A AUDITORIA DE ASPECTOS AMBIENTAIS NAS OBRAS PBLICAS

LUIS WAGNER MAZZARO ALMEIDA SANTOS

Analista de Controle Externo, Engenheiro e Mestre em Educao
Tribunal de Contas da Unio

Introduo
Nosso objetivo discutir pontos de tangncia entre duas reas crticas de
Controle de Gesto Governamental: a Auditoria de Obras Pblicas e a Auditoria de
Gesto Ambiental.
Conduzidas de forma estanque na maior parte das aes dos rgos de
controle, existem diversas oportunidades de aumentar a efetividade e a eficincia dos
produtos finais, se observados quesitos que verifiquem impactos recprocos entre as
metodologias usadas nos dois tipos de auditoria, em especial daqueles introduzidos
nas auditorias de obras a partir das experincias obtidas nas auditorias ambientais.
sensvel a riqueza de elementos agregados ao trabalho de controle de aes
governamentais quando so nele introduzidos quesitos de gesto ambiental, uma vez
que estar sendo colocado o Cidado em pedestal privilegiado de foco das atividades,
pois as anlises estaro sempre voltadas para a sua Qualidade de Vida, em cenrios
vistos por todas as perspectivas temporais, de curto a longo prazos.
A discusso passa inicialmente pela viso crtica dos objetivos da auditoria
ambiental adotados pela maioria das Entidades de Fiscalizao Superior, passando
depois pelas questes de quantificao de danos ambientais e possibilidades de
imputao de penas a responsveis por eles, procurando levar a reflexes sobre como
esses aspectos podero ser includos em auditorias de obras pblicas.
Nos ltimos tpicos sero mostrados quesitos especficos de vertentes de
gesto ambiental aplicados s fiscalizaes de obras pblicas, respaldados
principalmente pelo importante e rico sentido social dos cuidados com o Meio
Ambiente.

A apresentao procurar estar sempre voltada para discusso e sugesto de

possibilidades de aplicao prtica nos trabalhos das EFSs.
Esperamos poder despertar e, quem sabe, semear a noo de que existem
fortes pontos de correlao entre os dois tipos de auditoria em foco, a de obras e a
ambiental, para que pouco a pouco sejam includos itens especficos recprocos.
2. Os instrumentos atuais de auditoria ambiental das EFSs
A estratgia de controle ambiental adotada pela maioria das Entidades de
Fiscalizao Superior pode ser definida por duas premissas:
I - objetivo do Poder Pblico a preservao da qualidade do meio ambiente e do
equilbrio ecolgico, com vistas disponibilidade eqitativa e permanente dos recursos
ambientais;
II - necessrio que a promoo do desenvolvimento socioeconmico seja compatvel
com a preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico.
A segunda, em especial, tem bvia conotao com a questo da importncia da
anlise da relao custo / benefcio das obras pblicas, item que pode ser efetuado
efetiva e eficazmente por ocasio das auditorias peridicas para acompanhamento
desses empreendimentos nos focos de economicidade e legalidade.
As oportunidades de atuao dessas EFSs podem ser observadas nos
seguintes pontos ( BRASIL, 1997 ) , onde grifamos aquelas com maior tangncia com
as aes de fiscalizao de obras pblicas:

por meio da fiscalizao ambiental de:

a) aes executadas por rgos e entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente de

cada pas;
b) polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem
degradao ambiental.

por meio da insero do aspecto ambiental na fiscalizao de:

a) polticas e programas de desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem

degradao ambiental;
2

b) projetos e atividades que potencial ou efetivamente causem impactos negativos

diretos ao meio ambiente.

por meio da insero do aspecto ambiental nos processos de tomadas e prestaes

de contas anuais de rgos e entidades:

a) integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente de cada pas;

b) responsveis pelas polticas, programas, projetos e atividades constantes de planos
plurianuais.
No mbito das Unidades Tcnicas das EFSs que sejam responsveis pela
implementao da estratgia de controle ambiental, as seguintes aes e atividades
relacionadas gesto ambiental devero receber tratamento prioritrio, novamente
grifando-se as de maior relao com as obras pblicas:

