issn

0034-7612

Saneamento bsico no Brasil: consideraes sobre

investimentos e sustentabilidade para o sculo XXI*
Alexandre Bevilacqua Leoneti**
Eliana Leo do Prado***
Sonia Valle Walter Borges de Oliveira****

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Mtodo; 3. O setor do saneamento bsico no Brasil:

desenvolvimento e aspectos legais; 4. Novas estratgias de gesto; 5. Consideraes
finais.
S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Methods; 3. The basic sanitation sector in Brazil:
evolution and legal issues; 4. New management strategies; 5. Final remarks.
P a l av r a s - c h av e : saneamento bsico; tratamento de esgoto; investimento; sustentabilidade.
Key

words:

basic sanitation; sewage treatement; investment; sustainability.

* Artigo recebido em jul. 2009 e aceito em nov. 2010. Agradecimentos Fapesp pelo apoio
pesquisa.
** Bacharel em administrao de empresas pela Universidade Paulista, bacharel em matemtica
aplicada a negcios pela FFCLRP/USP e mestre em administrao de organizaes pela Fearp/USP.
Endereo: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (Fearp/USP).
Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre CEP 14040-900, Ribeiro Preto, SP, Brasil. E-mail:
ableoneti@usp.br.
*** Bacharel em engenharia qumica pela Universidade de Ribeiro Preto, especialista em informtica em educao pela Universidade Federal de Lavras (UFL), especialista em psicopedagogia
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Doutoranda em sade pblica (Eerp/USP).
Endereo: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (Fearp/USP).
Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre CEP 14040-900, Ribeiro Preto, SP, Brasil. E-mail:
leprado@ig.com.br.
**** Bacharel em arquitetura e urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU/USP), mestre em engenharia hidrulica e saneamento pela Escola de
Engenharia de So Carlos (Eesc/USP), doutora em administrao pela Faculdade de Economia,
Administrao e Contabilidade (FEA/USP) e livre-docente em administrao geral (Fearp/USP).
Professora associada da Fearp/USP. Endereo: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (Fearp/USP). Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre CEP 14040-900,
Ribeiro Preto, SP, Brasil. E-mail: soniavw@terra.com.br.

rap Rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

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Alexandre Bevilacqua Leoneti et al.

Desde a dcada de 1950 at o final do sculo passado, o investimento em saneamento bsico no Brasil ocorreu pontualmente em alguns perodos especficos, com um
destaque para as dcadas de 1970 e 1980. Em decorrncia disso, o Brasil ainda est
marcado por uma grande desigualdade e dficit ao acesso, principalmente em relao
coleta e tratamento de esgoto. Atualmente, o setor tem recebido maior ateno
governamental e h uma quantidade significativa de recursos a serem investidos.
Todavia, faz-se necessrio que esses investimentos sejam sustentveis. Desta forma,
o presente trabalho pretendeu, por meio de uma pesquisa descritiva-exploratria,
verificar como foram realizados os investimentos em saneamento bsico no Brasil,
com nfase no tratamento de esgoto, e discutir como esto sendo disponibilizados
os recursos para atender aos aspectos legais aos quais se submetem os municpios
neste incio de sculo. Para isto, foram utilizadas, como fontes primrias, entrevistas
no estruturadas com tcnicos do setor de saneamento e, como fontes secundrias,
foram coletadas informaes nos sites dos principais rgos pblicos e privados
que tm relevncia quanto ao saneamento no Brasil. Foram identificadas possveis
falhas no planejamento do setor ao longo destes ltimos anos, alm de terem sido
encontradas evidncias que apontam possveis falhas nas avaliaes dos investimentos
que esto sendo realizados, no sendo considerada a sustentabilidade dos mesmos.
Como contribuio, procurou-se identificar algumas novas formas de gesto em
saneamento bsico, o que poder auxiliar os gestores municipais no cumprimento
dos seus objetivos.
Basic sanitation sector in Brazil: overview about investments and sustainability
for the 21st century
Since the late 1950th century until the end of the month, the investment in basic
sanitation in Brazil occurred occasionally in some specific periods, with an emphasis
on the 1970 and 1980. As a result, Brazil is still characterized by great inequality
and low access, particularly regarding the collection and sewage treatment. Currently, the sector has received greater government attention and there is a significant
amount of resources to be invested. However, it is necessary that these investments
are sustainable. Thus, this research sought through a descriptive and exploratory,
were performed to see how investment in basic sanitation in Brazil, with emphasis
on sewage treatment, and discuss how resources are being made available to meet
the legal aspects which are submitted to municipalities beginning of this century. For
this purpose, were used as primary sources of unstructured interviews with technicians and sanitation sector as secondary sources, information was collected on the
websites of major public and private agencies that have a bearing on the sanitation
in Brazil. We identified potential flaws in the planning of the sector over recent years,
and have been found evidence that points to possible flaws in the evaluations of the
investments being made, not considered their sustainability. As a contribution, we
tried to identify some new forms of management in sanitation, which could help
municipal managers in achieving its goals.

