1930-1945: Rumo a industrializagdo e a nova forma do Estado Brasileiro TAMORTOSE Estado € IndstTRiA uzAcao No BRNSIL 4930 - 4445 <0 do aparelho econdmico do Esta- ue articulada, entre 1930 ¢ 1945, m sido enfatiza- ipa crucial de constituigée do do, de forma cent ‘obedece a um padrao cujas caracter das pela extensa literatura existent capitalismo industrial” ¢ do F: |, condensam-se, simultaneamente, num curto perfodo hist6rico, as miiltiplas faces de um pro- cesso de organizagio das est de um Estado-nagao ¢ de um Estado capitalista cuja forma incorpora, crescentemente, aparelhos regulatérios e peculiaridades intervencionistas que estabelecem wm suporte ativo ao avan- se da acumulagio industrial. ‘Ao rastrear 0 movimento de transformagio da maquina estatal nesse perfodo, trataremos de enfatizar, portanto, aqueles aspectos, com o obje' vvo de captar, na sua simultaneidade, o processo de conformagio das estru- turas materiais do Estado — érgdos, eédigos € pegas legislativas — que deram suporte objetivo a elaboragio de potticas econdmicas decardter nacional, que conduziram a graus elevados a estarizagto da lta econdmica de classe © que, finalmente, abriram espaco a uma forma particular de intervencionismo econsmico, intimamente articulado ao projeto de industrializagao que orien- tou a agio do governo. ‘A cise de 1930 criou as condigdes, nos planos econdmico ¢ politico, para a emengéncia de aparelhos regulatorios especificos de sustentagio dos setores, agroexportadores, assim como de outros setores econdmicos também al dos pela débacle econdmi nas estruturas centrais do Nessa6 RUMOS & METAMORFOSES tar, foram criadas novas entidades, na esfera da administragio direta ow indi- reta, associadas Na matei cesso de constituigio de Estado Nacional e ca forma especitica, inscrevendo nos seus aparelhos os diferentes interesses sociais que. assim, sofrem um processo de generalizagdo € abstracio, me- norfoseando-se. agora, em “interesses nacion« substancia das p Estado em formacio é impresso na sua prépria estrutura, na medida em que a nova méquina burocrético-administrativa que emerge a partir de 1930 condensa e exprime, nos seus aspectos propriamente materiais, as relagdes e contradigdes bisicas da sociedade. Este duplo aspecto — a conformagio dle um aparelho econdmico cen- tralizado que estabelece suporte efetivo a politicas econdmicas de cardter nacional, e a natureza capitalista que a estrutura material do Estado vai adquirindo — define 0 movimento de estruturagdo organizactonal do Es- tado de 1930 a 1945. Exatamente porque nossa tentativa é a de captar a nova forma de Esta- do que emerge em 1930 — definida, no plano das relagdes entre 0 apare- Iho econdmico € o processo de industrializagio, como uma presenca espe~ cifiea do Estado na economia —, optamos por considerar 0 perfodo como tum todo, sem nos determos nos subperiodos € no movimento histérico- ncreto. Por outro lado, esse movimento conjunto de forma- ‘30 das estruturas econdmicas centralizadas do Estado € do processo de constituigdo do capitalismo industrial esté profundamente enraizado nas dessa etapa de profundas transformagées da sociedade ¢ da irs; por isso, a nova natureza do Estado s6 apresentaré uando cos aspectos mais draméticos da crise politica que se desdobra até 1937 serdo superados e quando se consolidardo, sob o regime autoritério estadonovis- ta, os novos instrumentos e organismos de elaboracio de politicas econd- micas de carter nacional e de gestdo capitalista da economia.” A OSSATURA MATERIAL E A EMERGENCIA DA NOVA FORMA DE ESTADO A acelerada montagem entre 1930 ¢ 1945 do aparelho econé: tatal centralizado obedeceu, na pratica, ao principio de central comandos e de descentralizagio funcional ou administrativa” 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO ¥ certo, como tantos assinalaram, que a racionalidade administrative {oi limitada, ¢ 0 aparelho esteve marcado por superposigio de competén- es intraburocréticas permanentes ¢ distintas, além de orien- De outro lado, a modernizagao administrativa também preocupou os novos governantes, que trataram de dotar o aparelho de organismos apro- priados para aperfeigoar a racionalizagio burocrsi tiou-se 0 Co pelo Departamento Ad Caberia ao Dasp a responsal urativa, Com éxito relativo, é verdade, definiu normas e regras de ad erecrutamento pelo sistema de mérito e por concursos pablicos, competi vos e obrigatori bém, a certa racio doas compras da adi que diz Segundo varios autores, porém, no 30 acabou por ser limitada, fou o orgamento do tipo executive, isto €, concebido como plano de administragio elaborado pelo governo, por meio de um staf ténico de assessoria direta & Presidéncia.” Com atribuigées correspondentes ¢ subordinados & administragao tral do Dasp, foram criados os Departamentos Estaduais do Servigo Pat co— 0s “daspinhos” — que, juntamente com os interventores € o Minis- tério da Justica, constituiam a expressao local do poder centralizado no Executivo Federal." ‘A extraordinatia concentragio de atribuigdes no Dasp conteri ‘num regime autoritério, um grau exorbitante de poder. Além de suas fun- Ges normativas ¢ executivas, cumpriu fungies legislativas. No plano fede- ral, assessorava o presidente da Republica na revisio da legislagdo; no nivel estadual, levava a extremos essa fungio, com autoridade para sus- pender ou rejeitar atos ou decretos de responsabilidade dos interventores.” Seja por sua atividade racionalizadora do servigo piiblico, com a introdu- ‘io de critérios “técnicos”, seja pela abusiva concentragio de poder que 0 regime the conferia, o Dasp ferit interesses e despertou iras que se ma festaram de forma contundente apés a queda de Vargas, em 1945, ‘Nao seria, entretanto, com a agdo de um organismo como 0 Dasp, que se introduziria uma nova racionalidade no processo de expansio e centra- ”1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO 78 RUMOS E META’ ‘Ose. redesconto, politica de juros ¢ pelo Banco do Bras seu cardter centralizador ¢ polivalente. iagio da Carteira de Exportagdo e Inportagio do Banco do Bra- ‘ca mais importante residiu no fato de que ele foi progressivamente dota: do de instrumentos adequados para gerar politicas com alto grau de gene: ralidade, expressas como “politicas do Estado” e “para toda a nagio”. ipais érgaos de politica eco: entre 1930 ¢ 1945." controle mais ¢: das operagies crediticias governam Esse tltimo ponto no envolveu a outros setores agroexportado- cer a um orgamento cambis 0 saldo ativo das operagies cam formagSes ¢ as fungGes incorporadas ou desenvolvidas pelo Banco do Bras a partir de 1930 requeriam um estudo mais aprofundado, pois toda a fase de expansio industrial e crescimento agricola, ap6s 1933, contou com seu a criagdo da Superintendéncta da Moeda edo Crédito Sumoc, em 1945, ‘A Sumoc absorveu parte das fungées das Carteiras de Cambio ¢ Redesconto do Banco do Brasil e da sua Calxa de Mobilizacio e Fiscal joras, capazes de im- jos destinados a de produgao ¢ elaborar ¢ implementar pollticas de regulagdo e ‘comercialicagio, principalmn dos baneos, pelo Banco do Brasil; deli as taxas de redescomto e juros de emp! | pois suas fungoes foram diferenciadas wadas numa instancRUMOS & METAMORFOSES busca de alternativas para o café, ameagasse vitalmente