Instituto Serzedello Corra

Estruturas de Gesto Pblica

Aula 1
Estruturas da Administrao
Pblica Federal

Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.
RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO
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2 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
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PROJETO GRFICO
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Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Bianca Novais Queiroz
DIAGRAMAO
Herson Freitas
Cludio Holanda
Paulo Arthur C. Alves

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Estruturas de gesto pblica : Aula 1 : estruturas da Administrao Pblica federal - 2.ed. / Tribunal de Contas da
Unio. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012.
23 p. : il.

1. Administrao pblica, estudo e ensino. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 1
Estruturas da Administrao Pblica Federal
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu uma srie de deveres ao
Estado, como a prestao de servios de sade, educao, assistncia social,
correios, explorao de petrleo.
Ento, como o Estado faz para satisfazer obrigaes to diversificadas?
Ser que a mesma estrutura do Poder Judicirio, responsvel pela prestao
jurisdicional populao, adequada para prestar servios de correios ou
explorar petrleo?
A burocracia inerente ao Poder Judicirio no pode atrapalhar a agilidade
e competitividade que se deve ter na explorao econmica, por exemplo.
Por isso, para realizar todas as atribuies devidas, o Estado cria estruturas
administrativas diferentes, cada uma ideal para certo tipo de atividade.
Que tipos de estruturas a Administrao pode criar?
Quais caractersticas especficas dessas estruturas
impactam no controle a ser exercido sobre elas?

municpios.

Para responder a essas questes, precisamos entender alguns conceitos

relacionados organizao das estruturas que compem a mquina
administrativa brasileira.
A fim de facilitar o estudo, essa unidade est organizada da seguinte forma:
Ao final dos estudos desta unidade, esperamos que voc tenha condies
de diferenciar as estruturas integrantes da Administrao Pblica Federal.
Ento, vamos comear!

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 3 ]

A fim de facilitar o estudo, esta aula est organizada da seguinte forma:

1. Introduo..................................................................................................................................... 5
2. Conceitos Bsicos....................................................................................................................... 6
2.1 Desconcentrao e descentralizao......................................................................... 6
2.2 Regime Jurdico................................................................................................................... 7
3. Organizao Administrativa.................................................................................................. 8
4. rgos da Administrao....................................................................................................... 9
5. Autarquias.................................................................................................................................. 10
5.1 Autarquias de Regime Especial................................................................................. 12
6. Fundaes Pblicas................................................................................................................ 13
6.1 Natureza jurdica............................................................................................................. 13
7. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista.............................................. 15
7.1 Exploradoras de atividades econmicas............................................................... 17
7.2 Prestadoras de servios pblicos............................................................................. 19
8. Consrcios Pblicos............................................................................................................... 20
8.1 Personalidade Jurdica dos Consrcios Pblicos............................................... 21
Sntese.............................................................................................................................................. 23

[ 4 ] Estruturas de Gesto Pblica

1. Introduo
A Administrao Pblica Federal (APF) integrada por diferentes
tipos de estruturas administrativas.
Essa diversificao ajuda o Estado a desempenhar adequadamente as
suas funes e atividades, que so bastante variadas.
Nesse contexto, cada tipo de estrutura administrativa presente na APF
possui caractersticas especficas que a distinguem das demais, de modo a
torn-la a ferramenta adequada para o desenvolvimento de certa atividade.
Uma empresa pblica, por exemplo, devido ao regime jurdico
a que submetida, mostra-se ideal para ocasies em que as decises da
Administrao requerem agilidade e competio, como nas atuaes no
campo econmico.
Uma autarquia adequada aos casos em que as funes tambm
devem, assim como nas empresas pblicas, ser desempenhadas por
entidades estranhas aos rgos da Administrao Direta, porm, desta
feita, com privilgios outorgados pelo Direito Pblico, que o regime a que
est submetida.
Conhecer as caractersticas das estruturas que compem a APF
ajuda a compreender a organizao administrativa do Governo Federal
e, por conseguinte, as diversas formas em que os recursos pblicos so
despendidos.

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 5 ]

2. Conceitos Bsicos
2.1 Desconcentrao e descentralizao
A Constituio Federal (CF) definiu que o poder poltico, no Brasil,
dividido e exercido por quatro entes: Unio, estados, Distrito Federal
e municpios.
Para estabelecer essa diviso, a Carta Magna distribuiu as competncias
legislativas e administrativas entre esses entes polticos, restando a cada um
a titularidade dos poderes de acordo com a abrangncia e relevncia da
matria. Unio, por exemplo, reservaram-se os assuntos de interesse e
segurana nacional.
Entretanto, as atribuies que esses entes polticos devem desempenhar
so numerosas e diversificadas, de modo que fica praticamente impossvel
que uma mesma pessoa jurdica centralize toda a realizao das tarefas que
lhe competem.
A fim de no sobrecarregar essas entidades e no tornar inoperante
a atividade administrativa, utilizam-se os institutos da desconcentrao e
da descentralizao.