rap Rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

Saneamento bsico no Brasil

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1. Introduo
A quantidade de gua necessria para o desenvolvimento das atividades humanas, tanto no processo de produo de vrios tipos de produtos quanto no
abastecimento para o consumo de gua propriamente dito, vem aumentando
significativamente ano aps ano no Brasil. Em contraponto, a quantidade de
gua potvel ou de gua que possa ser utilizada para satisfazer esses diversos
tipos de finalidades no aumentou.
Uma soluo para a preservao dessas guas o investimento em sanea
mento e no tratamento do esgoto sanitrio, que realizado por meio de estaes de tratamento de esgoto que reproduzem, em um menor espao e tempo,
a capacidade de autodepurao dos cursos dgua. As guas recuperadas por
essas estaes possuem uma grande variedade de aplicaes, entre elas: (i)
irrigao de campos de esportes, praas etc.; (ii) usos paisagsticos; (iii) descarga de toaletes; (iv) combate a incndios; (v) lavagem de automveis; (vi)
limpeza de ruas; (vii) usos na construo (Prosab, 2006). Tais alternativas
contribuem para a diminuio do uso de gua potvel para estes fins, alm
de gerar externalidades positivas sobre a sade e o meio ambiente (Toneto
Junior, 2004:31).
No sculo passado, desde a dcada de 1950 at o seu final, o investimento em saneamento bsico no Brasil ocorreu pontualmente em alguns perodos especficos, com um destaque para as dcadas de 1970 e 1980, quando
existia um predomnio da viso de que avanos nas reas de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio nos pases em desenvolvimento resultariam na reduo das taxas de mortalidade (Soares, Bernardes e Cordeiro
Netto, 2002:1715). Nesse perodo, foi consolidado o Plano Nacional de Sanea
mento (Planasa), que deu nfase ao incremento dos ndices de atendimento
por sistemas de abastecimento de gua, mas que, em contrapartida, no contribuiu para diminuir o dficit de coleta e tratamento de esgoto, o que ainda
verificado atualmente. At 2006, apenas 15% do esgoto sanitrio gerado nas
regies urbanas dos municpios do Brasil era tratado (Snis, 2007).
Atualmente, o setor tem recebido maior ateno governamental e existe uma quantidade significativa de recursos a serem investidos. No entanto,
esses investimentos devem, alm de gerar os benefcios j esperados quanto
melhoria da qualidade da gua e dos ndices de sade pblica, atender aos
padres mnimos de qualidade, sendo definidos pela legislao especfica do
setor, com a finalidade de garantir a sustentabilidade dos mesmos.
Nestes ltimos anos, as principais normas que regulam o setor de saneamento esto representadas pela Lei 11.445/2007, que estabelece as diretrizes
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nacionais para o saneamento bsico, e pela Lei 9.433/1997, referente Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH). Verificam-se nestas leis algumas
exigncias para garantir a sustentabilidade dos investimentos em saneamento,
mas, segundo Souza, Freitas e Moraes (2007), ainda existe uma predominncia de conceitos preventivistas e omisses discursivas, alm de vises ambguas dentro de uma mesma legislao.
Soma-se a isso o fato de que ainda no esto definidas, de maneira
clara, as atribuies de cada esfera governamental no que se refere ao sanea
mento bsico. Devido a essa indefinio, Unio, estados, Distrito Federal e
municpios poderiam criar aes redundantes em alguns casos ou se tornar negligentes em outros, deixando a responsabilidade para um dos demais agentes
envolvidos. Nesse cenrio, a aplicao dos recursos poderia ainda ser realizada
sem a adoo de uma viso mais global, que contemple as relaes entre esses
agentes, prejudicando o planejamento e a eficcia dos recursos aplicados.
Desta forma, o presente trabalho pretendeu, por meio de uma pesquisa
descritiva, verificar como foram realizados os investimentos em saneamento
bsico no Brasil, com nfase no tratamento de esgoto, e discutir como esto
sendo disponibilizados os recursos para atender aos aspectos legais aos quais
se submetem os municpios neste incio de sculo. Tambm se procurou identificar algumas novas formas de gesto em saneamento bsico, o que poder
auxiliar os gestores municipais no cumprimento dos seus objetivos.