I- aes que visem a induzir comportamentos compatveis com o modelo de

desenvolvimento sustentvel;

II- fiscalizao ambiental;

III- elaborao e aplicao de polticas setoriais relacionadas a proteo ou

utilizao do meio ambiente;

IV- aes que visem coleta e ao fornecimento de informaes sobre o meio

ambiente;

V- educao ambiental;

VI- coordenao das aes relacionadas a proteo ambiental;

VII- aes implementadas com recursos externos.

interessante verificar, a partir dos tpicos anteriores, indcios de pontos

positivos

e de reas a avanar no cenrio atual das atuais aes de fiscalizao

ambiental desenvolvidas pelas EFSs, como por exemplo:

I.

Fatores crticos de sucesso:

a abrangncia das auditorias e fiscalizaes diversas, que permite a verificao
de quesitos ambientais em uma enorme gama de entidades, aes, projetos e
programas;

II.

os esforos de capacitao de pessoal tcnico na rea ambiental;

3

III.

o esforo anual das aes de avaliao e acompanhamento de obras pblicas

em apoio aos Parlamentos nacionais;

IV.

a vertente didtico-pedaggica-preventiva dos rgos de Controle Externo;

V.

o potencial das auditorias operacionais de desempenho e de programas.

I.

Pontos a aperfeioar:
esforos para aumentar o foco das aes de fiscalizao ambiental para alm da
verificao de documentao de licenciamento exigida;

II.

a definio de critrios para a Contabilidade Ambiental, como veremos adiante;

III.

parcerias das EFSs com rgos da rea ambiental para estudos tcnicos
especficos;

IV.

conscientizao interna e externa para enfoque da Meio Ambiente como

patrimnio pblico;

V.

incluso de quesitos ambientais em fiscalizaes de licitaes, contratos,

prestaes e tomadas de contas e auditorias e inspees de acompanhamento.

3. As dificuldades de quantificao de prejuzos

Os principais tipos de danos ambientais podem ser relativos a recursos hdricos,

atmosfera, ao solo e ao subsolo, perda da biodiversidade, aos danos sade e
qualidade de vida e, por fim, aos impactos na atividade econmica.
Essas principais categorias podem ser subdivididas da seguinte forma

( LIMA,

2001 ):

Tabela 1 - Tipologia dos principais danos ambientais

CATEGORIA

ESPCIE

Danos relativos aos recursos hdricos

Oferta e demanda de gua

Gesto dos recursos hdricos e aquticos

Danos relativos atmosfera

Efeitos restritos
Efeitos globais: efeito estufa e destruio
da camada de oznio

Danos relativos ao solo e ao subsolo

Recursos minerais
Recursos renovveis
Eroso de encostas

Perda da biodiversidade

Espcies animais
Espcies vegetais

Danos relativos sade humana

Poluio sonora
Contaminao de alimentos
Contaminao radioativa

Danos relativos qualidade de vida

Danos paisagem e aos valores estticos,

culturais e histricos

Danos relativos s atividades econmicas

Danos a propriedades e bens materiais

Danos afetando a produtividade

Essa diversidade de possibilidades de danos j mostra a dificuldade em

quantific-los. Faremos, a seguir, breve descrio de aes das EFSs na rea
ambiental que podem deixar mais claras ao leitor as dificuldades que aparecem:

Dimensionamento fsico e econmico do dano

Apesar dos esforos de capacitao dos profissionais de Controle Externo,

natural que sejam encontrados problemas quando da avaliao dos danos fsicos
causados ao meio ambiente, uma vez que eles so mensurados atravs de tcnicas
5

oriundas de diversas reas tais como a Fsica, a Engenharia em diversas

especializaes, a Qumica, a Geologia e outras.
Tal dificuldade em quantificar os danos fsicos traz naturalmente a dificuldade
em, posteriormente, avaliar seus valores econmico - financeiros, o que ser um pouco
mais detalhado a seguir, no tpico relativo Contabilidade Ambiental.

