Manual de Auditoria Operacional e Avaliao de Programa de Governo

A legislao elenca cinco naturezas de auditoria: contbil, financeira, patrimonial, oramentria e operacional. A auditoria operacional prope-se a examinar e avaliar as aes governamentais quando economicidade, eficincia e eficcia. Entende-se por aes governamentais: polticas, programas, projetos, atividades, processos, sistemas. Essa auditoria tambm pode ser aplicada a um rgo ou entidade. O seu foco o processo de gesto. A avaliao de programa, modalidade da auditoria operacional, prope-se a examinar e avaliar o programa ou alguma das suas aes: projetos e ou atividades. O seu foco so os resultados obtidos comparados com os previstos. Este trabalho, limitado em nmero de pginas, apresenta, para a auditoria operacional, os seguintes itens: conceitos e objetivos gerais; objetos; foco; 3 Es: economicidade, eficincia, eficcia. J com relao avaliao de programa, trata dos seguintes tpicos: conceitos e objetivos gerais; objetos; foco; efetividade; a estrutura do programa; a metodologia de avaliao aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio TCU e disseminada por outros Tribunais, encerrando com a apresentao de um modelo de diagnstico, enfocando a matriz de planejamento estratgico. 1 Introduo A auditoria operacional uma das modalidades elencadas na legislao vigente. Tambm chamada auditoria de desempenho ou de resultados ou de gesto, atm-se ao processo de gesto. Portanto, no busca irregularidades, como acontece com as modalidades de auditoria de legalidade. Avaliao de programa uma vertente empregada em termos de programas governamentais bem como quanto aos programas sociais, a cargo de ONGs e outras entidades do Terceiro Setor.

2 - Auditoria Operacional 2.1 Conceito e objetivo geral A auditoria operacional prope-se a: examinar e avaliar a ao governamental quanto :

- economicidade; - eficincia na gesto de seus recursos, de todas as naturezas, produzindo mais a menores custos; e - eficcia na execuo de seus programas, atingindo objetivos e metas previstos e formular recomendaes e ou exarar determinaes que visem o aumento dos graus da economicidade, eficincia e eficcia Ou seja, contribui para o aprimoramento da gesto da ao governamental considerada como objeto. 2.2 Objetos As aes governamentais, representadas por polticas, programas, projetos, atividades, processos, sistemas e desempenho de um rgo. Programas, projetos e atividades sero auditados conforme a metodologia de Avaliao de Programa, modalidade da Auditoria Operacional. A seguir esto conceituadas e exemplificadas algumas destas aes. 2.2.1 - Poltica - conjunto de declaraes escritas a respeito das intenes da instituio em relao a determinado assunto. As polticas indicam o conjunto sistemtico de meios e a forma desejados para atingir os objetivos principais. Algumas categorias de auditoria de polticas so: Avaliao da coerncia da poltica Os meios empregados pela poltica so coerentes com os objetivos fixados? Avaliao do impacto da poltica Qual o impacto econmico e social da poltica? Avaliao da eficcia da poltica e anlise das causas Os resultados observados se devem poltica ou existem outras causas? Outra abordagem para a avaliao das polticas sociais Anlise da evoluo dos gastos pblicos Representada pela quantificao dos gastos sociais em relao aos gastos totais Anlise econmica Sintetizada pelas perguntas:

Os recursos governamentais so utilizados para a produo de bens e servios? Os resultados alcanados so compatveis com as respectivas necessidades? 2.2.2 - Programa - o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual 2.2.3 - Projeto - um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da aa governamental 2.2.4 - Atividade - um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo 2.2.5 - Processo - conjunto de recursos e atividades inter-relacionadas que transformam insumos (entradas) em produtos (sadas). Essa transformao deve agregar valor na percepo dos clientes do processo e exige um certo conjunto de recursos. Os recursos podem incluir pessoal, finanas, instalaes, equipamentos, mtodos e tcnicas, numa seqncia de etapas ou aes sistemticas. O processo poder exigir que a seqncia seja documentada por meio de especificaes, procedimentos e instrues de trabalho, bem como que as etapas de medio e controle sejam adequadamente definidas. A ttulo de exemplo, a auditoria de processo poder tratar dos seguintes pontos: processos relativos ao produto / servio processos de apoio processos organizacionais

2.2.6 - Sistema - conjunto integrado de elementos dinamicamente inter-relacionados, desenvolvendo uma atividade ou funo, para atingir um ou mais objetivos comuns ao conjunto A ttulo de exemplo, a auditoria do sistema municipal de sade poder considerar: polticas, como, por exemplo, a de abastecimento de medicamentos e outros insumos a caracterizao do processo de descentralizao / municipalizao (habilitao para uma das modalidades de gesto do SUS) a estrutura formal, qualificada pela sua legislao de criao e regulamentao e as suas alteraes os subsistemas e processos, qualificados pelas normas e procedimentos internos as 06 subfunes: Ateno Bsica; Assistncia Hospitalar e Ambulatorial; Suporte Profiltico e Teraputico; Vigilncia Sanitria; Vigilncia Epidemiolgica; Alimentao e Nutrio: os programas, a capacidade operacional (instalaes fsicas, insumos, recursos humanos)
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compatibilidade entre as estruturas formal e informa os modelos de gesto e de ateno financiamento do Sistema Municipal de Sade

