Gt IBS ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PARECER N°W30/PGF/RMP/2010 PROCESO N* 60800.003068/2010-37 IA-GERAL FEDERAL INTERESSADO: PROCURADORI ASSUNTO: PREVIO PARECER JURIDICO NAS HIPOTESES PREVISTAS NOS INCISOS I EILDO ART. 24 DA LEI N° 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993. 1 — ANALISE DA OBRIGATORIEDADE DO PREVIO PARECER JURIDICO NAS HIPOTESES PREVISTAS NOS INCISOS IE IIDO ART. 24 DA LEIN? 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993. NAO-OBRIGATORIEDADE. Ml - CONSTITUICAO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR N° 73, DE 10 DE FEVEREIRO DE 1.993, LEI N° 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993. LEI N° 10.028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000. MEDIDA PROVISORIA N° 2.229-43, DE 09 DE SETEMBRO DE 2.001. LEI N° 10.480, DE 02 DE JULHO DE 2.002. ‘Senhor Adjunto de Consultoria, RELATORIO: ‘cumpre eaclarecer que, por forga do disposto no inciso 1 o'§ 2° do Inicialmente, amigo 11 da Lei n° 10.480, de 2 de julho de 2002, compete 20 Procurador-Geval a ‘orientagio juridica das Unidades Juridicas que lhe compem. 2 ‘Trata 0 tema sobre a obrigatoriedade ou nio de prévia manifestagto juridica, nos ‘casos dispostos nos incisos I II do art. 24 da Lei n® 8.666193 — a lei licitatéria nacional. 3. 0 sucinto relatério,ANALISE JURIDICA: 4. Inicialmente, tenha-se que do art. 11 da Lei Complementar n° 73/93, a Lei Orgiinica da Advocacia-Geral da Unido: Art 11 - As Consultorias Juridicas, Grgiios administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretirio-Geral © aos demais tiulares de Secretarias da Presidéncia da Repiiblica e ao Chefe do Estado-Maior das Forgas Armadas, compete, ‘especialmente: I. assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo; IL- exercer a coordenagio dos érglos juridicos dos respect cntidades vinculadas; 3s Srglos autdnomos © IIL- fixar a interpretagdo da Consttuigdo, das leis, dos tratados ¢ dos demais atos ‘ormativos a ser uniformemente seguida em suas éreas de atuago ¢ coordenaglo ‘quando nio houver orientago normativa do Advogado-Geral da Unio; IV = elaborar estudos © preparar informagoes, por solicitago de autoridade indicada no caput deste artigo; V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade ‘administrativa dos atos a serem por ela praticados ou jf efetivados, e daqueles ‘oriundos de 6rgito ou entidade sob sua coordenacio juridies; \VI- examinar, prévia ¢ conclusivamente, no ambito do Ministério, Secretaria «¢ Estado-Maior das Forgas Armadas: 8) 08 textos de edital de licitaglo, como 0s dos respectivos contratos ou instrumentos congéneres, a serem publicados e celebrados; +b) 0s atos pelos quais se vé reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de licitagdo, ] Art. 18. No desempenho das atividades de consultoria ¢ assessoramento Juridicos das autarquias © das fundagées piblicas aplica-se, no que ° ‘isposto no art. 11 desta lei complementar. (erifo aposto) 5. No Ambito da legislagdo licitat6ria (Lei n° 8.66/93), em termos gerais, assi posta a questio: Art 38. © procedimento da licitaglo seri iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo 2 autorizacio6. respectiva, a indicagdo sucinta de seu objeto ¢ do recurso proprio para a despesa, © 20 qual serio juntados oportunamente: o) Parégrafo dnico. As minutas de editais de licitago, bem como as dos contratos, acordos, convénios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria juridica da Administraglo, (Redacio dada pela Lei n? 8.883,de 1998) Todavia, a propria lei licitat6ria nacional prevé, em outros dispositivos, as exigéncias relativas previamente as contratagGes diretas, dentre elas a dispensa e a inexigibilidade de licitagao, a saber: 7. E, neste ponto, abre-se a diivida juridica: por que 0 caput do art. 26, supra, ‘Art 26. As dspensas previstas nos §§ 24 do art. 17 eno inciso IIe seguintes do art. 24, as situagdes de inexigibilidadereferidas no art. 25, necessariamente justficadas, 0 retardamento previso no final do parigrafo tnico do art. 8 desta Lei deverdo ser comunicados, dentro de 3 (és) dias, 4 autridade superior, para ratificag e pubicaco na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condigio para aeficécia dos aos. ‘Resdago dada pela Lei n° 1.107,de 2005) Parfgrafo tnico. processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, serdinstruido, no que couber, com os seguintes elementos: I--caracterizagio da situagdo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, ‘quando for 0 caso; IL razto da escolha do fornecedor ou executante; II -justificativa do prego. TV--documento de aprovagdo dos projetos de pesquisa aos quais os bens serio alocados. (Incluido pela Lei n° 9.648, de 1998) ms IV prevé as hipéteses descritas nos incisos Ie II do art. 24 como aptas a0 enquadramento nas exigéncias ? 