Manual de Auditoria Operacional

e
Avaliação de Programa de Governo

A legislação elenca cinco naturezas de auditoria: contábil, financeira, patrimonial,

orçamentária e operacional. A auditoria operacional propõe-se a examinar e avaliar as
ações governamentais quando à economicidade, eficiência e eficácia. Entende-se por
ações governamentais: políticas, programas, projetos, atividades, processos, sistemas.
Essa auditoria também pode ser aplicada a um órgão ou entidade. O seu foco é o
processo de gestão. A avaliação de programa, modalidade da auditoria operacional,
propõe-se a examinar e avaliar o programa ou alguma das suas ações: projetos e ou
atividades. O seu foco são os resultados obtidos comparados com os previstos. Este
trabalho, limitado em número de páginas, apresenta, para a auditoria operacional, os
seguintes itens: conceitos e objetivos gerais; objetos; foco; 3 E’s: economicidade,
eficiência, eficácia. Já com relação à avaliação de programa, trata dos seguintes tópicos:
conceitos e objetivos gerais; objetos; foco; efetividade; a estrutura do programa; a
metodologia de avaliação aplicada pelo Tribunal de Contas da União – TCU – e
disseminada por outros Tribunais, encerrando com a apresentação de um modelo de
diagnóstico, enfocando a matriz de planejamento estratégico.

1 – Introdução

A auditoria operacional é uma das modalidades elencadas na legislação vigente.

Também chamada auditoria de desempenho ou de resultados ou de gestão, atém-se ao

processo de gestão. Portanto, não busca irregularidades, como acontece com as
modalidades de auditoria de legalidade.

Avaliação de programa é uma vertente empregada em termos de programas

governamentais bem como quanto aos programas sociais, a cargo de ONGs e outras
entidades do Terceiro Setor.

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2 - Auditoria Operacional

2.1 – Conceito e objetivo geral

A auditoria operacional propõe-se a:

• examinar e avaliar a ação governamental quanto à:

- economicidade;
- eficiência na gestão de seus recursos, de todas as naturezas, produzindo mais a
menores custos; e
- eficácia na execução de seus programas, atingindo objetivos e metas previstos e

• formular recomendações e ou exarar determinações que visem o aumento dos

graus da economicidade, eficiência e eficácia

Ou seja, contribui para o aprimoramento da gestão da ação governamental considerada

como objeto.

2.2 – Objetos

As ações governamentais, representadas por políticas, programas, projetos, atividades,

processos, sistemas e desempenho de um órgão.

Programas, projetos e atividades serão auditados conforme a metodologia de Avaliação

de Programa, modalidade da Auditoria Operacional.

A seguir estão conceituadas e exemplificadas algumas destas ações.

2.2.1 - Política - conjunto de declarações escritas a respeito das intenções da instituição

em relação a determinado assunto. As políticas indicam o conjunto sistemático de meios
e a forma desejados para atingir os objetivos principais.

Algumas categorias de auditoria de políticas são:

• Avaliação da coerência da política

Os meios empregados pela política são coerentes com os objetivos fixados?

• Avaliação do impacto da política

Qual é o impacto econômico e social da política?

• Avaliação da eficácia da política e análise das causas

Os resultados observados se devem à política ou existem outras causas?

Outra abordagem para a avaliação das políticas sociais

• Análise da evolução dos gastos públicos

Representada pela quantificação dos gastos sociais em relação aos gastos totais

• Análise econômica
Sintetizada pelas perguntas:

2
Os recursos governamentais são utilizados para a produção de bens e serviços?

Os resultados alcançados são compatíveis com as respectivas necessidades?

2.2.2 - Programa - o instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual

2.2.3 - Projeto - um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta
um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da açõa governamental

2.2.4 - Atividade - um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo

2.2.5 - Processo - conjunto de recursos e atividades inter-relacionadas que

transformam insumos (entradas) em produtos (saídas). Essa transformação deve agregar
valor na percepção dos clientes do processo e exige um certo conjunto de recursos. Os
recursos podem incluir pessoal, finanças, instalações, equipamentos, métodos e
técnicas, numa seqüência de etapas ou ações sistemáticas. O processo poderá exigir que
a seqüência seja documentada por meio de especificações, procedimentos e instruções
de trabalho, bem como que as etapas de medição e controle sejam adequadamente
definidas.