Ateno especial com relao a: Agenda de sade Plano municipal de sade Fundo municipal de sade Conferncia de sade Conselho municipal de sade articulaes / aes intersetoriais, notadamente quanto a saneamento e meio ambiente gesto intermunicipal da sade

2.2.7 -Desempenho - resultados obtidos dos principais indicadores de processos e de produto que permitem avali-los e compar-los em relao s metas, padres, referenciais pertinentes e outros processos e produtos. Mais comumente, os resultados expressam satisfao, insatisfao, eficincia e eficcia e podem ser apresentados em termos financeiros ou no. A ttulo de exemplo, a auditoria de desempenho poder tratar, conforme os programas de qualidade no Servio Pblico, dos seguintes pontos: resultados relativos aos clientes resultados oramentrios e financeiros resultados relativos aos servidores resultados relativos aos fornecedores e s parcerias institucionais resultados relativos aos servios / produtos e aos processos organizacionais 2.3 - Foco O processo de gesto em seus aspectos de: planejamento organizao procedimentos operacionais alcance de metas e acompanhamento gerencial

2.4 - - Economicidade Conceito Comprovao da justificativa econmica do ato praticado pelo administrador.

Trata, portanto, de exame da essencialidade do ato praticado sob o ponto de vista de sua adequao econmica no ambiente, no tempo, na forma e nas condies em que ocorreu. Volta-se forma, razoabilidade e otimizao da obteno e aplicao dos recursos condizentes com a operao ou atividade praticada.

Interpretao

Obteno do mximo resultado social possvel com os meios alocados ou Obteno do resultado social almejado com o mnimo de meios alocados (menor custo social possvel)

Comparao de custo benefcios entre diversas alternativas

2.5 - Eficcia Conceito Medida em que a ao governamental alcana objetivos, metas e outros resultados: - na populao beneficiria, - em um determinado perodo de tempo, - independentemente dos custos implicados. O conceito apresentado tem dois aspectos fundamentais: metas e tempo. Implica em dispor de definio clara de objetivos, quantificao de metas, para um determinado tempo, ou seja necessita de um sistema de informaes financeiras e tcnicas.

Clculo Sendo funo das Metas em relao aos Tempos, reais em relao aos previstos. M T resultados reais resultados previstos (Mr Tr) (Mp Tp)

Assim, se deduz

Eficcia = (Mr . Tp) (Mp . Tr)

2.6 - Eficincia Conceito Medida em que os recursos necessrios so adquiridos, protegidos e aplicados, propiciando a obteno do resultado - ao menor tempo, - ao menor custo e - com a maior qualidade possvel. O conceito pode ser considerado a partir de duas perspectivas complementares: - minimizar o custo total ou o meio requerido para a sua gerao - otimizar a combinao de insumos para maximizar o produto Implica em dispor de definio clara de objetivos, quantificao de metas, para um determinado tempo e um determinado custo, ou seja necessita de um sistema de informaes financeiras e tcnicas. Eficincia e produtividade so conceitos semelhantes pois relacionam recursos com resultados. Mas a produtividade considera os recursos em unidades fsicas, enquanto a eficincia traduz os insumos em unidades monetrias.

Clculo Sendo funo das Metas em relao aos Tempos x Custos, reais e previstos.

M (T . C) resultados reais resultados previstos [Mr (Tr . Cr)] [Mp (Tp . Cp)]

Assim, se deduz

Eficincia = Eficcia x (Cp Cr)

3 - Avaliao de Programa de Governo 3.1 Conceito e objetivo geral A avaliao de programa prope-se a: analisar o estabelecimento do programa e a sua execuo analisar a sua pertinncia determinar a eficincia e a eficcia examinar e avaliar a efetividade e o impacto analisar a sua aceitabilidade por todas as partes interessadas formular recomendaes e ou exarar determinaes que visem aumentar os graus de efetividade e impacto, alm da eficcia, eficincia e economicidade com vistas a contribuir para a tomada de deciso acerca do prprio programa e ou de programao futura

Ou seja, contribui para o aprimoramento da gesto do programa considerado como objeto. Este conceito no impede que se realize a avaliao de programa ainda durante a sua execuo mas a partir de determinado momento em que as aes j tenham definido resultados mensurveis. 3.2 Objetos O programa ou uma de suas aes
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A Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio do Oramento e Gesto, que atualiza a discriminao da despesa por funes [...] considera o Programa como instrumento de organizao da ao governamental visando a concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual PPA. O programa o objeto do Plano Plurianual PPA e detalhado na Lei Oramentria Anual LOA. Os programas prioritrios do governo compem o Anexo III Prioridades e Metas, da Lei de Diretrizes Oramentrias LDO. A razo essencial do programa / projeto produzir mudanas em alguma parcela da realidade, solucionar um problema social ou prestar um servio a um determinado scio-grupo.

