Controle Externo e A Nova Administraçao Publica

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Instituto Serzedello Corra

e
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de
Programas de Governo - SEPROG
O controle externo e a nova administrao pblica: uma viso

comparativa
(Seminrio realizado em Braslia em 15 de julho de 2002)
Braslia - 2002
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG
SAFS Quadra 4 - lote 1 - Anexo I - sala 436
700420-900 - Braslia - DF
Fone: (61) 316-7902
Correio eletrnico: seprog@tcu.gov.br
Marlia Zinn Salvucci
Secretria
Instituto Serzedello Corra
SEPN Av.W/3 Norte - Quadra 514 Bloco B -Lote 7
70760-527 - Braslia - DF
Fone: (61) 340-3221
Correio eletrnico: isc@tcu.gov.br
Salvatore Palumbo
Diretor-Geral
EDITORAO
ISC
Reviso
Tereza Cristina da Costa Braga Fernandes
Layout
Ad People
O Controle Externo e a Nova Administrao Pblica: uma

viso comparativa (2002 : Braslia, DF).
O controle externo e a nova administrao pblica: uma viso
comparativa. -- Braslia : TCU, 2002.
102 p.
1. Controle externo - administrao pblica. I. Brasil. Tribunal
de Contas da Unio. II. Ttulo.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ministros
Humberto Guimares Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhes da Rocha
Augusto Sherman
Marcos Bemquerer
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
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SUMRIO
A Experincia do Tribunal de Contas da Unio em Auditoria
Operacional e Avaliao de Programas Governamentais Gloria Maria Merola da Costa Bastos .................................................................7
Introduo .........................................................................................................................7
Histrico das Iniciativas de Capacitao em
Auditoria Operacional ...................................................................................................8
As iniciativas na rea de Avaliao de Programas
Governamentais ........................................................................................................... 10
O Acordo de Cooperao Tcnica TCU - Reino Unido..................................... 13
Perspectivas e Desafios .............................................................................................. 19
Concluso........................................................................................................................ 23
Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de
Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias
organizacionais na OCDE - Michael Barzelay ............................................... 25
O Conceito da Auditoria de Desempenho.......................................................... 29
Fonte e Qualidade dos Dados.................................................................................. 40
Auditorias de Eficincia e de Efetividade de Programa.................................. 43
Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de Desempenho .................. 44
Outros Tipos de Auditoria de Desempenho....................................................... 47
Explicando as Freqncias........................................................................................ 49
Explicando as Variaes ............................................................................................. 54
Questes Estratgicas de Implementao.......................................................... 61
Accountability & Melhoria do Desempenho ....................................................... 66
Concluses...................................................................................................................... 69
Notas................................................................................................................................. 72
Polticas de Gesto Pblica para o Prximo Governo Francisco Gaetani ...................................................................................................... 79
Uma Agenda Compreensiva. ................................................................................... 81
Escolhas Complexas .................................................................................................... 83
O Difcil Comeo das Agncias Reguladoras...................................................... 86
Assuntos Inacabados .................................................................................................. 91
Avanos em Duas Agendas Histricas: Servio Pblico e
Planejamento................................................................................................................. 94
Concluso......................................................................................................................101
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A Experincia do Tribunal de Contas

da Unio em Auditoria Operacional e
Avaliao de Programas Governamentais
Glria Maria Merola da Costa Bastos*
Introduo
O Tribunal de Contas da Unio tem empreendido esforo permanente no sentido de manter-se atualizado com as mais inovadoras tendncias no campo do controle externo, funo que exerce
no papel de rgo auxiliar do Congresso Nacional.
A retrospectiva das iniciativas que, desde a dcada de 80, vm
sendo implementadas na rea de auditoria operacional ou auditoria de desempenho denotam o pioneirismo do TCU ao trazer
para o Brasil a modalidade de controle que mais se desenvolveu
nas ltimas dcadas e que vem assumindo relevante papel na
modernizao das instituies pblicas em pases como a GrBretanha, Estados Unidos e Canad, entre outros.
Essa modalidade de auditoria baseia-se no princpio de que
ao gestor pblico cabe o dever de prestar contas de suas atividades sociedade (accountability), no somente agindo com integridade, mas atendendo a critrios de economicidade, eficincia e
eficcia dos atos praticados.
* Analista de Controle Externo, gerente do Projeto de Cooperao TCU/Reino
Unido.
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O controle externo e a nova administrao pblica:

uma viso comparativa
A auditoria operacional ocupa-se, portanto, da avaliao de

fatores relacionados qualidade da gesto, e busca aferir at que
ponto os administradores pblicos gerenciam os recursos sob sua
responsabilidade com economia e eficincia, e se as atividades e
os programas implementados atingem os objetivos pretendidos e
as metas esperadas.
Histrico das Iniciativas de Capacitao em Auditoria Operacional

Antes mesmo de ter suas competncias ampliadas pela
Constituio de 1988, que, entre outras iniciativas, prescreveu a
realizao de auditorias operacionais, o TCU j se preparava para
a ambiciosa misso de conferir maior transparncia aos atos praticados pelos gestores pblicos e de avaliar o resultado produzido
por suas aes. Em 1985, promoveu treinamento ministrado por
dois renomados especialistas do US General Accounting Office GAO, entidade de fiscalizao superior (EFS) dos Estados Unidos,
com reconhecida liderana nessa modalidade de auditoria.
Outra estratgia de capacitao que vem sendo adotada pelo
TCU consiste em enviar seus analistas para cursos de treinamento
patrocinados por outras EFS. Ainda na dcada de 80, dois servidores participaram de treinamento em auditoria operacional promovido pela Auditoria Geral do Canad e, ao longo da dcada seguinte,
foram intensificadas as iniciativas de intercmbio, com a regular
participao de servidores em cursos de treinamento no GAO e no
National Auditing Office - NAO, entidade de fiscalizao superior
da Gr-Bretanha. A partir de 2000, o TCU voltou a participar do
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treinamento oferecido pela EFS canadense. Enviou dois de seus servidores, previamente selecionados por aquela instituio, para curso
de 9 meses, em que foram apresentadas todas as modalidades de
controle adotadas pela Auditoria Geral do Canad.
Essas iniciativas de intercmbio tm contribudo no s para
aprimorar o conhecimento dos servidores do TCU nas modernas
tcnicas de auditoria, mas tambm para propiciar cultura institucional favorvel implementao de novos procedimentos de trabalho que buscam aumentar a efetividade da ao de controle.
A partir da Constituio de 1988, a preocupao de dotar o
TCU dos meios adequados para cumprir a nova misso constitucional levou formulao de desafiadora proposta de capacitao,
que deveria integrar iniciativas de treinamento, desenvolvimento
de procedimentos tcnicos e intercmbio de conhecimentos em
auditoria operacional. Essa iniciativa, implementada durante os
anos de 1990 e 1991, foi desenvolvida em trs fases:
A primeira fase consistiu na realizao de 30 cursos de auditoria operacional, na sede e nas regionais, que atingiram cerca de
600 servidores, entre tcnicos, assessores e dirigentes, alm de
representantes dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais.
Na segunda fase, a de desenvolvimento de procedimentos,
foram elaborados os primeiros normativos para a realizao de
auditorias operacionais e executados 44 trabalhos de auditoria
que envolveram todas as unidades tcnicas do TCU, na sede e
nos estados. Entre os entidades/rgos auditados encontravam-se
empresas pblicas (Embrapa, Petrobrs, Codevasf, CSN, entre
outras), empresas de telecomunicaes, instituies financeiras
(Caixa Econmica Federal), universidades, o sistema de controle
interno federal, entre outros.
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A terceira fase da proposta de capacitao visava o intercmbio

de conhecimentos em auditoria operacional e teve como destaque
a realizao de um seminrio, em setembro de 1991, que contou
com a participao de um representante da Fundao Canadense
de Auditoria Integrada. O seminrio teve como objetivo discutir a
experincia acumulada pelas equipes durante a realizao dos trabalhos de auditoria, de modo a subsidiar as iniciativas futuras de treinamento e de aperfeioamento da auditoria operacional no TCU.
Nos anos que se seguiram, o TCU passou a incorporar
um mdulo especfico sobre auditoria operacional nos cursos de
formao de seu corpo tcnico, ao mesmo tempo em que os trabalhos dessa natureza passaram a integrar os planos semestrais de
auditoria.
As iniciativas na rea de avaliao de programas

governamentais
Em consonncia com as novas tendncias no campo da
administrao pblica, que marcaram a passagem da administrao
estruturada em moldes burocrticos para a administrao orientada por resultados, o governo federal lanou, em meados de 1995,
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Entre outras iniciativas que visavam induzir os administradores pblicos a desenvolverem uma gesto voltada para resultados,
o governo federal criou, em 1995, o SIG - Sistema de Informaes
Gerenciais - para acompanhamento dos 42 programas prioritrios
integrantes do plano de metas Brasil em Ao. Alm disso, a Lei
de Diretrizes Oramentrias estabeleceu dispositivos que obriga-
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vam o governo federal a prestar contas das metas fsicas atingidas

ao longo de cada exerccio.
Esse novo modelo de gesto, por sua vez, passou a cobrar
postura diferente das instituies de controle, mais orientada para
o exame dos resultados da ao pblica e de sua efetividade no
atendimento das necessidades da sociedade. nesse contexto que
as metodologias e as tcnicas empregadas em avaliao de programas so gradualmente incorporadas aos trabalhos de auditoria
operacional.
Para adequar sua atuao a esse cenrio, o TCU lana,
em 1996, o Projeto de Capacitao em Avaliao de Programas
Pblicos, desenvolvido com o apoio da Fundao Getlio Vargas,
em parceria com a Virginia Polytechnic Institute and State University e a National Academy of Public Administration.
O Projeto teve incio com programa de treinamento de trs
semanas para 25 analistas do TCU, em Washington, dividido
em seminrio, workshop sobre avaliao de programa e visitas
de estudo s principais organizaes americanas que realizam
avaliao de programa nas reas de sade, educao, meio
ambiente, infra-estrutura, defesa nacional. O seminrio contou
com a participao de representantes de diversas agncias federais,
entre elas o General Accounting Office - GAO, o Office of Management and Budget - OMB e Inspetorias Gerais; representantes de
organizaes sem fins lucrativos que recebem subvenes federais
e realizam avaliaes (Rand Corporation, National Academy of
Public Administration e Urban Institute); representantes de setores de auditoria interna de outros organismos (Defense Department, Health and Human Services Department, Environmental
Protection Agency).
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Alm dessas atividades, os participantes tiveram oportunidade de visitar o GAO e de assistir a apresentao sobre a forma
de atuao daquela instituio de controle.
Nas etapas subseqentes do Projeto foram realizados sete
projetos-piloto de avaliao nas reas de sade, educao, defesa e
infra-estrutura. As equipes encarregadas dessas auditorias receberam treinamento adicional em tcnicas de coleta de dados, metodologia de avaliao de programas, estatstica aplicada e noes
de amostragem, alm de contarem com amplo material de apoio.
Para orientar os trabalhos das equipes e discutir a estratgia de
implementao do Projeto, o TCU convidou um especialista do
GAO, ex-Diretor do escritrio regional de Nova York, que tambm
proferiu palestra com o tema A Avaliao de Programas no
GAO.
Um dos principais produtos desse Projeto de Capacitao
foi a elaborao do Manual de Auditoria de Desempenho, posteriormente denominado Manual de Auditoria de Natureza Operacional, que trata dos procedimentos bsicos adotados pelo corpo
tcnico do TCU nos trabalhos de auditoria operacional e de
avaliao de programa. Alm de apresentar as principais metodologias empregadas em trabalhos dessa natureza, o Manual introduziu o uso de novo instrumento de planejamento dos trabalhos de
auditoria, a Matriz de Planejamento, originalmente desenvolvida
pelo GAO, e que vem sendo utilizada inclusive nas auditorias de
conformidade.
A estratgia de implementao adotada nesse Projeto, que
buscou associar o treinamento terico com a execuo supervisionada de auditorias-piloto e a produo de documentos tcnicos, foi considerada o principal fator responsvel pelo sucesso
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da empreitada e serviu de base para a formulao dos projetos

subseqentes.
O Acordo de Cooperao Tcnica TCU - Reino

Unido
A auditoria operacional tem exigido das entidades de
fiscalizao superior investimento constante em capacitao. Ao
contrrio da auditoria tradicional, cuja prtica encontra-se perfeitamente consolidada, essa modalidade de auditoria tem-se caracterizado por ser uma rea de grande potencial inovador, assimilar rapidamente os avanos observados no mbito da nova gesto pblica
(new public management) e demonstrar crescente preocupao com
os resultados e a transparncia dos atos de gesto. Alm disso, em
funo da complexidade das atividades e dos programas a ser avaliados, as auditorias operacionais passaram a empregar amplo arsenal metodolgico que inclui desde mtodos quantitativos, com uso
intensivo de estatstica aplicada, s mais sofisticadas tcnicas de
coleta e anlise de dados no campo da pesquisa social.
Consciente dos avanos registrados nessa rea e fiel viso
institucional de ser reconhecido como instituio de excelncia
no controle da administrao pblica, o TCU iniciou, em 1995,
gestes junto a rgos e instituies britnicas de reconhecida
competncia no campo da auditoria operacional, a fim de buscar
oportunidades de cooperao que contribussem para o aperfeioamento tcnico dos seus servidores.
Os contatos e estudos realizados permitiram que, em abril
de 1998, fosse assinado documento ao amparo do Acordo sobre
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Cooperao Tcnica entre o Governo do Brasil e o Governo

do Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte para a
implantao do Projeto de Desenvolvimento de Tcnicas de Auditoria de Natureza Operacional, nas reas de sade, educao e
meio ambiente, com vigncia de trs anos (de junho de 1998 a
junho de 2001). Inicialmente foram indicados 30 Analistas de
Controle Externo - ACE do TCU para participar do Projeto e, no
terceiro ano, mais 20 ACE foram selecionados.
A execuo do Projeto ficou a cargo do TCU e a coordenao
e a manuteno financeira sob a responsabilidade de agncias que,
de diferentes maneiras, ligaram-se ao Projeto: a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, do Ministrio das Relaes Exteriores, foi designada pelo governo brasileiro como responsvel
por sua implementao; o Conselho Britnico foi indicado pelo
governo britnico para acompanhar o Projeto; o DFID - Department for International Development (Ministrio do Desenvolvimento Internacional), ministrio britnico responsvel pelo financiamento; e a KPMG, empresa de consultoria contratada pelo
DFID, mediante concorrncia internacional, para prestar consultoria ao TCU no mbito das atividades da cooperao tcnica.
O Projeto de Desenvolvimento de Tcnicas de Auditoria de
Natureza Operacional teve como finalidade contribuir para o aperfeioamento do desempenho do setor pblico e para a melhor
utilizao de recursos, mediante implementao de recomendaes
do TCU decorrentes de auditorias de natureza operacional. O
objetivo imediato do Projeto foi o de aperfeioar a capacidade tcnica do TCU na conduo de auditoria operacional e de avaliao
de programa e no monitoramento da implementao de suas
recomendaes.
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As atividades do Projeto incluram, a cada ano:

z desenvolvimento de normas e procedimentos de auditoria;
z desenvolvimento de material didtico para o curso de Auditoria de Natureza Operacional - ANOp, de modo a disseminar o conhecimento especfico para o TCU e rgos da
administrao pblica;
z treinamento do corpo tcnico do TCU e de outros rgos
pblicos federais e estaduais em conceitos gerais e em tcnicas especficas de auditoria de natureza operacional;
z realizao de auditorias-piloto em atividades e programas
das reas de sade, educao e meio ambiente;
z viagens de estudo ao Reino Unido;
z organizao de seminrios para discusso e divulgao dos
trabalhos do TCU.
De 1998 a 2000, foram realizadas 18 auditorias, nas reas de
sade, educao e meio ambiente e 3 viagens de estudo ao Reino
Unido com a participao de 9 Analistas de Controle Externo
- ACE (3 ACE de cada rea por ano). Foram desenvolvidos 7
novos documentos sobre tcnicas aplicadas s auditorias de natureza operacional (SWOT e Matriz de Verificao de Risco, Benchmarking, Mapa de Produto e Indicadores de Desempenho, Mapa
de Processo, Stakeholder, Anlise RECI, Marco Lgico) e, ainda,
realizado trabalho de reviso do Manual de Auditoria de Natureza
Operacional. No perodo, foram realizados 2 seminrios e vrios
workshops, alm de cerca de 10 cursos sobre auditoria de natureza operacional com a participao de servidores do Tribunal e de
outros rgos da administrao pblica federal e estadual.
Os trabalhos de auditoria realizados em 1998 trataram de
aspectos relacionados operacionalizao de atividades e progra15
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mas selecionados. Nos anos seguintes, alm dos aspectos ligados

implementao, buscou-se avaliar o resultado de programas e
de aes governamentais, ao incorporar-se anlise, sempre que
possvel, a questo da promoo da eqidade como objetivo das
polticas sociais. As atividades e os programas avaliados foram:
Na rea de sade:
z Planejamento da Aquisio de Medicamentos para o Programa Nacional de Controle da Tuberculose
z Alocao de Recursos no Programa de Preveno e Controle da Dengue
z Programa Nacional de Imunizaes
z Programa REFORSUS - Reorganizao do SUS
z Programa de Monitoramento e Preveno da Mortalidade
Materna
z Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais - ICCN
Na rea de educao:
z Procedimento de Anlise de Prestao de Contas adotado
pelo FNDE
z Transferncia de Recursos Financeiros do FNDE
z Programa Nacional de Alimentao Escolar
z Programa do Livro Didtico
z Programa Nacional de Informtica na Educao - Proinfo
z Programa TV Escola
Na rea de meio ambiente:
z Sistema de Cobrana de Dbitos do IBAMA
z Sistema de Fiscalizao do IBAMA
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z
z
z
z
Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos

Incndios Florestais na Amaznia Legal - Prevfogo
Controle de Rejeitos Radioativos - CNEN
Progua/Semi-rido
Programa de Implantao de Dessalinizadores no Semirido Nordestino
Uma das principais caractersticas das auditorias realizadas

pelo TCU no mbito desse Projeto a colaborao efetiva das
entidades e rgos auditados em todas as etapas do trabalho, isto
, durante o estudo de viabilidade, para seleo do programa ou
ao a ser auditada; na elaborao do projeto de auditoria; na
fase de execuo dos trabalhos de campo e durante a elaborao
do relatrio de auditoria, quando o gestor tem a oportunidade de
agregar seus comentrios aos achados e recomendaes elaboradas pela equipe. Essa estratgia de trabalho, recomendada pelas
EFS que executam auditoria operacional, tem por finalidade comprometer o gestor e sua equipe com o objetivo e os resultados da
auditoria, o que aumenta o potencial de sucesso na implementao
das recomendaes.
Outro aspecto que merece destaque a preocupao com a
identificao de boas prticas de gesto, as quais so incorporadas
ao relatrio de auditoria visando a sua disseminao.
Em decorrncia dos excelentes resultados alcanados pelo
Projeto, segundo avaliaes do Tribunal e do DFID, o TCU iniciou gestes junto ao rgo britnico, a fim de dar continuidade
ao acordo de cooperao com a aprovao de uma nova fase. A
negociao teve incio em 2001, mas para evitar interrupes nas
aes at o incio da fase II, em 29 de maio de 2001, o DFID apro17
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vou uma extenso da fase I, at dezembro de 2001. O TCU selecionou outros 30 ACE para participar do perodo de extenso do
Projeto.
No perodo de extenso da fase I, acrescentaram-se novas
reas de atuao do Projeto - assistncia social e agricultura.
Assim, em 2001, foram realizadas as seguintes avaliaes de programas de governo:
Na rea de sade:
Programa Sade da Famlia
Na rea de educao:
z Programa Nacional Biblioteca da Escola
z Programa Nacional de Sade do Escolar
Na rea de assistncia social:
z Valorizao e Sade do Idoso
z Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
Na rea de agricultura:
z Irrigao e Drenagem
A criao da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - Seprog, no final de 2000, que passou
a coordenar das atividades do Projeto, representa a efetiva
institucionalizao dos trabalhos de avaliao de programa no
TCU e o reconhecimento de sua importncia para o desempenho
das funes de controle.
Com essa iniciativa, o TCU incorpora rotina de fiscalizao
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as mudanas significativas ocorridas no processo de planejamento

brasileiro evidenciadas no PPA-2000/2003. Segundo esse instrumento, a partir de 2000, toda ao finalstica foi estruturada em
programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos estabelecidos, com definio de metas, de indicadores e de
outros conceitos essenciais para a efetiva avaliao da poltica
pblica.
A fase II do acordo, intitulado Projeto de Aperfeioamento
do Controle Externo com Foco na Reduo da Desigualdade
Social - CERDS, buscar intensificar o uso de metodologias
de avaliao de programa, focando especialmente na questo da
reduo da pobreza e da desigualdade social. Ao adotar-se abordagem inovadora e participativa, pretende-se contribuir de forma
efetiva para o fortalecimento do controle social, aproximando o
TCU dos atores diretamente interessados no resultado das polticas pblicas no Brasil. Alm disso, o Projeto ter tambm por
objetivo desenvolver metodologias de avaliao das agncias reguladoras dos servios pblicos, j que essa rea ter significativo
papel na universalizao desses servios e no resgate da cidadania
no Brasil, o que permitir acesso a servios pblicos essenciais a
parcela significativa da populao brasileira.
Perspectivas e Desafios
Ao ter atingido razovel grau de especializao na execuo
de auditorias de natureza operacional, o que pode ser comprovado
pela qualidade dos relatrios produzidos, o TCU volta-se para
a implantao de novos procedimentos relacionados seleo
dos temas a serem auditados, sistemtica de controle de qua19
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lidade, ao monitoramento da implementao das recomendaes

decorrentes desses trabalhos e para a estratgia de divulgao e
disseminao dos resultados alcanados.
Quanto aos procedimentos relacionados ao planejamento das
aes de auditoria, o TCU desenvolveu metodologia prpria, com
base em estudo preliminar realizado em 2000 e complementado
com informaes obtidas em viagens de estudo ao Reino Unido
e ao Canad. Existem atualmente duas sistemticas de trabalho: a
primeira, a cargo da Seprog, para identificao de programas de
governo a serem auditados; a segunda, desenvolvida pelas Secretarias Adjuntas de Contas e de Fiscalizao, para a seleo de unidades jurisdicionadas sujeitas fiscalizao do TCU (rgos, entidades e municpios que recebem recursos federais).
Ambas as sistemticas utilizam, basicamente, critrios de
relevncia, risco e materialidade. No caso da Seprog, tais critrios
compem uma matriz que, aplicada aos programas existentes, permite classific-los segundo uma pontuao. Os programas mais
pontuados so objeto de estudos de viabilidade, para que se possa
decidir sobre a convenincia e a oportunidade de se realizar a
avaliao, destacando-se a relevncia do trabalho em termos de
interesse da sociedade civil e do Congresso Nacional, de impacto
na mdia, e de possveis riscos para o programa e para a imagem
do TCU decorrentes da no realizao da auditoria.
Com relao ao controle de qualidade dos trabalhos de auditoria de natureza operacional, o TCU tem-se pautado na experincia
das instituies de controle do Reino Unido - o National Audit
Office (NAO) e a Audit Comission (AD) - disseminadas pelos
analistas que participaram das viagens de estudo promovidas no
mbito do acordo de cooperao tcnica mantido com aquele
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pas. Os procedimentos que vm sendo adotados pela Seprog, em

carter experimental, tm permitido assegurar elevado padro de
qualidade nos trabalhos coordenados por aquela Secretaria.
Alm da superviso das equipes de auditoria pelos diretores
tcnicos, so realizadas reunies denominadas audit challenge
panel ou, como pretendemos chamar, painel de referncia.
Trata-se de procedimento muito empregado pelo NAO, assim
como pela AD em trabalhos de value-for-money (auditorias de
desempenho) e consiste em reunir-se um grupo de especialistas
e/ou auditores seniors para discutir com a equipe de auditoria os
principais aspectos do trabalho. Essas reunies geralmente acontecem em dois ou trs momentos do trabalho de auditoria. Na fase
de planejamento, quando se debate o projeto de auditoria, ou seja,
o escopo do trabalho, as principais questes que conduziro toda a
investigao e a metodologia a ser empregada; logo aps a coleta
de dados, quando a equipe realiza as primeiras anlises e comea
a delinear os achados e as recomendaes que devem constar do
relatrio final; e quando se inicia a elaborao do relatrio final.
O apoio de especialistas, seja no caso da participao em
painis de referncia seja por meio de consultorias especficas,
tem sido importante fator de aprimoramento desses trabalhos, no
s em relao ao uso de ferramentas metodolgicas como tambm
no que se refere densidade e consistncia no tratamento do tema
abordado, para que os juzos emitidos se fundamentem em slidos
elementos de convico. Nesse campo, o TCU j conta com o
apoio do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA e pretende ampliar ainda mais suas parcerias institucionais.
A partir de procedimento desenvolvido pela Seprog, em fevereiro de 2002, o TCU implantou o monitoramento sistemtico
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da implementao das recomendaes exaradas pela Corte em

relao s auditorias de natureza operacional. Trata-se do acompanhamento das providncias tomadas pelo rgo ou programa
auditado em resposta quelas recomendaes, interagindo com os
gestores responsveis, de forma a maximizar a probabilidade de
que estas venham a ser adequada e tempestivamente adotadas.
Somente a efetiva implementao das propostas pode gerar
os benefcios do trabalho de auditoria, em termos de maiores
eficincia, eficcia, efetividade e eqidade.
Outro aspecto a ser destacado nessa nova sistemtica o
relatrio de impacto, elaborado ao final do processo de monitoramento com vistas a demonstrar, analiticamente, o benefcio efetivo decorrente da implementao das recomendaes. Espera-se,
dessa forma, reunir informaes para avaliar o custo-benefcio
dessas auditorias e para subsidiar a elaborao de relatrio consolidado do impacto das auditorias de natureza operacional realizadas pelo TCU, a ser enviado oportunamente aos interessados, em
especial ao Congresso Nacional. Alm disso, as informaes que
constam nesses relatrios permitiro elaborar um indicador amplamente utilizado por outras EFS - a taxa mdia de implementao
de suas recomendaes - como medida de aferio da efetividade
de seus trabalhos.
Uma rea que tem merecido maior ateno por parte do
TCU a divulgao dos trabalhos realizados. O NAO e a Audit
Commission, assim como outras EFS, do grande importncia
divulgao de seus relatrios, cujos lanamentos so tratados
como eventos de mdia. Ambas as instituies possuem setores
especializados em editorao grfica e a estratgia de divulgao
fica a cargo de suas assessorias de imprensa, responsveis pelo
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envio de notas, sesses de press release, alm de preparao de

entrevistas e imagens.
Visando dar maior visibilidade aos seus trabalhos, o TCU tem
procurado aumentar a divulgao dos seus relatrios de auditoria.
Alm da publicao da revista Auditorias do Tribunal de Contas
da Unio, o TCU passou a produzir sumrios executivos de trabalhos selecionados sobre avaliao de programas governamentais,
em padro grfico mais moderno, visando torn-los mais atraentes
ao leitor.
A organizao de seminrios e de workshops, alm da
participao em eventos promovidos por outros rgos da
administrao pblica, faz parte da poltica institucional de investir na formao de seu corpo tcnico e de disseminar boas prticas
de gesto.
Concluso
As diversas iniciativas implementadas pelo TCU, desde
meados dos anos 80, com vistas implantao da modalidade
de auditoria operacional ou auditoria de desempenho, evidenciam
o compromisso institucional com o permanente aperfeioamento
das funes de controle. Por meio de aes articuladas e sistemticas, que buscam o apoio de organizaes e entidades de controle de reconhecida competncia e liderana internacional nesse
campo, o Tribunal tem procurado dotar seu corpo tcnico dos
conhecimentos e das habilidades necessrias ao pleno exerccio de
sua misso constitucional - assegurar a efetiva e regular gesto dos
recursos pblicos, em benefcio da sociedade.
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Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na
OCDEi
Michael Barzelay *
A Nova Gesto Pblica oferece um arcabouo terico
para ampliar a competncia legal das instituies de auditoria governamental de forma a incluir a auditoria de desempenho. Este artigo examina questes conceituais, empricas
e administrativas suscitadas pela auditoria de desempenho.
Conceitualmente, a auditoria de desempenho termo dbio
para uma classe de atividades de reviso predominantemente
avaliativas. Empiricamente, observa-se que os principais
rgos de auditoria dos pases membros da OCDE apresentam variaes quanto aos tipos especficos de auditorias
de desempenho realizadas. A explicao dessas variaes
permite algumas incurses na poltica contempornea de
gerenciamento pblico. Do ponto de vista administrativo, os
rgos de auditoria cujos mandatos legais incluem a auditoria de desempenho confrontam-se com duas questes estrat-
i N.T.: Traduo autorizada pelo autor, realizada por Adriana Monteiro Vieira
e Marcelo Barros Gomes - Analistas de Finanas e Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio
* Professor da London School of Economics and Political Science
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gicas principais: realizar essas revises avaliativas na modalidade tradicional de auditoria ou direcionar seu trabalho
para promover a melhoria do desempenho nos rgos auditados.
A auditoria de desempenhoii vem sendo rapidamente aceita
como tipo de atividade profissional de reviso governamental expost. Essa categoria envolve tanto alguns tipos familiares de trabalhos de reviso, como as auditorias de eficincia e as de efetividade, quanto formas menos conhecidas como as auditorias de
informao gerada pelos sistemas de gerenciamento de desempenho. O surgimento dessa nova categoria no vocabulrio da
administrao pblica indica que processo de demarcao de novo
domnio da atividade burocrtica est em andamento. A teoria
sociolgica neo-institucionalista (Meyer and Rowan 1991) sugere
que, na medida em que a auditoria de desempenho se tornar mais
institucionalizada, o nvel dessa atividade deve aumentar, provavelmente seguido pela criao de subdivises distintas ou pela
expanso das linhas de produto.
So vrias as organizaes que desenvolvem e realizam trabalhos de auditoria de desempenho. No Reino Unido, pode-se
citar a Comisso de Auditoria para a Inglaterra e Pas de Gales
(Audit Comission for England and Wales), cuja jurisdio inclui
o governo municipal, o Servio Nacional de Sade e a polcia; o
National Audit Office (NAO), cuja jurisdio compreende o restante do governo central; e uma gama de inspetorias de setores
ii N. T.: Neste trabalho o termo performance auditing ser traduzido como

auditoria de desempenho
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ou rgos especficos em rpida expanso, como o Escritrio de

Normas para a Educao (Office of Standards in Education) (Hood
and Scott 1996). Nos Estados Unidos da Amrica (EUA), dentre
as entidades que conduzem trabalhos de auditoria de desempenho pode-se destacar os Escritrios dos Inspetores Gerais (Office
of Inspectors General) e o Escritrio do Auditor Geral (General
Accounting Office - GAO) (Trodden 1995, Walsh 1995). Assim,
a racionalizao, a produo e a expanso nessa rea de estudo
pode ser observada, at o momento, no mbito da rea organizacional na qual essas instituies esto inseridas (DiMaggio and
Powel 1991). As organizaes governamentais fundamentais na
rea de auditoria de desempenho incluem aquelas responsveis
pela elaborao oramentria, auditoria, avaliao e reforma administrativa, inclusive o Servio de Administrao Pblica (PUMA Public Management Service)1 da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Este trabalho concentra sua anlise no nvel organizacional
dos rgos centrais de auditoria, algumas vezes denominados
Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), conforme estabelece
sua associao internacional. Tais organizaes incluem a Agncia
Nacional de Auditoria da Sucia, a Corte de Contas da Alemanha, o Escritrio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO),
o Escritrio do Auditor Geral do Canad, a Corte de Contas
da Frana e o Escritrio do Auditor Geral dos Estados Unidos
1. Em junho de 1995, o Puma organizou simpsio sobre auditoria de desempenho no qual participaram representantes dos estados membros e especialistas.
O papel das organizaes internacionais na construo do domnio de estudo
e de sua institucionalizao discutido por Hfner, Meyer e Naumann (1987).
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(GAO). A forma pela qual os rgos de auditoria lidam com

a institucionalizao da auditoria de desempenho muito provavelmente ter efeito significativo sobre a escala e a distribuio
das atividades de reviso na esfera governamental. Tais reaes
tendero a delinear o modo de operao e o impacto dos
sistemas governamentais de responsabilizao e prestao de
contas (accountability)iii.
Este artigo prope-se a realizar uma anlise comparativa inicial sobre os trabalhos de auditoria de desempenho conduzidos
por rgos centrais de auditoria da OCDE. A principal questo
para a pesquisa descritiva diz respeito ao grau de uniformidade
ou de variao existente entre as polticas organizacionais desses
rgos no que concerne auditoria de desempenho. Para esse
propsito, foram analisados dados obtidos pelo PUMA. O trabalho desenvolve uma explicao institucional para as variaes
observadas nas polticas organizacionais dos diferentes rgos
centrais de auditoria. Alm disso, o artigo discute as escolhas
estratgicas, quanto implementao da auditoria de desempenho, que se impem aos rgos centrais de auditoria 2 .
iii N.T.: Optamos por manter o termo accountability em ingls, pois assim
ele tem sido encontrado na literatura da rea produzida no Brasil. Conforme
definio do Escritrio do Auditor Geral do Canad , accountability consiste
na obrigao de responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe
existncia de pelo menos duas partes: uma que delega a responsabilidade e
outra que a aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como usou
essa responsabilidade.
2. Questes administrativas so discutidas em maior extenso em Barzelay
(1987).
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O Conceito da Auditoria de Desempenho

