As organizações do Terceiro Setor

e a economia popular solidária

Luiz Inácio Gaiger1

Title: The Organizations of the Third Sector and the Solidary Grassroots Economy

Abstract

This articles summarizes the main traits of the solidary economy in Brazil, highlighting
aspects that are peculiar to the state of Rio Grande do Sul. It analyzes the activity, philosophy
and working methods of some agencies that support the grassroots or popular economy and
manage solidary values and practices. It identifies two basic action models: the first one is
based on the idea of social involvement and the second on the premise of the self-
determination of individuals in relation to their interests. The discussion of the virtues and
limits of both models, in the present context of extreme social deprivations and the need for
more encompassing responses for the broadening of the solidary grassroots economy, leads the
author to question the process of construction of a truly public sphere. This implies the
relevance of a discussion of the meaning of the Third Sector, its possible role as a frame of
reference for far-reaching actions, in the horizon of the solidary economy and the construction
of alternative paths to development.

Key words: Solidary economy, Third Sector, Grassroots economy, Support agencies, Basic
action models.

Resumo

O texto resume os principais traços da economia solidária no Brasil, destacando

aspectos peculiares do Estado do Rio Grande do Sul. Analisa a atuação de algumas agências
de apoio à economia popular, que manejam valores e práticas solidárias, em sua filosofia e seu
método de trabalho, terminando por identificar dois modelos básicos de ação: o primeiro,
calcado na idéia de engajamento social; o segundo, baseado na premissa da autodeterminação
dos indivíduos em relação aos seus interesses. A discussão das virtudes e limites de ambos os
modelos, no atual contexto de carências sociais extremas e da necessidade de respostas mais
abrangentes para a ampliação da economia popular solidária, leva o texto a questionar o
processo de construção de uma efetiva esfera pública. Nesse sentido, ganha relevância a
discussão sobre o significado do Terceiro Setor, sobre o seu possível papel como base de
referência para ações de envergadura, no horizonte da economia solidária e da construção de
vias alternativas de desenvolvimento.

Palavras-chaves: Economia solidária, Terceiro Setor, Economia popular, Agências de apoio,

Modelos de ação.

1 Doutor em Sociologia, docente da Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS (São Leopoldo,
Brasil), vinculado ao Centro de Documentação e Pesquisa e ao Programa de Pós-Graduação em Ciências
Sociais Aplicadas (e-mail: gaiger@helios.unisinos.br). Versão anterior deste trabalho foi apresentada na 4ª
Conferência Internacional da ISTR, em Dublin, julho de 2000.
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Nos últimos anos, o revigoramento de práticas econômicas fincadas no associativismo é

um fato facilmente verificável, no Brasil e outros países. Signifiquem uma revitalização de
tradições de solidariedade, que se teriam arrefecido ao longo do tempo, ou a generação de
formas genuínas e inovadoras de solidarismo, essas iniciativas vêm merecendo a atenção de
estudiosos, ativistas e agentes os mais diversos, entre eles, as organizações identificáveis com
o Terceiro Setor.
O papel que essas últimas desempenham – ou podem vir a desempenhar a médio prazo –
na conformação e no crescimento dos empreendimentos econômicos solidários é o tema em
debate neste trabalho. Para dar a devida concretude à reflexão, caracterizando a realidade
empírica que lhe serve de ponto de partida, o texto resume inicialmente os principais traços da
economia solidária no Brasil, com base em estudos regionais e, particularmente, em um
levantamento de dados em âmbito nacional.2 A seguir, descreve o panorama da economia
solidária no Estado do Rio Grande do Sul (RS), uma região com experiências das mais
consolidadas e razoável grau de interação entre o novo solidarismo popular e as organizações
civis. Além disso, especialmente em sua capital, Porto Alegre, ela conta com uma configuração
particular em seu aparelho de Estado, há 12 anos sob comando do Partido dos Trabalhadores,
o que ensejou ações públicas precursoras nesse campo, não sem suscitar problemas, como se
verá. Por fim, essa região é o foco principal das pesquisas que sustentam as considerações aqui
apresentadas.3
O texto aborda em seguida algumas organizações importantes de apoio aos
empreendimentos solidários no RS, cuja atuação abrange o suporte metodológico, a
qualificação técnica e o financiamento. A análise considera os objetivos das organizações, seu
público-alvo, sua metodologia, seu grau de influência e os resultados alcançados. Não se
tenciona, com isso, delinear o processo de conformação do Terceiro Setor no RS, tampouco
determinar a importância da economia popular solidária nos dias atuais, mas, sim, examinar
fatos relacionados ao aporte que organizações, tipificáveis como do Terceiro Setor (embora
raramente assim se denominem), têm trazido ao crescimento de práticas solidárias de geração
de trabalho e renda.
A análise dos dados, paulatinamente, deixará perceptíveis alguns aspectos de ordem mais
geral, bem como impasses e tensionamentos percutantes, característicos desse campo, não
somente no RS. Em particular, ficará patente a coexistência de dois modelos de ação do
Terceiro Setor: o primeiro, orientado à multiplicação de vínculos fusionais entre indivíduos e
grupos, apoiando-se numa mística de projeto e de engajamento; o segundo, voltado à
promoção e associação de interesses recíprocos, com base no desenvolvimento de vínculos
contratuais de densidade crescente. Não se trata de sistemas de práticas monolíticos e
incompatíveis, mas de esquemas conceptuais subjacentes, cujo teor preponderante determina
um estilo de ação, com virtudes e limites próprios. Cada um, a seu modo, representa uma
tradição e uma linha de trabalho; no entanto, em seu sentido mais geral, podem confluir para o
exercício de uma práxis solidária, terreno de amálgama entre as organizações do Terceiro
Setor e o solidarismo popular.
Essa linha de análise justifica-se, primeiramente, porque o crescimento da economia
solidária no país deve-se, em boa parte, à ação contínua e ingente daquelas organizações.
Deixando para trás um papel outrora restrito à filantropia e a ações assistenciais, elas
ganharam notoriedade ao assumirem uma função propulsora de novos atores e de novas

2 Trata-se de uma pesquisa auspiciada pela Rede Interunivesitária de Estudos e Pesquisas UNITRABALHO,
sob a coordenação do autor, envolvendo inicialmente dez Estados e todas as grandes regiões do país (vide
CUT, 1999).
3 Essas pesquisas foram realizadas ao longo dos últimos cinco anos (vide Gaiger et al., 1999), decorrendo de
uma parceria entre a Universidade do Vale do Rio dos Sinos, a Cáritas Brasileira – Regional RS e a
Secretaria Municipal de Produção, Indústria e Comércio de Porto Alegre. O presente texto deriva desse
trabalho de equipe e contou com a colaboração de Alberi Petersen (SMIC), Daniela de Oliveira (IC-
UNISINOS), Fernando Lara (IC-CNPq), Marinês Besson (Cáritas-RS) e Raquel Kirch (IC-FAPERGS).
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4
alternativas sociais. Essa ação, até o presente, não foi ainda avaliada (a bem da verdade, nem
razoavelmente descrita) e cabe começar a fazê-lo, ainda que de forma inconclusiva, quando
menos para chegarmos a algumas proposições preliminares.
Uma segunda razão está em que aquelas experiências populares comungam uma série de
valores e práticas, igualmente partilhadas pelas organizações que as apóiam e hoje
constitutivas da identidade do Terceiro Setor: cooperação, confiança, gratuidade, participação,
promoção humana, distributivismo, eco-sustentabilidade, etc. Existem linhas de continuidade,
de modo que empreendimentos solidários e organizações puderam constituir-se por relações
de mão dupla; como num jogo de espelhos, forjaram assim suas identidades, suas missões e
suas legitimidades sociais. É de se esperar que essas relações se intensifiquem e que a
promoção do solidarismo popular seja uma vocação natural do Terceiro Setor.
Razão mais profunda e decisiva, no entanto, reside no fato de que a tão aclamada
novidade e o potencial inovador do Terceiro Setor apenas se confirmarão se o mesmo
desempenhar um papel construtor de vias inovadoras de desenvolvimento. Isto significa
escapar à lógica dos atores que historicamente ocuparam-se do desenvolvimento (isto é, os
outros dois Setores), rompendo a dualização entre a vida social (Primeiro Setor) e a vida
econômica (Segundo Setor) e suscitando protagonismos que contenham essa possibilidade. O
solidarismo econômico popular decorre em boa parte das contradições e insuficiências
oriundas da Iniciativa Privada e do Estado, sinalizando o desejo de um arranjo emancipatório
dessas duas entidades históricas. Há parentesco de origem com o Terceiro Setor, bem como
correspondências estruturais que avalizam a hipótese de um horizonte comum. Teoricamente,
essas constatações sugerem a conveniência de distinguir e, ao mesmo tempo, articular os
conceitos de Economia Popular Solidária e Terceiro Setor.
No contexto coberto pela análise, as ações do Terceiro Setor produzem efeitos ainda
limitados em prol dos empreendimentos solidários, não obstante o seu pioneirismo em várias
frentes. O amadurecimento dessas linhas de trabalho pode torná-las uma base de referência
para ações de envergadura, em particular a formulação de políticas públicas com maior raio de
abrangência e poder de impacto. Embora de natureza e com papéis diferentes, os
empreendimentos solidários e as organizações do Terceiro Setor, a depender de suas
interações, têm diante de si a possibilidade de constituírem um vetor fundamental de
instauração de novas práticas, conducente a uma nova visão das relações entre a economia, a
sociedade e o Estado.