a velha oligarquia nordestina."" Posteriormente, outros institutos especificos — de expressio estadual ou regional — foram sendo criados, tais como o Instituto Nacio- nal do Mate (1938), 0 Instituto Nacional do Pinho (1941), 0 Instituto Nacional do Sal (1941) ¢ 0 Instituto do Cacau da Bahia (1931), Na drea dos recursos naturais, estruturou-se primeiro o Departamen: Quanto 4 rea industrial, foram criadas problemas correntes ¢ oferecer diretrizes de pol No Estado Novo, quando as in rel de arti issdes para responder a para 0 avango setorial missdo Nacional de Ferrovias (1941), Comissdo Vale do Rio Doce (1942), Comissdo da Indistria de Material Elétrico (1944) etc. (© que importa destacar neste ponto € que, envolvendo ou no formas de representagio privada ou corpora teresses, ¢ independente- mente de sua natureza mais ou menos auténoma (autarquias versus orga- nismos da administragio dircta), esse conjunto de entidades inscreve ¢ corporifica, dentro da estrutura estatal, a prépria regulagéo da acumulacio capitalista, nos seus respectivos setores de atuagio. claro que o grau € profundidade dessas regulagées era espe: variando desde um nivel apenas geral e superficial, até os casos em que todo 0 financiamento da producdo e regulagSo do mercado ficou pratica- mente estatizado, De qualquer forma, o que nos interessa ressaltar € que esses organismos, ao estabelecer as politicas setorias levando em conta 0 conjunto do respectivo setor em termos nacionais, objetivavam e abs- trafam os interesses concretos envolvidos, de tal forma que as relagées intercapitalistas respectivas tinham expresso apenas dentro e por meio daquele aparato estatal. £ no interior desses aparelhos que se defrontarao os méveis particularistas — sejam os de carster regional, sejam os interesses proprietérios, no seu afi de privatizar ou orientar, segundo seus designios, as politicas estatais, ‘A esta constelagio de organismos executives e diretives, de pol serais ou setoriais, sobrepuseram-se ainda varios érgios, de carter cons 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO cas referentes a grandes éreas es da agi estatal. Bram cor 2, normativo ou deliberative, responsévels por da atividade econmica ou a esferas: 1os de carate constituiram em f6n importancia no debate econdmico, ou ‘mesmo lograram aglutinar, ainda que temporariamente, instrumentos de controle velhos ¢ novos, ainda dispersos pela maquina estatal. pliagdo das exportagoes. Reformulado em 1937, teve suas incumbéncias, jacas € passou a ser 0 Grgao consultivo geral da Presidéncia da Repti- a para todas as questées econdmicas, ganhando, durante a guerra am repres distintos, do Banco do Bras 0 exercicio da super em 1931, ‘mia e Finangas (crer), subordinado ao Ministério da Fazenda. O primeiro asso, dado em 1931 com a constituigdo da Comissio de Estudos Finan- ciros e Econémicos dos Estados ¢ Wva-se ainda a levan- 5 este racdo. A possibilidade de controle que a simples ampliagao da informagio ja propiciava a burocracia federal acentuou-se com a legis- lagio que impés 0 aval obrigatério da Unido para os empréstimos dos Es- da Fazenda, em 1934, tucionalizou os cometimentos daquela comissdo, agora sob respor bilidade do Departamento dle Fstatistica Econémica e Financeira Final ‘mente, em 1937, fol criado o crer, com competéncia ampliada para est dos sobre o sistema monetario, organizagao bancéria, politica cambial, ivida piiblica.® Na sua estrutu- ivre nomeagio pelo presiden- seeretario técnico € mais oito membros d te da Repiiblica. de estruturar um 6rgao geral, destinado a coordenar 0 conjunto das atividades econdmicas, orientando tanto a agio estatal quan- toa privada e regulando as relacdes de trabalho, nao esteve ausente desse movimento de organizagao hierarquicamente centralizada da maquina econdmica do Estado. A Carta de 1937 previa a constituigao de um Conse Iho da Economia Nacional, destinado a ser 0 6rgio corporativo maximo, vol-a RUMOS E METAMORFOSES tado para fungdes gerais de coordenagao ¢ regulacdo, Tal entidade, a que se conferiam amplos poderes, além de suas funcdes de organizador corpo- rativista por exceléncia, opinaria sobre todos os projetos de interesse eco- nomico. Deveria elaborar estudos ¢ inquéritos com o objetivo de incre- mentar, coordenar e aperfeigoar a producio legislar, mediante plebiscito, sobre as matérias de sua compete © Conselho da Economia Nacional, porém, nunca foi inst no se esgotou com cle a tentativa de con no aparelho econémico, um 6rgao-vértice de agdo centralizadora ¢ abrangente: as condigées de guerra impuseram, em 1942, a criagdo da Coordenagio da Mot Econémi Industrial ¢ Comercial e a Comissdo de Planejamento Econémico. Em face da sua importincia ¢ vinculagdo com as questdes gerais do planejamento € da industrializagao, esses 6rgdos serdo analisados posteriormente. Com a criagdo do Ministério do Trabalho, Indi é a e Comércio, agdo, em 1938, estabeleceram-se as bases lacao das relacies de trabalho. O seu significado mais geral Ea “estarzacio” da luta condmica de classes, desde ai inevitavelmente media- da pela agio regulatéria do Estado. A estruturacio do sindicalismo de Estado aprofundaré esse movimento. © caréter tutelar da agio do Estado sobre 0 mercado de trabalho e as proprias relagoes trabalhistas manifesta-se claramente nos instrumentos sais da década de 1930, ¢ completa-se antes de 1945, com a Consolida- ‘do das Leis do Trabalho. Esse conjunto de regulagdes abrange os aspectos trabalhistas,>a legislagdo previdencidria,* a legislagao sindical® ¢ a orga- nizagdo da Justiga do Trabalho. Conformava-se um sistema de “o! zaga0" das relagbes de trabalho eminentemente corporativista, sob a égide do Estado. Como jé se afirmou, ¢ incorreto “atribuir & intervengdo governamen- tal nas relagdes de trabalho, ¢ particularmente a imposigio de uma pauta corporativista de organizacao, tdo-somente o papel de elemento desorgani- zador das classes subalternas, como se essas jé estivessem previamente estruturadas no plano sin 0 Estado criou uma base juridica in © funcionamento € integracio do mercado de trabalho, e também arganizou, sob sua t © proprio sistema de representagao classista, levando a extremos econdr cos e sociais a sua ago regulatéria e intervencionista. Imigragio e nais para a rei 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO © padrao especitico de formagio do aparetho econémico nessa fase, marcado por aquele movimento simultaneo de constituigio de estruturas nacionais € capi imos, nao pode ser plenamente ca tado se nos limitamos & anélise da conformagio de sua ossatura mat embora cla tenha sido 0 suporte concreto para 0 avango do Estado na sua expresso como Estado nacional e capitalist, conferindo-lhe bases para exprimir-se como um pader 1mificado sobre uma devida estrutura social ¢ ccendo 0 Ambito econdmico da nagio. quadramento legal das novas feigdes que 0 Estado estab ‘Aamacio € 0 brasileiro desenvolveu nessa fase revelam outros aspectos e especifi des a indicar os contetidos hist6ricos concretos que a definiglo formal de sua soberania deveria abranger e, ao mesmo tempo, os limites ¢ obstécu: Jos com que se defrontaria A claboragio dos cddigos ¢ as regulamentacées dos servigos de w dade priblica afetos a vida econdmica visavam, desde logo, a