CAPTULO 11

O PROCESSO DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES1

PEDRO CEZAR DUTRA FONSECA2

A CONTROVRSIA SOBRE AS ORIGENS DA SUBSTITUIO DE IMPORTAES

Um dos traos mais marcantes da economia brasileira a partir de 1930 a expressiva expanso do seu setor industrial. Este, principalmente aps 1933, comeou a liderar as taxas de crescimento da renda e do emprego, ao mesmo tempo que as culturas de exportao sofriam os revezes da crise internacional. A crise da agroexportao criava condies para que a economia se direcionasse preponderantemente ao mercado interno, o que contou com a poltica econmica governamental a seu favor. Iniciou-se, assim, um perodo de aproximadamente cinco dcadas que duraria at o final da dcada de 1970, com a concluso dos investimentos do II PND, do governo Geisel que conhecido como processo de substituio de importaes PSI.

A Crise dos Anos 1930 como Impulso ao Processo

Captulo publicado no Livro Formao Econmica do Brasil / Organizadores: Jos Mrcio Rego e

Rosa Maria Marques. So Paulo: Saraiva, 2003. Agradeo a Jaciara Irazoqui pelo trabalho qualificado de digitao e correes formais deste captulo, bem como a Maria Aparecida Grendene de Souza pelas sugestes.
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Professor titular do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do

Sul e Pesquisador do CNPq.

Embora a origem da indstria brasileira remonte s ltimas dcadas do sculo XIX, tendo continuidade ao longo da Repblica Velha, foi na dcada de 1930 que o crescimento industrial ganhou impulso e passou por certa diversificao, iniciando efetivamente o Processo de Substituio de Importaes PSI. Convm salientar, portanto, que entende-se por substituio de importaes simplesmente o fato de o pas comear a produzir internamente o que antes importava, o que ocorrera no Brasil com certa expresso na Repblica Velha. O que usualmente denomina-se PSI, todavia, supe mais que isto: que a liderana do crescimento econmico repouse no setor industrial, que este seja responsvel pela dinmica da economia, ou seja, que crescentemente seja responsvel pela determinao dos nveis de renda e de emprego. Assim, se na Repblica Velha o setor industrial crescia induzido pelo crescimento e pela diversificao do setor exportador, a partir de meados da dcada de 1930 a economia retomou o crescimento do produto a despeito da crise do setor exportador, sob a liderana dos setores voltados ao mercado interno. A tese segundo a qual a industrializao dos pases latino-americanos vincula-se s crises da agroexportao atribuda aos economistas da CEPAL3, principalmente a Celso Furtado e Ral Prebisch, e vulgarmente conhecida como teoria dos choques adversos. Esta, em sua verso mais simplificada, argumenta que as crises das atividades exportadoras criavam condies para que a economia se voltasse ao mercado interno, sob a liderana do setor industrial, por vrias razes: a) a crise incide diretamente sobre o balano de pagamentos, encarecendo as importaes e diminuindo a demanda de exportaes, deteriorando o preo dos bens exportveis no mercado internacional e dificultando o acesso a capitais e emprstimos

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe uma das cinco Comisses Regionais das Naes Unidas, criada pela resoluo 106 (VI) pelo Conselho Econmico e Social, em 25 de fevereiro de 1948 com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento da Amrica Latina, coordenar as aes para a sua promoo e reforar as relaes econmicas de seus estados-membros com as demais naes do mundo.

para financiar os dficits em conta corrente. Este contexto leva os governos normalmente a recorrerem a desvalorizaes da moeda nacional, o que contribui para encarecer as importaes, criando um mercado interno indstria nacional, ou seja, h uma mudana de preos relativos favorvel produo domstica; b) a crise, ensejando a contrao da arrecadao de impostos, incita os governos a adotarem polticas monetrias expansivas para cobrir dficits oramentrios. A dificuldade de contrair gastos no mesmo montante da queda de impostos efetiva-se inclusive por razes polticas, j que as crises so normalmente acompanhadas pelo crescimento do descontentamento e aumento das presses de diversos segmentos sociais, inclusive por crdito, por parte dos setores empresarias mais afetados. A poltica monetria expansiva contribui para baixar as taxas de juros, favorecendo os setores voltados ao mercado interno, incentivando o investimento e a ampliao da produo domstica; c) a crise, ao estreitar a arrecadao de impostos e simultaneamente ocasionar dficits na balana comercial, cria condies para que os governos majorem as tarifas sobre os importados, contribuindo, em decorrncia, para alterar os preos relativos em favor da produo nacional. Evidencia-se, portanto, que a crise da agroexportao induz ao crescimento industrial por forar o governo a adotar polticas voltadas a resolver problemas em seu prprio mbito, como os dficits pblico e do balano de pagamentos. Para tanto, atua em variveis bsicas, como as taxas de cmbio, de juros e de impostos, contribuindo para incentivar a industrializao. Neste caso, a teoria dos choques adversos no restrita to somente idia de que a crise da agroexportao favoreceu, por si s, o crescimento industrial. A mesma s comea a dar conta do incio do PSI quando se tem presente que, crise estrutural da agroexportao, denunciada pelo mercado, somaram-se polticas econmicas capazes de, associadamente, empolgarem uma ampla reorientao da economia. No caso brasileiro, algumas peculiaridades ajudam a reforar esta associao

Mercado/Estado para imprimir novo direcionamento economia. Entre as quais, destacam-se: a) do lado do mercado, cabe destacar no s o crescimento e a razovel diversificao da produo industrial ocorrida na Repblica Velha, ainda no seio da economia cafeeira, que j manifestava tendncia a crises cada vez mais freqentes e duradouras. Tratava-se de uma crise estrutural, de longo prazo, pois desde o incio do sculo XX esta cultura precisava de medidas intervencionistas para garantir a lucratividade do setor, por exemplo, o Convnio de Taubat, de 1906, que consagrava o intervencionismo no mercado do caf, as caixas de converso e de estabilizao, sem contar as desvalorizaes cambiais recorrentes. As baixas elasticidade-preo e elasticidade-renda do caf, associadas expanso desenfreada da oferta criavam uma situao insustentvel a longo prazo. Nas palavras clssicas de Celso Furtado, ao se prevalecerem desta situao semimonopolstica para defenderem os preos, estavam eles destruindo as bases em que se assentar o seu privilgio4; b) j do lado do governo, preciso destacar que no Brasil, durante a Repblica Velha, consagrara-se a frmula do federalismo fiscal. Esta, associada a um presidencialismo que repousava em grande parte no controle do voto pelos governadores dos estados, significava, em matria de tributao, que os impostos de exportao ficavam a cargo dos estados, enquanto cabia ao governo federal os impostos sobre importao. Isso foi praticamente uma exigncia paulista por ocasio da proclamao da repblica e resultava num alto grau de autonomia s oligarquias mais fortes frente ao governo federal; ao mesmo tempo que, atrelando as receitas deste ao desempenho das importaes, atrelava-as indiretamente ao prprio desempenho do setor exportador. Dessa forma, a crise no balano de pagamentos tornava-se, ao mesmo tempo, uma crise nas finanas pblicas. A desvalorizao cambial, a expanso monetria e as tarifas alfandegrias eram respostas do governo federal deteriorao de suas finanas, o que

FURTADO. C. Op. cit., p. 183.

induz a crer que, pela teoria dos choques adversos, a industrializao no se constitua em propriamente uma opo, ou fruto de uma conscincia poltica explcita de um grupo dirigente vinculado aos interesses industriais, mas decorrncia no planejada da forma com que as crises eram enfrentadas. As crises da agroexportao j se verificavam antes de 1930; mas fora justamente a desencadeada nesta dcada que, por sua magnitude e profundidade, foi capaz de redirecionar definitivamente a economia. Nas palavras de Prebisch:
A grande depresso mundial marca definitivamente o fim desta forma de desenvolvimento (...). Ante a impossibilidade de manter o ritmo anterior de crescimento das exportaes tradicionais, ou de o acelerar, impe-se ento a substituio de importaes principalmente das indstrias para contrabalanar essas disparidades, e inicia-se assim o desenvolvimento para dentro dos pases latino-americanos5.

Essas so tambm as linhas gerais da clssica interpretao de Celso Furtado nos captulos 30 a 33 do livro Formao Econmica do Brasil. Segundo esta, o governo federal, ao comprar o excesso de caf decorrente da crise, agiu de forma que os preos do produto se sustentassem, no permitindo que cassem tanto quanto cairiam caso no houvesse essa interveno. Assim, o governo teria optado por uma poltica de expanso creditcia para fazer frente crise, em vez de implementar um programa de austeridade nos moldes ortodoxos. Como conseqncia, fazia uma poltica de cunho keynesiano de sustentao da demanda agregada e do emprego, no s na cultura cafeeira, mas, pelo efeito multiplicador, em todo o complexo econmico que crescera em sua volta. Para implementar esta poltica expansiva em contexto de crise, o governo no poderia contar com emprstimos externos. Da resultava uma conseqncia indesejada, j que a expanso creditcia, ao manter relativamente o nvel de renda nominal, mantinha o nvel de importaes enquanto as exportaes passavam por forte contrao. Assim, a poltica expansiva acabava por repor o estrangulamento externo, forando a desvalorizao do mil-ris, alterando os preos relativos entre os bens importados e os da

PREBISCH. Op. cit., p. 86.

produo domstica. Criava-se, portanto, uma situao praticamente nova na economia brasileira, que era a preponderncia do setor ligado ao mercado interno no processo de formao de capital6. Abria-se espao, assim, para o rompimento com a Antiga Diviso Internacional do Trabalho (ADIT), que reserva aos pases perifricos, na linguagem da CEPAL, o papel de fornecedores de alimentos e matrias-primas agrcolas aos pases centrais.

Os Limites da Crise para Explicar a Industrializao

Apesar da argumentao convincente das teses que defendem as crises e o estrangulamento externo como fatores desencadeadores do PSI verificado a partir de 1930, vrias crticas surgiram enfocando seus fundamentos, inclusive com alternativas de interpretao. Boa parte destas explora a radicalidade simplificadora da dicotomia cepalina economia agroexportadora versus substituio de importaes , que tem 1930 como marco divisrio. Inicialmente explicitada de forma incisiva por C. M. Pelez, posteriormente foi enriquecida com outros argumentos e parcialmente aceita pelos economistas cepalinos. Para embasar suas crticas teoria dos choques adversos, um procedimento metodolgico desta abordagem crtica consiste em no s mostrar que a indstria j existia e tinha relativa importncia antes de 1930, bem como negligenciar o crescimento industrial posterior a esse ano. Assim, perde sentido entender-se a substituio de importaes como um processo iniciado em 1930, quando a indstria transforma-se em centro dinmico da economia: ao contrrio, o PSI visto como um processo lento e gradual, originado no seio da economia agroexportadora e em decorrncia de seu crescimento e diversificao.

FURTADO. Op. cit., p. 197.

