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Carlos BrandaoTEORIAS, ESTRATÉGIAS E POLÍTICAS REGIONAIS E URBANAS RECENTES
Carlos BrandaoTEORIAS, ESTRATÉGIAS E POLÍTICAS REGIONAIS E URBANAS RECENTES
RESUMO
ABSTRACT
*Este texto sumariza alguns pontos tratados com maior profundidade no Curso Experincias e Polticas de
Desenvolvimento Regional, ministrado de 18 a 20 de outubro de 2004, em Curitiba, no mbito do programa Governana
Democrtica do CTD - Centro de Treinamento para o Desenvolvimento do IPARDES. Agradeo aos comentrios de dois
pareceristas annimos que aportaram excelentes questes para o aprimoramento do debate aqui sugerido. Infelizmente
algumas destas sugestes no puderam ser acolhidas nesta verso.
**Economista, doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas. Professor livre-docente do Instituto
de Economia da Unicamp. Pesquisador do Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional (Nesur) e do Centro de Estudos
de Desenvolvimento Econmico (Cede) do mesmo instituto. e-mail: brandao@eco.unicamp.br
Artigo recebido para publicao em maio/2005. Aceito para publicao em setembro/2005.
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1 INTRODUO
H, em todo o mundo, um entusiasmo arrebatador neste momento pelas questes
atinentes ao territrio. Nem mesmo no auge do debate sobre o desenvolvimento nacional
na dcada de 50, dos desequilbrios regionais na dcada de 60, ou da questo urbana
nos anos 70 e 80 viveu-se tamanho fascnio e exaltao por tal problemtica. Infelizmente,
de forma paralela reassuno de sua merecida posio terica e poltica, as questes
socioespaciais vm sendo vulgarizadas e reduzidas, neste contexto de verdadeiro
deslumbramento em que parece que tudo se tornou territorial.
A necessidade da territorializao das intervenes pblicas tomada como
panacia para todos os problemas do desenvolvimento. Assevera-se, de forma velada ou
explcita, que todos os atores sociais, econmicos e polticos esto cada vez mais plasmados,
diludos (subsumidos), em um determinado recorte territorial. Na verdade, parece existir
uma opo por substituir o Estado (que se foi) por uma nova condensao de foras
sociais e polticas (abstrata) que passa a ser chamada de territrio.
O territrio passa a ser como que o grande regulador autmato de relaes,
dotado da propriedade de sintetizar e encarnar projetos sociais e polticos. Ou seja,
personifica-se, fetichiza-se e reifica-se o territrio, ao preconizar que o mesmo tenha
poder de deciso, desde que dotado do adequado grau de densidade institucional e
comunitria. ao pblica caberia apenas anim-lo e sensibiliz-lo, construindo confiana
e consensos duradouros. bom lembrar que tais consensos surgem como pressupostos e
no como propsito a ser construdo.
O esforo do debate coletivo na rea do desenvolvimento regional e urbano
necessita aprofundar o balano de quais so as reais rupturas e persistncias (produtivas,
sociais, institucionais, polticas) do capitalismo atual e seus impactos espaciais-territoriais
mais marcantes. O que realmente mudou? H alternativas de interveno contemporneas
que no caiam naquela reificao do territrio? Ser possvel e vivel politicamente tomar
o territrio como produto de relaes sociais a fim de construir polticas pblicas?
Este ensaio procura mapear algumas questes nesta ampla temtica do
desenvolvimento, buscando discutir suas diversas escalas espaciais e as possibilidades,
instrumentos e prioridades da efetiva ao com orientao pblica.
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A escala vai definindo diferentes nveis de anlise,1 segundo Egler (1991, p.231),
mas sobretudo estabelecendo as articulaes entre eles, visualizando as interseces dos
conjuntos espaciais, no incorrendo no erro de reificar estes conjuntos de anlise,
transformando-as em entidades reais, passveis de classificao sistemtica. Tais conjuntos
so objetos do conhecimento, abstraes. Cada uma destas abstraes d conta, de um
modo mais ou menos preciso, de um dos mltiplos aspectos que se pode discernir na
realidade [...]. No se trata de analisar o mesmo fenmeno em escalas diferentes, mas
compreender que so fenmenos diferentes porque so apreendidos em diferentes nveis
de abstrao. (EGLER, 1991, p.232). Ou seja, na realidade, todo fenmeno tem uma
dimenso de ocorrncia, de observao e de anlise mais apropriada. A escala tambm
uma medida, no necessariamente do fenmeno, mas aquela escolhida para melhor observlo, dimension-lo e mensur-lo (CASTRO, 2003, p.127).