Entes polticos so as pessoas

jurdicas com capacidade
legislativa (capacidade

A desconcentrao consubstancia-se na diviso de competncia

no mbito da prpria estrutura da entidade, para tornar mais gil e
eficiente a prestao do servio, sem a necessidade de criao de uma
nova pessoa jurdica.

de criar leis) previstas

diretamente na Constituio
Federal, ou seja, Unio,
estados, Distrito Federal e

Nessa modalidade, criam-se instncias decisrias, chamadas

rgos, dentro da prpria entidade, como os ministrios, secretarias,
superintendncias e outros.
Esse conceito intimamente relacionado ao de Administrao Direta,
ou seja, a prestao de servios, atribuda pela CF aos entes polticos,
feita diretamente por eles.

Administrao Direta
Unio, Estado, Municpio,
Distrito Federal.

Administrao Direta
Unio, Estado, Municpio,
Distrito Federal.

desconcentrao
rgo

Servio Pblico

Servio Pblico

rgo

[ 6 ] Estruturas de Gesto Pblica

rgo

Na descentralizao, por outro lado, o ente poltico cria uma nova pessoa
jurdica e a ela transfere, mediante lei, a prestao de determinado servio pblico.
Esse instituto tambm visa conferir maior agilidade e eficincia
prestao dos servios. Entretanto, a natureza desses servios permite que
sejam prestados por pessoa jurdica diversa da entidade poltica.
A descentralizao no contexto da Administrao Pblica relacionada
ao conceito de Administrao Indireta, pois a prestao de servios
realizada de forma indireta, por outras pessoas jurdicas criadas para esse
fim especfico, como as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e as fundaes.

Autarquia
Administrao Direta
Unio, Estado, Municpio,
Distrito Federal.

possvel haver
desconcentrao em
uma entidade criada por
descentralizao.

Administrao
Direta

descentralizao
LEI

Administrao
Indireta
Empresa
Pblica
Fundao

Importante ressaltar que pode haver desconcentrao numa entidade

criada por descentralizao, medida que essa nova entidade criada pode
subdividir-se em rgos, a fim de atingir os mesmos objetivos buscados na
realizao da desconcentrao feita nos entes polticos, ou seja, a melhor
realizao dos servios pblicos.
Por exemplo, a Petrobrs, que uma empresa estatal, foi criada por
meio da descentralizao. Essa empresa tambm pode subdividir-se em
rgos, departamentos, divises, etc., por meio da desconcentrao. Assim,
como a Unio foi subdivida em rgos por meio da desconcentrao,
para melhor realizar os servios pblicos, a Petrobrs tambm pode ser
subdividida, com os mesmos fins.
2.2 Regime Jurdico

So exemplos desses
poderes: o poder de

Os rgos e entidades da Administrao Pblica, mais precisamente

a Federal, que objeto do presente estudo, podem submeter-se ao regime
jurdico de Direito Pblico ou ao de Direito Privado.
O regime jurdico de Direito Pblico marcado pela necessidade da
presena da mo forte do Estado, visto que os servios a serem prestados
pelas entidades submetidas a esse regime requerem o exerccio de poderes
que no podem ser outorgados a particulares.

polcia (fechar um
estabelecimento, por
exemplo), as concesses
de autorizaes,
permisses e licenas, o
poder de julgar, o poder
de penalizar o particular,
entre outros.

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 7 ]

As entidades que se enquadram nesse regime so os entes polticos, as

autarquias e as fundaes pblicas de Direito Pblico.
O regime jurdico de Direito Privado, por seu tempo, destinado
s entidades que prestam servios que dispensam os poderes tpicos de
Estado, razo pela qual podem ser atribudos a particulares.
Por exemplo, as atividades de explorao econmica (bancos,
explorao de petrleo e minrios, etc.) e os servios que no sejam
privativos de Estado, como, por exemplo, servios de telecomunicaes, de
energia eltrica, de transporte, entre outros.
Fazem parte desse regime as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e as fundaes pblicas de Direito Privado.

3. Organizao Administrativa
Como definida a organizao administrativa na legislao?
O administrador livre para criar novas estruturas?
O Decreto-Lei 200/67 estabelece que a APF compreende a
Administrao Direta, constituda dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e a
Administrao Indireta, que engloba as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas.
As entidades da Administrao Indireta previstas pelo DL 200/67
foram recepcionadas pela Constituio Federal de 1988, conforme os
incisos XIX e XX do artigo 37 da Carta Magna:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as
reas de sua atuao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n19,
de 1998)
XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de
subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participao de qualquer delas em empresa privada;

Ou seja, a CF prev a possibilidade de criao das estruturas

administrativas previstas pelo DL 200/67 (autarquia, sociedade de
[ 8 ] Estruturas de Gesto Pblica

economia mista, empresa pblica e fundao pblica). Essa criao

ocorre da seguinte forma, conforme os dispositivos mencionados acima:
Lei especfica que verse apenas sobre a criao da entidade promover a criao
das autarquias.
Lei especfica autorizar a criao de empresas pblicas, sociedades de economia
mista e fundaes, sendo necessrio o registro de ato do Poder Executivo (Decreto)
para a efetiva instituio dessas entidades.
Especificamente em relao s fundaes, reservou-se a uma lei complementar o
encargo de definir as reas em que essas entidades podero atuar.
A criao de subsidiarias dessas entidades, bem como sua participao em empresa
privada, depende de autorizao legislativa.