Essas teses podem, com certa licenciosidade, serem denominadas como industrializao induzida pelas exportaes. Em uma verso mais simplificada, elas advogam que o efeito renda das exportaes de caf, com a gerao de riqueza, capital, mercado e infra-estrutura estradas de ferro, portos, eletrificao e economia urbana em geral , criava condies para a industrializao, associando-a prpria necessidade de diversificao da riqueza, principalmente do comrcio importador e exportador, um dos setores de maior lucratividade no contexto da agroexportao. Em verses mais sofisticadas, mostram que a revoluo burguesa brasileira, para usar a expresso de Florestan Fernandes, j estava em processo bastante adiantado no alvorecer do sculo XX, aps contornar as principais barreiras que se antepunham a seu desenvolvimento, como a escravido, em termos econmicos, e a monarquia que lhe assegurava sustentao poltica. Em adio, cabe mencionar que vrios estudos mais recentes tm mostrado a complexidade social das primeiras dcadas do sculo XX, inclusive com movimentos sociais urbanos de vulto, como as greves de 1917, de alcance nacional, os quais seriam inconcebveis numa economia estritamente agrria. Quanto poltica econmica da dcada de 1930, Pelez procurou contestar Furtado no que tange s medidas que anteciparam a teoria keynesiana, voltadas sustentao de gastos pblicos como poltica anticclica. Furtado havia argumentado que se havia praticado no Brasil, inconscientemente, uma poltica anticclica de maior amplitude que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos pases industrializados7. Mas esta anlise sustentava-se na expanso monetria e creditcia como alternativa heterodoxa de financiamento, j que aumentava o dficit em plena crise, violando o preceito clssico das finanas sadias. Pelez, entretanto, procurou evidenciar que foi principalmente recorrendo a novos tributos sobre o caf, e no ao crdito, que o governo financiara sua poltica. Assim, a soluo foi buscada dentro do prprio setor cafeeiro. J em fevereiro de 1931, o governo

FURTADO. Op. cit., p. 192.

federal comprou parte do caf estocado e o retirou temporariamente do mercado, tendo o Estado de So Paulo contribudo com parte do pagamento. A seguir, criavam-se vrios outros impostos sobre o caf, numa clara inteno de conter a oferta. Outros autores, posteriormente, procuraram melhor precisar este debate sobre as fontes de financiamento da poltica de defesa do caf. Fishlow, por exemplo, procurando certa eqidistncia entre Furtado e Pelez, argumentou que tal sustentao fora possvel devido inelasticidade da demanda do caf no mercado internacional, a qual permitiu que parte significativa destes novos impostos fosse repassada aos consumidores estrangeiros. Simo Silber, por sua vez, concluiu que mais de 50% das compras do Conselho Nacional do Caf no perodo 1931-1934 foram financiadas por crdito, o que ajuda avalizar a tese central de Furtado8. Mas ainda h outro tipo de crtica no menos importante teoria dos choques adversos que, indo alm da poltica econmica governamental, questiona a origem do capital industrial e do mercado de trabalho. A pergunta clara: se verdade que a substituio de importao teve lugar nas crises do modelo agroexportador, mais especificamente na maior de suas crises, a da dcada de 1930, qual a origem dos bens de capital? O estrangulamento externo e a desvalorizao cambial inerentes s crises, ao mesmo tempo que atuavam em benefcio da produo industrial de bens de consumo, encareciam os bens de capital e intermedirios necessrios para que esta mesma produo se efetivasse. O governo brasileiro, na dcada de 1930, de fato utilizou mecanismos de incentivo indstria nascente. Cita-se, por exemplo, a criao em 1937 da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil, a qual, na ausncia de bancos de fomento, iniciava oficialmente o que o Estado s de forma pontual fizera na Repblica Velha: o financiamento de capital fixo e de giro indstria. Menciona-se, ainda, que em 1935 o

VERSIANI, F. e BARROS, J. R. M. de, (orgs.). Op. cit., p. 173-207.

governo brasileiro assinou tratado de comrcio com os Estados Unidos, o qual estabelecia vantagens a alguns produtos de exportao brasileiros caf, borracha e cacau em troca de redues de 20% a 60% na compra de artigos industriais norte-americanos, como mquinas, aparelhos e aos. Se, primeira vista, pode parecer uma reproduo da diviso internacional do trabalho tradicional, com o pas perifrico buscando mercado para seus produtos agrcolas, na verdade d para se notar j uma mudana: o pas, alm disso, procurava facilitar no a importao de bens de consumo, mas de bens de capital e insumos necessrios para promover a industrializao. No pode ser considerado, portanto, um acordo que visava reproduzir in totum a ADIT, constituindo-se em ato que permite detectar uma nova postura do governo brasileiro. Mas a resposta bsica sobre a origem destas mquinas e equipamentos vincula-se ao entendimento de que, j existindo indstrias no Brasil antes de 1930, no se precisava necessariamente import-las com urgncia, pelo menos nos primeiros anos da Grande Depresso, at a utilizao plena da capacidade instalada. Assim, pondera Versiani, analisando o caso da indstria txtil algodoeira, um dos setores mais importantes poca, muitas mquinas j tidas como obsoletas voltaram a operar na dcada de 1930, pois a crise, encarecendo as importaes, garantia uma reserva de mercado ao produtor local, viabilizando altos custos de produo e preos impensveis na poca do mil-ris valorizado. Neste sentido, as flutuaes do cmbio, inerentes instabilidade de uma economia agroexportadora, como a cafeeira da Repblica Velha, possibilitavam que, nos momentos de mil-ris valorizados, houvesse facilidade s importaes de bens de capital, enquanto nos perodos de desvalorizao cambial crescesse a produo de bens de consumo domstico. Por isso, boa parte do empresariado nascente teve sua matriz no comrcio importador/exportador, com experincia no s por seu conhecimento do mercado consumidor como dos mercados fornecedores externos, alm da familiaridade com as oscilaes e peculiaridades do mercado cambial. Cabe ainda assinalar, com base em Versiani, que a crise no necessariamente crise para todos: os produtores com menor custo de produo beneficiam-se na concorrncia e lhes assegurada taxa de lucro

compensadora, principalmente com a falncia e a expulso do mercado dos produtores marginais. Os que esto frente deste processo certamente conseguem acesso importao de mquinas e equipamentos, inclusive porque a crise, sendo internacional, desvaloriza o preo dos bens de capital, muitas vezes mais que compensando o efeito altista do mil-ris desvalorizado9. Esse tipo de abordagem certamente supera a dicotomia teoria dos choques adversos versus industrializao induzida pelas exportaes, pois mostra que ambas podem ser associadas para uma explicao mais acabada das fases iniciais do PSI. Mas, alm dessas abordagens que apontam para uma relao mais complexa entre a agroexportao e o PSI, chamando ateno para variveis tidas como de natureza estritamente econmicas, como a infra-estrutura gerada (portos, estradas de ferro, eletrificao), a expanso da economia urbana e do mercado, bem como os ciclos e as crises , h outras que, em confluncia com abordagens sociolgicas e antropolgicas, chamam ateno para aspectos no menos importantes, s vezes, decisivos para se ter uma viso mais acurada do processo histrico. Cabe indagar, como questionamento: como as grandes crises, como a iniciada em 1929, so internacionais, por que estas incitaram a industrializao em alguns pases como Brasil, Argentina e Mxico, e no em outros pases da Amrica Latina? Por que o Brasil superou positivamente a crise, aproveitando esta oportunidade histrica para alterar seu modelo de crescimento, enquanto outros no tiveram outro caminho seno o da regresso? Para responder a essas questes fica desde o incio estabelecido que no bastam nem o estrangulamento externo nem as crises: preciso que os pases possuam certas prcondies para que as crises sejam superadas voltando-se ao mercado interno e industrializao, criando condies ao PSI. Neste aspecto, a riqueza, o capital e o mercado interno criados pela economia cafeeira, aproveitando-se da situao quase de

Ibid. p. 138-142.

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monoplio do Brasil no mercado internacional nas primeiras dcadas do sculo XX, tornam-se indispensveis para explicar as possibilidades, quase sem paralelo na Amrica Latina, para que, no aprofundamento da crise, o pas tivesse a alternativa concreta de voltar-se produo industrial substitutiva de importaes para atender o mercado interno. Outro exemplo que se pode lembrar o da Argentina, com a vantagem da especializao em duas mercadorias mais nobres: a carne e o trigo. Mais que isto: o crescimento e a expanso da economia cafeeira deu lugar ao aparecimento de novos agentes, segmentos e classes sociais, sem os quais dificultaria ou inviabilizaria uma reorientao da economia to profunda em to curto perodo de tempo10. Em primeiro lugar, a agroexportao de caf, com todas as atividades que em torno dela se expandiram, caracterizando um processo de desenvolvimento capitalista, ensejou o aparecimento de empresrios. Neste aspecto, vale ter presente que no basta que a renda esteja concentrada em mos de um segmento social ou de uma classe para haver industrializao: preciso que estes homens, como agentes individuais, estejam dispostos a investir, ou seja, aplicar esta renda monetria para reproduzi-la e expandi-la, ou seja, investir seu capital, tendo como lgica definidora sua prpria expanso, por meio do lucro. A economia cafeeira paulista desde cedo, j pela metade do sculo XIX, difundira o trabalho assalariado, em contraste com a antiga cafeicultura de base escravista, dos bares do caf do Vale do Paraba (RJ). Assim, ao contrrio do clssico modelo europeu em que o capitalismo em seu nascedouro associou-se s atividades urbanas, contrastando com o campo feudal, no Brasil as atividades propriamente capitalistas, com base na busca do lucro e no trabalho assalariado, tiveram por epicentro uma atividade primria de exportao. Nesta surgiu um grupo de homens que, ao longo do tempo, expandiu seus capitais s atividades urbanas, muitas vezes no como produtores diretos, mas como

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COHN.G. Op. cit., p. 285-98.

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acionistas de firmas comerciais, de bancos e de empresas industriais, embora parte significativa dos empresrios industriais, pelos estudos realizados at agora, tenha sua origem vinculada mais diretamente ao comrcio importador/exportador. Warren Dean defendeu que neste burgus imigrante que j veio da Europa com algum capital e, desta forma, no se confunde com a massa dos imigrantes que veio para ser mo-de-obra das fazendas de caf ou pequenos proprietrios de terra do Rio Grande do Sul , que se encontra a matriz da burguesia industrial. Mas convm destacar que estes imigrantes em boa parte enriqueceram no comrcio importador/exportador, de maneira que nesta atividade, exercida j no Brasil, em que o capital expandiu-se e houve a necessidade de diversific-lo11. A imigrao, no entanto, colaborou para que pudesse se configurar plenamente um processo de substituio de importaes no Brasil no s pelo lado do capital, mas tambm do trabalho, ao trazer grande massa de homens desprovidos de propriedade, aptos e dispostos ao trabalho assalariado. H de assinalar a dificuldade para que a massa de escravos ou dos brancos pobres da sociedade escravista se constitusse em mercado de trabalho, portando-se como homens livres em busca de um emprego em troca de salrio. Nas palavras de Cardoso de Mello12: H homens, mas o mercado de trabalho est vazio, porque os homens, em quantidade superabundante, no podem ser submetidos pelo capital. Embora documentos mostrem negros trabalhando em fbricas tanto em So Paulo como no Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, a maioria expressiva era branca e com destaque para sobrenomes italianos e alemes, especialmente nos dois primeiros Estados. A transformao do escravo em assalariado industrial, embora possvel, encontrava obstculo tanto no preconceito do empresrio que atribua em boa medida os problemas

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SILVA.Srgio. Op. cit., p. 94-96. MELLO, J. M. Cardoso de. Op. cit., p. 77.

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scioeconmicos decorrentes da crise do escravismo origem biolgico-racial, bem como na dificuldade de os escravos, principalmente os do campo, sujeitarem-se disciplina rgida do trabalho de uma fbrica. A economia cafeeira, dessa forma, por meio da imigrao e de sua prpria expanso, resultante de seu efeito multiplicador nas atividades urbanas, foi capaz de gerar agentes e novos segmentos sociais indispensveis a um efetivo processo de industrializao.

