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Curso de Orçamento Público
Curso de Orçamento Público
MDULO I
ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS
BRASLIA
2016
Informaes:
www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Oramento Federal
SEPN 516, Bloco D, Lote 8,
70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
Colaborao
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Munique Barros Carvalho
Olivia Pereira Paranayba
OBJETIVOS DO MDULO
Apresentar os principais conceitos sobre o oramento pblico
Traar um breve histrico de sua origem e evoluo
Destacar as suas premissas legais
UNIDADES
I - Conceitos de Oramento Pblico
II - Breve Histrico do Oramento Pblico
III - Fundamentos Legais
IV - Funes Oramentrias
V - Tcnicas Oramentrias
VI - Princpios Oramentrios
SUMRIO
Apresentao.......................................................................................................................................7
APRESENTAO
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UNIDADE I
CONCEITOS DE ORAMENTO PBLICO
o longo da sua vida, voc j deve ter refletido inmeras vezes a respeito da importncia de planejar os gastos que sero realizados por voc durante um determinado
perodo.
provvel tambm que voc j tenha se perguntado sobre o que feito do dinheiro
dos impostos pagos pelo cidado em nosso pas. Diante desta dvida, surgem outros
questionamentos: Como o Governo organiza as contas pblicas? Como planeja os
investimentos? Como reduz as despesas? Como surgiu o oramento no contexto da
administrao pblica e qual a sua importncia para um pas, estado ou municpio?
Essas reflexes nos fazem concluir que tanto o oramento pessoal como o oramento
pblico envolvem a tarefa de adequar vontades por exemplo, desejos de consumo
ou planos de investimento aos recursos disponveis. Portanto, a elaborao de um
oramento busca equalizar necessidades a recursos limitados. Nessa direo, o objetivo
dessa unidade apresentar o conceito de oramento pblico e a sua importncia para a
sociedade.
Para isso, importante, inicialmente, entendermos qual o papel do Estado na
sociedade moderna.
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De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), a teoria das finanas pblicas,
ao tratar dos fundamentos do Estado e das funes do governo, encontra justificativa
para a interveno do Estado na economia, como forma de buscar a correo das imperfeies do mercado.
Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das caractersticas mais
marcantes da economia o crescente aumento das despesas pblicas, especialmente a
partir do sculo XX. Segundo o autor, no Brasil, o crescimento acelerado das despesas
pblicas teve incio mais tarde, sobretudo a partir do trmino da Segunda Guerra Mundial.
Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as causas do
crescimento acelerado das despesas pblicas. Dentre as causas principais esto: as
crescentes demandas por bem-estar social, nas reas de educao e sade; o desejo por
servios pblicos melhores; o crescimento das funes administrativas exercidas pelos
governos.
Os autores, com base em estudos da rea econmica, afirmam que tal contexto
demanda do Estado a adoo de mecanismos de correo que levem construo de
uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido, destacam que a interveno estatal na
economia se realiza por intermdio das seguintes polticas:
GLOSSRIO
Monoplio
de
mitigar
as
imperfeies
relacionadas,
GLOSSRIO
Poltica fiscal
Conjunto de medidas
adotadas pelo governo,
dentro do oramento do
Estado, que visam obter
as rendas indispensveis
satisfao das
despesas pblicas.
Envolve a definio e
a aplicao da carga
tributria exercida sobre
os agentes econmicos
e a definio dos
gastos do governo
com base nos tributos
arrecadados.
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Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito apresentado por Baleeiro (1998), que define o oramento pblico como o ato pelo
qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo perodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao funcionamento dos
servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do
pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei.
Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de
oramento pblico, a qual se desenvolve por meio dos seguintes aspectos:
a) Poltico: o parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o
gasto pblico, na medida em que vota a lei oramentria, levando em conta
as necessidades coletivas.
b) Econmico: instrumento de atuao do Estado no domnio econmico por
meio do aumento e/ou reduo dos gastos pblicos, por exemplo.
c) Tcnico: relaciona-se obrigatoriedade de observncia da tcnica
oramentria, sobretudo, em relao classificao clara, metdica e
racional da receita e da despesa.
Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do mdulo para conhecer as
funes, tcnicas e princpios oramentrios, vamos voltar ao passado para ver como tudo
comeou.