Alguns doutrinadores, como Lucas Rocha Furtado, defendem que as

nicas pessoas jurdicas admitidas constitucionalmente so as previstas pelo
DL 200/67 e pela CF. Afora estas, as entidades polticas no poderiam criar
qualquer outra entidade, sob pena de inconstitucionalidade. Por exemplo:
Servios sociais autnomos pessoas jurdicas de direito
privado, criadas pelo Estado, mediante lei, mas que no integram
sua estrutura;
Consrcios pblicos pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, a depender do seu ato constitutivo;
Fundaes de apoio de universidades fundaes pblicas de
direito privado, mas que no integram a estrutura da Administrao.

Segundo essa corrente

doutrinria, a criao de
estruturas no previstas na
CF tem o claro objetivo de
fugir ao controle inerente
coisa pblica, como a
realizao de licitao e
concurso pblico.

Apesar desse posicionamento, as entidades mencionadas acima, at o

momento, continuam vlidas e em pleno funcionamento.

4. rgos da Administrao
Como vimos anteriormente, os rgos pblicos so criados a partir
da desconcentrao, ou seja, no constituem novas pessoas jurdicas.
Assim, eles so centros de competncia institudos para o desempenho
de funes estatais, por meio de seus agentes, cuja atuao imputada
pessoa jurdica a que pertencem.
Em outras palavras: os rgos so parte da pessoa jurdica que
integram (por exemplo, o Ministrio da Cultura parte da Unio) e as suas
decises so consideradas decises da prpria pessoa jurdica (no nosso
Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 9 ]

exemplo, as decises dos servidores do Ministrio da Cultura so consideradas

decises da Unio, e no do Ministrio).
Como visto, tanto as pessoas jurdicas da Administrao Direta quanto
as da Indireta possuem rgos, criados por meio da desconcentrao. Em
decorrncia, os rgos no possuem personalidade jurdica e no podem
representar em juzo a pessoa jurdica que integram.
Apesar disso, alguns rgos tm capacidade processual para defesa em
juzo de suas prerrogativas funcionais, como na impetrao do mandado de
segurana.
Os rgos tambm no possuem patrimnio, mas alguns so detentores
de autonomia gerencial, oramentria e financeira, caracterstica inerente aos
rgos mais elevados do Poder Pblico, como os previstos diretamente pelo
texto constitucional e os que vm logo abaixo deles hierarquicamente (Exemplo:
Cmara dos Deputados, TCU, STF).
Em resumo, as caractersticas dos rgos so:
Integram a estrutura de uma pessoa jurdica.
No possuem personalidade jurdica.
So resultado da desconcentrao.
No possuem patrimnio prprio.
Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira.
No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram.
Alguns tm capacidade processual para defesa em juzo de suas prerrogativas
funcionais.

5. Autarquias
Vimos, at aqui, alguns conceitos relativos organizao da Administrao.
Tambm tratamos sobre os rgos da Administrao Direta e enumeramos os
tipos de entidades existentes na Administrao Indireta.
Passaremos, agora, a conhecer as caractersticas das diversas estruturas que
integram a Administrao Indireta. A partir dessas caractersticas, poderemos ter
ideia da abrangncia do controle a ser exercido sobre cada uma delas.
O primeiro tipo de estrutura da Administrao Indireta que iremos ver
so as autarquias. Elas so as entidades que mais tm caractersticas em comum
com os entes polticos (Unio, estados, Distrito Federal e municpios).
[ 10 ] Estruturas de Gesto Pblica

O que so autarquias?
Quais suas caractersticas?
Elas so subordinadas ao ente criador?
Segundo o DL 200/67, autarquia :

o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica,

patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada.

As autarquias so entidades submetidas ao regime jurdico de Direito

Pblico, criadas para executar atividades tpicas da Administrao Pblica.
Por se enquadrarem nesse regime jurdico, usufruem de algumas das
prerrogativas inerentes ao ente poltico que as criou.
Ao passo que os entes polticos podem criar suas prprias regras,
dentro dos limites estabelecidos pela CF, as autarquias possuem to somente
capacidade de autoadministrao, entendida como competncia para
administrar a si prprias, segundo as regras constantes da lei que as instituiu.

O que distingue as
entidades autrquicas
dos entes polticos que as
criaram a capacidade de
legislar.
O ente criador exerce
somente controle
finalstico sobre as

No h subordinao entre as autarquias e o ente criador, somente

vinculao. Assim, em vez do chamado controle hierrquico, existe o controle
finalstico, para manter a entidade autrquica no estrito cumprimento de suas
finalidades, previstas na lei instituidora. Esse tipo de controle visa impedir a
diminuio da autonomia administrativa e financeira de tais estruturas.

autarquias.

As autarquias destinam-se a realizar atividades que demandem uma

organizao mais gil e especializada, sem a burocracia comum aos rgos da
Administrao Direta. No entanto, suas atividades devem ser tipicamente
estatais, no podendo se enquadrar em explorao de atividade econmica,
prevista no art. 173 da CF.
Quanto ao patrimnio das autarquias, ele pblico. Assim, os bens que a
entidade criadora transferiu no ato de criao da autarquia e os que posteriormente
a entidade vier a possuir so considerados bens pblicos, usufruindo todos os
privilgios inerentes, como impenhorabilidade e imprescritibilidade.

