TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

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As grandes linhas da poltica externa brasileira

Shiguenoli Miyamoto

TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

LC/BRS/R.258

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As grandes linhas da poltica externa brasileira

Shiguenoli Miyamoto

 Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2011 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2011

Tiragem: 250 exemplares

Miyamoto, Shiguenoli As grandes linhas da poltica externa brasileira / Shiguenoli Miyamoto. Braslia, DF: CEPAL. Escritrio no Brasil/IPEA, 2011. (Textos para Discusso CEPAL-IPEA, 45). 31p. ISSN: 2179-5495 1. Poltica externa Brasil I. Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. CEPAL II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA III. Ttulo CDD: 330.9

Este trabalho foi realizado no mbito do Acordo CEPAL IPEA. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. A presente publicao encontra-se disponvel para download em http://www.cepal.org/brasil

Sumrio

Apresentao Introduo 7 1 2 3 Antecedentes: de 1964 ao fim da Guerra Fria 10 Poltica externa na virada do sculo 14 Diretrizes atuais da poltica externa brasileira 21 Concluso 28 Referncia 30

Apresentao

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies. Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla. O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas, esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos. Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos, cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.

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Introduo

A poltica externa de um Estado deve contemplar os seguintes objetivos: em primeiro lugar, a preservao de sua independncia e segurana; em segundo lugar, a perseguio e a proteo de seus interesses econmicos; por ltimo, suas polticas de ajuda econmica s naes estrangeiras, esforos para difundir a prpria propaganda nacional e ideolgica em pases estrangeiros e seu apoio s misses de intercmbio cultural e cientfico favorveis a esse fim (DEUTSCH, 1970, p. 111).2 Ainda que muitas vezes no sejam regras escritas, todos os Estados implementam tais princpios, procurando projetar-se o mais possvel. Certamente algumas dessas diretrizes dificilmente se aplicariam a Estados que no disputam espaos e que no dispem de capacidades sobretudo, tradicionais, como geogrficos, recursos naturais, militares e populacionais para ombrear-se com vizinhos que detm esses mesmos elementos em condies mais favorveis.3 Ou seja, estariam conscientes de suas limitaes e, preferindo
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Professor titular da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)/Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH) do Departamento de Cincia Poltica (DCP). Neste texto, a poltica externa brasileira est exposta em grandes traos, sem a preocupao de explorar detidamente todos os assuntos ora mencionados. Outros autores esto focalizando suas atenes para temas especficos e que foram aqui apenas lembrados. O poder nas relaes internacionais refere-se principalmente aos indicadores polticos, militares, geogrficos, estratgicos etc. que um pas detm. Isso pode ser comprovado tanto pela sua capacidade de fazer frente a um opositor, de interferir em assuntos internos de outros pases, como de influenciar tomadas de deciso no mbito de instituies multilaterais. Outros aspectos como o produto interno bruto (PIB), os avanos na cincia e tecnologia, os investimentos em pesquisa e desenvolvimento, igualmente, so hoje altamente considerados, ao lado daqueles primeiros. O conceito de poder central na cincia poltica e nas relaes internacionais, motivo pelo qual se torna desnecessrio realizar neste momento debates maiores sobre o tema. Tampouco vamos nos deter nas teorias sobre relaes internacionais. Autores so citados apenas para efeito de ilustrao.

investir no bem-estar de suas populaes, aplicam significativos recursos em pesquisa e desenvolvimento, em cincia e tecnologia, procurando, por meio desses, compensar suas desvantagens naqueles quesitos. Ou seja, projetam-se de forma distinta, desempenhando papel importante no mundo, por meio de seus indicadores econmicos como o produto interno bruto (PIB), em avanos sociais e tecnolgicos. E o fazem com sucesso, como podemos comprovar em pases como Japo e Coreia do Sul, entre outros. Pases como o Brasil que detm elementos tradicionais de poder favorveis tais como extenso territrio, populao aprecivel, recursos naturais e foras armadas razoveis sempre tm aspiraes. Ao lado desses, procuram implementar polticas pblicas, contemplando outras variveis, aplicando verbas crescentes em cincia e tecnologia, formando recursos humanos de alta qualidade, buscando reduzir suas vulnerabilidades e dependncia frente s grandes potncias. Historicamente, comportamento nessa direo foi adotado com frequncia por muitos pases, ainda que de forma irregular. Deve-se considerar que os governos costumam enfrentar fortes constrangimentos no apenas do contexto internacional, mas tambm nas prprias dificuldades domsticas, como polticas econmicas inadequadas, estrutura socioeconmica deficiente/conservadora, dependncia da metrpole. Alie-se a esses fatores, a existncia de grupos polticos mais preocupados em manter seus privilgios do que em aumentar a capacidade do Estado e o bem-estar da sociedade. Isso poderia, em parte, explicar o motivo pelo qual muitas naes em diferentes partes do globo, na Amrica Latina ou na frica, se encontram em situao desfavorvel no sistema internacional.4 Duas exigncias so, igualmente, cruciais para a projeo de um pas no tabuleiro mundial do poder. Em primeiro lugar, o aumento do prprio poder, aqui contando todos os fatores possveis, incluindo a estabilidade das instituies polticas e econmicas e sua capacidade militar em termos tradicionais e estratgicos. Quer dizer, deve-se estar atento s variveis polticas, econmicas, tecnolgicas, militares e psicossociais, porque quase tudo que diz respeito s condies domsticas pode influenciar a poltica externa do pas. De formas diferentes, ao longo da histria, autores com matizes diferentes ideolgicas e polticas j conferiam importncia necessidade de controle ou obteno por aquisio ou conquista dos tradicionais elementos. Poderiam ser mencionados Napoleo Bonaparte e Antnio Gramsci, sem se esquecer de Alxis de Tocqueville. Em segundo lugar, h a necessidade da anuncia explcita, por meio de negociaes com as grandes potncias que lhe permitam, por meio da consecuo da primeira exigncia, sentar-se ao lado destas ltimas para
Introduo

formulao e implementao das polticas que determinam os rumos do mundo. A alternativa, em caso de no se conseguir atingir a segunda exigncia, seria procurar, com outros parceiros, mudar a estrutura do
4 Anlise interessante que reala, inclusive, os aspectos geopolticos latino-americanos como causa dos problemas da regio, pode ser vista no relatrio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (2000).

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poder mundial, no de forma revolucionria, mas sim adotando uma postura revisionista, visando principalmente a melhorar sua insero individual, tornando-a mais favorvel para seus objetivos. Obviamente, o discurso seria de mudana substantiva para todos, embora na prtica, na impossibilidade desta, uma alterao da prpria posio j seja elemento mais do que suficiente para contemplar seus interesses. Era de forma semelhante a esta que Henry Kissinger, em 1950, j falava sobre a estrutura mundial do poder, por ele considerada legtima e estvel. Legtima, no porque contemplava ou respeitava os interesses de todos, nem se apoiava em critrios de justia e igualdade, mas porque representava simplesmente o consenso das grandes potncias sobre como as polticas globais deveriam ser conduzidas (KISSINGER, 1972, p. 1-3). Vale lembrar, ainda, que a poltica externa e internacional de um pas como o Brasil nunca sofre mudanas bruscas. Apenas polticas externas revolucionrias poderiam ser enquadradas dessa forma porm, nem sempre isso pode ocorrer , como quebra de certo comportamento e de determinada ordem. Normalmente, poder-se-ia dizer que so revisionistas. A atuao internacional de um pas apresenta sempre elementos de permanncia e de mudanas, conforme as conjunturas e os grupos no poder, adequando-se s novas realidades. Mas isso no uma ruptura, um rompimento total das estruturas vigentes ou do modelo anterior, inclusive porque o pas se situa em uma concepo prvia, existente, orientada e voltada para o mundo ocidental, ainda que elabore uma retrica universalista. Trata-se, isto sim, de ajustes necessrios para atender s novas demandas e s dos atores que so incorporados no processo de formulao e de tomadas de deciso, que podem ser muitas vezes distintos dos anteriores, mesmo em casos de reeleio. Afinal de contas, para os governos, as conjunturas domstica e internacional so sempre dinmicas, conectadas, portanto, muito longe de um quadro esttico que possa ser analisado linearmente, levando em conta apenas a sucesso temporal, como se todos os atores e interesses se repetissem ao longo da histria.
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Em certos momentos, os pases distanciam-se ou aproximam-se mais das grandes potncias, priorizam parcerias com pases em desenvolvimento ou com os considerados emergentes, o que perfeitamente normal, segundo a tica de insero internacional de quem comanda os destinos nacionais. Alm do mais, os pases podem ter posicionamentos coincidentes no plano poltico, mas discordar no econmico; concordar neste, mas divergir profundamente em termos estratgicos e militares. Quer dizer, todos se adaptam s novas conjunturas internas e externas, atualizam-se os interesses dos detentores do aparelho de Estado no momento e, se existir um projeto poltico, operam modificando-o segundo as prprias convenincias. Mas a poltica externa jamais cambia tanto que possa ser considerada como grande mudana na sua forma de atuar, na definio dos parceiros e na escolha de prioridades. dessa forma, mutatis mutandis, que o Brasil tem atuado no decorrer de sua histria.