SUBSTITUIO

DE

IMPORTAES

COMO

MODELO

DE

INDUSTRIALIZAO

O Estrangulamento Externo como Varivel Propulsora

Quando se analisa a substituio de importaes como um processo, est-se chamando ateno para um fenmeno histrico bem determinado, ocorrido no tempo e no espao por exemplo, no Brasil, no sculo XX sujeito a avanos, recuos e crises, circundado por motivaes polticas e decises humanas, governamentais ou de mercado. Mas o mesmo fenmeno pode ser analisado como modelo, em suas determinaes mais gerais e abstratas, procurando reter o essencial de sua configurao e apreendendo suas caractersticas definidoras bsicas, para tentar entender sua lgica de desenvolvimento, sua dinmica. Neste caso, o modelo, sendo construdo com alto grau de abstrao, capaz de abarcar vrias situaes histricas distintas e servir como alicerce para o entendimento do PSI em qualquer pas latino-americano, ou mesmo em outras partes do mundo que tenham se industrializado pela via da substituio de importaes. Claro que o modelo pouco tem a contribuir para a explicao de pases que se industrializaram, mesmo tardiamente, no sculo XX, mas no propriamente substituindo exportaes, mas

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voltando-se a mercados externos, como os chamados tigres asiticos. Dessa forma, a anlise da substituio de importaes como modelo no d conta da explicao mais acabada de por que e de que forma o Brasil se industrializou ao longo do sculo XX, mas ajuda a entender determinados marcos essenciais para uma posterior investigao mais complexa, quando, a sim, vm tona as particularidades de cada pas, a correlao das foras polticas pr e contra a industrializao, o tipo de economia agrria do qual partiu, o tamanho do mercado interno e a qualificao da mo-de-obra, entre outros fatores. A anlise da substituio de importaes como modelo foi realizada principalmente pelos economistas cepalinos, como Ral Prebisch, Celso Furtado, Anbal Pinto e Maria da Conceio Tavares, nas dcadas de 1950 e 1960. Mesmo que vrios estudos posteriores tenham aperfeioado e criticado estes autores, suas anlises consagraram-se como ponto de partida imprescindvel para o debate. Este o caso do trabalho Auge e Declnio do Processo de Substituio de Importaes no Brasil divulgado inicialmente em 1963 por Tavares, depois publicado na coletnea da autora de 1972, Da Substituio de importaes ao capitalismo financeiro, o qual se tornou clssico por representar a mais bem elaborada e profunda sntese do pensamento cepalino sobre o tema e que tem a particularidade de ser, posteriormente, objeto de crtica da prpria autora, como se ver mais adiante. O ponto de partida definidor destas anlises consiste em entender a substituio de importaes como resposta ao estrangulamento externo, a vulgarmente denominada teoria dos choques adversos. As crises da agroexportao, incidindo em cheio sobre a balana comercial, traziam tona as contradies de uma economia que, embora, voltada para fora, no conseguia gerar divisas para manter sua pauta de importaes e pagar o servio de sua dvida externa. Mesmo abordando este lado financeiro do problema, os economistas cepalinos centravam suas anlises sobre o estrangulamento externo no lado real da economia, enfatizando os problemas estruturais que acabavam se manifestando na balana comercial, com conseqncias negativas que se alastravam para o conjunto da

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economia. Por exemplo: as dificuldades da balana comercial associava-se estrutura da pauta de exportaes, centrada em um ou dois produtos primrios, que por sua vez eram produzidos de forma extensiva, com baixa produtividade, em grandes propriedades improdutivas. Assim, a estrutura agrria ajudava a explicar a pouca dinamicidade das exportaes e as dificuldades no balano de pagamentos. Mas por que as economias latino-americanas, nas primeiras dcadas do sculo XX, sofriam com problemas de balana comercial, mesmo que voltadas para fora? Para responder a essa pergunta, preciso ter presente que os economistas cepalinos tinham em mente um modelo de economia mundial bipolarizado os pases centrais, industrializados e desenvolvidos, lderes no desenvolvimento tecnolgico, e os pases perifricos, agrcolas, atrasados e subdesenvolvidos. No modelo agroexportador, essa dualidade manifestava-se internamente ao se constatar nas economias perifricas um setor exportador com vnculos ao exterior, ligado umbilicalmente aos pases centrais, mas que no imprimia nenhum ou pouco dinamismo economia interna13, que convivia com um setor de subsistncia produzindo basicamente alimentos para o mercado domstico, normalmente com tecnologia bastante rudimentar e com baixa produtividade. As diferenas estruturais das exportaes e importaes dos pases centrais e perifricos ajudam a evidenciar por que estes ltimos ocupavam um lugar subordinado na diviso internacional do trabalho. Quanto s exportaes, preciso notar que as economias centrais so tambm exportadoras, inclusive lderes mundiais em diversos itens. O problema, portanto, no

Note que essa interpretao vai ao encontro da teoria dos choques adversos e negligencia completamente a importncia da economia cafeeira para o processo de industrializao do Brasil. Certamente isto no se verificou com o caf paulista, mas pode ser verdade para outros pases latinoamericanos, nas economias de enclave, em que as atividades exportadoras pouca irradiao causavam no sistema produtivo interno. Tambm pode ser o caso de estados nordestinos, como Pernambuco, em que a economia canavieira foi incapaz, por diversas motivaes histricas, de induzir a um processo de industrializao mais amplo; ou mesmo da borracha da Amaznia, no incio do sculo XX.

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reside na atividade exportadora em si, mas no que se exporta e na forma com que estas atividades se inserem no conjunto da economia, que efeitos so capazes de desencadear no conjunto do sistema econmico. Ora, nos pases centrais as exportaes so importantes mas no determinam o nvel de renda e de emprego quase exclusivamente, como nas economias perifricas, pois nelas o investimento privado ou pblico I e G, na equao da demanda agregada so, tal qual as exportaes (X), imprescindveis para explicar o crescimento de longo prazo daqueles pases. Isto porque os pases centrais so lderes na inovao e na difuso de tecnologia: no fundo, este dinamismo tecnolgico e os ganhos de produtividade dele decorrentes que determinam sua liderana econmica internacional, o que se reflete tanto na sua produo interna como para exportao. Nos pases centrais no h o dualismo antes mencionado, j que a produo para o mercado interno no substancialmente diferente da do mercado externo; esta no uma especializao, mas um desdobramento natural do progresso tecnolgico dos pases lderes. Nestes no se pode distinguir um setor exportador quase parte da economia interna, como nos pases perifricos. Tais condies contrastam com as exportaes dos pases perifricos, que, centradas geralmente em um ou dois produtos, pouco irradiam seu dinamismo internamente. Por isso, a dualidade da diviso internacional do trabalho reproduz-se internamente, pois se configuram dois setores, um exportador e outro de subsistncia, um voltado para o exterior e outro para o mercado interno, com pouca ou nenhuma interao entre ambos. Mas as importaes dos pases centrais tambm contrastam com as dos perifricos. Os primeiros importam basicamente produtos primrios e matrias-primas, enquanto os segundos buscam no exterior bens de consumo industriais, bens de capital e intermedirios. Esse perfil de comrcio exterior ensejou a mais famosa tese cepalina, a da deteriorao dos termos de intercmbio. Segundo essa tese, o comrcio internacional prejudicava os pases especializados na exportao de produtos primrios nas relaes de troca com os pases industriais, pois os preos relativos dos produtos primrios no s

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caam mais nas crises que os da indstria, como havia uma tendncia de longo prazo ao barateamento relativo deles. Os pases perifricos, portanto, apresentavam capacidade de importar declinante o que ajuda a explicar o recorrente estrangulamento externo das economias latino-americanas.

CAPACIDADE DE IMPORTAR = Qx . Px, Pm Sendo: Qx = quantidade exportada Px = preo mdio das exportaes Pm = preo mdio das importaes

Fica visvel que, caso os preos relativos dos produtos exportados no se alterarem com relao aos importados, a capacidade de importar varia diretamente com a quantidade exportada. Entretanto, se os preos dos importados crescerem mais rapidamente que os exportados, as quantidades exportadas devem ser aumentadas para manter a mesma capacidade de importar. Assim, cada vez precisa-se vender mais produtos primrios para comprar do exterior os mesmos produtos industriais. Esta a tese da deteriorao dos termos de intercmbio, antiga na literatura econmica, pois j defendida pelo alemo List, no sculo XIX, e que teve em Prebisch seu maior defensor no contexto latino-americano das dcadas de 1950 e 1960, tornando-se marca do pensamento cepalino.

A mensagem cepalina era clara: o modelo agroexportador condenava os pases latino-americanos estagnao e ao subdesenvolvimento. Era suas crises (os choques adversos) que possibilitavam romper com o modelo, pois o estrangulamento externo forava o pas comear a produzir internamente os bens anteriormente importados. Assim,

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a incapacidade de manter o fluxo de importao de produtos industriais dava ensejo a uma mudana de modelo, e da ter incio um processo de substituio de importaes, mesmo que isto no se desse por deliberao intencional dos governos latino-americanos, os quais, em geral, eram vistos como mais prximos dos interesses das oligarquias agrrias que dos setores industriais e urbanos. O estrangulamento externo tornava-se, portanto, o principal fator desencadeador da substituio de importaes. Para Prebisch, mais ainda, consistia na prpria razo de ser da industrializao; tanto que, se fosse resolvido, no haveria por que insistir com a necessidade de mudana de modelo:
Com efeito, se um pas em desenvolvimento, graas expanso dos seus mercados exteriores, consegue dar s suas exportaes um ritmo similar ao da sua procura de importaes, ter corrigido as disparidades do seu intercmbio, e no necessitar de continuar com a poltica substitutiva de importaes14.

O estrangulamento externo pode ser absoluto ou relativo. absoluto quando a capacidade de importar estagnada ou declinante, como acontece nas crises. E relativo quando a capacidade de importar cresce, mas em ritmo inferior ao da renda, uma tendncia de longo prazo das economias especializadas na exportao de produtos primrios. Esta diferena no apenas formal: se o estrangulamento externo for absoluto pode inviabilizar a prpria substituio de importaes, pois impede que o pas adquira do exterior mquinas, equipamentos, insumos e outros itens indispensveis produo industrial. Por isso, pode-se dizer que o estrangulamento externo no apenas o incentivo e a razo de ser da substituio de importaes, mas pode-se transformar em seu limite, pois ser barreira ao crescimento industrial caso atinja uma magnitude tal que impea manter o fluxo mnimo de importaes necessrias ao processo produtivo industrial. Essa dupla face do estrangulamento externo, ser simultaneamente fator desencadeador e limitante, remete diretamente ao que significa substituio de importaes. Trata-se de um processo de desenvolvimento que, antes de reduzir o

14

PREBISCH, R. Op. cit., p. 93.

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quantum das importaes, altera sua pauta, mudando o perfil do setor externo. Este deixa de ser o responsvel ltimo pela dinmica econmica pela determinao da renda e do emprego, como no modelo agroexportador , mas passa a ter uma nova funo crucial, a de garantir o fluxo de divisas necessrio para importar outros produtos, desta vez os necessrios a garantir a produo industrial. O termo substituio de importaes, por isso, pode gerar equvocos e at ser imprprio, pois pode dar a entender que se trata de um modelo ou estilo de desenvolvimento que visa levar os pases autarcia, quando, na verdade, para se substituir algumas importaes precisa-se partir para outras, fruto da demanda derivada, sem contar os novos itens que vo aparecendo internacionalmente e que tendem a ingressar na pauta de importao dos pases de industrializao tardia, pois sua indstria no acompanha o mesmo ritmo da inovao dos pases centrais. Dessa forma, pode-se dizer que no modelo de substituio de importaes o problema da busca de divisas ser constante, e o estrangulamento externo, antes de ser solucionado, reaparece em cada conjuntura, o que estimula que sejam implementadas novas ondas de substituio. A restrio da capacidade de importar exigir dos governos contnua ateno, com o risco de inviabilizar, potencialmente, a prpria continuidade do desenvolvimento industrial substitutivo de importaes. Nas palavras de Prebisch :
Em resumo, o processo de substituio tem de ser contnuo, enquanto no se corrigirem as tendncias dspares, que no se podero corrigir caso se mantenha o presente mdulo de intercmbio. Realizadas umas substituies, sobrevm a necessidade de realizar outras, e cada vez surgem novos e crescentes obstculos15.