Cada problema tem a sua escala espacial especfica. preciso enfrent-lo a partir
da articulao dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes quela problemtica
especfica. Alm das articulaes intra-regionais importante ampliar seu raio poltico de
manobra a fim de negociar sua insero inter-regional. Explicitar os conflitos de interesse
em cada escala e construir coletivamente a contratualizao das polticas pblicas. Esses
contratos devem articular horizontalmente os agentes polticos de determinada escala.
Tratar de forma criativa escalas, nveis e esferas, lanando mo de variados instrumentos,
politizando as relaes, construindo cidadania e buscando combater as coalizes
conservadoras, atravs de uma contra-hegemonia pelo desenvolvimento. Vencer as
competncias superpostas, rediscutir atribuies, evitar a disperso da autoridade, estar
equipado para reagir, isto , ter capacidade de resposta e impugnao s foras polticas
que querem a perenizao do subdesenvolvimento.
Qualquer diagnstico local, regional ou nacional deveria explicitar os conflitos e
compromissos postos; posicionar recorrentemente a regio ou a cidade no contexto:
mesorregional, estadual, nacional etc.; identificar seus nexos de complementaridade
econmica; estudar sua insero frente aos ritmos diferenciados dos processos econmicos
dos diversos territrios com os quais se relaciona conjuntural e estruturalmente. No se
pode negligenciar a natureza das hierarquias imputadas. O pesquisador da dimenso
territorial do desenvolvimento deve ser um apanhador de sinais e um caador de hierarquias.
Nos estudos recentes foram abandonadas as anlises das hierarquias, dos
enquadramentos impostos pela diviso social do trabalho, das centralidades que limitam
algumas dinmicas endogeneizadas. Pouco se analisa acerca da disposio territorial dos
centros urbanos, das articulaes entres esses centros e com seu hinterland etc.
Tambm h uma identificao insistente e inoportuna entre lugar e comunidade:
trata-se de uma identificao equivocada. Por um lado, as comunidades podem existir
sem estar no mesmo lugar [...]. Por outro, os exemplos de lugares que acomodam
comunidades singulares no sentido de grupos sociais coerentes so provavelmente bastante
raros (MASSEY, 2000, p.183).
1
Egler cita passagem fundamental em que Aydalot afirma enfaticamente que ns somente queremos mostrar que
o objeto da Economia Espacial no o de comparar as estruturas autnomas umas das outras do modo que feito at hoje
mas sim de buscar as relaes econmicas entre estas estruturas, o que pode justificar tais diferenas de nvel [grifos meus].
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A grande bssola dos estudos regionais e urbanos deve ser o princpio tericometodolgico da Diviso Social do Trabalho. Investigar os padres de especializao no
sentido de que especializar restringir a gama e o mbito de atuao, ampliar o
aprofundamento em determinado fenmeno ou objeto, fortalecer o domnio sobre
atividades, tarefas, potencializar o desempenho em papis e funes. O movimento
constante da diviso do trabalho social modifica, refuncionaliza, impe lgicas externas,
adapta, distingue e revela estruturas e dinmicas. Promove redistribuies e redefinies
incessantes de agentes, atividades, circuitos, funes etc. o vetor das transformaes
constantes e perenes nas intertemporalidades e interespacialidades. Realoca
recorrentemente pessoas, fatores produtivos, processos e dinmicas de produo. Dita
ritmos mais acelerados para determinado ramo produtivo, enquanto amaina outro. Partilha,
demarca, classifica e ordena campos de atuao de processos. Especializa, diferencia,
particulariza, discerne, separa/une. Coloca em consonncia, concilia, combina, coordena,
coteja, confronta.
As regies so resultantes da operao dos processos de especializao e
diferenciao materiais da sociedade. Neste sentido, os estudos dizem respeito investigao
da base operativa, o locus espacial em que se concretizam tais processos, e anlise dos
centros de deciso e dos sujeitos histricos determinantes destes processos.
Assim, se se pretende analisar a estrutura e a dinmica da socioeconomia, por
exemplo, do estado do Paran, fundamental que se questionem as articulaes efetivas
e potenciais entre as vrias pores territoriais paranaenses, como suporte para o
levantamento de problemas e alternativas para o desenvolvimento regional. Deve-se
apontar a natureza da insero da economia estadual nas ambincias nacional e
internacional. Questionar como foram formatadas as suas complementaridades
econmicas; como tais escalas nacional e internacional impem, concedem, constrangem
lgicas mais endgenas de desenvolvimento; como se engrenam, ajustam, se encadeiam,
engancham, atrelam e engatam as estruturas produtivas territorializadas no Paran ao
movimento do contexto mais geral.