1 - O desenvolvimento da economia solidária no Brasil

A presença de experiências associativas e autogestionárias de cunho econômico,

orientadas por princípios de eqüidade e participação, é um traço indelével no atual cenário
social do Brasil (Cáritas, 1995; Silveira, 1995; Singer, 1999). Esse solidarismo popular
expressa-se no ideário e na prática de um número crescente de empreendimentos econômicos,
levados a cabo por trabalhadores, premidos pela falta de alternativas de subsistência ou
movidos pela força de suas convicções. Neles, combinam-se atividades produtivas com
atividades de cunho social e educativo, centradas, umas e outras, nos valores do solidarismo e
da reciprocidade.
Por trás desse surto está a crise estrutural do mercado de trabalho, com os agravantes da
política nacional recessiva, que impôs processos de fragmentação e de exclusão social nas
últimas duas décadas, de virulência insuspeita e efeitos dramáticos: enormes contingentes,
alijados do mercado de trabalho e abandonados pelas políticas sociais em recuo, viram-se
compelidos a criar suas próprias oportunidades de trabalho e sobrevivência. De outro lado,
positivamente, está a ação mobilizadora de movimentos sociais, parcelas do sindicalismo e
inúmeras entidades civis, decididas a promover práticas de entre-ajuda e de cooperação

4 No jogo de disputa entre os discursos competentes, o conceito de Terceiro Setor, embora (ou graças a) sua
falta de clareza, conferiu nova visibilidade e destaque às, agora suas, organizações.
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econômica. Já há mais tempo, no interior do país e nas periferias urbanas, milhares de
pequenas iniciativas comunitárias vinham, no entanto, proliferando (Cáritas, 1995; Gaiger,
1996), advindo delas, em boa medida, o patrimônio de soluções organizativas e econômicas
que hoje se disseminam entre as experiências mais recentes.
Num verdadeiro polimorfismo, os empreendimentos organizam-se hoje das mais diversas
formas, como associações informais ou grupos de produção, de caráter seguidamente familiar
e comunitário ou, ainda, cooperativas de trabalhadores e empresas de pequeno e médio porte.
Na linha de frente, perfilam-se hoje empresas autogeridas vinculadas à ANTEAG,5
cooperativas de produção e prestação de serviços6 e centenas de grupos e cooperativas
agropecuárias, implantadas nos assentamentos da reforma agrária, sob a batuta do MST. 7
Estudos e estimativas indicam haver uma revitalização de experiências antigas, a exemplo das
cooperativas de produção rural e de consumo, lado a lado com a expansão de novos
segmentos e de uma plêiade de iniciativas locais, em zonas rurais e urbanas.
Um fato a destacar é a renovação do cooperativismo em vários setores econômicos.
Contrapondo-se ao conservadorismo político e ao perfil empresarial do cooperativismo
tradicional, novas cooperativas de trabalhadores têm surgido nos segmentos de consumo,
produção, comercialização e serviços. Tais iniciativas vêm gerando estruturas independentes
do sistema cooperativista oficial, com isso tensionando as posições de poder nele dominantes.
Engajados nesse movimento encontram-se setores importantes do sindicalismo, visando a
formular proposições, estimular a formação de cooperativas autênticas e lutar pela conquista
ou a correção de rota das cooperativas desvirtuadas ou criadas de modo fraudulento. Essa
viragem do sindicalismo marca uma reorientação do pensamento da esquerda, ao mesmo
tempo em que reafirma, com uma nova linguagem, valores históricos do movimento operário.
Outra inovação digna de nota são as instituições de microcrédito e demais modalidades
de financiamento de pequenos empreendedores, formais e informais. Funcionam mediante
empréstimos de curto prazo, renováveis e progressivos, com base em avais solidários ou em
garantias extramonetárias. Tais organismos estão multiplicando-se no Brasil, por obra da
sociedade civil, do poder público e, seguidamente, mediante parcerias com organismos
multilaterais (Silveira, Amaral & Mello, 1997; CESE, 1998).8
Nos últimos anos, a multiplicação de protagonistas e de iniciativas é um fato comum às
diversas realidades regionais no país. Somando-se às entidades há mais tempo vocacionadas
para esse campo de atuação, aparecem novas ONGs, movimentos sociais emergentes e
instituições até há pouco alheias a esse campo, como as universidades e as fundações
empresariais. Observa-se, portanto, um espectro amplo de entidades e agentes, cuja presença
foge ao esquema dual Estado – iniciativa privada e configura-se no espaço próprio do
Terceiro Setor. A convergência de propósitos e as interações entre esses agentes vêm
predispondo ao fortalecimento de consórcios e práticas de colaboração e formando,
gradativamente, uma cultura de parceria (Silveira & Amaral, 1994). Estruturam-se redes de
formação, federações cooperativas, sistemas de troca e uniões diversas entre os
empreendimentos.
Seguindo uma tendência internacional, cresce no país o interesse pelos empreendimentos
associativos, bem como por outras organizações que se integram à assim chamada economia
popular solidária. Por esse termo, estamos designando um fenômeno com as seguintes
características:

5 Associação Nacional dos Trabalhadores em Empresas de Autogestão e Participação Acionária; em 1999,

congregava 52 empresas e 15 mil trabalhadores.
6 Setor com um crescimento dos mais expressivos. Dados da Organização das Cooperativas do Brasil indicam
que, no cômputo geral, o número de cooperativas cresceu 43,7% no período 90-98 e 29,9%, no último
quatriênio. Entre elas, as cooperativas de trabalho tiveram um incremento de 112%. A isso deve acrescentar-
se um número desconhecido, provavelmente maior, de cooperativas não filiadas ao sistema cooperativista.
7 Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, fundado em 1985 e hoje com capacidade de ação em todo
o território nacional.
8 Entre os casos mais conhecidos, estão a rede Banco da Mulher, o PROGER, a rede CEAPE e o Portosol.
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a) Compreende as alternativas econômicas para as quais acorrem indivíduos que vivem

ordinariamente da venda da sua força de trabalho9 e nas quais encontram guarida as
categorias sociais postas à margem dos sistemas convencionais de geração e distribuição
da riqueza, assentes no mercado e no Estado. Tais práticas expressam uma
reapropriação da experiência operária do trabalho, reconvertida por princípios de
socialização e autogestão; majoritariamente, estão ancoradas na economia familiar dos
setores populares, da qual são um prolongamento e onde encontram primariamente seu
substrato e sua funcionalidade.10 Em contraposição à economia do capital, em que o
fruto do trabalho e o produtor direto estão apartados, a economia popular solidária
estaria a caminho de constituir-se numa economia do trabalho.
b) Por suas características, a economia popular solidária não abarca senão uma fração da
economia popular, pois nesta coexistem diferentes princípios valóricos e os mais
diversos arranjos – formais, informais, ilícitos – destinados a assegurar a sobrevivência.
Além disso, a economia popular, sendo ditada pela lógica da necessidade de gerar renda
para o consumo, dificilmente cogita obter alguma margem de acumulação. Já os
empreendimentos solidários buscam fazer da cooperação uma alavanca que sustente o
seu desempenho e os qualifique como agentes, a título pleno, da economia
contemporânea. Preocupam-se com a eficiência e com a realização de benefícios que
garantam a sua viabilidade financeira. Almejam ultrapassar o nível de subsistência e
manejar estratégias de crescimento.
c) Essas práticas econômicas populares inserem-se no fenômeno mais amplo da economia
solidária ou alternativa, a qual abrange uma multitude de segmentos sociais, agentes e
instituições (Laville, 1994; Razeto, 1997; Mance, 2000). A economia solidária alinha-se
como um movimento de crítica global ao sistema econômico capitalista, porém de
acentuada tendência a encetar iniciativas concretas, direcionadas ao desenvolvimento
humano integral, isto é: individual, social e ecológico (Laraña, 1996). Inclui bancos
cooperativos, mutualidades de bens e serviços, redes de comércio alternativo e,
sobretudo, incontáveis associações de pessoas, reunidas livremente com o objetivo de
desenvolver atividades econômicas, criar postos de trabalho e vivenciar relações
solidárias, entre si e com a sociedade. Confluindo das diferentes situações concretas de
onde brotam, nas quais assentam suas identidades particulares, tais iniciativas visualizam
uma perspectiva de unidade no horizonte que as motiva a práticas de colaboração e à
infusão de valores como a justiça, a eqüidade, a autonomia e a gratuidade.

