COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Bruxelas, 25.7.2001 COM(2001) 428 final .

GOVERNANA EUROPEIA
UM LIVRO BRANCO

NDICE
RESUMO .............................................................................................................................. 3 I. PORQU REFORMAR A GOVERNANA EUROPEIA? ................................................ 7 II. PRINCPIOS DA BOA GOVERNANA........................................................................ 11 III. PROPOSTAS DE MUDANA ...................................................................................... 12 3.1. 3.2 3.3. 3.4. Reforo da participao .......................................................................................... 12 Melhores polticas, melhor regulamentao e melhores resultados.......................... 21 A contribuio da Unio Europeia para a governana global................................... 30 Redefinir as polticas e as instituies..................................................................... 31

IV. DA GOVERNANA AO FUTURO DA EUROPA ....................................................... 37

RESUMO
Os lderes polticos de toda a Europa esto hoje confrontados com um verdadeiro paradoxo. Por um lado, os europeus esperam que sejam eles a encontrar solues para os grandes problemas das nossas sociedades. Por outro lado, estes mesmos cidados tm cada vez menos confiana nas instituies e na poltica ou, trata-se pura e simplesmente de um assunto em que no esto interessados. O problema reconhecido em toda a Europa, tanto a nvel dos parlamentos nacionais como dos governos. Reveste particular acuidade para a Unio Europeia. As pessoas duvidam cada vez mais que um sistema mal compreendido e complexo possa assegurar a realizao das polticas que desejam. Para muitos, a Unio algo de distante mas que, ao mesmo tempo, se intromete demasiado. O "no" irlands vem salientar o impacto que os problemas produzem sobre uma grande parte da populao, o que ficou patente no s no resultado final do referendo, mas tambm na fraca participao e qualidade do debate que o precedeu. Todavia, os cidados esperam que a Unio seja a primeira a aproveitar as oportunidades da globalizao, em termos de desenvolvimento econmico e humano, e a dar resposta a desafios como o ambiente, o desemprego, as preocupaes em termos de segurana alimentar, a criminalidade e os conflitos regionais. Esperam que a Unio actue de forma to visvel como os governos nacionais. As instituies democrticas e os representantes do povo, a nvel nacional e europeu, podem e devem ligar a Europa aos seus cidados. Trata-se do ponto de partida para polticas mais eficazes e mais pertinentes. No incio de 2000, a Comisso identificou a reforma da governana europeia como um dos seus quatro objectivos estratgicos. Os acontecimentos polticos que entretanto se verificaram vieram salientar o duplo desafio com que a Unio se depara: no s so necessrias medidas urgentes para adaptar a governana no mbito dos actuais Tratados, como tambm indispensvel um debate mais vasto sobre o futuro da Europa, tendo em vista a prxima Conferncia Intergovernamental. A Unio dever, ainda no mbito dos actuais Tratados, iniciar uma adaptao das suas instituies e estabelecer uma maior coerncia entre as suas polticas para tornar mais visvel a sua aco e os princpios que defende. Uma Unio mais coerente ser mais forte a nvel interno e reforar a sua posio de liderana a nvel mundial. Estar tambm em melhores condies para abordar o desafio do alargamento. O Livro Branco sobre a governana europeia incide sobre a forma como a Unio utiliza os poderes que lhe foram conferidos pelos seus cidados. necessrio iniciar a reforma imediatamente, para que os cidados sintam as mudanas, bastante antes de uma nova alterao dos Tratados da Unio Europeia. O Livro Branco prope uma abertura do processo de elaborao das polticas da Unio Europeia para que mais pessoas e mais organizaes estejam envolvidas na sua concepo e realizao. Promove uma maior abertura e responsabilizao de todos os envolvidos. Os cidados ficaro assim em melhores condies para compreender a forma como os

Estados-Membros, actuando em conjunto na Unio, podem dar uma resposta mais eficaz s suas preocupaes. A Comisso no pode proceder a todas estas alteraes sozinha e o presente Livro Branco no pode ser considerado como uma cura mgica para todos os males. A mudana exige um esforo por parte de todas as outras instituies e, nos actuais e futuros Estados-Membros, por parte da administrao central, das regies, das cidades e da sociedade civil. a elas que o Livro Branco se dirige prioritariamente. Prope um conjunto de aces iniciais, incluindo algumas que contribuiro para que a Comisso volte a centrar a sua aco em prioridades claras, no mbito das atribuies que lhe foram conferidas pelo Tratado: direito de iniciativa, execuo das polticas, guardi do Tratado e representao internacional. Estas aces devero ser realizadas imediatamente. O Livro Branco lana igualmente um processo de consulta, que decorrer at final de Maro de 2002, sobre a necessidade de as outras instituies e os Estados-Membros adoptarem tambm medidas. At ao final de 2002, a Comisso elaborar um relatrio sobre os progressos alcanados e utilizar os resultados obtidos na consulta realizada no mbito do presente Livre Branco. Este balano dever constituir a base para fazer avanar a reforma da governana juntamente com as outras instituies. A Comisso participar tambm activamente na preparao do prximo Conselho Europeu de Laeken, expressando a sua opinio relativamente aos objectivos polticos a prosseguir pela Unio Europeia e sobre o enquadramento institucional necessrio para os alcanar. Para o efeito, utilizar os princpios expostos no presente Livro Branco.

PROPOSTAS DE MUDANA
A Unio dever renovar o mtodo comunitrio, utilizando uma abordagem que parta mais da base e no tanto do topo e complementando mais eficazmente os instrumentos da sua poltica com meios no legislativos. Uma maior participao e uma maior abertura Independentemente da forma como as polticas da Unio so elaboradas e adoptadas, os procedimentos devero ser mais abertos e de mais fcil compreenso e acompanhamento. A Comisso: Fornecer informaes actualizadas em linha, sobre a elaborao das polticas em todas as fases do processo de tomada de deciso. necessria uma maior interaco com os governos regionais e locais e com a sociedade civil. Esta responsabilidade incumbe principalmente aos Estados-Membros mas, por seu turno, a Comisso: Estabelecer um dilogo mais sistemtico e numa fase precoce da elaborao das suas polticas, com os representantes dos governos regionais e locais, atravs das associaes nacionais e europeias. Introduzir uma maior flexibilidade nas regras de execuo da legislao comunitria, que tome em considerao as condies regionais e locais. 4

 Estabelecer e publicar regras mnimas aplicveis s consultas relativas s polticas da Unio Europeia. Criar parcerias que, em reas especficas, iro mais longe do que as regras mnimas, comprometendo-se a Comisso a realizar consultas adicionais como contrapartida de uma maior abertura e representatividade das organizaes consultadas. Melhores polticas, melhor regulamentao e melhores resultados Para melhorar a qualidade das suas polticas, a Unio deve, em primeiro lugar, determinar se necessrio tomar medidas e, em caso afirmativo, se tal dever ser feito a nvel da Unio. Quando for necessria uma aco da Unio, dever analisar a possibilidade de combinar diversos instrumentos polticos. Ao legislar, a Unio dever encontrar solues para acelerar o processo legislativo. Dever determinar o justo equilbrio entre a imposio de uma abordagem uniforme nos casos em que tal for necessrio e uma maior flexibilidade no que se refere s condies de aplicao das regras no terreno. Dever reforar a confiana quanto forma como os pareceres dos peritos influenciam as decises polticas. A Comisso: Promover uma maior utilizao de diferentes instrumentos polticos (regulamentos, "decises-quadro", mecanismos de co-regulamentao). Simplificar o actual direito comunitrio e incentivar os Estados-Membros a simplificarem as regras nacionais de transposio das disposies comunitrias. Publicar orientaes relativas obteno e utilizao dos pareceres de peritos, deixando claro quais os pareceres que so dados, de onde provem, como so utilizados e quais as opinies alternativas. necessria uma aplicao mais rigorosa da legislao comunitria, no s para garantir a eficincia do mercado interno, mas tambm para reforar a credibilidade da Unio e das suas instituies. A Comisso: Fixar os critrios que ir utilizar para centrar os seus trabalhos na investigao de eventuais infraces legislao comunitria. Definir as condies de criao de novas agncias europeias de regulamentao e o quadro em que devero desenvolver as suas actividades. Governana global O Livro Branco ultrapassa as fronteiras da Europa e contribui para o debate sobre a governana global. A Unio dever tentar aplicar os princpios da boa governana s suas responsabilidades a nvel mundial. Dever ter como objectivo o reforo da eficcia e das competncias de execuo das instituies internacionais. A Comisso: 5

 Melhorar o dilogo com os intervenientes governamentais e no governamentais de pases terceiros, aquando da elaborao de propostas polticas com dimenso internacional. Propor uma reviso da representao internacional da Unio, por forma a que lhe seja possvel expressar mais frequentemente uma posio nica. Redefinio das atribuies das instituies As instituies da Unio Europeia e os Estados-Membros devero, em concertao, definir uma estratgia poltica global. Devero redefinir as polticas da Unio e adaptar o seu funcionamento. A Comisso: Intensificar os esforos no sentido de assegurar a coerncia poltica e identificar objectivos a longo prazo. Apresentar prxima Conferncia Intergovernamental propostas no sentido de redefinir as competncias de execuo da Comisso. A Comisso insta o Conselho a reforar a sua capacidade de deciso e a ultrapassar os interesses sectoriais; o Conselho dever tambm estabelecer uma ligao mais forte entre as polticas da Unio Europeia e as aces nacionais. Ao assumir a sua responsabilidade poltica nos termos do mtodo comunitrio, o Conselho libertaria o Conselho Europeu para se consagrar definio e acompanhamento de orientaes estratgicas a mais longo prazo. O Conselho e o Parlamento Europeu deveriam centrar-se mais na definio dos elementos essenciais das polticas e no controlo da sua execuo. O Parlamento deveria reforar o seu papel, enriquecendo o debate poltico com as opinies dos seus eleitores.
COMO REAGIR AO LIVRO BRANCO

As reaces ao presente Livro Branco podem ser enviadas directamente Comisso at 31 de Maro de 2002. O stio web da governana: http://europa.eu.int/comm/governance/index_en.htm fornecer informaes actualizadas e ligaes a debates interactivos, incluindo debates sobre a governana lanados por intervenientes institucionais e no governamentais, debates sobre o futuro da Europa e o portal da Comisso sobre a elaborao interactiva das polticas. As observaes dirigidas Comisso, devero ser enviadas para o seguinte endereo: sg-governance@cec.eu.int Ou por correio para: Livro Branco sobre a Governana, Comisso Europeia, C80 05/66, rue de la loi 200, B-1049 Brussels Os comentrios recebidos sero publicados no stio web. Se no desejar que os seus comentrios sejam publicados, dever apresentar um pedido especfico de tratamento confidencial.

