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E s ra xe ua da cida nia a Fisc li u e se z m p unic io

O papel do Controle Externo TCU, TCE, TCM Ubiratan Diniz de Aguiar Alexandre Figueiredo Pedro ngelo Sales Figueiredo

O papel do Controle Externo O Sistema de Controle Externo no Brasil A multiplicao das Aes dos Tribunais de Contas A profissionalizao dos Tribunais de Contas O Tribunal de Contas do Estado do Cear (TCE) O TCM e as contas pblicas

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Objetivos
Discutir o papel do controle externo e estabelecer diferenas entre controle externo, controle interno e autotutela administrativa. Apresentar o Sistema de Controle Externo no Brasil e novas normas que orientam o controle externo. Descrever as atribuies do Tribunal de Contas do Estado do Cear. Introduzir aspectos relevantes da misso, valores e atividades desenvolvidas pelo Tribunal de Contas dos Municpios do Cear.

Introduo
Este fascculo tem como principal nalidade apresentar como o controle externo est disciplinado no ordenamento jurdico ptrio. Foge da pretenso de exaurir o tema, uma vez que a matria bastante complexa. De incio, sero apresentadas as diversas formas de controle existentes na administrao pblica brasileira. O leitor ter a oportunidade de compreender as diferenas existentes entre a autotutela da administrao, o controle interno e o controle externo. Em seguida, ser apresentado o tpico Sistema de Controle Externo. A diviso de competncias entre as cortes de contas existentes no Brasil ser vista neste tpico. Parte do fascculo ser destinada s diversas atribuies conferidas s cortes de contas, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Diversas leis esparsas aumentaram as tarefas dos tribunais de contas. Neste tpico, ser dada especial ateno Lei de Responsabilidade Fiscal. Algumas idias para o aperfeioamento e fortalecimento dos tribunais de contas sero expostas. No se pretende, contudo, apresentar um novo paradigma de controle, mas apenas lanar luzes sobre a matria, a m de se buscar um modelo mais eciente e ecaz. Neste contexto uma abordagem sobre o Tribunal de Contas do Estado do Cear e o Tribunal de Contas dos Municpios ilustra o papel desses rgos no nosso Estado.

O papel do Controle Externo

Antes de falar acerca do papel do controle externo, necessrio denir o que vem a ser controle, para ento explicar o que vem a ser o controle externo, diferenciando-o das demais formas de controle existentes na Administrao Pblica. O controle algo inerente atividade de todas as pessoas. Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, controle a scalizao exercida sobre a atividade de pessoas, rgos, departamentos ou

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sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas. Em uma abordagem simples, percebe-se que o controle pode ser entendido como uma scalizao. Mas de que forma podemos realizar essa scalizao, quais os parmetros utilizados para o controle? Devemos partir do princpio de que, para haver controle, necessrio possuir um padro de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes de controlar deve-se vericar qual a regra aplicvel quele caso, para depois poder aferir se o que foi realizado est ou no de acordo com o que fora estabelecido. Com efeito, somente aps xar o padro a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado. No que tange ao controle na Administrao Pblica, considero que a melhor denio do tema foi feita pelo professor Hely Lopes Meirelles, que arma:
controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro (p. 264). Controle Interno: objetiva a criao de condies indispensveis eccia do controle externo e visa a assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho e a avaliao dos respectivos resultados. , na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e ecincia.

Em poucas palavras, Meirelles conseguiu denir todas as formas possveis de controle na administrao pblica: controle externo (poder), controle interno (rgo) e autotutela administrativa (autoridade). Importante apresentar breve denio sobre as duas ltimas formas de controle antes de nos debruarmos no controle externo. Convm acrescentar que, sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal editou a smula 473, que apresenta o seguinte teor:
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvados em todos os casos, a apreciao judicial.

Convm chamar ateno para o fato de que os trs Poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio), o teor do disposto no art. 74 da Constituio Federal, tambm devem instituir sistema de controle interno. importante notar que o pargrafo primeiro do artigo 74 da Constituio Federal deixa claro a necessidade de o responsvel pelo controle interno dar cincia ao Tribunal de Contas da Unio de qualquer irregularidade ou ilegalidade de que venha tomar conhecimento. Uma vez que o artigo 75 da Carta Poltica dispe que as normas relacionadas na Seo que trata do controle na administrao devem ter, no que couber, reproduo obrigatria nos estados, os tribunais de contas estaduais e municipais, tambm, devem ser avisados pelos respectivos controles internos acerca das irregularidades/ilegalidades por estes encontradas.