3.2.1 - Estrutura do Programa no Plano Plurianual - PPA (Programas de durao continuada) Apresenta os seguintes dados e informaes: Poder ou Ministrio Pblico Tipo do programa Unidade oramentria / Unidade executora

O programa em si: Objetivo Pblico alvo Valor global (04 anos) Origem dos recursos: oramentrios no oramentrios total As aes em si: projetos e atividades produtos bens e ou servios necessrios para a consecuo dos objetivos unidades de medidas (metas resultados que se pretende atingir com a execuo do PPA, expressas por indicadores previamente definidos)

valores regionalizados (R$), concentrados no estado e ou distribudos pelas 12 microrregies capixabas

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Exemplos de produtos e metas para o quadrinio, extrados do PPA / ES 2004-2007 Produto.............juizado da infncia e juventude implantado Meta................. 06 juizados implantados na microrregio 01 Produto............centro de atendimento ao idoso construdo Meta..................01 centro construdo na microrregio 11 Produto...........agente comunitrio capacitado Meta.................3.118 agentes capacitados, concentrados no estado Produto............populao beneficiada com gua tratada Meta.................1.000.000 habitantes na microrregio 01 Produto........... ponte construda Meta.................200 m de ponte construda na microrregio 03 Produto...........propriedade rural eletrificada Meta.................1.113 propriedades eletrificadas na microrregio 08 3.3 - Foco Os resultados obtidos, comparados com os previstos 3.4 Efetividade Conceito Medida em que os resultados do programa, em termos de benefcios ou mudanas geradas, esto incorporados de modo permanente realidade da populao atingida. 3.5 - Metodologia de aplicao da avaliao de programa Este Manual adota o modelo praticado pelo Tribunal de Contas da Unio TCU, cujas etapas so apresentadas a seguir, de forma compacta: A cargo da equipe de auditoria: Historiar os antecedentes deciso de avaliar tal objeto

Identificar e qualificar o objeto da auditoria: - os seus antecedentes - o seu objetivo; produtos intermedirios e finais; metas - beneficirios - a entidade / rgo gestor e rgos co-gestores - servidor gestor (gerente do programa) - o oramento atualizado - as aes consideradas (projetos e ou atividades) e os seus objetivos e metas - a forma de implementao (o modelo de operacionalizao fsico-financeira; investimentos)
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- o sistema de monitoramento e indicadores de desempenho Citar os objetivos da auditoria Identificar e analisar:

- o cenrio presente do programa em termos de anlise do ambiente interno (pontos fortes e pontos fracos), anlise do ambiente externo (oportunidades e ameaas) e verificao de riscos - questes de auditoria (reas relevantes, definindo o escopo ou alcance da auditoria) Definir a metodologia a ser aplicada Avaliar as aes Listar eventuais boas prticas na gesto (benchmarking), j empregadas, que possam contribuir para a melhoria do desempenho do programa Definir proposta para um novo sistema de monitoramento e indicadores de desempenho Prolatar recomendaes com vistas a eliminar / minimizar as causas que do origem aos problemas Determinar a remessa, ao Tribunal, do plano de ao contendo o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados, contemplando prazo para o alcance dessas metas e o cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes prolatadas, com indicao dos responsveis pela implementao dessas medidas.

A cargo do Tribunal: Remeter, ao gestor do rgo / programa, a verso preliminar do relatrio de auditoria com a finalidade de obter os seus comentrios formais

A cargo da equipe de auditoria: Analisar os comentrios do gestor Realizar ajustes, se necessrio, em decorrncia de tais comentrios, redigindo o relatrio final Consensar consideraes finais (aspectos mais relevantes e benefcios que podero ser alcanados) Redigir proposta de encaminhamento que dar origem a Voto e Acrdo

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4 Modelo de diagnstico aplicado 4.1 - Anlise do ambiente interno e externo Planejamento estratgico Matriz SWOT

Do ingls: Strenghts................foras.........................pontos fortes Weakness...............fraquezas...................pontos fracos Opportunitiess........oportunidades Threads..................ameaas Este modelo busca conhecer as partes do ambiente que devem ser monitoradas a fim de se atingir as metas definidas, isto , obter-se uma adequao entre as capacidades internas e as possibilidades externas. Em geral h que monitorar as foras macroambientais (demogrficas, econmicas, tecnolgicas, polticas, legais, sociais, culturais) e os atores microambientais importantes (consumidores, concorrentes, canais de distribuio, fornecedores). Em termos de capacidades internas, o modelo identifica as foras e as fraquezas da organizao, ou seja, os pontos fortes e os pontos fracos. J em termos de ambiente externo, analisa as oportunidades e as ameaas presentes. Identificadas as principais oportunidades e ameaas, pode-se caracterizar a situao encontrada em termos de atratividade global, conforme a matriz a seguir: O P O R T U N I D A D E S Situao ideal Situao especulativa

Situao madura

Situao arriscada

AMEAAS

5 Concluso

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A disponibilizao de um Manual baliza as aes referentes implementao e prtica da auditoria operacional e avalaio de programa. O Manual empregado pelo Tribunal de Contas da Unio tem sido adotado por outros Tribunais.

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