilidade pelas consequncias. O servio pblico trabalha com um
193

sem nmero de fices que vo desde o Plano Plurianual at a seleo de pessoal. O

planejamento integrado fictcio impede que se construa um planejamento descentralizado
efetivo. O espetculo dos grandes concursos impede a seleo especfica e pontual de
pessoal. Os inmeros controles sobre as contrataes foram os gestores a procurar meios
alternativos de obter os servios. Os resultados so os mais patticos: no se pagam horasextras mas se pretende exigir que os servidores batam ponto; no h estatsticas de
frequncia, de qualificao, de produtividade; algum aprovado num concurso para
arquiteto e trabalha como assessor de imprensa ao passo que um bilogo designado para
gerenciar um contrato em tecnologia da informao; solicita-se s empresas que elaborem
os termos de referncia ou projetos bsicos das licitaes que iro ganhar; paga-se ao
Ministro de Estado menos do que a um Delegado de Polcia.
Os efeitos negativos do inadequado quadro normativo construdo no so
desconhecidos. Tanto assim que na gesto Fernando Henrique Cardoso se pretendeu
implementar um modelo de "Organizaes Sociais", no qual ONGs contratariam com o
governo a execuo dos servios pactuando as metas mas deixando a gesto operacional
nas mos das entidades privadas. Na gesto Lula se pretendeu construir um modelo
semelhante, criando rgos pblicos que no estivessem sujeitos s normas e
procedimentos do servio pblico: as Fundaes Estatais. Sobre elas, o Ministrio do
Planejamento publicou:
O Projeto decorre de estudo realizado pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, a partir de 2004, com vistas reviso das formas
organizativas do Estado na gerao de benefcios sociais, a partir das
seguintes constataes: esgotamento dos modelos jurdico-institucionais
de direito pblico autarquias e fundaes pblicas para o setor de
prestao de servios no-exclusivos do Estado, em vista da rigidez no
regime administrativo imposto a essas entidades, especialmente em
relao gesto oramentria, gesto de pessoas e compras.
(MINISTRIO DO PLANEJAMENTO 2008: 62)
O Ministrio do Planejamento, portanto, constatou que tendo em vista os
procedimentos para gerir recursos humanos e financeiros e para a contratao de bens e
servios em vigor, necessrio criar uma nova espcie de entidade para a prestao de
servios. Diante das dificuldades causadas tambm pelo acmulo de reformas para a
modernizao ou racionalizao da mquina pblica, decidiu-se, nessa oportunidade, criar
194

um novo modelo de organizao, na esperana de que ele no seja submetido aos mesmos
problemas. Ocorre que executar bem estes procedimentos um requisito indispensvel
para o funcionamento de qualquer organizao. De fato, como pode o Ministrio da Sade,
por exemplo, ser eficiente sem contratar pessoal ou sequer repor seus quadros? De que
serve um posto de fiscalizao com apenas um servidor ou como poder apenas um fiscal
manter uma barreira fitossanitria? Ou como seria possvel administrar uma hidrovia sem
contratar a limpeza de seu leito? De que vale o Ministrio do Meio Ambiente se no pode
tomar decises sobre como e quando aplicar os recursos?
Ainda outra dificuldade parece estar na prpria imagem que se faz do Servio
Pblico. imagina-se que qualquer um que mantenha relaes com a mquina pblica o faz
com intenes inconfessveis. H um grande medo da corrupo, provavelmente
relacionado crena, que nos parece perfeitamente plausvel, de que os beneficiados
jamais sero punidos. Este medo impede, por exemplo, que se flexibilizem as formas de
contratao e que se reconhea como legtimas formas de contratao de pessoal distintas
do concurso pblico de provas e ttulos. Busca-se dificultar ao mximo, nas leis e portarias,
a execuo de qualquer ato, de modo a se ter certeza de que os atos efetivamente
executados eram necessrios. Os efeitos nem sempre so os esperados: so os projetos
mais fortemente patrocinados politicamente os que conseguem com maior celeridade
vencer a burocracia. Temos aqui um exemplo eloquente dos efeitos perversos dos quais
nos fala Raymond Boudon.
Acreditamos ter evidenciado parte importante da vida das reparties pblicas,
mas no pretendemos, de modo algum, ter exaurido o assunto. Por intenso que tenha sido
nosso esforo por levantar e analisar uma vasta documentao, alcanamos muito pouco do
que est disponvel e do que levantamos, muito no pde ser aproveitado. Mais importante,
os estudos esto lastreados em uma vivncia de menos de trs anos na Administrao
Pblica e, alm disso, tivemos de omitir por razes ticas, profissionais e at mesmo de
compreenso, redao e estilo vrios episdios e descries que poderiam ter sido
aproveitados em outras ocasies ou por outros pesquisadores. Foi um tempo curto,
verdade, mas a impresso que nos causou foi a de um perodo demasiado longo, penoso,
cansativo, pois j se perdem na memria inmeros projetos inacabados e se acumulam as

195

frustraes com as quais lidam cotidianamente os funcionrios pblicos.

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