O PSI comea geralmente pelos bens de consumo popular, de tecnologia mais simples e de mais fcil produo, exigindo investimentos mais acessveis e com demanda cativa preexistente. Poder-se-ia esperar que gradualmente o pas fosse para os bens mais sofisticados, inicialmente de consumo, depois os intermedirios e, finalmente, os bens de capital. Mas a dinmica do modelo mais complexa. Na consagrada metfora de Tavares,

15

PREBISCH, Ral. Op. cit., p. 87.

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 praticamente impossvel que o processo de industrializao se d da base para o vrtice da pirmide produtiva, isto , partindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo lentamente at atingir os bens de capital. necessrio para usar uma linguagem figurada que o edifcio seja construdo em vrios andares simultaneamente, mudando apenas o grau de concentrao em cada um deles de perodo para perodo16.

Assim, o processo supe uma complexidade que no pode ser entendido como linear; embora as ondas possam se concentrar em algumas categorias de produtos, em cada perodo de tempo, o prprio processo produtivo exige que algumas outras categorias sejam substitudas concomitantemente, para viabilizar a continuidade da substituio de importaes. Deixaremos temporariamente a anlise abstrata para ilustrar com um exemplo histrico: no Brasil, o PSI seguiu bem de perto o modelo sugerido por Tavares. O perodo que vai do incio da recuperao econmica da dcada de 1930 at 1955, muitas vezes denominado de industrializao restringida, predominou a substituio de importaes de bens de consumo popular; entretanto, na prpria dcada de 1930 o crescimento industrial atingiu setores no tradicionais, como minerais no metlicos, metalrgica, papel/papelo e qumica. Por outro lado, a construo da Usina Siderrgica de Volta Redonda fazia o Brasil ingressar, em grande escala, na produo do ao, imprescindvel para o prprio crescimento industrial. Do perodo que vai de 1956 a 1973, ou seja, de JK ao fim do Milagre (1968-1973), a produo industrial voltou-se prioritariamente aos bens de consumo durveis, os quais lideravam o crescimento industrial mas, consigo, impulsionavam os setores de bens de consumo popular, os intermedirios e de capital, cujas taxas anuais de crescimento foram menores, mas tambm significativas. Finalmente, o PSI completa-se no Brasil no final da dcada de 1970, com a implementao do II PND do governo Geisel, voltado a substituir importaes de bens intermedirios e de capital, que ainda impunham barreiras produo interna. Em cada uma dessas fases houve

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TAVARES, Maria da Conceio. Op. cit., p. 46.

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determinada categoria de bens que predominou, mas a cada onda de substituio novos bens de todas as outras categorias eram substitudos, mostrando a interdependncia setorial do sistema econmico e as cadeias produtivas que iam se formando, envolvendo uma complexa inter-relao entre fornecedores, compradores e consumidores das matrias-primas e insumos bsicos aos bens finais. Dessa forma, o PSI pode ser entendido como responsvel por mudanas de vulto nas economias em que ocorre, ampliando e diversificando a capacidade produtiva industrial. O centro dinmico das economias gradualmente deixa de ser o setor exportador para repousar no mercado interno, sob a liderana do investimento privado (I) e/ou pblico (G). Nas palavras de Tavares, trata-se de um modelo fechado pois se desenvolve praticamente no mbito de estados nacionais fechados , e tambm parcial, j que a base exportadora continua sem dinamismo, com as principais mudanas ocorrendo na economia urbana e industrial, mantendo a estrutura agrria arcaica e aprofundando os diferenciais de produtividade entre campo e cidade. O modelo, portanto, repe um novo dualismo. Por outro lado, o modelo, entendido inicialmente como uma sada para os pases perifricos se contraporem diviso internacional do trabalho que lhes era perversa, teve como resultante histrico no propriamente qualquer rompimento com a ordem econmica internacional, antes disso, nova forma de insero, em que qualitativamente alterava sua dependncia. A nova diviso internacional do trabalho que surge aps a Segunda Guerra Mundial enterrar de vez a antiga dicotomia entre pases perifricos agrrios e pases centrais industriais, j que alguns pases latino-americanos passaram ento a conviver com acelerado crescimento industrial, sem, todavia, romper com o subdesenvolvimento. Este subdesenvolvimento industrializado, na expresso de alguns autores, tem no Brasil o caso mais tpico, onde a industrializao avanou sem reverter na mesma intensidade vrios indicadores sociais, antes aprofundando a concentrao da renda e trazendo consigo novas relaes de dependncia, principalmente financeiras e tecnolgicas.

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 Crises e Desequilbrios Potenciais do Modelo J foi assinalado que o modelo de substituio de importaes tinha um limite reposto em cada conjuntura, decorrente de sua prpria lgica: ao voltar-se para o mercado interno e sem difundir a produtividade com a mesma intensidade e velocidade no setor exportador, geralmente centrado em poucos produtos primrios, tornava o

estrangulamento externo um problema a ser recorrentemente enfrentado, freqentemente tornando-se barreira ao crescimento industrial acelerado que, afinal, era o objetivo e a razo de ser do prprio modelo. medida que o PSI avanava, assim, era de esperar que ficasse cada vez mais difcil substituir novas importaes, pois crescia o volume de capital, a qualificao da mo-de-obra e o nvel tecnolgico necessrios aos novos investimentos. Dessa forma, medida que o PSI se desenvolvia, vrios problemas e contradies comeavam a aflorar, dificultando ou, em alguns pases, at inviabilizando sua continuidade e expanso. A esses, alm dos problemas j mencionados acima, acrescentam-se os seguintes apontados pelos economistas cepalinos, principalmente Prebisch (1962), Furtado (1968) e Tavares (1972): a) No incio do PSI, o crescimento da economia trazia consigo a ampliao do emprego e, com isso, do mercado consumidor. De fato, pode-se pressupor que a demanda no era problema para a indstria nascente nas primeiras fases do PSI, j que justamente seu crescimento se prendia em vir atender demanda domstica preexistente, uma vez que, com o estrangulamento externo, no poderia ser mantido o fluxo de importaes. Nesse sentido, a demanda preexistia oferta: produzindo-se internamente, havia o mercado domstico pronto a ser atendido. Entretanto, ao avanar o processo, com a exigncia de maior volume de capital e

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tecnologias mais sofisticadas, poupadoras de mo-de-obra, o emprego no crescia a taxas capazes de garantir um mercado de massas. Em outras palavras: cresciam as relaes capital/produto (K/Y) e capital/trabalho (K/L), implicando um descompasso entre a baixa absoro relativa de mo-de-obra e as necessidades de formao de um mercado consumidor capaz de absorver a produo domstica;

b) medida que o processo ia avanando, cresciam as necessidades de financiamento e de poupana argumentava-se que a falta desta era parcialmente amenizada pela concentrao de renda , j que cada vez era necessrio maior volume de capital. O fato de a tecnologia ser importada gerava presso sobre o balano de pagamentos, aguando o estrangulamento externo. Mesmo com o relativo fechamento do mercado interno, os produtores locais eram induzidos a utilizar as novas tecnologias capital-intensivas, seja porque diminuam custos seja porque a compra de bens de capital do exterior geralmente eram subsidiadas, sem contar que os investidores estrangeiros, ao investirem, j traziam consigo as novas tcnicas;

c) O avano do PSI fazia tornar mais ntida a contradio do modelo de exigir, para sua reproduo, cada vez mais capital e mo-de-obra qualificada, justamente o que escasso na Amrica Latina, e liberar recursos naturais e mo-de-obra de baixa qualificao, justamente o que era abundante. Nas palavras de Tavares, havia

um completo divrcio entre as funes macroeconmicas de produo (virtuais) que seriam mais adequadas a uma tal dotao de recursos e aquelas que resultam por agregao das funes microeconmicas efetivamente adotadas pelos empresrios no processo de substituio de importaes, face ao sistema de preos relativos existentes17;

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TAVARES, M. da Conceio. Op. cit., p. 52.

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d) Esses problemas aprofundavam-se ainda mais com a baixa produtividade da agricultura, em contraste com a elevao da produtividade mdia das atividades urbanas e industriais. Assim, o dualismo campo/cidade aprofundava-se e o xodo rural, seja pela atrao pela cidade seja pela expulso do homem do campo, contribua para aumentar ainda mais o desemprego. Dessa forma, havia populao mas no mercado (populao com poder aquisitivo para adquirir os produtos industriais). A baixa produtividade rural na maioria das anlises cepalinas associava-se propriedade da terra, concentrada nas mos de latifundirios pr-capitalistas, com mentalidade mais rentier e menos burguesa. Esse comportamento no-empresarial dos proprietrios de terra as oligarquias rurais ajudava a endossar uma das mais caras teses do pensamento cepalino: a da inelasticidade da oferta agrcola. Esta propunha que, ao aumentarem os preos dos produtos primrios, por exemplo, por presso da demanda, os proprietrios de terra no reinvestissem a receita adicional na produo e na melhoria de produtividade, que poderia, num perodo seguinte, por meio do crescimento da quantidade ofertada, fazer os preos carem. A oferta, nessa situao, era inelstica, ou seja, no respondia ou era pouco sensvel ao estmulo da elevao dos preos. No sendo os empresrios os que buscavam maximizar lucros, os proprietrios de terra no reinvestiam na produo, mas se comportavam como consumidores de bens de luxo, ou imobilizavam sua renda e no lucro comprando novas propriedades, preferencialmente imveis ou terras, a exemplo da antiga nobreza. A reforma agrria tornava-se a palavra de ordem para reverter o quadro; fazia-se mister levar o capitalismo ao campo. Esse conjunto de teses e proposies bastante articuladas entre si formava uma explicao bastante convincente para a crise que as economias latino-americanas passavam no incio da dcada de 1960. O prprio artigo de Maria da Conceio Tavares, publicado em 1963, busca entender no s o auge como o declnio do PSI, com a percepo que esta era sua crise derradeira. Entretanto, tratava-se mais de uma crise no modelo que do modelo, j que na economia brasileira o mesmo duraria at o final da

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dcada de 1970, com a expressiva substituio de bens intermedirios e de capital do governo Geisel, sem contar as altas taxas de crescimento do Milagre (1968-1973), quando ocorreu significativa substituio de importaes de bens durveis de consumo. Entretanto, a explicao cepalina para esta crise do incio da dcada de 1960 deixava claro, de um lado, os problemas da industrializao substitutiva de importaes, tal como vinha ocorrendo na Amrica Latina, algo no negligencivel, j que a CEPAL consagrara-se como porta-voz dos idelogos da industrializao latino-americana. De outro lado, o conjunto de teses possua um forte poder de seduo por sintetizar todo um complexo de fenmenos em uma nica explicao-sntese, j que todo o diagnstico apontava para a perda de dinamismo do modelo causada pela estreiteza do mercado vis-vis a alta tecnologia empregada, do que resultava uma tendncia estagnao ou subconsumo.

SUBCONSUMISMO Nome pelo qual so designadas as teses que, sob diferentes argumentos, responsabilizam a falta de consumo como principal causa das crises. Geralmente, considera-se que o francs Sismondi, no incio do sculo XIX, foi o precursor do subconsumismo, ao afirmar que na sociedade capitalista industrial nascente havia uma tendncia do crescimento da oferta, impulsionado pela produtividade, muito superior ao do mercado consumidor, pressionado pelos salrios de subsistncia. O subconsumo, assim, causaria crises de superproduo. O mais famoso subconsumista, no entanto, Malthus, que adicionou aos argumentos a tendncia a poupar e a entesourar, que tambm conspirariam para a estreiteza dos mercados. H verses marxistas das teses consumistas, que exploram a tendncia pauperizao da classe trabalhadora em contraposio a uma tendncia de aumento de produtividade impulsionada pela concorrncia intercapitalista, o que geraria um excesso de produo sobre a demanda. Esta seria uma explicao para a acirrada busca de mercado por parte dos pases lderes, responsvel pelas guerras e pelo imperialismo. As teses subconsumistas conseguiram adeptos na Amrica Latina na dcada de 1950 a 1960. Defendia-se, ento, que para a indstria latino-americana crescer era preciso ampliar o mercado interno: j que constituda majoritariamente por bens de consumo popular, argumentava-se que s poderia crescer e se expandir se

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houvesse aumentos salariais e/ou que se incorporassem novos segmentos ao mercado consumidor, por meio de medidas redistribuidoras de renda. Assim, faziam-se necessrias reformas estruturais voltadas redistribuio de renda e ampliao do mercado consumidor, como as reformas agrria e educacional. Note-se que, dentro deste diagnstico, o subconsumismo no se opunha ao capitalismo e economia de mercado, mas propunha um conjunto de medidas redistributivas de maneira a viabiliz-lo e torn-lo mais harmnico e equilibrado socialmente.