atualizar uma legislagao ou de caréter incipiente, ou que jé se tornara obsoleta em face da moderizacdo do pais. Em 1934, foram promulgados os importantes Cédigo de Agua e Cédigo de Minas; entre 1931 e 1934, definiu-se a lagio basica de regulamentagio dos Servigos de Radlocomunicagdes em Territ6rio Nacional. © Cédigo Brasileiro do Ar é de 1938; 0 de Caga e Pesca eo de Florestas so de 1934, Foram elaborados, também, o Cédigo da Pro: priedade Industral, a Lei das Sociedades por AgBes ¢ 0 anteprojeto do Cédigo de Obrigagdes2* Pode-se dizer que a efetivagdo da autoridade piiblica central, sobre recursos considerados essenciais ou estratégicos, constituiu um dos meca- nismos tipicos de formacio dos Estados Nacionais.” Nesse particular, 0 processo de formagao do Estado brasileiro ndo parece ter constituido exce- Gio: as embriondrias formulagbes legais anteriores a 1930 atingiram, apés a Revolucao, um grau consistente de codificag indo a demarca- Gio das competéncias, direitos etc.” Contudo, ha diferencas que devem ser assinaladas. Os processos ori- Sinals de formago dos Estados nacionais e a elaboracio dos primetros cédigos eram, de fato, um movimento de demarcagio de soberania do Estado sobre “seu territ6rio, diante de processos similares e simultaneos de formagao de outros Estados, em geral num quadro de enfrentamento miituo. Os eédigos de florestas, no ocidente europeu, so exemplares: as florestas, como fonte bisica de energia, constituiam recurso estratégico para a economia interna ¢ a guerra; por isso, foram objeto de disputa entre 0s Estados em formagao e motivo de re sntagio precoce. exp! aRUMOS & MBTAMORFOSES Novos contetidos preencheriam o processo de est berania nacional no século xtx: j4 nao se tratav. recursos estratégicos ante a outros Estados nacionais mas, também, de de- finir as competéncias e responsabilidades do poder piiblico no controle e funcionamento de servigos considerados basicos para as atividades nacio- nais, que poderiam ou nao ser concedidos para exploragao por particula- res, desde que respeitadas condigGes minimas de suficiéncia, custo e regu- ridade de sua oferta Entre 1930 € 1945, 0 movimento de constituigio da nova forma do Estado no Brasil acumularia, Aqueles aspectos, outros inéditos no proces- so europe, determinados pelo momento em que se procedeu ao desen- volvimento do capitalismo no Brasil. Vale a pena examiinar, sob essa 6tica, a elaboragio do Cédigo de Minas, em 1934, A questo dos limites territorias relativos aos recursos naturais ¢ ou tras fontes basicas de riqueza fora resolvida ja no século x1x; em 193: tava-se de ar, em relagdo a recursos estrat racio industrial (e, portanto, intimamente vinculados ao desenvol {mico € a defesa nacional), a competéncia dos poderes pil equacionando a questo nacional {sto é 08 da relagio entre os capitais nacionais ¢ estrangeiros. © Cédigo de Minas de 1934, em primero lugar, estabelecew a dis Gio de propriedade do solo € das riquezas do subsolo, para efeito de exploragdo ou aproveitamento industrial. Propriedade da Uniao, a explo- ragio do subsolo passou a depender de autorizagéo ou concessio a ser dada exclusivamente a brasileiros ou sociedades organizadas no Brasil, Além disso, o e6digo pretendia a nacionalizagdo progressiva das minas. A Carta de 1934 consagrou esses principios. A de 1937 acentuou seus con- tetidos nacionalizantes ao estabelecer a exigéncia de que as sociedades organizadas para a exploragio das minas fossem constituidas por acionis- tas brasileiros. 'sso ndo definia apenas um quadro legal de legitimagao do interven- ionismo estatal; abria espaco para que ele avancasse para formas ainda ‘mais profundas: a propriedade da Unido sobre recursos estratégicos passi- veis de exploragio industrial foi o ponto de partida para a presenga do Estado-empresirio nessas teas fundamentais para o desenvolvimento econdmico. Por outro lado, 0s contetidos nacionalizantes da Carta de 1937 viriam a ser atenuados, como se sabe, na Constituigéo de 1946. De todo modo, nas suas codifcagdes sobre os recursos, 0 Estado brasileiro ndo pode deixar de considerar a questao do imperialismo, que dessa forma passava ‘a estar presente na prépria feigdo material ¢ institucional do Estado, ico € prix 's seus termos contemporineos, 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGRO 1as do Estado nio dei izacao dos instru- ‘a populagio & © processo e concentragéo do poder nas est xou também de se expressar na modernizagao ¢ centr mentos de informuagdo estatistica sobre as riquezas nacior a estrutura das atividades econémicas. A organizacdo federal contava, Estatfstica, criada nos tempos do I jonsavel pelos recensea mentos de 1890, 1900 © 1920. Par istérios manti- ham seus servigos proprios de levantamento de informagio, ¢ os Estados, principalmente os mais desenvolvidos, dispunham de 6rgos mais moder- nos de informagao estatistica. A partir de 1932, iniciou-se um movimento de renovacio da estatistica nacional, em termos de ampliagio da informa- je modernizacio do érgao fede , foram criados © Conselho igbes de coordenagao dos servigos de em 1934, Fi- transformado no que reunia 0 1930, com a Diretoria Geral de tralizando na area federal a coordenacio dos servicos de informagio ¢ estudos de natureza estat ica € cartogratica, con- trolando os servigos estadua pais por intermédio de convénios. No que tange & extensio da “autoridade” e & centralizagao de disposi- tivos de controle sobre a “realidade nacional”, a criagdo de um sistema nacional de estatistica foi passo importante, conferindo maior consi 20 monopélio da informagio por parte do Executivo Federal e, a0 tempo, oferecendo subsidios a elaboragao das politicas econémicas. Nao esté nos nossos propésitos o exame da legislagdo econdmica espe- cifca, pincipalmente aquela definida em conjunturas particulares. Entre- tanto, dois aspectos da legislacio elaborada no perfodo constitufram ele- mentos cruciais do desenvolvimento da forma mais avangada do Estado, foram incorporadas permanentemente a0 mecanismo re- G30 do salério minimo, deeretada em 1940, € a de fixagio e sustentagao de press niciada quase ao final do Estado Novo. Maria Herminla Tavares de Almeida mostrou, com consisténcia, que ‘ equacionamento da “questio social” pelo governo que se afitm: a Revolucio de 30 tem uma e sou formas de compromissos promovidos pelas autoridades governamen- tais entre interesses regionais de setores do empresariado e destes com os trabalhadores urbanos. Desse modo, afastou-se definitivamente da expli- 8s86 RUMOS & METAMORFOSES cagao economicista, que vé na fixacio do sal dc implementar um novo modo de acumulagdo ou mesmo a potencializa- fo da acumulasai rio minimo, em meio ao conjunto da legislagao sindi- © — nos aspectos mais estruturais que estamos analisando ¢ que nao colidem com as determinagies politics de sua gé da- 0 — implicou o aprofundamento da estaizagio da o sentido de que a regulacio da contradigio ca ta no Estado e se corporificar em instrumentos lega-institucionais. Por outro lado, com a eriagio da Comissio de Financiamento da Fr0- dusio, em 1943, no Ministério da Fazenda, iniciou-se o proceso de «io. Com 0 Servigo de Controle e R tos Agricolas e Matérias-primas, a ela subordinado, a cre deveria atuar por adores, principalmente