O termo auditoria de desempenho normalmente utilizado
para demarcar a distino entre esse tipo de atividade de reviso
governamental e a auditoria tradicional de um lado e a avaliao
de programas de outro. A forma como essa distino feita tem
implicaes sobre qual categoria profissional possui os argumentos mais persuasivos com vistas a obter o controle jurisdicional
da matria. Funcionrios de alguns rgos centrais de auditoria
tendem a destacar as semelhanas entre a auditoria tradicional e
a de desempenho (Sedgiwick 1993), provavelmente com o intuito
de manter ou expandir sua fatia de mercado na indstria da reviso
governamental. Os especialistas em avaliao, por seu turno,
tendem a caracterizar a auditoria de desempenho como uma forma
de avaliao (Chelimsky 1985; Rist 1989), talvez pela mesma
razo. Assim, como a questo da disputa pelo controle da atividade ainda persiste, tambm no existe consenso quanto ao significado preciso do conceito de auditoria de desempenho.
A maioria dos estudiosos sobre a matria define a auditoria de
desempenho de forma a refletir as realidades institucionais de seus
prprios pases. Aqueles que escrevem no contexto institucional
do governo britnico (Westminster/Whitehall) tendem a estabelecer
uma distino entre poltica e administrao dentro da definio de
auditoria de desempenho. Ao passo que, aqueles que escrevem no
contexto de um regime de poder partilhado entre o executivo e o
legislativo, como ocorre nos Estados Unidos, agem de forma diferente. Assim, em certa medida, as divergncias de viso sobre o conceito de auditoria de desempenho devem-se tendncia natural de
se tomar realidades locais por padres universais.
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Um esforo para demarcar a distino entre esses conceitos,

de cunho isento e de aplicabilidade universal, exige uma anlise
conceitual cuidadosa. A anlise aqui apresentada ir indicar, dentre
outros aspectos conceituais, que as auditorias de desempenho no
so um tipo de auditoria, elas so, de fato, avaliaes. Entretanto,
diferentemente das avaliaes de programas convencionais, as
auditorias de desempenho so freqentemente realizadas de forma
similar a uma auditoria. uma questo de escolha estratgica da
organizao, no praticada universalmente, adotar processos de
trabalho similares auditoria para realizar suas avaliaes. Assim,
o estilo de trabalho da atividade de auditoria no deve ser considerado parte do sentido central do conceito de auditoria de desempenho.
Para chegar-se a essas distines, ao mesmo tempo sutis e
contundentes, este trabalho adota a teoria de conceitos e categorias
formulada por George Lakoff (1987), especialista em lingistica
cognitiva da Universidade de Berckley, Califrnia3. Conforme
essa teoria, palavras so nomes para conceitos. O significado de
conceitos abstratos e complexos, como as categorias da atividade
de reviso governamental, no pode ser descrito em uma linha
ou duas, como em uma definio de dicionrio, ou mesmo pela
enumerao de algumas de suas propriedades essenciais. Para se
analisar o significado desses conceitos, crucial que se identifique os vrios modelos cognitivos idealizados que juntos carac-
3. A teoria dos conceitos e categorias de Lakoff bastante conhecida na

Cincia Poltica. Collier e Mahon (1993), por exemplo, utilizaram aspectos
dessa teoria para refinar as crticas metodolgicas de Sartori sobre a formao
dos conceitos em poltica comparativa.
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terizam o conceito (1987,68). A seguir ser apresentada uma

proposta de caracterizao do conceito denominado auditoria
de desempenho. Cabe ressaltar, a princpio, trs aspectos dessa
caracterizao. Primeiro, os modelos cognitivos idealizados aqui
selecionados permitem a diferenciao dos conceitos de auditoria
de desempenho dos conceitos de auditoria tradicional e de
avaliao de programas. Segundo, a caracterizao da auditoria
de desempenho tambm serve de parmetro para o significado de
suas categorias subordinadas (i.e., os tipos existentes de auditoria
de desempenho, tais como as auditorias de eficincia). Terceiro,
a caracterizao de auditoria de desempenho aqui proposta permite especificaes mais detalhadas que comportem diferentes
realidades locais e orientaes doutrinrias.
O significado do conceito de auditoria de desempenho caracteriza-se por uma srie de modelos cognitivos idealizados (MCIs)
interrelacionados referentes ao funcionamento de governo, ao tipo
de funcionamento desejado, ao principal objetivo da reviso,
modalidade dominante de reviso e ao papel do revisor (auditor).
A mesma lgica aplica-se ao significado dos conceitos de auditoria tradicional e de avaliao de programas. Em outras palavras, os
sentidos centrais dos conceitos associados auditoria tradicional,
auditoria de desempenho e avaliao de programas podem ser formulados com base em modelos que variam de acordo com cinco
dimenses (veja Tabela 1).
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Procedimentos e
Accountability de
produo organiza- desempenho
cionais funcionam
de forma otimizada
Programas
pblicos atingem
os objetivos; polticas pblicas promovem o bem
estar coletivo
Cadeia de
Produo: insumos
processos produtos impactos
Intervenes orientadas ao Governo
com a inteno de
resolver problemas
coletivos
Auditoria de
Desempenho
Avaliao de
Programas
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Fornecer
informaes
verdicas e teis
sobre a efetividade de polticas
pblicas e programas pblicos
Accountability de
conformidade
Execuo das
transaes e tarefas efetivamente
reguladas por sistemas
Mquina Burocrtica
Auditoria Tradicional
Imagem de bom Objetivo principal

funcionamento
da reviso
Imagem de
Governo
Pesquisa
Inspeo
Auditoria
Modalidade
predominante
Avaliar a efetividade das

intervenes ou medir o
impacto de interferncias
diversas sobre problemas coletivos
Avaliar os aspectos dos

programas e das
organizaes envolvidas;
relatar achados
Verificar as informaes;
encontrar discrepncias
entre os procedimentos
observados e as normas
gerais; inferir
conseqncias; relatar
achados
Papel do revisor/ auditor
COMPARAO ENTRE AUDITORIA TRADICIONAL, AUDITORIA DE DESEMPENHO E

AVALIAO DE PROGRAMAS
Tabela 1
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Uma dimenso da variao consiste na imagem do funcionamento do governo. Em uma poca na qual doutrinas de gesto
pblica encontram-se em evoluo contnua e as auditorias de
desempenho no foram ainda completamente institucionalizadas,
seria surpreendente encontrar uma imagem nica e definida para o
funcionamento de governo que caracterize o conceito de auditoria de
desempenho. Os seguidores da doutrina denominada organizaes
que aprendem (learning organizations) tentariam incorporar os
MCIs referentes aos processos pelos quais o conjunto de crenas
da organizao revisto luz do feedback do sistema (Senge 1990,
Stacey 1993), ao passo que os seguidores da doutrina do gerenciamento do desempenho (performance management) iriam buscar
incorporar os MCIs que pudessem refletir a reao dos agentes
governamentais ao defrontar-se com metas operacionais e incentivos estabelecidos de cima para baixo (Boyle 1989). Partidrios de
diferentes linhas doutrinrias normalmente argumentam de forma
a procurar agregar as idias que postulam ao sentido central do
conceito. As discusses sobre a auditoria de desempenho e sua
prtica tendem a ser encaminhadas de maneira distinta nos diferentes pases. Com vistas a facilitar o presente debate, importante
abstrair-se de questes de interesse meramente local.
Nas discusses no mbito de grupos de profissionais que realizam auditoria de desempenho, um padro de modelo mental
um esquema centrado no processo, semelhante quele da cadeia
de produo (Porter, 1985,36). Nesse esquema, os insumos so
transformados em produtos que, por sua vez, geram os impactos.
Mais especificamente, o funcionamento do governo caracterizado como um processo produtivo de transformao de insumos e
relaes causais pelos quais os produtos influenciam o estado das
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coisas cuja melhoria normalmente considerada o principal objetivo das polticas pblicas. Os processos de produo transformam
insumos em produtos e os produtos exercem influncia sobre os
resultados. As ligaes entre os insumos e os produtos, em particular, so vistas como passveis de manipulao pelos gerentes
dos processos de produo, ao menos no mdio e longo prazos.
Os modelos mentais de funcionamento de governo subjacentes aos outros dois principais conceitos de reviso governamental
ex-post so bastante conhecidos. Para a auditoria tradicional, o
principal modelo o de mquina burocrtica (Mintzberg 1983,
163). Os sistemas nesse modelo operam na forma de processos
de trabalho padronizados - mais especificamente estabelecendo,
aplicando ou implementando critrios diferenciados por funes.
Uma imagem caracterstica do funcionamento do governo por trs
do conceito de auditoria tradicional aquela na qual os especialistas situados na estrutura tcnica, como os contadores, estabelecem
polticas e procedimentos sancionados pelas categorias profissionais para uma organizao especfica. Os colaboradores individuais das linhas de produto so orientados, assim, a seguir esses critrios sob a superviso de seus superiores hierrquicos. O modelo
cognitivo de funcionamento de governo embutido no conceito de
avaliao de programas, por sua vez, minimiza a importncia do
funcionamento interno das organizaes governamentais e focaliza a influncia do desenho e implementao do programa como
um todo sobre condies sociais problemticas. Portanto, utilizando uma metfora da esfera da medicina, poder-se-ia dizer que
os governos devem funcionar usando os produtos dos programas
como remdios para o tratamento de condies sociais pouco
saudveis e inaceitveis.
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A imagem escolhida para o funcionamento do governo tem

implicaes bvias sobre o que se considera o modelo ideal de
operao. Conforme o modelo de mquina burocrtica, uma
organizao que funciona bem aquela cujos critrios de operao
so apropriados, do ponto de vista profissional e organizacional,
e cujos sistemas regulatrios mantm as tarefas e as transaes
(e as pessoas que as executam) sob controle. J na perspectiva
da avaliao de programas, um programa efetivo um tratamento
que cura (ou pelo menos controla) o mal social, sem prejudicar
a sociedade como um todo. Os programas dignos de mrito so
aqueles que atingem os objetivos de determinada poltica pblica
ou, conforme alguns relatos, geram benefcios que excedem a
soma dos custos dos recursos empregados e das conseqncias
adversas dos subprodutos (Moore 1995). Por sua vez, as principais
medidas de mrito embutidas no conceito de auditoria de desempenho so a economia, a eficincia e a efetividade. Economia
geralmente significa a eliminao dos desperdcios de insumos;
eficincia refere-se otimizao dos processos de transformao
de insumos em produtos; e efetividade significa influenciar positivamente o impacto por meio da gerao de produtos (Gray,
Jenkins, and Segsworth 1993). A imagem de uma organizao
governamental eficiente est associada, nesse caso, quela na qual
a ateno da administrao est voltada para a otimizao de
processos produtivos flexveis bem como para a adaptao dos
desenhos dos programas em funo do feedback recebido e das
mudanas nas prioridades e nos objetivos das polticas pblicas.
Os principais objetivos de um trabalho de reviso normalmente consistem em assegurar um nvel satisfatrio de funcionamento das organizaes governamentais. O principal objetivo
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da auditoria tradicional fazer com que unidades e indivduos

sigam determinados critrios ou normas aplicveis para realizar
transaes e desempenhar tarefas - resumidamente, accountability
de regularidade (Light 1993). A meta impedir ou retificar procedimentos que representem desvios das normas legais, e.g., no controle financeiro ou na administrao de ativos. Por outro lado, o
principal objetivo das auditorias de desempenho pode ser expresso
como accountability de desempenho. A idia simples por trs
desse argumento que as organizaes devem ser responsabilizadas pelos resultados de sua atuao mais do que pela sua forma
de funcionamento. A idia mais complexa que, para alguns
propsitos, melhor focalizar a ateno da administrao para
a otimizao de processos produtivos e do desenho dos programas. Uma estratgia apropriada para esse enfoque seria a
de responsabilizar indivduos e organizaes pelo atendimento
de padres razoveis de economia, eficincia e efetividade (a
operacionalizao dessa estratgia pode incluir a formalizao
de acordos entre um rgo e seu respectivo ministrio envolvendo a definio de vrias metas). O objetivo da auditoria de
desempenho, nesse sentido, contribuir para a operacionalizao
de processos poltico-administrativos pelos quais a accountability de desempenho estruturada, incentivada e controlada4. Nas
4. Algumas doutrinas de administrao, incluindo a Qualidade Total, identificam a melhoria do desempenho como o principal objetivo da auditoria de
desempenho. Como as doutrinas adeptas dessa viso no so universalmente
aceitas, parece mais conveniente considerar apenas o objetivo mais pacfico
de aceitao, o de accountability de desempenho. Assim, a melhoria do
desempenho como um objetivo aqui considerada uma questo emprica e no
conceitual.
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avaliaes de programas, o principal objetivo distinguir os

impactos provocados pelos programas de forma a avaliar sua efetividade em atingir objetivos pr-definidos ou inferidos.
A modalidade de reviso governamental predominante difere
entre os trs tipos aqui analisados. A auditoria envolve a coleta de
informaes sobre as transaes ou processos para determinar se
eles esto em conformidade com as normas aplicveis. A avaliao
de programas convencionalmente envolve a execuo e o desenho
de estratgias de pesquisa para a realizao de inferncias descritivas vlidas, confiveis e isentas sobre condies agregadas,
bem como de inferncias causais sobre os impactos dos programas. A auditoria de desempenho algumas vezes envolve auditoria
ou pesquisa, mas normalmente pode ser caracterizada como um
processo de inspeo. A inspeo consiste no questionamento de
qualquer tipo de procedimento, no apenas aqueles relativos
administrao financeira. Uma inspeo pode tanto envolver a
verificao da observncia dos critrios aplicveis como tambm
o exerccio direto de julgamento instrumental.
O papel do revisor/auditor pode ser deduzido pelos aspectos
acima abordados. O papel do auditor pblico examinar a
informao apresentada pelos rgos pblicos e relatar eventuais
desvios entre os critrios/normas aplicveis e as transaes efetivamente realizadas ou os sistemas existentes. O papel do avaliador de programa de conceber e desenvolver pesquisa que produza pareceres tcnicos, com base em dados empricos, sobre os
impactos dos programas. J o papel do auditor de desempenho
, em grande medida, o de avaliar aspectos selecionados dos programas e das organizaes. Esses auditores normalmente avaliam
esses aspectos com um enfoque mais pontual do que os revisores
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ao realizar uma tpica avaliao de programas. Diferentemente

dos auditores tradicionais, os auditores de desempenho podem
julgar se os meios empregados nos processos produtivos esto alinhados com as metas estabelecidas ou se foram otimizados de
forma a reduzir as limitaes do programa.
Uma provvel objeo a essa anlise conceitual seria que
ela deixa de especificar a independncia da auditoria como atributo essencial da auditoria de desempenho. A principal razo
para se adotar um conceito que no faz referncia questo da
independncia que a relao entre rgos centrais de auditoria
e seu ambiente institucional varia bastante nos diferentes pases.
Alguns rgos centrais de auditoria esto vinculados principalmente ao poder executivo (at mesmo fazendo parte dele), outros
esto vinculados ao legislativo e outros, ainda, so centros de
poder independentes que se respaldam em leis e em coligaes
polticas entre o executivo e o legislativo. Ao introduzirmos o conceito de independncia da auditoria no mbito da definio de
auditoria de desempenho, corremos o risco de menosprezar essas
diferentes conformaes, que so importantes para a anlise aqui
desenvolvida, conforme veremos a seguir.
Uma segunda objeo que se vislumbra a de que a definio
proposta para a avaliao de programas esteja ultrapassada. Apesar
de inicialmente a avaliao de programas ter-se preocupado em
pesquisar se os programas atingiam os objetivos ou se os tratamentos de polticas pblicas eram eficientes na cura de males
coletivos, essa rea de atividade tem evoludo bastante (Hellstern
1991). Pode at ser que hoje apenas uma minoria de profissionais
da avaliao esteja de fato fazendo avaliao de programas. A
posio adotada aqui a de que o sentido central do conceito
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de avaliao de programas permanece sendo o clssico, e que,

como demonstra a prtica, os profissionais da avaliao esto cada
vez mais engajados em trabalhos de auditoria de desempenho.
Uma terceira objeo seria quanto ao fato de que esse
esquema conceitual tece uma caricatura da auditoria tradicional,
considerando que a melhoria de eficincia seria, de fato, uma das
metas permanentes da auditoria. Caso algumas entidades de auditoria tenham promovido a eficincia como principal meta operacional da auditoria tradicional, trata-se de uma questo emprica.
Nessa hiptese, a atividade de reviso desenvolvida por essa
instituio deveria ser classificada como auditoria de desempenho
ou como uma forma hbrida.
Essa linha de raciocnio leva concluso de que a auditoria
de desempenho, na realidade, no se trata de auditoria. A auditoria
de desempenho , de fato, avaliao: ela envolve a produo ou a
reviso de instrumental de julgamento, como, por exemplo, sobre
o nvel de otimizao dos processos produtivos e do desenho dos
programas. A auditoria, por outro lado, uma forma de verificao
(Chemlinksy 1985): ela envolve a comparao de critrios usualmente aceitos com as transaes realmente efetivadas e os sistemas
implementados. A aplicao do instrumental de julgamento pode
ser feita de forma a parecer uma verificao se a entidade que estiver realizando a auditoria de desempenho se estrutura como uma
organizao do tipo mquina burocrtica e padroniza o trabalho da
auditoria de desempenho. Nesse caso, os critrios aplicados pelos
auditores de desempenho seriam conceitualmente regras de ouro
(rules of thumb) e no normas compulsrias chanceladas por profissionais da rea, tais como as regras para efetuar transaes ou para
elaborar relatrios financeiros.
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A expresso auditoria de desempenho , portanto, um

rtulo impreciso para o conceito nela embutido. Uma vez rotulada
com esse nome, deve-se insistir que nada mudar o fato de que
a denominao utilizada para o conceito inclui a palavra auditoria. A reflexo sobre a auditoria de desempenho, contudo, no
deve ser guiada por conotaes da palavra auditoria, mas sim
pelo sentido central do conceito como caracterizado por modelos
cognitivos mentais interrelacionados como aqueles identificados
na Tabela 1. Isso implica, mais especificamente, que a auditoria de
desempenho - como um tipo - no se encontra mais prxima da
auditoria tradicional do que da avaliao de programa. Colocado
de uma outra forma, a auditoria de desempenho no consiste em
categoria subordinada, juntamente com a auditoria tradicional,
categoria mais ampla denominada auditoria.
Fonte e Qualidade dos Dados