H autarquias que no
desempenham atividades
tpicas de Estado: a
Universidade de So Paulo
(USP) autarquia, mas

As receitas das entidades autrquicas tambm so prprias e esto

consignadas na lei oramentria anual a que se refere o art. 165, 5, da CF.

desempenha atividades de
ensino, pesquisa e extenso
universitrias, que no so

Quanto ao regime jurdico de pessoal, a Emenda Constitucional

19/98 alterou a redao do art. 39 da CF e retirou a exigncia de um
regime jurdico nico. Assim, no mbito federal, a Unio, suas autarquias
e fundaes podiam reger seus servidores pelo regime estatutrio, previsto
na Lei 8.112/90, ou celetista, posteriormente definido pela Lei 9.962/00.

consideradas tpicas de
Estado.

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 11 ]

Entretanto, em deciso cautelar no mbito da ADI 2.135-4, o STF

suspendeu, com efeitos ex nunc (daquele momento adiante), a eficcia do
caput do art. 39 da CF, retornando a redao desse dispositivo aos termos que
vigoravam antes da Emenda 19/98.
Portanto, atualmente e at deciso de mrito da ADI 2.135-4, a Unio
e suas autarquias e fundaes devem observar o Regime Jurdico nico (Lei
8.112/90) como legislao de pessoal, sendo que o pessoal ingressado como
celetista, entre a promulgao da Emenda 19/98 e a deciso cautelar da ADI
2.135-4, deve permanecer sendo regido pela Lei 9.962/00, vez que a deciso do
STF possuiu apenas efeitos ex nunc.
Independentemente
do regime adotado, as
autarquias tm de se
submeter Constituio
Federal, no tocante
s regras que exigem
realizao de concurso
pblico (CF, art. 37, II),
vedam a acumulao
de cargos, empregos e
funes pblicos (CF,
art. 37, XVII) e impem
o teto remuneratrio ao
funcionalismo pblico.

A forma de investidura dos dirigentes tambm definida pela lei instituidora

da autarquia. Contudo, a competncia para nomeao privativa do chefe do
Poder Executivo (CF, art. 84, XXV) e deve ser antecedida de autorizao do
Senado Federal quando expressamente prevista na CF (por exemplo, presidente
e diretores do Banco Central art. 52, III, d) ou em lei (agncias reguladoras,
como a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel).
Os atos das autarquias so considerados administrativos, sujeitandose ao
mesmo regime dos celebrados pela Administrao Direta. Por exemplo, podem
ser impugnados por meio de ao popular e de mandado de segurana.
De modo semelhante, os contratos firmados tambm so considerados
administrativos e devem seguir o rito imposto Administrao Direta, como
a necessidade de realizao de licitao prvia.

(CF,art. 37, 9).

O juzo competente , em geral, a Justia Federal (CF, art. 109, I e VIII).

Nos casos de aes judiciais envolvendo pessoal, se o regime adotado for o
celetista, a competncia da Justia do Trabalho (CF, art. 114).
Assim como na Administrao Direta, as autarquias submetem-se
responsabilidade civil objetiva (CF, art. 37, 6), ou seja, respondem pelos
danos causados a terceiros mesmo na ausncia de culpa. Porm, sempre
assegurado o direito de regresso contra o agente causador do dano, nos casos
de dolo ou culpa.
Por exemplo, suponhamos que os servidores da Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel) precisam desligar certo sistema de energia, para
poderem fiscalizar a prestao de servios por uma concessionria. Se esse
desligamento causar dano a qualquer pessoa, a Aneel responsvel pelos
danos causados, independentemente se estava realizando suas fiscalizaes da
forma devida ou no (ou seja, independentemente de culpa). Entretanto, se
o servidor agiu sem a observar as normas devidas, a Aneel pode cobrar dele,
posteriormente, a quantia que teve de pagar pessoa que sofreu o dano.
[ 12 ] Estruturas de Gesto Pblica

As entidades autrquicas tambm gozam de imunidade tributria

recproca (CF, art. 150, VI, a, e 2), que veda a instituio de impostos
sobre o patrimnio, a renda e os servios. Todavia, no caso das autarquias essa
imunidade no geral, como acontece com os entes polticos, pois os impostos
devem estar vinculados s suas finalidades essenciais ou s que delas decorram.
Outras prerrogativas inerentes ao Direito Pblico so extensveis s autarquias,
como, por exemplo, os privilgios processuais outorgados Fazenda Pblica e a
prescrio quinquenal das dvidas e direitos contra a entidade.
5.1 Autarquias de Regime Especial
As autarquias de regime especial so entidades cujas leis criadoras lhes
conferem maior autonomia e/ou privilgios, em comparao s autarquias
do regime geral do DL 200/67. No entanto, de maneira geral, as caractersticas
comuns s autarquias so extensveis a essa modalidade especifica, a menos,
claro, que a prpria lei criadora defina o contrrio.
So exemplos de autarquias: Banco Central do Brasil (Bacen), Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Instituto Brasileiro do
meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).So consideradas
autarquias de regime especial o Bacen, a Comisso Nacional de Energia Nuclear
Cnen), a Universidade de So Paulo (Usp) e outras. As agncias reguladoras
tambm tm sido institudas sob a forma dessa modalidade especifica.