EXERCCIO 01
Sobre o Oramento Pblico incorreto afirmar:
a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuao do Estado, no
sentido de alcanar resultados que promovam a estabilidade e sustentabilidade
econmica e uma maior qualidade de vida populao.
b) o ato pelo qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza, por
certo perodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao funcionamento
dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do
pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei.
c) um instrumento da poltica monetria, abrangendo a administrao das
receitas e despesas pblicas.
d) Sob o aspecto tcnico, relaciona-se obrigatoriedade de observncia da tcnica
oramentria, sobretudo, em relao classificao clara, metdica e racional
da receita e da despesa.
12 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS
UNIDADE II
BREVE HISTRICO DO ORAMENTO PBLICO
Nenhum Tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para
esse fim sero razoveis em seu montante.
Tal dispositivo foi conseguido mediante presses dos bares feudais britnicos, que
integravam o Common Counsel: o rgo de representao da poca. Aos nobres interessava
basicamente escapar do at ento ilimitado poder discricionrio do Rei em matria
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Princpio do
Consentimento
Popular
Foi um Princpio adotado na Revoluo
Francesa que se tornou
fundamental e duradouro na prtica constitucional francesa, o
qual estabelece que
nenhum imposto pode
ser cobrado sem o consentimento da nao.
(BURKHEAD, 2007)
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EXERCCIO 02
Sobre o Histrico do Oramento Pblico correto afirmar que:
a) A origem dos oramentos pblicos est relacionada ao desenvolvimento da
democracia, opondo-se ao Estado moderno, no qual o monarca consideravase soberano e detentor do patrimnio originrio da coletividade.
b) O desenvolvimento do oramento pblico expressa, em parte, o crescimento
do controle monrquico ou representativo sobre o monarca.
c) Na Frana, a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do
princpio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela Revoluo
de 1789.
d) O oramento pblico utilizado pelos governos para organizar os seus
recursos financeiros e iniciou-se com a inteno de controlar as finanas
pblicas, com a evoluo vem incorporando novas instrumentalidades.
UNIDADE III
FUNDAMENTOS LEGAIS DO
ORAMENTO PBLICO
oramento pblico alm de ser uma lei tambm um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, apro-
vadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores pblicos e acom-
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A maioria absoluta
o qurum necessrio
para aprovao de lei
complementar, caracterizado como um
nmero de votos imediatamente superior
metade dos votos
possveis. Por exemplo,
a Cmara dos Deputados Federais tem 513
membros. Sua maioria
absoluta ser sempre
de 257 votos (LENZA,
2011).
GLOSSRIO
Crditos ilimitados
Despesas oramentrias
sem valores precisos;
em aberto.
Autorizao
legislativa
especfica
Direito Financeiro
o ramo do Direito
Pblico que estuda a
atividade financeira do
Estado sob o ponto de
vista jurdico.
autorizao legislativa;
j) transferncia voluntria de recursos e a concesso
de emprstimos, pelos Governos Federal e
dos Municpios;
k)
utilizao
dos
recursos
provenientes
das
cuja
execuo
ultrapasse
um
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programa anual entendido como um de seus instrumentos bsicos, item que ser
abordado mais frente, na unidade Tcnicas Oramentrias.
Para conhecer esse Decreto, visite o nosso
Ambiente Virtual de Aprendizagem.
Judicirio) e nas trs esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De acordo com
esta lei, todos os governantes devem obedecer a determinadas normas e limites para
administrar as finanas, devendo prestar contas sobre a utilizao dos recursos pblicos.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) salientam que a motivao
para edio da referida lei foi a necessidade de condicionar a ao dos governantes aos
limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir dficits fiscais e o
consequente descontrole das contas pblicas.