I. PORQU REFORMAR A GOVERNANA EUROPEIA?

A integrao europeia proporcionou 50 anos de estabilidade, paz e prosperidade econmica. Contribuiu para a melhoria do nvel de vida e para a realizao do mercado interno, reforando a posio da Unio Europeia na cena mundial. Permitiu obter resultados que estariam fora do alcance dos Estados-Membros agindo cada um por si prprio. Atraiu diversos pases a candidatarem-se adeso e, dentro de alguns anos, expandir-se- escala continental. Constitui tambm um modelo para a integrao regional em todo o mundo. Estes resultados foram alcanados atravs de meios democrticos. A Unio baseia-se no Estado de direito: pode apoiar-se na Carta dos Direitos Fundamentais e dispe de um duplo mandato democrtico atravs de um Parlamento que representa os cidados da Unio Europeia e de um Conselho que representa os governos eleitos dos Estados-Membros. Contudo, apesar das suas realizaes, muitos europeus sentem-se afastados da aco da Unio. Este sentimento no se limita s instituies europeias, mas afecta a vida poltica e as instituies polticas em todo o mundo. Contudo, no caso da Unio, reflecte tenses especficas e incertezas acerca da definio da Unio e do seu projecto de futuro, acerca das suas fronteiras geogrficas, dos seus objectivos polticos e da forma como os poderes so partilhados com os Estados-Membros. A participao cada vez menor nas eleies para o Parlamento Europeu e o "no" irlands revelam tambm o fosso crescente que se est a criar entre a Unio Europeia e a populao que pretende servir. As pessoas consideram que a Unio no capaz de actuar com eficcia quando a necessidade se faz claramente sentir, por exemplo, em matria de desemprego, segurana alimentar, criminalidade, conflitos nas fronteiras da Unio Europeia e do seu papel a nvel mundial. Quando a Unio actua de forma eficaz, raramente obtm reconhecimento pelas suas aces. As pessoas no compreendem que o reforo dos seus direitos e a melhoria da sua qualidade de vida decorrem, na realidade, das decises europeias e no das decises nacionais. Simultaneamente, esperam que a Unio actue de forma to eficaz e visvel como os seus governos nacionais. Paralelamente, os Estados-Membros no conseguem comunicar de forma clara quais as tarefas da Unio e qual o seu prprio papel no mbito da Unio. fcil culpar "Bruxelas" por decises difceis que os prprios Estados-Membros acordaram ou mesmo exigiram. Por ltimo, muitas pessoas no conhecem a diferena entre as instituies. No compreendem quem toma as decises que as iro afectar, e consideram que as instituies no actuam como um veculo eficaz das suas opinies e preocupaes. Mas os cidados no se sentem necessariamente menos europeus. Continuam a esperar uma aco a nvel europeu em muitos domnios, mas deixaram de acreditar

que o sistema complexo consiga atingir os resultados que desejam. Por outras palavras, embora marcadas pela desiluso, continuam a ter expectativas. O debate sobre o futuro da Europa e o mbito do Livro Branco Este desencanto e, com ele, as questes fundamentais relativas ao futuro da Europa sero objecto de intenso debate na fase que antecede a Conferncia Intergovernamental. Contudo, ao preparar-se para novas mudanas institucionais, a Unio deve dar imediatamente incio ao processo de reforma. Muito pode ser feito, no mbito dos Tratados em vigor, para mudar o funcionamento da Unio. Por esta razo, a Comisso decidiu lanar no incio de 2000 - e muito antes do Conselho Europeu de Nice - a reforma da governana europeia1 como um objectivo estratgico. A reforma da governana diz respeito forma como a Unio Europeia utiliza os poderes que lhe foram confiados pelos cidados. Diz respeito forma como as coisas podem e devem ser feitas. O objectivo consiste em abrir o processo de elaborao das polticas para reforar a participao e a responsabilizao. Uma melhor utilizao dos poderes dever aproximar a Unio dos seus cidados e reforar a eficcia das polticas. Para o efeito, a Unio deve combinar mais correctamente os diferentes instrumentos polticos como a legislao, o dilogo social, o financiamento estrutural e os programas de aco, o que permitir reforar o mtodo comunitrio. A reforma da governana europeia implica uma redefinio das atribuies da Comisso, de modo a centr-las no que essencial. As propostas do presente documento melhoraro a qualidade das suas iniciativas polticas. Asseguraro uma maior clareza e eficcia na execuo das polticas e uma maximizao do impacto das aces da Comisso enquanto guardi do Tratado.
O que o mtodo comunitrio? O mtodo comunitrio destina-se a salvaguardar a diversidade e a eficcia da Unio. Garante o tratamento equitativo dos Estados-Membros, desde o mais pequeno ao maior. Proporciona um instrumento de arbitragem entre os diferentes interesses, fazendo-os passar por dois filtros sucessivos: o interesse geral, a nvel da Comisso, e a representao democrtica, europeia e nacional, a nvel do Conselho e do Parlamento Europeu, que formam, em conjunto, os rgos legislativos da Unio. - A Comisso Europeia a nica a apresentar propostas legislativas e de polticas. A sua independncia refora a sua capacidade para executar as polticas, actuar como guardi do Tratado e representar a Comunidade nas negociaes internacionais. - Os actos legislativos e oramentais so adoptados pelo Conselho de Ministros (que representa os Estados-Membros) e pelo Parlamento Europeu (que representa os cidados). A votao por maioria qualificada no Conselho constitui um factor fundamental para salvaguardar a eficcia deste mtodo. A funo executiva conferida Comisso e s autoridades nacionais. - O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias garante o respeito do Estado de direito.

"Governana" designa o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do exerccio do poder a nvel europeu, essencialmente no que se refere responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia .

A Comisso no pode sozinha melhorar a governana europeia e o presente Livro Branco no pode ser considerado como uma cura mgica de todos os males. A mudana exige uma aco concertada por parte de todas as instituies europeias, dos actuais e futuros Estados-Membros, das autoridades regionais e locais e da sociedade civil. a eles que o presente Livro Branco se dirige prioritariamente. O seu empenhamento na reforma da governana europeia ser essencial para recuperar a confiana antes da prxima srie de reformas institucionais. Os representantes eleitos a diversos nveis, em especial a nvel nacional, tm neste contexto um papel fundamental a desempenhar. Em ltima anlise, a credibilidade da Unio ser avaliada atravs da sua capacidade para introduzir valor acrescentado nas polticas nacionais e dar uma resposta mais eficaz s preocupaes dos cidados a nvel europeu e global. O Livro Branco identifica os instrumentos necessrios para estabelecer uma maior coerncia nas polticas da Unio e facilitar os trabalhos das diversas instituies. Salienta a necessidade de a aco da Unio Europeia ser equilibrada e proporcional aos objectivos polticos prosseguidos, o que ser ainda mais importante numa Unio alargada. Por ltimo, a reforma da governana europeia reforar a capacidade de a Unio Europeia influenciar a evoluo a nvel global. Levar mais longe o Livro Branco O Livro Branco prope um conjunto de aces iniciais, incluindo algumas que implicam uma redefinio das atribuies da Comisso de modo a centr-las no que fundamental. Estas aces avanaro imediatamente e espera-se que venham promover a mudana nas outras instituies. O Livro Branco lana igualmente um processo de consulta sobre a necessidade de novas medidas, principalmente por parte das outras instituies e dos Estados-Membros. A consulta pblica sobre o presente Livro Branco desenrolar-se- at 31 de Maro de 2002. A Comisso continuar a utilizar a rede de mais de 2500 organizaes e particulares que participaram j no debate sobre a governana em toda a Europa, incluindo nos pases candidatos2. At ao final de 2002, a Comisso apresentar um relatrio sobre os progressos alcanados e sobre as concluses do processo de consulta. Este balano permitir estabelecer as bases de uma cooperao mais alargada entre as instituies, no que se refere reforma da governana europeia no mbito dos actuais Tratados.

Diversos grupos internos contriburam para este trabalho. Os seus relatrios so publicados paralelamente ao presente Livro Branco e podem ser obtidos atravs do stio web da governana acima referido. O contedo destes relatrios no reflecte a posio oficial da Comisso. Alm disso, um inqurito de opinio, em termos de qualidade, nos quinze Estados-Membros e em nove pases candidatos contribuiu para a elaborao do presente documento.

Entretanto, ser intensificado o debate sobre o futuro da Europa conducente s alteraes institucionais por ocasio da prxima Conferncia Intergovernamental. A Comisso participar activamente na preparao do prximo Conselho Europeu de Laeken, apresentando a sua opinio relativamente aos objectivos polticos que devero ser prosseguidos pela Unio Europeia e ao enquadramento institucional necessrio para os alcanar. Para o efeito, basear-se- nos princpios do presente Livro Branco. Alm disso, fixa tambm marcos para o futuro da Europa e identifica os casos em que a adopo de novos mtodos de trabalho no ser possvel se os Tratados da Unio Europeia no foram alterados em conformidade.

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II. PRINCPIOS DA BOA GOVERNANA

So cinco os princpios em que se baseia a boa governana e as alteraes propostas no presente Livro Branco: abertura, participao, responsabilizao, eficcia e coerncia. Cada um destes princpios fundamental para a instaurao de uma governana mais democrtica. So eles que constituem a base da democracia e do Estado de direito nos Estados-Membros, mas aplicam-se a todos os nveis de governo global, europeu, nacional, regional e local. So particularmente importantes para que a Unio possa dar resposta aos desafios salientados no captulo anterior. Abertura. As instituies devero trabalhar de uma forma mais transparente. Em conjunto com os Estados-Membros, devero seguir uma estratgia de comunicao activa sobre as tarefas da Unio e as suas decises. Devero utilizar uma linguagem acessvel ao grande pblico e facilmente compreensvel. Este aspecto reveste particular importncia para melhorar a confiana em instituies complexas. Participao. A qualidade, pertinncia e eficcia das polticas da Unio Europeia dependem de uma ampla participao atravs de toda a cadeia poltica desde a concepo at execuo. O reforo da participao criar seguramente uma maior confiana no resultado final e nas instituies que produzem as polticas. A participao depende principalmente da utilizao, por parte das administraes centrais, de uma abordagem aberta e abrangente, no quadro do desenvolvimento e aplicao das polticas da Unio Europeia. Responsabilizao. necessrio definir atribuies no mbito dos processos legislativo e executivo. Cada instituio da Unio Europeia dever explicar a sua aco na Europa e assumir as responsabilidades correspondentes. Mas tambm necessria uma maior clareza e responsabilidade dos Estados-Membros e de todos os que participam na elaborao e aplicao das polticas da Unio Europeia, seja a que nvel for. Eficcia. As polticas devero ser eficazes e oportunas, dando resposta s necessidades com base em objectivos claros, na avaliao do seu impacto futuro e, quando possvel, na experincia anterior. A eficcia implica tambm que as polticas da Unio Europeia sejam aplicadas de forma proporcionada aos objectivos prosseguidos e que as decises sejam adoptadas ao nvel mais adequado. Coerncia. As polticas e as medidas devero ser coerentes e perfeitamente compreensveis. A necessidade de coerncia na Unio cada vez maior: o leque das tarefas aumentou; o alargamento vir aumentar a diversidade; desafios como a mudana climtica e a evoluo demogrfica extravasam as fronteiras das polticas sectoriais em que a Unio se tem vindo a basear; as autoridades regionais e locais esto cada vez mais envolvidas nas polticas da Unio Europeia. A coerncia implica uma liderana poltica e uma forte responsabilidade por parte das instituies, para garantir uma abordagem comum e coerente no mbito de um sistema complexo.

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Cada um destes princpios importante por si s. No entanto, no podem ser postos em prtica atravs de aces separadas. Actualmente, a eficcia das polticas passa por uma maior participao a nvel da sua elaborao e aplicao. A aplicao destes cinco princpios refora os da proporcionalidade e da subsidiariedade. Desde a concepo at aplicao das polticas, a escolha do nvel em que realizada a aco (desde o comunitrio at ao local) e a seleco dos instrumentos utilizados devero ser proporcionais aos objectivos prosseguidos. Assim, antes de lanar uma iniciativa, fundamental verificar sistematicamente (a) se realmente necessria uma aco pblica, (b) se o nvel europeu se afigura o mais adequado e (c) se as medidas escolhidas so proporcionais aos objectivos.

A Unio tambm est a mudar. As suas tarefas abrangem agora a poltica externa e a defesa, a migrao e a luta contra a criminalidade. A Unio alarga-se para incluir novos membros. J no ser apenas avaliada em termos da sua capacidade para eliminar as barreiras ao comrcio ou para realizar um mercado nico; actualmente a sua legitimidade depende da participao e do empenhamento. Tal significa que o modelo linear em que as polticas so da exclusiva responsabilidade dos dirigentes dever ser substitudo por um crculo virtuoso, baseado nas reaces dos interessados, nas redes e na participao a todos os nveis, desde a elaborao das polticas at sua aplicao.

III. PROPOSTAS DE MUDANA

As propostas de mudana esto divididas em quatro seces. Uma primeira seco centra-se no reforo da participao a nvel da concepo e aplicao das polticas da Unio Europeia. Uma segunda seco tem por objectivo melhorar a qualidade e a execuo das polticas comunitrias. Uma terceira seco preconiza uma relao mais forte entre a governana europeia e o papel da Unio no mundo. Por ltimo, uma quarta seco analisa o papel das instituies. 3.1. Reforo da participao Tornar mais aberto o funcionamento da Unio... A democracia depende da capacidade dos cidados participarem no debate pblico. Para o efeito, devem ter acesso a uma informao fivel sobre os assuntos europeus e poder acompanhar o processo poltico ao longo das suas diferentes fases. Em 2001, foram realizados importantes progressos com a adopo de novas regras que proporcionam aos cidados um maior acesso aos documentos comunitrios. Mas as instituies e os Estados-Membros necessitam tambm de seguir estratgias de comunicao mais activas junto do grande pblico sobre os assuntos europeus. A poltica de comunicao da Comisso e das outras instituies3 envidar esforos para fornecer informaes a nvel nacional e local, sempre que
3

Ver Comunicao da Comisso sobre um novo quadro de cooperao para as actividades no mbito da poltica de informao e comunicao da Unio Europeia, COM (2001) 354, de 27.6.2001.