2. Mtodo
O presente estudo pode ser classificado como uma pesquisa descritiva-exploratria. Segundo Gil (1989), os objetivos de uma pesquisa descritiva se concentram em identificar caractersticas de determinada populao ou objeto de
estudo. J as pesquisas exploratrias so empregadas para [...] aumentar o
entendimento do problema de administrao, bem como [...] reunir informaes anteriores sobre o tpico para refinar a questo de pesquisa (Cooper
e Schindler, 2003:222).
Utilizamos fontes primrias e secundrias na coleta de dados. Como
fontes primrias, foram feitas entrevistas no estruturadas com tcnicos do
Departamento de guas e Energia Eltrica (Daee) de Ribeiro Preto (SP),
sobre aspectos do saneamento bsico no estado de So Paulo, e com especialistas do Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), da Agncia Nacional de guas (ANA), do Ministrio do Meio Ambiente, em Braslia.
Como fontes secundrias, foram coletadas informaes nos sites dos princirap Rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

Saneamento bsico no Brasil

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pais rgos pblicos e privados que tm relevncia quanto ao saneamento

no Brasil, como o Ministrio das Cidades, Agncia Nacional de guas (ANA),
Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), Fundao Nacional da Sade (Funasa), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcon), Associao das
Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe) e Associao Nacional dos
Servios Municipais de Saneamento (Assemae). Tambm foram pesquisadas
leis e polticas pblicas relacionadas a saneamento no Brasil, alm de artigos
acadmicos sobre o tema saneamento.
Os principais descritores buscados na coleta de dados foram: saneamento bsico; abastecimento de gua; coleta de esgoto; tratamento de esgoto; esgotamento sanitrio; resduos slidos; investimento em saneamento;
universalizao do saneamento; setor de saneamento no Brasil; polticas de
saneamento.

3. O setor do saneamento bsico no Brasil: desenvolvimento e

aspectos legais
Pelo impacto na qualidade de vida, na sade, na educao, no trabalho e no
ambiente, o saneamento bsico envolve a atuao de mltiplos agentes em
uma ampla rede institucional. No Brasil, est marcado por uma grande desigualdade e por um grande dficit ao acesso, principalmente em relao
coleta e tratamento de esgoto.
Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento
(Snis, 2007), em 2006, o ndice mdio de atendimento urbano mostrava valores relativamente elevados, em termos de abastecimento de gua, com um
ndice mdio nacional de 93,1%. Porm, em termos de esgotamento sanitrio,
o atendimento urbano com coleta era muito escasso, tendo um ndice mdio
nacional de 48,3%, e um ndice mdio nacional de apenas 32,2% para o tratamento desse esgoto coletado. Destaca-se que, em relao ao atendimento
populao de baixa renda, o ndice ainda mais inadequado, e alcanar uma
cobertura mais ampla desse benefcio um grande desafio.
A figura apresenta o total de investimento per capita necessrio para universalizao do saneamento bsico no Brasil e explicita a desigualdade regional
causada pela menor capacidade de pagamento da populao nas regies Norte
e Nordeste em comparao com as outras regies. Esse dficit est intimamente relacionado ao perfil de renda dos consumidores (Saiani, 2007:263).
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Alexandre Bevilacqua Leoneti et al.