articulando produtores ¢ rivadas para financiamentos com garantia de precos imos. Seu papel na fomentagio dos investimentos agricolas foi consi- 1 desde entdo, como observou Rémulo de Almeida. ‘Ao final do periodo em anatise, 0 organismo econdmico do Estado ¢ Wvam. sobre os mecanismos fundamentais da economia capitalista: 0s salirios, 0 cimbio, os juros ¢ 0 crédito, Estavam determinados, pois, por meio do aparetho econémico e das “politicas” do Estado, 0s condicionantes gerats da acumulagéo capitalista. Mas, como ve- remos, a consttuicio das éreas mais avancadas de regulacio ¢ intervencio estruturadas no interior do aparelho, indicavam também os tes desse intervencionismo e da centralizagio correspondente, ¢ qualquer avango requereria necessariamente profundas transformagies na pr6pria forma do Estado. Nao sera iii! repetir, uma vez mais, que esse movimento de central zagio e concentragio do poder do Estado, de reforco do Executivo ¢ amplia~ Gio de sua agio normativa ¢ intervencionista, néo foi autodeterminado & hem pode, a meu ver, ser explicado tao-somente pelo clima ideol6gico pre- domninantemente autoritério que o envolveu. A ideo! preten- dew conferi-he legtimldade como condicio para restaurar € consolidar 0 poder nacional; nesse sentido, 0s quadros dirigentes do pés-30 teriam de si prdprios a imagem tipica de siate-muakers de um Estado, até entio fragmen- tado nos seus poderes, presa ainda do dominio privatista¢ localista.™ IMO A INDUSTRIALIZAGAO, 1930-1945: A concretizagéo desse padrio de poder esté referida as crises do Estado oligarquico tieas que entdo se estruturou — snraiza-se no equilfbrio politico instdvel entre forcas co ‘modelos dispares, contradit6rios sobre o futuro e as formas de atin Entretanto, o perfil que a montagem do modero aparelho econdm «co centralizado vai adquirindo nessa fase dificilmente pode ser reduzido a tum jogo incerto entre forcas distintas, como se resultasse de uma forma de atendimento milltiplo, por parte dos dirigentes politicos, a demandas € presses dos setores sociais em pugna. [As correlages de forcas que se estruturaram ao longo do periodo de 1930-45 constituiram, sem duivida, a base social e politica sobre a qual se jimultaneamente, as possibilidades da agio intervencionis- o de atuagéo, Entretanto, sobre essa base diregao econdmica estatal que tos, presi E necessti econdmica cont 10 do capitalismo, de sua forma ¢ snfatizar que a direcao impressa pelo Estado a sua aio lou, desde os anos de 1930, um projeto de desenvol- dustrializagio e num quadro geral de definigdo da autonomia nacior formato € a dindmica do aparellio econdmico do Estado expressario aque- le projeto, assim como revelarao os limites impostos a autonomia do Esta- do por sua “substancia social”. © PROJETO DE INDUSTRIALIZAGAO PESADA E OS PLANOS ECONOMICOS: QUESTOES DE COORDENAGAO E PLANEJAMENTO Restam, hoje, poucas divides sobre o fato de que, entre 1930 ¢ 19: ro mesmo perfodo em que se desencadeava a primeita fase da industiali- zacio brasileira — industializagio restringida —, amadurecia também projto de industializacio pesada. Naquele momento, a aco estatal foi dec siva tanto no movimento econdmico real quant processo ¢ tomar a inidiativa da instalagio das indstrias de base no pais. ‘Ante as teses mais tadicionais de que a aceleracio industrial no pés- 30 foi devida a resultados ndo esperados das politicas anticrse, j4 se 87RUMOS E-METAMORFOSES demonstrou que a orientagio da politica econdmica foi vas em jogo, € que 0 Estado, a0 adoté-la, estabeleceu, de fato, itica de desenvolvimento econémico que contemplava a indus ializagio entre seus objetivos prioritérios.> Qs “incentivos” concedidos ao setor industrial foram inegavelmente decisivos para que a industria confirmasse seu papel dinmico e de conformando um processo nao s6 de crescimento industrial, mas de ef va mudanga da estrutura produtiva, com o setorleve de bens de produgio assumindo 0 comando da acumulagéo capitalista no Bras de protegao tariféria, rebaixando tarifas sobre bens ¢ c protegenda os * tribuigio das divisas monopolizadas pelo Estado segundo critérios de cessencialidade que consideravam tanto as necessidades estatals quanto as, importacio de equipamentos e combustiveis: as novas poiticas de crédito, adotadas sobretudo apés a criagio da Carteira de Crécito agri- cola ¢ Industrial (Cre 10 de impostos interestaduais; enfim, esse conjunto de medidas econdmicas do Estado pesaram decisivamente na efinigio do novo padrio de acumulagdo que af se forjou. Nao se tratava dde uma forma aleatsria © imprevisivel de decisio, os setores empres também fizeram valer seus interesses ¢ objetivos nesse processo, como ji se comprovou o bastante. ‘Menos entatica tem sido a literatura sobre a definicio dos termos de um projeto de industriaizagdo pesada no periodo que se abre em 1930. A tese mais corrente na historiografia e nos estudos econdmicos e politicos pare- ce sera de que a instalagao das indist vo definido durante o Estado Now e, 50, foi decisiva a participagio do Exército como instituigio, por razdes vinculadas a uma particular concep Go de defesa nacional. ‘Trabalhos vém afirmando, baseados em documentagio empitica mais consistente, que varias foram as iniciativas da nova elite dirigente, desde 0 dos anos 1930, visando a alterar as bases de insergo do pais na divi- so internacional do trabalho. Para tanto, seria imprescindivel aprofundar 9 processo de industrializagao. As marchas e contramarchas que envolve- ram 0 equacionamento da questao siderirgica, assim como o problema da indiistria pesada e do petrdleo, antecederam muito 0 golpe de 1937. Assim, questdes como infra-estrutura dle energia e transporte, instala~ Gio de setores novos — como os da produgio de equipamentos para as fabricas de cimento, vidro plano, aluminio, industria quimica, material elé- trico pesado etc. — foram adquirinde foros de problemas nacionais a serem 1920-1945; RUMO A INDUSTRIALIZAGAO, ost ;cnicos e buro- n, com farta documentagio, recons! enftentados pelos novos di criticos e os militares. Stanley wes, ¢ em alguns 6rga0s técnicos, certo consen- lade das indiistrias de base ¢ a ne Vargas e seus auxil so sobre a imprescind Nem tud pode ser ari colocadas pel seguranga externa, com o pren parelhamento do Exér: siariam a produgio pela afirmou ndo haver, por parte do Exército, nenhum projeto de industrializagao pesada até o Inicio da Segunda Guer- 1a, Interessados no rapido eq) 10 das Forgas Armadas, os militares, teriam logrado converter a seus propdsitos os termos dos acordos rais de comércio (em pai © acorde com a Alemanha), € volumes crescentes de divisas seriam d ora A compra de bens industrials. Mesmo em relagio ao caso cléssico da siderurgia, esse autor afirmou ter sido sempre ambigua a prética do Exér: financeira, foram de ordem politica as resisténcias predominantes. Se ha- ynavam a aceleragao do desen as que propugnavam, na pratica, m daquelas que definitivamente a \do 0 Estado, opondo ou apro- a “nova burocracia”, € tam: ia © governo a base do equi ua esses Jos contetidos € via no seio do governo forgas que im90 RUMOS & METAMORFOSES Ihe impu foi assim que se imbricaram de fato 0s projetos industri sa nacional. Ao projetar, desde os anos de 1930, 0 avanco da industrializacio, 