1 Antecedentes: de 1964 ao fim da Guerra Fria

Como pas mdio, que se considera desde 1920, o Brasil sempre teve aspiraes de grandeza nacional. A reivindicao no atendida de pertencer ao Conselho de Segurana da Liga das Naes fez que abandonasse a instituio em 1926, poucos anos depois de criada. Esta j era forte indicao de suas pretenses: fazer parte do seleto clube de naes que influenciam os destinos do mundo. Ao ver rejeitada sua pretenso, o Brasil nada mais fez do que tornar claro o descontentamento com uma situao que no atendia a suas expectativas. No decorrer do tempo, ocasies no faltaram para que o Brasil demonstrasse intenes de ocupar espao maior na arena internacional. Independentemente dos regimes polticos e dos indicadores nos quais se apoiava, podem ser listadas diversas oportunidades em que as autoridades brasileiras exteriorizaram o desejo de projetar o pas em espaos mais amplos do que o palco sul-americano. Se tomarmos, de forma arbitrria, como ponto de referncia o ano de 1964, quando as Foras Armadas aliadas com os setores mais conservadores da poltica brasileira assumiram o controle do aparelho de Estado, o que se verifica, no perodo de uma gerao que durou o regime, foi uma infinidade de divergncias, tendncias e alternativas. A existncia de grupos com interesses e concepes bastante distintos em termos polticos e ideolgicos, priorizando capitais nacionais ou internacionais, deixa claro o ziguezague que a poltica externa percorreu durante os mandatos de dois marechais e trs generais. Fortemente identificado com grupos internacionais, sobretudo norte-americanos, visvel pela composio ministerial, o governo de Humberto de Alencar Castello Branco deu significativa importncia ao conflito Leste-Oeste, operando com a ideia de segurana continental ou hemisfrica. Por isso, enviou tropas para intervir na Repblica Dominicana, quando o Congresso Nacional, por meio do Decreto no 56.308, de 21 de maio de 1965, autorizou a constituio da Fora Armada Interamericana do Brasil (Fairbras), sob o comando do coronel Carlos de Meira Mattos. Alm disso, o Brasil cedeu o comandante da Fora Interamericana de Paz (FIP), em duas ocasies, com os generais Hugo Panasco Alvim e lvaro da Silva Braga. Para agir dessa forma, Castello Branco baseou-se em duas instncias, surgidas no incio da Guerra Fria: de um lado, na Escola Superior de Guerra (ESG), instituto subordinado ao Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), e nos princpios a construdos desde 1949; e, de outro lado, obedeceu ao prescrito no Tratado Interamericano de
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Assistncia Recproco (Tiar), de 1947. A ideia de segurana, privilegiando a tica militar, entendia os Estados

Unidos da Amrica (EUA) como lder e guardio do mundo ocidental, com uma poltica interdependente e associada aos padres vigentes nesta parte do Hemisfrio. No foram essas as referncias adotadas por Arthur da Costa e Silva, pertencente a grupo distinto dos esguianos, em seu curto mandato. Tomando como elemento importante a questo do desenvolvimento/subdesenvolvimento, o conflito Leste-Oeste deixou de ocupar lugar central na poltica externa brasileira, com as divergncias Norte-Sul preenchendo a agenda governamental. Grupos mais nacionalistas, pensando o desenvolvimento sob tica diferente do governo anterior, passaram a jogar papel de maior relevo. A segurana deixou de ser militar para ser colocada em termos econmicos, ao mesmo tempo em que o pas se recusou a assinar o Tratado de no Proliferao Nuclear (TNP). A tecnologia nuclear era considerada fator importante para projetar o pas na arena global, alm de outros usos mdicos, gerao de energia que ela poderia oferecer. Os governos seguintes obedeceram s divergncias existentes na caserna. A prpria ascenso de Emlio Garrastazu dici no deixa margens a dvidas sobre esse fato. Apoiado na excepcionalidade do Ato Institucional no 5, de 13 de dezembro de 1968, pensou o Brasil como grande potncia no perodo de uma gerao. Embora pudessem ser encontrados elementos geopolticos nesta concepo, nada havia de igual que pudesse ser identificado com o governo de Castello Branco para alcanar tal objetivo. O plano de governo de Mdici deixava bem claro o projeto de grandeza: como objetivo sntese, ingresso do Brasil no mundo desenvolvido, at o final do sculo. [...] construir-se-, no Pas, uma sociedade efetivamente desenvolvida, democrtica e soberana, assegurando-se, assim, a viabilidade econmica, social e poltica do Brasil como grande potncia (BRASIL, 1971, p. 15). Com obras de impacto, como a Transamaznica, a Ponte Rio-Niteri, o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), com apelos nacionalistas aps a conquista da Copa do Mundo, msicas como Brasil eu te amo, a ideia de Brasil Potncia com 90 milhes de brasileiros caminhou pari passu com forte represso e interveno em pases vizinhos possuidores de doutrinas consideradas esprias. De acordo com princpios conhecidos, como a teoria do cerco, vizinhos hostis deveriam ser neutralizados. Por isso, misses foram preparadas a Operao Trinta Horas, por exemplo para ocupar o Uruguai em 1971, caso Lber Seregni da Frente Ampla sasse vitorioso; o auxlio tomada de poder por Hugo Banzer Surez, que apeara Juan Jos Torres do poder no mesmo ano e, inclusive, em territrio mais longnquo com a queda de Salvador Isabelino Allende Gossens do Chile em 1973.5 Esse comportamento enquadrava-se no modelo de fronteiras ideolgicas que permeava o pensamento militar, utilizando a poltica externa como instrumento.
5 Sobre esses acontecimentos, ver os dossis disponibilizados pelo The National Security Archive: Brazil helped rig the Uruguayan elections (2009) e Brazil conspired with U.S, to overthrow Allende (2009).

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Uma poltica mais voltada para o mundo, com a ideologia sendo colocada de lado, em uma viso entendida como pragmtica, orientou os dois governos seguintes, sob o comando de Ernesto Geisel e Joo Baptista Figueiredo. No primeiro, o acordo firmado com a Repblica Federal da Alemanha, em 1975, no conseguiu alcanar o inicialmente pretendido controle da tecnologia nuclear, por causa inclusive das restries internacionais. Visitas a grandes potncias, como Frana, Reino Unido, Alemanha e Japo, fizeram parte do roteiro de Geisel, que enfrentou crticas dos Estados Unidos em face da poltica de direitos humanos pouco acatada no pas, motivando pelo menos duas reaes: o voto na Organizao da Naes Unidas, considerando o sionismo como forma de racismo, contrariando interesses norte-americanos, enquanto poucos anos depois denunciava o Acordo Militar com esse pas, em 1977, colocando ponto final na parceria que vigorava desde 1952. Internamente reagiu com fora: desde a represso verificada no II Exrcito em So Paulo, com as mortes de Vladimir Herzog e Manoel Fiel Filho, em 1975, at a crise envolvendo o ministro do Exrcito, general Sylvio Frota, em 1977. E enfrentou problemas com o sequestro dos uruguaios Universindo Rodrguez Daz e Llian Celiberti, em Porto Alegre, em novembro de 1978. Reconheceu Angola, Moambique e China Continental, enquanto em termos regionais pelo menos uma iniciativa foi importante: a assinatura do Tratado de Cooperao Amaznica, em 1978, por causa de um tema que j ganhava intensidade na agenda brasileira, ou seja, o problema ambiental. O Brasil deixou de lado o projeto de grande potncia, autodesignando-se potncia emergente, conforme foi exposto no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) (BRASIL, s./d., parte I, p. 21-78). No governo que encerra o ciclo militar, o Brasil teve dificuldades para dar conta de seus problemas internos e externos. No plano domstico, apesar do fim do Ato Institucional (AI) no 5, da anistia e da reestruturao partidria, ocorreram os atentados no Riocentro e na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). No mbito regional, adotou postura dbia em relao guerra que envolveu argentinos e britnicos no Atlntico Sul, em 1982. Mas resolveu-se a contento a divergncia em torno da barragem de Itaipu, que ocupou espao significativo da agenda do governo de Geisel. O Tratado de Cooperao Amaznica no prosperou, as crticas internacionais passaram a se avolumar em torno da questo ambiental, e a crise que assolou a Amrica Latina atingiu o pas com forte intensidade. Mas algumas caractersticas comuns marcaram o regime militar. Em primeiro lugar, a nfase concedida Amrica Latina, tanto em termos das relaes bilaterais, quanto no mbito multilateral, de acordos como o prprio Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) e a Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi); a frica assumiu papel de relativa importncia, bem como os pases rabes, estes com intensidade maior a partir da primeira crise do petrleo em 1973; as naes industrializadas sempre estiveram na pauta da poltica externa brasileira, com Estados Unidos, Europa e Japo jogando papel destacado nas relaes internacionais do pas, com o tema do desenvolvimento sempre presente nas demandas nacionais. Com altos e baixos, com disputas entre os setores diplomticos, econmicos e militares, cada um tentando ocupar e ampliar seus espaos, a poltica externa do governo militar manteve, portanto, premissas que rotineiramente marcaram presena na conduta brasileira.