A contabilidade ambiental
Uma importante tcnica de mensurao de danos ambientais que vem sendo

bastante utilizada nos ltimos anos, tanto por entidades de controle governamental
como por rgos de controle ambiental, a da Contabilidade Ambiental.
Tal metodologia tem como premissa bsica o postulado de que possvel incluir
nas contas pblicas os valores referentes s avaliaes dos danos fsicos, em termos
financeiros estimados, as quais devem ser abatidas de estimativas positivas diversas,
tais como Produto Interno Bruto, renda a ser gerada por determinado empreendimento,
produo de determinada fbrica, retorno esperado de investimento e outros fatores
similares.
De incio, j se percebe que a principal dificuldade ser exatamente a de fazer
um inventrio desses danos. Ser necessrio estabelecer indicadores que possam
detectar e registrar a situao anterior s aes que possam deflagrar mudanas e
impactos, para que posteriormente possam ser reavaliados buscando as diferenas
que podem embutir danos ambientais ou at mesmo prticas de boa gesto evolutivas
ou preservativas.
Foge ao nosso escopo, no momento, a discusso, identificao e frmulas de
clculo

dos

indicadores

propriamente

ditos,

sendo

mostrados

seguir

( ARAJO, 1996 ) os fatores que podem ser alvos desses indicadores.

Tabela 2- Inventrio de caractersticas fsicas e qumicas do ambiente

Terra

gua

Atmosfera

Processos

Recursos minerais

Continentais,

Qualidade

Inundaes

marinhas

ou

subterrneas
Solos

Qualidade

Clima

Eroso

Geomorfologia

Temperatura

Temperatura

Sedimentao

precipitao
Campos magnticos Recarga

Sismologia

Fatores

Regime de ventos

fsicos

singulares
Tabela 3- Inventrio de condies bioecolgicas do ambiente
Flora

Fauna

Relaes ecolgicas

rvores

Aves

Salinizao

de

recursos

hdricos
Arbustos

Animais terrestres

Eutrofia

excesso

de

nutrientes )
Ervas

Peixes e mariscos

Cadeias alimentares

Colheitas

Insetos

Outras

Microflora

Microorganismos

Plantas aquticas

Espcies ameaadas

Espcies ameaadas

Organismos

bentnicos

( existentes no fundo das

guas )

Tabela 4- Inventrio de fatores recreativos, estticos e culturais do ambiente

Recreativos

Estticos e culturais

Esportes / natureza

Paisagens e vistas

Pesca

Agentes fsicos singulares

Navegao

Parques e reservas

Banho

Monumentos

Camping

Espcies e ecossistemas singulares

Excurses

Stios histricos e arqueolgicos

reas de lazer
4.

As perspectivas de penalidades, por multas, a responsveis por danos

ambientais concretos ou potenciais

Existem possibilidades de interpretao da legislao normativa das EFSs, que
podem conduzir, mesmo na ausncia de danos, bem como no caso de dificuldade
extrema ou impossibilidade de sua efetiva quantificao, a multas a responsveis por
atos de gesto que possam causar ou possibilitar a ocorrncia desses impactos
( BRASIL, 1992 ).
Podemos pensar nas seguintes bases, para justificar essa possibilidade:

Aes de gesto que colidam com os cuidados ambientais podero

enquadrar-se como atos ilegais, ilegtimos ou antieconmicos;

Infraes a leis ambientais podem ser consideradas como de natureza

patrimonial, como consideramos em outros pontos deste trabalho ( Meio
Ambiente como Patrimnio Pblico );

A legislao ambiental atual contem vrios quesitos que podem ter pontos de
tangncia com as diversas fases das obras pblicas.