A título de exemplo, a auditoria de processo poderá tratar dos seguintes pontos:

processos relativos ao produto / serviço
processos de apoio
processos organizacionais

2.2.6 - Sistema - conjunto integrado de elementos dinamicamente inter-relacionados,

desenvolvendo uma atividade ou função, para atingir um ou mais objetivos comuns ao
conjunto

A título de exemplo, a auditoria do sistema municipal de saúde poderá considerar:

• políticas, como, por exemplo, a de abastecimento de medicamentos e outros

insumos

• a caracterização do processo de descentralização / municipalização (habilitação

para uma das modalidades de gestão do SUS)

• a estrutura formal, qualificada pela sua legislação de criação e regulamentação e

as suas alterações

• os subsistemas e processos, qualificados pelas normas e procedimentos internos

• as 06 subfunções: Atenção Básica; Assistência Hospitalar e Ambulatorial;

Suporte Profilático e Terapêutico; Vigilância Sanitária; Vigilância
Epidemiológica; Alimentação e Nutrição: os programas, a capacidade
operacional (instalações físicas, insumos, recursos humanos)

3
 • compatibilidade entre as estruturas formal e informa

• os modelos de gestão e de atenção

• financiamento do Sistema Municipal de Saúde

• Atenção especial com relação a:

Agenda de saúde
Plano municipal de saúde
Fundo municipal de saúde
Conferência de saúde
Conselho municipal de saúde

• articulações / ações intersetoriais, notadamente quanto a saneamento e meio

ambiente

• gestão intermunicipal da saúde

2.2.7 -Desempenho - resultados obtidos dos principais indicadores de processos e de

produto que permitem avaliá-los e compará-los em relação às metas, padrões,
referenciais pertinentes e outros processos e produtos. Mais comumente, os resultados
expressam satisfação, insatisfação, eficiência e eficácia e podem ser apresentados em
termos financeiros ou não.

A título de exemplo, a auditoria de desempenho poderá tratar, conforme os programas

de qualidade no Serviço Público, dos seguintes pontos:
resultados relativos aos clientes
resultados orçamentários e financeiros
resultados relativos aos servidores
resultados relativos aos fornecedores e às parcerias institucionais
resultados relativos aos serviços / produtos e aos processos organizacionais

2.3 - Foco

O processo de gestão em seus aspectos de:

planejamento
organização
procedimentos operacionais
alcance de metas e
acompanhamento gerencial

2.4 - - Economicidade

Conceito

Comprovação da justificativa econômica do ato praticado pelo administrador.

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Trata, portanto, de exame da essencialidade do ato praticado sob o ponto de vista de sua
adequação econômica no ambiente, no tempo, na forma e nas condições em que
ocorreu.

Volta-se à forma, razoabilidade e otimização da obtenção e aplicação dos recursos

condizentes com a operação ou atividade praticada.

Interpretação

Obtenção do máximo resultado social possível com os meios alocados

ou

Obtenção do resultado social almejado com o mínimo de meios alocados

(menor custo social possível)

Comparação de

custo ÷ benefícios

entre diversas alternativas

2.5 - Eficácia

Conceito

Medida em que a ação governamental alcança objetivos, metas e outros resultados:

- na população beneficiária,
- em um determinado período de tempo,
- independentemente dos custos implicados.

O conceito apresentado tem dois aspectos fundamentais: metas e tempo.

Implica em dispor de definição clara de objetivos, quantificação de metas, para um

determinado tempo, ou seja necessita de um sistema de informações financeiras e
técnicas.

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Cálculo

Sendo função das “Metas em relação aos Tempos”, reais em relação aos previstos.