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Antecedentes: de 1964 ao fim da Guerra Fria

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A volta democracia no ps-1985 possibilitou diversos reajustes, embora nunca demonstrassem rompimento com o perodo anterior. O reconhecimento do governo cubano em 1986, a criao da Zona de Paz e de Cooperao no Atlntico Sul no mbito da ONU, as reaes s crticas internacionais sobre a devastao ambiental, mormente na regio das grandes florestas tropicais, a Declarao da Amaznia e os protocolos de integrao com a Argentina podem ser listados entre as realizaes do governo Jos Sarney. Vinculados estreitamente com o tema ambiental, o Projeto Calha Norte e o Programa Nossa Natureza procuravam responder a uma pretensa internacionalizao da Amaznia com o surgimento de um Estado autnomo para os yanomamis, a presso de muitos setores como: a igreja, o meio acadmico, as organizaes no governamentais (ONGs) e a declarao de Franois Mitterrand sobre a ideia de soberania compartilhada (de acordo com o exposto no relatrio Nosso Futuro Comum, coordenado por Gro Harlem Brundtland, elaborado no seio da ONU) sobre a Regio Amaznica. Na realidade, o governo que sempre se recusara a prestar contas comunidade internacional, sobre assuntos de interesse global, apenas se apercebeu da importncia real da questo ambiental em dezembro de 1988, quando o seringalista Chico Mendes, defensor das reservas extrativistas, foi assassinado em Xapuri, no estado do Acre. A partir desse episdio, o meio ambiente foi definitivamente incorporado agenda nacional, com o governo conscientizando-se de que no poderia ficar ignorando-o, devendo, portanto, enfrent-lo. Isso tudo ocorria em meio aos debates sobre a nova Constituio, que j espelhava em grande parte esses problemas. A virada dos anos 1980 para a ltima dcada do sculo continha fortes traos do perodo anterior, com o governo procurando atuar com intensidade maior em polticas de integrao e de projeo em cenrio mais amplo. Mas, para isso, precisava mostrar ao mundo que o pas era maduro e responsvel, que respeitava seus compromissos e se preocupava com a comunidade internacional. Assim, sob o governo de Fernando Collor de Mello, se fez a demanda para realizao da Conferncia Mundial do Meio Ambiente e DesenvolviSerra do Cachimbo e a construo do submarino de propulso nuclear em Iper. Na primeira metade dos anos 1990, ocorreu uma aproximao com os Estados Unidos, os protocolos de integrao foram aprofundados com a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), enquanto a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) assume papel de importncia mais retrica do que prtica na agenda brasileira. Mas foi a partir da segunda metade da dcada que fechou o sculo XX que a poltica externa brasileira sofreu forte impacto marcado pela conjuntura do ps-Guerra Fria, no contexto que se convencionou chamar interdependncia e globalizao.
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mento no Rio de Janeiro, em 1992, interromperam-se os projetos nucleares, com o fechamento da base da

2 Poltica externa na virada do sculo

Entre as vrias caractersticas da poltica externa, no apagar dos anos 1990, algumas podem ser lembradas como as que marcaram a formulao e a implementao dela: a diplomacia presidencial, o fim da Guerra Fria e o novo contexto com uma ordem em construo e, por causa deste, a escolha do governo pelas parcerias seletivas, priorizando as grandes naes industrializadas.6 a partir do entendimento pelo governo do novo cenrio global que se deve analisar a atuao da poltica externa na passagem do sculo. Como Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso no acreditava no fim das ideologias, como exps em terras portuguesas, na Universidade de Coimbra, em 24 de julho de 1995, ao receber o ttulo de Doutor Honoris Causa daquela tradicional instituio. Um dia depois, ao lhe ser conferida idntica homenagem na Universidade do Porto, a tecnologia e a cincia foram colocadas como elementos prioritrios para o desenvolvimento nacional. Naquela oportunidade, afirmou que as possibilidades de participar com eficincia na economia globalizada cada vez mais pela capacidade dos pases de investir em cincia e tecnologia e de dispor de recursos humanos qualificados (GAZETA MERCANTIL, 1995, p. A-8). Ao lado desses itens, uma das preocupaes bsicas do governo Fernando Henrique foi com os fluxos internacionais de capital, percebidos como um problema global sem possibilidade de ser resolvido por qualquer pas, por maior que fosse, em termos estritamente individuais. Para dar conta desse assunto, a cooperao internacional se tornava cada vez mais importante, como disse na Conferncia Ibero-Americana realizada na mesma cidade portuguesa do Porto, alguns anos depois, em 18 de outubro de 1998 (cf. CARDOSO, 2010). A necessidade de estabilizar o Sistema Financeiro Internacional foi percebida como fator crucial nas atuais relaes internacionais, porque com o decorrer do tempo ocorreu um envelhecimento das instituies que j no estariam mais preparadas para enfrentar de maneira adequada as novas realidades mundiais. Qualquer problema que afetasse os pases emergentes contribuiria, portanto, para desestabilizar o prprio sistema. As consequncias eram claras. No se tratava simplesmente de mais um jogo de soma zero, mas de situaes em que os dois contendores sairiam perdendo, o que estava longe de ser interessante para qualquer uma das partes.
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CEPAL Ipea 6 Neste e no prximo item, retomamos, em parte, discusses feitas em oportunidades diversas individualmente e/ou em parceria com Flvia Nico de Vasconcelos.