Economia Economia Economia

Popular Popular Solidária
Solidária

9 Na expressão de R. Antunes (1995), a “classe-que-vive-do-seu-trabalho”.

10 Para J. Coraggio (1997: 36), é desse conjunto de “unidades domésticas, suas redes e aparatos ad hoc” que
pode derivar-se um subsistema econômico, “relativamente autônomo e autárquico, orientado
estrategicamente pela reprodução ampliada de seus membros”.
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Figura 1

As características e linhas determinantes da economia popular solidária, contudo, não

estão dadas, mas se apresentam como caminhos possíveis. Compreendê-la como realidade
emergente implica, então, reconhecer suas ambivalências e contradições e, para tanto,
problematizar o próprio conceito.11 Diante dos fatos, ele sugere antes um ângulo de análise,
uma linha de reflexão, ao mesmo tempo em que evoca uma possibilidade, um direcionamento
histórico, pelo qual embatem-se organizações, lideranças e os mais variados agentes.
Isso posto, estudos repetem-se em apontar indícios de que, em determinadas
circunstâncias, os empreendimentos associativos logram consolidar-se e alcançar níveis de
acumulação que os habilitam a um processo de crescimento endógeno (Tiriba, 1997; COPPE,
1998; Gaiger et al., 1999). Assumindo uma racionalidade econômica própria e planificando
seus investimentos, conciliam e reforçam mutuamente a cooperação no trabalho e a
rentabilidade econômica. Beneficiando-se de maior estabilidade, assumem o papel de agentes
geradores de trabalho e renda com efeito econômico não negligenciável, além de contribuírem
para a formação de indivíduos e grupos com capacidade de ação, num processo irradiador e
multiplicador de vínculos.
Um fator de influência decisiva para o êxito dos empreendimentos associativos é a
adequada exploração das virtualidades do trabalho cooperativo. Na racionalidade requerida
por esses empreendimentos, de modo a superarem a disjuntiva otimização econômica x
ganhos sociais (ou ainda, acumulação x socialização dos benefícios), a produtividade e a
eficiência valem-se dos dividendos do trabalho consorciado, de sua capacidade de agregar
fatores extras de rentabilidade, desde que direcionado em favor dos próprios produtores
(Gaiger, 1999b). O caráter modelar dessas experiências, a que denominamos empreendimentos
econômicos solidários (Gaiger, 1999a), as coloca como pano de fundo da análise sobre o
aporte que as organizações do Terceiro Setor trazem ou podem oferecer ao desenvolvimento
desse campo.

2 - A economia solidária no Rio Grande do Sul

As características da economia solidária, quando focalizadas no âmbito de um espaço

social relativamente circunscrito, podem ser apreendidas à luz dos circuitos interativos que se
estabelecem entre os diversos agentes atuantes naquele universo. No caso do Rio Grande do
Sul, foi à raiz da emergência e da evolução de diferentes agências e programas de fomento que
as experiências associativas aglutinaram-se, formando segmentos com feições próprias,
explicativas de suas respectivas trajetórias e de suas possibilidades de desenvolvimento. Sem
ignorar o caráter espontâneo e germinal de muitas iniciativas, é de se reconhecer que a
formação da economia popular solidária no RS decorreu dessas inúmeras mediações e, por
conseguinte, da influência por vezes decisiva dessas externalidades.12 Por essa razão, a lógica
explicativa anterior, que esboçava diretamente o quadro resultante das inúmeras linhas de
trabalho postas em ação, dará lugar, agora, a um exame à montante, em que a explicitação
daquelas linhas permitirá apreender, em seus efeitos, o perfil e o peso dos empreendimentos
solidários no RS.13

11 Não se poderia perder de vista, por exemplo, que seu uso corrente recobre um conjunto de iniciativas com
motivações, origens e naturezas distintas, as quais não comportam, em si mesmas, tendências
espontaneamente confluentes, que redundariam, por uma força natural de aproximação, em uma nova
totalidade social.
12 Vale, a propósito, estar ciente do predomínio de uma leitura espontaneísta dos movimentos sociais, que
desconhece o quanto há de intencionalidades deliberadas atrás da cena, ocupadas em produzir um discurso
autodenegatório.
13 A abordagem será necessariamente breve. Sobre a história do associativismo no RS, ver J. Schneider (1994;
1999). Para uma visão mais abrangente e detalhada da economia popular solidária na região, ver o trabalho
de A. Sarria I. (2000).
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As cooperativas filiadas ao sistema cooperativista oficial formam o segmento mais
tradicional e numericamente significativo do RS.14 Atestando sua expansão notável nos últimos
anos, 261 novas cooperativas foram registradas apenas no ano de 1997. No comparativo com
o país, a concentração no Estado é superior à média nacional. Por conta do seu papel
formador do cooperativismo rio-grandense e da sua diversidade atual, esse segmento
apresenta-se em nosso dias extremamente heterogêneo, sendo desconhecido e controverso o
quanto encerra de cooperativas com autênticas qualidades de solidarismo.15 Nele contam-se
507 cooperativas relacionadas à geração de renda, com quase 750 mil cooperados. Entre elas,
predominam as cooperativas agropecuárias, modelo básico do setor até os anos 80. São,
contudo, as cooperativas de trabalho que tomaram a dianteira nos últimos anos, atraindo
contingentes urbanos egressos do mercado ou da economia informal, com 282 novas
cooperativas registradas em 1998.
A frente mais antiga de fomento a experiências de geração de renda, de cunho
comunitário e associativo, iniciou nos anos 80 por obra da Cáritas Brasileira, Regional-RS. A
Cáritas atua em todas as regiões do Estado, tendo apoiado, em seus 14 anos de trabalho, mais
de mil pequenos empreendimentos, através de crédito, suporte técnico e, sobretudo, de uma
metodologia visando a formar uma consciência crítica, socialmente engajada. A visão que
inspira o trabalho da Cáritas está centrada nos valores da justiça social e da solidariedade, o
fomento aos projetos comunitários sendo um meio para a melhoria das condições de vida e
para a promoção dos direitos dos setores postos à margem da sociedade.
Os assim denominados PACs – Projetos Alternativos Comunitários compreendem
diversos setores de atividade, da produção agrícola à prestação de serviços. Indiretamente,
atingem mais de 40 mil pessoas. Além de atenuar a falta de oportunidades de trabalho, esses
projetos comunitários têm por meta propiciar a experimentação de novas práticas econômicas,
servindo, então, como base para a implementação de alternativas mais abrangentes. Ao longo
do seu trabalho, a Cáritas cunhou conceitos e instrumentos metodológicos, hoje de largo
trânsito no campo da economia popular solidária. Ademais, inspirou ações similares de outras
organizações, a exemplo do Fundo de Miniprojetos, dirigido a iniciativas com inserção social e
comunitária, especialmente as vinculadas ao ambiente pastoral.
Em outra faixa, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, de longa e extensa
implantação no Estado, há anos promove a criação de sistemas coletivos de produção nos
assentamentos rurais. Sob a coordenação da Cooperativa Central dos Assentamentos do RS,
contavam-se 17 cooperativas agropecuárias em 1998, além de inúmeros grupos semicoletivos
de produção e uniões informais de agricultores assentados, envolvendo cerca de 3.500
indivíduos. Sobre o processo de organização dos assentamentos, há registro de resultados
estimulantes, no plano socioeconômico e educativo (Vela, 1995), embora persistam graves
dificuldades, em razão das carências materiais, do despreparo técnico e de visões coletivistas,
bancadas pela direção do MST, questionáveis e às vezes pouco condizentes com os fatos
(Navarro, 1995). De todo modo, o associativismo, à medida que se adapta de modo flexível à
realidade de cada família e cada comunidade, se tem mostrado com um caminho seguro para
assegurar a prosperidade dos agricultores assentados e dos pequenos produtores em geral.
Ainda no espaço rural, cabe lembrar uma vertente antiga do associativismo, cujo
esquecimento pelos estudiosos deixa em oculto o seu possível significado para a economia
solidária. Trata-se da miríade de associações de apoio à pequena produção agrícola,
disseminadas por todo o Estado e cadastradas, via EMATER,16 junto à Secretaria Estadual da
Agricultura. Compreendem, grosso modo, formas de socialização de bens de produção
(condomínio de máquinas, infra-estrutura partilhada de armazenamento, compras conjuntas)
ou de coletivização do trabalho (apicultura, suinocultura, etc.). Embora restritas em seus fins e