Configurava-se, assim, uma anlise crtica do modelo de substituio de importaes. Diferentemente de seus tradicionais opositores, de tradio mais liberal, que sempre diagnosticavam os problemas de desemprego, inflao e de balano de pagamentos como decorrentes da prpria lgica intervencionista do modelo, que violava a lei das vantagens comparativas no plano externo e criava um empresariado protegido e avesso concorrncia, dependente de subsdios e tarifas alfandegrias, agora a crtica partia dos prprios cepalinos. Assinalava-se, por exemplo, e de forma muitas vezes idealizada, o contraste entre a industrializao tal como ocorrera na Europa, que iniciara com pequenas empresas, baixa tecnologia, mercado estreito e utilizando menos capital e mais mo-de-obra e que, gradualmente, adotava novas tecnologias medida que o prprio mercado crescia, indo em direo a uma formao econmico-social mais harmnica e equilibrada, bastante diferente do dualismo latino-americano. Na Amrica Latina, a tecnologia importada associava-se a um mercado estreito, a uma baixa organizao sindical e a uma estrutura agrria arcaica, o que resultava num capitalismo desequilibrado, onde o subconsumo coexistia com inflao e desemprego. Da a existncia de: Inflao estrutural, pois decorrente da prpria estrutura fundiria (a inelasticidade da oferta agrcola) e da incapacidade de o Estado aumentar as receitas, seja por presso poltica dos segmentos de altas rendas seja por sua incapacidade de cortar despesas, frente ampliao das demandas sociais decorrentes da rpida urbanizao e da prpria necessidade de estimular o desenvolvimento; e Desemprego estrutural, pois mesmo nos pases com as mais expressivas

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taxas de crescimento industrial, como Brasil, Argentina e Mxico, o setor secundrio no conseguia absorver a populao que migrava para as cidades. Mesmo que todo o estoque de capital mquinas e equipamentos da indstria estivesse plenamente empregado, havia uma parte da populao estruturalmente desempregada. Tratava-se de problema mais srio que o desemprego involuntrio keynesiano, pois este supe coexistncia com capacidade ociosa, de modo que polticas de estmulo demanda agregada poderiam, simultaneamente, aumentar o emprego do trabalho e do capital. O desemprego estrutural da mo-de-obra evidencia o desequilbrio das economias latino-americanas, j que pode ocorrer com pleno emprego do capital. Reflete a escassez deste, de modo que s polticas de longo prazo, centradas no desenvolvimento econmico, poderiam reverter este quadro. Dessa forma, seja nas etapas iniciais ou mesmo nesta primeira grande crise do PSI, ocorrida no incio da dcada de 1960, a CEPAL no deixou de reafirmar sua proposta bsica para reverter o subdesenvolvimento: a industrializao acelerada, mesmo que cada vez mais difcil. Para vencer esses obstculos, fazia-se necessrio um Estado atuante, capaz de planejar, antever e investir para evitar os pontos de estrangulamento que iriam aparecer medida que o processo fosse avanando, por exemplo, a eletricidade, que precisa ter a demanda prevista antecipadamente para que a oferta possa se expandir em tempo de no obstar o crescimento dos demais setores da economia.

Crticas ao Modelo Cepalino

A previso de estagnao econmica dos economistas cepalinos no se confirmava medida que passavam os anos da dcada de 1960, ao mesmo tempo que golpes militares em vrios pases latino-americanos inviabilizavam suas propostas reformistas. O Brasil, caso tpico, comeava um grande ciclo de crescimento econmico a partir de 1968, inclusive com inflao relativamente baixa e aumento expressivo da produo e da

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produtividade agrcolas, o que se chocava com as principais teses cepalinas, pois no se implementara a reforma agrria. Dentro desse contexto, novas interpretaes sobre a formao histrico-econmica latino-americana e sobre o PSI emergiram. As primeiras crticas teoria dos choques adversos, mencionadas no incio deste captulo, remontam a essa poca. Apenas para fins de ilustrao, mencionar-se-o outras teorias crticas s concepes cepalinas, principalmente aquelas que mais de perto dizem respeito ao modelo de substituies de importaes. a) a teoria do bolo: esta afirma, em um aforismo, que preciso crescer o bolo para depois distribuir, e foi largamente utilizada, implcita ou explicitamente, pelas equipes econmicas dos governos militares como forma de criticar tanto as polticas salariais consideradas populistas dos governos anteriores a 1964, quanto para legitimar o abandono das reformas distributivistas. Seus fundamentos bsicos residem nas concepes clssicas que postulam ser a poupana pr-requisito ao investimento, bem como em teorias de desenvolvimento econmico como a de Rostow, que entende este como resultado de uma sucesso de etapas necessrias, sendo que as fases iniciais exigem sacrifcios sociais para que seja possvel uma arrancada, capaz de romper o crculo vicioso do subdesenvolvimento. Havia forte apelo ao senso comum: nenhum pas pode distribuir renda sem t-la, de modo que o sacrifcio presente seria compensado pela gerao futura; b) a teoria da dependncia: em sua verso mais conhecida e acabada, proposta por Cardoso e Faletto em 1970, inspirava-se em Marx e Max Weber para, numa anlise de cunho sociolgico, repensar a formao histrico-social latino-americana. Criticou os economistas cepalinos por subestimar as variveis polticas em suas anlises, como as classes sociais e suas relaes com o Estado, entendendo este como vinculado correlao de foras sociais que se organizam e se expressam por meio da poltica. A teoria da dependncia chamava ateno para as foras internas como condicionantes do processo histrico que, com vnculos ao exterior, estabelecem elos de dependncia e associao. Dessa forma, considera ultra-simplificado o modelo cepalino de centro

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versus periferia, deslocando o foco da anlise da polaridade pas contra pas a questo nacional para as classes e interligaes concretas verificadas no processo produtivo, capazes de aproximar segmentos locais com associados externos. A teoria da dependncia, finalmente, passava a defender muitas economias latino-americanas, como a brasileira, que no estavam estagnadas nem condenadas estagnao, antes passavam por acelerado processo de desenvolvimento capitalista ao longo do sculo XX, processo este capaz de mudanas histricas de vulto como a industrializao e que ocorria sem romper com seu carter subordinado na diviso internacional do trabalho, como prescrevera a CEPAL; ao contrrio, desenvolvimento e dependncia eram fenmenos antes coexistentes que excludentes;

c) a crtica razo dualista: deve-se fundamentalmente a Francisco de Oliveira (1981) que, em uma perspectiva marxista, critica as teorias do subdesenvolvimento cepalinas por ignorarem as determinaes do modo de produo capitalista na formao do capitalismo perifrico, marginalizando perguntas do tipo a quem serve o desenvolvimento econmico capitalista no Brasil? O dualismo entre um setor moderno e outro atrasado criticado, j que o moderno cresce e se alimenta da existncia do atrasado, devendo-se salientar no uma dicotomia formal entre ambos, mas a unidade de contrrios;

d) as anlises do ciclo endgeno: A primeira crtica s teses cepalinas a partir de dentro apareceu em 1972, com o trabalho Alm da Estagnao de Tavares e Serra (1972). Tratava-se fundamentalmente de negar que haveria uma tendncia estagnao da economia, j que a relao K/Y no necessariamente cresceria sempre, pois as novas tecnologias podiam ser poupadoras de capital, uma vez que os preos relativos de novas mquinas e equipamentos podem cair, com relao aos antigos, alm de terem, geralmente, mais produtividade. Esse aumento de produtividade elevaria as taxas de lucro esperadas, mantendo o nvel de investimento e de produo.

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Mas a crtica mais acabada ao subconsumismo deu-se com a utilizao, pela prpria Tavares (1978, 1986), do modelo de Kalecki para interpretar a economia brasileira. Este conclui, a partir de determinadas hipteses como curto prazo, em que tecnologia e estoque de capital so dados, alm da existncia de capacidade ociosa que os lucros independem dos salrios, j que, para o conjunto do sistema econmico, os lucros se igualam ao investimento mais o consumo capitalista (ou: P = I + Cc). Dessa forma, poderia haver crescimento do produto mesmo com rebaixamento dos salrios reais dos trabalhadores, pois a demanda efetiva poderia ser mantida pelos prprios capitalistas e pelas camadas de mais altas rendas alm da exportao. Assim, no haveria mais espao para o subconsumismo das teses cepalinas, que advogavam a ampliao do mercado interno como necessria para o crescimento econmico. No modelo tridepartamental de Kalecki, o Departamento 1, D1 produz os bens de capital, o D2 produz os bens de consumo dos capitalistas e o D3, os bens de consumo dos trabalhadores; supe-se que os bens intermedirios sejam produzidos nos mesmos departamentos dos bens finais a que se destinam. Somente o D3 perderia com a concentrao de renda, j que para seus capitalistas o salrio era ao mesmo tempo custo e demanda. Num padro de renda concentrada, em que o D1 articula-se com o D2 nos setores dinmicos da economia como sugeria ser a partir de 1955, como Plano de Metas de JK at, pelo menos, o final do Milagre , os salrios so apenas custos, pois os capitalistas no mais deles dependem para realizar sua produo:
Ou seja, o problema do antagonismo entre consumo dos trabalhadores e acumulao encontra uma soluo dinmica mediante uma acelerao da taxa de acumulao, que acarreta uma acelerao do consumo dos trabalhadores, embora em ritmo inferior18.

O modelo de Kalecki, por outro lado, associou-se a contribuies de outros autores, como Marx e Schumpeter, para ensejar nova interpretao economia brasileira, principalmente durante o PSI. O perodo de 1933-1955 visto como de industrializao

18

TAVARES. Op. cit., p. 50.

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restringida, pois, embora a liderana da acumulao estivesse no setor industrial, estava restrita ao D3, s reproduzindo o capital varivel, ou seja, a fora de trabalho. Nas palavras de Cardoso de Mello, a partir de 1933 pode-se dizer que,
H industrializao, porque a dinmica da acumulao passa a se assentar na expanso industrial, ou melhor, porque existe um movimento endgeno de acumulao de capital em que se reproduzem, conjuntamente, a fora de trabalho e parte crescente do capital constante industriais; mas a industrializao se encontra restringida, porque as bases tcnicas e financeiras da acumulao no so suficientes para que se implante, num golpe, o ncleo fundamental da indstria de bens de produo, que permitiria capacidade produtiva crescer adiante da demanda, autodeterminando o processo de desenvolvimento industrial19.

Somente com o bloco de investimentos do Plano de Metas, a partir de 1955, encerrar-se-ia esta fase da industrializao restringida, com a instalao da grande indstria de base, a qual permitia a reproduo do capital constante os bens de capital. A partir de ento, os ciclos da economia passariam a ser determinados endogenamente pela expanso e diversificao do setor industrial, como em qualquer economia capitalista. Ressalta-se que essa nova concepo mantinha a periodizao cepalina ao privilegiar a Grande Depresso como fundamental para o processo de industrializao do Brasil: no mais com a velha polaridade entre desenvolvimento para fora e para dentro, mas porque a comeava efetivamente um processo de industrializao, com o crescimento do setor industrial libertando-se da dependncia que o atrelava, direta ou indiretamente, pelo lado da realizao dos lucros, economia cafeeira20. Entretanto, o rompimento significativo em vrios aspectos: a) ao trazer baila, como central, no a substituio de importaes em si, mas o entendimento do processo como constituio das foras produtivas capitalistas, o que passa a privilegiar os fatores internos em busca da determinao de ciclos endgenos; b) ao admitir a importncia da economia cafeeira para o surgimento das primeiras indstrias, ainda na fase agroexportadora; c) ao romper

19

MELLO, J. M. Cardoso de. Op. cit., p. 110. Ibid. p. 111.