O entendimento do governo sobre a ordem internacional apoiou-se na convico de que a globalizao, a despeito das assimetrias que se mantm produziu nova comunidade de interesses entre o Norte e o Sul, sendo que [...] do xito dos pases emergentes depende a estabilidade da prpria economia internacional (cf. CARDOSO, 2010). Este era um problema que todos deveriam entender, com a cooperao passando a exercer importante papel e convertendo-se no eixo das preocupaes gerais. A ordem mundial, interpretada como injusta e seletiva, ao aprofundar as desigualdades entre industrializados e naes em desenvolvimento, favorecia principalmente interesses dos primeiros. Os produtos oriundos dos pases pobres continuavam prejudicados pelas barreiras tarifrias e no tarifrias, pelas polticas protecionistas dos Estados industrializados. Nesse mundo globalizado, como enfatizou o presidente em pelo menos duas oportunidades em 1996, em Nova Delhi e no Mxico, para contrapor-se aos efeitos negativos da globalizao, os governantes deveriam aceitar certos condicionantes da ordem econmica em gestao com realismo e sentido de pragmatismo. A novidade do processo e a velocidade das transformaes exigem formas inteiramente novas de agir no cenrio internacional (cf. CARDOSO, 1997). Nessa perspectiva, a cooperao regional e inter-regional foi uma das prioridades da poltica externa brasileira, motivo pelo qual se atribuiu a ela importncia crescente. O Mercosul converteu-se em bom exemplo desse pensamento e, percebido como elemento importante para a poltica brasileira, foi constantemente ressaltado por Fernando Henrique Cardoso. Em 1997, em Londres, afirmou que a organizao de um novo espao sul-americano uma das prioridades da poltica externa brasileira, o que entendemos como etapa essencial para a liberalizao econmica em escala hemisfrica (cf. CARDOSO, 2010). As constantes divergncias verificadas com o governo argentino em torno da fixao de cotas em uma srie de produtos, como no setor automotivo, e algumas medidas unilaterais, de um e de outro lado, contudo, tornaram conturbadas as relaes no seio do prprio Mercosul. Chegou-se inclusive a delicados momentos, como o verificado no comeo de 1999, aps a desvalorizao cambial brasileira, quando os empresrios e o governo argentino mostraram-se ressentidos, por no terem sido previamente avisados pelas autoridades de Braslia. Sobre a ideia de cooperao e integrao inter-regional, a posio brasileira foi de que o aprofundamento das relaes entre blocos diferentes, como o Mercosul e a Unio Europeia (UE) iria beneficiar a ambos, porque alm de facilitar o intercmbio em todos os nveis, aumentaria a capacidade de cada um deles frente aos Estados Unidos, ampliando dessa forma o poder de barganha no cenrio mundial. As negociaes entre ambos no setor privado e na esfera governamental se fundamentariam em interesses concretos, que se traduziriam
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mutuamente em investimentos crescentes. Em vrias oportunidades, o governo brasileiro chamou ateno lembrando que um intercmbio mais aprofundado exigiria que as barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias que dificultam o acesso dos produtos brasileiros aos principais mercados fossem repensadas, porque nada mais eram do que protecionismos mal disfarados (cf. CARDOSO, 2010).7 Como exemplo, o Brasil afirmava que de 1990 a 1996 as importaes realizadas pelo Mercosul provenientes do continente europeu aumentaram 274%, enquanto no sentido contrrio as exportaes sofreram incremento de apenas 25%. Para reforar suas reivindicaes, o governo brasileiro sustentou que o pas abriu seus mercados enquanto os parceiros no faziam a sua parte. Quer dizer, a reciprocidade no existia. Se, no incio da dcada de 1990, a nfase prioritria do governo brasileiro foi o Mercosul, nos anos que se seguiram, depois da subida de Fernando Henrique Presidncia da Repblica, a cooperao internacional foi o mote constante dos discursos e da atuao, principalmente no bloco regional. Isso porque se percebeu que os benefcios aumentavam gradativamente quando as negociaes eram realizadas em grupo e no em termos individuais. Com frequncia, o governo reclamava dos subsdios agrcolas concedidos pelos pases europeus. A postura brasileira sobre a questo agrcola era aquela definida pelo Grupo de Cairns, que defendia a remoo de subsdios exportao. Foi em torno desse tema que se concentraram, em grande parte, as ressalvas brasileiras em foros diversos dos ltimos anos. No entender do governo brasileiro, o eixo em torno do qual se deveria priorizar os debates era a poltica protecionista implementada pelos pases desenvolvidos. Portanto, nada de diferente daquilo que j ocorria desde a dcada de 1980 e que se constituiu em motivo de reclamaes frequentes de pases como o Brasil, que se sentia discriminado, j que outros vizinhos latinoamericanos usufruam de condies mais favorveis para vender seus produtos aos mercados norte-americanos e europeus. Ou seja, o Brasil estava sendo tratado de forma desigual. Uma das grandes preocupaes brasileiras estava voltada, por exemplo, para a fixao de datas para se comePoltica externa na virada do sculo

ar a liberalizao do comrcio agrcola, mas sem defini-las de imediato, preferindo negociaes mais amplas. O posicionamento brasileiro levava em conta as decises tomadas anteriormente na Cpula do Mxico, em maio de 1999, quando os pases do continente fecharam a questo em torno da feitura de acordos completos, integrais, impossibilitando que qualquer setor da pauta de negociaes ficasse excludo. Serviu de referncia o conceito utilizado naquela ocasio, de single understaking, em que nada seria acordado at que tudo estivesse devidamente acertado, aprovado em blocos e no em partes, da mesma maneira que o efetuado, por exemplo,
7 Uma discusso mais aprofundada sobre esse tema pode ser verificada, por exemplo, na publicao editada pela Fundao Konrad Adenauer de So Paulo, que rene os textos do seminrio organizado por ela em 1996, com o ttulo de O Brasil, a Unio Europia e as relaes internacionais (DEBATES, 1997).

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no mbito do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (Nafta) (cf. TACHINARDI; FERRARI, 1999, p. A-4). Para o governo, no havia necessidade de pressa na fixao de acordos, mas sim manter razovel prudncia, dando tempo para que fosse possvel preparar-se para as negociaes de 2005. Nesse meio tempo, equipes estariam prontas para enfrentar os debates (cf. TACHINARDI et al., 1999, p. A-4). Se, oficialmente, o governo adotava esse comportamento, os empresrios no pensavam da mesma forma. Com frequncia, sentiam-se alijados dos processos decisrios, reivindicando maior presena nas negociaes. Os empresrios chegaram, inclusive, a elaborar um documento com uma agenda de tpicos que gostariam de ver discutidos. Entre essas demandas constavam temas como acesso a mercado, reduo de barreiras tarifrias e no tarifrias, privatizao, exigncias sanitrias e fitossanitrias e regra de jogos. Ao mesmo tempo, defendiam entrosamento maior com a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), em face de motivos variados, dos quais pelo menos trs podem ser aqui lembrados: o primeiro de ordem geogrfica, j que o territrio americano muito mais prximo do que os europeus e de outras partes do mundo; em segundo lugar, a pauta de negociaes com os Estados Unidos estava muito mais avanada do que por exemplo com os pases europeus; e, por ltimo, porque era mais fcil negociar com um nico pas como os Estados Unidos, do que com um bloco como a Europa, composta de vrias naes, com interesses muito variados entre si.8 O Brasil sempre se amparou em inmeros indicadores para fazer suas reivindicaes e reclamar dos parceiros altamente industrializados. Conforme dados apresentados pelo governo brasileiro, nove entre dez dos principais produtos vendidos ao continente europeu eram constitudos por matrias-primas ou itens com baixo valor agregado como as commodities. De janeiro a abril de 1999, o pas enviou para a Unio Europeia No que diz respeito aos subsdios agrcolas, 29 membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) gastaram em torno de 366 bilhes de dlares, sendo que deste montante 142 bilhes foram utilizados por 15 pases europeus, 97 bilhes pelos Estados Unidos e 56 bilhes pelo Japo (cf. MEIRELLES,1999, p. A-2). contra essa poltica de subsdios que pases como o Brasil tem fincado p, porque se torna praticamente impossvel competir nesses mercados com as mesmas chances de igualdade. Como essa questo foi tratada pelo governo brasileiro? O chanceler Luiz Felipe Lampreia foi muito claro a esse respeito: como o Brasil um dos pases mais eficientes na produo e exportao de produtos agrcolas e conta com condies naturais mpares na produo desses bens, a agricultura ser o tema prioritrio nas negociaes (cf. LAMPREIA, 1999, p. 1-2).
8 Sobre este pargrafo e o anterior, ver matria de Ferrari e Rebouas (1999, p. A-11).

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33% de suas exportaes, enquanto para os Estados Unidos o total foi de 26% (cf. MEIRELLES,1999, p. A-2).