8 Vale recordar que os incisos | ¢ Il do art. 24 da Lei n°8.666/93 tratam das dispensas por limite de valor estimado:¢ pie ‘An. 24, E dispensivelalciagao: een 1 para obras e servigos de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alinea “a, do inciso I do artigo anterior, desde que nko se refiram a parcelas 4de uma mesma obra ou servigo ou ainda para obras e servigos da mesma natureza e no ‘mesmo local que possam ser Tealizadas conjunta e concomitantemente; (Redacio dada pela Lei n” 9.648, de 1998) TL- para outros servigos © compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alinea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienagées, nos casos Drevistos nesta Lei, desde que ndo se refiram a parcelas de um mesmo servigo, compra 6u alienagio de maior vulto que possa ser realizada de uma $6 vez; (Redacto dada pela in” 9.648, de 1998) Nesse cenério, trazemos alguns subsidios a servirem de fundamento & nossa Tenham-se, inicialmente, excertos do PARECER/MP/CONJUR/JELIN® 1.264/99, no qual a Consultoria Juridica do Ministério do Planejamento, Orgamento e Gestfo vem a concluir, nesses casos especificos, pela néio-obrigatoriedade de parecer juridico prévio, senio (..) A propésito da questio ora suscitada, faz anos que alguns érgos governamentaisjé vvém considerando, por aprego 0s principios da nacionalidade ¢ da economicidade, a desnecessidade de submeter ao exame © pronunciamento de seus drgfs ji pprocessos relativos 2 dispensa de licitago com base nos dispositivos lepsi ‘mencionados. ‘A nosso ver, igualmente, os casos de dispensa de licitago previstos nos inci do art. 24, da Li n°8.666/93, constituem excegdo & regra colocada no art. 11, alinea b, da Lei Complementar n° 73, que estabelece a obrigatoriedade do prévid|exame, pelo érglo juridico, dos atos relativos as hipbteses de dispensa e inexigibilidade de licitago (..) 'Nio obstante o comando legal acima transcrito, sua regra destina-se aos outros cadbs de dispensa e de inexigibilidade de licitagSo que nio os contemplados nos incisos Te Tl, do art. 24, da Lei n? 8.66/93, por pressupor aqueles, diferentemente destes, andlisejuridica ‘com vistas sua conformidade As hipéteses legais. De fato, a dispensa de licitagio por valor nfo exige, para efeito de seu enquadramento legal, mais do que mero cagulo aritmético, que pode ¢ deve ser feito pela area administrativa AA propria Lei de Licitagdes e Contratos Administrativos, a0 prever a necessidade ratificagio © publicagdo dos atos autorizativos das situagSes de dispensa edade de licitagio, para eftito © condigio de sun eficécia, exclui dessa exigencia os casos de dispensa para contratagdes de valores restritivos, conforme se Pode observar da transriglo do seu art. 26 (..) Ore, se propria lei nfo vé necessidade quer da ratificagdo, quer da publicagdo dos atos de dispensa de licitagio por valor, quanto a0 menos estaria a estabelecer a obrigatoriedade do seu prévio exame pelo Grgio juridico, mdxime quando 0 seu ‘processamento, por depender, apenas de mera avaliacdo de limite monetério, como jé dito, deve ficar a cargo exclusivo da érea administrtiva, & qual igualmente compete [pronunciar-se, por via de parecer técnico (cf. lei cit, art. 38, VI), quanto aos aspectos, inclusive, do interesse pablico, da conveniéncia e oportunidade, relacionados com a ‘contratagio direta a ser levada a efeto. Inquestionavelmente, cabe A rea administrativa, nos casos de contrataglo direta, por dispensa de licitagdo enquadravel nos incisos I ¢ Tl, do art. 24, da Lei n* 8,666/93, iniciar © terminar, sob sua exclusiva responsabilidade, todo 