Figura

Investimento necessrio para universalizao do saneamento

no Brasil, 2006
R$
700,00
600,00
500,00
400,00

20%
18%

641
534

13%

15%

481
395

300,00

8%

358

14%
12%

9%

10%
8%
6%

200,00
100,00
0,00

16%

4%

4%
Norte Nordeste
Investimento per capita (R$)

2%

Sudeste

Sul Centro-Oeste

0%

Proporo da renda per capita

Fonte: Adaptado de Aesbe (2006).

Ainda de acordo com a figura, o Sudeste a regio que necessita de

menor investimento per capita, em torno de R$ 358, enquanto a regio Norte
necessita de um investimento da ordem de R$ 641, sendo quase o dobro necessrio. Observa-se tambm que a regio Norte possui o maior comprometimento da renda per capita da populao com relao ao total necessrio a ser
investido. Percentuais elevados como este tornariam mais necessria a atuao do Estado com investimentos no reembolsveis que no obrigariam o
tomador do emprstimo ao pagamento do montante recebido.
Em nmeros absolutos, para que a universalizao dos servios de gua
e esgoto no Brasil fosse alcanada em 2025, seria necessrio que fossem investidos, em mdia, R$ 11 bilhes todos os anos, a partir do ano de 2006 at o
ano de 2024 (Aesbe, 2006). Todavia, de acordo com os dados do Snis (2007),
em 2006, o total de investimentos efetivamente realizados no setor de saneamento brasileiro foi de apenas R$ 4,5 bilhes (sendo R$ 1,8 bilho em coleta
e tratamento de esgoto). Este ainda um reflexo de anos anteriores, quando o
investimento foi, em mdia, R$ 3,9 bilhes, considerado o perodo de 2003 a
2006, atualizados para dezembro de 2006, utilizando-se o ndice Nacional de
Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
Na tabela 1, observa-se que, no ano de 2000, 47,8% dos municpios no
tinham coleta de esgoto, sendo seus principais receptores os rios e o mar; e,
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Saneamento bsico no Brasil

dos 52,2% restantes, que coletam os esgotos, apenas 20,2% tinham tratamento (UNDP, 2000). Em 2007, de acordo com os dados do Snis (2007), este quadro pouco se alterou, sendo ainda boa parte do esgoto sanitrio que coletado
nas cidades despejado in natura em corpos de gua ou no solo, principalmente
em municpios com populao inferior a 30 mil habitantes.
Ta b e l a 1

Coleta e tratamento de esgoto nos municpios brasileiros no ano 2000

Percentual de municpios (%)
Regio

Com coleta e tratamento

de esgoto

Com coleta e sem

tratamento de esgoto

Sem coleta de esgoto

3,6

3,5

92,9

Nordeste

13,3

29,6

57,1

Sudeste

33,1

59,8

7,1

Norte

Sul

21,7

17,2

61,1

Centro-Oeste

12,3

5,6

82,1

Brasil (total)

20,2

32,0

47,8

Fonte: UNDP (2000).

Este dficit de acesso foi ocasionado, em grande parte, pela fragmentao das responsabilidades e dos recursos federais, indefinies regulatrias e
irregularidades contratuais (Saiani, 2007:262). Estes problemas dificultam a
qualidade dos investimentos e a participao privada no setor de saneamento.
Segundo Toneto Junior (2004:178), pode-se afirmar que, apesar de apresentar praticamente todas as caractersticas dos demais setores de infraestrutura,
o setor de saneamento bsico o que ainda apresenta a menor participao
do setor privado. Segundo os dados da Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe, 2006), em 2006, mais de 95% dos servios
de saneamento eram realizados por organizaes do setor pblico, ou seja,
menos de 5% dos servios de saneamento eram realizados por empresas do
setor privado.
A pequena participao do setor privado e a limitao do endividamento pblico, imposta s gestes municipais pela Lei Complementar no 101, de
4 de maio de 2000, denominada como Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda
so os principais fatores da escassez de investimentos e, consequentemente,
da baixa eficincia do setor de saneamento no Brasil. At os dias de hoje, os
poucos investimentos realizados foram, em grande parte, facilitados por pla-