0 governo enfrentava algumas das questdes que um processo dessa nature- 2a coloca: 0 reforgo do aparelho estatal, as alternativas de financiamento a questo do planejamento. J4 vimos 0 perfil que aparetho econdmico foi assumindo no periodo. Também ocorreram nesses anos as primeiras tivas de equacionar de forma coordenada 0 avango econdmico: a0 ‘mesmo tempo em que amadurece a idéia de claborar um “plano de con junto" para o qual seria imprescindivel a constituigao de um érgao téc- ico, central, determinados érga0s jé elaboravam estudos preparatérios € © Plano Geral de Viagdo € de 1934; os primeiros estudos visando a um plano de eletrficagio tiveram inicio com a criagio do Depar- tamento Nacional de Aguas ¢ Energia Elétrica, As diferentes e simultaneas comissdes criadas desde 1931 para dar solugdo & questo do aco foram apontando progressivamemte para a necessidade da elaboragio de um Plano Sidertirgico Nacional, que culminou com a criagio da Comissio Executiva do Plano Sideriirgico, em 1940. Entenda-se que a questéo do planejamento ndo se reduzia & compa- tibilizagdo formal das politicas econdmicas setoriais: os controles ¢ a inter- vengo em curso e a propria natureza dos gastos do Estado tinham tos globais sobre a economia. Se hd algum sentido em as lar as “exigéncias” de planejamento cotocadas pelo novo padrao de acu- ‘mulagio, elas devem ser referidas aos impactos dinamicos que a agio eco- némica do Estado vinha provocando. Por outto lado, deve-se também © projeto namente definida a forma de articulagao entre os gastos estatais © 0 setor privado com relagio aos novos projetos, tampouco se logrou uma ordena- ‘io minima dos investimentos do Estado. Com relagio ao projeto da indiis- tria pesada, a dificuldade foi 0 equacionamento de um bloco integrado ‘complementar de investimentos em infra-estrutura ¢ indiistria de base. ‘A forma de estruturagio do aparelho econdmico e de planificagio do desenvolvimento industrial baseada em 6rgaos setoriais e planos parciais foi, a0 mesmo tempo, levada até seus extremos, durante 0 Estado Novo, € parcialmente superada, com a planificacao dos gastos estatais ¢ as tentati- vas de constituiggo de um érgdo coordenador central. A questio, pois, & saber como nessa fase, dentro das limitagSes materiais do aparelho econé- Consideramos que izantes ¢ de defe- stir no fato de que, aiéo Estado Now, 1930-1943; RUMO A INDUSTRIALIZAGRO mica, foi possivel ao projeto de industrializagao alcangar um patamar mais, elevado de consisténcia e tradurir a diregdo da agao econdmica esta Por diversas ra76es, 0 projeto indust mitado; 0 Plano Especial de Obras icas ¢ Aparelhamento da Defesa Nacional, de 1939, ¢ 0 Plano de Obras ¢ Equipamentos, de 1943, ilustram e relletem esses limites. Foram do Departamento A‘ primeirasiniciativas a forma de planos gl {vo do Servigo Paiblico (Dasp) as as do Estado, de ce € flexivel, © ordenar as prioridades do gasto piibl m 1939, 0 Plano Especial de Obras Piiblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. Ao prepatar 0 orga —a distingio entre 0 or- 1a 0 gastos de custeio, ¢ © orcamento especial, para \G40 entre a elaboragao orgamentéri a ser concebida e ju plano traduzido em dinheiro”. 10% da des femplave no reaparelhamento das Forgas Armadas. Dos gastos totais efetuados para a sua implementaglo, cerca de 45% foram destinados aos Ministérios da Guerra e Marina, e outro tant rurgia, petréleo, Fabrica Nacional de Motores e geracio de energia elét ‘a, nessa ordem de importancia. A base financeira do Plano era constituida principalmente por taxas sobre operacdes cambiais, lncros sobre operagbes bancérias ¢ vendas de Obrigagbes do Tesouro Nacional." seguramente refletia a intengao industrial ia respeito ao fortalecimento ¢ a independéncia econdmica 1, manifesta na preocupagao com o reforgo entre defesa e industrializagao seria Na anilise dos téenicos do Dasp sobre o Plano Especial, considerou-se que claboragio de um orgamento de emergéncia para financiar realizagBes, vultosas ¢ urgentes, “exigidas tanto pelo progresso como pela seguranga do pais’, conferiria ampla flexibilidade aos gas ise poderia ser incorpo rada como um instrument definitive & técnica orgamentiria da Unido, 92 RUMOS F METAMORFOSES econémica adequada: impunham-se transformagGes jcas que garamtissem uma ordenagio dades e graus erescentes de coordenagio perante as complexas operacies envolvidas na instalacio de setores industriais novos e na modernizagSo militar. E um plano que se propuses uivamente a invest mentos de valto, complexos, que gilidade, controle continuo da exeeugao, manejo da loa producio, além de envolver questées de defesa e seguranca, deveria ser “aperfeicoado’. ‘Ainda em 1939, baseanclo-se em consideragoes sobre 0 Plano Espe- cial, Nélson Coutinho, técnico do Dasp, sugeria a criagio de uma comissio amente vinculada 3 Presidéncia da Repiiblica 10F todas as atividades necessérias a elaboracio do Plano € resp Econdmi A ela deveriam ser subordinadas todas as autarquias, os, institutos, conselhos, departamentos e mesmo seriam, Posteriormente, Arisio Vianna desenvolveu essa proposta, definindo a composicio da comissio e a origem dos recursos que sustentariam as at- vidades de planejamento e controle.” 05 funcionérios do Das no imporia conteiido e -a econémica ao plano: “O orga- mento € apenas um plano que reflete a politica econdmica, fiscal e ad nistrativa, do governo, Nao tem a vide de determinar essa politica. £ uum instrumento dela”."'zssa politica era deter mas um drgdo centralizado, teenicamente especi planificagio governamental. (© Plano de Obras e Equipamentos, de 1943, permaneceu nos uma racionalizagao orcamentéria ¢ carente de um érgao que respondesse controle das prioridades estabelecidas e pelo cumprimento das metas. 0 plano foi elaborado pelo Dasp ¢ pela Comissio de Orcamento do io da Fazenda,” com duraggo prevista para cinco anos, rest 2 orientagio dos investimentos ptiblicos ¢ nao propondo nenhuma medi da para canalizar 0s fluxos de investimentos privados. Na verdade, tanto nna sua forma quanto no seu conteiido, mantinha continuidade em rela- cdo ao Plano Especial de 1939, absorvendo, ampliando ¢ aperfeigoando a experigncia do anterior.» Em seu curto perfodo de existéncia, contemplou 1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO instalagio e amplia- principalmente a formagio do capital social baisico € io das indiistrias de base. ‘Tal como seu antecessor, nio explicitava as obras a serem executadas nem os equipamentos a serem adquitidos, assim como nao estabelecia um cronograma de atividades, constt m “conjunto de in- tengbes especificas sobre a criag: as de infra-estrutu- ra ou de certas € Do ponto de vista tuida pelas mesmas fontes do Plano Especial: 0 orgamento global era de 5 bilhdes de cruzeiros, distribuidos em cinco cotas, ou seja, obedecia mais a uma divisio matemética do que a uma previsio das necessidades de recursos [por projetos e etapas.% Em relagio ao ano de 1945, sua dotagio manteve-se na ordem de 10% em relagio i despesa orgamentatia total da Unido.’ Com a mudanga de regime, em 1945, 0 Plano de Obras e Equipamen- tos foi alterado nos seus fundamentos. No ano de 1946, seus gastos cor: responderam aproximadamente a apenas 5% da despesa global da Unido.”