0 procedimento de contratago, observando, no que couber, 0 disposto no art. 38, da referida lei, e demais procedimentos concermentes (..) Finalmente, convém ressaltar que, embora nio seja obrigatério e de regra, sequer usual © instrumento de contrato nas hip6teses de contratages de valores restritos, a teor do que faculta 0 art. 62, da Lei n° 8.66/93, sua eventual adocio viria de implicar a necessidade de submissio da respectiva minuta ao crivo do érgio juridico (cf. LC 73/93, at. 11, VI,"a” e Lei n° 8.666/93, art. 38, pardgrafo nico). . A propésito, vale trazer a ligio de JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES (Revista Capital Piblico, outubro de 2.009, pp 50-51): A Lei n°8.666/93 define que o processo de dispensa ou inexigibilidade de licitagto| ser instruido com parecer técnico ou juridico. A regra impOe, alternativ pareceres € ndo € possivel, a qualquer Grgio de controle, exigir que constem ambefdo rocesso. A autoridade que decidiré pela contratacio direta deve conhecer, no entato, as vantagens de ter ambas as manifestagdes técnicas, sabendo, principalmente, quals as funges dos pareceres técnico e juridico. Indaga-se, com freqiéncia, 0 motivo que levou o legislador a inserir a alternfncia se, ‘numa visio mais ampla do interprocessua, vislumbra-se a complementariedade. E que © processo de contratagio direta, como qualquer processo, & um meio em relapio ao fim no caso idéntico & licitagdo — para obter a proposta mais vantajosa. Por esse motivo, 86 no caso concreio, avaliado, discricionariamente, pelo gestor, em funglo da complexidade do caso’e volume de recursos envolvidos, € que se definiré o melhor parecer para instruir 0s autos. 2 Feitas as considerages em relacio as distingSes pertinentes aos pareceres exigidos pela Lei n® 8.66/93, caberd 20 administrador, com base nas peculiaridades do caso concreto, fazer a opgao pelo parecer que melhor instru o processo. Deve-se levar em conta, neste caso, 0 Principio da Economicidade na a¢o do cotnrole, tio bem definido no art.14 do Decreto-Lei n° 200/67, evitando-se a imposigio de um custo de instrugdo ‘processual superior & vantagem da aquisicto. [Nilo se deve olvidar, todavia, que, optando, a autoridade administrativa, pela existéncia dde um s6 parecer ~ técnico ou juridico - . deverd, na fundamentaglo de sua decisio, ‘complementar com os elementos do parecer faltante 12. Por curial, veja-se que proprio Tribunal de Contas da Unifio, no seu Roteiro pratico de Contratagées diretas (fls. 238-239), nfo s6 nio inclui as hipsteses previstas nos incisos I ¢ Il do art. 24 da Lei n° 8.666/93, no primeiro rol de exigncias (nas quais consta, dentre outras, © parecer juridico), como inelui os referidos incisos em outro rol de exigéncias (no constando, nem a minuta de contrato nem o parecer juridico). Veja-se que, também a existéncia de minuta de contrato, € suficiente para manter a obrigatoriedade de Parecer juridico prévio, ‘mesmo nas hipéteses previstas naqueles 2 incisos, a saber: Roteiro prético para contratagao direta 0 processo administrative de contrataglo direta por dispensa de liitagio, ‘com base nos incisos III a XXIV do art. 24 da Lei n° 8.666, de 1993, ¢ por inexigibilidade de licitago, ao amparo do art. 25 da mesma Lei, ser4 instruido ‘com os elementos previstos no art. 26 da Lei, observados os passos a seguir: |. solicitaggo do material ou servig, com desig clara do objeto; 2. jusificativa da necesidade do objeto; 3. caracterzago da situago emergencal ou calamitosa que jusifique a spensa, se foro caso; 4. elaboragdo da especificasto do objeto e, nas hipteses de aquisigdo de rmatrial da quantdade ser adquivda: 5. elaboragdo de projets bisicoe executivo para obras eservigos: 6 indicaglo dos recursos para a cobertura da despesa: 7 andes da escolha do executante da obra ou do prestador do servigo ou do fornecedor do bem; 8. anexago do original das proposes; 9. anexagao do original ou cpiaautenticada (ou confrida com 0 orginal) dos documentos de repularidade exido 10. declarago de exclusividadeexpedida plo go competent, no caso de inexigibilidade: 11. justfcativa das situagSes de dispensa ou de inexigibiidade de icitagfo, com os elementos necesdrios