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1.595/08 - JVLJ
INTERESSADO:
ASSUNTO:
NUP:
00001.003120/2005-71
Senhor Subchefe,
Relatrio
1.
O Ministrio das Relaes Exteriores encaminha Projeto de Decreto que
promulga Conveno Internacional relativa Interveno em Alto-Mar em caso de Acidentes
por leo - International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of
Oil Pollution Casualties, firmada em Bruxelas a 29 de novembro de 1969, e o Protocolo
relativo Interveno em Alto-Mar em casos de Poluio por Substncias Outras que no
leo - Protocol Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Pollution by
Substances other than Oil, firmado em Londres a 2 de novembro de 1973.
2.
O Projeto est acompanhado de parecer favorvel da Consultoria Jurdica do
Ministrio interessado, que opinou pela sua constitucionalidade e juridicidade. A Subchefia de
Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais SAG ainda no se manifestou sobre
o assunto.
Anlise Jurdica
3.
Os acordos e tratados internacionais devem ser levados ao Congresso
Nacional para referenda, com posterior promulgao pelo Excelentssimo Senhor Presidente
da Repblica, cumprindo o procedimento de sua internalizao na ordem jurdica nacional,
como dispem o art. 49, I e o art. 84, VIII da Constituio. Este o procedimento cabvel,
como, inclusive, decidiu o Supremo Tribunal Federal. Seguem:
Os dispositivos constitucionais:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VIII - celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional;
E a deciso do Supremo Tribunal Federal:
O iter procedimental de incorporao dos tratados internacionais superadas
as fases prvias de celebrao da conveno internacional, de sua aprovao
congressional e da ratificao pelo Chefe de Estado conclui-se com a
expedio, pelo Presidente da Repblica, de decreto, de cuja edio derivam
trs efeitos bsicos que lhe so inerentes: (a) a promulgao do tratado
internacional; (b) a publicao oficial de seu texto; e (c) a executoriedade do ato
internacional, que passa, ento, e somente ento, a vincular e a obrigar no plano
do direito positivo interno (liminar concedida na ADI n. 1.480 do Distrito
Federal, relator Min. Celso de Mello).
4.
Quando o ato for referendado, em sendo promulgado, ter o status de tratado,
ficando no mesmo plano que a lei ordinria, como se infere da sistemtica constitucional, que
equipara as duas espcies normativas em vrias das suas disposies, como quando admite, no
art. 102, III, d, o recurso extraordinrio da deciso que considerar inconstitucional tratado
ou lei federal, e como tambm decidiu o Supremo Tribunal Federal:
Os tratados ou convenes internacionais, uma vez regularmente incorporados
ao direito interno, situam-se, no sistema jurdico brasileiro, nos mesmos planos
de validade, de eficcia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinrias,
havendo, em conseqncia, entre estas e os atos de direito internacional
pblico, mera relao de paridade normativa (deciso definitiva no processo
supra citado).
5.
Exceo s h quanto a tratado que disponha sobre direitos humanos, que ter
status de emenda constitucional, por fora do art. 5o, 3o da Constituio.
6.
Em regra, o termo protocolo no designa um tratado, mas um incio de
compromisso ou ajuste diplomtico posterior, como se v pela explicao no stio da internet
do Ministrio das Relaes Exteriores:
PROTOCOLO
Protocolo um termo que tem sido usado nas mais diversas acepes, tanto
para acordos bilaterais quanto para multilaterais. Aparece designando acordos
menos formais que os tratados, ou acordos complementares ou interpretativos
de tratados ou convenes anteriores. utilizado ainda para designar a ata final
de uma conferncia internacional. Tem sido usado, na prtica diplomtica
brasileira, muitas vezes sob a forma de protocolo de intenes, para sinalizar
um incio de compromisso (http:// www.mre.gov.br/ portugues/ questoes/
questoes/ r_consular29.asp, acesso em 15 de julho de 2006).
7.
Porm, quanto aos atos em pauta, temos que, em razo do procedimento que
preconizam, no Artigo X e seguintes da Conveno, e no Artigo IV e seguintes do Protocolo,
tm status de tratado, cabendo que passem pelo procedimento de ratificao e promulgao.
8.
A principal Conveno sobre Direito Martimo a que foi firmada no mbito
da III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar, por 117 Estados, em Montego Bay, na
Jamaica, e promulgada pelo Decreto n 1.530, de 22 de junho de 1995. considerada como a
Constituio do Mar, vez que seu Artigo 311 estabelece que a derrogao de suas normas
pela vontade de quaisquer das Partes s prevalecer quando tal no seja incompatvel com a
realizao efetiva do seu objeto, dentre outros requisitos, e vez que o Artigo 4 do Anexo IX
desta Conveno, estabelece, no seu Pargrafo 6, a prevalncia das normas da Conveno de
Montego Bay sobre outras estabelecidas no mbito dos Organismos Internacionais. Seguem os
dispositivos:
ARTIGO 311
Relao com outras convenes e acordos internacionais
(...)
3. Dois ou mais Estados Partes podem concluir acordos, aplicveis unicamente
s suas relaes entre si, que modifiquem as disposies da presente Conveno
ou suspendam a sua aplicao, desde que tais acordos no se relacionem com
nenhuma disposio cuja derrogao seja incompatvel com a realizao efetiva
do objeto e fins da presente Conveno e, desde que tais acordos no afetem a
aplicao dos princpios fundamentais nela enunciados e que as disposies de
tais acordos no afetem o gozo por outro Estados Partes dos seus direitos ou o
cumprimento das suas obrigaes nos termos da mesma Conveno.