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nos especficos para o setor, como o Plano Nacional de Saneamento (Planasa),

que incentivou a criao e o fortalecimento das concessionrias municipais, e
pelos investimentos de bancos pblicos, como a Caixa Federal e o Banco do
Desenvolvimento Nacional (BNDES, 2008b).
Na dcada de 1990 foram implantados alguns programas federais de
apoio ao saneamento com financiamentos do Oramento Geral da Unio
(OGU), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial
(Bird), Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), Conselho Nacional de Pesquisas
(CNPq) e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Essas informaes esto apresentadas no quadro.
Quadro

Principais programas federais em saneamento na dcada de 1990

Programa
Pronurb
Pr-Saneamento

Pass

Prosege

Perodo

Financiamento

Beneficirio/Desdobramentos

1990-1994

FGTS e contrapartida

Populao urbana em geral, com

prioridade baixa renda

1995

FGTS e contrapartida

Preponderantemente reas com

famlias com renda de at 12 s.m.

1996

Oramento Geral da Unio

(OGU) e contrapartida,
Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e
Banco Mundial (Bird)

Populao de baixa renda

em municpios com maior
concentrao de pobreza

BID e contrapartida

Populao de baixa renda,

privilegiando comunidades com
renda de at 7 s.m.

OGU e contrapartida

Apoio tcnico e financeiro no

desenvolvimento de aes com
base em critrios epidemiolgicos
e sociais

Bird e contrapartida

Estudos e assistncia tcnica

aos estados e municpios em
mbito nacional; investimentos
em modernizao empresarial e
aumento de cobertura dirigidos
Casan, Embasa e Sanesul

Bird e contrapartida

Passa a financiar companhias do

Norte, Nordeste e Centro-Oeste
e estudos de desenvolvimento
institucional

1992-1999

Funasa-SB

PMSS I

PMSS II

1992-2000

1998-2004

Continua

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Saneamento bsico no Brasil

Programa

PNCDA

FCP/SAN

Perodo

1997

1998

Financiamento

Beneficirio/Desdobramentos

OGU e contrapartida

Uso racional de gua em

prestadores de servio de
saneamento, fornecedores e
segmentos de usurios

FGTS, BNDES e contrapartida

Concessionrios privados em
empreendimentos de ampliao
de cobertura em reas com renda
de at 12 s.m.

Propar

1998

BNDES

Estados, municpios e
concessionrios contratando
consultoria para viabilizao de
parceria pblico-privada

Prosab

1996

Finep, CNPq, Capes

Desenvolvimento de pesquisa
em tecnologia de saneamento
ambiental

Fonte: Turolla (2002).

Atualmente, por meio de polticas de saneamento ambiental e o afrouxamento das regras de acesso ao setor privado, o setor de saneamento tem
recebido considervel ateno e incremento de investimentos tanto do setor
privado, viabilizado pelas parcerias pblico-privadas (PPPs) e por recursos
prprios, quanto do setor pblico, por meio de recursos do Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
do Oramento Geral da Unio (OGU) e de programas como o Programa de
Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), que paga aos municpios pelo
esgoto efetivamente tratado (ANA, 2008).
Para viabilizar os investimentos no mbito governamental, foi estabelecida por meio da Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a Poltica Federal de
Saneamento Bsico, que em seu captulo IX orienta a ao do governo federal
por meio da definio de um conjunto amplo de diretrizes, objetivos e metas para a universalizao e definio de programas, aes e estratgias para
investimentos no setor (Brasil, 2006). Os aspectos ambientais, que complementam essa legislao, so tratados pelas resolues elaboradas no mbito
das agncias de regulamentao, tais como a Resoluo no 357 do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama, 2005), que dispe sobre a classificao
dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem
como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes. Essa re-

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340

Alexandre Bevilacqua Leoneti et al.

soluo sofreu ajustes com a Resoluo no 397, de 2008, como a excluso do

parmetro nitrognio amoniacal total em sistemas de tratamento de esgotos
sanitrios (Conama, 2008).
O Conselho das Cidades tambm aprovou em 3 de dezembro de 2008,
por meio da Resoluo Recomendada no 62, o Pacto pelo Saneamento Bsico,
que marcou o incio da elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico
(Plansab). Esse pacto, fruto de ampla discusso com as principais entidades
representativas do setor, representa o compromisso com a elaborao do plano que visa estabelecer um ambiente de confiana e entendimento no alcance
dos seus objetivos e metas (Brasil, 2008).
Consta como um dos principais objetivos deste pacto que, quanto gesto dos servios de saneamento, o Plansab
[...] dever buscar o desenvolvimento de mecanismos de gesto dos servios
e incentivar o desenvolvimento de modelos alternativos de gesto que permitam alcanar nveis crescentes de eficincia e eficcia e a sustentabilidade
social, ambiental, econmica e financeira do saneamento bsico [...] (MC,
2007:7)