14 O sistema cooperativista no Brasil é composto por Organizações Estaduais e por uma Organização
Federativa, à qual cabe, oficial e exclusivamente, a representação das cooperativas singulares.
15 Por essa razão, não darei destaque adiante às organizações do Terceiro Setor direcionadas a esse segmento.
16 Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural, órgão do poder público estadual.
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espaços de atuação, além de desprovidas de instâncias de expressão e representação, essas
organizações, ao que tudo indica, têm preservado a cultura associativa no interior do Estado e,
provavelmente, estão constituindo espaços alternativos às estruturas oficiais, quando não
sustentando várias das iniciativas solidárias que aparecem com maior nitidez em outros
segmentos.17
Se a ação do Poder Público apresenta-se pulverizada e descontínua na zona rural, nas
áreas urbanas concentra-se nas iniciativas de algumas prefeituras municipais. Na capital, Porto
Alegre, a Secretaria de Produção, Indústria e Comércio – SMIC desenvolve ações de fomento
a grupos de baixa renda, para que se organizem solidariamente. As linhas de trabalho
direcionam-se a associações de reciclagem do lixo urbano e a grupos empreendedores, nos
ramos de artesanato, confecções e prestação de serviços. Além da formação técnico-gerencial
e da intermediação visando ao provimento de recursos, a prefeitura oferece a alguns grupos
um período de incubação, onde instalações adequadas servem ao funcionamento e à
consolidação de novos empreendimentos produtivos. O programa Coleta Seletiva, junto aos
galpões coletivos de reciclagem, considerado ponta de lança da política municipal, envolve
hoje oito unidades, beneficiando cerca de 250 associados. Programas semelhantes foram
implantados em outros municípios, perfazendo cerca de 45 empreendimentos e havendo,
ademais, subsidiado uma das linhas de trabalho do atual governo do Estado.
No RS, a economia popular solidária se expande e diversifica, adquirindo um poder de
impacto exponencialmente maior e compondo um quadro plural quanto a concepções,
objetivos e métodos de trabalho. Além do poder público e das organizações já citadas, atuam
nesse campo agências de origem empresarial, como a Fundação Maurício Sirotsky Sobrinho –
FMSS, vinculada ao Grupo de Comunicações RBS. A FMSS apóia projetos de geração de
renda desde 1996, por meio de financiamento, diagnóstico de necessidades e indicação de
assessorias. Entre os critérios de financiamento, estão o caráter solidário da proposta, o seu
impacto social e comunitário e sua viabilidade econômica. Em 1998, 29 projetos receberam
financiamento.
No segmento de apoio a pequenos empreendimentos individuais, com base na
introdução de práticas de confiança mútua, desponta no Estado a ação pioneira do Centro de
Apoio aos Pequenos Empreendimentos – CEAPE Ana Terra. Fundado em 1987, o CEAPE
Ana Terra viabiliza suas ações por meio de parcerias com instituições públicas, fundações
benemerentes e com diversas associações de pequenos e microempresários, além de buscar
recursos em bancos estatais de fomento.18 Oferece cursos de formação para negócios,
assessoria e diversas linhas de crédito à pequena empresa. Em 1998, celebrou 2.615 contratos
de crédito e prestou cursos e assessoria a cerca de 4.000 pessoas. Em breve, tenciona
regionalizar seus serviços, através de postos de atendimento no interior do Estado.
Uma iniciativa de referência na área creditícia é a Instituição Comunitária de Crédito
Porto Alegre Solidariedade – Portosol, inaugurada em 1996. Sua clientela é formada por
micro e pequenos empresários dos municípios da região metropolitana, como feirantes,
costureiras, taxistas, donos de restaurantes, sapateiros, etc. Além dos avais convencionalmente
praticados, aceita como garantia para o empréstimo a pertença a um grupo solidário, cujos
membros contraem financiamentos de igual valor e responsabilizam-se mutuamente pelos
débitos individuais. O volume de operações chega a 200 créditos mensais, num valor médio de
R$ 1.500,00. Mais de 70% dos clientes renova o crédito, ampliando-o de forma progressiva;
para habilitarem-se, evitam a inadimplência, bem inferior à do sistema financeiro convencional.
A marca distintiva do banco, a exemplo das experiências internacionalmente consagradas,
reside ainda na relação com a clientela, personalizada no agente comunitário de crédito. A este
17 Diversos miniprojetos, financiados pela Cáritas, têm origem em grupos de agricultores com essa experiência
anterior. Visivelmente, é esse pano de fundo que torna as propostas de coletivização do MST não de todo
estranhas aos assentados, muita embora sua referência básica seja a agricultura familiar.
18 Destacam-se, como parceiros, o SEBRAE-RS (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas)
e o SENAI-RS (Serviço Nacional de Apoio à Indústria); como fonte de recursos, o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, por meio de seu programa de Crédito Produtivo Popular.
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incumbe aproximar-se do cliente, avaliar a solvabilidade do seu negócio, calcular suas
condições de pagamento e monitorar as atividades financiadas, instituindo um relacionamento
com base na transparência e na confiança.
O panorama geral do Estado revela um conjunto multiforme de programas de fomento e
de empreendimentos, incorporando graus diferenciados de adesão ao solidarismo econômico e
possuindo, entre si, níveis de conexão bastante diversos. O surgimento constante de novos
grupos e a expansão da demanda às entidades e órgãos públicos denotam, sintomaticamente,
uma ampliação do contingente atraído pelas propostas associativas. Não obstante, a julgar
pelas cifras, o raio de alcance dos principais programas e a penetração social dos diferentes
segmentos são modestos, ficando em alguns casos desprovidos, desse ponto de vista, de
qualquer impacto social razoável. Mesmo assim, importaria reconhecer o elevado crescimento
relativo do campo, haja vista estar num estágio globalmente incipiente. Há não muitos anos
atrás, sua presença era quase imperceptível.
A economia popular solidária no RS não se apresenta configurada como um campo
integrado e sistêmico. São motivo de atenção o estado disperso e desarticulado da maior parte
dos empreendimentos, bem como os hiatos existentes entre os diversos segmentos. Proliferam
propostas visando a suprir essas lacunas, porém sem conseguir abarcar todo o campo, não
apenas devido ao seu caráter policêntrico, mas à ausência de forças com suficiente poder de
aglutinação. Que isso seja uma preocupação generalizada nos dias atuais, provocando uma
progressiva convergência de propósitos entre as instituições mediadoras, deixa em perspectiva
a criação de sistemas de parceria mais amplos, de redes de intercâmbio, apoio e capacitação,
bem como de troca e popularização das soluções metodológicas e operacionais que cada
segmento, ao longo do tempo, foi incorporando à sua prática.
Fazendo um diagnóstico geral, seria apropriado falar de um processo de experimentação
e de incremento de formatos socioeconômicos e de mecanismos de apoio e sustentação aos
empreendimentos. Uma época de experiências modelares, cuja maturação, no entanto, não
parece ir de todo no sentido de eliminar as suas singularidades, resultando, então, numa
tessitura inelutavelmente descontínua e plural. É nesse contexto que se pode estimar o papel
estratégico das organizações do Terceiro Setor.

3 - Programas de fomento do Terceiro Setor

Para essa avaliação, convém adentrar os princípios e os estilos de trabalho de alguns

programas. Considerando-os mais detidamente, em suas trajetórias e especificidades, ter-se-á
uma noção mais precisa da história das políticas e ações que, hoje, estando associadas à
economia popular solidária, constituem prismas e linguagem pelos quais o próprio campo é
interpretado e orientado. Será importante perceber que essas iniciativas evoluíram, até o
momento, por caminhos paralelos: houve e há contatos entre os segmentos e suas respectivas
organizações, além de cooperações pontuais, mas não uma articulação orgânica e um trabalho
efetivamente conjunto. Cada segmento carrega um legado próprio de experiências, bem como
lições apreendidas que devem ser socializadas para que a economia popular solidária projete-
se como expressão de um campo multicentrado e, no entanto, dotado de linhas propulsoras
confluentes. Nesse aspecto, por sinal, como se dirá adiante, a economia solidária está
vocacionada a assumir características próprias do Terceiro Setor, tais como a pluralidade de
iniciativas e a predominância de articulações horizontais.
Das organizações e programas anteriormente citados, serão analisados com maiores
detalhes os seguintes: a Cáritas-RS, o Fundo de Miniprojetos, o CEAPE Ana Terra e o
Portosol. Conforme se verá, ou eles constituem casos de referência nacional, em suas
respectivas áreas de atuação, ou são exemplos ilustrativos de linhas de trabalho bastante
comuns no país. Mesmo quando sua ação não incide diretamente sobre os empreendimentos
associativos, responde a necessidades da mesma população e possui finalidades semelhantes, o
que permite comparações úteis. Além disso, comportam uma filosofia de serviço e de
promoção da solidariedade cujas diferenças não anulam afinidades dignas de atenção. Por fim,
 10
a atuação dessas diversas organizações sugere que a passagem de experiências modelares para
políticas de largo alcance não poderia derivar simplesmente da universalização de um único
modelo, mas, sim, da arte de conjugar diferentes possibilidades de resposta, para demandas
variadas de direitos e cidadania, distintas e igualmente legítimas.