Autotutela Administrativa: ao da autoridade administrativa sobre seus prprios atos e dos seus subordinados. a possibilidade que a administrao tem de anular seus prprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revog-los em prol do interesse pblico.

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A diferenciao bsica entre Controle Interno e Externo que, naquele, o controle exercido por rgos integrantes do mesmo Poder e neste h a scalizao de um Poder sobre os atos administrativos de outro Poder. Para melhor elucidar o tema, recorro ao professor Jos Afonso da Silva quando trata sobre a matria.
A Constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: ministros, diretores, chefes de diviso, etc. (...). O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assembleia Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos Municpios como o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo scalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao nanceira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas sujeito prvia apreciao tcnico-administrativa do Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas decises administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar as contas referida sua atividade (art. 71, I) (p. 716 718)

O Sistema de Controle Externo no Brasil

O Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas, que organizado da seguinte maneira: Um Tribunal de Contas da Unio, com sede no Distrito Federal e representao em todas as Unidades da Federao; Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada Unidade da Federao; Quatro Tribunais de Contas dos Municpios, localizados nos Estados da Bahia, Cear, Par e Gois; e Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro. Convm observar que Tribunal de Contas Municipal no a mesma coisa que Tribunal de Contas dos Municpios. Tribunal de Contas Municipal o rgo municipal de controle externo encarregado de scalizar a atividade nanceira de um determinado Municpio, como, por exemplo, o Tribunal de So Paulo, que scaliza, apenas, aquele Municpio. J o Tribunal de Contas dos Municpios rgo estadual encarregado de scalizar os Municpios localizados em determinado estado, como por exemplo, o Tribunal de Contas dos Municpios do Cear, que responde pela scalizao de todos os municpios localizados naquele estado.

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Para saber qual Corte de Contas deve atuar em cada caso, devemos identicar qual ente da federao o dono do recurso que dever ser scalizado. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da esfera federal, o Tribunal que ir atuar o Tribunal de Contas da Unio. Caso o recurso em questo seja do Governo do Estado do Cear, o Tribunal de Contas do Estado do Cear ser o responsvel pela scalizao, e, por m, se o recurso for de algum municpio, o responsvel ser o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear. No mbito estadual, o responsvel pela scalizao dos recursos o Tribunal de Contas Estadual (TCE). Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCEs a scalizao dos recursos gastos pelos municpios. Como vericado no incio deste tpico, somente em quatro estados existe a gura dos Tribunais de Contas dos Municpios e, em apenas dois, existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete aos TCEs fazer a scalizao dos recursos gastos pelos municpios. Exemplicando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a scalizao dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educao, com o Tribunal de Justia do Estado, entre outros. Compete, ainda, scalizar as despesas de todos os municpios daquele Estado. J nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municpios (TCM), competir ao Tribunal de Contas Estadual scalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no mbito estadual, cando para o Tribunal de Contas dos Municpios a scalizao dos recursos gastos no mbito de todos os municpios. Assim, no estado do Cear, competir ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear a scalizao dos recursos municipais de Fortaleza, Crato, Crates, Cedro e demais cidades. Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos ligados estrutura organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que comporo o Tribunal.

importante ter em mente que cada Tribunal de Contas possui suas prprias competncias, no existindo, em nosso Sistema, a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsvel tenha suas contas consideradas irregulares no mbito de algum Tribunal de Contas Estadual, no poder recorrer desta condenao ao Tribunal de Contas da Unio.

Com exceo dos estados que possuem Tribunais de Contas dos Municpios, e, ainda, dos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro (que possuem Tribunal de Contas Municipal), competir ao TCE local a scalizao tanto do dinheiro gasto no mbito da administrao estadual como no mbito municipal.

A multiplicao das Aes dos Tribunais de Contas

Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, diversas leis vm trazendo novas competncias para os Tribunais de Contas. A seguir, so apresentadas algumas dessas normas, com nfase naquelas que so destinadas ao Tribunal de Contas da Unio. Lei N. 8.666, de 21 de junho de 1993 - Lei de Licitaes e Contratos Conhea a ntegra desta lei no site do curso. O art. 102 da Lei de Licitao e Contratos apresenta clara obrigao das pessoas nele indicadas, dentre elas os membros dos tribunais de contas, de, ao tomarem conhecimento da existncia dos crimes denidos na re-