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possvel utilizando redes, organizaes de base e autoridades nacionais, regionais e locais. Para que a Unio no exclua uma grande parte da populao, as informaes devero ser apresentadas de forma adaptada s necessidades e preocupaes locais, em todas as lnguas oficiais - um desafio que se far sentir com mais acuidade no contexto do alargamento. As tecnologias da informao e da comunicao tm um importante papel a desempenhar. Desta forma, o stio EUROPA da Unio Europeia4, dever tornar-se uma plataforma interactiva de informao, de apresentao de reaces e de debate, ligando redes semelhantes em toda a Unio. Para criar um sentimento de pertena Europa indispensvel mais informao e uma comunicao mais eficaz. O objectivo deveria consistir em criar um "espao" transnacional em que cidados de diferentes pases possam debater as questes que, na sua opinio, constituem os principais desafios que se colocam Unio. Desta forma, os dirigentes polticos manter-se-iam em contacto com a opinio pblica europeia e poderiam mais facilmente identificar os principais projectos europeus susceptveis de mobilizar o apoio do pblico.
PONTOS ACO
PARA

As instituies europeias devero, em conjunto, continuar a desenvolver o EUR-LEX5, em 2002, como ponto nico de consulta em linha em todas as lnguas, que permite o acompanhamento, por parte do pblico, das propostas de polticas durante todo o processo de deciso. O Conselho e o Parlamento Europeu devero diligenciar para que, a partir do incio de 2002, estejam disponveis mais rapidamente informaes sobre todas as fases do processo de co-deciso, principalmente no que se refere fase final, o denominado "procedimento de conciliao". Os Estados-Membros devero promover o debate pblico sobre os assuntos europeus. Chegar aos cidados atravs da democracia regional e local A expanso das actividades da Unio nos ltimos 15 anos aproximou-a das regies, das cidades e das localidades que so agora responsveis pela aplicao das polticas da Unio Europeia, desde a agricultura e fundos estruturais at s normas ambientais. A maior participao das autoridades regionais e locais nas polticas da Unio reflecte tambm, nalguns Estados-Membros, as suas responsabilidades crescentes e um maior empenhamento dos cidados e das organizaes de base na democracia local6. Contudo, o actual modo de funcionamento da Unio no proporciona ainda uma interaco adequada numa parceria a diferentes nveis; uma parceria em que os governos nacionais impliquem plenamente as suas regies e cidades na definio das polticas europeias. Apesar da sua crescente responsabilidade na aplicao das

4 5

www.europa.eu.int. O portal EUR-LEX proporciona j um stio nico para aceder s informaes acerca da legislao comunitria pendente e adoptada (www.europa.eu.int/eur-lex/en/index.html). Ver parecer do Comit das Regies de 14.12.2000 sobre "Novas formas de governao: a Europa, quadro para a iniciativa dos cidados" (CdR 186/2000).

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polticas da Unio Europeia, as regies e as cidades sentem que no suficientemente explorado o seu papel de intermedirio eleito e representativo para o contacto com o pblico no que se refere s polticas da Unio Europeia. So tambm apresentadas crticas sobre a legislao adoptada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, que considerada quer demasiado pormenorizada quer insuficientemente adaptada s condies e experincia locais, muitas vezes em completa contradio com as propostas apresentadas pela Comisso. Mas as crticas no se dirigem exclusivamente Unio. A principal responsabilidade pela participao dos nveis regional e local nas polticas da Unio Europeia cabe e dever continuar a caber s administraes nacionais. Contudo, frequentemente a opinio pblica considera que os governos nacionais no implicam de forma adequada os protagonistas regionais e locais ao desenvolverem as suas posies relativamente s polticas da Unio Europeia. Cada Estado-Membro dever prever mecanismos adequados para uma ampla consulta quando debate as decises da Unio Europeia e quando aplica polticas comunitrias de mbito territorial. O processo de deciso poltica da Unio Europeia e principalmente o seu calendrio, devero permitir que os Estados-Membros tomem em considerao e aproveitem a experincia regional e local. necessria uma resposta comunitria complementar em trs domnios, a fim de instituir uma melhor parceria a todos os nveis: Participao na concepo das polticas. A nvel da Unio Europeia, a Comisso dever garantir que na elaborao das propostas polticas seja tomada em considerao a experincia e as condies regionais e locais. Para o efeito, dever organizar um dilogo sistemtico com as associaes europeias e nacionais das administraes regionais e locais, respeitando os mecanismos constitucionais e administrativos nacionais. A Comisso acolhe favoravelmente os esforos em curso no sentido de aumentar a cooperao entre essas associaes e o Comit das Regies. Alm disso, o intercmbio de pessoal entre as administraes e a formao profissional conjunta a diversos nveis podero contribuir para um melhor conhecimento mtuo dos objectivos polticos, dos mtodos e dos instrumentos de trabalho. Maior flexibilidade. As condies locais podem dificultar o estabelecimento de um nico conjunto de regras que abranja toda a Unio, sem que a legislao se torne excessivamente complexa. Dever prever-se uma maior flexibilidade nas condies de execuo da legislao e dos programas com forte impacto territorial, desde que sejam mantidas condies equitativas no mercado interno. A Comisso defende igualmente que se verifique se, no mbito das actuais disposies do Tratado, os contratos tripartidos por objectivo podero proporcionar melhores resultados em termos de aplicao de algumas das polticas da Unio Europeia. Estes contratos seriam celebrados entre os Estados-Membros, as regies e as localidades designadas para o efeito e a Comisso. A administrao central desempenharia um papel fundamental na concluso destes contratos e seria responsvel pela sua execuo. Nos termos do contrato, a autoridade subnacional designada no Estado-Membro comprometer-se-ia a aplicar aces identificadas, por forma a realizar objectivos especficos definidos na legislao "primria". O contrato deveria incluir mecanismos de controlo da sua execuo. Este mtodo 14

aplicar-se-ia aos regulamentos e directivas em domnios em que autoridades pblicas subnacionais so responsveis pela execuo, no mbito do sistema institucional ou administrativo nacional. A poltica ambiental poderia candidatar-se a esta abordagem-piloto. Alm disso, a Comisso comprometeu-se j a utilizar, no futuro, uma abordagem mais descentralizada em matria de poltica regional. 7 Coerncia poltica global. necessrio abordar o impacto territorial das polticas da Unio Europeia em reas como os transportes, a energia ou o ambiente. Estas polticas devero fazer parte de um todo coerente, como referido no segundo relatrio sobre a coeso; dever-se- evitar uma lgica demasiado sectorial. Da mesma forma, dever ser assegurada a coerncia entre as decises adoptadas a nvel regional e local e um conjunto mais amplo de princpios de base para um desenvolvimento do territrio mais sustentvel e mais equilibrado na Unio. A Comisso tenciona utilizar o dilogo reforado com os Estados-Membros e as suas regies e cidades para desenvolver indicadores que contribuiro para identificar os domnios em que necessria uma maior coerncia. Utilizar os trabalhos em curso, como o Esquema de Desenvolvimento do Espao Comunitrio, adoptado em 1999 pelos Ministros responsveis pelo planeamento e desenvolvimento do territrio. Estas iniciativas no sentido de promover uma maior coerncia entre as aces de desenvolvimento do territrio prosseguidas a diferentes nveis devero tambm enriquecer a anlise das polticas no mbito da estratgia da Unio Europeia a favor do desenvolvimento sustentvel.8 A Comisso:
PONTOS ACO
PARA

- Estabelecer, a partir de 2002, um dilogo mais sistemtico com as associaes europeias e nacionais das administraes regionais e locais, numa fase precoce da definio das polticas. - Lanar, a partir de 2002, "contratos-piloto por objectivo" no mbito de um ou mais domnios, como meio mais flexvel de garantir a aplicao das polticas da Unio Europeia. O Comit das Regies dever: - Desempenhar um papel mais activo na anlise das polticas, por exemplo atravs da elaborao de relatrios exploratrios antes das propostas da Comisso. - Organizar o intercmbio das melhores prticas no que se refere s condies de participao das autoridades locais e regionais na fase preparatria, a nvel nacional, do processo de deciso europeu. - Analisar o impacto local e regional de determinadas directivas e informar a Comisso, at final de 2002, das possibilidades de flexibilizar as respectivas condies de execuo. A Comisso considerar ento a hiptese de uma

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Segundo relatrio sobre a coeso, COM (2001)21, de 31.01.2001. Comunicao da Comisso sobre desenvolvimento sustentvel na Europa para um mundo melhor, COM (2001)264 final de 15.5.2001.

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abordagem mais sistemtica, por forma a permitir essa flexibilidade nalguns aspectos do direito comunitrio. Os Estados-Membros devero: - Analisar as formas de melhorar a participao dos seus intervenientes locais e regionais na elaborao das polticas da Unio Europeia. - Promover a utilizao de instrumentos contratuais com as suas regies e localidades. Envolver a sociedade civil A sociedade civil desempenha um papel importante, uma vez que expressa as preocupaes dos cidados e proporciona servios que vm ao encontro das suas necessidades9. As igrejas e as comunidades religiosas desempenham um papel especial. As organizaes que constituem a sociedade civil mobilizam pessoas para apoiar, por exemplo, os cidados atingidos pela excluso ou pela discriminao. A Unio tem promovido o desenvolvimento da sociedade civil nos pases candidatos, no mbito da sua preparao para a adeso. As organizaes no governamentais desempenham um papel importante no mbito da poltica de ajuda ao desenvolvimento a nvel global. Actuam muitas vezes como um sistema de alerta rpido para a orientao do debate poltico. Os sindicatos e as organizaes de empregadores tm um papel e uma influncia especficos. O Tratado CE exige que a Comisso consulte os rgos de gesto e os trabalhadores aquando da elaborao de propostas, em especial no domnio da poltica social. Em determinadas condies, podem concluir acordos vinculativos que so subsequentemente transformados em direito comunitrio (no mbito do denominado "dilogo social"). Os parceiros sociais deviam ser mais incentivados a utilizarem os poderes conferidos pelo Tratado para concluir acordos voluntrios. A sociedade civil considera cada vez mais que a Europa constitui uma excelente plataforma para alterar as orientaes polticas e mudar a sociedade. Existem assim verdadeiras possibilidades de alargar o debate sobre o papel da Europa. uma boa oportunidade para que os cidados participem mais activamente na prossecuo dos objectivos da Unio, oferecendo-lhes um intermedirio estruturado para veicular as suas reaces, crticas e protestos10. o que j acontece em domnios como o comrcio e o desenvolvimento, tendo sido recentemente proposto o seu alargamento no que se refere s pescas11. Uma maior participao implica uma maior responsabilidade. A sociedade civil deve, ela tambm, seguir os princpios da boa governana, que incluem a
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A sociedade civil inclui: sindicatos e organizaes de empregadores ("parceiros sociais"); organizaes no governamentais; associaes profissionais; organizaes caritativas; organizaes de base; organizaes que promovem a participao dos cidados na vida local e municipal, contando com uma contribuio especial das igrejas e comunidades religiosas. Para uma definio mais precisa da sociedade civil organizada, ver parecer do Comit Econmico e Social sobre "O papel e o contributo da sociedade civil organizada na construo europeia", JO C 329 de 17.11.99, p. 30. Tratar-se-ia, em especial, de um seguimento ao documento de debate da Comisso - A Comisso e as organizaes no governamentais: o reforo da parceria, COM(2000) 11 final de 18.1.2000. Livro Verde sobre o futuro da Poltica Comum da Pesca, COM(2001)135 final de 20.03.2001.