O desafio discriminar e hierarquizar os fatores endgenos e exgenos
determinantes, condicionantes ou coadjuvantes dos processos sociais, econmicos,
polticos etc. Empreender incansavelmente os estudos com o esforo de, em aproximaes
sucessivas:
1) dimensionar o poder privado, sua capacidade transformativa, de promover
mudanas nas relaes gerenciais, tecnoprodutivas, trabalhistas, e de
investigar a teia de relaes intersetoriais existentes nos diversos pontos
do espao;
2) dimensionar o poder pblico, sua capacidade de coordenao estratgica,
de organicidade de aes, capacidade de sancionar decises estruturantes
atravs de financiamentos adequados etc.;
3) dimensionar a capacidade das fraes de classe compartilharem valores
coletivos. Existe substncia poltica para um comprometimento legitimado
com um projeto de maior competitividade sistmica, justia social e
ambiental e de avano das opes estratgicas.
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Penso que Wilson Cano (1998) definiu, de forma semelhante, os efeitos de impulso, inibidores, bloqueio e
destruio que as aes unidirecionais e assimtricas provocadas pelo processo de integrao nacional acarretaram no
caso brasileiro.
3
Sem dvida, os processos sociais tendem a apresentar-se sob a forma de reaes causais em cadeia, ou seja,
cumulativamente [...] Analisando as cadeias de reaes provocadas por decises autnomas, ser possvel identificar
fatores que aumentam ou reduzem sua capacidade de deciso (FURTADO, 1983, p.90).
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Em sua regresso produtiva recente o Pas restringiu, ainda mais, grande parte
de sua especializao e vantagens competitivas ao grupo de processamento contnuo de
recursos minerais, florestais, energticos, agrcolas e pecurios, com a produo de minrio
de ferro, siderurgia e alumnio (basicamente insumos metlicos semiacabados), petrleo
e petroqumica, celulose e papel, alimentos industrializados (gros, suco de laranja, carnes
etc.) e txteis padronizados, entre outros. Este setor, cujo padro locacional orientado
pelo acesso a fontes de matrias-primas, contando com custos e qualidade adequados,
razovel padronizao de produtos e processos, no sofrendo grandes restries ambientais,
de um modo geral, possui capacidade competitiva, alcanando alguns mercados externos.
Quanto ao mercado interno, apresenta alguns ganhos de escala, graas ao tamanho do
mercado, grande em termos populacionais e pequeno em poder aquisitivo. Em suma,
nestes setores o Pas apresenta boa eficincia nas fases iniciais do processo produtivo e
nos produtos pouco elaborados. medida que se percorrem tais cadeias produtivas no
sentido dos produtos de maior transformao e diferenciao produtivas, sofisticao
tecnolgica e comercial, a capacidade competitiva vai minguando. Parte substancial dos
investimentos nestes setores, que se desconcentraram geograficamente, orientados pelas
fontes de recursos naturais ou por polticas governamentais, ainda so maturaes do
II PND, com pequenas alteraes na dcada de 90 em termos de montagem de novas
plantas (greenfields).
O grupo produtor de bens tradicionais, basicamente calados de couro, vesturio
e txteis no-padronizados, agroindstria de alimentos de baixa elaborao e bebidas,
pde apresentar alguma trajetria centrfuga, em direo a reas bastante especficas e
seletivas da periferia nacional. Ocorreu, dessa forma, a abertura de novas frentes de
localizao, com a criao de plantas de alguns ramos wage goods, de compartimentos
industriais pouco sofisticados tecnologicamente, leves e de baixa gerao de linkages.
Esses segmentos produtivos lograram se desconcentrar, pois so caracterizados por serem
pouco exigentes de ambiente mais complexo de externalidades. Assim, puderam ser
atrados para vrios plos perifricos de maior porte, sobretudo em espaos metropolitanos,
atravs de ampla concesso de subsdios e outros favores, custos salariais menores, maior
flexibilidade trabalhista e ambiental e, em alguns casos, pelo fcil acesso a recursos
naturais abundantes e baratos.
So setores que sofreram vrios movimentos cclicos conjunturais durante a dcada
de 90: abertura comercial destrutiva, incentivo do miniboom do Real, movimentos cambiais,
etc. Mas, estruturalmente, se encontram constrangidos pelo padro de alta concentrao
na distribuio de renda do Pas e na estreiteza dos mercados internos perifricos,
excetuando-se alguns plos com porte e complexidade urbanos. Ocorreu a atrao de
novos investimentos ou o deslocamento de algumas indstrias produtoras de bens de
consumo no-durveis, sobretudo para o Nordeste (txtil, confeces, calados, alimentos,
bebidas). Estas indstrias talvez ainda tenham algum raio para ocupar sua capacidade
produtiva, a depender do ambiente macroeconmico (que acaba ditando o ritmo de
expanso do mercado interno) e pode-se assistir ao arrefecimento do crescimento destas
indstrias e diminuio da marcha da desconcentrao regional do emprego e da
renda, a depender tambm da poltica comercial praticada.
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