M ÷ T

resultados reais ÷ resultados previstos

(Mr ÷ Tr) ÷ (Mp ÷ Tp)

Assim, se deduz

Eficácia = (Mr . Tp) ÷ (Mp . Tr)

2.6 - Eficiência

Conceito

Medida em que os recursos necessários são adquiridos, protegidos e aplicados,

propiciando a obtenção do resultado
- ao menor tempo,
- ao menor custo e
- com a maior qualidade possível.

O conceito pode ser considerado a partir de duas perspectivas complementares:

- minimizar o custo total ou o meio requerido para a sua geração
- otimizar a combinação de insumos para maximizar o produto

Implica em dispor de definição clara de objetivos, quantificação de metas, para um

determinado tempo e um determinado custo, ou seja necessita de um sistema de
informações financeiras e técnicas.

Eficiência e produtividade são conceitos semelhantes pois relacionam recursos com

resultados.

Mas a produtividade considera os recursos em unidades físicas, enquanto a eficiência

traduz os insumos em unidades monetárias.

Cálculo

Sendo função das “Metas em relação aos Tempos x Custos”, reais e previstos.

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 M ÷ (T . C)

resultados reais ÷ resultados previstos

[Mr ÷ (Tr . Cr)] ÷ [Mp ÷ (Tp . Cp)]

Assim, se deduz

Eficiência = Eficácia x (Cp ÷ Cr)

3 - Avaliação de Programa de Governo

3.1 – Conceito e objetivo geral

A avaliação de programa propõe-se a:

• analisar o estabelecimento do programa e a sua execução

• analisar a sua pertinência

• determinar a eficiência e a eficácia

• examinar e avaliar a efetividade e o impacto

• analisar a sua aceitabilidade por todas as partes interessadas

• formular recomendações e ou exarar determinações que visem aumentar os

graus de efetividade e impacto, além da eficácia, eficiência e economicidade

• com vistas a contribuir para a tomada de decisão acerca do próprio programa e

ou de programação futura

Ou seja, contribui para o aprimoramento da gestão do programa considerado como

objeto.

Este conceito não impede que se realize a avaliação de programa ainda durante a sua
execução mas a partir de determinado momento em que as ações já tenham definido
resultados mensuráveis.

3.2 – Objetos

O programa ou uma de suas ações

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A Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, que
atualiza a discriminação da despesa por funções [...] considera o Programa como

instrumento de organização da ação governamental visando a

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no Plano Plurianual – PPA.

O programa é o objeto do Plano Plurianual – PPA e é detalhado na Lei Orçamentária

Anual – LOA.

Os programas prioritários do governo compõem o Anexo III – Prioridades e Metas, da

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

A razão essencial do programa / projeto é produzir mudanças em alguma parcela da

realidade, solucionar um problema social ou prestar um serviço a um determinado
sócio-grupo.

3.2.1 - Estrutura do Programa no Plano Plurianual - PPA

(Programas de duração continuada)

Apresenta os seguintes dados e informações:

Poder ou Ministério Público

Tipo do programa
Unidade orçamentária / Unidade executora

O programa em si:
Objetivo
Público alvo
Valor global (04 anos)

Origem dos recursos:

orçamentários
não orçamentários
total

As ações em si:
projetos e atividades

produtos ⇒ bens e ou serviços necessários para a consecução dos objetivos

unidades de medidas (metas ⇒ resultados que se pretende atingir com a

execução do PPA, expressas por indicadores
previamente definidos)

valores regionalizados (R$), concentrados no estado e ou distribuídos pelas 12

microrregiões capixabas

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Exemplos de produtos e metas para o quadriênio, extraídos do PPA / ES 2004-2007

Produto.............juizado da infância e juventude implantado

Meta................. 06 juizados implantados na microrregião 01

Produto............centro de atendimento ao idoso construído

Meta..................01 centro construído na microrregião 11

Produto...........agente comunitário capacitado

Meta.................3.118 agentes capacitados, concentrados no estado

Produto............população beneficiada com água tratada

Meta.................1.000.000 habitantes na microrregião 01

Produto........... ponte construída

Meta.................200 m de ponte construída na microrregião 03

Produto...........propriedade rural eletrificada

Meta.................1.113 propriedades eletrificadas na microrregião 08

3.3 - Foco

Os resultados obtidos, comparados com os previstos

3.4 – Efetividade

Conceito

Medida em que os resultados do programa, em termos de benefícios ou mudanças

geradas, estão incorporados de modo permanente à realidade da população atingida.