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responsabilizao e a abertura. A Comisso tenciona criar, antes do final do corrente ano, uma ampla base de dados em linha, com informaes pormenorizadas sobre as organizaes da sociedade civil que desenvolvem actividades a nvel europeu, que dever funcionar como um catalisador para melhorar a sua organizao interna. O Comit Econmico e Social tem um papel a desempenhar no desenvolvimento de uma nova relao de responsabilidade mtua entre as instituies e a sociedade civil, em conformidade com as alteraes do artigo 257 do Tratado CE12, acordadas em Nice. Para o fazer, a sua organizao e funes devero ser repensadas. Os Estados-Membros devero tomar em considerao este aspecto ao nomear os membros do Comit. Tal como o Comit das Regies, o Comit Econmico e Social deveria desempenhar um papel mais activo, elaborando pareceres e relatrios exploratrios e contribuindo assim para a formulao das polticas muito mais cedo do que acontece actualmente. O Tratado prev presentemente que ambos os Comits emitam os seus pareceres aps, e no antes, de as propostas terem sido apresentadas ao poder legislativo, o que minimiza o seu impacto. Est actualmente a ser ultimada a redaco dos mecanismos de cooperao entre a Comisso e o Comit Econmico e Social, semelhantes aos que esto a ser debatidos com o Comit das Regies e que prevem um papel mais activo. Uma consulta mais eficaz e transparente no centro da definio das polticas da Unio Europeia A Comisso consulta j as partes interessadas atravs de diferentes instrumentos, como os Livros Verdes e os Livros Brancos, as comunicaes, os Comits Consultivos, os painis de empresas13 e as consultas ad hoc. Alm disso, a Comisso est a desenvolver um processo de consulta em linha atravs da iniciativa de elaborao interactiva das polticas14. Esta consulta ajuda a Comisso e as outras instituies a arbitrarem entre exigncias e prioridades concorrentes e contribui para o desenvolvimento de uma perspectiva poltica a mais longo prazo. A participao no significa a institucionalizao dos protestos, mas sim conseguir uma melhor concepo das polticas com base numa consulta prvia e na experincia do passado.

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"O Comit [Econmico e Social] composto por representantes das diferentes componentes de carcter econmico e social da sociedade civil organizada, designadamente dos produtores, agricultores, transportadores, trabalhadores, comerciantes e artfices, das profisses liberais, dos consumidores e do interesse geral". www.europa.int/comm/internal_market/fr/update/panel/index.htm. www.europa.int/comm/internal_market/fr/update/citizen/ipm.htm.

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Modo de consulta da Comisso: o exemplo do "Pacote das telecomunicaes15"

O Pacote das Telecomunicaes, composto por seis medidas actualmente pendentes no Conselho e no Parlamento Europeu, foi elaborado com base numa ampla consulta: 1998-99 Lanamento de diversos estudos sobre vrias questes relativas ao mercado e de carcter regulamentar. Foram realizados seminrios para a apresentao e debate dos estudos. Maio/Junho de 1999 Documento de trabalho sobre os princpios regulamentares da reforma das telecomunicaes, para consulta. Novembro de 1999 Comunicao que lana a anlise do sector das telecomunicaes de 1999, apresentando orientaes gerais e convidando apresentao de observaes. Janeiro de 2000 Audio pblica durante dois dias, que contou com 550 participantes. Abril de 2000 Comunicao sobre os resultados da anlise de 1999. Mais de 200 respostas de entidades nacionais de regulamentao, sindicatos, grupos de consumidores, representantes do sector e particulares. Maio de 2000 Projecto de legislao publicado sob a forma de cinco documentos de trabalho para consulta rpida. Julho de 2000 Adopo do pacote de seis propostas pela Comisso, actualmente a serem discutidas no Conselho e no Parlamento Europeu. O Parlamento Europeu e as suas comisses procuram regularmente obter as opinies do pblico e de peritos atravs da consulta e de audies pblicas, melhorando assim a qualidade das suas decises polticas. Alguns Estados-Membros realizam sistematicamente consultas a nvel nacional sobre as propostas agendadas no Conselho. Em todas estas reas poder e dever avanar-se mais. As instituies e as autoridades nacionais devero envidar novos esforos no sentido de melhorarem o processo de consulta sobre as polticas da Unio Europeia. Um melhor processo de consulta vem complementar, mas no substituir, a tomada de decises por parte das instituies. necessria uma cultura reforada de consulta e dilogo; uma cultura adoptada por todas as instituies europeias e que associe principalmente o Parlamento Europeu ao processo de consulta, dado o seu papel de representao dos cidados. O Parlamento Europeu dever desempenhar um papel de destaque reforando, por exemplo, a utilizao de audies pblicas. Os partidos polticos europeus so um

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O pacote das telecomunicaes consiste em 6 medidas de reviso do actual quadro regulamentar dos mercados das telecomunicaes que lanou a liberalizao a partir de 1 de Janeiro de 1998 e que necessita agora de ser actualizado luz de diversos anos de concorrncia efectiva. As medidas abordam condies-quadro regulamentares e estruturas de regulamentao, a concesso de licenas, a interconexo e acesso, o servio universal, a proteco de dados e a privacidade e o tratamento das rdio-frequncias.

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importante elemento da integrao europeia, contribuindo para sensibilizar a opinio pblica sobre a Europa e para expressar as preocupaes dos cidados. Alm disso, poder tambm ser incentivada a participao dos parlamentos nacionais e das suas comisses especializadas de assuntos europeus, tal como j o faz o Parlamento Europeu. No bvio, hoje em dia, saber como decorre o processo de consulta ou que pareceres as instituies tomam em considerao. A Comisso gere perto de 700 rgos de consulta ad hoc no mbito de inmeras polticas. O aumento do volume das negociaes internacionais provoca um maior nmero de consultas ad hoc. A Comisso est consciente de que dever racionalizar este sistema de difcil gesto, no para impedir o debate, mas para o tornar mais eficaz e responsvel, tanto para os que so consultados como para os que obtm os pareceres. Numa primeira etapa, a Comisso publicar uma lista das instncias de consulta sectoriais existentes. No se pode criar uma cultura de consulta atravs de disposies regulamentares que provocariam uma rigidez excessiva e poderiam tornar mais morosa a adopo de determinadas polticas. Esta cultura dever basear-se antes num cdigo de conduta que fixe regras mnimas e que se centre nos assuntos objecto da consulta, no momento da sua realizao, nas pessoas a consultar e nos mtodos. Estas regras reduziro tambm o risco de os dirigentes polticos apenas tomarem em considerao um dos aspectos da questo ou de grupos especficos terem acesso privilegiado, em funo de interesses sectoriais ou da nacionalidade. Trata-se claramente de um ponto fraco do actual mtodo de consulta ad hoc. Estas regras devero melhorar a representatividade das organizaes da sociedade civil e estruturar o seu debate com as instituies. Nalguns sectores, em que as prticas de consulta esto j bem estabelecidas, a Comisso poder desenvolver acordos de parceria mais alargados. Tal implicar, para a Comisso, assumir o compromisso de efectuar mais consultas do que o previsto nas regras mnimas. Em contrapartida, estes acordos incitaro as organizaes da sociedade civil a racionalizarem as suas estruturas internas, a fornecerem garantias de abertura e de representatividade e a darem provas da sua capacidade de transmitir informao ou animar debates nos Estados-Membros. luz da experincia prtica em termos dos acordos de parceria e do cdigo de conduta, a Comisso convidar as outras instituies a contriburem para a aplicao desta abordagem s suas prprias actividades.
PONTOS
ACO PARA

A Comisso: - adoptar, at ao final de 2001, regras mnimas de consulta e public-las- num cdigo de conduta. - desenvolver, a partir de 2002, acordos de parceria mais alargados em determinados sectores O Comit Econmico e Social dever despenhar um papel mais activo na anlise das polticas atravs, por exemplo, da elaborao de relatrios exploratrios.

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Os Estados-Membros devero analisar as formas de melhorar os seus processos de consulta, no contexto das polticas da Unio Europeia. O Conselho e o Parlamento Europeu devero, at 2004, analisar as suas relaes com a sociedade civil e, com base nas regras mnimas de consulta, contribuir para um quadro geral de referncia aplicvel aos processos de consulta. Estabelecer a ligao s redes A integrao europeia, as novas tecnologias, as mudanas culturais e a interdependncia global levaram criao de uma enorme variedade de redes europeias e internacionais, centradas em objectivos especficos. Algumas foram apoiadas atravs de financiamento comunitrio. Estas redes ligam as empresas, as comunidades, os centros de investigao e as autoridades regionais e locais. Proporcionam novos alicerces para a integrao na Unio e para vencer as distncias que nos separam dos pases candidatos e do mundo. Actuam igualmente como multiplicadores, familiarizando o pblico com a Unio Europeia e mostrando as polticas em aco. Exemplos de iniciativas impulsionadas pelas redes O "Dia Europeu sem carros", que se realiza anualmente em 22 de Setembro, mobiliza agora cerca de 800 cidades em 25 pases europeus numa base voluntria. A iniciativa Netd@ys melhorou a familiarizao das escolas, alunos e professores com os novos meios de comunicao social. No ano passado, os cerca de 300 projectos Netd@ys envolveram 150 000 organizaes de 85 pases e o stio web europeu recebeu mais de 8 milhes de visitas. Contudo, muitas destas redes, profundamente enraizadas na nossa sociedade, sentem-se desligadas do processo poltico da Unio Europeia. Tornando-as mais abertas e estruturando melhor as suas relaes com as instituies, estas redes podero contribuir de forma mais eficaz para as polticas comunitrias. Mais especificamente, o funcionamento de algumas redes regionais e urbanas, que apoiam a cooperao transnacional e transfronteiria, por exemplo ao abrigo dos Fundos estruturais, entravado pela disparidade das condies administrativas e jurdicas aplicveis a cada autoridade participante.
PONTOS PARA ACO

A Comisso: - desenvolver, at ao final de 2002, uma abordagem mais sistemtica e activa na colaborao com as principais redes, permitindo-lhes assim contribuir para a tomada de decises e para a execuo das polticas. - examinar as formas de apoiar melhor, a nvel da Unio Europeia, o quadro da cooperao transnacional dos intervenientes regionais ou locais, com o objectivo de apresentar propostas at ao final de 2003.

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3.2

Melhores polticas, melhor regulamentao e melhores resultados As polticas e a legislao da Unio Europeia esto a tornar-se cada vez mais complexas. A relutncia manifestada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu no sentido de dar uma maior margem de manobra Comisso para a execuo das polticas, significa que, muitas vezes, a legislao inclui um nvel desnecessrio de pormenor. Nos sistemas nacionais, esta problemtica seria tratada atravs da adopo de regras de execuo, sob controlo dos parlamentos nacionais e no na legislao que estes adoptam. O nvel de pormenor da legislao da Unio Europeia significa tambm que a adaptao das regras s mudanas tcnicas ou de mercado poder ser complexa e morosa. O resultado final uma falta de flexibilidade prejudicial para a eficcia. A morosidade deste processo legislativo agravada pela lentido da transposio das 83 directivas relativas realizao do mercado interno que deveriam ter sido transpostas em 2000, apenas 5 foram transpostas em todos os Estados-Membros. Se as regras no contarem com o apoio necessrio ou se no forem aplicadas de forma adequada, o conjunto das instituies que ser posto em causa. Para alm de uma abordagem nova para a definio das polticas, que implique uma maior participao, a Unio deve reforar a confiana nos pareceres dos peritos em que baseia as suas polticas. Necessita melhorar a qualidade da sua legislao, incluindo a melhoria da sua aplicao e cumprimento. Confiana nos pareceres dos peritos Os peritos cientficos e de outros sectores desempenham um papel cada vez mais significativo na preparao e no acompanhamento das decises. Da sade humana e animal legislao social, as instituies recorrem sabedoria dos especialistas para antecipar e identificar a natureza dos problemas e incertezas com que a Unio se depara, para adoptar decises e para garantir que os riscos so explicados ao pblico de forma clara e simples. O aparecimento das biotecnologias veio evidenciar questes morais e ticas sem precedentes suscitadas pela tecnologia. Estes problemas realam a necessidade de se dispor de um amplo leque de disciplinas e experincias, que ultrapassam os aspectos puramente cientficos. As recentes crises alimentares salientaram a importncia de informar o pblico e os dirigentes polticos acerca daquilo que conhecido e dos aspectos em que a incerteza persiste. Mas vieram tambm abalar a confiana do pblico num processo poltico baseado nos pareceres dos peritos. A opacidade do sistema comunitrio de comits de peritos ou a falta de informao acerca do seu funcionamento dificulta uma percepo correcta por parte do pblico. Muitas vezes no claro quem que de facto decide se os peritos se os dirigentes investidos de autoridade poltica. Simultaneamente, um pblico mais informado questiona cada vez mais o contedo e a independncia dos pareceres emitidos pelos peritos. Estas questes revestem maior acuidade sempre que necessrio que a Unio aplique o princpio da precauo e desempenhe o seu papel em termos de anlise e gesto de risco. Ao longo dos anos, a Comisso tem vindo a dar resposta a estes