6. Fundaes Pblicas
Vistas as caractersticas das autarquias, trataremos agora das fundaes
pblicas.
O que so fundaes? Como so formadas?
Em que se diferenciam das autarquias?
As fundaes originam-se do Direito Privado e caracterizam-se
pela atribuio de personalidade jurdica a um determinado patrimnio,
destinando-o a uma finalidade especifica. Assim, so trs as suas caractersticas
bsicas:
Existncia do instituidor, que faz a dotao patrimonial.
Finalidade social. Deve sempre estar voltada para alguma atividade
coletiva e de prestao de interesse pblico.
Natureza no-lucrativa. No pode ter objetivos comerciais ou
econmicos.
Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 13 ]

Nas ultimas dcadas, o Poder Pblico tem institudo fundaes,

destinando parte do seu patrimnio para atividades de interesse coletivo, e
reservando recursos oramentrios para a manuteno da entidade criada.
Ateno!

As reas de atuao das fundaes pblicas devem enquadrar-se nas reas

que sero previstas em lei complementar. CF, art. 37, XIX.
6.1 Natureza jurdica
Quanto natureza jurdica das fundaes pblicas, h divergncia
doutrinria, devido seguinte sequncia:
Decreto-Lei 200/67
As fundaes pblicas fazem parte da Administrao Indireta, sob
a forma de entidades dotadas de personalidade jurdica de direito
privado; (DL 200/67 com redao dada pela Lei 7.596/87)
Constituio Federal
Atribui diversos privilgios inerentes ao Direito Pblico e exige lei
especfica para sua criao;(CF/88)
Emenda Constitucional 19/98
Exige somente lei autorizativa para criao de fundaes pblicas,
equipara-as s empresas pblicas e sociedades de economia mista
entidades dotadas de direito privado. (Emenda Constitucional 19/98)

Apesar da divergncia doutrinria, h possibilidade de existncia

tanto de fundao pblica de Direito Pblico quanto de fundao pblica
de Direito Privado. O elemento a definir o regime jurdico ser a lei que
tratar sobre a criao.
Lei Especfica

[ 14 ] Estruturas de Gesto Pblica

Institui a fundao pblica

Autoriza a instituio da
fundao pblica por ato do
Poder Executivo

Entidade de Direito Pblico

Entidade de Direito Privado

Desse modo, a lei que trata sobre a criao da fundao que vai
definir o regime jurdico a que estar submetida a entidade.
H autores, como Celso Antnio Bandeira de Mello, defensores da
tese de que as fundaes pblicas de Direito Pblico, as quais so institudas
diretamente por lei especfica, so meramente uma espcie do gnero
autarquia. Inclusive, esse o entendimento seguido pelo STF e pelo STJ.

Continuam a existir,
normalmente, as
fundaes privadas, que

Em decorrncia da classificao das fundaes pblicas em entidades

de Direito Pblico ou de Direito Privado, possvel existirem estruturas
com restries e prerrogativas diversas.

so as entidades criadas
a partir da destinao de
um patrimnio particular
ao alcance de uma

Por um lado, as fundaes pblicas de Direito Pblico, tomadas, pela

doutrina, como espcie do gnero autarquia, submetem-se integralmente
ao regime jurdico de Direito Pblico, assim como as entidades autrquicas.

finalidade social.

Por outro, as fundaes pblicas de Direito Privado se enquadram

num regime jurdico hbrido, pois so reguladas, em parte, por normas
de Direito Privado, e em outra parte, so submetidas a regras de Direito
Pblico, pois a CF, indistintamente, prev restries e garantias s fundaes
pblicas (por exemplo, necessidade de licitao e imunidade recproca).
Normas de Direito

Fundao Nacional do ndio (Funai), Fundao Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatstica (IBGE), Fundao Nacional da Sade (Funasa),
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq),
entre outras, so exemplos de fundaes pblicas.

Privado
Exemplo: necessidade
de registro dos seus atos
constitutivos.

7. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista

Aps vermos caractersticas das autarquias e das fundaes pblicas,
chegou a hora de tratarmos das empresas estatais: as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
Quais so as diferenas entre essas duas estruturas?
E as semelhanas?
As normas so as mesmas quando prestam servio
pblico ou exploram atividade econmica?
Empresas pblicas e sociedades de economia mista so muito
semelhantes. Por isso, vamos conhecer primeiramente as diferenas entre
elas e depois as semelhanas.

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 15 ]

As nicas diferenas entre essas duas entidades so:

Empresas Pblicas

Sociedades de
Economia Mista

Forma
Jurdica

Podem assumir qualquer forma

admitida em direito (Sociedades
Civis, Sociedades Comerciais,
Ltda., S/A, etc.).

Somente podem assumir

a forma de Sociedade
Annima (S/A).

Composio
do Capital

Integralmente pblico. possvel

a participao de outros entes
polticos (estados, Distrito Federal
ou municpios), desde que a
maioria do capital votante pertena
Unio.

Formado tambm por

capital privado. Entretanto,
a maioria do capital votante
deve pertencer Unio.

Foro
Processual

Justia Federal, exceto as causas

relativas a falncia, acidente de
trabalho, Justia Eleitoral e Justia
do Trabalho (CF, art. 109, I).

Justia Estadual.

Exemplos

Empresa Brasileira de Correios e

Telgrafos (ECT), Servio Federal de
Processamento de Dados (Serpro),
Caixa Econmica Federal (CEF).