3.5 - Metodologia de aplicação da avaliação de programa

Este Manual adota o modelo praticado pelo Tribunal de Contas da União – TCU, cujas
etapas são apresentadas a seguir, de forma compacta:

A cargo da equipe de auditoria:

• Historiar os antecedentes à decisão de avaliar tal objeto

• Identificar e qualificar o objeto da auditoria:

- os seus antecedentes
- o seu objetivo; produtos intermediários e finais; metas
- beneficiários
- a entidade / órgão gestor e órgãos co-gestores
- servidor gestor (gerente do programa)
- o orçamento atualizado
- as ações consideradas (projetos e ou atividades) e os seus objetivos e metas
- a forma de implementação (o modelo de operacionalização físico-financeira;
investimentos)

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- o sistema de monitoramento e indicadores de desempenho

• Citar os objetivos da auditoria

• Identificar e analisar:

- o cenário presente do programa em termos de análise do ambiente interno (pontos

fortes e pontos fracos), análise do ambiente externo (oportunidades e ameaças) e
verificação de riscos

- questões de auditoria (áreas relevantes, definindo o escopo ou alcance da auditoria)

• Definir a metodologia a ser aplicada

• Avaliar as ações

• Listar eventuais boas práticas na gestão (benchmarking), já empregadas, que

possam contribuir para a melhoria do desempenho do programa

• Definir proposta para um novo sistema de monitoramento e indicadores de

desempenho

• Prolatar recomendações com vistas a eliminar / minimizar as causas que dão

origem aos problemas

• Determinar a remessa, ao Tribunal, do plano de ação contendo o conjunto de

metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados,
contemplando prazo para o alcance dessas metas e o cronograma de adoção das
medidas necessárias à implementação das recomendações prolatadas, com
indicação dos responsáveis pela implementação dessas medidas.

A cargo do Tribunal:

• Remeter, ao gestor do órgão / programa, a versão preliminar do relatório de

auditoria com a finalidade de obter os seus comentários formais

A cargo da equipe de auditoria:

• Analisar os comentários do gestor

• Realizar ajustes, se necessário, em decorrência de tais comentários, redigindo o

relatório final

• Consensar considerações finais (aspectos mais relevantes e benefícios que

poderão ser alcançados)

• Redigir proposta de encaminhamento que dará origem a Voto e Acórdão

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4 – Modelo de diagnóstico aplicado

4.1 - Análise do ambiente interno e externo

Planejamento estratégico
Matriz SWOT

Do inglês:
Strenghts................forças.........................pontos fortes
Weakness...............fraquezas...................pontos fracos
Opportunitiess........oportunidades
Threads..................ameaças

Este modelo busca conhecer as partes do ambiente que devem ser monitoradas a fim de
se atingir as metas definidas, isto é, obter-se uma adequação entre as capacidades
internas e as possibilidades externas.

Em geral há que monitorar as forças macroambientais (demográficas, econômicas,

tecnológicas, políticas, legais, sociais, culturais) e os atores microambientais
importantes (consumidores, concorrentes, canais de distribuição, fornecedores).

Em termos de capacidades internas, o modelo identifica as forças e as fraquezas da

organização, ou seja, os pontos fortes e os pontos fracos.

Já em termos de ambiente externo, analisa as oportunidades e as ameaças presentes.

Identificadas as principais oportunidades e ameaças, pode-se caracterizar a situação

encontrada em termos de atratividade global, conforme a matriz a seguir:

O
P Situação ideal Situação especulativa
O
R
T
U
N
I
D Situação madura Situação arriscada
A
D
E
S

AMEAÇAS ⇒

5 – Conclusão

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A disponibilização de um Manual baliza as ações referentes à implementação e à prática
da auditoria operacional e avalaição de programa.

O Manual empregado pelo Tribunal de Contas da União tem sido adotado por outros
Tribunais.

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