Como aes e estratgia de investimentos, foi estabelecido o Programa Saneamento para Todos, que visa o financiamento de operaes de crdito com recursos do FGTS e do FAT para execuo de aes de saneamento
bsico. Estados e municpios podero solicitar financiamento para obras de
implantao e ampliao de redes de abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, manejo de resduos slidos, guas pluviais e resduos da construo,
saneamento integrado, alm da preservao e recuperao de mananciais e
elaborao de estudos e projetos que tenham o objetivo de qualificar a gesto
da prestao de servios (Brasil, 2008).
Neste contexto, o Programa Saneamento para Todos destinou, em
2008, R$ 449,3 milhes para financiar 100 projetos de abastecimento de
gua; R$ 524,5 milhes para 85 projetos de esgotamento sanitrio; R$ 132,1
milhes para 23 projetos de saneamento integrado; R$ 654,1 milhes para
53 projetos de drenagem; R$ 307,4 milhes para 97 projetos de resduos
slidos; e R$ 154,8 milhes para 175 propostas de estudos e projetos. A regio Sudeste foi a que recebeu mais financiamentos, cerca de R$ 1,08 bilho
(Brasil, 2008).
Alm desses recursos, de acordo com o Ministrio das Cidades (2007),
desde 2007 esto sendo disponibilizados mais de R$ 40 bilhes para investimento em saneamento at o ano 2012, como pode ser visto na tabela 2.
rap Rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

341

Saneamento bsico no Brasil

Ta b e l a 2

Fontes de recursos para saneamento bsico 2007-12

Fonte

OGU

FGTS / FAT

Prioridades de investimento

Investimento

Saneamento integrado em favelas e palafitas (PPI)

gua, esgoto, destinao final de lixo e drenagem urbana em cidades de

grande e mdio porte, incluindo desenvolvimento institucional (PPI)

gua, esgoto, destinao final de lixo e drenagem urbana em cidades

de at 50 mil habitantes (Funasa)

Subtotal

12

Financiamento a estados, municpios e prestadores pblicos de servios

de saneamento

12

Financiamento a prestadores privados e operaes de mercado

Subtotal

8
20

Contrapartida de estados, municpios e prestadores

TOTAL

8
40

Fonte: Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (2008). *(R$ bilhes).

Deste montante, foi definido como uma das prioridades pela Fundao
Nacional da Sade (Funasa) em conjunto com o Ministrio das Cidades e
da Integrao Nacional, o saneamento em municpios com populao total
de at 50 mil habitantes (Funasa, 2008). Em 2007, o montante de recursos
investidos em saneamento bsico total entre recursos reembolsveis e no
reembolsveis foi de, aproximadamente, R$ 10,4 bilhes, sendo 69,73%
oriundos do OGU e 30,26% de financiamentos (MC, 2007).
No mbito das empresas privadas, segundo os dados da Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto
(Abcon, 2008a), o setor privado atende 9,6% dos servios pblicos de gua e
esgoto da populao urbana no Brasil, com 198 concesses em 202 municpios
(Abcon, 2008b). Ainda conforme dados consolidados divulgados pela Abcon
(2008b), esto previstos investimentos do setor privado em saneamento da
ordem de R$ 1,4 bilho, no perodo de 2008 a 2012.
A soma de todos estes recursos poder ser capaz de alterar substancialmente o cenrio urbano-ambiental brasileiro. Espera-se que mais 24,5 milhes
de brasileiros passem a ter gua encanada, 25,4 milhes, coleta e tratamento
de esgotos e 31,1 milhes, coleta e destinao adequadas de resduos slidos

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342

Alexandre Bevilacqua Leoneti et al.