3.1 - A Cáritas-RS

A Cáritas Brasileira, por sua Seção Regional no Rio Grande do Sul, iniciou seu
programa de apoio aos Projetos Alternativos Comunitários em 1986.19 O programa foi
instituído como meio de dar uma resposta evangélica e libertadora aos segmentos sociais à
margem da sociedade. Desejava-se aprofundar o compromisso da Igreja com os mais
desfavorecidos, estimulando a participação e a iniciativa dos beneficiários, de forma que, aos
poucos, os grupos se tornassem autônomos e pudessem evoluir por suas próprias forças.
Almejava-se, portanto, romper com o assistencialismo e adotar uma metodologia nova, que
desse aos empobrecidos a chance de tornarem-se sujeitos de sua libertação. Os projetos
deveriam ter uma finalidade prática – de produção econômica ou prestação de serviços – e um
cunho educativo, que desenvolvesse o espírito comunitário e a consciência crítica. Deveriam
ser alternativos, isto é, conter novas formas de produzir, comercializar, educar, “gerando um
novo modelo nas relações entre capital e trabalho” (Cáritas-RS, 1993, p. 12). Com o
alargamento progressivo dos seus horizontes de ação, os PACs seriam ao mesmo tempo sinais
e forças atuantes na construção de uma nova sociedade.20
Essa linha de ação não se implantou de maneira uniforme, tampouco sem trazer desafios
imprevistos. Além do enraizamento da cultura assistencialista, os agentes da Cáritas têm uma
formação distinta e condições materiais de trabalho variáveis de uma diocese à outra.
Diversidade maior, todavia, encontra-se do lado da população-alvo, das suas carências e
expectativas. Através da rede de paróquias e comunidades católicas, a Cáritas veio suscitando
e acompanhando projetos em zonas urbanas e rurais, principalmente nas periferias das cidades
e em regiões de pequena produção agrícola. Até o momento, centenas de PACs foram
apoiados, com recursos e assessoria para inúmeros tipos de atividade: construção de
habitações, hortas e fornos comunitários, postos de saúde, artesanato e indústrias caseiras,
comercialização direta, produção agrícola, criação de animais e aves, cooperativas de
produção, etc.
Percebendo a dificuldade de atender a públicos e necessidades tão diversos, a Cáritas
desdobrou seu trabalho em duas frentes: os projetos sociais, de assistência à população
carente, e os projetos de desenvolvimento econômico, para grupos com melhores condições
econômicas e maiores perspectivas. O atendimento a ambos inicia com alguma forma de
acompanhamento do grupo em questão pelas equipes diocesanas; prossegue com a
apresentação de um projeto de demanda de recursos,21 cuja aprovação impõe compromissos
mútuos e requer a continuidade do trabalho pela Cáritas Diocesana, além da presença de
outros colaboradores e instituições parceiras. O projeto deve atestar o caráter cooperativo do
empreendimento, assegurar sua viabilidade e convencer do seu papel de propiciar melhorias na
comunidade e avanços na organização popular.
19 A Cáritas é uma entidade civil, assistencial e filantrópica, vinculada à CNBB através de sua Linha 6 –
Pastoral Social. Além da Presidência e de um Secretariado Nacional, dispõe de Seções Regionais (ou
Estaduais) e de equipes diocesanas. Tais equipes, no RS, estão implantadas em todas as dioceses.
20 Perspectiva, aliás, partilhada pelos estudos sobre os movimentos sociais, nos quais, como recorda L.
Kowarik (1988, p. 323), “a postura interpretativa dominante era a de empurrá-los, na esperança do
surgimento de uma amálgama entre várias formas de luta e seu translado para uma situação na qual as
camadas subalternas tivessem maior presença no processo de alteração do regime político que se acelerou no
percorrer dos anos 80”.
21 Os critérios para aprovação são diferentes para os dois tipos de projeto, devendo eventualmente observar as
prioridades (agroecologia, agroindústria, etc.) das dioceses. Exige-se uma contrapartida material e financeira
dos beneficiários e a devolução de uma porcentagem do valor concedido (até 60% para projetos sociais; de 60
a 100% para projetos econômicos).
 11
A Cáritas Regional atua promovendo encontros de formação e capacitação para os
agentes das dioceses e as lideranças dos grupos. Produz também subsídios para a qualificação
técnica (contabilidade, planejamento, etc.) dos empreendimentos. Por fim, faz um trabalho
único de aglutinação dos grupos comunitários, por meio de encontros, fóruns e feiras
coletivas, ao mesmo tempo em que busca a articulação entre agentes, demais organizações do
Terceiro Setor e órgãos do Poder Público.
Nos últimos anos, a Cáritas procurou centrar seus esforços naqueles projetos mais
promissores, considerando as suas características intrínsecas e a estrutura de acompanhamento
e assessoria de que dispunham. Procurou, ainda, canalizar o auxílio aos grupos já previamente
organizados, economicamente experimentados e com possibilidades de encontrar apoio
técnico e travar relações com outras entidades e movimentos populares. Além de alternativos,
no sentido de diferentes e inovadores, pois movidos pelos valores da solidariedade e da
justiça, os PACs deveriam ser alternativos porque viáveis, dotados de autonomia de gestão e
de mecanismos de sustentabilidade.
Resta, no entanto, que esse trabalho responde a setores sociais dos mais precarizados,
particularmente nas periferias urbanas. A Igreja, ali, assume o papel de provedora, diante da
ausência do Estado ou da ineficácia de suas políticas sociais. Para suscitar formas de
solidariedade duradouras e desejos de autonomia, vale-se do fato de que, nesses ambientes, o
reconhecimento mútuo e a convergência de interesses apenas podem nutrir-se da convivência
diária, dos laços de vizinhança, da partilha de culturas arraigadas e das condições de vida. Em
meio ao quadro degradante e anônimo da urbe, e com maior razão em meio rural, quando
afeita a agricultores familiares depositários de uma tradição católica, a Cáritas vê nos laços
comunitários o terreno fértil para o desenvolvimento da solidariedade.
A instituição tem a seu favor a experiência secular da Igreja Católica, a capacidade desta
para colocar-se em posição meridiana e adotar uma atitude de acolhida e diálogo, ao mesmo
tempo em que preserva sua autonomia e autodeterminação, diante de contendas que vitimam
as organizações indissoluvelmente associadas à realização de interesses particulares. Com isso,
perseverou numa forma de atuação com personalidade própria, infensa a injunções de pequeno
calibre ou à pressão por resultados imediatos, pródiga em alianças com outros setores do
chamado campo popular, eficaz em carrear outros apoios ao seu projeto de trabalho.
No RS e no Brasil, a Cáritas constitui-se num agente pioneiro e numa força propulsora
da economia popular solidária, ocupando hoje um papel de referência. De sua contribuição,
vale destacar:

a) A própria concepção de empreendimentos econômicos solidários, em seus requisitos

(inserção comunitária, partilha de objetivos, compromisso social), em seus aspectos
valóricos (eqüidade, justiça, participação), funcionais (socialização, autogestão,
democracia) e em suas finalidades (desenvolvimento humano integral, eco-
sustentabilidade). Essa linguagem encontra-se disseminada atualmente e, embora adquira
nuances próprias em outros segmentos (como as empresas de autogestão), traduz o
cerne do solidarismo econômico.
b) Um papel de vanguarda, na transição de um modelo voltado apenas ao atendimento de
demandas momentâneas para um modelo de promoção e sustentação continuada das
experiências econômicas. Um dos mecanismos básicos para esse efeito foi a alteração
progressiva da avaliação dos projetos e da política de crédito. Oferecendo um
acompanhamento preliminar mais próximo dos grupos, cobrando gradativamente maior
solidez e solvência das propostas, respeitando sua cultura e suas condições reais de
pagamento, a política de financiamento deixou o regime de doação e assumiu a forma de
créditos subsidiados ou, em certos casos, com devolução integral.22 Isto impôs uma
22 Aplicável aos projetos econômicos. Para os demais, após avaliação das condições financeiras do grupo, é
fixado um valor percentual para a amortização, entre 1% e 100%. A devolução dos recursos é parcelada e
pode assumir várias formas (moeda, equivalência-produto, etc.), compondo um fundo rotativo, que hoje
banca 1/3 dos novos financiamentos.
 12
perspectiva de continuidade aos negócios financiados e uma preocupação com a sua
viabilidade.
c) Uma metodologia de acompanhamento dos grupos empreendedores, adaptada a um
trabalho de longo prazo e tendo o apoio creditício como um instrumento, entre outros,
para uma ação educativa e promocional que se desdobra em várias frentes,
pedagogicamente indissociáveis. Um dos seus méritos está na tecnologia do estudo de
viabilidade, na qual os aspectos motivacionais e relacionais podem ser apreendidos e
cotejados com os elementos de sustentação econômica e financeira.
d) Uma capacidade de estimular e sustentar a criação e multiplicação de vínculos entre os
empreendimentos populares e os diferentes agentes do solidarismo. Muito embora a
debilidade geral com que ainda se apresenta a intercooperação econômica, a Cáritas
desponta no apoio a experiências locais e na promoção de eventos com a finalidade de
instituir, progressivamente, uma malha social solidária. Sua ação tem sido decisiva para a
realização de grandes encontros estaduais, bem como de fóruns, feiras e mostras
regionais e nacionais.