Banco do Brasil S/A (BB),

Banco da Amaznia S/A
(Basa), Petrleo Brasileiro
S/A (Petrobrs).

Vistas as diferenas entre empresas pblicas e sociedades de economia

mista, passemos a tratar das caractersticas que lhes so comuns.
So pessoas jurdicas de Direito Privado, integrantes da Administrao Indireta.

O regime de pessoal o previsto na legislao trabalhista (Consolidao das Leis do

Trabalho CLT).

Os empregados so considerados agentes pblicos para fins penais (Cdigo Penal, art. 327,
1) e para incidncia de sanes contra atos de improbidade administrativa (Lei 8.429/92).
Esto submetidas exigncia de concurso pblico para admisso de empregados
(CF, art. 37, II), bem como proibio de acumulao de cargos, empregos e funes
pblicos (CF, art. 37, XVII).

Se receberem recursos pblicos para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio

em geral, tambm se submetem ao teto remuneratrio constitucional do funcionalismo
publico (CF, art. 37, 9).

Os dirigentes so investidos nos cargos na forma que a lei ou os estatutos

estabelecerem. Estaro sujeitos ao mandado de segurana caso exeram funes
delegadas do Poder Pblico (CF, art. 5, LXIX), ao popular (CF art. 5, LXXIII),
ao de improbidade administrativa (Lei 8.429/92, arts. 1 e 2) e ao penal por
crimes praticados contra a Administrao Pblica (Cdigo Penal, art. 327).

[ 16 ] Estruturas de Gesto Pblica

A criao das empresas pblicas e sociedades de economia mista tem

o objetivo precpuo de permitir ao Estado a explorao de atividades de
carter econmico. Entretanto, essas estruturas podem ser destinadas,
tambm, prestao de servios pblicos, o que provoca uma diferenciao
entre o regime jurdico a que so submetidas essas entidades, por mais
difcil que seja segregar o que seria prestao de servios pblicos e o que
seria explorao de atividade econmica.
7.1 Exploradoras de atividades econmicas
As empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras
de atividades econmicas esto submetidas ao art. 173 da CF.
Nos casos definidos no artigo 173, possvel ao Estado explorar,
por meio das empresas estatais, bem como suas subsidirias, atividades de
carter econmico.

Art. 173. Ressalvados

os casos previstos nesta
Constituio, a explorao
direta de atividade
econmica pelo Estado

O 1 desse mesmo artigo estabelece que o estatuto jurdico das

empresas estatais exploradoras de atividade econmica ser definido em
lei, a qual tambm dever versar sobre os seguintes aspectos:

s ser permitida quando

necessria aos imperativos
da segurana nacional
ou a relevante interesse

I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; (Includo pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)

coletivo, conforme
definidos em lei.

II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)

III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os

princpios da administrao pblica; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de
1998)

IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com

a participao de acionistas minoritrios; (Includo pela Emenda Constitucional n
19, de 1998)
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
(Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Especial ateno deve ser dada aos incisos II e III, do 1 art. 173 da
Constituio Federal.

O 2 do art. 173 da CF
tambm define regra
parecida e tenta evitar a
concorrncia desleal, ao
estabelecer que as
empresas estatais
exploradoras de atividade
econmica no podero

O inciso II sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade

econmica ao regime jurdico prprio das empresas privadas, de forma
a evitar uma concorrncia desleal, decorrente dos privilgios que as
empresas estatais teriam se fossem submetidas ao Direito Pblico.

gozar de privilgios fiscais

que no sejam extensveis
s empresas do setor
privado.

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 17 ]

O inciso III define que as empresas estatais exploradoras de atividades

econmicas esto obrigadas a seguir os procedimentos de licitao e
contratao, observados os princpios da Administrao Pblica, ainda
que se submetam ao regime das empresas privadas.
Veja que esses dois incisos estabelecem uma aparente contradio. Por
um lado, o inciso II sujeita as empresas estatais exploradoras de atividade
econmica ao regime jurdico prprio das empresas privadas. Por outro,
o inciso III define que essas empresas devem seguir os procedimentos de
licitao e contratao, ou seja, regras inerentes ao Direito Pblico.
A razo de ser desses dois incisos simples: as empresas estatais
exploradoras de atividade econmica devem submeter-se ao regime das
empresas privadas, para no haver concorrncia desleal, mas tambm
devem observar certos preceitos de Direito Pblico, pois a administram e
gastam recursos pblicos.
Havia consenso da doutrina acerca da possibilidade de falncia
das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, por causa da
igualdade de direitos e obrigaes comerciais, entre as empresas estatais
exploradoras de atividade econmica e as empresas do setor privado.
Entretanto, o inciso I do artigo 2 da Lei 11.101/05 (nova lei de
falncias) estabeleceu que as empresas pblicas e sociedades de economia
mista no esto sujeitas falncia.
A lei que definir o estatuto jurdico das empresas estatais
exploradoras de atividade econmica, estabelecer um
regime especfico de licitaes para essas estruturas,
diverso do definido na Lei 8.666/93, porm com observncia
dos princpios pblicos.
O regime especfico deve possuir procedimentos de licitao mais
simplificados e geis, de forma que no prejudiquem a competitividade
das empresas estatais com as do setor privado, sem, contudo, esquecer dos
princpios de Administrao Pblica, no tocante ao bom e regular uso dos
recursos pblicos.
Ainda que tal norma no tenha sido criada, o TCU firmou
jurisprudncia, no sentido de que as empresas estatais exploradoras de
atividade econmica, no exerccio de suas atividades fins, esto desobrigadas
de seguir a Lei 8.666/93, mas devem observar os princpios pblicos,
conforme preceituado pela CF, art. 173, 1, III.
O Professor Lucas Rocha Furtado resume bem a necessidade de
licitao nas empresas estatais:
[ 18 ] Estruturas de Gesto Pblica