Mas, em uma viso considerada realista e pragmtica de atuao do governo brasileiro, entretanto, o chanceler Lampreia lembrava que no podemos, contudo, nos furtar das negociaes de tarifas na rea industrial, onde teremos necessariamente que fazer algumas concesses para conseguirmos contrapartidas nas nossas reas de interesse prioritrio (cf. LAMPREIA, 1999, p. 1-2). O Brasil entendia como perfeitamente normal debater simultaneamente os vnculos com a Unio Europeia e a Alca, no vendo nisso um fato contraditrio, nem oposio, mas simplesmente a ampliao de oportunidades. Os produtos agrcolas permaneceram como ponto sensvel para o governo brasileiro. No encontro de Seattle, realizado no incio de dezembro de 1999, a questo agrcola continuou sendo altamente considerada. As exportaes brasileiras desses produtos para o continente europeu correspondiam a 46% do total, dos quais 34% eram constitudos de derivados de soja, caf solvel e suco de laranja, sendo que este ltimo produto era taxado em 36,4%, mais ad valorem de 22,3 euros para cada l00 quilos importados; o caf solvel sofria uma taxa de 13,7%, de acordo com a Confederao Nacional de Indstrias (CNI), enquanto o similar colombiano recebia tratamento tarifrio especial, tornando o caf brasileiro pouco atraente para os paladares e bolsos europeus (cf. PRADO, 1999, p. A-3). Tratamento diferenciado tambm era dispensado s cotas de outros produtos como a carne. Enquanto ao Brasil se tinha estabelecido uma quantidade de 5 mil toneladas, Argentina e Uruguai juntos exportavam 34 mil toneladas de carne (cf. PRADO, 1999, p. A-3). Apesar de todas essas divergncias, o governo brasileiro considerou a Unio Europeia como elemento central em sua poltica externa, porque o bloco detinha o maior estoque de investimento estrangeiro direto em nosso pas, em torno de 57 bilhes de dlares. O comrcio entre o Brasil e o continente europeu, que era de 15,1 bilhes de dlares em 1992, sofreu considervel aumento nos anos posteriores, chegando a 31,5 bilhes. Como dado negativo, a balana comercial nesse perodo manifestou-se, por outro lado, completamente desfavorvel aos interesses brasileiros, passando de um supervit de 6 bilhes de dlares em 1992 para um dficit de 2,1 bilhes, principalmente em funo do protecionismo praticado pelos pases europeus no setor agrcola (cf. SOUTO MAIOR, 1999, p. 3).
Poltica externa na virada do sculo

A presena brasileira no s na reunio de cpula, mas em instituies como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), indicava bem os interesses em jogo. Se na OMC grande parte da atuao brasileira se manifestava, de maneira um tanto reticente, mais na defesa apesar dos discursos contrrios , j no que dizia respeito questo agrcola, a postura adotada era distinta. Para defender-se das crticas de que utilizava expedientes protecionistas como o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex), o governo alegava que antes de implement-lo notificou a OMC, justificando mesmo que ele no trazia danos aos concorrentes. Nesse caso especfico, o Brasil lanou mo de clusula da

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prpria OMC de benefcio de pases em desenvolvimento, utilizando o conceito de nao menos favorecida, que previa a reduo gradativa de subsdios em reas importantes para o desenvolvimento nacional. Nos demais setores em que a postura defensiva foi observada, a explicao era de que essa timidez tem sido pautada pelas preocupaes com as carncias competitivas das empresas brasileiras e com a reduo da liberdade no manejo das polticas pblicas domsticas (cf. RIOS, 1999, p. 6). Enquanto procurou atuar cada vez mais nos foros internacionais, na defesa dos seus interesses, pautando-se pelo aumento da interdependncia, o Brasil dedicou-se a outros temas, como a necessidade de assinar o Tratado de no Proliferao Nuclear, a nfase em questes ambientais e nos direitos humanos. Itens como o trfico de drogas e o contrabando ocuparam igualmente, no mbito regional, a ateno do governo brasileiro. Em termos amplos, a atuao da poltica externa brasileira estava voltada para quatro grandes linhas: a construo do Mercosul, o seu aprofundamento rumo a um mercado comum, as associaes com outros parceiros como o Chile e a Bolvia e os planos bi-regionais (Alca e Unio Europia) (cf. TACHINARDI; FERRARI, 1999). Com vrias frentes, simultaneamente, essas operavam interligadas, como se estivesse em um jogo de xadrez, porque, ao se mover uma pea, o jogo como um todo era afetado, no caso, a poltica externa brasileira. Pelo menos era esse o raciocnio dos decisores brasileiros daquele momento nessa rea. Por isso mesmo, a posio do governo brasileiro no era de assumir compromissos definitivos. Para o chanceler Luiz Felipe Lampreia, [...] o que pretendemos lanar as negociaes em bases equilibradas, que reconheam os legtimos interesses de todas as partes, e que portanto levem em considerao o nosso interesse direto numa liberao crescente e uma aproximao nova (disponvel em: <http://www.mre.gov.br>). O prprio mandato negociador obtido pela Unio Europeia era um valioso elemento para as pretenses brasileiras, j que com esse instrumento poder-se-ia utiliz-lo para mostrar aos Estados Unidos que no havia necessidade de se tomar decises precipitadas para acelerar a formao do Acordo da rea de Livre Comrcio das Amricas. O comportamento da chancelaria brasileira obedeceu a princpios pragmticos e realistas, inmeras vezes realado pelo governo. Sem pressa para tomar decises, o pas investiu nas negociaes multilaterais porque no possui, ainda, capacidade suficiente para ditar regras, mas aspira desempenhar tal papel. A participao nos processos de integrao regional e inter-regional inseriu-se na estratgia global brasileira de que, isoladamente, o pas no conseguiria projetar-se da maneira como desejava.
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Enquanto isso, procurou preparar-se da melhor maneira possvel para enfrentar os desafios frente s grandes potncias, capacitando pessoal tcnico, ainda insuficiente para operar em vrias frentes ao mesmo tempo, como admitiu o prprio governo brasileiro. A participao em blocos regionais ou inter-regionais foi percebida como conveniente no s para o caso individual, mas tambm para os demais parceiros do Mercosul e da prpria Unio Europeia, que assim viram reforadas suas posies frente aos Estados Unidos, abrindo, portanto, outras opes. No que diz respeito ao aumento de seu poder nacional, entendido em suas mais distintas facetas, o governo preocupou-se, tambm, em reestruturar suas Foras Armadas, atentando para a necessidade de fortalecer a vertente militar. Da a elaborao do primeiro documento sobre Poltica de Defesa Nacional, em 1996, estabelecendo as prioridades da rea, voltadas basicamente para a questo amaznica. Poucos anos depois, criou-se o Ministrio da Defesa, em 1999, substituindo os ministrios militares, agora transformados em Comandos da Aeronutica, do Exrcito e da Marinha.9 Ao mesmo tempo, marcou presena ativamente nas reunies dos ministros da Defesa do Continente, realizada pela primeira vez em 1995, em Williamsburg, estado da Virgnia.

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9 CEPAL Ipea Os documentos sobre a Poltica de Defesa Nacional podem ser encontrados na pgina do Ministrio da Defesa. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br>.

3 Diretrizes atuais da poltica externa brasileira

Em largos traos, pode-se dizer que a poltica externa brasileira atual, operando em um cenrio altamente competitivo, apresenta as seguintes caractersticas: atuao centrada na figura do Presidente da Repblica como elemento de projeo dos interesses nacionais; a busca por um lugar de realce no contexto internacional a qualquer preo; demanda por cargos em que considera que as decises mundiais efetivamente ocorrem no mbito das grandes organizaes internacionais, como a ONU, a OMC, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); a tentativa de consolidar-se como lder regional, dando importncia, portanto, ao relacionamento com seus vizinhos, em termos bilaterais, e integrao sul-americana como a Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA); nfase nas relaes com os pases em desenvolvimento, mormente com o dilogo Sul-Sul, procurando construir uma frente capaz de opor-se aos grandes Estados, embora mantenha estreito contato com estes ltimos; alianas e formaes de grupos com pases geogrfico, poltico e ideologicamente variados, de acordo com as circunstncias e os interesses especficos, como o G20; relacionamento forte com os ditos emergentes, por exemplo, via G3, G4, Brics etc.; participao constante nos debates sobre os grandes temas da agenda global, principalmente daqueles assuntos que dizem respeito ao desenvolvimento nacional, relacionados com o meio ambiente, a pobreza, os recursos energticos e com os protecionismos; tentativa de mostrar capacidade como agente intermediador de conflitos e de resoluo de problemas que afetam vas de outros como Israel que no lhe outorga procurao para atuar como juiz do Oriente Mdio; retrica permanente para resolver os problemas mundiais e exigindo uma ordem mais justa; modernizao e reforo do setor militar, com a verso mais elaborada do documento sobre Poltica de Defesa Nacional (2005) e da Estratgia Nacional de Defesa (2008). Quando estava fora do governo, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva elegeu como um dos principais alvos para suas crticas poltica externa as constantes viagens feitas pelo seu antecessor, a denominada diplomacia presidencial. Um dos argumentos contra Fernando Henrique Cardoso era de que esse recurso apenas servia para ofuscar a inexistncia de um projeto nacional. E batia na tecla de que as viagens apresentavam resultados muito pobres em termos prticos, com a falta de investimentos, de melhoria da posio do pas no ranking mundial e que o desenvolvimento nacional pouco aproveitava dos priplos feitos pelo ex-presidente. O que se observou, contudo, j adentrando no ltimo ano de seu mandato, que o nmero de suas viagens excedeu de longe o do ex-presidente. Mas com uma substancial diferena, segundo as autoridades do momento: o pas
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outros pases, da a forte presena em cenrios como o Haiti (antes e ps-terremoto), mas sofrendo ressal-