* A partir de 1946 foi definitivamente abandonad 0 Plano Especial e o de Obras ¢ Equipamentos permaneceram na trelteza de uma proposta orcamentéria que, embora relativamente fl vel, ndo pOde efetivamente garantir as bases financeiras requeridas para a execugio plena de suas metas, e muito menos conferir caréter coordena- do & ago econdmica do Estado. Se a duplicidade orcamentéria constituit, sem duivida, uma inovagio técnica na condugao do gasto piiblico, faltava- Ihe, em primeiro lugar, um conjunto de instrumentos de ordem fiscal © financeira que garantisse efetivo suporte financeiro aos planos. Por exem= plo, nao foi efetivada uma reordenagdo no sistema tributério vinculando fundos, taxas e empréstimos provisérios ao financiamento desses progra: ‘mas, nem foram adotadas formas de mancjo ¢ expansio da divida publ ‘a, ou consolidada uma participacio mais efetiva da Unido nos ganhos do setor externo." Também no integrava os investimentos na agricultura nem na érea social. Por outro lado, re a disciplinar as inversdes piiblicas, os pla- nos no suscitaram a criagdo de canais institucionais capazes de orientar 0s investimentos privados para os sctores considerados prioritarios. Esses limites deram margem ao surgimento de uma proposta mais abrangente no interior do préprio aparelho de Estado, refletindo, ao mesmo ter 05 requisitos reais para efetivar a agio planejadora estatal ¢ 0 cardter Ao Estado caberia “estimular a produgie nacional, |, tornar-se empreendedor € comerciante, absorver consti- %RUMOS E METAMOREOSES 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO es importantes do desenvolvimento econdmico. Entre suas ativida- 0 problema do car- \cdo das reservas ' para a insta- rica de So Francisco ou a estruturagio de um futuro Banco ®Pelas mesmas razées apontadas em relacio ao crce, ndo pode 0 se em agencia dade de estudos isBes sobre as questes mais ge unio? idas pelo cect em 1938 ¢ 1939 visava ¢ assim sua evolugio d guerra, ‘Apedido de Vargas, ¢ no bojo das negociagées com os Estados Unidos, prazo.!! Os estudos e proj Comissai wagGo da produg3o de equipament Entre 1941 ¢ 1944, o cok elaborou reso riais de produgéo que extrapolavam as (os mais importantes estavam os referentes a reforma da Carteira de Créd to Agricola ¢ Industrial do Banco do Brasil, um levantamento da extensdo € posse das jazidas de cobre e criagdo da indistria de vidro plano, o Plano de Bletricidade, a i 10 do cadastro de propriedade agricola e estudos sobre a utilizacdo de aparas de folhas-ée flandres. Esses projetos, estudos e levantamentos, sem diivida importantes, Go conformaram, em nenhum momento, um plano integrado de desen- volvimento econdmico. O céce ndo tinha estruturacio interna adequada légica da industria b lzagio mais eficiente de fontes ‘A Missdo Cooke nao chegou a detathar pro) ro sobre os principais problemas da economia brasil periléricas, o Rel {os estudos elaborados por co- condigdes propicias para a misses mistas brasileiro-americanas A guerra criaria instalacao, em 1942, de um 6rgao mais ¢ anémica (ce) que, nem pelos seus propé ‘cumpriria as fungdes de planificacao glot ‘mento econémico, Em janeiro daquele ano, no Rio de que the permitissem d Foi o crcs, no periodo, o érgao mais influente na formulagao da p ica econdmica, mas sua natureza nao the permitia avangar além da tégicas da pi Por sua vez, também 0 Conselho Técnico de Economia ¢ Finangas ext polou suas fungoes formais ¢ foi chamado a examinar, estudar e opinar sobre que se relacionem com 0 9596 RUMOS E METAMORFOSES abastecimento, tanto de materiais estritamente militares, como de produ: tos essenciais ao consumo da populagao civil” Para enfrentar as condigdes impostas pelo conflito mundial, a ci concebida como um organismo dotado de visdo de conjunto ¢ u agio, com autoridade supervisora sobre todas as atividades econdmicas capaz de orientar ¢ impulsionar internamente a mineragio, agricultura ¢ sas ¢ detectar deficiéncias da estrut de mao-de-obra; fixar pregos e quantidades de mercadorias e ser- vigos etc." ‘A cote estruturou-se de modo a su 380s estarais ou paraestatais respons comércio, Criou também érgios especiticos de controle da comercializacso de bens de consumo ¢ de matérias-primas e equipamentos. por meio da Comissio de Mobilizagio Econdmi face da situagio anémala criada pela guerra tante concentragio de poder em maos do Esta Ambito de sua agio intervencionista. Os drgios de regulagdo existentes foram hierarquicamente ordenados, ¢ praticamente todos os sctores da atividade econdmica — piiblicos e privados — passaram a estar sob a agio coordenadora direta do organismo burocritico. Tratando-se de um érgi0 destinado a organizar a “economia de guerra” no pais, obviamente a prio- ridade fundamental que observou foi a de canalizar as energias produtivas em diregdo as necessidades de defesa e seguranga. Por outro lado, a situa- io de escassez ¢ restrigdo das importagdes impunha um esforco de racio- nalizagéo da producio e distribuicdo. As atividades de controle de precos, tabelamento e racionamento foram um desiderato permanente da Comis- sm relagio ao qual obteve éxito relativo, ainda que estas tenhiam sido as fi que a transformaram em alvo do descontentamento geal. Foram de maior importancia, entretanto, suas atividades ligadas ao con- trole das importagbes, pelo Servigo de Licenciamento ¢ Despachos de Pro: dutos Importados, ¢ & planificagao do funcionamento do parque industrial pelo Seror de Produgio Industrial. O Servico de Controle as Importagées obedecia & seguinte ordem de prioridades: fins militares, servigos de utili rugGes em geral, diversos: ao permitir o fun- is dependentes da importagio de insumos jagdo do capital social basico e a implanta: certamente respaldaram a am} 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO co de algumas novas atividade ferroviario ete. O Setor de Produgéo Industrial, por seu lado, procedeu a ai ramentos de recursos e estudos sobre condigdes de produsao e pro- idade; com essas informagées, regulou estoques, normalizou ritmos de produgao e graus de como assinala ROmu ‘sforgo de planejamento setorial, ainda que Ihe faltassem recursos financeiros para cump namente.” Ao fim da guerra, em L1 de maio de 1945, 0 coordenador Andpio Gomes encaminhou a Vargas um plano que contemplava a extingio da cme e de suas atribuigdes de emergéncia, e a transferéncia, para diferentes acio, de intimeras de suas atribuigdes de controle is como vidros planos, material {cdo plena da economia (por exemplo, 0 controle do abastecimento), outras como atividades que deveriam as ara o Departamento de Indistria do tria e Comércio}..” A Comissio foi extinta somente apds a queda do Estado Novo, por decreto dle José Linhares, de 8 de dezembro de 1945, sendo-Ihe concedi- dos 60 dias, a partir de 1 de janeiro de 1946, para a liquidacio definitiva do patriménio ¢ prestagio de contas.