20

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com a viso antes sintetizada com a metfora do edifcio, em que o PSI no poderia ir linearmente da base para o vrtice da pirmide; a incisiva afirmao de que a indstria estava restringida aos bens de consumo surpreende ao negligenciar justamente uma das idias mais ricas do processo expressas por Furtado, Prebisch e pela prpria Tavares; d) mesmo que as novas teses no ignorem os condicionantes externos, ao lerem o processo histrico centrados na busca de ciclos endgenos, acabaram por negligenciar um aspecto fundamental que a CEPAL tinha a seu favor: trabalhar com economia aberta, mesmo com o modelo simplificado de relao centro/periferia, com o que ressaltava, j em primeira mo, a insero internacional do pas, o estrangulamento externo, os problemas recorrentes do balano de pagamentos e as dificuldades de absoro tecnolgica questes cruciais no contexto histrico do PSI. Como decorrncia, o estrangulamento externo perde o papel-chave que ocupara nas teses cepalinas, e o PSI enfocado no tanto com a singularidade que estas buscavam enfatizar da tardia industrializao latino-americana, j que o novo marco terico passvel de reproduzir, com alto grau de abstrao, qualquer economia capitalista.

O PROCESSO DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES NA ERA DE VARGAS

O Perodo 1930-1937 e a Mudana de Modelo

Quando Vargas tomou posse como chefe do Governo Provisrio, em novembro de 1930, fruto do movimento revolucionrio iniciado no ms anterior, pois sua chapa, a Aliana Liberal, havia sido derrotada nas urnas pelo situacionista paulista Jlio Prestes, o Brasil j se encontrava mergulhado em profunda crise econmica, que internacionalmente j iniciara h mais de um ano. Em 1931-1932, as importaes perfaziam um tero de seu valor de 1928, e as exportaes caram quase a metade. A

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queda da capacidade de importar foi de cerca de 40% 21. Diante desse quadro, o governo federal, aps uma breve tentativa de uma poltica cambial liberal, reintroduziu o monoplio cambial no Banco do Brasil e estabeleceu critrios de prioridades cambiais no mercado de divisas, priorizando compras oficiais, pagamento do servio de dvida pblica e importaes oficiais, alm de decretar sucessivas moratrias de dvidas em moeda estrangeira. Esse intervencionismo durou pelo menos at 1934, quando foi afrouxado. Alm disso, promoveu a desvalorizao do milris, que perdeu mais de 50% do seu valor com relao ao dlar somente entre 1930 e 193122. Enquanto isto, os estoques de caf se avolumavam: somente no Estado de So Paulo, calcula-se, havia 18 milhes de sacas estocadas e a nova safra prevista para 1931 era de 17,5 milhes; diante de uma demanda externa de 9,5 milhes, o excedente de oferta sobre a demanda externa era de 26 milhes de sacas. O governo, em abril de 1931, decidiu criar um imposto de 10 shillings sobre cada saca de caf exportada, receita com a qual faria um fundo para comprar o excedente; em dezembro do mesmo ano, elevou-o para 15 shillings. Estabeleceu ainda um imposto de 20%, em espcie, sobre o caf exportado e outro de 1 mil-ris sobre cada novo cafeeiro plantado no Estado de So Paulo. Alm disso, comeou a destruio dos estoques, que iniciou em cerca de 10% da safra de 1931-1932 at alcanar 40% da de 1937-1938, estimando-se que, no total, foram destrudas 70 milhes de sacas. Assim, pode-se afirmar que o intervencionismo econmico da dcada de 1930 comeou no pela indstria, mas no mercado do caf, cuja poltica era traada, a partir de 1933, pelo Departamento Nacional do Caf, cujos diretores eram nomeados pelo Ministro da Fazenda. A poltica do governo, de proceder desvalorizaes cambiais, ao mesmo tempo que tributava as exportaes e tentava impedir o aumento da produo de caf, afastava-se da

21

ABREU. Op. cit., p. 74. Ibid. p. 74.

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tradicional prtica da Repblica Velha, de no sinalizar aos cafeicultores que sua atividade era problemtica a longo prazo. Ao contrrio, conseguia simultaneamente segurar em parte os preos sem estimular a oferta, ao mesmo tempo que colaborava para que o caf perdesse peso na pauta de exportaes e que esta se diversificasse. De fato, no perodo 1934-1939 o caf alcanou 47,8% do valor das exportaes, em contraste com 72,5% do perodo 1924-1929, enquanto o algodo crescia de 1,9% para 17,6%, de um para outro. Os dois primeiros anos da dcada de 1930 foram os mais difceis; em 1933, mesmo com o estrangulamento externo, a economia comeava a se recuperar, sob a liderana do setor industrial, que cresceu 11,2% anuais entre 1933-1939, enquanto a agricultura alcanava pouco mais de 2% entre 1934-1937, para uma taxa mdia da economia, neste ltimo perodo, de 6,5% ao ano. Embora os ramos tradicionais, como alimentos, txtil e bebidas representassem de 70% a 80% do valor agregado industrial, no que confirma a interpretao de que a mesma estava centrada na produo de bens no durveis de consumo o D3 de Kalecki , de forma alguma pode-se concluir que estivesse restringida a ele. Os segmentos industriais que mais cresceram entre 1933-1939 conquanto muitas vezes partissem de uma base pequena, o que torna qualquer crescimento percentualmente expressivo foram os de papel e papelo, metalrgica e minerais no metlicos, enquanto entre 1932-1937 a produo fsica de ferro gusa aumentava 240%, a de ao em lingotes 123% e a de laminados 142%23. A poltica econmica do perodo no confere razo s teses que vem ortodoxia na poltica econmica implementada pelo governo, como as de Pelez. Este fixa-se no oramento superavitrio proposto pelo governo entre 1931-1933 e em algumas declaraes ministeriais, para defender que os dficits oramentrios existentes na

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VILLELA e SUZIGAN. Op. cit., p. 216.

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execuo oramentria deveram-se Revoluo Paulista de 1932 e s secas do nordeste daquele ano, que inclusive foraram uma expanso monetria no planejada, pois o governo era comprometido com o princpio ortodoxo das finanas sadias. Assim, os dficits eram no planejados, nada tendo a ver com a poltica keynesiana enaltecida por Furtado. Entretanto, preciso esclarecer que as declaraes oficiais nem sempre foram ortodoxas, como mostram os discursos de Vargas no perodo, bem como no pode restar dvida no que diz respeito poltica econmica efetivamente implantada, profundamente intervencionista, principalmente no mercado cambial e da produo/exportao de caf portanto, do que havia de mais relevante poca para intervir e inovar, como na destruio do produto. Apesar de todas as discusses na literatura, pode-se ainda concluir que a clssica interpretao de Furtado sobre o carter anticclico e keynesiano, mesmo antes da Teoria Geral, acerta no essencial, j que o governo, na prtica, tolerava os dficits e intervia no mercado para assegurar preos, embora no da forma tpica proposta por Keynes, de investimentos pblicos no produtivos, mas comprando e destruindo estoques de caf. Alm disso, a proposta essencial de Furtado continua em p, que o efeito multiplicador desta poltica no conjunto do sistema econmico e, em especial, na indstria, dirigindo-o para dentro confirmando, apesar de todas as crticas e novas teses, que o estrangulamento externo da dcada de 1930, em pases como o Brasil, contribuiu decisivamente para incrementar o PSI. Entretanto, as evidncias no corroboram as teses cepalinas segundo as quais a poltica econmica era executada exclusivamente como forma de o governo sobreviver aos choques adversos, administrando-os. Estas tm subjacentes a tese de que a poltica pr-industrializao foi no-intencional, conseqncia inesperada, quando na verdade outras iniciativas governamentais revelam o contrrio. Neste aspecto, deve-se ter a precauo necessria ao analisarem-se declaraes de autoridades, muitas vezes em tom moralista e austero, mais como exigncia do cargo que reflexo de sua prtica efetiva. Da mesma forma, no se poderia esperar que a conduo das polticas monetria, cambial e

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fiscal tivessem de ser sempre linearmente expansiva e pr-industrializante, ignorando-se as dificuldades de conjunturas de crise, que s vezes exigem medidas restritivas por decorrncia da poltica de estabilizao, a despeito das convices desenvolvimentistas dos dirigentes. Quanto conscincia e intencionalidade das polticas, vale assinalar: a) a reforma tributria de 1934, de carter protecionista e em acordo com as propostas defendidas por lideranas empresariais da poca; b) em 1931, o governo probe a importao de mquinas para certas indstrias e, por presso empresarial, prolonga-a at 1937, numa clara proteo s indstrias j instaladas; c) a concesso de crdito ao setor industrial mostra uma tendncia crescente na dcada de 1930, culminando em 1937 com sua oficializao por meio da criao da Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil; d) a criao de diversos rgos, no aparelho do Estado e sob a hegemonia do executivo, voltados diversificao agrcola e a beneficiar a agroindstria (Instituto do Acar e do lcool, do Cacau da Bahia, de Biologia Animal, de Qumica, entre outros, numa poltica de praticamente criar para cada produto relevante um instituto); e) a reforma educacional, proposta por Francisco Campos, que privilegiava o ensino tcnico e profissional e reformava o ensino tradicional da Repblica Velha, preparador de elites e centrado em disciplinas como Latim, Francs, Filosofia, Literatura e Histria, em prol de outro, mais voltado s cincias e formador de profisses (curso Normal, para preparar professores primrios, cursos tcnicos agrcolas e comerciais, nfase s engenharias e a formao de mo-de-obra de escritrio economia e contabilidade no nvel superior; f) a legislao trabalhista, implementada desde a criao, j em novembro de 1930, do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio no dizer de Vargas, o Ministrio da Revoluo e que mostra a conscincia da necessidade de legalizar e administrar os conflitos sociais urbanos, apontando para um projeto de nao no mnimo bastante diverso da tradicional viso agrarista e exportadora das elites24.

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FONSECA. Op. cit., p. 204-212.

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Esse grau de conscincia pr-industrializante no estava presente na formao da chapa oposicionista da Aliana Liberal, em 1929, mas foi sendo construdo ao longo da dcada de 1930. Contou, de um lado, com o apoio decisivo do exrcito, por meio dos tenentes que, de rebeldes na Repblica Velha, passavam a ocupar postos relevantes na poltica, medida que parte dos antigos polticos oligarcas eram excludos do centro do poder. Vale assinalar, ento, que as foras polticas que constituram a Aliana Liberal polticos civis tradicionais, descontentes com o situacionismo e com a imposio, por parte de Washington Lus, do paulista Jlio Prestes para suced-lo , no coincidem com as que resolveram em 1930 partir para um levante armado, a revoluo. Boa parte dos aliancistas no pretendia partir para esta aventura, afinal bem-sucedida, e sem o apoio das foras armadas dificilmente o golpe de estado se consolidaria. A partir da, a participao dos militares na poltica torna-se uma constante, inclusive na deposio de Vargas, em 1945. O governo procurou legitimar-se com nova constituio, em 1934, atendendo reivindicao da oligarquia paulista, mas a Constituinte elegeu Vargas Presidente da Repblica, por meio do voto indireto. A nova constituio consagrava o intervencionismo, a supremacia do executivo e a legislao social, mas foi insuficiente para acalmar os diversos focos oposicionistas que partiam seja dos antigos polticos oligarcas seja dos integralistas ou dos comunistas, capazes de mobilizar massas urbanas. O Estado Novo viria tir-los de cena, reafirmando o projeto gestado pelo prprio governo.