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ferida Lei, remeterem ao Ministrio Pblico as cpias e os documentos necessrios ao oferecimento de denncia. O art. 113 concede competncia aos tribunais de contas para fazer o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos pela referida Lei. Importante anotar que o caput deste artigo disciplina que cabe ao gestor comprovar que a sua atuao pautou-se pelos ditames legais. Com isso, pode-se dizer que, quando o rgo de controle encontrar indcios de ilegalidade, o nus da prova competir ao gestor. Assim, se o gestor no conseguir provar que agiu de acordo com a lei, o rgo controlador poder presumir a ilegalidade. Lei N. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Lei de Concesso e Permisso da Prestao de Servios Pblicos Conhea a ntegra desta lei no site do curso. A Lei N. 8.987 veio regulamentar o art. 175 da Constituio Federal. Essa Lei disciplina a forma como devero ocorrer s concesses e permisses de servio pblico. Para o objetivo desse curso, importante anotar que o Tribunal de Contas da Unio no tem competncia direta sobre os concessionrios ou sobre os permissionrios. Nada obstante, a Corte de Contas tem plenos poderes para scalizar o poder concedente. Nesse sentido, o Tribunal possui legitimidade para questionar todas as fases da concorrncia que se far para a concesso do servio pblico. Lei Complementar N. 101, de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal Conhea a ntegra desta lei no site do curso. Esta lei veio para modicar a Administrao Pblica. A partir dela, os governantes e gestores devem ter maior cuidado com o trato da coisa pblica. Nesse sentido, a Lei apresenta vrias regras relacionadas com despesa de pessoal, endividamento pblico, transparncia dos gastos pblicos, inscrio em restos a pagar, entre outras. A competncia para scalizar o cumprimento das normas daquela Lei Complementar foi concedida ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas; ao sistema de controle interno de cada Poder e ao Ministrio Pblico. Lei N. 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - Lei de Parceria Pblico-Privada Conhea a ntegra desta lei no site do curso. A forma de atuao do TCU na scalizao das Parcerias Pblico-Privadas foi, recentemente, disciplinada por meio da Instruo Normativa N. 57, de 4/7/2007. Esse normativo estabelece, em seu art. 1, que ao Tribunal de Contas da Unio compete acompanhar os processos de licitao e contratao das Parcerias Pblico-Privadas, de que trata a Lei n. 11.079/2004, bem como scalizar a execuo dos contratos decorrentes das parcerias celebradas. Vale anotar que o art. 4 da referida Instruo Normativa disciplina que o acompanhamento dos processos de licitao e contratao de Parceria Pblico-Privada (PPP) ser concomitante e realizado em cinco estgios.

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O fortalecimento dos Tribunais de Contas

Defende-se hoje a necessidade de maior integrao entre as diversas esferas de controle e utilizao de sistemas informatizados. Um dos aspectos fundamentais para uma maior efetividade do controle o aumento da integrao entre as diversas esferas de controle, estatais e no-estatais. Atualmente, o nvel de integrao est bastante abaixo do desejado. Isso decorre da viso de que o compartilhamento de informaes pode provocar perda de poder por parte do detentor original da informao. Apesar de ser um tipo de viso bastante comum de se observar, at mesmo em nvel individual nas organizaes, preciso que ela seja modicada em nome do fortalecimento do controle e das prprias instituies encarregadas de exerc-lo. No que se refere, por exemplo, ao relacionamento entre os controles interno e externo, muito reduzido o grau de integrao entre eles. A Constituio Federal, em seu art. 74, inciso IV, estabelece que uma das misses do Controle Interno apoiar o externo no exerccio de sua misso institucional. exceo de alguns documentos obrigatrios que o controle interno deve produzir, como, por exemplo, o relatrio de auditoria de gesto, o certicado de auditoria e o parecer sobre as contas, documentos que devem ser apresentados nos processos de tomada e prestao de contas anuais, bem como aqueles produzidos para acompanhar as determinaes feitas pelo TCU, a interao muito pequena. A culpa dessa situao no de um ou outro, mas muito mais de uma cultura reinante em que independncia confundida com distanciamento. Alm disso, quando a troca de informaes ocorre, ela feita de forma lenta, pois, como acontece na administrao pblica de uma forma geral, os processos so extremamente burocratizados. Em relao a outros rgos que exercem atividades de scalizao, como Receita Federal, Banco Central, Ministrio Pblico, a integrao quase inexistente. Em relao aos dois primeiros, por sinal, em muitas ocasies o TCU obstrudo na realizao de seus trabalhos, quando requisita informaes daqueles rgos, que lhes so negadas, indevidamente, sob a alegao de sigilo bancrio ou scal. Cada uma das instituies que integram a rede de controle tem uma forma de atuao, com ferramentas especcas de trabalho, que podem ser teis para determinadas nalidades, mas se revelam frgeis para o atingimento de outros objetivos. Uma maior cooperao e integrao entre as diversas instituies certamente atenuar essas diculdades e fortalecer o controle como um todo.