Em matria de licitao, a questo pode ser apresentada, portanto,

nos seguintes termos: 1. todas as empresas estatais esto obrigadas a
licitar; 2. o procedimento de licitao deve observar o que dispe a Lei n
8.666/93; 3. As empresas estatais que explorem atividades empresariais,
somente quando celebrarem contratos diretamente relacionados ao
exerccio de atividade fim, esto desobrigadas de observarem a lei n
8.666/93, devendo, no entanto, seguir os princpios constitucionais
de impessoalidade, moralidade, eficincia etc. (Curso de Direito
Administrativo, 2007, p. 218

O embate formado entre o

TCU e a Petrobrs decorre
da necessidade de lei para
estabelecer o estatuto
jurdico das estatais
exploradoras de atividade

No tarefa fcil definir o que seria uma atividade meio das entidades,
pois, ao menos um pouco, todas as atividades meio esto relacionadas e
proporcionam o alcance das atividades fim.

econmica (CF, art. 173,

1, III): o TCU exige a
edio da lei, ao passo
que a Petrobrs utiliza um

7.2 Prestadoras de servios pblicos

decreto (Decreto 2.745/98)

para regulamentar os

Alm da explorao de atividades econmicas, as empresas pblicas e

sociedades de economia mista tambm se prestam realizao de servios
pblicos. Nesses casos, o regime jurdico adotado diverso do qual as
entidades empresariais esto submetidas.

procedimentos licitatrios
a serem seguidos.
Por isso, segundo o
Tribunal, o decreto seria
inconstitucional.

As empresas estatais prestadoras de servios pblicos no esto sujeitas

ao art. 173 da CF, vez que no h interveno no domnio econmico, nem
competio com o setor privado. Essas estruturas submetem-se ao art. 175.
As prestadoras de servio pblico, apesar de serem enquadradas
como pessoas jurdicas de Direito Privado, tambm so regidas por
diversas normas de Direito Pblico, especialmente em razo do princpio
da continuidade dos servios pblicos.

Art. 175. Incumbe ao Poder

Pblico, na forma da lei,

Um exemplo a responsabilidade civil, que objetiva para as pessoas

jurdicas de Direito Pblico e para as de Direito Privado prestadoras de
servios pblicos (CF, art. 37, 6).

diretamente ou sob regime

de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios

Assim, suponhamos que uma empresa estatal preste servios de

transporte urbano. Se o motorista do nibus tiver que frear o veculo
abruptamente, para no atropelar uma criana, e com isso causar ferimentos
nas pessoas que estavam no nibus, a empresa responde pelos danos que
essas pessoas sofreram, embora o motorista tenha agido sem culpa.

pblicos.

O consenso da doutrina, mesmo antes da edio da Lei 11.109/05

(nova lei de falncias), acerca da impossibilidade de estatais prestadoras de
servio pblico falirem, tambm decorrncia do princpio da continuidade
dos servios pblicos, o qual preceitua que a populao no pode ficar sem
os servios que o Estado obrigado a disponibilizar.
Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 19 ]

At mesmo o STF j firmou entendimento no sentido de que se

aplicam algumas regras de Direito Pblico a essas entidades. Por exemplo,
a Corte Suprema estendeu a imunidade tributria recproca (exclusiva,
segundo a CF, aos entes polticos, autarquias e fundaes) a uma empresa
pblica prestadora de servio pblico, a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos ECT (RE 407099/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 22.6.2004).
So dois os requisitos
exigidos pelo STF para
que uma empresa
estatal possa exercer
prerrogativas de Direito

Segundo o doutrinador Lucas Furtado, mais importante que definir

se dada empresa prestadora de servio publico ou exploradora de atividade
econmica, seria avaliar se a entidade estaria inserida num setor onde opera a
concorrncia.

Pblico: tratar-se de
prestadora de servio
pblico e houver lei que
tenha expressamente
conferido determinada
prerrogativa.

Tomemos novamente o exemplo da empresa estatal prestadora de

servio de transporte urbano, mencionada anteriormente. Na tica desse
mesmo doutrinador, no seria legtima a concesso de prerrogativas empresa
estatal, se houvesse outras empresas particulares concorrendo na prestao do
mesmo servio, sob pena de afrontar a livre iniciativa e a livre concorrncia.

8. Consrcios Pblicos
A Lei 11.107/05 introduziu no ordenamento jurdico brasileiro uma
pessoa jurdica chamada consrcios pblicos. Esse normativo foi editado
com base no disposto no art. 241 da CF.
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Os consrcios pblicos
so parcerias formadas
por dois ou mais entes da
Federao (Unio, estados,
DF e municpios), para a
realizao de objetivos
de interesse comum, em

Com se v, a CF atribuiu a cada ente federado a competncia de

disciplinar a matria relativa a consrcios pblicos. Consequentemente,
os doutrinadores administrativistas suscitaram sua possvel
inconstitucionalidade por entenderem que a Unio teria invadido a
competncia dos outros entes polticos.

qualquer rea.

dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal

e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de
objetivos de interesse comum. Lei 11.107/05, art. 1, caput.