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EXERCCIO 03
O oramento pblico um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos
financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser
cumpridas pelos gestores pblicos e acompanhadas pela sociedade. Essas regras so os
fundamentos legais que o embasam. Sobre os fundamentos legais, podemos afirmar que as
alternativas abaixo esto corretas, exceto:
a) Os instrumentos legais que embasam o oramento pblico federal so os
seguintes: Constituio Federal de 1988, a Lei n 4.320/1964; Decreto-Lei n
200/1967; Lei Complementar n 101/2000; Lei complementar n 131 de 2009
e a Lei n 10.180/2001;
b) A lei n 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a
elaborao e controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios;
c) Com a publicao da Lei Complementar n 101/2000, denominada LRF, todos
os governantes passam a obedecer normas e limites para administrar as
finanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos pblicos.
d) A lei n 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle Externo da Unio,
que compreende o conjunto de estruturas com funes prprias que atuam,
de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de aes e a
tomada de decises relativas s atividades de elaborao, acompanhamento
e avaliao de planos, programas e oramentos, e de realizao de estudos e
pesquisas scio-econmicas.
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UNIDADE IV
FUNES ORAMENTRIAS
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GLOSSRIO
Necessidades
Meritrias
Exemplo: merenda
escolar; subsdio para
casas de baixo custo,
educao gratuita.
GLOSSRIO
Subvenes
sociais
Recursos pblicos destinados a instituies
pblicas ou privadas,
de carter assistencial ou cultural, sem
finalidade lucrativa,
os quais visam fundamentalmente custear
as despesas concernentes prestao de
servios essenciais de
assistncia social, mdica e educacional.
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FUNO ESTABILIZADORA
Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao de
recursos econmicos e de um valor estvel da moeda. Assim, est relacionada s escolhas
oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de
preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, tudo isso visando
o crescimento econmico em bases sustentveis.
Como exemplo de uma prtica relacionada a essa funo, podemos destacar a
deciso de determinado governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados
IPI, que incide diretamente na produo de veculos e em seu preo final.
uma forma de estimular o consumo, estabilizando os nveis de emprego no setor
automotivo e promovendo o crescimento econmico do pas.
No Brasil, principalmente nos ltimos anos, a poltica de estabilizao est
focalizada no combate inflao. Tendo em vista o alcance de significativos resultados
na estabilizao econmica, outros aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo,
uma maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico.
Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas combinaes
apropriadas das mencionadas funes na pea oramentria, tendo em vista o alcance da
maior eficincia possvel.
EXERCCIO 4
Relacione as funes oramentrias abaixo:
( 1 ) Alocativa
( 2 ) Distributiva
( 3 ) Estabilizadora
( ) Com esta funo o governo busca atender a necessidades meritrias e
sociais em reas da economia em que as foras do mercado no conseguem
assegurar resultados timos. Assim, por meio da alocao oramentria o
Governo pode intervir para que haja uma alocao de recursos mais eficiente.
( ) Diz respeito ao ajustamento da distribuio da renda das pessoas e empresas
para assegurar uma situao considerada socialmente justa e que cause o
menor dano possvel ao funcionamento eficiente da economia.
( ) Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao
de recursos econmicos e de um valor estvel da moeda, buscando o pleno
emprego dos recursos econmicos; a estabilidade de preos; o equilbrio da
balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento
econmico em bases sustentveis.
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UNIDADE V
TCNICAS ORAMENTRIAS
foram incorporadas ao oramento. Com isso, distintas tcnicas de oramento foram desenvolvidas.
Desde a formao do instrumento Oramento Pblico com a Carta Magna da Gr
Bretanha, conforme vimos anteriormente, at os dias de hoje foram desenvolvidas muitas
tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos
entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de
oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual no processo de elaborao dos oramentos.
O que se observa que as novas tcnicas foram sendo desenvolvidas e incorporadas
paulatinamente ao modelo tradicional.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que
so marcantes na evoluo oramentria. Portanto, o objetivo dessa unidade apresentar
os tipos de tcnicas oramentrias: Oramento Clssico, Oramento de Desempenho,
Oramento-Programa, Oramento Base Zero e Oramento Participativo.
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Oramento
Incremental
Oramento elaborado
atravs de ajustes
marginais nos seus
itens de receita e
despesa, baseado
na srie histrica
oramentria.
Repetio do oramento anterior acrescido
da variao de preos
ocorrida no perodo.
Sua utilizao como
prtica est associada
ao Oramento Clssico
ou Tradicional.