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Essa integrao deve se dar no s entre as instituies que exercem o controle estatal dos gastos pblicos, mas tambm se deve procurar aumentar a interao com a sociedade como um todo, com o objetivo de fortalecer o controle social. Uma forma de fazer isso tornar as informaes produzidas por essas instituies mais acessveis sociedade. A internet, certamente, facilita esse processo. Todos os rgos e entidades da administrao pblica possuem stios (sites) em que, em maior ou menor grau, possvel colher informaes sobre a atuao dessas instituies. necessrio ir alm, tornando mais transparente para a sociedade a forma como cada uma delas est utilizando os recursos recebidos. Alm de aumentar a acessibilidade s informaes, outra forma de incrementar essa interao diminuir o distanciamento entre as instituies e a sociedade. Nesse sentido, duas iniciativas relevantes merecem ser mencionadas. O TCU, por exemplo, criou o chamado Dilogo Pblico (www. tcu.gov.br/isc/dialogo_publico/index.asp), que consiste em:
Um conjunto de aes sistematizadas de relacionamento, divulgao, troca de conhecimentos entre o TCU e a sociedade, o Congresso Nacional e os gestores pblicos. Para os Tribunais de Contas a ao de Dilogo Pblico, por excelncia, constitui-se na promoo da cidadania por intermdio do estmulo ao controle social exercido pelos cidados diretamente ou por intermdio dos rgos de controle, e na promoo de competncias para o exerccio do controle.

Outra iniciativa foi tomada pela Controladoria-Geral da Unio (CGU), que disponibiliza, em seu stio, espao para que as pessoas possam fazer denncias por meio eletrnico (www.presidencia.gov.br/cgu). Concordo que o fortalecimento do controle deve passar, necessariamente, pela questo dos sistemas informatizados. O insumo bsico do controle a informao e o estgio de desenvolvimento da tecnologia permite que uma parcela das atividades de controle possa ser feita via sistemas informatizados. Recentes auditorias feitas pelo TCU na rea de benefcios previdencirios, em que se trabalhou, fundamentalmente, com as bases de dados do INSS e com os sistemas daquele Instituto, demonstraram o enorme potencial desse tipo de trabalho. H hoje programas de computador que possibilitam a manipulao de uma grande quantidade de informaes de forma simples e rpida. Considero que a questo dos sistemas informatizados tambm permeia o aspecto da integrao das instituies. Pode-se pensar no desenvolvimento de um sistema em que cada uma dessas instituies tenha acesso imediato a certas informaes produzidas pelas demais, que sejam de interesse recproco.

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A Transparncia dos Tribunais de Contas

O caput do artigo 37 da Constituio Federal coloca a publicidade como um dos cinco princpios a serem seguidos por toda Administrao Pblica. Ademais, a publicidade tambm algo a ser perseguido na conduo dos atos processuais. O art. 5, inciso LX, da Constituio Federal, assevera que a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. Seguindo esse princpio, devem os tribunais de contas balizar as suas aes para que os atos processuais sejam de conhecimento de toda a coletividade. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, o princpio da publicidade est presente em diversas passagens de seu Regimento Interno. Vale trazer a lume alguns dispositivos que tratam da matria. Vale ainda mencionar que as partes sempre podem ter acesso aos documentos constantes nos autos dos processos que tramitam no mbito do Tribunal. Essa medida visa ao atendimento de outro princpio insculpido no artigo 5 da Constituio Federal: o devido processo legal. Assim, as partes, sabendo o que consta nos autos, tm a oportunidade de oferecer o contraditrio e a ampla defesa.

A Profissionalizao dos Tribunais de Contas

Um dos princpios que rege a atividade do controle o da qualicao adequada. Por este princpio, os agentes de controle devem ter conhecimentos necessrios e sucientes para o desempenho da funo, pois no se pode conceber que aqueles que tenham por funo controlar tenham menor qualicao que o controlado. Por esse motivo, o TCU constantemente promove cursos de especializao e qualicao para os seus analistas de controle externo, bem como para outros agentes do controle. A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, Lei N. 8.443, de 1992, prev, em seu artigo 88, a existncia do Instituto Serzedello Corra, que tem por nalidade propor e conduzir polticas e aes de seleo externa de servidores, educao corporativa e gesto do conhecimento organizacional. Vale acrescentar que, por vezes, os tcnicos do TCU no detm conhecimento bastante para realizar certas scalizaes. Para que este tipo de problema no que sem soluo, a sua Lei Orgnica possibilita ao Tribunal requisitar dos rgos e entidades federais, sem quaisquer nus, a prestao de servios tcnicos especializados, a serem executados em prazo previamente estabelecido, sob pena de aplicao da sano prevista no art. 58 daquela Lei. Vale acrescentar que o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio apresenta, em seu art. 297, dispositivo semelhante.