i su caracerizasio,conforme 0 caso: 12, justficativa do peso: 13, parecerestéenicos ou juridicos; 14, documento de aprovesio dos projtos de pesquisa para aos qusis os bens serio alocados: 15. autorizagto do ordenador de despesa; 16, comunicagdo & atoridade superior, no pazo de tr das, da dispensa ou da stuagSo de inexigiblidade de licitago: Licitages & Contratos- 3 Edigdo 17. ratificagio ¢ publicagdo da dispensa ou da inexigibilidade de licitagao na imprensa oii, no prazo de cinco das, contar do ecebimento do processo pela autoridade superior18. incluso de quaisquer outros documentos rlativos &inexigibilidade; 19. assinatura de contrato ou documento equivalente, 0 processo administrative de dispensa de licitagio em razio do valor (art. 24, incisos Ie I, da Lei de Licitagées), ap6s iniciado, observaré os seguintes, pasos: |. solictagao do material ou servigo, com descrigdo clara do objeto; 2. justificativa da necessidade do objeto; 3. elaboragdo da especificago do objeto e, nas hipéteses de aquisigto de material, da quantidade a ser adquirida; 4, elaboragio de projetos bésico ¢ executivo para obras servigos, no que ‘couber: 5. indicagdo dos recursos para a cobertura da despesa; 6. pesquisa de mercado junto a tés fornecedores, sempre que possivel: 7. anexagio do original das propostas; 8. juntada do original ou c6pia autenticada (ou conferida com o original) dos documentos de regularidade exigidos: 9. justficativa do prego; 10, elaboragio de mapa comparativo de prego; 11. solicitagio de amostra do produto de menor prego, se necessério: 12. awtorizagio do ordenador de despesa; 13, emissio da nota de empenho ou documento equivalente; 14. inclusdo de quaisquer outros documentos relatives & dispensa (erfo aposto) 13. Ora, sabe-se que, na correta hermenéutica juridica, cabe ao intérprete dar a aplicagao mais harménica possivel com o sistema. Ou seja, uma leitura literal, regente a época da visio positivista purista, nio mais pode atender aos reclamos da sociedade contemporinea, mormente de obediéncia & principiologia constitucional, ¢, aqui, a eficiéncia é um ingrediente de peso a considerar a néio-obrigatoriedade de parecer juridico prévio nesses casos, a despeito de, no amplo assessoramento juridico, a Autoridade ter a faculdade de remeter os autos a esta Consultoria, a qual nfio poderé se furtar de manifestagio. Isso € fazer Ciéncia Juridifa, nig somente ser um operador técnico-legal. / 14. ALEXY nos ensina a chegar solugo para resolvermos o problema da ¢plis entre os principios': one claramente de manifesto que el peso de los principios no es determinable bn sf ‘mismo 0 absolutamente, sino que siempre puede hablarse tan solo de pesos relat Con la ayuda de curvas de indiferencia, tales como las que se usan en las ciencias econémicas, pueden ilustrase las ideas que se encuentran detrés de la ley de Ia onderacién... Cuanto mayor es el grado de la no satisfaccién o de afectacién de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfaccién del oto. 15. Nesse ponto, € curial trazermos 0 raciocinio do Tribunal de Contas da Unio, acerca da consideragéo oferecida ao principio da eficiéncia, também relativizando a ' ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Politicos y Constitucionales, 2002, p. 161Obrigatoriedade de publicagdo dos atos processuais licitat6rios, em se tratando das hipsteses previstas nos incisos Ie I do art. 24 da Lei n° 8.66/93: 8, Assim sendo, os procedimentos da dispensa prevista no art. 24, incisos 1e I, da Lei de Licitagées, so mais simplificados que os do convite, os deste mais que os da tomada 4e pregos e os desta tltima também sio menos complexos que os da concorténcia, tudo isso em razio dos valores envolvidos. Em face disso, a contratagio por dispensa, com fundamento no art. 24, incisos Le I, nlo exige a publicagdo e a contrata;io na forma revista para as demais modalidades, requerendo apenas a afixaglo do instrumento ‘convocatsrio em local proprio. ‘9. Desse modo, comungo com o entendimento explicitado no parecer da Conjur, no sentido de que, havendo possibilidade de duplo enquadramento, relativamente as hipsteses de dispensa ou inexigibilidade que no ultrapassem os incisos 1 € Il do art. 