Como preparao para recente simpsio sobre auditoria de
desempenho, o Servio de Administrao Pblica da OCDE consultou os rgos centrais de auditoria dos pases membros sobre
os tipos de reviso governamental que eles realizavam, com nfase
naqueles que poderiam ser classificados como auditorias de desempenho. As respostas dos rgos de auditoria de treze pases membros foram resumidas no documento oficial do simpsio elaborado
pelo secretrio (Shand and Anand 1996: Apndice). Este tpico ir
utilizar essa fonte de informao para fins de anlise emprica5.
5. O autor consultou ainda artigos escritos para o Simpsio pelos funcionrios
dos rgos centrais de auditoria, muitos dos quais oferecem informaes adicionais sobre as atividades de reviso de suas organizaes.
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Dentre os treze pases membros da OCDE que encaminharam respostas, doze realizam tipos de reviso governamental que poderiam ser classificadas como auditoria de desempenho. Alguma forma de auditoria de desempenho praticada
nos pases de lngua inglesa da Europa, Oceania e Amrica
do Norte; em trs pases escandinavos; na Frana, Alemanha
e Holanda. Com base no relatrio encaminhado OCDE, o
Tribunal de Contas de Portugal aparentemente no realiza
auditorias de desempenho (apesar de ter a competncia legal
para faz-lo). Considerando o enfoque dado ao pedido de
informaes da OCDE, a ausncia de manifestao por parte de
alguns pases-membros pode indicar que a auditoria de desempenho no realizada pelos rgos centrais de auditoria na
Dinamarca, Grcia, Itlia, Japo, Repblica da Coria, Mxico,
Espanha e Turquia. Sem maiores informaes sobre esses
pases, a tentativa de abordar a questo da presena ou ausncia
da auditoria de desempenho nos portflios das atividades de
reviso dos rgos centrais de auditoria seria um esforo especulativo estril.
Caberia observar, contudo, que se a falta de respostas for
atribuda a no realizao de auditoria de desempenho, essa
informao seria amplamente consistente com outros padres
na administrao pblica. Doutrinas de administrao pblica
voltadas para o desempenho tm conquistado espaos significativos nos pases onde os rgos centrais de auditoria procuram realizar trabalhos de auditoria de desempenho. A Frana
e a Alemanha so os nicos pases onde as burocracias nacionais so cpticas quanto s doutrinas administrativas voltadas
ao desempenho, cujos rgos centrais de auditoria ainda assim
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parecem realizar de desempenho6. Por outro lado, nenhum dos

pases que se absteve de responder pesquisa da OCDE
conhecido como solo frtil para as idias da nova gesto pblica
(com exceo da Dinamarca)7.
Variaes encontradas na classificao das auditorias de
desempenho
Considerando que apenas um pas consultado respondeu que
no realiza auditoria de desempenho, seria indicada uma abordagem de pesquisa comparada que verifique as variaes entre
os casos estudados. Os relatrios dos pases sugerem que alguns
rgos de auditoria central possuem linhas de produtos de auditoria de desempenho limitadas enquanto que, em outros, elas so
bastante diversificadas. Um passo preliminar para se identificar
as variaes observadas entre os casos relatados seria o desenvolvimento de um esquema de classificao das auditorias de
desempenho. Elas parecem variar conforme quatro dimenseschave: unidade de anlise, modalidade de reviso, abrangncia
da avaliao e foco do trabalho. Com base nas informaes colhidas no Simpsio da OCDE e em outras fontes, sete tipos de auditoria de desempenho podem ser identificados e caracterizados nos
seguintes termos: (veja Tabela 2)
6. Przeworksi (1987) poderia sugerir que esses casos garantem uma fiscalizao
rigorosa, vez que no guardam consistncia com expectativas do tipo Bayesiana.
7. A coleta de informaes de pases que no responderam ao questionrio permitira tecer fornecer observaes capazes de confirmar se a teoria de poltica
pblica e governana denominada famlia de naes, recentemente proposta, aplica-se ao domnio da gesto do setor pblico (Castles -1993).
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Auditorias de Eficincia e de Efetividade de Programa

A auditoria de eficincia examina as funes organizacionais,
os processos e os elementos de programa para avaliar se os insumos esto sendo transformados em produtos de forma otimizada,
especialmente no que concerne aos custos. Essas auditorias usualmente envolvem mltiplos auditados j que os processos normalmente perpassam toda a organizao, devido centralizao funcional na esfera do governo (e.g., em reas administrativas como
finanas, pessoal, compras, estoques, e tecnologia da informao),
a descentralizao administrativa e contrao direta do setor privado.
A auditoria de efetividade de programa examina o impacto
provocado pelos programas sobre os resultados finais. As
concluses s quais se chega so portanto semelhantes quelas
da avaliao de programas, mas a utilizao de mtodos de pesquisa de cincias sociais para se alcanar concluses mais limitada. Alm disso, as auditorias de efetividade de programa preocupam-se mais com a avaliao de elementos pontuais do programa
do que a avaliao de programa, na qual o objeto da avaliao
consiste no programa como um todo. Um caso especial de auditoria de efetividade de programa a avaliao da qualidade de servio8.
8. Com efeito, considera-se os objetivos dos programas, nesse caso, como

sendo definidos no estgio de produto e no no de impacto.
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Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de

Desempenho
A auditoria de capacidade de gerenciamento de desempenho busca avaliar se o auditado tem capacidade para gerenciar
processos e programas de forma eficiente e efetiva9. O objeto da
avaliao - capacidade de gerenciamento do desempenho - no
claramente observvel10. As inferncias sobre a capacidade so
sempre obtidas ao observar-se a estrutura e os procedimentos de
determinado rgo. Essa modalidade de auditoria pode avaliar se
um auditado implementou um processo oramentrio orientado
para resultados conforme determinao dos rgos centrais; ou
pode ainda examinar se um auditado realizou avaliaes rotineiras da efetividade de seus prprios programas ou se desenvolveu um sistema de gerenciamento de desempenho adequado,
contemplando os objetivos organizacionais, os objetivos em
nvel de unidade, indicadores de desempenho especficos, rotinas
9. Esse subtipo partilha algumas propriedades com o conceito de auditoria

sistmica que aparece em Shand e Anand (1996), Glynn (1996), Leeuw (1996)
e Hepworth (1996). Os autores acima citados consideram que as auditorias
de capacidade de desempenho seriam subtipo de auditoria sistmica, cuja propriedade principal seria que o julgamento substantivo no passado efetividade dos programas ou eficincia de processos especficos. Esses autores entendem que as auditorias sistmicas, por sua vez, tem propriedades em
comum com as auditorias em geral. Essa posio contrria quela aqui
assumida, que no considera as auditorias de desempenho como um tipo de
auditoria, como discutido no tpico anterior.
10. Os problemas de pesquisa encontrados na tentativa de inferir uma capacidade so discutidos em Weaver e Rockman (1993, 6).
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de mensurao de indicadores de desempenho, sistemas de

informao gerencial bem como procedimentos para a avaliao
de desempenho setorial e individual. A formao de juzo de valor
sobre a capacidade de desempenho gerencial extremamente afetada pela filosofia de gesto pblica que prevalece no rgo auditor, em particular, ou no governo nacional. Como discutido anteriormente, cada corrente doutrinria - como gesto responsvel,
gesto da qualidade total e doutrina das organizaes que aprendem - tem sua viso particular sobre quais configuraes ou
prticas permitem s organizaes pblicas serem gerenciadas de
forma orientada para o desempenho.
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Inspeo
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Auditoria
Inspeo
Auditoria de
Organizao
Informaes de Desempenho
Programa
Um setor inteiro,
processo genrico ou
funo comum
Organizao
Avaliao de Risco
Reviso da Melhor
Prtica de Gesto
Reviso Geral da
Gesto
Inspeo
Pesquisa
Inspeo
Auditoria de CapaOrganizao
cidade de Gerenciamento de Desempenho
Poltica, programa ou
elemento significativo
de programa
Auditoria de Efetividade de Programa
Modalidade
de Reviso
Inspeo
Unidade de Anlise
Auditoria de Eficincia Funo organizacional, processo ou elemento de programa
Tipo
Aspectos selecionados
da estrutura organizacional, sistemas e programas
Aspectos da
organizao e
operao programa
Todos os aspectos do
desenho e da
operao do programa
Informao gerada
pela medida do
desempenho/ sistemas
de relatrio
Aquela que afeta o

desempenho das
funes administrativas
Aspectos selecionados
do desenho e da
operao do programa
Aspectos de
operaes governamentais ou de terceiros
Abrangncia da
Avaliao
Avaliar a capacidade da
organizao para cumprir com
sua misso no exerccio de
suas competncias legais
Formular normas especficas

para a melhor prtica de gesto;
revelar o desempenho relativo
dos setores participantes
Identificar os principais riscos de

interrupo do programa e suas
fontes
Validar/atestar a preciso da
informao oferecida pela
organizao
Avaliar a capacidade de atingir

objetivos genricos de economia, eficincia e eficcia
Avaliar o impacto das polticas

pblicas, avaliar a efetividade do
programa
Identificar oportunidades de
diminuir o custo oramentrio
para a produo dos resultados.
Foco do Trabalho
Tabela 02 = Tipos de Auditoria de Desempenho

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Outros tipos de Auditoria de Desempenho

As auditorias de informaes de desempenho verificam a
preciso de informaes no-financeiras geradas pelas prprias entidades examinadas. O rgo revisor no avalia a economia, eficincia
ou efetividade de uma organizao ou programa, mas sim formula
um parecer sobre a veracidade das informaes de desempenho fornecidas s instncias superiores. Esse tipo de auditoria de desempenho facilita um processo de padronizao da avaliao organizacional realizada pelos usurios das informaes de desempenho
auditadas, como altos funcionrios da rea oramentria e formuladores de polticas pblicas. Como a verificao da informao
relatada a principal funo desse tipo de auditoria, a modalidade
de reviso predominante a auditoria e no a inspeo. As auditorias de informaes de desempenho no representam, portanto, um
caso tpico do conceito de auditoria de desempenho.
As revises da melhor prtica de gesto identificam onde um
dado tipo de funo est sendo desempenhada de forma excepcional e procuram discernir as razes daquele sucesso relativo. O
objeto tpico dessa avaliao uma funo desenvolvida em um
grande nmero de organizaes como, por exemplo, radiologia no
setor hospitalar, ou um processo genrico como a aquisio de tecnologia da informao. O processo de coleta e anlise de dados,
por meio de critrios de avaliao pr-estabelecidos, orienta-se por
mtodos de pesquisa em cincia social. Esses mtodos so utilizados presumivelmente para identificar os fatores, como mtodos e
procedimentos, responsveis pelos resultados positivos. Diferentemente do caso tpico de auditoria de desempenho, a principal
modalidade de reviso envolvida nos estudos da melhor prtica de
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gesto a pesquisa. A utilizao dada aos resultados dos estudos

de melhor prtica depende da estratgia organizacional do rgo
central de auditoria. A Comisso de Auditoria do Reino Unido
para a Inglaterra e Pas de Gales (UK Audit Comission for England
and Wales) - bastante conhecida por essa modalidade de estudo publica e distribui seus relatrios. Alm disso, a funo de planejamento de auditoria, seguindo o modelo burocrtico, traduz seus
achados em critrios a serem utilizados por auditores na realizao
de auditorias de programa e de efetividade (conhecidas, no Reino
Unido, como auditorias de value-for-money)11.
As avaliaes de risco indicam aos formuladores de polticas pblicas e gerentes do alto escalo os graves problemas que
podem advir caso um programa seja mantido na mesma linha da
operao. As avaliaes de risco so mais orientadas para o futuro
do que a maioria das auditorias de desempenho, so entretanto,
no aspecto conceitual, revises ex-post, baseadas em informaes
sobre programas j em operao. Esse tipo de auditoria de desempenho diferencia-se das auditorias de efetividade de programa
na medida em que no necessita posicionar-se quanto efetividade do programa. O papel desse tipo de auditoria o de identificar formas pelas quais os programas existentes podem sofrer
interrupo no futuro e alertar os polticos e os gerentes quanto a
essa possibilidade12.
11. Palestra proferida por Stephen Nicklen, Diretor de Auditoria da Comisso
de Auditoria da Inglaterra e Pas de Gales, proferida na London School of Economics, em maio de 1996.
12. Entrevista com Gerald Pedersen, Assistente do Inspetor Geral, Ministrio
do Trabalho dos Estados Unidos, Washington, DC, maio de 1993. Trodden
(1996) menciona o mesmo conceito.
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As revises gerais de gesto avaliam organizaes em vez

de programas. Quando essas revises vo alm das auditorias de
desempenho da capacidade gerencial, elas geralmente buscam as
causas significativas para problemas ou sucessos persistentes na
esfera do desempenho dentro de uma gama de atividades de um
programa. As revises gerais de gesto conduzidas pelo GAO
no Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano so um
exemplo13.
Explicando as freqncias
Esses conceitos foram utilizados para tabular informaes
sobre a realizao de auditorias de desempenho14. Trs tipos de
auditoria de desempenho so amplamente disseminados. As auditorias de eficincia so as mais freqentes, seguidas pelas auditorias de capacidade de gerenciamento de desempenho e pelas auditorias de efetividade de programa. As auditorias de informao
de desempenho so realizadas por um nmero mais reduzido
13. A reviso geral de gesto tem sido um tipo de auditoria de desempenho realizado pelo GAO. Para uma breve discusso sobre o tema, veja NAPA (1994).
14. As informaes que indicam que o rgo central de auditoria estaria autorizado a realizar um tipo de auditoria de desempenho, mas no a realizou, foi
codificada como se a linha de produtos dessa EFS no inclusse esse tipo de
auditoria de desempenho. Quando um pas membro possui mais de um rgo
responsvel pela auditoria governamental, como ocorre nos pases escandinavos, aquele com a maior capacidade operacional foi considerado o rgo central de auditoria para fins da anlise aqui conduzida.
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de rgos de auditoria, mas esto tornando-se cada vez mais

freqentes. Assim, as auditorias de eficincia so desenvolvidas
por quase todos os rgos centrais de auditoria, as auditorias de
capacidade de gerenciamento do desempenho por dois teros, as
auditorias de efetividade de programa por cerca de metade e as
auditorias de informaes de desempenho por cerca de um quarto
dessas instituies. (Tabela 3)
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Tabela 3
Principais tipos de auditoria de desempenho por pas
Auditoria
de
eficincia
Auditoria de Auditoria de
efetividade
capacidade de
de programa gerenciamento
do desempenho
Austrlia
Canad
Finlndia
Frana
Alemanha
Irlanda
Holanda
Nova Zelndia
Noruega
Auditoria de
informaes
de
desempenho
V
V
V
V
V
Portugal
Sucia
Reino Unido
Estados Unidos
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Esse padro de freqncias observado guarda alguma

consistncia com as teorias mais comuns de comportamento burocrtico que enfatizam a resistncia s mudanas institucionais
e a preferncia por autonomia organizacional. As auditorias de
eficincia no implicam uma reformulao radical da misso, do
papel e da estratgia organizacional dos rgos de auditoria. A
eficincia tem sido considerada um valor fundamental em todos os
rgos de auditoria com exceo daqueles mais legalistas15. Existe
o entendimento de que avaliaes de eficincia no constituem ou
implicam avaliao de poltica governamental - uma crena que
tende a garantir a autonomia institucional. Os rgos de auditoria
que realizam auditoria de eficincia podem continuar recrutando
seus tcnicos dentro do mesmo grupo limitado de profissionais;
estruturar as tarefas dos auditores de forma semelhante e manter
normas similares de relacionamento profissional com os rgos
auditados. Mesmo se as rotinas se distanciarem um pouco do
modelo tradicional de trabalho, o corpo tcnico pode, ainda assim,
sentir-se seguro pois a misso e o papel do rgo de auditoria permanecem estveis.
A ampliao da misso do rgo fiscalizador est implcita,
em certa medida, nas auditorias de capacidade de gerenciamento
do desempenho. Com efeito, nesse caso, a misso dos rgos de
auditoria passa a incorporar, de forma incisiva, o conceito da boa
gesto definida de forma mais abrangente, no se limitando simplesmente boa prtica administrativa definida de forma espe-
15. At mesmo na Alemanha, um dos pases mais legalistas, a eficincia tem