* Em principios de 1944, iniciou seus trabalhos 0 Consetho Nacional de Politica Industrial € Comercial (cxvic), criado no final de 1943 por proposta do ministro do Trabalho, Marcondes Filho, em mais uma clara tentativa de insttuir formalmente um sistema centra se 0 reforgo do aparelho econémi io do Trabalho, o cxric era composto de representan= fos, das associagbes da indiistria e do comércio, de e tas em diferentes atividades,"” foi concebido com a lecer os principios norteadores do desenvolvimento industrial e comercial do Brasil no p guerra. O discurso do ministro Marcondes Filho por ocasido da do Conselho, em marco de 1944, assinalava os objetivos principais do ‘rgio e enfatizava as transformagdes ocorridas na sociedade brasileira, que imporiam a necessidade do prosseguimento da polttica de industrializagéo: 798 RUMOS EF METAMORFOSES 1930-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO ssa nova realidade esta na ind qualidade, como s , compreendida em quantidade € $= Planejamento Econémico (crs), suscitou entre Roberto Simonsen ¢ Eugé- finda dan rio (re), para elaborar esd Pec, estudos de fanado 20 Conselho de Sepuranca Nacional e pre a fundagdo de solugio dos problemas de prego: as providéncias que promovam 0 fenso entre as vstias zonas econdmicas do pats nsportes de colonizacio ¢ Assim, 0 novo Orgao deveria enfrentar a questo do aj nal que su ividades de planejamento econd diu, talvez, ja maior, o “encami ar” a projecao de Roberto Simonsen.” As trés possibilida- ‘embora possam conter alguma verdade, deixam de lado problema comissées téenicas, composta de representantes das classes produtoras s da autonomia deste Estado que, no episédio, por técnicos especializados em economia, demogratia ¢ assuntos socias." = ndo a proposta da Seco Técnica, o drgao central do plano seria um | rts, ou que se constitutsse pelo proprio Conselho da Economia Nacional como estava previsto na Carta de 1937, (© projeto final, encaminhado 20 presidente da Replica, fulia a es, propondo que érgio central de planejamento a m Gabinete de Ministros,responsével pelo Plano de Organizagio E nomica, e uma Junta Central de a tou'um e outro periodo” —o que {as em assuntos demograficos e tecnolgicos.”" Esse projeto no foi aprovado; encaminhado para a apreciagao da Comissao de {os da cipula ministerial (como, 0 ministro do Trabalho) ou presidente, opunham-se também elementos da ct ica ou faccoes cy100 RUMOS E METAMORFOSES. burocraticas diversas, Por exemplo, 0 ministro da Fazenda, Souza Cost era um banqueiro adepto incondicional do liberalismo econdmico, assim como 0 diretor da Carteira Cambial do Banco do Brasil, Souza Dantas, que dentificava o “interesse nacional” ao dos exportadores. Essas divergéncias, entretanto, ndo podem ser entendidas baseando- se em um esquema polar industrialistas versus antiindustrialistas, ou inter- s versus liberais, associando-se aos primeiros 0 empresariado moderna burocracia e setores militares, € aos segundos os se 1 conservadora, Na verdade, eum al 1s questdes colocadas pela izaga0. Mesmo no interior da “nova” burocracia, ou no seio dos {ares empenhados no desenvolvimento econdmico como condigio da seguranga e defesa nacionais, as divergéncias nfo deixavam de ser impor- tantes em relagio a problemas como o financiamento, o papel da empre- ai do capital estrangeiro ete uestdo do planejamento econdmico ¢ as divergéncias, € Soares Pereira sobre 0 periodo de sua Quanto a (a) te nes beiravam 0 absurdo, Por mals de uma vex por exemplo, recebi recomendagées expressas de meus superiores adminis: tratives para no usar a palavra “plano” porque tinha uma conotagio socia ‘como programa plurianal. alguma, nem mesmo pragramagao ging nna, Daf passava-se para sesquintenal.” 4J4 se indicou o mecanismo de dirimir esses embates por meio da ago mediadora e arbitral exercida pelos burocratas ¢ dirigentes” que, dotada de grande autonomia, abria espaco para o estabelecimento da direcao poli tica do Estado, com sentido e contetidos determinados, irredutiveis as for- ‘gas ¢ interesses em luta, Nessa estruturago de poder, a Presidét , 0 presidente assumem papel primordial na defini ico. No caso que nos interessa, contetidos como a industrializagio, o planejamento, a intervengio econdmica profunda do Estado ou a empresa puiblica como alternativa de financiamento do proje- to de instalagdo das inckistrias de base ganharam definicio e corpo no 4 -o-econdmico” definido pela Presidéncia durante 0 do Novo. £ claro que o nticleo politico do Estado, embora autoritério e dis- 1920-1945: RUMO A INDUSTRIALIZAGAO pondo de autonomia para a elaboragio jo da sua diregdo, esbar- ava intermitentemer equiltbrio instavel de suas forgas de sust ‘Uma das iiltimas medidas do govemo ditatori tragados a partir da Presidéncia contemplavam, de criar um érgio geral de coordenagao ¢ planificagio. Em fevereiro de 1945, tendo em vista as re ‘vos ¢ adaptando-0 as condigdes politicas do proceso de democratizacao em curso. (0 Ato Adicional de 28 de fevereiro de 1945, alterando varios aspectos “io, the imprimiam ‘0 mesmo ia Nacional seria constituide — 0 que nao implicou, na época, ‘Ato determinava que 0 Cons antes da instalaga porém significou a decisao, por parte do governo, da constituigéo de wi ‘rgio geral de coordenagio, de seu formato e dos poderes de qui de dispor, Mas 0 Conselho de Economia Nacional nunca foi inst .Gio pesada, que ganhara seus primeiros con- tomos na década de 1930, adquirira perfil mais nitido durante o Estado Novo. Agora um conjunto de investimentos em infra-estrutura e nas induis- trias de base requeria muito mais que Srgios de planejamento e controle. De algum modo esse problema foi parcialmente contornado, como vimos, na medida em que tanto as prioridades de investimento foram definidas na prética, como a burocracia econdmica, agilizando-se, clevou sua capacida- de ¢ eficiéncia e produziu resultados satislatérios no equacionamento das questdes e na formulacio de planos a serem implementados. Mais graves que a discriminagio dos “projetos” ou 0 diagnéstico das “condigées para 0 avango” eram, de um lado, os problemas referentes a natureza dos controles a serem ainda exercidos pelo Estado ¢, de outro, a questo do financiamento. No primeiro caso, porém, 0 maximo a que se ‘chegou nesse momento, desde a criagao da Cexim até a Sumoc, foi o exer- cicio de regulagdes mais acentuadas na érea do comércio exterior, no con- trole do crédito e do fluxo de moeda. Quanto ao financiamento, examina~ remos agora as tentativas de ampliagio das bases fiscais do Estado e a 0 projeto de industrial 101102 IMOS E METAMORFOSES forma predominante de mobilizacio ¢ concentragio de capitais necessérias a0 “salto” indu AS BASES FISCAIS DO ESTADO E AS QUESTOES DO FINANCIAMENTO DA INDUSTRIALIZAGAO 0 rapido processo de centralizagao das fungdes regulatérias do Estado nfo deixaria de impor e se traduzir num reforgo de arrecadagdo fiscal da Unio, que nio foi, entretanto, nem profundo, nem uniforme. Exatamen- te nesse periodo a arrecadagio tributéria passou a se apoiar nos impostos internos; mas, para que o governo central tivesse condigGes objetivas de reestruturar sua base fiscal, requeria-se um avango decisivo da acurmula- fo industrial e uma aceleragio da urbanizacao. A delimitacio da competéncia das esferas federal, estadual e munici- {o constitucionalmente definida ao mesmo tempo que se estabelecet sistema de transferéncia entre as tr@s Srbitas administrativas. As Cons- tituigdes de 1934, 1937 ¢ 1946 decretaram ser atribuigdo dos E recadag3o dos impostos sobre vendas e consignagdes; dos mi imposto de Indiistria ¢ Profissbes. ‘Ao ser criado, em 1940, 0 Imposto Unico sobre Combu ficantes Minerais e Energia Elétrica, definiu-se que sua transferé nna proporgio de 40% aos Estados e 12% aos municipios. A esses tltimos também caberiam 10% do Imposto Federal sobre a Renda, 30% do exces- so de arrecadacio estadual sobre sua receita total ea participagio em 40% sobre qualquer novo tributo estadual." Por outro lado, foram definitiva- mente abolidos pela Constituigio de 1934 os impostos interestaduais ¢ intermunicipals. ‘Mesmo elevando a participagio da Unido no volume total da receita, sua situagio financeira foi crescentemente agravada, pois se acentuavam ‘0s compromissos do Estado com programas socias e econdmicos."