5. Os impactos sociais das falhas nos cuidados ambientais em projetos de obras

pblicas
Talvez a principal riqueza e fator motivacional de oportunidade de um trabalho
de auditoria ambiental embutido em uma auditoria de obras de obras pblicas seja a
possibilidade de preveno de grandes danos sociais.
Podemos dividir essa questo nos seguintes campos:

Impactos durante e aps as obras

Obras pblicas podem comear a gerar impactos antes mesmo de sua

concluso, tanto por deficincias em seus projetos bsicos, como por inviabilidade
mesmo de sua relao custo / benefcio. Este , inclusive, um fator pouco considerado
nas anlises que conduzem aos Estudos e Relatrios de Impactos Ambientais, que
costumam ser mais voltados para os impactos posteriores. Isto pode incluir a questo
da instalao de comunidades residentes em volta da obra, as quais muitas vezes ali
permanecem.
Tudo isto pode ser alvo de aes preventivas e reparadoras por parte dos
rgos de controle.

Os segmentos populacionais mais prejudicados

No difcil perceber que, na grande maioria das obras pblicas, os segmentos

populacionais potencialmente atingidos por danos ambientais so aqueles das

camadas de baixa renda e baixo ndice de evoluo social. Isto se deve prpria
caracterstica geogrfica de localizao das obras passveis de gerar grandes danos
ambientais, tais como represas, audes, hidreltricas, fbricas, usinas, aeroportos, etc.

A relao temporal benefcios da obra / prejuzos sociais

Uma das maiores preocupaes, atualmente, dos estudiosos de planejamento

estratgico de gesto organizacional a referente questo da Responsabilidade

Social das instituies pblicas e privadas e, dentro deste quesito, a parte referente ao
Desenvolvimento Sustentvel.
Adotaremos a noo de Responsabilidade Social como oportunidade de
interveno do Cidado nos processos de funcionamento das estruturas de gesto
empresarial que lhe podem afetar, individualmente ou como membro da Sociedade
como um todo, tanto como beneficirio de aes como agente modificador de projetos
e polticas. , tambm, uma disseminao de informaes, oriundas dos processos de
funcionamento das estruturas de gesto, efetuada pelas instituies que os operam,
tendo como receptores indivduos ou grupos, formais ou informais, que lhes daro
tratamento destinado a aes de acompanhamento, tambm formal ou informal.
J com relao ao Desenvolvimento Sustentvel, podemos afirmar que essa
ideologia no contra o crescimento econmico nos moldes ortodoxos, desde que se
respeite os limites da natureza.
Como foi visto anteriormente nas consideraes bsicas sobre Contabilidade
Ambiental, necessrio abater, das rubricas positivas referentes obra pblica
considerada, valores derivados de indicadores a serem acompanhados que possam
aferir impactos, mesmo aqueles no fisicamente observveis.
importantssimo para o agente de controle pblico fiscalizador da obra efetuar
todo o esforo possvel para detectar possibilidades de danos sociais, tanto qualidade
de vida de uma populao envolvida como possibilidade de evoluo econmica
futura da mesma.
Na concepo ecologista, o desenvolvimento deve ser entendido como a parte
econmico-social de um sistema filosfico e no como o prprio sistema, podendo-se
chegar ao ecodesenvolvimento, sinnimo de desenvolvimento sustentvel.

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Aspectos sociais de obras em reas sociais crticas como Educao, Sade,

Segurana e Turismo
importante lembrar que, mesmo que no sejam aparentes, existem aspectos

de relao da qualidade de vida do Cidado com o resultado final do empreendimento.

Esses aspectos podem fazer parte das matrizes de planejamento das auditorias de
obras das EFSs. Podemos listar, por exemplo:
-

o projeto de ambientes adequados, em termos ergonmicos ( luz,

temperatura, etc. ), ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem, em obras

de escolas e universidades;
-

a colocao de ambientes que propiciem tranqilidade e reflexo, em

hospitais e centros de sade;

-

a influncia de grandes obras em cenrios com potencial tursticos;

as alternativas necessrias para evitar o surgimento de favelas no entorno

de obras de grande porte, aps ou mesmo durante sua execuo, com os respectivos
problemas de segurana urbana que podem surgir;
-

a possibilidade de comits internacionais levarem quesitos ambientais em

conta, quando da escolha de cidades para grandes eventos culturais e esportivos;