(...)
5. O presente artigo no afeta os acordos internacionais expressamente
autorizados ou salvaguardados por outros artigos da presente Conveno.
6. Os Estados Partes convm em que no podem ser feitas emendas ao
princpio fundamental relativo ao patrimnio comum da humanidade
estabelecido no artigo 136 e em que no sero partes em nenhum acordo que
derrogue esse princpio.
ARTIGO 4
Alcance da participao e direitos e obrigaes
(...)
6. Em caso de conflito entre as obrigaes de uma organizao internacional
resultante da presente Conveno e as que lhe incumbam por virtude do acordo
que estabelece a organizao ou de quaisquer atos com ele relacionados,
prevalecem as obrigaes estabelecidas na presente Conveno.
9.
O Direito Martimo recebe poucos condicionamentos da Constituio. Nela,
consta apenas norma quanto ao monoplio da Unio do transporte martimo de petrleo e seus
derivados originados no Pas, no art. 177, IV. O monoplio das navegaes de cabotagem e
interior determinado pelo anterior 3o do art. 177 restou extinto pela Emenda Constitucional
n 7, de 15 de agosto de 1995, que disps novo art. 178, pelo qual a lei que reger o transporte
de mercadorias nessas condies observar os acordos firmados pela Unio, atendido o
princpio da reciprocidade. Nestes termos, no haver expressa inconstitucionalidade material
se nova norma de direito martimo posta em tratado ou acordo observar o monoplio do
transporte de petrleo e derivados.
10.
Quanto poluio por leo, Celso D. de Albuquerque Mello, no seu Curso de
Direito Internacional Pblico, historia que a grande preocupao quanto regulao para
evitar e responsabilizar os causadores desses acidentes se iniciou com o naufrgio do naviotanque Torrey Canyon, que poluiu a costa da Cornualha, na Inglaterra, com 118 mil toneladas
de leo, seguindo-se controvrsia quanto a como proceder para a responsabilizao, vez que o
proprietrio era norte-americano; o afretador, ingls; a tripulao, italiana, e o navio tinha
bandeira de convenincia, da Libria (pg. 1.346, vol. 2, Ed. Renovar, 15a ed.)
11.
A Conveno de Montego Bay traz normas quanto poluio no mar,
estendidas por atos como os presentes, como explica Hildebrando Accioly, no seu Manual de
Direito Iternacional Pblico:
A Conveno sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay, em 10 de
dezembro de 1985 (entrou em vigor em 16-11-1994), trata da proteo e
preservao do meio marinho em sua Parte XII (arts. 192-237).
O artigo 192 registra a obrigao geral dos Estados: Os Estados tm a
obrigao de proteger e preservar o meio marinho. O artigo seguinte tem o
grande mrito de haver transformado em regra de direito internacional
convencional o Princpio consagrado pela Declarao de Estocolmo sobre o
Meio Ambiente de 1972, ou seja, Os Estados tm o direito de soberania para
aproveitar os seus recursos naturais de acordo com a sua poltica em matria de
meio ambiente e de conformidade com o seu dever de proteger e preservar o
meio marinho.
Embora a Conveno sobre o Direito do Mar seja o documento mais
importante na matria, no o nico, sendo que em outros atos internacionais
que vamos encontrar as normas mais importantes de proteo do meio marinho.
O primeiro problema srio a preocupar a comunidade internacional foi a
poluio dos mares por leo, e citam-se diversas convenes que se acham
atualmente sob a gide da Organizao Martima Internacional (OMI), firmadas
em 1954, 1962, 1969, 1971 e 1990. A Conveno de Genebra sobre o Alto-Mar
(1958) se refere poluio por leo (art. 24) e poluio por rejeitos
radioativos (art. 25).
A poluio por outros meios que no o leo prevista na Conveno sobre
Preveno da Poluio Marinha pelo Alijamento de Dejetos e outros Materiais,
de 1972 (que era conhecida como a London Dumping Convention, e a ora
emendada adendo nosso), e na Conveno para a Preveno da Poluio por
Navios de 1973 (a MARPOL), que j foi emendada em mais de uma
oportunidade.
Existem ainda outras de somenos importncia, sendo de notar que o PNUMA
iniciou em 1947 o Regional Seas Programme com o objetivo de endossar um
18.
Por fim, temos que, como se trata de promulgao de tratados enviados por
mensagem ao Congresso Nacional, cabe s observar que, quanto ao aspecto formal, praxe
publicar considerandos em decretos que promulgam tratados. E, quanto a despesas, trata-se de
normas que, se impem custos, certamente sero repassados para as empresas martimas, sem
repercusso final para a Unio, razo pela qual no se exige demonstrao de adequao ao
disposto nos arts. 16 e seguintes da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Concluso e Encaminhamento
19.
Portanto, pode-se considerar que o Projeto jurdica e constitucional,
cabendo recomendar que, se nada opuser a SAG, seja submetido para considerao final pelo
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica quanto a sua edio.
20.
superior considerao.
Braslia, 14 de maio de 2008
21.