experimentou sensvel avano em termos gerais, em todos os seus indicadores sociais e econmicos, ainda que distante do nvel desejado; projetou a figura do ex-lder sindical e do Brasil, agora visto como parceiro de respeito na arena mundial; e, apesar da recente crise, que no atingiu o pas com a mesma intensidade do resto do mundo, os investimentos retomaram seu caminho para c. Ademais, o projeto nacional, como concebido pelo atual governo, pressupe uma poltica externa subordinada s metas de desenvolvimento econmico e de justia social. Ou seja, a poltica externa instrumento de um projeto de governo consolidado sob a bandeira do Partido dos Trabalhadores (PT), do qual o presidente sempre foi figura maior.10 Ao discursar no diretrio nacional do PT, o chanceler Celso Amorim afirmou que a poltica externa realizada pelo governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva era ativa e altiva (AMORIM, 2003). Tal vigor no discurso pode ser observado em praticamente todas as participaes do Brasil em reunies multilaterais, como em Cancun, na Organizao Mundial do Comrcio, na Organizao das Naes Unidas, no frum de Davos ou no Frum Social Mundial. Na tica governamental, se insucessos ocorreram nesses ambientes, eles eram relativos, pois do ponto de vista da diplomacia brasileira o interesse nacional foi defendido. Isso explicaria, em parte, as dificuldades para a constituio da Alca. A defesa do interesse nacional significa garantir insero soberana para o Brasil no comrcio internacional e em outras reas de suma importncia, que envolvem problemas ambientais, propriedade intelectual, poltica industrial etc. As negociaes comerciais tm carter global, ocorrendo no mbito do Mercosul, da Alca, com a China ou com o Oriente Mdio. O incentivo s relaes bilaterais internacionais, sempre que possvel, partia do Mercosul, acontecendo em nveis hemisfrico (Alca) e extra-hemisfrico (Unio Europeia e pases asiticos ao redor do Japo). O Mercosul o que garantiria o carter soberano da insero internacional brasileira. Por isso, durante alguns anos, o fortalecimento do Mercosul e a integrao sul-americana foram prioridades na agenda brasileira. Isso, entretanto, est longe de corresponder realidade dos tempos atuais, ainda que sejam tpicos permanentes da poltica externa.
Diretrizes atuais da poltica externa brasileira

A estratgia de negociaes paralelas via blocos e acordos bilaterais que aconteceu nos anos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) foi mantida, porm, de forma mais explcita. Essa caracterstica pode ser observada pelas tentativas de fortalecer o Mercosul como o Protocolo de Olivos e a escolha da Argentina como destino da primeira viagem internacional de Lula , bem como nos avanos das negociaes de acordos entre Mercosul/Unio Europeia e Mercosul/CAN. O que se observou durante estes ltimos anos foram, entretanto, dificuldades cotidianas apresentadas pelos Kirchners, fazendo que o governo brasileiro cedesse em inmeras oportunidades, para no aguar ainda mais as divergncias no plano bilateral e com reflexos no mbito multilateral. Foi o que passou a ser chamado pelo Brasil de pacincia estratgica com parceiro importante no contexto regional. No nvel sul-americano, merece ainda ser destacada a
10 Os documentos sobre a Poltica de Defesa Nacional podem ser encontrados na pgina do Ministrio da Defesa. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br>.

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ateno especial dedicada pela diplomacia brasileira resoluo de problemas relacionados com a questo energtica no Paraguai, em torno dos preos do produto gerado por Itaipu, com a Bolvia, por causa da Petrobras, e procurando colocar-se como mediador para resolver tanto os problemas das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (Farcs) quanto as divergncias da Venezuela com a Colmbia, para evitar que houvesse deteriorao das relaes locais. Outras participaes no Conselho de Defesa Sul-Americano, com o banco regional e investimentos via Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para a infraestrutura sul-americana devem, igualmente, ser lembradas. No que tange s relaes no s do Brasil, mas que envolvia os vizinhos, apesar da diferena no tom negociatrio mais agressivo, permaneceu durante algum tempo o interesse em dar continuidade s negociaes da Alca. Aps o fracasso da reunio em Buenos Aires, o chanceler Celso Amorim enviou carta ao principal negociador americano, Robert Zoellick, manifestando intenes de retomar as negociaes desde que aceitas determinadas restries (O ESTADO DE S. PAULO, 2004). Enfatizando o papel da diplomacia em abrir novas oportunidades de negcios, buscou-se estreitamento de relaes com pases do Oriente Mdio e da frica, com a China, a Rssia e a ndia, alm dos tradicionais parceiros como os Estados Unidos e a Unio Europeia. Contudo, pode aqui ser observada uma caracterstica prpria deste governo: o Brasil se aproximou, com mais intensidade, de pases em condies similares s suas, ou seja, do mundo em desenvolvimento ou das naes emergentes. Da a criao do G3, que inclui Brasil, ndia e frica do Sul. Tambm partiu do presidente a sugesto para a realizao da cpula entre pases da Amrica do Sul e da Liga rabe. Com a Rssia e a China, o Brasil, tem interesses convergentes na defesa das mesmas causas, para atuar em conjunto como economias emergentes, poder de barganha brasileiro, no por meio da oposio aos pases pobres ou de aproximao automtica com os Estados Unidos, mas sim pela unio com seus pares. Em termos de demandas especficas, o pas retomou o antigo desejo de conquistar um assento permanente no Conselho de Segurana, j reclamado nos anos 1990. Tal reivindicao, como exposto no discurso do presidente na abertura da 58a Assembleia-Geral da ONU, e periodicamente reforada, no desprovida de contedo simblico. Ao contrrio, denota as intenes brasileiras de que a altivez da poltica externa seja manifestada em outras arenas alm do comrcio. Da as declaraes, como as feitas pelo presidente na cpula dos pases latino-americanos no Mxico, no dia 23 de fevereiro de 2010, defendendo a reforma do Conselho de Segurana da ONU. Aes nesse sentido tambm podem ser identificadas, na forma s vezes intempestivas, em vrias oportunidades, como na crise venezuelana ainda nos primeiros dias de governo, no envio de tropas ao Haiti no incio de 2004, no reconhecimento da China como economia de mercado, ou no episdio da crise em Honduras,
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da o Brasil, Rssia, ndia e China (Brics). Essas relaes bilaterais inserem-se na estratgia para aumentar o

sem se precaver contra possveis desgastes e descumprimentos das promessas pelos parceiros. Ainda que sem obter os resultados esperados, o que causou interpretaes diferentes sobre a continuidade ou no da misso, o governo investiu pesadamente nas operaes para reconstruo do Haiti, por meio da Minustah, mantendo grupo permanente de aproximadamente 1.200 pessoas, entre militares e ajuda tcnica (engenharia, servios de sade), chefiando a misso local. Com isso, pretendeu atingir vrios objetivos: o primeiro, mostrar que se preocupa com pases menos afortunados, portanto desempenhando o papel de agente importante nas relaes internacionais; fez o mesmo perdoando as dvidas de pases latino-americanos e africanos; em segundo lugar, colocando as questes humanitria e social como problemas que devem ser por todos enfrentados, como faz o governo brasileiro; em terceiro lugar, oferecer treinamento para as tropas nacionais, podendo inclusive a experincia ser transposta para o plano interno nas grandes cidades; por ltimo, apresentar-se comunidade internacional como Estado que tem condies, em face do papel exercido no Haiti, de pertencer ao seleto clube das naes que fazem parte do Conselho de Segurana como membro permanente. Foi isso que Lula disse no discurso da ONU, quando lembrou que as mudanas na organizao internacional no poderiam restringir-se apenas composio do Conselho de Segurana, devendo incluir a reviso maior de sua estrutura e regras como o poder de veto da China, Rssia, Estados Unidos, Frana e Reino Unido. A reforma das organizaes internacionais percebida como importante porque se constituem em instrumentos essenciais para que os pases com menor capacidade possam influir, ainda que marginalmente, sobre o sistema internacional. Nessa direo caminham, portanto, as crticas sobre a necessidade de reestruturao do sistema internacional, da a nfase dada s negociaes no mbito da Organizao Mundial do Comrcio, em que com frequncia se bateu na defesa dos interesses nacionais, contestando medidas adotadas pelos Estados Unidos ou pelos europeus. Outros itens podem igualmente ser arrolados, que dizem respeito s polticas domsticas, mas que esto diretamente ligados projeo dos interesses nacionais, portanto, com o prprio fortalecimento do poder brasileiro. Entre esses, a poltica voltada para produo de energias alternativas, ainda que possa gerar impactos negativos, sofrendo crticas de setores voltados para a preservao do meio ambiente; os investiDiretrizes atuais da poltica externa brasileira