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O Tribunal de Contas do Estado do Cear

Alexandre Figueiredo O Estado do Cear tem dois tribunais de contas: o Tribunal de Contas do Estado (TCE), criado em 1935 para scalizar a Administrao Pblica estadual, e o Tribunal de Contas dos Municpios (TCM) que scaliza os municpios. Ou seja, O TCE controla o Governo do Estado e o TCM os governos municipais. O TCE composto por sete conselheiros, trs auditores, trs procuradores de contas, inspetores de contas preparados para scalizar as mais diversas atividades do Estado e o pessoal de apoio. Os sete conselheiros que julgam as contas devem ter qualicaes mnimas exigidas pela Constituio, sendo que quatro so indicados pela Assemblia Legislativa e trs pelo governador, sendo que governador pode nomear apenas um conselheiro da sua livre escolha. Os outros dois devem ser escolhidos dentre auditores e procuradores do prprio Tribunal que so aprovados em concurso pblico. A Constituio estadual diz que da competncia do TCE apreciar as contas do governador e julgar as contas dos responsveis por dinheiros e bens pblicos. Assim, uma vez ao ano, o governador envia uma prestao de contas que inclui todos os rgos pblicos do Estado, apresentando os gastos globais. O TCE examina o resultado dos investimentos e se os gastos atendem s exigncias constitucionais, como o caso das despesas com Educao, Sade, pessoal e pagamento de dvidas. Quando aprecia as contas do Governador, o TCE elabora um parecer prvio, recomendando ou no a aprovao pela Assemblia Legislativa, onde se d o julgamento pelos deputados estaduais. Os secretrios e chefes dos poderes Legislativo e Judicirio, Ministrio Pblico e tribunais de contas apresentam contas de gesto que so julgadas pelo TCE. As contas de cada um deles so vericadas e julgadas separadas das do Governador. O TCE, portanto, julga as contas de todos os gestores, decidindo se esto ou no regulares. Se houver irregularidades, o Tribunal determinar a responsabilidade do gestor e poder mult-lo, exigir que devolva dinheiros desviados, xar prazo para a adoo de medidas para cumprimento da lei e outras providncias necessrias. Alm de apreciar e julgar contas estaduais, o TCE tambm examina aposentadorias, penses e nomeaes de novos servidores aprovados em concurso pblico. O TCE promove auditorias nos rgos estaduais e inspeciona suas obras, mesmo sem ser provocado ou sempre que houver suspeita de irregularidades indicadas em denncias feitas por qualquer cidado. As denncias constituem uma forma ecaz de exerccio do controle social da Administrao Pblica.

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O TCE e o controle social

O TCE responsvel pelo controle da Administrao Pblica estadual, sempre procurando atender s expectativas da sociedade. tambm nossa obrigao prestar contas comunidade cearense que paga a conta para que funcionemos satisfatoriamente. Entretanto, no dizer da Bblia, a messe grande e os operrios so poucos! Quer dizer que a dita mquina governamental cresceu muito e os rgos estatais de controle no cresceram proporcionalmente. Resultado: estamos sempre correndo atrs do prejuzo com o m de evitar maiores prejuzos para a sociedade, diante da eventual atuao indevida das autoridades que ns constitumos pelas urnas. Reconhecendo as limitaes, estamos propondo sociedade uma parceria saudvel para que os recursos do Estado sejam aplicados de forma mais eciente. Essa parceria se destina a estimular o controle que deve ser feito legitimamente pelos maiores interessados: ns, os cidados. o chamado controle social, que deve ser feito de forma constante pela sociedade. Alm disso, funciona no TCE o Instituto Plcido Castelo (IPC) que planeja e desenvolve aes voltadas para melhor capacitar os servidores pblicos estaduais e aprimorar o controle social. O IPC est implantando o programa permanente Agente de Controle, que tem por objetivo disponibilizar aos estudantes de nvel mdio e superior das escolas pblicas e particulares os conhecimentos essenciais para o exerccio da plena cidadania. uma ao pioneira no Brasil que ser feita por estagirios das universidades cearenses, criteriosamente selecionados e treinados para visitar as instituies de ensino, despertando o jovem cidado para a vigilncia da coisa pblica, consolidando a nossa Repblica!