sido considerada meta prioritria por dcadas.
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cfica. Mas a auditoria da capacidade de gerenciamento do desempenho no necessariamente afeta o papel tradicional do rgo de
auditoria16. Dentro da dicotomia poltica/administrao, a capacidade de gesto do desempenho conceitualmente uma questo
administrativa, j que diz respeito implementao de polticas
e no ao mrito ou efetividade dessas polticas. Alm disso, na
prtica, as concluses da auditoria de capacidade de gerenciamento do desempenho no so to politicamente sensveis, j
que no se relacionam efetividade dos programas de poltica
econmica, social, ambiental, de defesa ou cultural. Assim, os
riscos para a autonomia organizacional so moderados, a nica
ameaa consiste na possibilidade de a organizao no ser vista
como tendo a competncia tcnica apropriada para desenvolver
esse tipo de auditoria.
A expanso das linhas de produto para incluir as auditorias
de efetividade de programa, por outro lado, amplia a misso, o
papel e a estratgia organizacional dos rgos de auditoria de
orientao tradicional17. Nesse caso, a misso concebida em
termos mais amplos e abstratos. Surge a demanda pela contratao
de empregados dentre um grupo mais diversificado de profissionais, incluindo aqueles da rea de cincia de gesto e de avaliao
governamental, bem como pelo desenvolvimento de novas rotinas
para vrios processos de trabalho. Ademais, o que mais importante, a nfase no aspecto administrativo da dicotomia poltica/
16. O mesmo aplica-se s auditorias sistmicas, categoria j discutida na nota

n9.
17. Isso foi discutido sobre o GAO no perodo de 1960 e 1970 (Walker 1986).
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administrao afeta o papel tradicional da entidade. Como os

resultados das auditorias de efetividade de programa tendem a ser
mais suscetveis a questionamentos de natureza poltica, o rgo
de auditoria corre assim o risco de ser envolvido em questes
polticas que podem ameaar sua autonomia organizacional.
As teorias da resistncia burocrtica mudana e da
preferncia pela autonomia so portanto consistentes com a
freqncia relativa das auditorias de eficincia, de capacidade
de gerenciamento de desempenho e de efetividade de programa.
Esses fatores, contudo, no explicam porque as auditorias de
informaes de desempenho so realizadas por relativamente
poucos rgos de auditoria. Esse tipo de auditoria de desempenho envolve uma discreta ampliao da misso, mudanas marginais na estratgia organizacional e nenhuma mudana no papel
institucional. A explicao parece estar no fato de que as auditorias de informaes de desempenho so realizadas nos pases
onde os governos assumiram compromissos doutrinrios com uma
administrao pblica orientada a resultados e encontram-se no
processo de construo de sistemas e procedimentos de reviso
e elaborao oramentria fundamentados nessa idia (Sucia).
Assim, o ambiente organizacional parece oferecer um fator geral
de explicao para a freqncia dos diferentes tipos de auditoria
de desempenho.
Explicando as Variaes
A tabela 3 oferece informaes sobre o resultado das decises
concernentes composio das linhas de produto em treze pases.
Observa-se que uma linha de produto mais extensa de auditoria
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de desempenho - incluindo as mais politicamente sensveis auditorias de efetividade de programa - ocorre em cinco pases: Austrlia, Alemanha, Holanda, Sucia e Estados Unidos. Partilham
esses pases de propriedades comuns s quais pode-se atribuir a
ocorrncia dos resultados mais freqentes?
Nesse ponto, faz-se necessrio recorrer teoria para identificar essas propriedades. A teoria do gerenciamento estratgico
presta-se a essa tarefa, j que lida com a forma pela qual a
organizao se posiciona dentro de seu ramo de atividade industrial e do mercado de seu produto. As variantes dessa teoria
para o setor pblico lidam, analogamente, com a forma pela
qual as competncias de uma entidade, sejam elas estatutrias
ou informais, so criadas e modificadas (e.g., Selznick 1957,
Derthick 1979, Wilson 1989, Mashaw and Harfst 1990). Abordagens sistmicas da teoria de gerenciamento estratgico entendem que as decises tomadas pelos executivos no s levam
em considerao as variveis estruturais como so fortemente
delimitadas por elas18. No caso de entidades pblicas, essas
variveis estruturais incluem padres de relacionamento entre
18. Outros tipos de teoria de gesto estratgica, de acordo com o prtico

esquema de classificao de Whittingtons (1993, 2), so a clssica, a processual e a evolutiva. Desses tipos, a mais centrada no ator e voluntarista
a abordagem clssica, associada com Chandler (1982) e Andrews (1971).
Bons exemplos no setor pblico seriam Moore (1995) e Heymann (1987). Se
a concepo da presente pesquisa tivesse considerado um nmero menor de
casos em maior profundidade, a escolha das propriedades relevantes poderia
ter sido guiada pela teoria clssica de gerenciamento estratgico, enfatizando
as variveis internas como compromissos doutrinrios dos executivos, metas de
poltica e aspectos ambientais. Para uma discusso geral da complexidade dos
diferentes tipos de modelos de polticas pblicas, veja Lane (1990).
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executivo e legislativo, o regime poltico, o status constitucional

da organizao em anlise, as relaes com clientes e eleitores,
as preferncias polticas e doutrinrias de grupos de interesse
externos e internos; o posicionamento mercado/indstria, bem
como a atuao de outras entidades na mesma rea organizacional
(Weaver and Rockman 1993, Moore 1995).
Dentre os cinco casos que apresentam o mesmo resultado,
vrios possuem um padro de relacionamento legislativo/executivo
parlamentarista e apenas um enquadra-se no modelo de separao
de poderes. Ao menos nesse nvel de classificao geral, reina
a diversidade. No existe tambm uma uniformidade aparente no
status constitucional dos rgos de auditoria. Na Sucia, o rgo
central de auditoria (RRV) vincula-se constitucionalmente ao executivo. Nos Estados Unidos, o GAO integra o poder legislativo.
Na Austrlia, na Alemanha e na Holanda, o rgo central de auditoria posiciona-se, em nvel constitucional, fora da esfera do
legislativo e do executivo. Assim, se o padro de relacionamento
executivo/legislativo influencia os resultados, isso no ocorre de
maneira to simples ou direta19.
O padro de relacionamento com os principais clientes
tambm no apresenta uniformidade. Em razo de seu posicionamento dentro do sistema governamental, a EFS sueca tem como
principal cliente o Ministrio das Finanas, ao qual essa entidade
est administrativamente vinculada, ao passo que os clientes principais do GAO so as comisses e as subcomisses parlamentares
19. Os achados das pesquisas comparativas baseadas em anlise de casos tm

sempre essa caracterstica. Ragin (1987,49) atribui esse padro prevalncia
de causas conjunturais mltiplas.
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do congresso americano. O Tribunal de Contas da Alemanha aparentemente tem clientes tanto no poder legislativo quanto no executivo, sendo que o maior fluxo de troca de informaes e apoio
ocorre com a comisso de oramento da cmara baixa do Parlamento e sua subcomisso de contas pblicas, de natureza nopartidria. (Zavelberg, 1995). Esses pases tm em comum o fato
de que seus rgos centrais de auditoria possuem clientes poderosos, seja na esfera poltica ou administrativa.
Nos casos da Alemanha e Estados Unidos, o relacionamento
executivo/legislativo favorece uma extensa linha de produtos de
auditoria de desempenho. Em nenhum desses casos, os processos
legislativos, incluindo a alocao de recursos oramentrios, so
dominados pelo executivo (Dahl 1981, 127; Paterson and Southern 1991, 122). O fato de o rgo central de auditoria ser considerado parte do poder legislativo ou independente de instituies
polticas parece no ter maiores conseqncias; tanto o GAO
como a EFS alem estabeleceram relacionamentos, em nvel de
cliente, no apenas com rgos do legislativo relacionados probidade e eficincia, mas tambm com unidades que lidam com
temas politicamente relevantes, como a Comisso de Oramento
do Bundestag (parlamento alemo)20. Os clientes desses rgos
20. As formas de relacionamento do GAO com seus clientes consistiram em

uma evoluo natural decorrente do posicionamento da EFS no poder legislativo, determinado pelo Budget and Accounting Act, de 1921. A diversificao,
que representou o afastamento das auditorias tradicional e de eficincia, foi
parte de uma deciso estratgica tomada nos anos 60 (Walker 1986) que necessariamente contou com apoio parlamentar. O desenvolvimento da parceria
entre o Tribunal de Contas da Alemanha e a comisso de oramento do Bundestag seria interessante ser explorado.
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de auditoria no tm maiores problemas em desafiar a dicotomia

poltica/administrao. Se essas EFS quiserem efetivamente atender a esses clientes poderosos, tero naturalmente que fazer dessa
dicotomia uma construo mental menos importante para a sua
identidade profissional e organizacional. Assim, essa forma particular de relacionamento com o cliente, condicionada pelo padro
geral de relacionamento executivo/legislativo, parece ser suficiente
para superar as presses sobre a extenso do papel institucional
das EFS, advindas da realizao de auditorias de efetividade de
programa.
Em certa medida, o caso da EFS da Sucia assemelha-se
situao dos EUA e da Alemanha, a despeito do maior poder exercido pelo executivo sobre o legislativo daquele pas. O domnio
do executivo sueco sobre o legislativo explica porque o importante rgo central de auditoria est situado no mbito do executivo. Esse posicionamento, portanto, enseja um relacionamento de
cliente com o Ministrio das Finanas. Os funcionrios da rea de
oramento e o governo que eles servem, como as comisses legislativas da Alemanha e dos EUA, aparentemente no se preocupam
com a dicotomia poltica/administrao. A EFS da Sucia parece
seguir no mesmo caminho.
Ser que o padro de relacionamento entre fatores explica os
resultados nos casos em que a linha de produtos mais limitada?
Esse parece ser o caso da Nova Zelndia, onde as auditorias de
efetividade de programa no so realizadas pelo rgo de auditoria (NZ-OAG - Office of the Auditor General). O sistema governamental da Nova Zelndia dominado pelo executivo e a EFS
est constitucionalmente vinculada ao Parlamento. Os governos
aparentemente no vm com bons olhos o escrutnio parlamentar
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do tipo proporcionado pelas auditorias de efetividade de programa

- e eles tm o poder de fazer valer seus interesses. A situao do
Canad semelhante. O independente Gabinete do Auditor Geral
no possui mandato legal para realizar auditorias de efetividade,
isso se deve ao domnio do executivo sobre o Parlamento. Na
condio de rgo independente, a EFS do Canad mostra-se bastante cuidadosa para no ultrapassar esse limite legal.
No que tange ao relacionamento executivo/legislativo, a
situao do Reino Unido no guarda consistncia com esse padro.
O NAO formalmente um rgo independente cuja autoridade
mxima um funcionrio do Parlamento. O seu cliente mais
importante a PAC (Public Accounts Committee - Comisso de
Contas Pblicas do Parlamento) em um regime no qual normalmente h forte relao de domnio do executivo sobre o legislativo. Mesmo assim, o NAO realiza auditorias de efetividade de
programa. Na realidade, esse caso, aparentemente discrepante,
mais consistente com o padro mencionado do que parece primeira vista. A principal razo consiste no fato de que as auditorias de efetividade de programa, de certa forma, iludem o olhar do
observador. Essas auditorias no devem questionar o mrito de
polticas pblicas, exigncia que se coaduna com a competncia
legal do cliente do NAO na esfera legislativa, a Comisso de
Contas Pblicas. O mandato legal para a realizao de auditorias
de efetividade de programa limitado pela imposio de condies
que so mais diretamente relacionadas a aspectos operacionais
do que a temas que afetem a dicotomia poltica/administrao.
Dentre essas condies, encontra-se um conjunto de normas de
procedimento para o planejamento de auditoria e elaborao de
relatrios. Esse conjunto de normas prev que o NAO obtenha
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a concordncia prvia dos ministrios com termos de referncia

que estabelecem a abrangncia do estudo e, na outra ponta do
processo, com o contedo do relatrio final. Apesar de os rgos
auditados poderem impedir a publicao dos relatrios das auditorias de efetividade de programa (assim como as de eficincia),
o NAO reserva-se no direito de relatar seus achados Comisso
de Contas Pblicas em carter reservado. Essa ao pode resultar
em audincias abertas nas quais os membros da Comisso tomam
depoimentos do ministro ou de outros funcionrios do governo21.
Desprezando e equilbrio de foras entre os poderes, as normas
de procedimentos e as condies para a realizao das auditorias
conferem ao executivo uma influncia atpica sobre os termos de
referncia e sobre a divulgao das observaes das auditorias de
efetividade de programa. As caractersticas desse tipo de auditoria no Reino Unido, cujos relatrios so adaptados e possivelmente amenizados, fazem com que os resultados das auditorias de
efetividade de programa naquele pas paream ser menos diferentes daqueles observados na Nova Zelndia e no Canad. Considerando que os sistemas de governo nesses pases so semelhantes,
essa anlise mais detalhada da situao no Reino Unido tende a
21. Entrevistas com funcionrios annimos do NAO, Londres, maro de 1993.

Para um estudo de caso do processo de trabalho do NAO, veja Roberts e Pollitt
(1994). Eles relatam que: Todos os relatrios de auditoria do tipo value-formoney do NAO tm que ser aprovados pela autoridade mxima do NAO quanto
pelo Secretrio - Geral do rgo auditado. Entretanto, esse relatrio especfico levou um longo tempo para ser aprovado... Houve nove minutas antes
que o documento fosse finalmente aprovado e liberado para publicao em
outubro de 1991 (p. 534)
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confirmar (com nuances) o quadro explicativo aqui desenvolvido

que emerge da anlise comparativa de variaes observadas22.
Questes Estratgicas de Implementao

A questo que se impe aos rgos de auditoria que realizam auditorias de desempenho definir como devem avaliar
as organizaes e os programas, e no se devem faz-lo. As
avaliaes conduzidas na modalidade auditoria consistem em
resultados de processos consecutivos da organizao, intencionalmente destacados, que podem ser classificados como: processos
de definio e processos de aplicao de critrios. A definio
de critrios o processo de estabelecer regras de ouro que se
aplicam a amplas categorias de organizaes, funes ou programas. A aplicao de critrios consiste no processo de comparao
de aspectos de organizaes, funes ou programas especficos
com as normas geralmente aceitas. A tarefa dos responsveis pela
definio de critrios consiste em formular diretrizes instrumentais para uma ampla categoria de casos. A tarefa dos encarregados
da aplicao desses critrios , por sua vez, de determinar se um
caso particular guarda conformidade com as normas gerais prdefinidas. A partir da observao da conformidade ou discrepncia
22. O pas que mais provavelmente questionaria esse padro seria a Austrlia.
O sistema de governo no nvel federal sofre grande influncia do modelo de
Westminster (ingls), e a EFS australiana no est inserida no poder executivo. Entretanto, a ANAO realiza auditorias de efetividade de desempenho. Um
estudo de caso sobre a Austrlia seria recomendvel, tomando como base as
crticas metodolgicas de Przeworksi.
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de determinado procedimento com as normas gerais, o rgo de

auditoria faz uma inferncia para chegar a um juzo de valor. Contudo nenhum agente individual est autorizado a determinar quais
seriam os procedimentos avaliados ou a definir as normas gerais.
Outras modalidades de avaliao envolvem a flexibilizao
de vrias caractersticas determinantes da modalidade auditoria.
Primeiramente, a abrangncia dos critrios pode ser mais limitada.
Os critrios, por exemplo, podem ser mais especficos, derivados
dos objetivos dos programas ou das organizaes. Os critrios
intencionalmente definidos para ultrapassar o nvel de desempenho observado de uma organizao tm uma abrangncia igualmente limitada. Em segundo lugar, os critrios podem no ser
de fato regras de ouro, mas sim consistir em uma funo ou critrio objetivo (como custo de minimizao) ou um procedimento
para calcular os valores de variveis relevantes (como os custos
fixos e outras formas de desenvolver a mesma funo). As revises
com enfoque na eficincia (Metcalfe and Richards 1990) sempre
empregam essas normas de procedimento genricas em vez de
regras de ouro (rules of thumb). Finalmente, os responsveis
pela aplicao dos critrios podem ter o poder discricionrio no
apenas de relevar algumas normas gerais mas tambm de definir
quais delas se aplicam ao caso concreto. Essas trs formas de
desvio da modalidade auditoria permitem a adaptao dos julgamentos avaliativos s particularidades de cada caso.
As diferenas entre a auditoria e outras modalidades de
avaliao podem ser analisadas como diferenas entre processos
decisrios fundamentados em regras de ouro (rules of thumb) e
aqueles especficos para cada caso - uma diferenciao usual na
teoria administrativa (Mashaw 1983, Hood 1986, Schauer 1991).
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Um processo decisrio governado por regras de ouro normalmente consegue restringir o exerccio do poder discricionrio com
sucesso, mas ao custo de comprometer a otimizao dos resultados (Schauer 1991, 100-2). Isso se deve tenso entre o particular e o geral: as normas podem ser apropriadas a toda uma categoria de organizaes, mas a aplicao de regras pode redundar em
decises piores do que aquelas obtidas caso o conhecimento por
trs da norma (ou, de forma equivalente, a justificativa por trs da
regra) fosse empregado ao se lidar com um caso particular. Uma
nica vantagem do processo decisrio orientado por regras consiste na internalizao de controles: como ningum tem o poder
de definir os critrios e de aplic-los ao mesmo tempo, o poder,
em nvel individual, minimizado (Schauer 1991, 158-62). A
organizao pode alegar que suas decises, nesse caso, seus pareceres de auditoria, tm como atributos a consistncia e a objetividade. Em suma, a reduo do nvel de otimizao das decises
deve ser compensada por uma reputao de objetividade. Assim,
no existe uma modalidade ideal de operao para se realizar as
auditorias de desempenho.
Doutrinas de gesto pblica podem influenciar a compensao
desses valores. Algumas doutrinas de gesto pblica ressaltam
as conseqncias adversas de se adotar critrios do tipo fundamentado em regras que se prestam a abarcar amplas classes de
situaes; ao mesmo tempo, essas teorias advogam que grandes
benefcios podem ser obtidos ao permitir que funcionrios envolvidos diretamente nas atividades empreguem seu conhecimento
tcnico, sabedoria gerencial e valores orientados a resultados de
forma sensata no caso concreto. A aceitao da doutrina psburocrtica (Barzelay 1992) ou a da nova gesto pblica (Hood
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and Jackson 1991) fragiliza a opo pela avaliao do tipo padro