A ação da Cáritas de conjugar diversas formas de apoio apenas ganha seu pleno sentido
diante dos objetivos transcendentes que a orientam: formar, integralmente, consciências
críticas, imbuídas dos valores cristãos e profundamente comprometidas com a transformação
social. Esse horizonte de projeto e a metodologia de germinação de grupos e de engajamento
e fusão na causa comum formam os vértices que sustentam o trabalho da Cáritas.
Questões surgem porém, ao se imaginar a universalização desse modelo. No plano mais
prático, os próprios agentes da Cáritas percebem a impossibilidade de prestar uma assessoria
multiespecializada para oferecer respostas seguras aos mais variados tipos de problemas, além
de garantir o indispensável suporte pedagógico. Multiplicar o quadro de assessores, mantendo
os mesmos requisitos de acompanhamento, inflaria sua estrutura, tornando-a impraticável;
prover assessorias externas alternativamente, como se tem feito, traz o risco de introduzir
focos de conflito e comprometer a metodologia pastoral, pedra angular desse trabalho, cara
aos agentes.
Um segundo óbice se agrega, quanto à possível massificação do modelo, posto que ele
parte de um substrato específico: a teia de laços comunitários, cevados entre as comunidades
católicas de base, em que se estabelece um fusionamento constante dos grupos. Nesse
ambiente de contínuas interações, destila-se uma linguagem particular, colada a uma visão
determinada da realidade social e dotada de poderosos efeitos, simbólicos e práticos. A
despeito de toda a pedagogia includente e da intencionalidade dos atores, a lógica objetiva dos
fatos, nesse segmento, faz com que seja necessário ser parte do povo em marcha para obter os
qualificativos que tornam alguém reconhecido no trânsito intenso do solidarismo popular. Em
outras palavras, o trabalho da Cáritas supõe a formação de uma identidade ideológica prévia
dos seus beneficiários, forjada num modo particular de inserção social, fato sem dúvida
problemático para a generalização desse modelo de trabalho. Como poderia ele, na ausência
desse ativismo comunitarista, vincado na catolicidade, manter a sua pertinência e a sua
eficácia?

3.2 - O Fundo de Miniprojetos

O Fundo de Miniprojetos é um programa gerenciado por ONGs desde 1992, objetivando

dar suporte financeiro a movimentos populares e pastorais sociais. Apóia pequenos grupos de
base, organizações populares, atividades pastorais e iniciativas de articulação de movimentos e
entidades. As linhas de fomento compreendem a produção econômica (numa concepção de
desenvolvimento sustentável e ecológico), a educação popular, atividades organizativas e
ações de defesa dos direitos civis ou das minorias. Os projetos econômicos perfazem 50% da
carteira do Fundo, tendo sido financiados, em 1998, um total de 101 propostas.
 13
A criação do Fundo decorreu de uma discussão entre diversas ONGs e agências
internacionais de financiamento, além de movimentos sociais e pastorais dos três Estados do
sul do país. Em 1992, iniciou sua atuação no Rio Grande do Sul. Em 1994, expandiu-a para
toda a Região Sul, com a participação de ONGs de Santa Catarina e do Paraná, e com o apoio
de novas agências internacionais. A coordenação geral do programa cabe ao CECA, entidade
ecumênica atuante junto a pastorais sociais e movimentos de base.23 Da gestão do Fundo, no
Rio Grande do Sul, participa igualmente o CAMP, uma organização não-governamental
direcionada aos movimentos populares, particularmente as lutas sindicais urbanas.24
O Fundo de Miniprojetos oferece pequenos financiamentos a fundo perdido, para a
aquisição de equipamentos, infra-estrutura ou custeio de atividades. As demandas provêm das
mais diversas regiões do Estado, para serem analisadas por um conselho formado por
representantes das entidades gestoras, das pastorais populares e dos movimentos sociais. A
seleção dos projetos leva em conta o caráter inovador das propostas, a sua dimensão educativa
e o espírito democrático e solidário que as anima, além da clareza dos seus objetivos e da
capacidade de gerenciamento dos proponentes. Além disso, considera-se o número de pessoas
beneficiadas, o efeito multiplicador do projeto e a sua contribuição para o fortalecimento das
pastorais e dos movimentos populares. O Fundo é manejado, então, como um instrumento a
serviço de causas e objetivos maiores, como um apoio tópico a atividades que se entende
estarem inseridas num amplo e gradativo processo de transformação social.
Por essa razão, assim como pela pulverização geográfica e institucional do programa,
inexiste um processo de seguimento aos grupos beneficiados. Feita a seleção, marca-se uma
data para o repasse dos recursos aos diferentes grupos e para esclarecimentos sobre os
princípios do programa e seus aspectos operacionais. Um segundo encontro, ao final de cada
ano, serve à entrega dos relatórios e a um momento de formação, em que são discutidos os
resultados do uso do Fundo pelos grupos e outros temas de interesse.
A repercussão do Fundo sobre as experiências de solidarismo econômico é modesta,
assim como é débil o seu impacto sobre a teia pastoral movimentalista (Doimo, 1995: 59) que
tenciona dinamizar. Entretanto, desperta interesse por algumas de suas características e por ser
ilustrativo de uma fórmula de trabalho muito usual entre ONGs e agências internacionais25
(CESE, 1997). Além disso, seu funcionamento cristaliza alguns dos problemas suscitados pelo
trabalho da Cáritas, porquanto segue o mesmo modelo, com cores mais acentuadas.
A finalidade do programa é suscitar a efervescência dos grupos de base e reforçar o seu
engajamento na causa de todos os explorados e oprimidos. Sem a mística da luta por uma
nova sociedade, o fomento aos projetos ficaria desprovido do seu maior sentido e seria,
provavelmente, tido por inócuo. A chave pedagógica que estabelece a conexão entre esse
horizonte comum e as necessidades imediatas dos beneficiados consiste na transferência
solidária, pela qual todo o grupo atendido assume o compromisso de repassar à comunidade
uma parcela do que recebeu, sob forma monetária ou de prestação de serviços. A solidariedade
é promovida, assim, como viga mestra de uma grande construção social.
Contudo, uma avaliação dos gestores sobre o desempenho do Fundo constatou ser
desconhecido, por muitos grupos beneficiados, o propósito maior do programa, de sustentar
um “projeto alternativo de desenvolvimento”. Concluiu-se que a deficiência maior estava no
fraco acompanhamento aos grupos, o qual asseguraria, ademais, um melhor emprego dos

23 O CECA – Centro Ecumênico de Evangelização, Capacitação e Assessoria, foi fundado há mais de 20 anos.
Trata-se de uma ONG de caráter confessional, das mais antigas e conhecidas no Estado, remanescente do
grande movimento de ida das Igrejas às bases populares, transcorrido nos anos 70 e 80, sob a égide da
Teologia da Libertação.
24 O CAMP – Centro de Assessoria Multiprofissional, nasceu em 1983, à época em que surgiram inúmeras
ONGs de assessoria aos movimentos sociais, de orientação política claramente contestatória e nítido
alinhamento com os partidos de esquerda.
25 O exemplo provavelmente mais antigo e conhecido é o Fundo de Apoio a Miniprojetos do CERIS – Centro
de Estatística Religiosa e Investigação Social. Atingindo todo o país, financiou no período 1979-89 mais de
900 projetos, com critérios análogos ao programa do RS.
 14
recursos. Fazê-lo, todavia, implicaria um grande ônus para a estrutura do programa, reduzindo
o dispêndio direto com os financiamentos e colocando o dilema de manter os níveis de
fomento ou diminuí-los em favor de um trabalho mais eficaz.
O problema sugere, em primeiro lugar, avaliar com cautela o peso das exigências
impostas às ações de fomento que prestam serviços em várias frentes, dada a necessidade de
utilizarem com eficiência múltiplos instrumentos e serem, para tanto, multiespecializadas.
Sugere, ademais, ponderar o papel das organizações de apoio, cujas limitações institucionais
deveriam impeli-las a estipular metas para sua intervenção. A noção de “projeto alternativo”,
por sua concentrada carga ideológica, de contornos imprecisos senão no sentido antagônico
ao que aí está, talvez dificulte a tarefa, pois afasta alianças para além desse foco e impede a
visualização de ações abrangentes, para as quais é indispensável o concurso de outros atores,
inclusive daqueles partícipes, de algum modo, do estado atual das coisas. Além disso, ao se
fixar um horizonte imaginário, na ausência de metas programáveis e de indicadores de
eficiência, a validação das ações empreendidas tende a ser regra comum, posto que tudo, de
algum modo, contribui para a causa maior e nada pode ser inibido pelo crivo de argumentos
pragmáticos.26
Um outro questionamento a fazer diz respeito à endogenia implicada no modelo de
engajamento, bastante clara nesse caso. Além dos critérios de seleção já evocados, os grupos
necessitam estar pré-qualificados, mediante recomendação de pessoas e entidades com
circulação no ambiente da pastoral e dos movimentos. Sem essas referências, dificilmente se
obtém o apoio. Isso equivale a dizer que o público-alvo está predeterminado, embora se queira
agir, em última instância, em prol de conquistas universais. Se isto não causa espécie à gestão
do Fundo, por não afetar a congruência entre os meios e os objetivos que apresenta, a questão
adquire outros contornos quando pensada como princípio geral do apoio aos
empreendimentos solidários, quando, então, há chance certa de inexistirem aqueles
pressupostos. O projeto político que embala as ações movimentalistas não termina
necessariamente por reduzir o raio de abrangência de programas dessa natureza e descartar
outros sujeitos, dado o jogo de legitimações que impõe? Não se estaria, em última análise,
ignorando que o movimento pastoral popular representa uma parcela do universo social e que,
a despeito de sua linguagem encompassadora, está eivado de identidades internas sobrepostas,
a disputar entre si as representações legítimas e os recursos de poder nele produzidos?