mentos feitos na plataforma continental, com a busca de autonomia para a produo de petrleo; e a divulgao por meio da Secretaria de Assuntos Estratgicos, da Estratgia Nacional de Defesa. No entanto, o conservadorismo na conduo na esfera domstica vem sendo contrabalanado por uma atuao mais eficiente na arena internacional. Se muitas das promessas de campanha foram frustradas, o discurso de humanizar as relaes mundiais tem causado efeito. Discursos frequentes de Lula a respeito das desigualdades entre ricos e pobres, colocando a questo social como assunto de grande destaque, tm merecido ateno geral. Tanto o ex-secretrio-geral, Kofi Annan, como grandes potncias, como a Frana, se sensibilizaram com o tema da pobreza e com a iniciativa de Lula advogando a criao de um Comit de Combate Fome. No foi fortuitamente, portanto, que durante a sua gesto frente do governo, Lula tenha sido reconhecido como grande liderana mundial, abocanhando premiaes de instituies e governos diversos.

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Entretanto, apesar de ter navegado em conjuntura internacional altamente favorvel na maior parte de seu governo da a possibilidade de uma poltica mais assertiva e pela carncia de grandes lideranas mundiais, nem por isso, o pas ficou isento de apresentar problemas. Assim, desafios e constrangimentos podem ser facilmente encontrados fazendo que a poltica externa no tenha desempenhado a contento o papel de instrumento do desenvolvimento nacional, favorecendo ou se transformando em elemento crucial para que o pas se projete de forma mais harmnica e constante. Em primeiro lugar, apesar das aspiraes, agora mais fortes e constantes, nunca houve um projeto nacional de governo ou de Estado, aqui obviamente incluindo o prprio Ministrio das Relaes Exteriores, que possa ser entendido como tal, por suas caractersticas, objetivos, condies necessrias para alcanar estes ltimos, e o tempo necessrio para isso, independentemente de flutuao de governantes e livre de influncias poltico-partidrias. Ligado a este, em segundo lugar, a inexistncia de uma estratgia de insero internacional de mdio e longo prazos. A atuao brasileira tem pecado justamente por ser errtica ao longo do tempo e flutuado ao sabor das intempries, sem a fixao de prioridades, variando estas conforme as conjunturas, mas sem uma linha condutora definida. Insere-se na lgica de um pragmatismo ineficiente que joga de acordo com as convenincias, no sendo, portanto, confivel para nenhum dos parceiros individualmente ou em bloco, a no ser quando os interesses coincidirem para atender s suas demandas. Em terceiro lugar, o no entendimento ou concordncia sobre o que sejam interesses nacionais, da as divergncias sobre o modelo de desenvolvimento e a atuao externa. Certamente esse problema se encontra ligado falta de um projeto nacional. Em quarto lugar, a no incorporao dos demais setores da sociedade nacional para auxiliar na definio dos interesses multifacetados que necessariamente devem estar presentes para a elaborao das polticas nacionais e que, aumentando o poder nacional, projetam o pas. A sociedade nunca foi chamada para participar das propostas governamentais, nem sequer consultada para ver se concordava maior parte das vezes, refratrias a influncias externas. Ainda que eventos como seminrios ou encontros sejam realizados com o meio acadmico ou setores variados vinculados presena de brasileiros no exterior, dificilmente sugestes so incorporadas na definio da poltica externa, tratando-se de mero exerccio retrico. Em algumas oportunidades so levados representantes diversos em encontros multilaterais, mas que, aps o evento, no tm influncias maiores na definio das polticas pblicas, como na questo ambiental, direitos humanos etc. Trata-se, sobretudo, de dar respostas s demandas da sociedade, apenas em termos de discurso para consumo interno, deixando para o jogo poltico a elaborao das polticas desses setores, conforme os interesses predominantes. Em quinto lugar, nunca houve concordncia entre as diversas instncias que operam com as relaes internacionais, ou lcus aglutinador responsvel pela centralizao das decises, ainda que essa formalmente caiba ao Itamaraty, sobre a melhor forma de encaminhar as demandas em um mesmo assunto. Exemplo disso pode ser visto em relao questo ambiental, em que se encontram envolvidos grupos diferentes que pertencem aos Ministrios das Relaes Exteriores, da Defesa, da Cincia e Tecnologia, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, das Minas e Energia,
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com elas. Pelo contrrio, instncias responsveis pela poltica externa, como o Itamaraty, mostram-se, na

do Meio Ambiente, da Integrao Nacional, a Secretaria de Assuntos Estratgicos, a Casa Civil. Como reflexo disso, em sexto lugar, a no definio do papel que a cada um cabe, j que tm perspectivas distintas, atuando todos voltados para polticas domsticas, mas com fortes reflexos nas relaes internacionais brasileiras. Em stimo lugar, no apenas isso, mas com frequncia, observam-se discordncias entre os setores econmicos e diplomticos, entre estes e o segmento militar. Verifica-se uma falta de dilogo entre reas importantes que no se relacionam entre si, ou quando o fazem, operam de maneira um tanto distantes, como o Ministrio das Relaes Exteriores, as Foras Armadas e os responsveis pela poltica econmica. Ou seja, cada setor sempre procurou (quando isso ocorreu) defender os interesses da prpria categoria, em termos individuais, certamente em detrimento dos grupos concorrentes pelo poder interno. Obviamente, o governo como um todo (Presidncia da Repblica) participa em defesa de um ou outro agente, mas jamais conseguiu junt-los em uma nica cesta para que apenas uma proposta vingasse e fosse convertida em realidade. Alm do mais, nenhum dos setores diplomtico, militar, econmico, ou de qualquer outro segmento da sociedade comportou-se de maneira homognea, caracterizando-se por apresentar grandes divergncias internas e fazendo que desejos de um perodo ou de um governo mudassem de rumo em anos posteriores. No apenas isso tem ocorrido, mas verificam-se, tambm, dificuldades na compatibilizao de interesses comuns, ao procurar definir-se o melhor para o pas. Exemplo pode ser constatado na concorrncia para aquisio dos avies feita pelo Ministrio da Defesa, em que interesses outros se fazem presentes, com claras divergncias do prprio ministro, falando em nome do presidente e mesmo este externando opinies, manifestando-se em flagrante desacordo com os laudos elaborados pelos comandantes das trs Foras e mostrando claramente que o esforo desses para nada serviu, j que as decises a serem tomadas seriam no mbito poltico e no exclusivamente tcnico. Em oitavo lugar, as divergncias em um mesmo setor, por exemplo, no interior da prpria instncia maior e responsvel pela presena do pas no exterior, isto , o Ministrio das Relaes Exteriores. Isso significa que mesmo nos anos com forte controle do aparato administrativo-burocrtico jamais houve uma estratgia global de insero internacional, seja do Ministrio das Relaes Exteriores, seja do governo ou do Estado. A curta durabilidade de cada governo, com fortes movimentos oposicionistas nas prprias esferas de poder, indica com clareza as dificuldades em se manter, por
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mais do que breves anos, uma linha de atuao, ainda que nem sempre marcada pela coerncia, mas que independesse das conjunturas, dos interesses e das disputas pelos cargos governamentais. Em nono lugar, a prpria incompetncia de setores responsveis pela poltica externa que constantemente cometem erros de avaliao no trato das questes internacionais. Inmeros so os exemplos que vo desde a busca por cargos nas organizaes internacionais at a escolha ou visita de parceiros, como a vinda recente do presidente do Ir, atuao no caso Zelaya ou declaraes em favor do governo de Hugo Chvez sobre o excesso de democracia existente nesse pas. Tem prevalecido, mais do que anlises ou avaliaes corretas dos fatos, uma poltica apoiada na viso de wishful thinking. Em dcimo lugar, a existncia ainda de uma poltica cientfica, com investimentos em cincia e tecnologia, pesquisa e desenvolvimento aqum do necessrio para competir ombro a ombro com outros pases do mesmo porte, seno em termos geogrficos e de recursos naturais, pelo menos no que se refere importncia que pretendem desempenhar no sistema internacional.