(Assemae, 2007). Este incremento far o pas alcanar significativo avano na

meta comprometida com a Organizao das Naes Unidas (ONU) em reduzir
pela metade a proporo de pessoas sem acesso ao abastecimento de gua e
ao esgotamento sanitrio at o ano de 2015, tendo por base o ano de 1990
(Pnud, 2008).
No entanto, ainda em relao ao tratamento de esgoto, a probabilidade
de o Brasil cumprir este objetivo, o stimo dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio (ODM), de apenas 30% (PMSS, 2007). O acesso a esses recursos
exigir ampliao do planejamento dos sistemas de forma integrada, por meio
de projetos que primem pela qualidade e estejam pautados nos Planos Municipais de Saneamento Bsico.
No somente a escassez de recursos e a falta de financiamento foram as
causas do atraso no desenvolvimento do setor de saneamento no Brasil (BNDES, 2008b). Esse dficit se deve, alm dos problemas relacionados restrio
de recursos financeiros, falta de avaliao dos custos ambientais, econmicos
e sociais relacionados implantao, operao e manuteno dos investimentos, ou seja, por no levar em considerao a sustentabilidade dos mesmos.
Segundo Klevas, Streimikiene e Kleviene (2009), a cultura do desenvolvimento econmico ainda resistente em considerar o conceito de desenvolvimento
sustentvel no processo de tomada de deciso.
Conforme os dados consolidados do Snis (2007), em 2006, dos R$ 4,5
bilhes investidos em saneamento, 49% foram realizados com recursos prprios das organizaes de saneamento; 29% foram realizados com recursos onerosos (financiamentos retornveis por meio de amortizaes, juros
e outros encargos); e 10% foram realizados com recursos no onerosos (investimentos realizados com recursos no reembolsveis, que no oneram
o servio da dvida). Todavia, em muitos desses investimentos, no foram
considerados os custos de operao e manuteno dos sistemas, sendo considerados somente os seus custos de implantao, e isso faz com que as
despesas totais de tais prestadores de servios deixem de contemplar um
elemento de custo importante, necessrio reposio dos investimentos
(Snis, 2007:113).
As leis que agora regem os servios pblicos de saneamento bsico preveem, entre outros princpios, que os investimentos devam alcanar a eficincia e sustentabilidade econmica. Esse desafio, a ser enfrentado pelos municpios brasileiros, demanda atuao consistente e multidisciplinar para que seja
superado de forma sustentvel (BNDES, 2008a). Segundo Zuffo (1998:5),
com a implantao no Pas de gesto dos recursos hdricos, considerando
as bacias hidrogrficas como unidades de gerenciamento, haver grande nerap Rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

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cessidade de ferramentas que venham a auxiliar os rgos administradores a

realizar tal atividade.
De acordo com os objetivos propostos pela Assemae, existe a necessidade de se desenvolver o saneamento no Brasil, trazendo contribuies tcnicas
que possam auxiliar esse desenvolvimento, baseadas no desenvolvimento e
divulgao de pesquisas tecnolgicas, incentivando programas de melhoria da
qualidade do saneamento ambiental (Assemae, 2006).

4. Novas estratgias de gesto

As polticas pblicas voltadas para a melhoria das condies de saneamento bsico das comunidades so eficazes para diminuir a mortalidade infantil
ps-neonatal, perodo este em que os bitos ocorrem devido principalmente a
doenas relacionadas s condies do ambiente em que se vive. Esse fato confirma que o aumento da cobertura populacional por sistemas de esgotamento
sanitrio pode contribuir para reduzir ainda mais a mortalidade infantil no
Brasil (Holcman, Latorre e Santos, 2004).
Neste contexto, os efeitos positivos do saneamento no crescimento econmico e na reduo da pobreza so evidentes. Segundo um estudo da Organizao Mundial da Sade, cada dlar investido na melhoria do saneamento
para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio gera, em mdia,
um benefcio econmico de US$ 12 (Prss-stn et al., 2008).
Desta evidncia, novas formas de investimentos podem ser elaboradas,
como estratgias diferenciadas para a realizao do investimento no setor de
saneamento. Como exemplo, cita-se aqui o projeto gua Limpa, implantado
em 31 de maio de 2005 e coordenado pela Secretaria de Energia, Recursos
Hdricos e Saneamento (Serhs) do estado de So Paulo. Esse projeto recebe
verbas provenientes do oramento do setor da sade e tem por objetivo recuperar a qualidade das guas, melhorando a qualidade de vida dos habitantes
dos municpios, bem como os indicadores de sade pblica e desenvolvimento
da cidade, com o investimento e a implantao de obras de tratamento de
efluentes urbanos, em municpios de at 30 mil habitantes, que no so atendidos pela Sabesp.
O engenheiro Carlos Eduardo Alencastre, secretrio executivo do Comit da Bacia Hidrogrfica do Pardo (CBH-Pardo), destacou que a manuteno
dos critrios que priorizam o saneamento bsico vem ao encontro do que preconiza o plano para a universalizao dos servios de coleta e tratamento de
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esgotos nos municpios da rea do CBH-Pardo (27 cidades), em grande parte