Para obter informaes de como denunciar, fale conosco: 3488-5900 ou www.tce.ce.gov.br

O TCM e as contas pblicas

Pedro ngelo Sales Figueiredo O Poder Pblico o agente do bem comum, cabendo-lhe satisfazer as necessidades coletivas. Para tanto, ele arrecada recursos da populao, sob o compromisso de devolv-los em forma de hospitais, escolas, estradas, saneamento, etc. Esse dinheiro arrecadado, em ltima anlise, pertence ao povo, sendo os agentes pblicos simples administradores desses recursos. Se ao Poder Pblico pertence o dinheiro que ele utiliza e do qual os Administradores so meros gestores, compete a tais administradores o dever de informar, com transparncia, a forma como o empregou e sua respectiva nalidade, cujo objetivo no pode ser outro a no ser o bem comum da populao. Essa informao prestada ao Poder Legislativo, que o representante do povo e foi quem autorizou tais despesas atravs da lei oramentria.

O Instituto responsvel pelos seguintes processos corporativos: 1) Seleo e Integrao de Futuros Servidores; 2) Educao Corporativa (Treinamento e Desenvolvimento Prossional); 3) Gesto de Competncias (Modelo de Gesto de Pessoas por Competncias); e 4) Gesto de Informaes e Documentao (Biblioteca, Editora e Gesto Documental).

Para saber mais sobre o IPC, fale conosco: 3488-1793 Ipc@tce.ce.gov.br

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O controle dessas contas no Brasil feito com o auxlio dos Tribunais de Contas, seja o Tribunal de Contas da Unio, quando se tratar de recursos federais, seja o Tribunal de Contas do Estado, no caso de recurso estadual, ou o Tribunal de Contas dos Municpios (TCM) na hiptese de dinheiro dos municpios. No exerccio desse controle devem ser observados alguns requisitos fundamentais, tais como: a) Universalidade, signicando que nenhum gestor pblico, escapa ao dever de prestar contas, seja ele presidente da Repblica, governador, prefeito, ministro de Estado, secretrio Municipal, ou ainda quem ordena despesa, guarda/gerencia valores ou bens pblicos; b) Legalidade tem por norma a estrita observncia da lei, para que no haja excesso, nem do controlado, nem do controlador; c) Autonomia e independncia dos rgos scalizadores (Congresso Nacional, Assemblias Legislativas, Cmaras Municipais e Tribunais de Contas), visa dar-lhes poder de investigao por iniciativa prpria, sem submisso aos Chefes de Governo, da porque a Constituio deu aos membros dos Tribunais de Contas as mesmas garantias dos integrantes do Poder Judicirio; d) Moralidade, que ao lado da legitimidade forma uma barreira tica para que o ato administrativo tenha por escopo o bem da coletividade. Todo esse aparato legal visa proporcionar o conhecimento do que foi feito com o dinheiro do povo, obrigando a que seus administradores informem com transparncia sobre aqueles bens e valores. Lamentavelmente, boa parte desses gestores no tem atendido a tais requisitos, e o que a grande imprensa divulga desalentador. Cerca de 70% das prestaes de contas julgadas pelo TCM-CE resultam em desaprovao. No a toa que a maioria dos Municpios est em pssima situao econmica. Os Tribunais de Contas, prestigiados pela Constituio de 1988 com o acrscimo de suas funes, embora investiguem e julguem contas, no tm poder de executar suas decises. Compete-lhes, ao detectar a irregularidade mandar corrigi-la, aplicar multa, representar ao Ministrio Pblico quanto improbidade administrativa e eventuais indcios de crime efetivamente constatados, declarar a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo graticada na Administrao Pblica, mas no tm fora coercitiva para executar, eles prprios, a punio a tais mazelas. O TCM-CE, nos ltimos anos, tem introduzido modicaes na sua forma de atuar, no sentido de municiar melhor o Ministrio Pblico e o Judicirio, tanto no tocante s improbidades administrativas, quanto no aspecto da inelegibilidade e da inabilitao