24 da Lei n° 8.666/93, o administrador esté autorizado a adotar 0 fundamento legal que implique menor custo para a Administragio Publica, em ‘observiincia ao principio da economicidade, 10. Contrério senso, nio posso concordar com a argumentacio da Conjur, no sentido de ue a Representagéo da Semat cria hip6tese com base em interpretacdo sistémica sem amparo legal, para concluir que a contratagio por inexigibilidade abaixo dos limites cconsignados no art. 24, incisos I e II, da Lei de Licitagdes deve ser obrigatoriamente publicada, 11, Conforme mencionei anteriormente, a interpretagio sistémica da Lei n° 8.66/93 permite concluir que o valor determina a relevancia da contrataglo e, por conseguinte, 0 nivel de exigéncia minima para que a contataglo se efetive dentro do arco da legalidade. 12, Desse modo, néo se afigura razodvel a lei facultar a dispensa de licitago para as contratagdes abaixo de RS 8.000,00, mas exigir procedimentos mais rigorosos be a fundamentagio for alicergada em inexigibilidade de licitaglo, / 13. A interpretagio sistémica ¢ 0 reflexo da unicidade da ordem juridica, 0 que re ‘no caso vertente a intengdo do legislador em simplificar os procedimentos considera ‘menos relevantes em termos de valor, 14, Diante disso, se o suporte fético é idéntico e a lei faculta o enquadramento dispensa de licitagdo. no hé razBo para exigir publicagio quando a contratagdo abaixo de R$ 8.000,00 for alicergada na inexigibilidade. A interpretagio restritva adotada no comuunicado da Secretaria de Controle Interno se sustentaria apenas se restasse demonstrada a utilidade/necessidade em razto de alguma peculiaridade que a Justificasse 15. Entretanto, no verifiquei neahum dbice & aplicago da interpretago sistémica sugerida na Representagio da Semat, pois todas as restrigbes legais impostas & dispensa também o seriam 2 inexigibilidade 16. Veja-se, pois, que até mesmo na hip6tese de determinado gestor fracionar ume inexigibilidade em duas dispensas para fugir da necessidade de publicagto ou mesmo ‘em duas contratagées por inexigibilidade, as duas situagdes estariam em pé de igualdade fem termos de infracio legal17. Assim sendo, apesar de a auséncia de publicagio dificultar a identificagao do fracionamento, no caso de dispensa, uma vez deteciado estard sempre sujeito is ‘eprimendas legais. De outro modo, se o procedimento adotado for a realizagio de duas Contratagtes por inexigibilidade, uma vez identificado que o objetivo do fracionamento, fora burlar os procedimentos exigiveis para as contratagOes que nio se enquadrarem no ar. 24, incisos 1 e 1 da Lei n* 8.666/93, também estard sujeito hs cominagbes legais, Podendo, inclusive, ensejar a anulagdo do processo. 18, Diante disso, niio vejo utilidade em exigir procedimento mais rigoroso para a inexigibilidade de licitacao e as dispensas que se enquadrem nos limites de valores definidos no art. 24, incisos Ie If, da Lei n° 8.66/93, motivo pelo qual a expressio restritiva, “independentemente do valor do objeto”, constante do Secoi Comunica ‘n° 6/2005 deve ser expurgada, haja vista que carece de amparo legal. Ante 0 exposto ¢, nio obstante divergir parcialmente dos fundamentos expendidos pela Conjur, estou convencido de que a questio pode ser suficientemente equacionada com 0 reconhecimento da possibilidade de que as aquisigdes caracterizadas por dispensa Ou inexigibilidade de licitagdo, previstas nos arts. 24, incisos Ill e seguintes, e 25, da Lei 8.666793, possam ser fundamentadas em dispense de licitagdo, alicergada no art. 24, incisos I € I, da referida Lei, quando os valores se enquadrarem nos limites estabelecidos neste dispositivo, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unido, reunidos em Sessio Plenéria, em: 9.1, com fundamento no art, 237, inciso VI, conhecer da presente representagio, para, ‘no mérito, consideré-la procedente; 9.2. determinar & Secretaria de Controle Interno do TCU que reformale 0 “SECOL Comunica n° 06/2005", dando-the 2 seguinte redacio: “n eficécia dos atos de dispensa e inexigibilidade de licitagio a que se refere o art. 26 da Lei 8.666/93 (art. 24, incisos III a XXIV, ¢ art. 25 da Lei 8.666/93), esté condicionada a sua Publicaglo na imprensa