por meio dos recursos advindos deste projeto.
O projeto gua Limpa s disponibiliza recursos na fase de instalao
do sistema, ficando a operao e manuteno a cargo das prefeituras. Dessa
forma, h uma necessidade de garantir, atravs de uma justa cobrana tarifria, a continuidade dos servios, que sejam capazes de cobrir os custos de
operao e manuteno do sistema, alm de gerar um excedente para retornar
os valores dos financiamentos, quando for o caso.
O Prodes, da Agncia Nacional de guas (ANA), do Ministrio do Meio
Ambiente, em Braslia, tambm conhecido como programa de compra de
esgoto tratado, e pode ser considerado uma iniciativa inovadora, uma vez
que no financia obras ou equipamentos, mas paga pelos resultados alcanados pelo esgoto efetivamente tratado.
Segundo os entrevistados na ANA, muitas das estaes financiadas pelo
Prodes foram projetadas com combinao de processos anaerbios e aerbios
no tratamento e levam em considerao a sustentabilidade do empreendimento com base em indicadores tecnolgicos, tais como: qualificao da mo
de obra, nvel cultural ou outros, e outros indicadores, tais como o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.
Outros modelos de gesto foram analisados por Justo (2004), que comparou a gesto pblica com a privada, concluindo que, com base na comparao entre dois casos nacionais estudados de concesso e um de gesto pblica,
a universalizao dos servios de saneamento bsico no Brasil poderia ser
alcanada por meio da tarifa cobrada pelos servios. Para o caso das empresas
pblicas, tornar-se-ia necessria a reduo, por meio de renegociao de contratos das empresas do setor pblico com o setor privado, do total de dvidas
a curto prazo alm de diminuio dos ndices de perdas nos servios. No caso
das empresas privadas, percebeu-se que todas as vantagens, como o aumento
na lucratividade, foram apropriadas pela empresa, no sendo revertidas em
novos investimentos.

5. Consideraes finais
Sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio proporcionam
benefcios gerais para a sade da populao, seguindo duas vias: mediante
efeitos diretos e indiretos, resultantes, primordialmente, do nvel de desenvolvimento da localidade atendida. Os efeitos das intervenes de saneamento
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so geralmente positivos, por se constiturem em um servio que assegura

melhoria e bem-estar da populao (Vanderslice e Briscoe, 1995).
Todavia, os investimentos em saneamento devem atender a requisitos
tcnicos, ambientais, sociais e econmicos, de forma a se trabalhar o conceito de desenvolvimento sustentvel, de preservao e conservao do meio
ambiente e particularmente dos recursos hdricos, refletindo diretamente no
planejamento das aes de saneamento.
Historicamente, o investimento em saneamento ocorreu de forma pontual no Brasil, sendo predominantemente realizado pelo setor pblico. Alm
disso, soma-se o fato de que a falta de uma definio clara das responsabilidades peculiares Unio, estados, Distrito Federal e municpios tornou
difusa a aplicao dos recursos em saneamento, no respeitando uma viso
de planejamento global dos investimentos. O setor tambm foi marcado pela
baixa capacidade de endividamento das organizaes estatais e a pequena
participao do setor privado.
Neste incio de sculo, com a retomada dos investimentos, torna-se necessrio, alm da melhoria na governana das organizaes do setor, um planejamento consistente dos recursos a serem investidos para que o quadro at ento
verificado possa ser revertido em uma melhor qualidade do setor no pas.

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