Estado Novo e Ps-Guerra Em 10 de novembro de 1937, Vargas, com o apoio das foras armadas, deu o golpe do Estado Novo, fechando as casas legislativas do pas, em todos os nveis, nomeando interventores para os executivos estaduais e outorgando nova constituio. O novo regime

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possua forte cunho autoritrio e intervencionista, consagrando a supremacia do poder executivo federal e algumas conquistas da Revoluo de 1930, como a legislao do trabalho. As justificativas oficiais para o golpe de estado no diferem muito de suas verdadeiras razes: associavam-se motivos internos, como a polarizao poltica do pas entre integralistas e comunistas e a dificuldade de o governo de, dentro dos marcos de regras democrtico-liberais, constituir foras suficientes para consolidar seu projeto, at o contexto de ameaa e, posteriormente, de guerra mundial, com a bipolarizao internacional entre o Eixo e os Aliados. Ideologicamente, o Estado Novo aproximava-se do fascismo, embora no contasse com um partido nico mobilizador, e respaldava-se na colaborao de idias de vrios pensadores, como Francisco Campos e Oliveira Vianna os denominados pensadores autoritrios dos anos 1930 , que pregavam uma srie de reformas modernizantes e pr-industrializao, contra o marasmo rural das oligarquias, julgando impossvel implement-la sem um estado forte e impessoal, que se impusesse sobre poderes locais arcaicos, e sobre outros opositores, como os polticos tradicionais desgostosos com os rumos da revoluo e os comunistas. Por isso, alguns autores vem no Estado Novo algo que lembra a revoluo pelo alto de Bismark, em que a industrializao e a constituio da ordem econmica e poltica capitalista partiu mais de uma deciso poltica que de determinaes econmicas emanadas do mercado. A interveno econmica iniciada em 1930 aprofundou-se durante o Estado Novo; mesmo que no houvesse um plano de governo, no moderno sentido da palavra, o governo deixava claro seu projeto industrializante e em prol da diversificao do setor primrio e das exportaes. A complexidade do aparelho estatal fez surgir novo segmento social: a burocracia. Para tanto, cria-se o DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico, para recrutar por concurso os funcionrios pblicos, substituindo-se as antigas nomeaes polticas dos coronis e polticos, tirados parcialmente de cena com a ditadura. Nos Estados so criados rgos para executar as mesmas funes os daspinhos. Mas a maioria destes rgos dizia respeito diretamente indstria e s

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riquezas estratgicas (Conselho Nacional do Petrleo, Aparelhamento de Defesa, Conselho de guas e Energia, Comisso de Defesa da Economia Nacional, Fbrica Nacional de Motores, Comisso Executiva do Plano Siderrgico Nacional, Companhia Siderrgica Nacional, Comisso de Combustveis e Lubrificantes, Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, Comisso do Vale do Rio Doce, Companhia Nacional de lcalis, Servio Social da Indstria SESI, Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial). Alguns se voltavam ao fomento de culturas especficas (Instituto de Mate e do Pinho, Servio Nacional do Trigo) e, outros, racionalizao administrativa e de tomada de decises (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Plano de Obras Pblicas, Conselho Nacional de Ferrovias, Coordenao de Mobilizao Econmica, Comisso de Planejamento Econmico e Superintendncia da Moeda e do Crdito SUMOC). Apesar das intenes governamentais, nos primeiros anos do Estado Novo a economia desacelerou seu ritmo de crescimento, principalmente entre 1939 e 1942, quando cresceu apenas 0,4% e a indstria 1,6%. As dificuldades de importao, decorrentes da guerra, so apontadas geralmente como causa, mas as taxas so recuperadas a partir de 1942, com a indstria voltando a crescer em mdia 9,5% e o PIB 6,4% entre 1942-1945. Os primeiros anos do Estado Novo ajudam a evidenciar a correlao entre o volume de divisas e taxas de crescimento. O estrangulamento cambial obrigou o governo a suspender o pagamento da dvida externa e a estabelecer controles de cmbio, alm de manter uma taxa cambial nica e desvalorizada. Mas a guerra encarregar-se-ia de reverter este quadro: enquanto permanecia a dificuldade de importar e o governo estabelecia racionamento para o trigo e a gasolina, as exportaes cresciam para os pases aliados e o preo do caf se recuperava. Assim, obtm-se saldo positivo nas transaes correntes, passando-se ento a adotar polticas mais liberais, como a possibilidade de os exportadores poderem vender at 70% das divisas no mercado (30% deviam ser vendidas ao Banco do Brasil taxa oficial de cmbio). A poltica monetria mais apertada dos

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primeiros anos do Estado Novo tambm foi substituda por outra mais frouxa; a inflao, ento, comeou a se acelerar, ficando entre 15% e 20% ao ano. Mais importante que as taxas de crescimento em si, destaca-se sem dvida, a construo da siderrgica de Volta Redonda, tornando-se um marco simblico desta poca, pois inaugurou a forte presena estatal na produo de insumos bsicos, fato que seria uma das mais relevantes caractersticas do PSI brasileiro. A entrada do Brasil na guerra junto aos Aliados e o fato de o equilbrio de foras ter pendido a favor destes tornaram a ditadura estado-novista insustentvel. A partir de 1943 j eram evidentes as contradies entre as polticas interna e externa do regime. Aps uma tentativa de redemocratizao com a continuidade de Vargas no poder o queremismo , ele derrotado por um golpe militar em 1945. Antes, havia criado dois partidos, o Partido Social Democrtico (PSD), mais conservador, e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), com base na estrutura sindical e no eleitorado urbano, enquanto a oposio aglutinava-se na Unio Democrtica Nacional, a UDN. Em eleio realizada em 2 de dezembro de 1945, foi eleito com 55% dos votos o general Eurico Gaspar Dutra (PSD), que fora Ministro da Guerra de Vargas. O final da guerra consagra a hegemonia norte-americana, cujas bases foram estabelecidas no acordo de Bretton Woods, em 1944. Este condena os protecionismos vigentes desde a crise de 1929 e consagra o abandono do padro ouro por parte dos pases, com exceo dos Estados Unidos, estabelecendo o dlar como padro internacional, para o qual os demais pases deveriam estabelecer taxas fixas de cmbio. No Brasil, a paridade cambial mantm-se fixa em Cr$ 18,50 por dlar, enquanto a inflao brasileira fora o dobro da norte-americana durante a guerra. Esta valorizao do cruzeiro, associada demanda de importaes e ao forte crescimento econmico dos ltimos anos do Estado Novo, explica a elevao das importaes, que logo se manifestou no balano de pagamentos e na perda de reservas, principalmente de moedas conversveis. Isso obrigou o governo, em julho de 1947, retornar aos controles cambiais e adotar o sistema de contingenciamento das importaes, pelo qual concedia licenas prvias para

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importar de acordo com prioridades preestabelecidas. Mas a taxa de cmbio permaneceu fixa enquanto a inflao crescia (aproximadamente 15% ao ano); isso, entretanto, no causou imediato problema na balana comercial devido recuperao dos preos do caf, que em parte amenizaria as conseqncias. No se pode dizer que Dutra tenha abandonado a prioridade pr-indstria de Vargas. Houve a continuidade e expanso de crdito ao setor; alm disso, esta poltica cambial, em ltima instncia, significava transferncia de renda do setor exportador para o mercado interno, e principalmente para a indstria, pois barateava as importaes de bens de capital e intermedirios ao mesmo tempo em que restringia as de bem de consumo, pelo sistema de licenciamentos. O PSI, assim, no sofreu soluo de continuidade.

O Segundo Governo Vargas e o Nacionalismo

O retorno de Vargas ao poder, em 1951, significou a reafirmao do projeto industrializante e desenvolvimentista que implementara j em seu primeiro governo. Seu principal adversrio foi Eduardo Gomes, da UDN, que obteve menos da metade dos votos de Vargas, que concorrera como candidato do PTB tendo como vice Caf Filho, do PSP Partido Social Progressista. O PSD lanara candidato prprio, Cristiano Machado, mas que foi gradualmente abandonado pelos prprios correligionrios medida que a campanha de Vargas conseguia mais uma vez recompor a ampla aliana formadora do chamado pacto populista, que inclua desde parte dos proprietrios de terra e o empresariado industrial at os trabalhadores urbanos, com os sindicatos pelegos atrelados ao oficialismo estatal , alm dos polticos tradicionais que haviam apoiado a ditadura do Estado Novo. Esta era a base da sustentao poltica do chamada projeto nacional desenvolvimentista.

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Pode parecer estranho que os segmentos agrrios fizessem parte da ampla aliana de sustentao a esse projeto, cuja prioridade indstria era indiscutvel. Mas preciso, em primeiro lugar, ter presente que desde ao assumir o governo, em 1930, Vargas, embora tenha tirado do centro do poder os antigos oligarcas e os segmentos voltados agroexportao, sempre manifestou a disposio de com eles pactuar, no sentido de que a base de sua fora poltica e econmica a propriedade da terra no sofreu qualquer alterao. Um compromisso implcito foi firmado entre o governo e estes segmentos, que receberam em troca a no realizao da reforma agrria e a no extenso da legislao trabalhista ao campo, sem contar outros benefcios, como crdito. Ademais, os segmentos agrcolas voltados ao mercado interno beneficiavam-se com a poltica diversificadora do governo, com seus lderes sendo cooptados para participar nos institutos governamentais especializados em sua promoo. Mas, mesmo sem apelar a motivaes polticas, num ponto de vista estritamente econmico, pode-se argumentar que o setor primrio no poderia ser abandonado, pois, se isso ocorresse, transformar-se-ia num ponto de estrangulamento, com repercusses negativas nas atividades urbanas. Para viabilizar o prprio projeto de industrializao acelerada, a ele estavam destinadas novas funes, como produzir matrias-primas e bens da cesta de consumo dos trabalhadores urbanos algo fundamental no controle da inflao e com incidncia direta nos salrios reais e na taxa de lucro do setor industrial. O desestmulo s culturas de exportao poderia voltar-se tambm contra o crescimento industrial, aguando o estrangulamento externo e inviabilizando a importao de bens de capital e insumos bsicos. Assim, a agricultura integra-se ao projeto do PSI, no mais como a varivel por excelncia de determinao da renda da poca do crescimento para fora, mas para cumprir novas funes; h uma integrao subordinada aos interesses e necessidades do setor industrial25 Apesar de contar com um discurso muitas vezes nacionalista radical,

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FONSECA. Op. cit. p. 374.