oficial, salvo se, em observincia 20 principio da ‘economicidade, 0s valores contratados estiverem dentro dos limites fixados nos arts, 24, Le II, da Lei 8.666093". (rifo aposto) \y 16. Esse € 0 nosso entendimento. CONCLUSAO: 17. Isso posto, concluimos pela necessidade de distingo entre os requisitos necessérios exigidos em relagio aos incisos I e II e demais, previstos no art. 24 da Lei n° 8.666193, e, especificamente, em rela¢io & nao-obrigatoriedade de prévia manifestagio juridica naqueles 2 incisos, sem, evidentemente, o Gestor, a qualquer tempo, ter a competéncia legal e 0 Membro da Carreira Juridica, o dever legal, de exarar seu posicionamento em Parecer juridico.Todavia, mesmo nas hipéteses previstas naqueles 2 incisos, em havendo minuta de Contrato administrativo, passaré a haver necessidade da referida prévia manifestagio do Causidico piiblico. 18. PROPOSTA DE ENUNCIADO PGF N° 03 “Nao € obrigatério o envio & prévia manifestagao juridica nos casos previstos nos incisos Ie IL do art, 24 da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1.993, desde que os autos nao contenham minuta de contrato adi iv. A considerago superior. j | | [ | | | Brasttia | DF, 0 de agosto de 2010. | \ | |} \ \ \ \/ RUI GALHAES PISCITELLI \ amet De acordo. Brasflia-DF, de agosto de 2010. LEO CARLOS DE MATTOS GRIST Coordenador de Consultoria da Adjuntoria da PGF De acordo. Brasflia-DF, de agosto de 2010. ANTONIO CARLOS SOARES MARTINS Adjunto de Consultoria da PGF Aprovo. Brasflia-DF, de agosto de 2010. MARCELO DE SIQUEIRA FREITAS Procurador-Geral Federal 10ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL. ADJUNTORIA DE CONSULTORIA DESPACHO N® 40} /2010/EA/CONSU/PGF/AGU PROCESSO N° 60800.003068/2010-37 INTERESSADOS: Procuradoria-Geral Federal (PFE/ANAC) ASSUNTO: PREVIO PARECER JURIDICO NAS HIPOTESES PREVISTAS NOS INCISOS | E II DO ART. 24 DA LEI N® 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993, Senhor Adjunto de Consultoria da PGF, 1. Ciente nesta data. 2. Deixo de acolher as razées contidas no PARECER N? 232/PGF/RMP/2010 de folhas 63-72, da lavra do i. Procuradar Federal RUI MAGALHAES PISCITELLI, pelo seguinte: ai Por uma breve leitura no paragrafo tinico do artigo 38, da Lei n° 8.666/93, percebe-se que, a rigor, a atuacdo da assessoria juridica em licitacdes somente ocorreria quando dos autos viesse acompanhada de alguma minuta (edital e/ou contrato); dai a justificativa para que as dispensas previstas nos incisos | e Il do artigo 24 da Lei n® 8.66/93 No necessitem ser encaminhadas para a anélise da Procuradoria. Ficando, no ponto, 0 encaminhamento do feito ao alvedrio do Gestor. 4. Todavia, a situacéo veiculada nos autos no pode conduzir a um raciocinio interpretative tao restritivo, eis que ha outros normativos aplicdveis & espécie que Fecomendam uma interpretacéo no literal, mas, sim, sistémica 5 Como sabido a atuacéo do advogado publico tem assento constitucional (Art. 131. A Advocacia-Geral da Unido é a instituico que, diretamente ou através de 61950 vinculado, representa a Unido, judicial e extrajudicialmente, cabendo-the, nos termos da 1ei complementar que dispuser sobre sua organizacdo e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento juridico do Poder Executivo.), sendo as atribuicdes dos membros da advocacia publica lastreadas em uma lei orginica (Le/ Complementar n? 73/93), 9 qual estabelece -- visualizando-se sempre o contetido constitucional --, a forma ‘pela o assessoramento juridico do Poder Executive ocorrers, devendo-se a partir dela extrair as atribuigoes de um Procurador Federal. 6 Nesse sentido, nao hé como deixar de observar que a atuacéo do advogado Publico federal encerra tanto uma prerrogativa, quanto um dever funcional-institucional. 