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desafios, por exemplo atravs da reforma do sistema dos comits cientficos em 1997, garantindo a divulgao pblica dos pareceres cientficos destes comits. Tambm o fez atravs da sua actual proposta de instaurao de uma autoridade alimentar europeia, que melhorar as capacidades cientficas, a transparncia e a ligao em rede da Unio Europeia no domnio da segurana alimentar. Em numerosos outros domnios, so manifestas as vantagens da ligao em rede a nvel europeu ou mesmo mundial. Contudo, o saber-fazer normalmente organizado a nvel nacional. essencial que estes recursos sejam agrupados e sejam mais bem utilizados em defesa do interesse comum dos cidados da Unio Europeia. Estas redes estruturadas e abertas deveriam constituir um sistema de referncia cientfica de apoio elaborao das polticas da Unio Europeia.16
PONTOS
ACO PARA

A Comisso publicar, a partir de Junho de 2002, orientaes sobre a obteno e utilizao dos pareceres de peritos na Comisso, por forma a garantir a responsabilizao, o pluralismo e a integridade dos pareceres utilizados, bem como orientaes sobre a publicao dos pareceres emitidos. Estas orientaes podero, ao longo do tempo, constituir a base de uma abordagem comum para todas as instituies e Estados-Membros; Uma regulamentao melhor e mais rpida combinar os instrumentos polticos para obter melhores resultados A Unio Europeia continuar, legitimamente, a ser julgada em funo do impacto da sua regulamentao no terreno. Dever constantemente diligenciar no sentido de melhorar a qualidade, a eficcia e a simplicidade dos actos regulamentares. Um processo de deciso eficaz implica tambm a combinao de diferentes instrumentos polticos (diversas formas de legislao, programas, orientaes, utilizao dos fundos estruturais, etc.) para atingir os objectivos fixados pelo Tratado. Utilizando plenamente o Tratado, a Comisso poder tambm apresentar propostas no sentido de fazer avanar os objectivos da Unio atravs do reforo da cooperao. Simultaneamente, a Unio dever estar em condies de reagir mais rapidamente evoluo das condies de mercado e aos novos problemas, reduzindo os longos prazos necessrios para a adopo e aplicao das regras comunitrias que, em muitos casos, podero atingir trs anos ou mais. A contradio entre decises mais rpidas e uma consulta melhor mas morosa, no constitui necessariamente um problema: o investimento numa boa consulta "a montante" produz normalmente legislao de melhor qualidade, que adoptada mais rapidamente e que mais facilmente aplicada e respeitada. As melhorias nesta rea dependem de sete factores. Em primeiro lugar, as propostas devem ser elaboradas com base numa anlise efectiva da oportunidade de uma interveno a nvel comunitrio e da necessidade de uma interveno regulamentar. Em caso afirmativo, a anlise dever igualmente incidir sobre o seu impacto econmico, social e ambiental potencial, bem como sobre os custos e vantagens de uma determinada

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A criao deste sistema de referncia cientfica mais amplo constitui um dos objectivos do Espao Europeu da Investigao.

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abordagem. Um elemento fundamental nesta avaliao consiste em garantir que os objectivos de qualquer proposta so claramente identificados. Em segundo lugar, a via legislativa est integrada frequentemente numa soluo mais ampla que combina as regras formais com instrumentos no vinculativos, como recomendaes, orientaes ou mesmo auto-regulamentao no mbito de um quadro acordado em conjunto. bvia a necessidade de uma grande coerncia entre os diversos instrumentos polticos utilizados, devendo a sua escolha ser cuidadosamente ponderada. Em terceiro lugar, deve ser utilizado o tipo adequado de instrumento, sempre que necessrio legislar para alcanar os objectivos da Unio: - Quando necessria uma aplicao uniforme e certeza jurdica em toda a Unio dever ser considerada a hiptese de utilizar os regulamentos. Esta opo reveste-se de particular importncia no mbito da realizao do mercado interno e apresenta a vantagem de evitar os atrasos associados transposio das directivas para o direito nacional. - As denominadas "directivas-quadro" devem ser utilizadas com maior frequncia. Para alm de pressuporem um menor grau de interveno e de proporcionarem uma maior flexibilidade em termos de transposio, estes textos so normalmente aprovados mais rapidamente pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Independentemente da forma do instrumento legislativo escolhida, dever-se-ia recorrer mais legislao "primria", limitada aos elementos essenciais (direitos e obrigaes bsicos, condies da sua execuo), deixando ao poder executivo a tarefa de regular os aspectos tcnicos de execuo atravs da adopo de regras "derivadas". Em quarto lugar, em determinadas condies, podero ser elaboradas medidas de execuo no mbito da co-regulamentao. A co-regulamentao combina a aco legislativa e regulamentar vinculativa com medidas adoptadas pelos intervenientes mais afectados, tirando partido dos seus conhecimentos prticos. O resultado ser uma maior partilha das polticas em questo, fazendo com que os intervenientes mais afectados pelas medidas de execuo participem na sua elaborao e aplicao. Consegue-se assim, regra geral, um melhor cumprimento, mesmo quando as regras pormenorizadas no so vinculativas. - A co-regulamentao foi j utilizada, por exemplo, em reas como o mercado interno (acordo relativamente s normas de produtos ao abrigo das denominadas directivas "Nova Abordagem") e no sector ambiental (na reduo das emisses dos veculos automveis). - A forma exacta da co-regulamentao, a combinao dos instrumentos jurdicos e no jurdicos e a definio de quem lana a iniciativa - os intervenientes afectados ou a Comisso variaro em funo dos sectores. Nos termos das condies que se seguem, a Comisso considerar a possibilidade de utilizar a co-regulamentao nos casos em que constitui uma forma eficaz de atingir os objectivos da Unio Europeia.

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Condies de utilizao da co-regulamentao A co-regulamentao implica que seja criado na legislao um quadro de objectivos globais, direitos bsicos, mecanismos de aplicao e de recurso e condies de controlo da execuo. Deveria apenas ser utilizada nos casos em que constitui claramente um valor acrescentado e defende o interesse geral. apenas adequada s situaes em que os direitos fundamentais ou as opes polticas importantes no so postos em causa. No deve ser utilizada em situaes em que as regras devem ser aplicadas uniformemente em todos os Estados-Membros. Da mesma forma, as organizaes que participam devem ser representativas, responsveis e estar em condies de utilizar procedimentos abertos na formulao e aplicao das regras acordadas. Trata-se de um factor-chave para determinar qual o valor acrescentado que representa, num determinado caso, a abordagem da co-regulamentao. Alm disso, a cooperao resultante dever ser compatvel com as regras de concorrncia europeias e as regras adoptadas devem ser suficientemente divulgadas para que os interessados conheam as regras aplicveis e os direitos de que beneficiam. Nos casos em que a co-regulamentao no pode proporcionar os resultados desejados ou em que determinados intervenientes particulares no cumprem as regras acordadas, as autoridades pblicas dispem sempre da possibilidade de intervir, atravs da adopo das regras especficas necessrias. Em quinto lugar, noutros domnios, a aco comunitria pode ser complementada ou reforada atravs da utilizao do denominado "mtodo aberto de coordenao", que nalguns casos poder j envolver os pases candidatos. - O mtodo aberto de coordenao utilizado casuisticamente. Trata-se de um meio de promover a cooperao e o intercmbio de boas prticas e de chegar a acordo sobre objectivos e orientaes comuns para os Estados-Membros, contando por vezes com o apoio de planos de aco nacionais, como no caso do emprego e da excluso social. Baseia-se no controlo regular dos progressos alcanados para cumprir esses objectivos, o que permite que os Estados-Membros comparem os seus esforos e aproveitem a experincia mtua. - Nalgumas reas, como o emprego e a poltica social ou de imigrao17, aplica-se paralelamente abordagem programtica e legislativa; noutras situaes, representa um valor acrescentado a nvel europeu nos casos em que existe pouca margem para uma soluo legislativa. Trata-se, por exemplo, dos trabalhos a nvel europeu para a definio dos objectivos futuros dos sistemas de ensino nacionais. - A Comisso desempenha activamente um papel de coordenao e est disposta a continuar a faz-lo no futuro, mas o recurso a este mtodo no deve perturbar o equilbrio institucional nem pr em causa a realizao dos objectivos comuns consagrados no Tratado. No dever, em especial, excluir o Parlamento Europeu do processo poltico europeu. O mtodo aberto de coordenao dever complementar e no substituir a aco da Comunidade.

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Ver a recente Comunicao relativa a um mecanismo de coordenao aberto da poltica comunitria em matria de imigrao, COM (2001) 387 de 11.7.2001.

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Casos em que pode ser utilizado o mtodo aberto de coordenao A utilizao do mtodo aberto de coordenao no dever pr em causa a realizao dos objectivos comuns consagrados no Tratado ou a responsabilidade poltica das instituies. No dever ser utilizado quando possvel uma aco legislativa ao abrigo do mtodo comunitrio e dever garantir a responsabilizao geral, mediante as seguintes condies: Dever ser utilizado para alcanar objectivos do Tratado definidos. Devero ser criados mecanismos para a apresentao regular de informaes ao Parlamento Europeu. A Comisso dever estar estreitamente associada e desempenhar um papel de coordenao. Os dados e informaes gerados devero ser divulgados amplamente. Devero permitir determinar se so necessrias aces legislativas ou programticas para ultrapassar os problemas especficos detectados. Em sexto lugar, necessria uma cultura mais forte de avaliao e anlise das reaces, por forma a tirar partido dos xitos e dos erros do passado. Evita-se assim que as propostas regulamentem excessivamente e garante-se que as decises so adoptadas e executadas ao nvel adequado. Em stimo lugar, a Comisso comprometeu-se a retirar propostas nos casos em que a negociao interinstitucional pe em causa os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade consagrados no Tratado ou compromete os objectivos da proposta. O Conselho e o Parlamento Europeu devero, por sua vez, limitar-se aos elementos essenciais da legislao acima referidos e evitar sobrecarregar ou complicar desnecessariamente as propostas da Comisso. O Conselho e o Parlamento Europeu devero tambm envidar maiores esforos para acelerar o processo legislativo. Nos domnios em que juridicamente possvel, o Conselho deveria proceder votao logo que antev uma maioria qualificada, em vez de prosseguir as discusses tentando obter a unanimidade. Quando adequado, o Conselho e o Parlamento Europeu devero tentar chegar a acordo sobre as propostas em primeira leitura e no em segunda leitura, recorrendo assistncia da Comisso. Poderia assim ser possvel reduzir o tempo necessrio para a adopo da legislao em seis a nove meses. O direito comunitrio deveria ser consideravelmente simplificado Com base nos trabalhos j realizados relativos ao mercado nico e legislao agrcola, necessrio um vasto programa de simplificao das regras existentes codificao de textos jurdicos, eliminao de disposies redundantes ou obsoletas e recurso a disposies de execuo no que se refere s obrigaes no essenciais. A simplificao a nvel da Unio Europeia dever ser acompanhada de um compromisso semelhante por parte dos Estados-Membros. Mais do que tudo, os cidados querem menos burocracia a nvel nacional para eles irrelevante se