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principalmente quando a crise econmica se aprofundava, a partir de 1953, o nacional desenvolvimentismo no pode ser considerado xenfobo: ao contrrio, aceitava o capital estrangeiro, desde que viesse participar do projeto de industrializao acelerada e modernizao agrcola encampado pelo governo. O nacional-desenvolvimentismo, todavia, criticava a ADIT que reservava aos pases perifricos um papel de fornecer matrias-primas e alimentos aos pases centrais, em troca de produtos industrializados; em linhas gerais, aproximava-se das idias cepalinas, defendendo maior intervencionismo e planejamento e rejeitando as teses liberais de vantagens comparativas no comrcio internacional, sem todavia pretender romper com o capitalismo, antes moderniz-lo e reform-lo. Por isso, sua ideologia tambm conhecida como reformismo, em contraposio ao socialismo revolucionrio apregoado pela esquerda mais radical aglutinada majoritariamente no ento ilegal PCB Partido Comunista Brasileiro. Logo que assumiu, Vargas estabeleceu um plano de cooperao com os Estados Unidos no qual tcnicos dos dois pases fariam um diagnstico da economia brasileira; este resultou em 41 projetos setoriais de desenvolvimento, os quais contariam, para sua implementao, com capital norte-americano. Da equipe da Comisso Mista Brasil-EUA participaram tcnicos ligados CEPAL, e o diagnstico inspirava-se fortemente nas teses desta instituio, detectando pontos de estrangulamento e reafirmando a prioridade de inverses em infra-estrutura, como transporte e energia eltrica. Iam ao encontro, tambm, do Plano de Reaparelhamento Econmico que o ministro Lafer, da Fazenda, propusera como plano de governo. Neste contexto, criou-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE, futuro BNDES, que se encarregaria da captao, gerenciamento e alocao de verbas provenientes dos programas de fomento. A eleio do republicano Eisenhower, em 1952, substituindo o democrata Truman, alteraria as relaes do Brasil com os Estados Unidos, com este pas passando a adotar uma poltica de linha dura com relao queles governos dbios, nacionalistas ou com restries ao capital estrangeiro, como era o caso do Brasil. Desta forma, dos 500 milhes prometidos para financiar os projetos da Comisso Mista, apenas 63 milhes foram

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recebidos: alm disso, o Banco Mundial s se propunha a financiar projetos especficos, exatamente o oposto do pretendido pelo governo brasileiro, que preferia que coubesse a ele as decises quanto ordem para a execuo dos projetos. Neste contexto, a Campanha do Petrleo viria contribuir para ainda mais acirrar os nimos. Embora inicialmente Vargas e sua Assessoria Econmica da qual fazia parte reconhecidos defensores do planejamento e da industrializao, como Igncio Rangel e Rmulo de Almeida tenham se inclinado pela participao da iniciativa privada, nacional ou estrangeira, na criao de uma empresa encarregada da pesquisa, lavra e produo do petrleo, sob a alegao que no havia internamente condies de levantar capital para obra de tamanha envergadura, a campanha, radicalizando-se, teve como resultante a criao de uma estatal a Petrobras. Embora s empresas estrangeiras fosse permitido participar na comercializao do petrleo e de seus derivados, as relaes com o governo Eisenhower pioraram. Vargas parecia querer repetir a mesma poltica de barganha da poca do Estado Novo, mas o novo contexto internacional, de guerra fria e absoluta hegemonia norte-americana, sem a diviso do mundo capitalista em dois blocos, poucas chances dava a barganhar. Alm do mais, a prioridade dos EUA era ento a reconstruo europia e japonesa, e no a Amrica Latina, onde a situao poltica parecia mais sob controle. A situao do balano de pagamentos agravava-se, principalmente pela escassez de moedas conversveis. O governo, em outubro de 1953, v-se obrigado a abandonar o sistema de taxa cambial fixa. Pela Instruo 70 da SUMOC, embora a paridade de Cr$ 18,50 por 1 dlar continuasse referncia, na prtica houve uma desvalorizao do cruzeiro adotando-se o sistema de taxas mltiplas de cmbio. Estas ocorreriam: a) nas exportaes, que foram divididas em vrias categorias, com sobretaxas visando estimular a diversificao, em detrimento do caf; b) nas importaes, as quais foram divididas em 5 faixas de acordo com a essencialidade, priorizando insumos agrcolas, farmacuticos e para a indstria em geral, enquanto encareciam sobretudo os bens de consumo, durveis ou no; c) nas operaes financeiras e certas importaes especiais, que passavam a ter

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taxas cambiais prprias. A poltica cambial adotada afastava-se da preconizada pelo Acordo de Bretton Woods, e foi criticada pelo FMI. Mas representava, na prtica, a tentativa do governo de administrar a crise cambial ferindo ao mnimo os interesses desenvolvimentistas. Na prtica, a taxa efetiva de cmbio era estabelecida pela concorrncia entre os importadores, por meio de leiles, nos quais a cada faixa ou categoria o governo estabelecia previamente um montante de divisas a ser destinado. Dessa forma, o governo na compra de divisas dos exportadores pagava a taxa oficial acrescida de uma sobretaxa ou bonificao; e, na venda aos importadores, recebia, alm da taxa oficial, o gio decorrente do leilo de cmbio. O resultado lquido entre bonificaes pagas e gios recebidos foi positivo para o governo uma espcie de imposto sobre o comrcio exterior, j que receita fiscal. A situao econmica do pas, entretanto, continuava a se agravar. O ndice de preos ao consumidor do Rio de Janeiro mais que dobrava de 1950 a 1954 9,4% em 1950, 12,1% em 1951, 17,3% em 1952, 14,3% em 1953 e 22,6% em 1954. Em 1953, a taxa de crescimento continuava alta 4,7%, mas abaixo dos 7,3% de 1952, principalmente devido taxa de 0,2% obtida na produo agrcola. Gradualmente o governo abandonava seu lema inicial, sanear para depois crescer, inspirada na frmula Campos Salles/Rodrigues Alves (pelo qual o ajuste ortodoxo do primeiro, na Repblica Velha, criara condies para o crescimento do quadrinio seguinte), para reafirmar seu vis desenvolvimentista. Sem alcanar os resultados almejados pela poltica de estabilizao, o governo optava pela continuidade do crescimento, radicalizando seu discurso desenvolvimentista e nacionalista, mas sem dispensar a tentativa de negociao com o governo norte-americano. O ano de 1953 representou uma sucesso de tentativas do governo de recompor sua base poltica, medida que a crise cambial se aguava e a inflao crescia. As dificuldades para administrar os conflitos antecipam a agonia que resultar no fim trgico de Vargas, que se suicidou no ano seguinte. O encaminhamento para buscar uma soluo

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aos problemas cambiais s foi adotado em outubro de 1953, com a Instruo 70 da SUMOC. Mas em maro estourara em So Paulo a maior greve ento ocorrida no Brasil a greve dos 300 mil que se alastrou rapidamente pelos grandes centros urbanos e pelo interior deste Estado. Vargas tentou, inicialmente, reprimi-la; em seguida, e sob o risco de perder o apoio sindical que lhe restava, nomeou Joo Goulart, forte liderana no meio sindical e presidente nacional do PTB, para ministro do Trabalho, ao mesmo tempo que Osvaldo Aranha, de reconhecido trnsito nos Estados Unidos, era convidado a substituir Lafer na pasta da Fazenda. Gradualmente, todavia, o ministrio do Trabalho iria ocupar o centro do debate poltico e econmico. O governo j havia, em 1952, elevado nominalmente o salrio mnimo em porcentagem no desprezvel, que no Rio de Janeiro e So Paulo alcanava a 300%. Na prtica, isto significava retornar a seu valor de 1940, sem ganhos reais. Goulart, aceitando as reivindicaes sindicais, passava ento a propor um novo aumento, de 100%, para o salrio mnimo, ao mesmo tempo que estimulava a sindicalizao em massa e propunha ampliar os benefcios da previdncia social, inclusive estendendo-os aos trabalhadores rurais, profissionais autnomos e domsticos. Em fevereiro de 1954, o Manifesto dos Coronis exigia a destituio de Goulart, evidenciando o veto militar ao populismo. Vargas cede, mas em 1 de maio do mesmo ano anuncia a duplicao do salrio mnimo e as demais medidas trabalhistas e previdencirias. A partir da, o governo foi perdendo o controle da situao; sua base parlamentar dividiu-se e a oposio, liderada pela UDN, radicalizava-se cada vez mais, tendo como clmax seu suicdio em agosto do mesmo ano. Encerrava-se, desta forma, a primeira fase do PSI, com a crise poltica coincidindo com a quase j completa substituio de importaes dos bens de consumo no durveis. A partir da, o aprofundamento do processo substitutivo poderia seguir por dois caminhos: a) ingressar com mais fora nos bens de capital e intermedirios, o que j iniciara com a siderurgia na poca do Estado Novo, e que poderia se consubstanciar em um projeto de ampliao do mercado de consumo interno, e que tudo indica, era a opo preferida pela

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equipe do governo Vargas; ou b) partir para a substituio de importaes dos bens durveis de consumo, atendendo o mercado domstico que, afinal, continuava com renda concentrada: entre outros motivos, porque nas etapas iniciais do PSI a demanda era assegurada mesmo sem repor os aumentos de produtividade nos salrios, j que o crescimento econmico acelerado ampliava o mercado de bens de consumo popular com a adio de novos trabalhadores/consumidores, prescindindo de crescimento dos salrios reais. O Plano de Metas de JK consagraria a segunda alternativa, inaugurando uma nova fase no PSI.

Questes de Reviso
1. Originalmente duas grandes teses polarizaram o debate sobre o incio do processo de substituio de importaes, as quais podemos denominar, com certa licenciosidade, de teoria dos choques adversos e industrializao induzida pelas exportaes. Explicite seus fundamentos tericos e as possveis evidncias histricas que, na economia brasileira, corroboram com a defesa de cada uma delas. A seguir, avalie-as criticamente, discutindo a possibilidade de concililas.

2. A tese segundo a qual a Grande Depresso da dcada de 1930 criou condies propcias ao processo de substituio de importaes pode ser verificada na economia brasileira, mas dificilmente pode ser generalizada para outros pases latino-americanos. Explique a afirmao, levantando hipteses sobre por que o Brasil pde superar a crise industrializando-se, o que no se verificou em outros pases latino-americanos.

3. O estrangulamento externo pode ser entendido ao mesmo tempo como motivao e limite ao processo de substituio de importaes. Por que motivao? Por que limite?

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4. Na explicao do processo de substituio de importaes, as teorias cepalinas consagraram vrias teses, tais como: a) a deteriorao dos termos de intercmbio; b) a inelasticidade da oferta agrcola; c) a inflao estrutural; d) o desemprego estrutural; e) o dualismo campo/cidade. Explique o significado de cada uma delas e discuta sua validade para o entendimento da economia brasileira atual.

5. Analise o crescimento industrial das dcadas de 1930 e 1940 e discuta a pertinncia do conceito de industrializao restringida para caracteriz-lo.

6. Um dos pontos polmicos sobre a economia brasileira na dcada de 1930 diz respeito conscincia do governo com respeito s medidas pr-indstria, se havia intencionalidade com respeito s polticas implementadas ou se estas foram tomadas por exigncias da conjuntura, marcada por profunda crise. Arrole os principais argumentos de cada um dos lados do debate, mostrando quem, em sua opinio, tem razo.

7. Analise a insero do setor primrio no processo de substituio de importaes no Brasil. Mostre como a agricultura se inseria no novo modelo e qual o comportamento do governo com relao ao setor. Pode-se afirmar que os setores agrrios se opunham ao projeto industrializante de Vargas?

8. Exponha as principais mudanas na poltica cambial brasileira do perodo do Estado Novo a 1953, quando h a Instruo 70 da SUMOC. Para tanto: a) mostre qual o impacto da Segunda Guerra Mundial na balana comercial; b) quais as conseqncias da manuteno da taxa cambial fixa no ps-guerra; c) por que o governo foi forado a mudar a poltica cambial em 1953; d) quais as principais alteraes trazidas pela Instruo 70 da SUMOC, e que possveis traos de continuidade ela representou com relao poltica cambial anterior.

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9. No incio da dcada de 1960, vrios economistas defenderam a tese que a economia brasileira tendia a uma estagnao, a qual representaria a crise do processo de substituio de importaes. Explicite os principais argumentos utilizados na defesa deste ponto de vista e, posteriormente, analise-os criticamente.

10. As afirmaes abaixo manifestam duas opinies opostas ao proceder um balano do processo de substituio de importaes no Brasil. Discuta-as, mostre at que ponto cada uma delas tem razo e, caso se julgue apto, tome partido no debate. a) No fosse a firme deciso de algumas naes latino-americanas de substituir importaes, at hoje pases como Brasil e Argentina seriam exportadores de matriasprimas, mais pobres e atrasados, sem indstrias e mais vulnerveis ordem econmica internacional.
b) O processo de substituio de importaes, ao fechar a economia e proteger o capital nacional, criou uma indstria tecnologicamente atrasada e incapaz de expor-se concorrncia externa, ao mesmo tempo que manteve a concentrao de renda e os pssimos indicadores sociais ao privilegiar o capital em detrimento do trabalho.

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BIBLIOGRAFIA

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