6. A questo da conservao, manuteno, limpeza e logstica de tratamento e
armazenamento de resduos, matrias-primas e lixo
So quesitos normalmente no analisados das questes ambientais
Pensar sobre a questo da conservao, manuteno, limpeza e logstica de
tratamento

armazenamento

de

resduos,

matrias-primas

lixo

conduz,

inevitavelmente, concluso de que so tpicos normalmente esquecidos no

planejamento de auditorias ambientais, incluindo tambm as auditorias de obras
pblicas, tipicamente mais voltadas para a estrutura da obra propriamente dita.
Esta questo envolve, tambm, as fases de execuo da obra e de utilizao do
seu produto final, o que traz focos adicionais de anlise para o controle externo,
incluindo aprofundamentos nos projetos bsicos, buscando omisses de gestores e
avaliadores na sua aprovao.

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Assim, possvel qualificar, no nosso entender, esses tipos de danos como

sendo de carter indireto mas no menos cruciais e complexos.
No difcil, tambm, constatar que em se tratando de resduos, matriasprimas e lixo, os danos podem levar perodos considerveis de tempo para sua
maturao e incio de impactos, como por exemplo no caso de produtos qumicos e
radioativos ou ainda no caso de explorao de recursos minerais com gerao de
resduos em grandes volumes e com dificuldade de armazenamento em reas abertas.
So verdadeiras sementes de danos ambientais de surgimento tardio.

7. Concluses
Esperamos ter atingido os objetivos inicias a que nos desafiamos, especialmente
o de aliar esforos de auditoria de obras pblicas a oportunidades de execuo de
quesitos de auditoria ambiental nas mesmas obras, em suas diversas etapas.
importante salientar que os tpicos discutidos podem encontrar aplicao em
vrias vertentes de atuao dos rgos de Controle Externo em obras pblicas, com os
seguintes pontos focais:
I.

Entidade pblica como executora de obras pblicas

II.

Entidade pblica como gestora do produto da obra, situao esta nem sempre
concomitante com a anterior

III.

Verificao de termos de Convnios de repasse de recursos, incluindo

orientaes quanto incluso de clusulas preventivas de danos ambientais

IV.

Auditorias Operacionais para verificao do funcionamento e para orientaes

de aprimoramento dos rgos do Sistema Nacional de meio Ambiente do pas ,
incluindo teste de Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental e Documentos
de Licenciamento Ambiental

V.

Preveno de danos ao Errio nas reas de Sade, Turismo e outras atividades

econmicas

VI.

Preveno de aes regressivas em geral, contra a Unio, Estados ou

Municpios
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VII.

Verificao da aspectos tcnicos de licitaes e contratos, referentes a quesitos

ambientais, incluindo critrios de classificao e anlise de propostas

clusulas ambientais de instrumentos contratuais

VIII.

Apurao de relao custo / benefcio

IX.

Defesa do Meio Ambiente como Patrimnio Pblico

X.

Fiscalizao de aplicao de recursos federais atravs das fiscalizaes anuais

de obras, em apoio aos Parlamentos nacionais

XI.

Ao didtico-pedaggica -preventiva geral

XII.

Defesa da Qualidade de Vida dos Cidados

XIII.

Cooperao entre EFSs de diversas esferas ( nacional, estadual e municipal ) e

tambm entre estas e Organizaes No-Governamentais ( ONGs )
Esta foi nossa mensagem: trazer pontos de reflexo sobre como levar uma das

formas de fiscalizao de gesto pblica mais efetivas para o Cidado, que a

Auditoria Ambiental, questo das obras pblicas.
Acreditamos firmemente ser esta uma das grandes oportunidades de agregar
valor, pessoal e institucional, ao trabalho dos profissionais de Controle Externo das
Entidades de Fiscalizao Superior, em especial nos pases em desenvolvimento,
carentes de obras pblicas efetivas e bem conduzidas e tambm vidos pela
incessante defesa de seu imenso Patrimnio Ambiental.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:
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Monografias vencedoras do Prmio Serzedello Corra . Instituto Serzedello Corra / TCU. Braslia,1996.
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Senado Federal. Meio Ambiente (legislao). Braslia, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1996.

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