No intuito de contornar essa situao, os legisladores atriburam natureza

contratual aos consrcios pblicos. Desse modo, a competncia da Unio teria
sido exercida com base no art. 22, inciso XXVII, da CF, e no no art. 241.
[ 20 ] Estruturas de Gesto Pblica

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: XXVII - normas

gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as
administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37,
XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos
termos do art. 173, 1, III; (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998)

Ainda assim, os juristas defendem a impossibilidade de atribuir

aos consrcios pblicos natureza contratual, pois a CF no permite ao
legislador ordinrio instituir figuras jurdicas novas, sobretudo a criao de
consrcios pblicos, mediante contratos.
A Lei 11.107/05 continua vlida, at a manifestao do STF sobre
o assunto. No entanto, os consrcios pblicos celebrados entre os entes
federados de mesma espcie ou no, devem observar algumas regras:
Para a Unio poder celebrar consrcios pblicos com algum municpio, o estado
onde este se localize tambm deve participar do instrumento, ou seja, no h
consrcio constitudo unicamente pela Unio e municpios.
No pode haver celebrao de consrcio publico entre um estado e um municpio
de outro estado.
permitida a celebrao de consrcio publico entre o Distrito Federal e municpios.
A fiscalizao de consrcio publico feita pelo Tribunal de Contas competente
para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do
consrcio, eleito dentre os chefes dos entes consorciados.

As demais regras relativas instituio dos consrcios pblicos fogem

ao objetivo desta aula, razo pela qual no sero tratadas aqui.
Entretanto, um ponto importante a personalidade jurdica do
consrcio pblico, assunto do prximo tpico.
8.1 Personalidade Jurdica dos Consrcios Pblicos
Sobre isso, a Lei 11.107/05 dispe que:
Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:
I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a
vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao
civil.
1 O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico
Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 21 ]

integra a administrao indireta de todos os entes da Federao

consorciados.
2 No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado,
o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que
concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao
de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das
Leis do Trabalho - CLT.

Est claro que consrcios com personalidade jurdica de Direito

Pblico integram a Administrao Indireta dos entes consorciados. Devem
assumir a forma de associao pblica (espcie de autarquia, segundo
o art. 41, inciso IV, do Cdigo Civil). Por isso, a doutrina atribui-lhes a
denominao de autarquia interfederativa ou autarquia multifederada.
Quanto aos consrcios com personalidade jurdica de Direito Privado,
que no podem ter fins econmicos, parece que a inteno do legislador foi
excluir a participao deles na Administrao Pblica.
difcil compreender a instituio de uma pessoa jurdica estranha
Administrao Pblica, sobretudo porque, neste caso, sempre haver uma lei
ratificando ou prevendo a participao do ente poltico no consrcio publico.
Ademais, a sujeio s normas de Direito Publico, mencionadas no
2 do art. 6 da Lei 11.107/05, bem como regra instituda no art. 9,
faz com que essas novas pessoas jurdicas submetam-se praticamente ao
mesmo regime jurdico aplicvel s entidades da Administrao Pblica
que tm personalidade de Direito Privado.
No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado,
o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que
concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao
de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das
Leis do Trabalho CLT Lei 11.107/05, art. 6, 2.
A execuo das receitas e despesas do consrcio pblico dever
obedecer s normas de direito financeiro aplicveis s entidades
pblicas. Lei 11.107/05, art. 9.

Apesar dessas consideraes, a Lei 11.107/05 somente explicitou os

consrcios de Direito Pblico como integrantes da Administrao Pblica.

[ 22 ] Estruturas de Gesto Pblica

Sntese
Nesta aula, vimos alguns conceitos relativos organizao da
Administrao Pblica Federal (APF), que formada pelas mais diversas
estruturas.
Na Administrao Direta, por um lado, esto os rgos, que
desempenham atividades inerentes a Estado, as quais demandam maior
burocracia e controle.
Por outro lado, na Administrao Indireta, esto as entidades cuja
atuao deve ser mais gil e desembaraada.
Autarquias: submetem-se ao Direito Pblico, mas no possuem
capacidade para legislar;
Fundaes pblicas: a lei criadora vai definir o regime jurdico, se
de Direito Pblico ou Direito Privado;
Empresas pblicas e sociedades de economia mista: submetem-se
ao Direito Privado, mas h uma diferenciao a depender das atividades
desempenhadas: se exploradoras de atividade econmica, no lhes dado
nenhum privilgio; se prestadoras de servios pblicos, so concedidos
alguns privilgios inerentes ao Direito Pblico, em respeito ao princpio
da continuidade dos servios pblicos.
So todas essas estruturas administrativas cada uma com sua
importncia que fazem com que o Estado possa realizar suas atividades e
prestar os servios necessrios sociedade.
As caractersticas inerentes a cada tipo de estrutura nos permite
estabelecer a amplitude do controle a ser exercido sobre elas.

Aula 1 Estruturas da Administrao Pblica Federal [ 23 ]