*As alte- rages de maior monta, expressando até certo ponto relagbes de natureza diversa entre a Unido ¢ os Estados, se referiam & distinta composigao das rendas federais. Os impostos de renda e consumo, assim como o do sclo, passaram a constitulr as fontes fundamentais de recursos fscais da Unio. Isso a liberava, nesse aspecto, da extraordinéria dependéncia que antes mantinha em relacio aos tributos sobre transagbes externas (os impostos e taxas sobre importagées). Em 1944, 0 imposto de renda constituiu a ‘maior parcela das rendas tributarias: por sua vez, os impostos sobre impor- 1930-1945; RUMO A INDUSTRIALIZAGAO tagio, que em 1929 representavam 42% das rendas da Unido, em 1945 participaram em apenas 11,50%."” AAs transformagOes da base tributdria ndo foram suficientes, havendo dificuldades até mesmo para arcar com gastos “tradicionais’ do Estado: ‘eram continuas as tentativas de fazer frente aos déficits fiseais com novos impostos, alteragbes de aliquotas ou projetos frustrados de levar a cabo uma reforma tributéria profunda. A medida que avancava a expa i0 do aparetho estatal — nao apenas 0 ponto de vista econdmico, como também do socal e do repressivo, visto que se acentuavam as caracteristcas intervencionistas ¢ regulatérias — re- colocava-se a necessidade clo alargamento das bases fiseais do Estado. As ten- tativas de solucionar a questao durante 0 Estado Novo, ja agravadas pelo esforgo bélico, consubstanciaram-se em duas reformas do Imposto de Ren- dae na introdugio, por decreto, do Imposto sobre Lucros Extraordinarios. Em 1942, pelo Decreto n°4.178, estabeleceram-se novas aliquotas pro- sressivas sobre faixas de rendimento, isentando de tributago as pessoas com rendimentos anuais de até 12 mil cruzeiros e definindo o imposto ‘méximo de 18% para rendimentos superiores a 500 mil cruzeiros an as pessoas jurfdicas pagariam o imposto proporcional de 6% sobre lucros apurados, exceto as sociedades civis, que seriam taxadas a 3%."* Em setembro de 1943, 0 Decreto-lel n® 5.844, sem alterar 0 minimo de isencio fixado pelo anterior, mo duas classes finais de rendimen 08 adicionais de 2% (sociedades civis) para as pessoas juridicas."* Essas alteragdes se mostrariam limitadas se pensdssemos numa relor- ma profunda da estrutura tributéria; néo deixariam, entretanto, de produ- zit variagbes importantes nas rendas da Unio e de elevar drasticamente 0s tributos das pessoas fisicas e juridicas.* Em janeiro de 1944, pelo Decreto-lel n* 6.224, instituiu-se Imposto sobre Lucros Extraordindrios, que consistia de 25% a 50% sobre o valor ‘que excedesse em 100% ou mais a média dos lucros obtidos em dois anos, entre 1936 € 1940, 3 escolha do contribuinte. Sua arrecadacéo poderia ser {eita sob a modalidade de pagamento direto ao Estado, ou com a compra de “Cetificados de Equipamento” e “depdsitos de garantia”, por meio dos quais se permitia a aquisigéo de maquinaria industrial no exterior, se fosse satisfatoria a balanga comercial.” A elevagao genérica dos recursos fiscais da Unido poderia constivuir alternativa satisiatéria para enfrentar as questdes oramentérias ou para fazer frente aos gastos piblicos de ordem tradicional; mas dif 103104 RUMOS & METAMORFOSES ria gorantias de canaliza¢io de recursos para os grandes projetos de infra estrutura e indiistria de base. Por sua vez, o Imposto sobre Lucros Extraor- indrios, no que se refere a um certo grau de transferéncia de recursos do setor externo para o sctor industrial (para a compra de equipamentos), podia no maximo atender as exigéncias de acumulagio do setor privado, nao comprometido com os grandes projetos que se queria implementar, iam uma opgao: uma form: © aos novos gastos do Estado. Durante 0 ano de 1940, varios desses fundos foram instituidos: a taxa adicional sobre as tarifas das estradas de ferro da Unido, para obras de ree mnal; 0 Fundo Rodovisrio dos Estados e Municipios (chamado Fundo para a execugao do Plano s, Lubrificantes Minerais e trapolando mesmo a “questo fiscal”, seriam os izante do Estado. Sustentar encontrar icase financeiras para a implantagdo do sctor de bens de pro- ia muito mais que alteracBes nos sistemas tributdro e bancério spas, As alternativas de empréstinas externas e empresa public foram, na pratica, as opcGes eleitas pelo governo, a par das transformagies do siste- ‘ma fiscal, para enfrentar o volume fantéstico de capital requerido e as con- digdes da tecnologia internacionalmente monopolizada. Na auséncia de um sistema de crédito adequado, passou-se a perse- ir 0 objetivo da criagdo de um banco de investimentos, com medidas € propostas de variados teores.**Em 1934, foi permitida por decreto a imple- met esbarraria nos problema do volume a fonts dept nal cm did quanto sa at rera € a participagdo que caberia ao Estado." Com a criagio da Carteira de Crédito Agricola ¢ Industrial do Banco 957, pare dos anil do empresariado industrial seria ue, jo, 0 novo 6rR0 nao tivesse autorizacio pa Tinancia a instalagdo de unidades nova, restringindosse a emprestimos para a aquisicio de matérias-primas ou para a melhoria do equipamento.° Na mesma época, Simonsen propds uma alteragio na lei de debentures, de forma a permitir a criagio de bancos industriais.”” 1930-1945; RUMO A INDUSTRIALIZAGAO Em 1938, © Ministério do Tra fundos dos institutos de previder ‘mento da economia, com a cria Previdéncia (Inap). O parecer desfavoravel do crr# ao projeto considerou principalmemte o fato de que tal entidade escaparia ao controle do Banco ‘Central que se pretendia criar.? Também houve resisténeia do Banco do 's argumentavam que a Creai jé satisiazia as exigén- das da drea de crédito industrial, aceitando, no maximo, a ampliacdo dos fundos daquela Carteira.” Um outro projeto, elaborado pelo Dasp ¢ pelo nistério do Trabalho em 1939, reforgava 0 anterior, agora propondo a centralizagio dos fundos previdencidrios em um Instituto Central de Apli cagio das Reservas da Previdéncia; a0 que parece, visava-se sobretudo a aplicagdes assistenciais ¢ de ordem social, sem discriminar montantes a serem canalizados para crédito industrial ou agricola. Os pareceres ¢ subs- titutivos aprovados no conselho técnico no chegaram a termo final.” Em 1942, Vargas determinou 20 lo do problema da «fo de uma ins \ceira, A comissio que elaborou 0 projeto d uum banco ind estabelecimento de novos impostos para a formagio do capital inicial da instituicao, o que foi rejci tado pelo presidente. Nesse mesmo ano, a Missi Cooke, a0 examinar a questo do fi- nanciamento, formulow a idéia da alteragao no mercado de capitais ¢ da

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