7, Razao pela qual, esse profissional ir4 desempenhar suas atividades nos estreitos termos da sua lei organica e normas regulamentares. No poder, por isso, afastar-se dos seus misteres (a¢do ou omisséo pessoa) e nem tao pouco admitir hipétese que tenda, mi ingiretamente, obstar 0 desempenho dessas mesmas atribuicées, aTntl, Continuacao do DEsPACHO ne 304201 0/EACONSU/PGF/AGU 8. Nessa senda, eis a diccdo normativa contida na Lei Complementar n973/93 (aplicdvel aos Procuradores Federais, por forca do art. 17 da LC n? 73/93, art. 37 da MP 2.229- 43/2.001 e § 1 do art. 10 da Lei n® 10.480/02) (art. 11 - As Consultorias juridicas, drgdos administrativamente subordinades aos Ministros de Estado, ao Secretério-Geral e aos demais titulares de Secretaries da Presidéncia da Republica e ao Chefe do Estado-Malor das Forgas Armadas, compete, -assessorar as autoridades indicades no caput deste artigo; - exercer 2 coordenacdo dos drgéos juridicos dos respectivos 5790s auténomos & entidades vinculada: M - fixar a interpretac0 da Constituicéo, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas éreas de atuacéo ¢ coordenacso quando ndo houver orienta¢do normativa do Advogado-Geral da Unido, WV - slaborar estudes e preparar informacées, por solicitacdo de autoridade indicade no caput deste artigo: V- assistir @ autoridade assessorada no controle interno da administrativa dos atos a serem por ela praticados ou /4 efetivados, e daqueles orlundes de drga0 ou entidade sob sua ‘do Juridica; V1 - examinar, prévia e conciusivemente, no Ambito do Ministério, Secretaria e Estado- ‘Malor das Forgas Armadas: 2) 08 textos de edital de licitagdo, como os dos respectivos contratos ou instrumentos congéneres, a serem publicados e celebrados; 2) as atos pelos quals se vi reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de Ueitagdo.” (negritamos) 9. Sem muitas divagacdes, 0 6rg’o de assessoramente juridico da PGF, em tema de licitages contratos, deve examinar prévia e conclusivamente todos os atos administrativos ‘em que se va reconhecer a inexibilidade ou decidir a dispensa de licitagao. Até porque, em nao 0 realizando nao sé se estaré desrespeitando a letra “b” do #0 Vi da norma antes transcrita, mas também o contetido do seu inciso V, uma vez que igualmente € dever do advogado publico assistir a autoridade assessorada quanto ao controle interno da legalidade administrativa dos atos que vierem a ser praticados. Ora, ao nao transitar 0s autos da dispensa em apreco no érgao juridico, por certo, que nao se estard verificando a compatibilidade do ato a ser praticado com a legalidade. 11. Essa regra, inclusive, ganha maior vigor quando se toma por légica a racio de que se nos demais procedimentos licitatérios (convite, tomada de precos, concorréncia é pregéo) em que hé uma obrigatoriedade para a andlise de edital e/ou de contrato, com mais Fazo se tem nos casos da dispensa prevista no art. 24, incisos | e Il da LLC, em que o Administrador tem certa margem de atuacdo (discricionariedade) e, por isso, livre das “amarras” de um ritual mais elaborado e que pode inclusive ser fiscalizado por qualquer cidadao. 12, E certo que a passagem destes autos pela procuradoria nao teré uma anélise aprofundada como nos demais casos de contratacao pelo Poder Publico, na medida em que € um procedimento mais simples, mas mesmo assim o gestor ndo poderd deixar de observar — i880 € 0 que importa -- se a Administracéo cumpriu com todos os requisitos formais minimos Para toda e qualquer contratacao (requisitos orcamentérios, justificativas/motivacéo adequada para a aquisi¢so e escolha do fornecedor e, principalmente obstar o fracionamento de despesa’). * ru vedada a utlzagéo de modelidede inferior de lictago quando 0 somatério do valor a ser lictado carAcerizar ‘modalidade superior." Licitagées & Contratos do TCU - 3* Edicdo, pg. 43)do DESPACHO No 1073/2010/EA/CONSU/PGF/AGU 13, A inteligéncia defendida por aqueles de que & desnecessério alcar os autos para © Grgao juridico, se levada a extremos poderia conduzir ainda ao entendimento de que somente as minutas é que sao 0 objeto de anélise pelo corpo juridico. 14, Porém, esquecem-se que 0 procedimento administrativo da prépria aquisicao também € objeto de verificacdo de conformacao pela assessoria (quanto aos aspectos formais), posto que é com essa verificaco que se podera aferir se, por exemplo, a motivacdo da contratacao encontra respaldo na norma autorizativa da dispensa, ou quicd, se ao invés da Gispensa de licitagao nao seria caso de lancar mao da competicdo (/icitacdo), Por esse mesmo motivo € que também caem por terra os argumentos daqueles que defendem que para o enquadramento dos incisos | ¢ Il do artigo 24 bastaria “um mero calculo aritmético’”. 