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provm das decises europeias ou nacionais. Uma das principais fontes de preocupaes a tendncia dos Estados-Membros, ao transporem as directivas comunitrias, para acrescentarem novos procedimentos onerosos ou para tornarem a legislao mais complexa. Deveriam ser criadas redes entre os responsveis pela simplificao a nvel da Unio Europeia e a nvel nacional.
PONTOS
ACO PARA

A Comisso apresentar ao Conselho Europeu de Laeken um plano de aco para uma melhor regulamentao. Neste mbito : - Promover uma maior utilizao dos diferentes instrumentos polticos (regulamentos, "directivas-quadro", orientaes e recomendaes, mecanismos de co-regulamentao). Estes podero ser complementados, quando adequado, pela utilizao do mtodo aberto de coordenao. - Limitar as suas propostas de legislao primria aos elementos essenciais, prevendo uma maior margem para a adopo de medidas de execuo para abranger os aspectos tcnicos destas propostas. - Lanar um importante programa de reviso e simplificao da legislao comunitria adoptada antes de 2000, apoiado por procedimentos rpidos a nvel do Conselho e do Parlamento Europeu. O Conselho e o Parlamento Europeu devero limitar a legislao primria aos elementos essenciais. Os Estados-Membros devero evitar, ao transpor a legislao comunitria, a introduo de um nvel desproporcionado de pormenor ou de exigncias administrativas complexas. Melhor aplicao das regras da Unio Europeia atravs de agncias de regulamentao Existem em todos os Estados-Membros diversas agncias nacionais de regulamentao em domnios onde so necessrias decises de regulamentao coerentes e independentes. Estas entidades de regulamentao desempenham um papel cada vez mais importante na aplicao do direito comunitrio. A nvel da Unio Europeia, foram criadas doze agncias independentes. Contudo, na sua maioria, estes organismos desempenham principalmente um papel de recolha de informaes, como acontece com a Agncia Europeia do Ambiente em Copenhaga, ou colaboram com a Comisso na execuo de programas e polticas especficos da Unio Europeia, como acontece por exemplo com a Fundao Europeia para a Formao de Turim. Trs agncias da Unio Europeia tm um papel regulamentar18. A criao de novas agncias europeias de regulamentao autnomas em reas claramente definidas melhorar as condies de aplicao da legislao em toda a

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O Instituto de Harmonizao do Mercado Interno (Alicante) e o Instituto Comunitrio das Variedades Vegetais (Angers) adoptam decises individuais no que se refere ao registo das marcas europeias e concesso de direitos em matria de variedades vegetais. A Agncia Europeia de Avaliao dos Medicamentos (Londres) procede apreciao tcnica dos pedidos de autorizao de novos medicamentos antes da deciso da Comisso.

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Unio. Estas agncias devero dispor de poderes para adoptarem decises individuais, no mbito da execuo de medidas regulamentares. Devero gozar de uma certa independncia e funcionar no mbito de um quadro claro, estabelecido pelo poder legislativo. O regulamento de criao de cada agncia dever fixar os limites das suas actividades e competncias, as suas responsabilidades e os requisitos em termos de abertura. A vantagem das agncias reside na sua capacidade de utilizar um saber-fazer extremamente tcnico e especfico, na grande visibilidade que proporcionam aos sectores em questo (e por vezes mesmo para o pblico) e nas economias que representam para as empresas. Para a Comisso, a criao de agncias contribuir para garantir a redefinio das suas atribuies, centrando-as nos domnios essenciais. Condies para a criao de agncias de regulamentao a nvel da Unio Europeia Os Tratados permitem que algumas responsabilidades sejam directamente atribudas s agncias. Contudo, dever ser respeitado o equilbrio de poderes entre as instituies e as respectivas misses e prerrogativas no devero ser afectadas. Estaro, por conseguinte, sujeitas s seguintes condies: As agncias podem dispor de poderes para adoptar decises individuais em reas especficas, mas no podero adoptar medidas regulamentares de carcter geral. Podem, em especial, dispor de poderes de tomada de deciso em reas em que predomina um nico interesse pblico e em que as tarefas a realizar exigem conhecimentos tcnicos especficos (por exemplo, segurana area). No podem ser atribudas s agncias responsabilidades relativamente s quais o Tratado conferiu Comisso um poder de deciso directo (por exemplo, na rea da poltica de concorrncia). As agncias no podem dispor de poderes de tomada de deciso em reas em que teriam de arbitrar entre interesses pblicos contraditrios, exercer um poder discricionrio em termos polticos ou realizar avaliaes econmicas complexas. As agncias devem estar sujeitas a um sistema eficaz de superviso e controlo. A Comisso considerar a hiptese de criao de agncias de regulamentao numa base casustica. Foram apresentadas ao Conselho e ao Parlamento Europeu propostas relativas criao de trs agncias: Autoridade Alimentar Europeia, Agncia Europeia de Segurana Martima e Agncia Europeia de Segurana Area, sendo esta ltima a nica a dispor claramente de poderes para adoptar decises individuais.

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PONTOS
ACO

PARA

A Comisso: - Definir em 2002 as condies de criao de novas agncias de regulamentao, nos termos das condies supracitadas, e o quadro em que devero desenvolver as suas actividades. - Definir as responsabilidades da Comunidade em termos de superviso destas agncias. Melhor aplicao a nvel nacional Em ltima anlise, o impacto da legislao da Unio Europeia depende da vontade e capacidade das autoridades dos Estados-Membros para garantirem que a legislao transposta e aplicada efectiva e plenamente, em tempo til. Uma transposio tardia, uma m transposio e uma observncia no rigorosa contribuiro para dar ao pblico a imagem de uma Unio que no produz resultados. Neste contexto, a principal responsabilidade cabe s administraes e aos tribunais nacionais. O reforo da capacidade administrativa dos pases candidatos constitui j um elemento fundamental da estratgia de pr-adeso e estes esforos devero prosseguir aps a adeso. Os actuais Estados-Membros devero garantir que tambm eles melhoram os seus resultados e afectam os recursos adequados neste domnio. A Unio pode efectivamente aproveitar a experincia adquirida nos pases candidatos, como por exemplo as "aces de geminao". Os actuais e futuros Estados-Membros devero considerar a hiptese de criar unidades de coordenao no mbito das administraes centrais, por forma a melhorar a aplicao do direito comunitrio. Simultaneamente, persiste a sensao de que as regras comunitrias so "leis estrangeiras". O direito comunitrio faz parte da ordem jurdica nacional e, como tal, deve ser cumprido. Apesar da longa cooperao com o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, os juristas e os tribunais nacionais deveriam familiarizar-se mais com o direito comunitrio e assumir responsabilidades para garantir permanentemente a proteco dos direitos consagrados no Tratado e na legislao europeia. A Comisso continuar a apoiar a cooperao judicial e a formao dos juristas e dos juizes em direito comunitrio, mas os Estados-Membros tero, eles prprios, que reforar as suas aces neste domnio. O papel e a eficcia do Provedor de Justia da Unio Europeia e da Comisso das Peties do Parlamento Europeu devero ser complementados pela criao de redes de organismos semelhantes dos Estados-Membros, capazes de resolver os litgios que envolvem os cidados e assuntos da Unio Europeia. Estas redes melhorariam o conhecimento dos cidados relativamente ao mbito e limites dos seus direitos ao abrigo da legislao comunitria e ajud-los-iam a identificar quais as autoridades dos Estados-Membros que podem resolver os problemas. Nalguns sectores extremamente especficos, a criao de agncias europeias de regulamentao, tal como acima proposto, contribuir igualmente para uma aplicao uniforme das regras em toda a Comunidade.

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A Unio baseia-se no Estado de direito. O controlo estrito da aplicao da legislao comunitria constitui uma tarefa essencial da Comisso, se se pretender que a Unio seja uma realidade para as empresas e os cidados. Desta forma, a Comisso sancionar vigorosamente as infraces. Neste contexto, as queixas individuais relativas a infraces ao direito comunitrio so importantes. A Comisso adoptou j medidas para melhorar e acelerar os procedimentos internos de tratamento destas queixas e tais medidas devero ser agora codificadas e publicadas. Contudo, no que se refere s queixas individuais, uma longa aco judicial contra um Estado-Membro nem sempre constitui a soluo mais prtica. O principal objectivo de um processo de infraco consiste em obrigar o Estado-Membro autor da infraco a solucionar a sua violao do direito comunitrio. Todavia, mesmo aps um acrdo do Tribunal de Justia da Comunidade Europeia, poder ser necessrio que o autor da queixa proceda a outras diligncias perante os tribunais nacionais, por forma a fazer valer os seus direitos. Para maximizar o impacto deste trabalho de tratamento das queixas, a Comisso ir redefinir as medidas actuais e confirmar os critrios que utilizar para estabelecer a prioridade dos processos, incluindo as seguintes orientaes: Prioridade consagrada ao tratamento de eventuais infraces ao direito comunitrio A Comisso centrar a sua aco: Na verificao da eficcia e qualidade da transposio das directivas, como meio mais eficaz para evitar que surjam problemas individuais numa fase posterior. Em situaes que envolvam a compatibilidade do direito nacional com os princpios fundamentais da Comunidade. Em casos que afectam gravemente o interesse comunitrio (por exemplo, casos com implicaes transfronteiras) ou os interesses que a legislao pretende proteger. Em casos em que um elemento especfico da legislao europeia suscita sucessivos problemas de transposio num Estado-Membro. Em casos que envolvam o financiamento comunitrio. Estes casos devero ser tratados prioritariamente, no mbito de processos formais de infraco. Noutros casos, podero ser exploradas outras formas de interveno, antes de dar incio a processos formais de infraco. Por ltimo, a Comisso prosseguir um dilogo activo com os Estados-Membros relativamente observncia da legislao, o que ter a vantagem de melhorar as informaes sobre a forma como as regras so aplicadas na prtica. Poder tambm proporcionar uma resoluo mais rpida de uma potencial infraco do que um processo completo no tribunal, oferecendo desta forma uma soluo menos morosa para o autor da queixa.

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PONTOS
ACO

PARA

A Comisso: - Propor em 2002 aces de geminao entre as administraes nacionais, por forma a partilharem as melhores prticas a nvel da execuo das medidas em sectores especficos, utilizando a experincia obtida nos pases candidatos, e promover o conhecimento do direito comunitrio junto dos tribunais e juristas nacionais. - Estabelecer em 2002 os critrios que sero utilizados para a determinao das prioridades na investigao de possveis infraces ao direito comunitrio. - Codificar as actuais regras administrativas relativas ao tratamento das queixas. Os Estados-Membros devero intensificar os seus esforos para melhorar a qualidade da transposio e aplicao, devero contribuir para melhorar o conhecimento do direito comunitrio, incentivar os tribunais nacionais a terem um papel mais activo no controlo da aplicao das regras comunitrias e reforar a capacidade de resoluo de litgios atravs de uma rede de provedores de justia ou mediadores.

3.3.