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Curso Controle Social das Contas Pblicas

temporria para exerccio de funo pblica na Administrao Municipal, no sentido de que, juntos, possam contribuir mais para a transparncia das contas pblicas, separando o bom gestor do mau administrador, e apontando aos olhos da sociedade aqueles que no mereceram a sua conana. A seguir apresentamos uma breve descrio do Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear. O TCM foi criado em 1954 por proposta do ento Governador Raul Barbosa, com o nome de Conselho de Assistncia Tcnica aos Municpios (CATM), com o objetivo de orientar tecnicamente as Administraes Municipais. Posteriormente, foi transformado em Conselho de Contas dos Municpios (CCM) e, pela Emenda N 09/1992 Constituio Estadual, passou a chamar-se Tribunal de Contas do Municpios, com a organizao, atribuies e competncias previstas nos arts. 40/42 e 77/81 da Carta Estadual. O TCM compe-se de sete conselheiros, cujos cargos so vitalcios, com as mesmas garantias e prerrogativas dos Desembargadores Estaduais. Quatro desses membros so escolhidos livremente pela Assembleia Legislativa, um da livre nomeao do Governador e os outros dois so privativos de Procurador de Contas e Auditor. Essa regra da Constituio Federal, vlida, portanto, para todos os Tribunais de Contas Estaduais. Em sntese, compete ao TCM-CE emitir Parecer Prvio nas contas de governo dos Prefeitos, cabendo o julgamento destes s Cmaras Municipais, sendo que o mencionado Parecer Prvio s deixar de prevalecer se, no mnimo, dois teros dos Vereadores dele divergirem. Cabe aqui uma pequena pausa para explicar, em apertado resumo, o que Prestao de Contas de Governo e o que Prestao de Contas de Gesto. Infelizmente, a maioria dos Prefeitos brasileiros, tem o hbito de no se desapegar do talo de cheques, e ndam sendo julgados tambm pelo TCM, ao descerem do patamar de Chefe do Executivo, para ordenar despesas tais como comprar uma ambulncia ou emitir cheque em pagamento de uma obra ou servio, ou, ainda, homologar licitaes. Por isto, geralmente, so julgados duas vezes: uma pela Cmara Municipal, nas contas de governo, e outra pelo TCM, nas contas de gesto.

Necessidade dos Tribunais de Contas

O jornal O Estado de S. Paulo, na edio de 24-02-09, publicou matria sobre o ttulo Tribunais de Contas injustiados. Dela transcrevo pequenos trechos:

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Tanto causa repulsa a crnica impunidade reinante no Pas que s vezes se cometem injustas generalizaes ou se culpam instituies pelos atos de outras. o caso dos Tribunais de Contas. De h muito se fala da inutilidade desses rgos de assessoramento tcnico dos legislativos, de seus pareceres resultarem em nada, de sua subordinao poltica ou do cabide de emprego, frequentemente nepotista, que ina seus quadros. No que deixem de ter havido, ou de ainda haver, muitas dessas distores. Mas no geral os Tribunais de Contas so providos de alta capacidade tcnica e dispem de quadros de fato dedicados ao exame e controle das contas pblicas. O problema que seus pareceres e decises so sistematicamente desrespeitados pelos Legislativos dos municpios cujas contas do Executivo tm sob seu exame. ...... Mas, como a Constituio concede aos Vereadores o poder de derrubar os pareceres do TCE, desde que com maioria qualicada de dois teros dos votos, na prtica isso se tornou uma garantia de impunidade. Veja-se agora o jeito como se enxuga esse processo de scalizao das contas pblicas: das 243 prestaes de contas julgadas irregulares pelo TCE, apenas 31 foram colocadas em votao pelos Legislativos at a primeira semana de fevereiro. Certamente h uma demora decorrente dos prazos legais. Mas, desses 31 pareceres sobre contas irregulares, 22 (71%) acabaram derrubados nesses Legislativos, o que signica dizer que as contas dos respectivos Prefeitos foram aprovadas.

Ora, se com a scalizao dos Tribunais de Contas e seu parecer prvio pela desaprovao, as Cmaras Municipais ainda conseguem arrebanhar dois teros de votos dos Vereadores para afastar esse parecer, ndando por aprovar aquilo que tecnicamente fora desaprovado, imaginem se no existissem Tribunais de Contas! Mesmo assim, quando isto acontece, as Cortes de Contas remetem cpia das suas decises ao Ministrio Pblico o qual poder, quando houver indcio de crime ou improbidade, denunciar criminalmente o prefeito/gestor ou ajuizar a competente ao de improbidade administrativa, posto que o Supremo Tribunal j decidiu que a aprovao das contas pelo Legislativo no impede que o Promotor de Justia adote as providncias de sua alada. Da a importncia do Controle Social, ou seja, a sociedade, o povo, se capacitando para auxiliar os Tribunais de Contas na scalizao do dinheiro pblico. O ministro Carlos tila, do TCU, em palestra proferida no Seminrio Nacional de Administrao em 1993, em Braslia, j alertava para a nova postura que deveriam tomar os gestores pblicos. Disse ele:
Os gastos aumentam de forma a sempre absorver toda a receita disponvel. Se esta observao vale para as empresas e indivduos, mais ainda pertinente na administrao pblica. ....