3.3 - O CEAPE Ana Terra

O Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos – CEAPE Ana Terra, fundado em

1987, é uma organização prestadora de serviços, de direito privado e sem fins lucrativos.
Desde seu início, contou com o apoio de organismos multilaterais, como a UNICEF, de
associações empresariais e de órgãos do Estado. Sua história inicia em 1986, com um projeto-
piloto de assistência a grupos de mulheres em vilas de Porto Alegre. Como principais
obstáculos para o auto-sustento daquelas famílias de baixa renda foram diagnosticadas a falta
de capital de giro e a de capacitação gerencial. Verificou-se ainda que, através da mulher, os
recursos chegam de forma integral e mais rápida à família. O CEAPE Ana Terra nasceu como
instituição pioneira na concessão de microcrédito, tendo sido a primeira unidade da Rede
CEAPE, hoje com 13 Centros no país.
A missão do Centro é a melhoria da qualidade de vida de pequenos empreendedores, por
intermédio da massificação do crédito e da formação técnico-gerencial para os negócios. O
serviço é visto como uma forma de combate à pobreza, pela criação ou fortalecimento de
postos de trabalho em extratos de baixa renda e, igualmente, por seus efeitos indiretos, como a
26 Embora entre os gestores do Fundo de Miniprojetos cresça a convicção de que, sim, é preciso avaliar
resultados objetivamente, essa preocupação parece estar sendo incorporada a contragosto – como uma
imposição das agências financiadoras – por grande número de ONGs, cujo estilo de atuação pautava-se por
objetivos de longo prazo e pela disponibilidade de recursos a fundo perdido. Aqui situa-se um ponto de
tensionamento com outras organizações do Terceiro Setor, das quais teremos exemplos adiante.
 15
diminuição da evasão escolar, a valorização da mulher e a promoção da cidadania. Sua
clientela majoritária compõe-se de empreendedores familiares, alijados do sistema financeiro
convencional devido à precariedade dos seus negócios e à falta de garantias reais. O intuito
não é transformá-los em grandes empresários, mas tornar viáveis seus empreendimentos e
valorizar seu trabalho. Ao longo dos anos, o CEAPE deixou de atender exclusivamente a
clientela feminina e buscou acabar com toda postura paternalista, eliminando os empréstimos a
juros subsidiados e a oferta gratuita de cursos e serviços.
Para a concessão do crédito, o CEAPE vale-se de um Fundo Rotativo e utiliza a
metodologia do Crédito Orientado, uma união do financiamento com a capacitação gerencial
e produtiva dos tomadores. Os créditos concedidos para capital de giro possuem um prazo de
180 dias, renováveis, geralmente com valores ascendentes, enquanto que os destinados à
melhoria de instalações e compra de equipamentos podem ser parcelados em 12 meses. 27 Uma
peculiaridade do processo é o papel do Técnico em Crédito, a quem incumbe aproximar-se do
cliente, estudar com ele a viabilidade e as necessidades do negócio e propor a abertura de uma
linha de crédito. Para isso, é essencial que o Técnico estabeleça uma relação de confiança e
transparência, mantendo contato permanente com a sua clientela, concentrada em alguma zona
da cidade.28 Os recursos são liberados em dez dias, havendo ainda uma opção de crédito ultra-
rápido para os clientes em carteira. O valor dado ao bom relacionamento com o cliente
estende-se à cobrança das dívidas:29 compreendendo várias etapas antes do recurso judicial, ela
busca conservar o cliente e conta com mecanismos de renegociação, quando se constatam
dificuldades reais. Em nenhuma hipótese a dívida é anistiada.
Uma modalidade de empréstimo introduzida no Brasil pelo CEAPE Ana Terra é a
Fiança Solidária: pessoas com pequenos negócios e carência de crédito associam-se em
confiança e avalizam mutuamente os créditos contraídos. O processo vem a selecionar
naturalmente os bons pagadores e incrementa os laços pessoais e as práticas de entre-ajuda. A
oferta de créditos sucessivos agrega, a seguir, um poderoso estímulo ao negócio e confere um
caráter pedagógico formativo ao apoio financeiro.30 A opção responde por importante fatia da
carteira do Centro Ana Terra: de um total de 11.724 pequenos empreendimentos financiados
até 1998, 3.787 créditos destinaram-se a Grupos Solidários.
A capacitação empresarial é prestada por meio de programas que oferecem aos clientes
técnicas e soluções para o aperfeiçoamento dos processos produtivos e gerenciais de sua
atividade econômica. Para esse fim, o CEAPE utiliza a metodologia CEFE – Competência
Econômica via Formação de Empresários, baseada em exercícios lúdicos e dinâmicas de grupo
visando à solução de problemas. O método procura aproveitar e valorizar a experiência de
vida do próprio grupo para o aprendizado. Os cursos são ministrados por consultores do
SEBRAE, na sede do CEAPE-RS e nos seus diversos postos de atendimento. Na avaliação do
Centro, os resultados são extremamente satisfatórios, pois têm conseguido desenvolver
características empreendedoras no comportamento de seus clientes. Visando à formação de
pessoal, por outro lado, a Federação Nacional dos Centros – FENAPE oferece continuamente
programas de capacitação em metodologia, gestão e temas relacionados à filosofia da rede e
ao perfil da clientela, como as relações de gênero e a educação de adultos.
Uma linha nova de ação do Crédito Orientado, com certo ineditismo entre as instituições
do setor, consiste em capacitar e dar apoio financeiro para pequenos empreendedores
iniciarem os seus negócios.31 Após assistirem a um curso básico sobre criação de empresas, os

27 Os empréstimos oscilam entre R$ 200,00 e R$ 8.000,00; a média é de R$ 1.500,00.

28 Cada Técnico pode ter uma carteira de até 300 clientes, podendo aumentá-la, à medida que alarga o prazo
médio da carteira. O número de clientes e o seu índice de desempenho são contabilizados pela política de
pessoal do Centro.
29 O índice de inadimplência é de 5%, considerado alto para o segmento de microcrédito. Uma modificação
recente na política de cobrança foi a substituição de serviços terceirizados por um Serviço de Relações com o
Cliente.
30 Em 1998, um percentual superior a 90% dos clientes voltou a tomar empréstimos.
 16
clientes habilitam-se a pleitear o crédito, através de projeto de viabilidade do empreendimento;
a seguir, contam com o acompanhamento do CEAPE nos seus primeiros passos.
Entre as instituições congêneres, o modelo CEAPE demonstra possuir um raio de ação
significativo e gerar efeitos multiplicadores, uma vez que a rede de Centros vem crescendo
paulatinamente e, ao mesmo tempo, vem inspirando organizações similares. Em 1997, a rede
atingiu mais de 34.232 pessoas, contra 23.943 no ano anterior. Em 1998, esse total subiu para
44.530. O número de créditos concedidos igualmente cresceu, passando de 17.677 para
44.105, no período 96-98. O CEAPE Ana Terra apresenta evolução semelhante: em 12 anos
de atividades, apoiou a criação ou o fortalecimento de 16.450 postos de trabalho, 4.018 deles
apenas em 1998.
A rede CEAPE cumpre, portanto, uma função social inegável, ao atender um segmento
preterido pelo mercado e ao valorizar pessoas em busca de sua autonomia econômica e social.
Contra os riscos do paternalismo, o CEAPE defende uma metodologia que induza à
independência, mediante uma relação amigável com o cliente e a oferta de um serviço
profissional. Esse modelo de atuação caracteriza-se, ainda, por sua especialidade em conjugar
o crédito e a formação, duas carências indiscutivelmente fundamentais dos pequenos
empreendedores. Em particular no caso do RS, essa linha de trabalho desempenhou um papel
de vanguarda, tanto em seus propósitos gerais quanto na introdução de tecnologias
específicas, como o atendimento personalizado, adaptado às condições de cada cliente, e o
financiamento de Grupos Solidários. Um dos resultados mais importantes dessa longa
experiência é o seu efeito demonstrativo: investir em pequenos empreendedores é uma
alternativa economicamente viável, além de ser um imperativo de qualquer proposta de
desenvolvimento dotada de mínima racionalidade social.32
Um questionamento, que facilmente se poderia formular, diz respeito às características
da visão empresarial que a rede CEAPE veicula e busca introduzir em sua clientela.
Claramente, os requisitos e técnicas de gestão e empresariamento dos negócios, embora
imbuídos de preceitos éticos fundamentais, estão despojados de qualquer conotação crítica
quanto à lógica do mercado e aos imperativos da acumulação capitalista que a governa.
Tenciona-se inserir novos atores econômicos no mercado, aparelhando-os com as mesmas
armas dos demais concorrentes. Por outro lado, cabe perguntar se, ademais, o acento no êxito
do negócio não esmaece outros componentes das relações sociais e do sentido da cidadania,
descartando uma visão holista e integradora da vida humana e do comportamento econômico.
Um segundo problema refere-se ao fato de esse modelo trabalhar com os indivíduos
potencialmente empreendedores, sem colocar em foco a chance de se criarem vínculos
associativos duradouros e, mais amplamente, sem trazer ao primeiro plano os laços
comunitários em que, eventualmente, estão envolvidos os seus clientes. O solidarismo, sem
dúvida, é cultivado como um valor geral, indissociável da missão e da metodologia de
relacionamento com a clientela, ficando de resto, no entanto, subordinado aos fins individuais
dos empreendimentos. Mesmo no caso dos Grupos Solidários, em que é comum a renovação
dos pactos de confiança para novos empréstimos, exige-se que os avais recíprocos sejam
firmados entre empreendedores com negócios independentes, cada qual, em princípio,
seguindo após o seu próprio caminho.33 Apenas pela força das circunstâncias, outras ações
terminam sendo fomentadas pelo solidarismo, provocando algum saldo em organização e
mobilização coletiva.
A ação do CEAPE não se orienta por uma abordagem globalmente crítica do sistema
econômico e tampouco se direciona a empreendimentos de cunho socializante. Com isso,
distancia-se do ambiente movimentalista, típico do modelo de engajamento, que supõe, além
disso, uma perspectiva de transcendência. O CEAPE atende a demandas sempre que
31 As demais ofertas de crédito existentes, inclusive das organizações do Terceiro Setor aqui examinadas,
exigem experiência prévia no negócio, geralmente de seis meses.
32 O CEAPE Ana Terra recebeu mais de um prêmio por sua atuação, gozando de reconhecimento nacional.
33 A notar que o índice de inadimplência dos Grupos Solidários, no caso do CEAPE, é mais elevado do que
entre os tomadores individuais.
 17
tecnicamente se enquadrem em seu programa de ação, abstraindo qualquer outro traço do
credo e da inserção social de seus clientes, que passam então a ser sujeitos de relações
contratuais crescentes. Como esse modelo de atuação originou-se e cresceu mediante
constante interlocução com a malha de entidades empresariais, incluindo as suas organizações
do Terceiro Setor, é tentador interpretá-lo como simples emanação de uma visão de classe,
servindo ao seu desiderato de hegemonia. Entretanto, o exame da linha de trabalho do
Portosol, uma organização de microcrédito idealizada por um governo de corte antiburguês,
rompe esse esquema dual e deixa aflorar tensionamentos de fundo, quando se tem em vista
construir caminhos para a promoção do solidarismo, como um baluarte universal da cidadania.