A contribuio da Unio Europeia para a governana global As propostas includas no presente Livro Branco foram elaboradas no contexto do alargamento, mas proporcionam igualmente uma contribuio til para a governana global. O primeiro passo da Unio dever consistir em assegurar o xito da reforma da governana a nvel interno, por forma a salientar a necessidade de mudana a nvel internacional. Os objectivos de paz, crescimento, emprego e justia social prosseguidos na Unio devero tambm ser promovidos no exterior, para que possam ser efectivamente alcanados tanto a nvel europeu como a nvel global. Assim, dar-se- resposta s expectativas dos cidados, no sentido de uma Unio forte na cena mundial. O xito obtido na aco internacional refora a identidade europeia e a importncia dos valores partilhados na Unio. Ao aplicar os princpios da boa governana responsabilidade global da Unio Europeia, a Unio dever mostrar-se mais acessvel para os intervenientes governamentais e no governamentais de outras partes do mundo. Este princpio inspira j a sua estratgia de desenvolvimento sustentvel mas, paralelamente, esses intervenientes devero assumir compromissos relativamente sua representatividade e responsabilidade nas respostas a dar aos desafios globais. A Unio dever tomar em considerao a dimenso global ao apreciar o impacto das polticas, ao estabelecer orientaes para a utilizao dos pareceres de peritos, adoptando uma abordagem mais activa relativamente s redes internacionais. Ao ter mais em considerao a dimenso global, a Unio reforar a sua posio nas negociaes multilaterais. Dever ter por objectivo melhorar a eficcia e a legitimidade do processo global de deciso, contribuindo para modernizar e reformar as instituies internacionais e multilaterais a mdio e a longo prazo. O objectivo

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dever consistir em reforar a eficcia e os poderes de controlo de aplicao da regulamentao por parte das instituies multilaterais. A curto prazo, a Unio dever criar parcerias com outros pases, por forma a promover uma maior cooperao e coerncia entre as actividades das organizaes internacionais existentes e aumentar a sua transparncia. A aco internacional dever ser complementada por novos instrumentos. Muitas das ideias apresentadas no presente Livro Branco podero ser testadas a nvel global, nomeadamente o controlo colegial dos progressos alcanados na prossecuo dos objectivos acordados a nvel internacional ou o desenvolvimento de solues co-regulamentares para abordar aspectos da nova economia. Tal como na Unio, estas abordagens devero complementar elementos vlidos do direito pblico internacional, nomeadamente a Organizao Mundial do Comrcio e o Tribunal Internacional de Justia. Para alcanar estes objectivos, necessrio que a Unio apresente cada vez mais posies comuns. Ser assim reforada a sua representao nas instituies internacionais e regionais, incluindo no que se refere governana econmica e financeira, ambiente, desenvolvimento e poltica de concorrncia. Podero tambm, em muitas situaes, ser introduzidas melhorias significativas no mbito do actual Tratado, que podero tornar consideravelmente mais visveis as aces da Unio a nvel global. Nalgumas reas, como as finanas, necessria uma alterao do Tratado.
PONTOS
ACO PARA

A Comisso: - Melhorar o dilogo com os intervenientes governamentais e no governamentais dos pases terceiros aquando da elaborao de propostas polticas com dimenso internacional. - Promover a utilizao de novos instrumentos a nvel global como complemento do direito internacional "vinculativo". - Lanar um debate em 2002, relativamente contribuio da Unio para uma profunda reforma das instituies multilaterais e para melhorar a cooperao e a transparncia das organizaes internacionais. - Propor uma reviso da representao internacional da Unio, no quadro dos actuais Tratados, com o objectivo de lhe permitir apresentar, cada vez mais, posies comuns e propor alteraes na prxima Conferncia Intergovernamental.

3.4.

Redefinir as polticas e as instituies Ligar a Unio Europeia aos seus cidados implica que sejam identificados polticas e objectivos claros no mbito de uma viso global do futuro da Unio. Os cidados precisam de compreender melhor o projecto poltico subjacente Unio. A tarefa no fcil. A integrao progressiva que tem caracterizado o desenvolvimento da Unio, tem conduzido a uma compartimentao das polticas de carcter sectorial, atribuindo-lhes diferentes objectivos e diferentes instrumentos: ao longo do tempo, a capacidade para garantir a coerncia da aco da Unio tem vindo 31

a diminuir. Os actuais mtodos de trabalho das instituies e as relaes com os Estados-Membros no lhes permitem assumir a liderana necessria. Como resposta parcial, a Unio lanou estratgias polticas interssectoriais, como as apresentadas em Tampere (1999) no que se refere liberdade, segurana e justia; em Lisboa (2000) relativamente a uma estratgia de renovao econmica e social at 2010, ou em Gotemburgo (2001), com a estratgia do desenvolvimento sustentvel. Mas necessrio fazer mais. As instituies e os Estados-Membros devero trabalhar em conjunto para elaborarem uma estratgia poltica global. Para o efeito, devero redefinir desde j os objectivos das polticas da Unio e adaptar o funcionamento das instituies, no mbito dos actuais Tratados. Redefinir as polticas da Unio Europeia A introduo do euro e o alargamento sero os catalisadores de mudanas fundamentais. O euro ser dentro em breve uma realidade tangvel para os cidados e vir aumentar a visibilidade da Unio a nvel nacional e no mundo. O alargamento ir suscitar problemas especficos em termos das grandes diferenas que separam os pases pobres e os pases ricos e vir colocar novos desafios para a gesto das fronteiras externas da Unio e para as relaes com os nossos futuros vizinhos. Redefinir as polticas significa que a Unio dever identificar de forma mais clara os seus objectivos a longo prazo. Poder tratar-se, no mbito do objectivo global do desenvolvimento sustentvel, do reforo do capital humano, dos conhecimentos e das qualificaes; do reforo da coeso social e da competitividade; de dar resposta aos desafios ambientais; de apoiar a diversidade territorial; e de contribuir para a paz e a estabilidade regional. Objectivos mais definidos permitiro orientar a reforma das polticas em antecipao de um alargamento bem sucedido, e garantiro que a expanso da Unio no leva a um enfraquecimento ou diluio das polticas existentes. Ao estabelecer as prioridades e ao garantir a coerncia, as instituies devero evitar tomar decises sobre as polticas futuras em funo de consideraes a curto prazo, visto que os desafios so a longo prazo. Trata-se de um verdadeiro risco face ocorrncia simultnea, num futuro prximo, da reforma institucional, de importantes opes polticas, de negociaes oramentais e do alargamento. Esta situao poder pr prova a capacidade de liderana da Unio atravs de uma viso coerente do futuro. A Unio dever tambm continuar a assegurar que dispe dos recursos adequados para levar a cabo as tarefas que lhe foram atribudas. No mbito da Comisso, foram j tomadas importantes medidas, para reforar a sua capacidade no domnio do planeamento e da definio de polticas e estratgias que constitui um dos trs pilares das actuais reformas administrativas. Manifestam-se atravs de importantes eventos que, todos os anos, promovem o debate poltico no mbito do programa estratgico quinquenal da Comisso: A estratgia poltica anual da Comisso, no incio do ano, centra-se na identificao das prioridades estratgicas num horizonte de dois a trs anos. Permite uma abordagem a mdio prazo, mais coerente e inclui um teste essencial de exequibilidade, a fim de garantir que a Unio dispe dos recursos necessrios.

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 O Presidente da Comisso, na sua comunicao anual relativa ao estado da Unio, dirigida ao Parlamento Europeu, analisa os progressos efectuados face s prioridades estratgicas da Comisso e indica os novos desafios que se perfilam. Esta comunicao complementada pelo relatrio anual de sntese apresentado ao Conselho Europeu da Primavera, que abrange as polticas econmica, social e ambiental da Unio. Alm disso, a partir de 2002, o relatrio anual sobre a aplicao do Protocolo de Amsterdo relativo subsidiariedade e proporcionalidade ser orientado em funo dos principais objectivos das polticas da Unio Europeia. Analisar em que medida a Unio aplicou os princpios da proporcionalidade e da subsidiariedade na prossecuo dos seus principais objectivos. Contudo, os esforos no sentido de estruturar um debate mais esclarecido sobre a coerncia das polticas devem basear-se num dilogo entre as instituies relativamente aos objectivos e prioridades futuros para a Unio. A Comisso, ao lanar as polticas e ao determinar as prioridades a longo prazo, poder desempenhar um papel particularmente eficaz a nvel da preparao do Conselho Europeu. Estas cimeiras, que agora se realizam quatro vezes por ano, renem os quinze Chefes de Estado e de Governo e o Presidente da Comisso. O Conselho Europeu dever assumir, juntamente com a Comisso, um papel mais importante na configurao do rumo estratgico da Unio. No dever tratar em pormenor as polticas correntes da Unio Europeia. Devido exigncia de consenso, o processo de elaborao das polticas muitas vezes paralisado pelos interesses nacionais em reas que, no mbito do Conselho, podiam e deviam ser decididas por maioria qualificada dos Estados-Membros. Trata-se de um caso em que o Conselho no assume a sua responsabilidade poltica em termos de deciso, no mbito do mtodo comunitrio. Redefinir as atribuies das instituies Para produzir melhores polticas, a Unio dever revitalizar o mtodo comunitrio. Cada instituio dever concentrar-se nas suas atribuies fundamentais: a Comisso inicia e executa as polticas, o Conselho e o Parlamento Europeu decidem relativamente legislao e aos oramentos (sempre que possvel, utilizando a votao por maioria qualificada, no mbito do Conselho), o Conselho Europeu fixa as orientaes polticas, o Parlamento Europeu controla a execuo do oramento e das polticas da Unio. Para o efeito, so necessrias alteraes a nvel do funcionamento das instituies. Muito poder j ser feito a curto prazo, sem alterao dos actuais Tratados. necessrio um maior esforo no sentido de garantir a coerncia daquilo que feito nos diversos Conselhos sectoriais. O Conselho de Ministros, em especial o Conselho Assuntos Gerais composto pelos Ministros dos Negcios Estrangeiros, perdeu a sua capacidade de apresentar orientaes polticas e de arbitrar entre os interesses sectoriais, principalmente quando est em causa a resoluo de litgios entre diversos ministrios nacionais quanto posio a assumir relativamente s propostas da Unio Europeia. O Conselho introduziu j algumas alteraes ao seu funcionamento. As concluses da Presidncia do Conselho Europeu de Gotemburgo instaram mais uma vez a uma "coordenao efectiva entre as diferentes formaes do

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Conselho". Mas a opinio generalizada de que os progressos alcanados tm at ao momento sido lentos. Chegou a altura de reconhecer que a Unio passou de um processo diplomtico para um processo democrtico, com polticas que atingem o mago das sociedades nacionais e da vida quotidiana. necessrio que o Conselho desenvolva a sua capacidade de coordenar todos os aspectos da poltica da Unio Europeia tanto a nvel do Conselho como a nvel nacional. Desta forma, o Conselho Europeu poderia centrar a sua actividade na definio dos objectivos estratgicos e controlar de forma mais eficaz os resultados obtidos pela Unio. O Parlamento Europeu e todos os Parlamentos nacionais da Unio e dos pases candidatos devero desempenhar um papel mais activo para estimular o debate pblico sobre o futuro da Europa e das suas polticas19. A resposta para a correlao estreita entre as mudanas a nvel nacional, as polticas da Unio Europeia e a evoluo a nvel global no reside exclusivamente em Bruxelas. Estas mudanas devero ser debatidas num contexto nacional em cada Parlamento nacional. A Comisso acolher favoravelmente os debates pblicos, relativos s polticas da Unio, organizados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelos Parlamentos nacionais. Alm disso, o Parlamento Europeu dever reforar o seu controlo da execuo das polticas da Unio Europeia e do oramento comunitrio. Para tal, indispensvel que abandone as actuais tarefas de controlo contabilstico pormenorizado e que adopte uma perspectiva de controlo das polticas mais orientada para os objectivos polticos. Devero ser analisadas as reas em que o processo de co-deciso se poderia aplicar a fim de reforar o papel do Parlamento Europeu. A Comisso dever centrar-se nas atribuies consagradas no Tratado: iniciativa poltica, execuo, guardi do Tratado e representao internacional da Comunidade. As medidas propostas no presente Livro Branco, incluindo um dilogo reforado com as associaes europeias e nacionais das autoridades regionais e locais, uma consulta mais alargada e aberta da sociedade civil, uma melhor utilizao dos pareceres dos peritos e uma melhor avaliao do impacto permitiro melhorar a qualidade das propostas polticas. A ligao entre a governana europeia e global dever fazer com que a Unio expresse, com maior frequncia, posies comuns. A prioridade consagrada ao tratamento das queixas em relao a infraces do direito comunitrio ir maximizar o impacto da actividade da Comisso enquanto guardi do Tratado. As propostas no sentido de simplificar ainda mais a legislao comunitria, de melhorar a regulamentao atravs de uma maior diversidade de instrumentos polticos e da sua combinao, e os contratos tripartidos viro reforar a qualidade da execuo das polticas. O uso cada vez maior das agncias de regulamentao garantir uma melhor execuo e controlo da aplicao da legislao em reas especficas. Evitar tambm que a Comisso consagre recursos a tarefas demasiado tcnicas.

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Os Estados-Membros deveriam realizar um intercmbio das melhores prticas sobre a aplicao do Protocolo de Amsterdo relativo ao papel dos parlamentos nacionais na Unio Europeia.