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Curso Controle Social das Contas Pblicas

Sempre que necessidades antigas so satisfeitas, surgem necessidades novas, sobretudo quando aparecem recursos disponveis. Por isso que necessrio estabelecer normas rgidas em matria oramentria, pois para muitos administradores pblicos parece que sempre h recursos disponveis, independentemente de receita.

Atualssimo o alerta do ministro, apesar de t-lo feito em 1993. Com efeito, diferentemente do cuidado que a maioria tem com seus bens particulares, o mesmo no se pode dizer quando se trata de bem pblico. At coisas simples, como apagar uma luz, desligar um ar-condicionado ou trocar o reparo de uma torneira, a conduta da maioria diferente, se isto pertence ao particular ou ao pblico. Se a maioria dos administrados, que no tem a caneta na mo nem poder de decidir, age assim, imagine um Administrador Pblico se conduzindo dessa forma... E o pior, solto, livre, sem Tribunal de Contas a lhe scalizar. Cabe lembrar que os Tribunais de Contas, infelizmente, no tm competncia constitucional para executar suas decises. Elas so remetidas ao Ministrio Pblico, brao da sociedade que tem o poder para provocar o Judicirio no sentido de afastar concretamente, e prender, se for o caso, os maus administradores. Resta ao TCM-CE cumprir a sua misso, que Garantir uma efetiva e correta aplicao dos recursos pblicos municipais para o desenvolvimento do Cear.

Sntese
Este fascculo teve como escopo principal abordar o papel do controle externo na administrao pblica brasileira. Inicialmente, foi apresentado o conceito de controle, e a diferena entre controle interno, controle externo e autotutela da administrao. Em seguida, discutiuse o Sistema de Controle Externo no Brasil. Na ocasio, foi abordada a diviso de competncia entre os diferentes tribunais de contas. Como regra geral, tem-se que compete ao dono do recurso scalizar a sua correta aplicao. Assim, se um recurso de origem estadual, a scalizao ser feita por este ente da federao, por meio de seu tribunal de contas. Parte do fascculo foi dedicada ao tema multiplicao das aes dos tribunais de contas. Como demonstrado, desde a promulgao da Constituio Federal, diversas leis vm aumentando as atribuies das cortes de contas, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal, considerada um divisor de guas para administrao pblica brasileira. Com intuito de aperfeioar a atividade de controle, foi abordada a necessidade de maior integrao entre as diversas esferas de controle. Dessa forma, haveria melhor compartilhamento das informaes produzidas, o que evitaria esforos em duplicidade, bem

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como minimizaria a malversao dos recursos pblicos. No que tange ao TCE, foi destacada a misso deste tribunal no que se refere scalizao das contas do Governo do Estado, incluindo no s o Governador, mas todos os rgos da esfera estadual. Cabe ressaltar que assim como

o TCU, o TCE atende as todas as exigncias constitucionais. O fascculo aborda em seu ltimo tpico, o TCM e as contas pblicas, destacando a misso, os valores e o trabalho que vem sendo realizado no sentido de melhor scalizar e zelar pelos recursos pblicos no mbito dos municpios cearenses.

Avaliao
1. Por ser um rgo tpico de controle, a gesto administrativa do Tribunal de Contas da Unio no est sujeita ao controle interno? 2. A Constituio Federal, ao dividir competncia entre os entes da federao possibilitou, tambm, que os gastos pblicos de cada ente fossem scalizados pelo respectivo Tribunal de Contas. Quais os tribunais existentes nos dias atuais e que raio de abrangncia tem cada um? 3. Quais as diferenas entre controle interno, controle externo e autotutela administrativa? 4. O Tribunal de Contas da Unio, rgo subordinado ao Congresso Nacional, possui competncias diretamente advindas da Constituio Federal para prestar auxlio ao rgo titular do controle externo. Que legislaes ampliaram as aes dos tribunais? 5. Qual o papel do TCE, quem ele scaliza e como funciona? 6. Que requisitos so fundamentais para o exerccia do controle de contas realizado pelos tribunais? 7. Quando o TCM foi criado e quais as suas competncias?

Coordenadora do Curso: Adsia S Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting Coordenadora Pedaggica: Ana Paula Costa Salmin

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