15. Como se verifica, 0 vetor da atuacdo da procuradoria nesses procedimentos é, como soi acontecer, preventive, Preventivo inclusive de eventual ilicito penal. Afinal: Ait. 89. Dispensar ou inexigir licitago fora das hipdteses previstas em lel, ou deixar de observar as formalidades pertinentes & dispensa ou 4 inexigibilidade: Pena - detencéo, de 3 (trés) a 5 (cinco) anos, e multa 16. Enfim, pensar de forma inversa & conduzir a racio de que lei organica da AGU nao € compativel com a LLC, ou pior, que essa afasta aquela, o que por certo é grande equivoco. Aquela visa regular a atuacao dos advogados publicos e essa ultima tem por ponto 0 gestor piblico. 17. As duas normas no sé podem como devem coexistir sem que se entenda que diante da auséncia de determinacéo expressa na LLC esteja o gestor autorizado a nao tramitar © expediente pela procuradoria nas hipéteses aqui em estudo. 18, Nao bastasse tudo 0 quanto fol exposto -- muito embora néo Ihe cumpra o papel constitucional de assessorar o Poder Executivo e interpretar 4 ConstituicSo e leis federias - & de se ver que no seio do Tribunal de Contas da Unido - TCU 0 tema nao esté pacificado (itens 10 e 11 da consulta de folhas 06), situacao essa que aliada a interpretacao sistémica supra, atrai, por cautela, o dever de que todos os processos tramitem pela Procuradoria, 19, Outrossim, aos que defendem que o transit pela assessoria juridica obstaria o Principio da eficiéncia, € de se lembrar que essa eficiéncia no é aquela baseada na rapidez e fo afogadilho, mas, sim, a que busca uma gestéo eficiente* (cautelosa e correta em todas as suas fases), sob pena do desfazimento posterior por ilegalidade, portant, o fato de os autos tramitarem obrigatoriamente pela procuradoria nao induziré & impossibilidade de contratacdo Gireta. Antes, porém, propiciaré o cumprimento, pelos administradores, dos principios administrativos, sobretudo os da eficiéncia e da impessoalidade e ainda traré a lume a premente necessidade do planejamento sistemético das aquisicées pela Administracdo assessorada. 20. Independentemente do pronunciamento acima, é dever consignar que diante da Gualidade de entendimento juridico - ambos registrem-se, defensdvels - a prudéncia 2br ful 2000, p. 168.) | (Assim, principio da efcicia é 0 que impde 4 administracdo piblicadiretae indireta e a seus agentes a persecucéo de bem comum, por meio do exercicio de suas competéncias de forma imparcia, neutra, transparente, porthipocio, ceficaz, sem buroeracia e sempre em busca da qualidade. rimando pele adogéo dos criterias legate ¢ morals necencarteg para methor utlizecéo possivel des recursos publicos. de maneira 3 evitarem-se desperdicios ¢ garanti-se maior ‘rentebilidade social" (MORAES, Alexendre de. Reforma Administrative, Emenda Constituctonal n° A006, a < Paulo : Atlas, 1999, p. 30.)Continuagao do DESPACHO Ne 77/201 0/EA/CONSU/PGF/AGU Tecomenda 0 envio de cépia integral dos autos para a Consultoria Juridica do Ministério do Flanejamento, Orcamento e Gestao, para verificar se conserva o entendimento esposado no PARECER/MP/CONJUR/JELIN? 1.264/99, o qual foi citado (item 10 - fis. 66) na manifestacao do 1, Procurador Federal RUI MAGALHAES PISCITELLI 20 exarar 0 PARECER N? 232/PGF/RMP/2010, cra em andlise. Retornando @ manifestacdo da CONJUR do MPOG, sendo ela pela ratificacao do Posicionamento, sugere-se, desde j8, provocar a Consultoria-Geral da Unio, 21. Por fim, encaminhar os autos para a consulente (PFE/ANAC), observando-se que, no caso especifico destes autos, o entendimento defendido no presente despacho seja 0 Goravante adotado pela PFE-ANAC, o qual, por sinal, esté na mesma direcdo da sistematica js em Curso no ambito na referida Agéncia, até que a consolidacao antes citada seja levada a efeito 22, ‘Sem mais, & consideracao superior do Adjunto de Consultoria da PGF. Brasilia-DF, 13 de outubro de 2010. ESTANIS| “ALMEIDA Coordenador de C¢nsultoria da Adjuntoria da PGF ] Substituto De acordo. A consideracd thor Procurador-Geral Federal. Brastia-DF,/P de outubro de 2010, ANTOMIO CARLOS SOARES MARTINS, da Brasiia-DF,~? Ye outubro de 2010.