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Neste mesmo contexto, a Comisso props j uma comunicao e um regulamento que estabelece o quadro para o funcionamento das agncias "de execuo" sob controlo da Comisso. Tal significa que as tarefas de gesto dos programas que acarretam despesas sero confiadas a agncias externas "de execuo", no sendo necessrio mobilizar recursos da Comisso. Devero tambm ser definidas as responsabilidades a nvel da execuo das polticas. Trata-se de uma condio prvia para tornar o sistema mais aberto e mais responsvel face aos cidados europeus. A principal responsabilidade a nvel da execuo das polticas e da aplicao da legislao, atravs da adopo de regulamentos de execuo ou de decises, normalmente conferida Comisso. Devero ser analisadas as condies de adopo destas medidas de execuo por parte da Comisso. Em ltima anlise, deveria chegar-se seguinte situao: A legislao define as condies e limites no mbito dos quais a Comisso exerce as suas competncias de execuo. Um mecanismo jurdico simples permite que o Conselho e o Parlamento Europeu, enquanto poder legislativo, controlem as aces da Comisso face aos princpios e orientaes polticos adoptados na legislao. Esta alterao tornaria o processo de tomada de deciso mais simples, mais rpido e mais compreensvel. Melhoraria a responsabilizao, contribuindo para que o Conselho e o Parlamento Europeu avaliassem, em termos polticos, o desenrolar do processo executivo. Se estas orientaes forem seguidas, ser posta em causa a necessidade de manter os comits existentes, nomeadamente os comits de regulamentao e de gesto. Dever, por conseguinte, ser realizada uma anlise dos actuais comits, nomeadamente a fim de determinar se devem continuar a existir. Esta apreciao dever ter em considerao a necessidade dos pareceres de peritos na aplicao de polticas da Unio Europeia20. Este ajustamento da responsabilidade das instituies, conferindo o controlo das competncias de execuo aos dois rgos legislativos e reavaliando os actuais comits de regulamentao e de gesto levanta a questo delicada do equilbrio de poderes entre as instituies. Deveria levar a uma alterao do artigo 202 do Tratado que estabelece que apenas o Conselho pode impor determinadas modalidades quanto ao exerccio das competncias de execuo da Comisso. Este artigo tornou-se obsoleto devido ao processo de co-deciso que, em muitas reas, coloca o Conselho e o Parlamento Europeu em p de igualdade no que se refere adopo da legislao. Consequentemente, o Conselho e o Parlamento Europeu deveriam ter as mesmas competncias no que se refere ao controlo do exerccio, por parte da Comisso, das suas competncias de execuo. A Comisso pretende lanar uma reflexo sobre esta questo, tendo em vista a prxima Conferncia Intergovernamental.

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Comits compostos pelas administraes dos Estados-Membros que assistem a Comisso no exerccio dos seus poderes de execuo (ver Deciso 1999/468/CE, Deciso "comitologia").

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PONTOS
ACO

PARA

A Comisso: - Utilizar o seu direito de iniciativa para que os debates passem a estar mais fortemente centrados na coerncia poltica e na identificao dos objectivos a longo prazo, utilizando como base as actuais medidas em matria de planeamento estratgico e de comunicao de informaes; - Apresentar, na prxima Conferncia Intergovernamental, propostas no sentido de redefinir as competncias de execuo da Comisso, racionalizando o controlo, por parte do Conselho e do Parlamento Europeu, sobre o exerccio, por parte da Comisso, das suas competncias de execuo. O Conselho dever melhorar a coordenao entre as suas diferentes formaes, bem como a sua capacidade de orientao poltica e para estabelecer uma ligao mais forte entre a aco da Unio Europeia e a aco nacional. O Conselho Europeu dever centrar-se mais nos objectivos estratgicos. O Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais devero desempenhar um papel fundamental para estimular o debate pblico sobre o futuro da Europa e das suas polticas.

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IV. DA GOVERNANA AO FUTURO DA EUROPA

O desafio que se coloca Unio consiste em renovar o processo poltico europeu. As questes suscitadas pelo presente Livro Branco e as respostas que proporciona esto relacionadas com essa renovao. O presente documento inicia um processo que d resposta ao desencanto de muitos dos cidados da Unio. O afastamento relativamente poltica no s um problema europeu, verificando-se tambm a nvel global, nacional e local. Para a Unio, representa contudo um desafio particular. Dado o profundo nvel de integrao j alcanado, os cidados tm, relativamente Unio, expectativas semelhantes s que criaram para as polticas e instituies polticas nacionais. Mas a Unio no pode desenvolver e definir polticas da mesma forma que os governos nacionais; deve instituir parcerias e depende de uma grande variedade de intervenientes. As expectativas devero ser satisfeitas de formas diferentes. O nosso objectivo global baseia-se no princpio simples que tem vindo a guiar a integrao europeia desde a instituio da Comunidade Europeia: integrar os povos da Europa, respeitando simultaneamente cada identidade nacional. As reformas propostas s sero possveis se a Unio reacender a chama original dos Tratados da Unio Europeia e utilizar plenamente a flexibilidade que proporcionam. Cinco princpios polticos - abertura, participao, responsabilizao, eficcia e coerncia esto na base das propostas apresentadas no presente Livro Branco. Devero servir de orientao para a Unio reestruturar o seu modo de funcionamento e fazer avanar as reformas no mbito do actual Tratado, muito embora constituam igualmente marcos para o debate sobre o futuro da Europa. Em conjunto, permitiro uma melhor aplicao dos princpios da proporcionalidade e da subsidiariedade, o que se reflecte, por exemplo, na importncia consagrada no presente Livro Branco utilizao da combinao correcta de instrumentos para executar polticas adequadas aos objectivos prosseguidos, limitando a legislao aos seus elementos essenciais, e utilizao de contratos que tomaro melhor em considerao as condies locais. Presente e futuro: uma questo de vontade poltica Com base nestes princpios, as propostas do presente Livro Branco: Estruturaro a relao entre a Unio Europeia e a sociedade civil. Um cdigo de conduta aplicvel ao processo de consulta identificar as responsabilidades e melhorar a responsabilizao de todos os parceiros. Promover o dilogo e contribuir para a abertura da sociedade civil organizada. Promovero uma maior utilizao das competncias e da experincia prtica dos protagonistas regionais e locais. Trata-se, em primeira instncia, de uma competncia das autoridades nacionais nos termos das suas disposies constitucionais e administrativas nacionais. Simultaneamente, a Unio dever utilizar plenamente o potencial de flexibilidade existente para melhorar a forma como as polticas europeias so aplicadas no terreno.

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Reforaro a confiana do pblico na forma como os dirigentes polticos utilizam os pareceres dos peritos. O sistema multidisciplinar de peritos da Unio Europeia ser aberto a um maior acompanhamento e debate pblicos, o que indispensvel para gerir os desafios, riscos e questes ticas suscitados pela cincia e pela tecnologia. Apoiaro uma definio mais clara dos objectivos polticos da Unio Europeia e melhoraro a eficcia das polticas comunitrias, combinando a legislao formal com solues no legislativas e de auto-regulamentao, por forma a melhor alcanar os objectivos. Estabelecero as condies da criao de agncias europeias de regulamentao. Estas agncias podem reforar a eficcia e visibilidade do direito comunitrio, tanto para as empresas como para o pblico, fazendo com que, nalguns dos domnios mais complexos e tcnicos, as decises estejam mais prximas dos sectores afectados. Redefiniro as atribuies e responsabilidades de cada instituio. Esta medida contribuir para que os cidados exijam que os seus dirigentes polticos e as instituies prestem contas no que se refere s decises adoptadas pela Unio.

O avano destas aces no implica necessariamente novos Tratados. sobretudo uma questo de vontade poltica e faz parte de um processo mais amplo. Alterar o modo de funcionamento da Unio exige uma resposta no s por parte da Comisso, mas tambm por parte de todos os interessados, principalmente do Conselho, do Parlamento Europeu, dos Estados-Membros e dos cidados europeus. Aps adaptar a governana a nvel interno, a Unio estar em melhores condies para contribuir para novas formas de governana global. As polticas e as instituies globais, devero dar resposta s preocupaes populares. Redefinir as atribuies das instituies da Unio Mas o que ir realmente mudar se estas propostas forem realizadas? No centro da proposta de reforma da governana est a redefinio das atribuies das instituies a Comisso, o Conselho e o Parlamento Europeu. Esta reforma dever permitir: Uma utilizao mais selectiva, por parte da Comisso, do seu direito de iniciativa. Uma melhor consulta e participao, uma utilizao mais aberta dos pareceres dos peritos e uma nova abordagem relativamente ao planeamento a mdio prazo permitiro Comisso considerar de forma muito mais crtica as exigncias das instituies e dos grupos de interesse no que se refere a novas iniciativas polticas. Estar em melhores condies para actuar em defesa do interesse geral europeu. Uma legislao europeia circunscrita aos princpios essenciais e um quadro que estabelece as condies da sua execuo. O Livro Branco demonstra como o Conselho e o Parlamento Europeu podem centrar-se mais na direco poltica e no contedo, deixando a aplicao para o poder executivo. Simultaneamente, ambas as instituies deveriam poder racionalizar o seu controlo sobre o exerccio, por parte da Comisso, das suas competncias de execuo.

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Uma participao mais eficaz dos intervenientes nacionais na elaborao, aplicao e controlo da aplicao das regras e programas comunitrios. Este reforo da participao decorrer de propostas sobre o dilogo, a descentralizao, o reforo da cooperao entre administraes e um controlo mais efectivo da aplicao do direito comunitrio. Alm disso, quanto maior for a participao dos intervenientes nacionais e regionais nas polticas europeias, mais bem preparados estaro para informar o pblico acerca destas polticas.

Esta redefinio das atribuies das instituies constitui tambm uma etapa importante a nvel da preparao e gesto de um alargamento bem sucedido. Um mtodo comunitrio renovado como modelo para o futuro As propostas do Livro Branco e a perspectiva de um novo alargamento vo no mesmo sentido: dar novo vigor ao mtodo comunitrio. Tal significa garantir que a Comisso prope e executa as polticas, o Conselho e o Parlamento Europeu tomam decises e os intervenientes nacionais e regionais esto envolvidos no processo poltico da Unio Europeia. O mtodo comunitrio serviu a Unio de forma adequada durante quase meio sculo. Pode continuar a faz-lo, mas deve ser actualizado. Ao apresentar as repercusses de uma melhor governana europeia para as instituies, o Livro Branco arrastado para o debate sobre o futuro da Europa. A reforma da governana europeia desenha tambm a via das futuras alteraes do Tratado na prxima Conferncia Intergovernamental - apresenta as linhas gerais de um modelo para a organizao poltica futura da Unio: Ao dividir os poderes entre o poder legislativo e o poder executivo, o modelo segue o exemplo das democracias nacionais. A nvel europeu, a separao destas duas competncias facilitar a aplicao dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade. No contexto de uma extenso gradual das reas em que as decises so tomadas em conjunto pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu (o denominado procedimento de co-deciso), estas duas instituies podero exercer competncias iguais, o que no acontece nos termos do actual Tratado. Simultaneamente, esta definio das competncias dever permitir que a Comisso assuma plenamente as suas responsabilidades a nvel executivo. A Unio necessita de princpios claros que identifiquem a forma como as competncias so partilhadas entre a Unio e os seus Estados-Membros. Em primeiro lugar, trata-se de responder questo frequentemente colocada pelo pblico "quem faz o qu na Europa?". necessria uma viso de conjunto para dar resposta a esta pergunta. O Livro Branco revelou uma Europa tangvel, em pleno desenvolvimento; uma Unio baseada numa governana a diversos nveis em que cada interveniente contribui, em funo da sua capacidade ou conhecimentos, para o xito da aco global. Num sistema de vrios nveis, o verdadeiro desafio consiste em estabelecer regras claras para a partilha das competncias - e no para a sua separao; apenas esta viso abrangente poder garantir a defesa dos interesses de todos os Estados-Membros e de todos os cidados da Unio.

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Ao iniciar um processo de reforma, o presente Livro Branco d resposta s expectativas dos cidados da Unio. Dever permitir que vejam a Unio como um instrumento atravs do qual podem realizar a mudana. A reflexo sobre estas reformas ir agora prosseguir; ser completada pelo processo mais vasto de reforma institucional que ser lanado no Conselho Europeu de Laeken: um processo que contar com a contribuio activa da Comisso.

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