Oramento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) discorrem que a nfase desta tcnica est
nos programas de governo, nas realizaes almejadas. Assim, o oramento-programa
constitui pea intimamente associada ao planejamento, traduzindo amplamente o plano
de trabalho do governo, com a indicao dos programas e das aes a serem realizados,
bem como dos montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execuo.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida tcnica tem como principais
caractersticas: a integrao planejamento-oramento; a quantificao de objetivos e a
fixao de metas; maior nfase na relao insumo-produto; o acompanhamento fsicofinanceiro das aes oramentrias; a contnua avaliao de resultados e uma gesto
voltada para o alcance de objetivos.
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Oramento Participativo
O oramento participativo uma tcnica que possibilita
uma participao direta e efetiva da populao na elaborao
da proposta oramentria do governo. Esse tipo de oramento
adotado por deciso do governo, no qual a sociedade civil consultada quando da definio de metas e programas prioritrios.
Dessa forma, representa um progresso na busca da democratizao da gesto pblica.
CARACTERSTICAS
OBSERVAES
Oramento Tradicional
Oramento de
Desempenho
Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisio);
Oramento Participativo
Processo oramentrio que contempla a populao no processo decisrio, por meio de lideranas ou audincias pblicas.
Transparncia dos critrios e informaes que
nortearo a tomada de decises.
Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969.
Foi adotada pelo Estado da Gergia
(governo Jimmy Carter), no ano fiscal
de 1973.
EXERCCIO 5
Assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relao s Tcnicas Oramentrias:
( ) A principal funo do Oramento Clssico propiciar o controle poltico
sobre as finanas pblicas, buscando o equilbrio entre receitas e despesas e
evitando a expanso descontrolada dos gastos.
( ) O Oramento Participativo caracteriza-se por uma participao indireta e
efetiva da populao na elaborao da proposta oramentria do governo.
Por uma deciso de governo, a sociedade civil consultada quando da
definio de metas e programas prioritrios.
( ) O oramento Base Zero tem como uma de suas caractersticas a anlise, reviso
e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que
ultrapassam o nvel de gasto j existente.
( ) O Oramento de Desempenho constitui pea intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com
a indicao dos programas e das aes a serem realizados.
UNIDADE VI
PRINCPIOS ORAMENTRIOS
objetivo dessa unidade apresentar os Princpios Oramentrios que visam estabelecer regras bsicas a fim de conferir racionalidade, eficincia e transparncia aos
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EXERCCIO 6
Sabe-se que os princpios oramentrios estabelecem regras bsicas a fim de conferir
racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo, avaliao
e controle do oramento pblico. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princpios
oramentrios existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:
( 1 ) Princpio da Exclusividade.
( 2 ) Princpio da Unidade Oramentria.
( 3 ) Princpio da No-afetao das Receitas.
( 4 ) Princpio do Oramento Bruto.
( ) Por meio desse princpio, verifica-se que a lei oramentria no poder conter
matria estranha fixao das despesas e previso das receitas;
( ) Esse princpio determina que todas as receitas e despesas devem constar na
pea oramentria somente com seus valores brutos, no envolvendo assim
os seus valores lquidos;
( ) Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada
ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos.Trata-se de
dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos
de acordo com as prioridades do seu governo;
( ) Esse princpio diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas
devem estar contidas numa s lei oramentria.
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CONCLUSO
sse mdulo teve como finalidade abordar temas e conceitos fundamentais para a introduo aos estudos oramentrios, alm de apresentar um breve histrico do ora-
mento pblico. Em seu contedo, buscou-se dispor informaes relevantes acerca dos
Fundamentos Legais do Oramento Pblico e de suas Funes, Tcnicas e Princpios.
Por fim, tendo em vista facilitar a fixao dos conhecimentos estudados, voc pode
fazer uma breve reviso do mdulo a seguir.
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REVISO DO MDULO
este mdulo voc aprendeu que o oramento pblico caracteriza-se como um instrumento da poltica fiscal fundamental para a atuao do Estado, no sentido de
REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS
_______. Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro
para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal.
_______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas
de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de
Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras
providncias.
_______. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras
providncias.
_______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional Glossrio. https://
www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.
_______. Senado Federal. Portal Oramento - Glossrio. http://www12.senado.gov.br/
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