e fortalece a causa da auditoria de desempenho feita sob-medida.
Tais doutrinas, quando aplicadas auditoria de desempenho,
podem ser criticadas por no considerarem as conseqncias negativas de se expor a EFS acusao de que suas avaliaes so
questionveis e arbitrrias23. Para se fazer uma anlise adequada da
escolha da modalidade de operao, deve-se levar em considerao
os riscos que esses desafios podem acarretar aos rgos centrais de
auditoria. Nesse ponto, a anlise da implementao das decises
aproxima-se da anlise poltica da auditoria de desempenho desenvolvida na sesso anterior.
Um rgo de auditoria est menos sujeito a esse tipo de crtica
quando serve a um cliente poderoso do legislativo ou executivo
ou se conseguiu construir alianas de apoio eficazes. Enquanto os
clientes ou os aliados no oferecerem resistncia ao exerccio da
atividade de julgamento em uma modalidade relativamente especfica, o rgo de auditoria pode estar protegido de ameaas mais
srias. A opo pela auditoria como uma modalidade de avaliao
, assim, menos problemtica nessas circunstncias do que quando
uma EFS est preocupada, com toda propriedade, em salvaguardar a legitimidade das concluses da auditoria de desempenho
23. Essa posio defendida em outro contexto por Marshaw (1983), que
reconhece os potenciais dficits de legitimidade de trs processos de deciso
genricos, incluindo os modelos particularistas de tratamento profissional e
julgamento moral (ou equidade). Sloan (1995) afirma que alguns interessados nos trabalhos de auditoria de desempenho iro exigir garantias quanto
observao do devido processo legal, imparcialidade ou integridade da
auditoria, e ele acredita que alguns tentaro ainda usar a justia para obter
informaes reservadas dos processos de auditoria de desempenho.
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bem como acredita que a realizao de auditorias seja essencial

para demonstrar que suas concluses so consistentes e objetivas24
Se um rgo de auditoria assume o compromisso estratgico
de adotar modalidades de avaliao de natureza especfica, o
dilema estratgico est resolvido, mas a tenso subjacente s duas
modalidades no desaparece. Os valores de legitimao sobre
os quais esses rgos compostos por agentes pblicos detentores
de cargos no-eletivos se fundamentam so a imparcialidade, a
capacidade tcnica e o desempenho. Para garantir sua legitimidade, a alta administrao desses rgos precisa incorporar, em
suas organizaes, elementos estruturais que demonstrem que tais
valores permanecem vlidos independentemente de o processo
de auditoria ser do tipo padronizado ou fundamentado em regras
(Meyer and Rowan 1977). A Corte de Contas da Frana demonstra
sua capacidade tcnica ao recrutar funcionrios entre os melhores
alunos da Ecole Nationale dAdministration (Escola Nacional de
Administrao). O GAO, por sua vez, demonstra sua capacidade
tcnica por meio de um processo aparentemente rigoroso de controle de qualidade, no qual diferentes funcionrios, como, por
exemplo, o economista chefe, revisam as minutas de relatrio de
auditoria de desempenho antes de sua liberao para divulgao
(NAPA 1994). O NAO mostra sua imparcialidade ao enfatizar
o seu relacionamento, em nvel de cliente, com a Comisso de
Contas Pblicas, de carter no-partidrio.
24. Algumas estratgias para administrar o problema retrico de demonstrar

neutralidade e capacidade tcnica so discutidos em Robert (1995).
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Em suma, existe um sistema de compensaes (trade-off),

de natureza tcnica, entre a modalidade auditoria de desempenho
padronizada e aquela feita sob medida. As doutrinas de gesto
pblica podem influenciar vises sobre as vantagens tcnicas relativas das diferentes modalidades, sendo que as idias da Nova
Gesto Pblica favorecem aquelas de natureza mais especfica,
do tipo feita sob medida. Entretanto, a legitimidade da instituio
outro aspecto a ser considerado. Imparcialidade, capacidade
tcnica e profissionalismo so valores de legitimao universais
para todos os rgos de auditoria. As presses institucionais para
se demonstrar que tais valores so observados internamente no
levam necessariamente adoo da modalidade auditoria na auditoria de desempenho. A escolha depende das preferncias dos
clientes dos rgos de auditoria, da tolerncia dos que conduzem
os trabalhos de auditoria para com o envolvimento institucional
em controvrsias polticas e da habilidade para se adotar estratgias compensatrias para ocupar vcuos de legitimidade.
Accountability & Melhoria do Desempenho

A julgar pelas respostas encaminhadas por alguns responsveis pela execuo da atividade de auditoria, um segundo
tema estratgico seria a convenincia de se gerenciar o processo
de auditoria de desempenho de forma a contribuir diretamente
para a melhoria do desempenho do rgo auditado. A alternativa
usual seria limitar-se a fortalecer os laos de accountability entre
os dirigentes governamentais e seus agentes burocrticos (Stewart
1984), dando nfase aos resultados e no aos insumos e procedimentos. A poltica organizacional nessa matria tende a afetar o
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procedimento e estilo dos trabalhos em cada estgio do processo

de auditoria de desempenho, incluindo o planejamento, a execuo
e a elaborao do relatrio. Suponha-se que um rgo de auditoria
estabelea como meta a melhoria do desempenho e acredita que as
organizaes devem possuir solues de implementao prprias.
Essa posio deveria ao menos valorizar a realizao de consultas junto aos auditados, talvez at mesmo junto queles inseridos em estruturas burocratizadas. Essas consultas podem contemplar termos de referncia para a auditoria, validao de dados e
inferncias sobre o desempenho, identificao de causas de problemas de desempenho e a busca de suas solues. Assim, para
se atingir o objetivo de promover a melhoria do desempenho,
parece necessrio o estabelecimento de uma relao mais prxima
entre auditores e auditados do que aquela tradicionalmente observada (Trodden 1995)25.
O compromisso com a melhoria do desempenho parece ser
pouco freqente, apesar de os dados sobre esse tema no terem
sido colhidos de forma sistemtica neste estudo. Com essa premissa, passamos a desenvolver argumentos explicativos referentes a modelos de processos institucionais tpicos (Scott 1995).
Um tipo de explicao possvel de natureza normativa: a categoria profissional de auditores pblicos exerce presso normativa
para limitar o papel da EFS quele de fortalecimento dos laos
de accountability, j os profissionais da rea de avaliao pblica
adotam tal postura para restringir-se a dizer a verdade ao poder.
25. O mesmo pode ser dito para o padro tradicional de avaliao.

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O outro lado da moeda consiste na aceitao de que a gesto da

mudana funo e responsabilidade dos nveis gerenciais. Outro
tipo de explicao de natureza cognitiva: a maioria dos responsveis pela conduo de trabalhos de auditoria atua com base
em modelos mentais de mudana organizacional onde a opinio
pblica poderoso fator de presso. Uma terceira explicao seria
de natureza regulamentar: o processo de alocao oramentria
favorece rgos de auditoria que produzem grande nmero de
relatrios, de forma que, do ponto de vista do rgo controlador,
os ganhos de desempenho nas organizaes auditadas e nos programas pblicos consistem em temas de menor relevncia.
O mesmo tipo de argumentao pode ser utilizado para explicar o que parece ser o resultado atpico: o compromisso com a
melhoria do desempenho. De um ponto de vista normativo, um
rgo de auditoria pode seguir uma linha doutrinria particular,
como aquela advogada pela escola denominada empowerment
(delegao de competncia) (Johnson 1992). De um ponto de vista
cognitivo, um rgo de auditoria pode ver a realizao de consultas aos auditados como uma forma natural de administrar conflitos
surgidos no processo da auditoria de desempenho - ou seus funcionrios podem incorporar princpios da gesto pela qualidade
total. Sob a tica legal, o rgo de auditoria pode ser premiado
por redirecionar recursos da auditoria tradicional de regularidade
para a auditoria de desempenho e por tornar-se um instrumento
de polticas governamentais voltado melhoria do desempenho do
setor pblico.
De acordo com os trabalhos apresentados pelos rgos de
auditoria da OCDE, o compromisso com a meta de melhoria do
desempenho observado em dois casos: a EFS da Sucia e o Ins68
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petor Geral para o Departamento de Assuntos de Veteranos (US

Office of Inspector General), (Holmquist and Barklund-Larson
1996, Sandberg and Larsson 1996, Trodden 1996). Esses rgos
de auditoria esto situados no mbito do poder executivo. Esse
status institucional enfraquece o comprometimento com normas
profissionais que demarcam claramente os papis da auditoria e
do gerenciamento. Presume-se que essa situao encoraje o rgo
de auditoria a adotar os mesmos modelos cognitivos da gesto
governamental professados por aqueles que exercem influncia
sobre a poltica de gesto pblico - nesses casos, o Ministrio
das Finanas e a Reviso Nacional de Desempenho, respectivamente. As idias defendidas por esses agentes influentes so de
natureza ps-burocrtica e, ao menos nos Estados Unidos, guardam consonncia com os princpios da melhoria contnua e da
delegao de poderes aos funcionrios. Mecanismos regulamentares, como o processo oramentrio, estimulam a nfase na melhoria do desempenho. Esses estudos de caso (Eckstein 1975) sugerem que o compromisso com a melhoria do desempenho est associado localizao do rgo de auditoria no mbito do executivo
e adeso aos princpios de gesto pela qualidade total.
Concluses
A difuso de doutrinas de gerenciamento pblico orientadas
a resultados vem-se refletindo na institucionalizao de novo tipo
de atividade burocrtica denominada auditoria de desempenho. Nem todos os tipos de reviso governamental que se enquadram dentro dessa ampla categoria so novidade, apesar de alguns
deles, a exemplo das auditorias de informaes de desempenho,
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serem de safra recente. A formulao dos conceitos nessa rea

do conhecimento ainda encontra-se indefinida, em parte devido
competio jurisdicional existente entre profissionais importantes
da rea de reviso governamental: auditoria e avaliao. Anlises
conceituais isentas revelam que a auditoria de desempenho normalmente exige a formulao de instrumental de julgamento, e
seria, portanto, uma forma de avaliao. Como a auditoria envolve
verificao em vez de avaliao, a auditoria de desempenho consiste em auditoria somente na denominao, mas no no conceito.
A institucionalizao da auditoria de desempenho, como uma
dimenso da atividade burocrtica, afeta a atuao dos rgos centrais de auditoria usualmente denominados Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Essas organizaes tm suas razes na
realizao de auditorias tradicionais de regularidade com a finalidade de promover a accountability de legalidade. Muitas delas j
vm realizando auditorias de eficincia h algum tempo (um tipo
de auditoria de desempenho). Vrias EFSs tm diversificado suas
aes de controle e avanado na rea de avaliao de programa
nas ltimas dcadas. Essas organizaes enfrentam a questo da
convenincia de expandir as atividades de auditoria de desempenho e assim realizar uma gama mais diversificada de estilos dessa
espcie de auditoria. Dependendo da situao inicial em que se
encontra a EFS, o compromisso com a auditoria de desempenho
pode acarretar mudanas significativas, em diferentes nveis da
organizao, incluindo a misso institucional, as identidades profissionais, os procedimentos e o estilo de trabalho.
Este estudo utilizou dados sobre os rgos centrais de auditoria de treze pases da OCDE para realizar uma investigao
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emprica sobre o tema. Da anlise dos dados, observou-se que

alguns tipos de auditoria de desempenho so mais freqentes que
outros, sendo que as auditorias de eficincia so realizadas em
mais pases do que as de efetividade de programa. Esses resultados so consistentes com as teorias burocrticas de resistncia
a mudanas e de preferncia por autonomia. As influncias do
ambiente externo, como o desenvolvimento de sistemas de gesto
de desempenho envolvendo toda a esfera governamental, ajudam
a explicar a freqncia das auditorias de informaes de desempenho. O presente trabalho procurou adotar uma abordagem
de pesquisa orientada ao estudo de casos, recorrendo a teorias
sistmicas de gerenciamento estratgico para explicar as semelhanas entre os resultados da Austrlia, Alemanha, Holanda,
Sucia e dos EUA. Os rgos centrais de auditoria nesses pases
realizam auditoria de eficincia, auditorias de efetividade de programa e auditorias de capacidade de gerenciamento de desempenho. As anlises desenvolvidas sugerem que os resultados nos
quais a linha de produtos de auditoria de desempenho inclui auditorias de efetividade de programa, mais susceptveis de questionamentos de natureza poltica, ocorrem quando o rgo de auditoria possui um relacionamento intenso com um cliente poderoso
para o qual a dicotomia poltica/administrao no relevante.
Exemplos desse tipo de clientes so o Congresso dos EUA, a
Comisso de Oramento do Bundestag na Alemanha e o Ministrio das Finanas na Sucia. Independentemente do tipo de sistema de governo, o padro de relacionamento executivo/legislativo
relevante principalmente por oferecer condies estruturais
nas quais pode-se desenvolver, ou no, um relacionamento mais
intenso entre o rgo de auditoria e seus clientes.
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Este trabalho abre novas perspectivas de anlise da

implementao de auditorias de desempenho. Uma questo que
se impe seria quanto a realizar a auditoria de desempenho do tipo
padronizado/fundamentado em regras por um lado ou do estilo
mais especfico observado nos modelos tpicos de burocracias profissionais (Mintzberg 1983, 189). Alguns rgos de auditoria adotaram a opo mais especfica, enquanto compensam os dficits
de legitimidade previsveis buscando incorporar valores de imparcialidade, capacidade tcnica e profissionalismo em suas estruturas organizacionais. Um segundo ponto seria quanto conduo
de auditorias de desempenho de forma a maximizar a probabilidade de mudana nas organizaes auditadas e, dessa forma, contribuir para a melhoria do desempenho no Setor Pblico. Com
base nos dados disponveis, parece mais provvel que o rgo de
auditoria assuma a responsabilidade pelos resultados esperados
da auditoria de desempenho quando ele se posiciona dentro do
poder executivo em um momento de forte compromisso governamental, ainda que apenas retrico, com a melhoria da gesto
pblica.
Notas
O autor agradece George Jones, June Pallot, Helen Perry, David
Shand e dois revisores annimos pelos comentrios s verses preliminares.
Este artigo reflete trabalhos anteriores desenvolvidos pelo autor para o PUMA
- Public Management Service da OCDE e publicado no documento Performance Auditing and the Modernization of Government (Auditoria de Desempenho e a Modernizao do Governo - OCDE, 1996).
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Polticas de Gesto Pblica para o Prximo