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Os percentuais aplicados na rea tm sofrido variao muito modesta para Estados com pretenses como o Brasil. Em dcimo primeiro lugar, mesmo com os investimentos em educao, sobretudo com a formao de mestres e doutores, em nmero razoavelmente grande, 40 mil no primeiro caso e 10 mil no segundo caso, nos anos mais prximos, no existe uma poltica de absoro desses mesmos recursos em nenhum nvel governamental (municipal, estadual ou federal), deixando de aproveit-los e nos quais acabou se investimento parcela aprecivel de dinheiro. Ligado a este, o nmero de estudantes universitrios tem experimentado decrscimo nos ltimos cinco anos. Conforme os prprios dados do Ministrio da Educao (MEC) recentemente deixaram transparecer, de um total aproximado de 5,8 milhes de vagas existentes nas instituies de ensino superior, pelo menos 1,5 milho destas encontram-se disponveis, ao mesmo tempo que se procura reforar cada vez mais o ensino a distncia. No entanto, apesar das universidades federais criadas nos ltimos anos, observa-se incremento nos valores absolutos aplicados, mas sem alterao significativa no percentual do oramento nacional dedicado ao ensino superior. Os indicadores apresentados nos relatrios sobre educao, elaborados pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico, constantemente tem chamado ateno para a defasagem dos investimentos feitos pelo Brasil em educao, comparativamente aos do grupo, do qual no fazemos parte. Como se sabe, recursos humanos de alta qualidade so fundamentais para as polticas de desenvolvimento que se queiram implementar, e para alavancar o pas no concerto internacional, convertendo-se em fontes de poder. Vale destacar ainda que falta uma estratgia de relacionamento do pas, no apenas em termos bilaterais, mas tambm no plano multilateral. Observa-se a necessidade de se investir, cada vez mais, em tecnologia para poder competir com Estados como a China e outras grandes potncias, porque o controle e a produo apenas de recursos agrcolas/naturais deixaro o pas em plano secundrio com o decorrer do tempo. Da mesma forma, urge definir quais setores devem ser priorizados, sobretudo aqueles de alta tecnologia pelo preocupante, para os prximos anos, observa-se a premncia de definir polticas ambientais mais slidas, por exemplo, no que se refere aos resduos e ao lixo eletrnico que cada dia so descartados em quantidade crescente, como mostram relatrios recentes da ONU, e que implicar presses futuras sobre os descuidos que o pas no consegue resolver, mas que no podem mais ser negligenciados.
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qual o pas j se tornou conhecido e demonstra competncia, como a indstria aeronutica. Como elemento

Concluso

A conduta internacional do pas tem deixado a desejar, seja para elaborar e implementar uma poltica mais condizente com seu potencial e seus efetivos recursos, seja em termos do prprio discurso. Com relao a este ltimo, tem-se verificado constantes divergncias entre os prprios formuladores, bem como declaraes contraditrias em fatos que ocorrem com pequenos intervalos de poucas semanas. Isso pode ser constatado tanto quando juntamos dois episdios, como o ocorrido em Honduras, quanto nos referimos visita do mandatrio iraniano, em novembro de 2009. No primeiro caso, tornou-se patente que o ingresso do presidente deposto Zelaya no ocorreu da forma como formalmente o governo se expressou, demonstrando publicamente surpresa sobre o ocorrido na embaixada brasileira sem que se soubesse, de antemo, o que simplesmente impossvel. No segundo caso, da visita do presidente iraniano, ao responder s crticas internas, de organizaes no governamentais e de outros Estados, o governo brasileiro alegou que no faz parte da tradio do pas intrometer-se em assuntos domsticos. Quer dizer, no lhe diz respeito o que se passa dentro do pas iraniano, se ocorrem irregularidades com as eleies etc. Ao mesmo tempo declarou em alto e bom tom que no aceitava o resultado das eleies em Honduras, nem reconhecia a legitimidade do processo eleitoral para escolha do novo presidente daquele pas, embora dissesse que eram dois casos distintos. O mesmo fato pode ser dito em recente visita do presidente a Havana, quando, no dia em que esteve presente, ocorreu a morte de um dissidente do regime cubano, depois de uma greve de fome de 85 dias. O que se tem observado, igualmente, ao longo das dcadas, que o pas no se preparou convenientemente para debater nas grandes arenas internacionais pela ausncia tanto de recursos humanos no Itamaraty, quanto de formao de especialistas em outras reas que pudessem assessorar o governo nas disputas. Apenas nos anos mais recentes aumentou-se, por exemplo, o recrutamento de profissionais para a carreira diplomtica. Ao invs de serem aproveitados, em face da experincia e da longa vivncia nos meandros da instituio, e em misses no exterior, por meio dos contatos governamentais e empresariais, os diplomatas tm se digladiado por meio da imprensa e de textos divulgados em ocasies diversas, criticando ferozmente as administraes anteriores ou a que no momento se encontra no comando do aparato de Estado. Isto , partidarizam a poltica externa, tomando claro posicionamento a favor ou contra determinada agremiao partidria. Nesse caso, tem reproduzido o mesmo comportamento adotado por ex-presidentes que
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se encontram eternamente em disputas poltico-eleitorais, em vez de agregarem o conhecimento e o

prestgio que detm em nome dos interesses do pas. Trata-se, pura e simplesmente, da luta pelo poder e pelo controle da mquina do Estado. Como sempre ocorreu na histria nacional, a poltica externa tambm flutuou segundo os governos, s vezes por um perodo mais longo, outras vezes por poucos anos. Nos anos 1970 e 1980, o pragmatismo responsvel e o universalismo ecumnico conseguiram sobreviver por uma dcada, at o fim do regime militar. Da mesma forma, nesse perodo, os vnculos mais prximos com os Estados Unidos foram encontrados a curto mandato de Castello Branco. Nos anos mais prximos, o cenrio do ps-guerra, com o mundo global, as alternativas no se apresentaram to abundantes, nem as possibilidades de mudanas to bruscas que pudessem converter-se em novo paradigma das relaes internacionais. No caso brasileiro, a insero s se tornou vivel dentro de determinada concepo de mundo, com o domnio de uma superpotncia. Ao lado desta, outros grandes pases se fizeram presentes, como, alis, j se encontravam, pelo menos desde 1980. Estados considerados emergentes como o Brasil puderam ocupar espaos, sobretudo, em virtude dos prprios predicados e indicadores, por meio de recursos naturais, demogrficos etc. Nesse sentido, poucas inovaes foram possveis no contexto mais geral. Eventualmente, a aproximao com pases do Hemisfrio Sul se deu de maneira mais acentuada nos ltimos anos, mas nada que pudesse fazer frente ou alterar a dinmica do poder mundial. A aliana ou formao de blocos inmeros, seja com os ditos emergentes, seja com esses e outros em estgios mais avanados, seja com diferentes categorias de pases, apenas serviu para mostrar como so inmeras as diferenas existentes entre as duas centenas de Estados que compem o sistema internacional, e a necessidade de abrir frentes inmeras sem que efetivos resultados pudessem ser obtidos. Apesar de adaptaes terem se realizado, observa-se que o espao para inovaes no se apresentou de forma to generosa, impossibilitando que polticas de impacto fossem adotadas pelo governo brasileiro, apesar de algumas propostas, mais no plano da retrica, do que viveis na prtica. Nesse sentido, largos traos, sero interpretados como um bloco em que a poltica externa, apesar das mudanas naturais que se impuseram em face das conjunturas diferentes, como normal acontecer, manteve o parmetro bsico. Pouco destoou de outras administraes, ainda que cada um tenha procurado imprimir suas caractersticas pessoais como todos sempre fizeram, tentando diferenciar-se de seus antecessores. Acertos e erros so, assim, creditados e debitados na conduta dos governos em sua atuao no plano externo e que, invariavelmente, tm pecado pela falta de uma estratgia de insero efetiva de mdio e longo prazos.
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vistos a longo prazo e distanciados do jogo e das identificaes poltico-partidrias, os ltimos governos, em

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