Governo
Francisco Gaetani*
O futuro presidente a ser eleito no final de 2002 a esta altura j
sabe que vai encontrar uma situao econmica bastante delicada. Se
desejar implementar suas promessas de campanha precisar dedicar
boa parte de seu primeiro ano de mandato a promover ajustes quantitativa e qualitativamente diferentes dos que j vm sendo feitos nos
ltimos anos da era FHC. Ter uma pequena janela de oportunidade
para rever a estrutura do gasto pblico quando assumir e, eventualmente, promover rupturas com o padro incrementalista (no caso,
decrementalista) dominante. A margem de manobra mnima, mas
o incio de um novo mandato sempre uma ocasio nica para a
redefinio de prioridades, prticas e polticas.O fluxo de polticas de
gesto pblica iniciado em 1995 perdeu seu impulso inicial desde a
extino do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, aps
a aprovao da mitigada emenda constitucional que promoveu uma
reforma de aspectos organizacionais e trabalhistas da administrao
pblica. Um novo impulso foi dado a partir de outra frente no incio
do segundo mandato, atravs da revitalizao das prticas de planejamento que registraram um avano histrico com a sistemtica do
Plano Plurianual (PPA) 2000-2003. A aprovao da Lei de Respon-
* Professor da PUC/MG.
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sabilidade Fiscal e o descoordenado boom das agncias reguladoras

complementam o legado das principais reformas em termos de polticas de gesto do setor pblico ocorridas nos oito anos de FHC.
O momento atual de consolidao, balano e preparao
para o que vir a partir de 2003. A reflexo que se segue visa
levantar alguns pontos que sero enfrentados no futuro prximo,
de uma forma ou de outra, pelos futuros governantes, luz de um
balano do que vem sendo feito nesta esfera. O texto est estruturado em cinco partes: uma agenda compreensiva, escolhas complexas, o difcil comeo das agncias reguladoras, assuntos inacabados e a agenda histrica. Uma agenda compreensiva focaliza
a necessidade de se buscar desenvolver uma compreenso articulada dos encadeamentos das reformas. Escolhas complexas referem-se ao quase sempre rduo dilogo entre a rea econmica
e outros segmentos do governo, notadamente os envolvidos nas
polticas sistmicas de planejamento e gesto pblica. O difcil
comeo das agncias reguladoras refere-se aos mais ou menos
improvisados arranjos regulatrios emergentes, no contexto do
advento de um novo Estado Regulador. Assuntos inacabados
dizem respeito s pendncias relativas s inovaes organizacionais promovidas nos ltimos anos e suas conexes com processos de gesto orientados para resultados e normas de accountability. Finalmente, a agenda histrica trata dos avanos ocorridos
em assuntos recorrentes como carreiras estratgicas, capacitao
de recursos humanos, bases estatsticas e outros, pertencentes
problemtica clssica da rea. A concluso indaga sobre como o
futuro governo conduzir a transio no sentido de no permitir
que se perca o patrimnio de experincias ocorridas no perodo
recente, uma vez que o conjunto de acertos e erros dos ltimos
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anos constitui-se na melhor matria- prima disponvel para a

formulao das novas polticas de gesto pblica.
Uma Agenda Compreensiva

Quando Bresser Pereira e sua equipe apresentaram ao pas
o Plano Diretor da Reforma do Estado para consulta pblica, no
primeiro semestre de 1995, as duas principais reaes observadas
foram : perplexidade com o contedo abrangente das propostas e
surpresa com o seu carter compreensivo. Em 1999, quando deflagrou-se o processo de elaborao do Plano Plurianual, a reao
da burocracia foi de ceticismo com o fato do planejamento, que
era considerado morto e enterrado, ressurgir rearticulado, mais
bem estruturado e fortalecido por novas abordagens conceituais e
metodolgicas. Beneficiados pela estabilizao macroeconmica,
empreendedores reformistas lanaram-se a um ousado esforo
de se repensar e reformular as estruturas e processos do executivo federal. O carter abrangente e compreensivo de ambas,
no entanto, merece especial registro, no mnimo porque desde o
incio da dcada de setenta no se viabilizaram iniciativas desta
natureza.
razovel esperar a repetio de algo semelhante no prximo
governo? A resposta, com base no passado recente, no. Mesmo
nos dois governos de FHC, tentativas articuladas de se atuar prativamente na esfera das polticas de gesto pblica no partiram
de programas partidrios, da pessoa do titular do executivo nem
dos partidos da coalizo governante. Em ambos os casos o mpeto
e as idias vieram de lugares surpreendentes: de um outsider
(Bresser Pereira) e de quadros tcnicos do executivo (PPA). Nem
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o programa de governo nem as prioridades do Presidente sugeriam

nada nesta direo, exatamente a mesma situao que se descortina para o futuro prximo.
realista aspirar a uma agenda de reformas compreensiva
para o prximo governo? A melhor resposta talvez seja um no
com nuances, um no, mas ... A resposta negativa pela razo
bsica de que o grau de fragmentao e complexidade do executivo federal por si s motivo suficiente para se adotar uma atitude
pragmtica em relao a abordagens totalizantes, que impliquem
grau de coordenao do governo que est longe de suas reais possibilidades. Em reforo a este entendimento, destaca-se o fato de
partidos e candidatos aspirantes presidncia tambm no sinalizarem nenhum tipo de preocupao neste sentido.
O mas da resposta pergunta anterior refere-se a um fator
novo na histria das reformas do setor pblico no Brasil. O executivo dispe hoje de memria administrativa representada pelos
quadros das carreiras do ciclo de gesto, que, por sua vez, tm
estado intensamente envolvidos com os ciclos reformistas mencionados. Esta uma novidade que pode fazer diferena na
transio que se inicia, dado o potencial protagonismo destas
burocracias nos processos de formulao e implementao de
polticas pblicas de gesto pblica.
surpreendente que tanto um ciclo quanto o outro tenham
ido to longe, no obstante a necessariamente pragmtica reserva
da presidncia quanto a um compromisso maior com agendas de
reforma em funo das dificuldades de se obter o apoio do Congresso e o posicionamento defensivo da Fazenda em relao s
mesmas em decorrncia dos imperativos do ajuste fiscal.
Considerando-se a proximidade temporal de ambas, prova82
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velmente ser necessrio maior distanciamento na histria para se

compreender como lograram proporcionar ao executivo reas de
de racionalidade sinalizadoras de uma coerncia que a mquina
administrativa usualmente no possui.
O prximo governo, para alm da origem poltica de seus
dirigentes, ter uma plataforma que, se bem aproveitada, permitir
substantivo ganho de tempo na objetivao e na alavancagem de
suas prioridades. Complementada com o eventual apoio da comunidade acadmica e dos organismos supranacionais, a herana
destes oito anos tem tudo para se transformar em massa crtica
fertilizadora de uma arrojada agenda de modernizao da Estado.
O nvel da abrangncia e o carter mais ou menos compreensivo
do prximo ciclo de reformas vai depender do talento e da capacidade de articulao daqueles a quem forem entregues os desafios
de aprofundar as mudanas iniciadas e, eventualmente, redefinir
os rumos da prxima gesto.
Escolhas Complexas
Sem a liderana da rea econmica no se promovem reformas do e no Estado. Esta a lio que se extrai da experincia
internacional dos pases mais desenvolvidos. Em que pese o fato
de ambos os movimentos iniciados em 1995 com o Plano Diretor
e com o PPA em 1999 terem buscado alinhamento com as prioridades decorrentes da necessidade de se consolidar o ajuste fiscal,
o primeiro no logrou efetiva aliana com a equipe econmica de
modo a permitir aprofundamento das reformas que propugnava.
O encadeamento da poltica macroeconmica de corte predominantemente fiscal com a gesto microeconmica do gasto
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pblico no ocorreu. As expectativas excessivamente elevadas de

que a aprovao (e o enforcement) da Lei de Responsabilidade
Fiscal produziriam melhorias na qualidade da gesto do gasto
pblico sinalizam dificuldades por parte dos quadros da rea
econmica de se engajarem mais profundamente e de forma mais
interativa nos processos de implementao e de gesto de polticas de administrao pblica. fato que a sobrecarga sobre este
segmento da burocracia notrio, mas sem um aprofundamento
de seu relacionamento com os ministrios finalsticos a gesto
microeconmica dos processos de governo torna-se mais difcil.
Esta pode parecer uma posio paradoxal: cobrar mais e no
menos envolvimento da rea econmica nos debates sobre reformas do Estado, em especial considerando-se o quanto a mesma j
tem feito em termos de gesto dos fundamentos macroeconmicos,
da modernizao de estruturas de arrecadao e de execuo oramentria e financeira. Trs fatores precisam ser considerados aqui:
o jogo defensivo da rea econmica, a assimetria dos meios para
melhorar a produtividade do gasto e a ausncia de instncias
coordenadoras.
Primeiro, a prioridade conferida produo de superavits
primrios tem remetido a rea econmica atitude de distanciamento forado em relao ao que deve ser priorizado como forma
de resistir s presses sobre o Tesouro. Esta atitude se traduz
em procurar cortar gastos sem se envolver com a discusso do
que est sendo afetado e remeter a realizao de concesses ao
embate poltico dos ministros afetados com o chefe do executivo
e aos titulares da rea econmica. Esta dinmica decisria em
nada aprimora o processo oramentrio nem tampouco aumenta
a produtividade do gasto pblico. Todos os instrumentos de
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contratualizao de resultados gerados no contexto dos dois

ciclos de reformas dependem fundamentalmente da credibilidade do governo em honrar seus compromissos, seja em termos
do fluxo oramentrio seja em termos de contratos de gesto ou
instrumentos assemelhados.
Segundo, em tempos de crise aumenta a assimetria de meios
disponveis no mbito da rea econmica em relao a seus contrapartes finalsticos ou mesmo sistmicos, como a Casa Civil e
outras reas do MPOG. O reforo qualidade do controle financeiro no centro, e no nas pontas, aprofunda distores ao invs
de minimiz-las. Justificada pelo mandato de priorizar cortes de
gastos, a rea econmica procura distncia cumpri-los mas sem
interagir com seus interlocutores setoriais a ponto de assumir as
responsabilidades e os compromissos que um dilogo institucional acarreta.
Terceiro, na ausncia de instncias que cumpram funes
coordenadoras com respaldo poltico, a rea econmica no possui
nenhum contraponto a seu poder a no ser o posicionamento ad
hoc do prprio chefe do executivo, que passa a atuar caso a caso
para redefinir prioridades, em processo de baixa produtividade e
baixo grau de institucionalizao. Na medida em que as esferas de
coordenao, de planejamento e de atividades finalsticas passam
a funcionar subordinadas exclusivamente ao imperativo fiscal, no
h mais como produzir racionalidade na gesto e conteno do
gasto pblico.
Estes argumentos no sugerem inibio da atuao da rea
econmica, mas reposicionamento de seu papel. O ajuste fiscal do
setor pblico brasileiro ainda vai demorar anos para ser concludo.
Para ingressar na fase de sintonia fina, os esforos a serem desen85
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volvidos precisaro ser ainda maiores, melhores e mais bem focalizados. Polticas de ajuste contnuo exigem o fortalecimento das
reas em condies de promover cortes mais seletivos e qualitativos. Paradoxalmente, algumas reas precisam de mais recursos, para poder economizar mais e gastar melhor. Na medida
em que se assumir posicionamento mais pr-ativo e engajado, a
conduo de cortes adquirir as condies de sucesso de que hoje
no dispe. Este movimento implica, por sua vez, maior capacidade de articulao da STN e fortalecimento de reas estratgicas do MPOG como a SOF, SPI, SEGES e SLTI. Somente a
partir do efetivo fortalecimento destas reas o aprofundamento e a
qualificao do ajuste fiscal ser possvel.
O Difcil Comeo das Agncias Reguladoras

A criao das agncias reguladoras, iniciada no primeiro
mandato do Presidente Cardoso, vem sendo objeto de intensa
controvrsia desde seu nascedouro at o presente momento em
funo de diversos fatores. Primeiro, em muitos casos a definio
dos arranjos regulatrios ocorreu aps - e no antes - de se iniciarem as privatizaes no setor. Segundo, grande parte da primeira
gerao dos quadros dirigentes destas agncias eram oriundos de
poca e de tradio com as quais se pretende romper, de intervencionismo estatal e de prticas monopolistas. Terceiro, os termos de
relacionamento de vrias destas agncias com seus rgos supervisores e mesmo com a rea econmica no esto ainda claros,
supondo que a administrao direta possua as condies mnimas
de supervision-las, mesmo que distncia. Quarto, os arranjos
trabalhistas iniciais no se revelaram sustentveis e as agncias
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esto funcionando com base em quadros provisrios, sob questionamento judicial. Quinto, algumas agncias criadas como reguladoras na verdade optaram por este arranjo institucional em busca
de autonomia gerencial e financeira, mas no necessariamente
possuem este tipo de competncia. Por ltimo, mas no menos
importante, as agncias reguladoras foram criadas a partir de
dinmicas setoriais endgenas e no a partir de movimento coordenado por parte da cpula do governo no sentido de se caminhar
na direo de um Estado Regulador. Muitas destas caractersticas
no so especficas da realidade brasileira. As coisas ocorreram
assim em outros lugares do mundo. Em alguns setores o pas foi
capaz de absorver melhor as lies da experincia internacional.
Em outros, menos.
Primeiro, as privatizaes caminharam com velocidade
maior do que as definies das novas regras do jogo, o que se
explica em boa parte pela necessidade de enviar comunidade
financeira internacional forte sinalizao da orientao pr mercado do governo e, em decorrncia, atrair investimentos diretos
estrangeiros. O descompasso dos arranjos regulatrios expressa a
dificuldade do pas em se adequar a novas formas de fomentar o
desenvolvimento, notadamente por meio da criao de mercados
contestveis, do incentivo concorrncia e da definio de novos
padres de interao entre o Estado e o setor produtivo. Com o
benefcio da viso do que j se passou, tentador dizer que primeiro o pas deveria ter definido mais cuidadosamente as novas
regras do funcionamento destes setores antes de se lanar a um
intenso programa de privatizao, porm dificilmente o governo
teria condies de coordenar simultaneamente os dois processos e
comear pelo mais difcil.
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Segundo, o fato da primeira gerao de quadros de funcionrios e dirigentes das agncias reguladoras ser oriundo das
empresas estatais, ministrios e outros rgos afetos aos setores
em questo comumente apontado como indcio de que a ruptura com a viso anterior no to simples assim. Contra o argumento de que estas novas organizaes j nascem com vcios a
pergunta : teria como ser diferente? Dificilmente. O know-how
especfico do setor, a experincia histrica, o conhecimento dos
trade-offs estava nas empresas estatais. Mesmo com a realizao
de concursos para selecionar novos quadros, o que foi possvel
recrutar no mercado foram em geral jovens profissionais com
pouca ou nenhuma viso do setor. Uma transio intergeneracional e intercultural a alternativa a ser perseguida, da forma mais
coordenada possvel.
Terceiro, o problema dos termos do relacionamento da
administrao direta com as agncias reguladoras recria as
dificuldades observadas no perodo 1967-1988. A racionalidade da delegao de funes executivas e reguladoras para
rgos da administrao indireta envolve a concesso de
maior autonomia no que se refere a aspectos administrativos
e financeiros em troca do cumprimento de polticas e metas
de performance contratualizadas entre ambas as partes. Trs
distores ocorrem potencialmente neste processo. Primeiro,
os termos de entendimento no so elaborados e as duas partes
seguem operando independentemente. Segundo, a prpria
agncia define os termos pelos quais entende que deva ser
supervisionada. Terceiro, o ministrio no consegue impor
sua autoridade por razes polticas ou tcnicas e passa a
operar contra a agncia. O enfrentamento coordenado - e no
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setorializado - destas problemticas tarefa urgente que j foi

iniciada mas que precisar ser substancialmente reforada no
prximo governo.
Quarto, os arranjos trabalhistas em vigor nas novas agncias
tm sido objeto de constante tenso entre o executivo e o judicirio,
gerando instabilidade e insegurana com relao ao modus operandi destas novas organizaes. As agncias enfrentam um desafio paradoxal no que se refere competitividade de seus quadros:
precisam ser minimamente capazes de enfrentar a concorrncia do
mercado no recrutamento e fixao de seus quadros, mas precisam
tambm manter certa equivalncia com relao aos ministrios
da administrao direta com quem se relacionam. Ao optar-se
por maior competitividade em termos de cargos e salrios nas
agncias, o resultado tem sido evaso de quadros da administrao
direta rumo s agncias e aumento do ressentimento dos quadros
dos que permanecem em relao aos que vo em busca de
oportunidades melhores. A maior equalizao destas condies
envolve duas alternativas igualmente complexas: a extenso do
regime estatutrio s agncias (de questionvel adeqabilidade
segundo diversas opinies no mbito do governo) ou melhoria das
condies de remunerao dos cargos e dos salrios das carreiras
nos ministrios parentais (alternativa igualmente difcil, especialmente em funo do contexto de restrio financeira).
Quinto, a criao de agncias que, na verdade, no exercem
funes fundamentalmente reguladoras constitui outro problema
que dever aumentar no futuro prximo. As motivaes para
vrios rgos e setores buscarem redefinir seu papel e sua misso a
partir de uma perspectiva regulatria so conhecidas: busca de flexibilidade gerencial, melhores salrios, autonomia nas condies
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de trabalho, pretexto para reformas organizacionais visando enxugamento de custos e outras, em geral estranhas s funes reguladoras. Do ponto de vista da lgica endgena das organizaes
que tem buscado este tipo de soluo, a dificuldade maior apresentar-lhes arranjos alternativos atraentes, acoplados a estruturas
de incentivos funcionais. O desafio para o prximo governo consiste em aprimorar os novos arranjos representados pelas OSCIP,
OS e AEs de modo a viabilizar a redefinio da identidade de
organizaes ou estruturas da administrao direta que precisam
se atualizar.
Finalmente, cabe ateno maior emergncia do Estado
regulador em termos mais abrangentes. De forma desorganizada
comea a delinear-se no Brasil o mesmo fenmeno observado
na experincia internacional: a gradual generalizao do processo
de interveno do Estado a partir de funes reguladoras e no
mais executivas. No se trata mais de processo restrito s reas
de servios de utilidade pblica como energia, petrleo e telefonia. Setores como sade, meio ambiente, educao, finanas e
outros comeam a perceber na forma regulatria a possibilidade
de um novo papel, mais adequado realidade social e econmica
do pas. Mas na ausncia de um locus coordenador deste processo - excludo inclusive do debate da Reforma do Estado no primeiro mandato - a tendncia que cada reflexo setorial no extrapole os contornos onde se verifica. Ocorre que, do ponto de vista
do conjunto da administrao pblica, estes movimentos isolados
comeam a fazer diferena e a demandar um esforo articulador,
especialmente em termos de acmulo de expertise, investimentos
em capacitao e resistncia a distores.
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Assuntos Inacabados
O conjunto de inovaes propostas no contexto do Plano
Diretor da Reforma do Estado e nas sucessivas legislaes que
se seguiram encontra-se longe de sua forma final, e natural que
assim seja. A ruptura com as antigas formas de estruturao do
setor pblico iniciada com a Constituio de 1988 demorou dez
anos para produzir sua seqncia e o pas mudou, e muito, no
decorrer desta dcada. As culturas poltica, jurdica e administrativa mudam lentamente, acompanhando com defasagem inevitvel transformaes mais aceleradas que ocorrem em reas como
a tecnologia, a economia e os costumes. Inovaes se tornam bem
sucedidas ao longo do tempo, aps sucessivos ajustes at que o
produto em questo encontre sua forma final junto a seus mercados e atores. No que diz respeito ao desenho organizacional de
novas formas para que o setor pblico desenvolva suas atividades,
a substituio de autarquias e fundaes por OSs, OSCIPs e AEs
encontra-se ainda em fase de reviso e de consolidao.
No se pretende aqui fazer uma anlise de cada uma destas
novas formas de estruturao de atividades governamentais. O
balano at o momento sugere que os maiores problemas situam-se
no aprimoramento da figura das AEs, que ainda se encontra sujeita
a vrios questionamentos, e na viabilizao de adeso substantiva ao modelo das Organizaes Sociais nas esferas de sade e
de educao (em contraste com seu boom na esfera de cincia
e de tecnologia). A questo que se pretende abordar at que
ponto as dificuldades observadas foram incorporadas nas prprias
formulaes dos modelos, na problemtica de sua implementao
ou na modelagem de processos de transio adequados.
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As dificuldades de desenho se superam atravs de refinamentos sucessivos, principalmente a partir de avaliaes das dificuldades que as organizaes-piloto vm enfrentando. Os diversos
tipos de custos do pioneirismo no so negligenciveis e apenas
com o suporte diferenciado do MPOG e MF tais custos podem ser
absorvidos. O engajamento destes dois ministrios, no entanto,
dificultado pelo volume de presses e de demandas que converge
continuamente sobre ambos. Mas sem que estejam convencidos
da importncia de se apostar na estrutura de incentivos embutida
no desenho adotado, muito difcil assegurar seu comprometimento permanente com estas mudanas. Na ausncia de propostas
que superem o desenho proposto, cabe ao futuro governo apoiar
mais efetivamente as mudanas iniciadas.
No segundo caso, em se tratando dos processos de
implementao dos novos formatos organizacionais, a discusso
por recursos financeiros e humanos tende a eclipsar a demanda
por funes de coordenao mais complexas e sensveis, que
requerem postura e posicionamento distintos daquele da gesto
macroeconmica. Em certas questes o envolvimento da Casa
Civil necessrio, dada a magnitude da funo de coordenao
demandada. Isto significa que na verdade o envolvimento do
chefe do executivo surge como necessrio. Ocorre que sua
ateno tende a ser absorvida por assuntos mais urgentes e prioritrios, o que torna difcil proporcionar ateno continuada ao
que se configura freqentemente como questo operacional.
Este um tema a ser enfrentado particularmente na passagem do
basto deste para o prximo governo, porque este o momento
mais propcio para se focalizar o problema da coordenao da
ao governamental.
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No terceiro caso, a transio de um arranjo organizacional

para outro tarefa complexa em qualquer circunstncia. Muitas
inseguranas, questionamentos e indefinies precisaram (e precisam) ser enfrentados quando o novo no est claramente discernvel, quando no se sabe bem o que ser feito com os arranjos
institucionais vigentes, quando no h sinalizao forte por parte
de reas-chave do executivo quanto ao que o governo pretende
fazer em termos de novas regras nas reas financeira e de pessoal. Quanto menos claras as regras de transio, maiores as
desconfianas e resistncias. Quanto menos visvel os objetivos
do executivo, maiores as incertezas e indeterminaes. O incio
de novo mandato uma oportunidade de clarificao de muitas
destas questes, processo este que se beneficiar do acmulo de
interaes, avanos e dificuldades ocorridas nos ltimos anos.
Uma sinalizao clara de como o novo governo pretende proceder
no que se refere a este tema sem dvida contribuir enormemente
para a consolidao dos novos arranjos institucionais gerados no
bojo do processo de reforma.
Finalmente, cabe ainda ressaltar que quaisquer que sejam as
escolhas a serem feitas, elas tero implicaes duradouras. No
se pode alimentar a iluso de que possvel acumular as vantagens de formas organizacionais distintas. Do ponto de vista organizacional, o apelo dominante o da flexibilizao em nome da
eficincia e da agilidade. Do ponto de vista da gesto o emparelhamento com a dinmica do mercado naturalmente mais atrativo. Em contrapartida, do ponto de vista dos recursos humanos,
os quadros tcnicos aspiram a estabilidade e previdncia integral.
Do ponto de vista do controle governamental, normas que assegurem accountability so fundamentais. A dificuldade de se optar
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entre pacotes de ganhos e perdas indissociveis encontra-se no

cerne do dilema do enquadramento de significativo nmero de
instituies na esfera pblica estatal ou pblica no estatal. Esta
no tem sido tarefa fcil para o governo atual e assim continuar
para o prximo.
Avanos em duas Agendas Histricas: Servio

Pblico e Planejamento
As reformas nas polticas de gesto pblica ocorridas nos
ltimos oito anos representaram avanos histricos no que diz
respeito a pelo menos dois temas clssicos da administrao
pblica brasileira: a construo de um servio pblico meritocrtico e a implementao de um processo de planejamento
baseado em programas orientados para resultados. A continuidade, o aprofundamento e a ampliao de ambas as iniciativas
constituem o maior desafio do prximo governo no prximo
governo.
Primeiro, a realizao sistemtica de concursos pblicos para
um conjunto de carreiras, dentre as quais se destacam aquelas
nucleadas no chamado ciclo de gesto, representa esforo indito
por parte do executivo no sentido de dar nitidez e sustentao
ao corpo de funcionrios permanentes considerados de natureza
estratgica para a administrao pblica federal. A simples presena na administrao federal de contingente de profissionais
concursados distribudos pelo executivo mudou a dinmica de
funcionamento dos ministrios por eles povoados. Ondas de
profissionalizao se sucedem com cada entrada no governo de
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um quadro de profissionais em geral bem selecionados, treinados

para ingressar na administrao federal dentro da nova viso de
Estado e sem as seqelas, por exemplo, das geraes que se formaram ao longo do perodo autoritrio em meio a uma cultura
poltica predominantemente clientelista. H ainda que se institucionalizar a periodicidade dos concursos, bem como realizar
ajustes na delimitao de quais devem ser as chamadas carreiras
de estado, mas o governo vem perseguindo estes dois objetivos
dentro das possibilidades polticas, financeiras e organizacionais
do quadro atual. Caso sejam priorizadas, estas prticas provavelmente promovero novos saltos de qualidade no desempenho da
mquina administrativa federal.
Entretanto, a realizao de concursos para o ncleo estratgico, apesar de ser uma conquista importante, medida necessria
mas no suficiente nesta direo. O grande desafio formular
uma poltica integrada e abrangente de Recursos Humanos, de
forma a conferir maior organicidade e coeso Administrao
Pblica Federal. Espera-se que a profissionalizao do setor
pblico e sua organizao em bases meritocrticas tambm contribua para o aumento da racionalidade e da transparncia do
processo decisrio, coibindo o avano de prticas clientelistas e
rent seeking e mesmo a captura das estruturas pblicas por interesses privados, embora a prpria burocracia permanente no esteja
isenta destes riscos tambm.
Este esforo vem sendo acompanhado por duas iniciativas
igualmente inditas: a gerao e publicizao dos dados estatsticos relativos gesto da fora de trabalho no executivo federal
e a realizao de um expressivo programa de educao continuada levado a cabo pela ENAP, em combinao com cursos para
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formao inicial das carreiras do MPOG. O impacto de ambas

sobre o executivo federal de difcil mensurao, mas no h
dvida de que funcionaram como importantes vetores impulsionadores e realimentadores das reformas em curso. H sempre espao
para aprimoramento e melhorias, como o refinamento da qualidade dos dados apresentados e a organizao de cursos articulados
a processos de progresso nestas carreiras, mas no h dvida de
que os avanos tm sido notveis. O desafio do prximo governo
institucionaliz-los, complement-los e aprofund-los porque
neste caso, como em vrias outras reas no setor pblico, o que se
constri em anos se perde em meses.
Uma srie de temas permanece pendente de equacionamento
na esfera de recursos humanos: a problemtica de avaliao de
desempenho, a competitividade dos salrios das carreiras estratgicas, a institucionalizao de programas destinados a aperfeioamento e progresso nas carreiras, a regularizao da figura do
emprego pblico e a incorporao da varivel recursos humanos
nos processos de planejamento e oramentao. Todos vm sendo
objeto de esforos de equacionamento por parte do executivo,
com maior ou menor sucesso conforme o caso. Em que pese o
contexto de restrio fiscal, onde a escassez de recursos se multiplica pela falta de outros tipos de recursos, em especial humanos
e tecnolgicos, o governo vem buscando enfrentar estes mltiplos
desafios simultaneamente. A dificuldade maior reside na conquista
de apoios e na confeco de alianas que transcendam o MPOG,
que por sua vez no pode ser responsabilizado isoladamente pela
produo de avanos em todas estas frentes. Seja pelo fortalecimento deste ministrio, seja pelo maior engajamento do conjunto
do governo nestes processos, o prximo governo precisar rever
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o volume de recursos, ateno e prioridade a ser dada a estas

reas, investimentos estes que se traduziro em desempenho diferenciado da mquina administrativa.
Segundo, o incio da implementao de um processo de planejamento com base em programas, balizado por indicadores
de desempenho e individualizando responsveis por sua gesto,
representa a retomada de uma tradio de planejamento ensaiada
com a reforma de 1967 e, mais importante, a incorporao de uma
srie de princpios contemporneos pertencentes chamada nova
gesto pblica. O PPA, com todas as dificuldades e custos do pioneirismo que vem enfrentando, conjuga progressos histricos na
esfera oramentria, atualizada viso de planejamento centrada
em programas territorialmente referenciados, foco nos resultados
e modernas tcnicas de gesto de projetos.
O balano provisrio destes anos iniciais de sua
implementao indica densa agenda de problemas a serem superados no futuro imediato. Dentre estes, destacam-se: a dificuldade
de conquistar a adeso do conjunto do governo para uma ao
coordenada orientada para o desenvolvimento do pas, a complicada gesto de um conjunto de programas heterogneos e complexos, a dificuldade de se estabelecer sintonia fina entre os
processos oramentrios anuais e um planejamento plurianual,
a ausncia de arranjos institucionais que favoream a melhoria
do desempenho dos programas e as resistncias ao processo de
implementao de uma cultura orientada para desempenho com
base em indicadores de resultados.
Todos estes obstculos so sintomas de um processo de
desenvolvimento institucional das estruturas de governo. Constituem a principal matria--prima a ser processada com vistas ao
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prximo ciclo de planejamento plurianual. O governo que assumir em 2003 ter como ponto de partida uma massa crtica de
experincias nesta rea qualitativa e imensamente superior aos
que se iniciaram em1990, 1994 e mesmo 1998, lembrando que o
PPA j foi fruto em parte do aprendizado ocorrido no contexto do
Brasil em Ao.
O PPA dotou as aes do segundo mandato de uma
estruturao como h muito no se via no pas, possivelmente
desde o governo Geisel, porm de forma mais institucionalizada,
eficiente e estruturada. A revitalizao do planejamento ocorrida
entre 1999 e 2002 precisa, no entanto, ser aprofundada em duas
direes: no mbito do MPOG e na Esplanada em geral. Primeiro,
no contexto do prprio MPOG, as reas onde a interao deve se
intensificar so naturalmente a SOF e a SEGES, embora a SRH
e a SLTI tambm devam ser incorporadas mais de perto ao processo do PPA. A dinmica SPI/SOF melhorou muito nos ltimos
anos, mas ainda pode melhorar muito mais, especialmente nos
momentos de elaborao oramentria, reprogramao e, paradoxalmente, cortes de recursos. O fortalecimento destas conexes
que faz a liga dos processos de planejamento e de oramento.
O PPA trouxe tambm uma srie de inovaes gerenciais consistentes com o mandato da SEGES, de modo que h um campo
de intercmbio a ser explorado, especialmente no que se refere
interao do MPOG com os ministrios finalsticos. A busca
da transversalidade e da intersetorialidade nas aes do governo
demanda estreitamento maior da atuao das duas secretarias.
A SEGES j vem atuando com alguns programas pontuais orientados para a melhoria do desempenho da mquina governamental: os programas de desburocratizao e de qualidade. O PPA
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trouxe toda uma cultura de gesto de programas e de projetos para

o governo federal, mas h uma agenda de gesto no mbito da
operacionalizao dos programas a ser mapeada e destrinchada no
mbito do MPOG.
Segundo, h um imenso espao a ser explorado na Esplanada no que se refere ao fortalecimento das capacidades de
planejamento, oramento e gesto nos rgos finalsticos. Esta
revitalizao das dimenses sistmicas e coordenadoras das atividades de planejamento depende do fortalecimento dos setores que
fazem a conexo entre os ministrios e o MPOG: as SPOAs. A
ENAP vem desenvolvendo programas de treinamento de alto nvel
para os dirigentes dos programas e para seus nexos sistmicos, os
SPOAs dos ministrios, mas nada substitui a liderana integrada
das SPI, SOF e SEGES no cotidiano da execuo oramentria e
financeira. O conjunto dos ministrios tem um engajamento muito
diferenciado no que se refere liderana do MPOG no processo
de planejamento e de coordenao do gasto pblico. natural que
assim seja, mas para o cumprimento das prioridades de qualquer
governo de forma consistente com as necessidades de ajuste fiscal
e com as melhorias da racionalidade e produtividade das aes de
governo no h outro caminho que no passe pelo fortalecimento
do MPOG.
cada vez mais importante maior entrosamento com a SRH
e SLTI. Recursos humanos permanece um assunto parte e,
enquanto assim for, continuar sendo uma varivel de ajuste ad
hoc no processo de gesto do gasto pblico, apesar do peso que
possui. A previso de gastos com recursos humanos precisa de ser
melhor refinada nos processos de elaborao oramentria porque
neste momento que se discutem e projetam cortes, gastos com
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progresso e outros. A intratabilidade dos temas sob sua jurisdio

s contribui para o aumento de seu distanciamento, quando se
deveria traz-los mais para perto de outros olhares e perspectivas
como as de planejamento, oramento e gesto. Os avanos decorrentes dos processos de implementao de sistemas informatizados e da ateno crescente que a cpula do MPOG tem dedicado ao tema. Mas ainda h um rduo trabalho a ser feito, de
consolidao, institucionalizao e disseminao de uma cultura
de profissionalizao da gesto de recursos humanos, em especial
nos ministrios finalsticos.
A rea de tecnologia de informaes sofre do mesmo mal.
Responsvel pela liderana tecnolgica do governo na rea do
governo eletrnico, enfrenta o risco de ficar circunscrita a si
mesma ao invs de fertilizar as demais. As secretarias do prprio
MPOG constituem em prioridades para a SLTI. Os ganhos de
produtividade, credibilidade, custos e qualidade proporcionados
pela introduo de sistemas informatizados de gesto tem sido
uma das grandes alavancas do programa de governo eletrnico.
Dados os mltiplos dividendos de envolvidos na implementao
dos grandes sistemas da administrao pblica (pessoal, oramentrio-financeiro, compras, servios gerais e outros), o executivo
s tem a ganhar proporcionando centralidade ao investimento em
tecnologia de informaes. O desafio do prximo governo tirar
proveito dos avanos ocorridos nestas duas esferas para impulsion-las atravs de sua incorporao de forma mais ativa nas
aes do ministrio.
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Concluso
Ao longo dos oito anos do governo FHC as polticas de gesto
pblica tiveram avano s comparvel ao verificado no perodo
Vargas. Cabe registrar, no entanto, algumas diferenas. Primeiro,
estas mudanas tm se processado no contexto democrtico, sem
rupturas constitucionais. Segundo, elas envolvem no instaurar
uma nova ordem, mas reformar e reestruturar uma situao que
resultante de dcadas de arranjos institucionais sobrepostos
e inconsistentes. Terceiro, as atuais polticas de gesto pblica
enfrentam desafios de complexidade, heterogeneidade e pluralidade muito distintos daqueles que vigiam nos anos trinta. Quarto,
as reformas atuais precisam lidar com o acelerado processo de
mudana tecnolgica e com o fortalecimento da sociedade civil,
algo que no se via no passado. Finalmente, as atuais polticas
de gesto pblica tm se disseminado gradativamente na mquina
administrativa de forma indita na histria do pas. No se trata
mais de debate de um grupo de iniciados ou de campanha encabeada por uma liderana iluminada, mas de um conjunto de
contedos que comea a espraiar-se por diversas instncias dos
trs poderes (por exemplo, no Tribunal de Contas da Unio) e
nveis de governo (como o surgimento de inovaes no mbito
sub-nacional demonstra). Seu lugar na agenda nacional ganha
contornos de irreversibilidade, porque os problemas de que trata
no sero superados salvo pelo seu enfrentamento contnuo e
institucionalizado.
O futuro governo tem responsabilidade inescapvel pela
frente: levar em conta todo o patrimnio de experincias, erros
e acertos acumulados ao longo dos ltimos anos. Quaisquer
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que sejam as vises e proposies do grupo que assumir o executivo em 2003, o desafio aprofundar as reformas, aprimorar
as proposies existentes e institucionalizar e fortalecer as polticas de gesto pblica relativas ao conjunto do Estado brasileiro.
No passado a instabilidade poltica foi pretexto para o desconhecimento das experincias geradas em cada ciclo de reformas. O pas
e o executivo federal no dispem mais deste libi para se recusarem ao aprendizado cumulativo decorrente da reflexo sobre a
experincia histrica. Cabe aos quadros permanentes do Estado,
independentemente de sua orientao ideolgica, contribuir para a
continuidade deste aprendizado que, na esfera da gesto pblica,
nunca tem fim.
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