3.4 - O Portosol

Os objetivos e o sistema de operação do Portosol já foram brevemente descritos na

seção 2 acima; em suas linhas gerais, assemelham-se aos de outras instituições especializadas
em microcrédito (Silveira, Amaral & Mello, 1997). A clientela é composta por pequenos
empreendedores da região metropolitana de Porto Alegre cujo patrimônio seja inferior a R$
50.000,00 e que não empreguem mais de dez pessoas por turno. É necessário estar no negócio
ao menos há seis meses, sem necessidade de formalização jurídica e desde que não se trate de
uma atividade essencialmente rural. Como em outras instituições similares, o apoio é fornecido
com base na avaliação de agentes de crédito volantes, segundo um método de relacionamento
direto que visa a levantar dados objetivos e, ao mesmo tempo, criar um clima de confiança e
transparência. De forma análoga, a cobrança de dívidas segue um percurso pedagógico, na
intenção de educar o cliente e qualificá-lo para empréstimos futuros, que venham a fortalecer o
seu empreendimento.34
São premissas do trabalho valorizar a autonomia e a iniciativa própria dos beneficiários,
operar com eficiência e estabelecer vínculos duradouros com a clientela. Para isso, o serviço
deve funcionar com agilidade, flexibilidade e mínima burocracia. Nos primeiros três anos de
operação, mais de 7 mil empréstimos foram concedidos. Além do atendimento personalizado,
um trunfo decisivo do Portosol é a aceitação de distintas modalidades de garantia para os
empréstimos contraídos: fiador ou avalista, reserva de domínio das aquisições ou bens
alienáveis, os avais solidários, em moldes semelhantes aos do CEAPE, e, ainda, fórmulas
mistas.35
O Portosol foi concebido após um estudo minucioso de outras iniciativas congêneres
(Voigt, 1996), com o objetivo de incorporar as melhores soluções, já comprovadas, de
fomento aos pequenos empreendedores. A peculiaridade maior da instituição reside, contudo,
na sua origem: ela foi idealizada por obra do Poder Público Municipal de Porto Alegre,
possuindo, não obstante, uma personalidade jurídica e uma estrutura de gestão independentes
da esfera estatal.36 O Estado, portanto, através de consultas e de parcerias com diversos
segmentos da sociedade, foi quem gerou essa organização do Terceiro Setor. O fato
representou, à época, a expressão de uma política social de governo incomum no país:
configurar uma esfera pública não-estatal, com função econômica estratégica para o
desenvolvimento local, estreitamente vinculada às prioridades do poder público. Essa origem
explica três caraterísticas do Portosol:

34 Das solicitações recomendadas pelos agentes de crédito, apenas 6% terminam não recebendo o
financiamento. A inadimplência superior a 30 dias equivale a 3% da carteira ativa, um índice considerado
positivo para o setor.
35 No primeiro ano de funcionamento, não ocorreram atrasos superiores a 30 dias para os clientes financiados
com base em garantias solidárias. Essa faixa de financiamento correspondia a pouco mais de 10% da carteira
de crédito da instituição, com tendência de crescimento nos anos subseqüentes.
36 O poder municipal em Porto Alegre, desde 1988, é governado por uma coalizão de esquerda, encabeçada
pelo Partido dos Trabalhadores (PT). O Portosol foi criado durante a segunda gestão petista. Nas próximas
eleições, em 2000, há grandes chances que o PT seja eleito para o seu quarto mandato.
 18
Em primeiro lugar, os aportes ao capital do Portosol, provenientes do poder público,
agências e organismos multilaterais, impõem sua preservação e incremento progressivo. Sendo
uma instituição autônoma, privada de recursos orçamentários correntes, e tendo por objetivo
atestar a viabilidade dos investimentos em microempreendimentos, o apoio aos mesmos foi
concebido sob a premissa de resguardar a auto-suficiência financeira da instituição. A
inexistência de recursos transferíveis a fundo perdido para o crédito obriga a contabilizar, nas
taxas de financiamento, todo o seu custo operacional. O atrativo do crédito depende, então, da
eficiência operacional da instituição.37 Uma das conseqüências disso é o papel decisivo que
cumprem o estudo de viabilidade dos negócios a serem financiados e a oferta, flexível mas
realista, de opções creditícias adaptadas ao tomador. O método de avaliação do crédito e de
relacionamento com o cliente é um patrimônio importante do Portosol, pelo qual se tornou um
concorrido repassador de tecnologia para outras instituições.
Em segundo lugar, tendo o compromisso de selar uma diretriz de ação com poder de
impacto, por intermédio de uma tecnologia altamente especializada, o Portosol optou por
sedimentar suas primeiras linhas de financiamento, para então vir a ampliar o seu escopo de
atuação. A necessidade de assegurar o retorno do crédito, particularmente, inibiu a abertura de
linhas de financiamento que comportam maiores riscos ou demandam instrumentos
específicos. Por conta disso, o Portosol até há pouco descartava o financiamento a atividades
econômicas iniciais e postergou para uma segunda etapa o Crédito Associativo, reservado a
cooperativas e grupos de produção. Em seus quatro anos de existência, tal como no CEAPE,
predominou largamente o apoio a empreendimentos individuais, mesmo no caso dos Grupos
Solidários, em que os negócios financiados são independentes. Todavia, por sua filosofia de
trabalho e pelo papel-chave atribuído aos vínculos de solidariedade, o Portosol não pode ser
equiparado a um mero financiador da economia popular. Além do potencial contido em seu
programa, ele dispõe de uma tecnologia experimentada, certamente de alto proveito para uma
ação de escala direcionada a grupos coletivos.
O fato de haver iniciado, recentemente, o apoio a empreendimentos coletivos,38 de outra
parte, não altera uma característica de fundo desse modelo de trabalho: a mobilização conjunta
dos clientes e a criação de parcerias duráveis, quiçá com motivações extra-econômicas, apenas
podem provir da confluência de interesses individuais, conforme sejam postos em
reciprocidade. Em outras palavras, o solidarismo aparece como possível decorrência da
autodeterminação de sujeitos movidos por seus próprios interesses, não como requisito para a
realização desses ou como uma dimensão imanente aos mesmos. Nada impede que a demanda
a ser atendida venha de indivíduos organizados, integrados ao circuito movimentalista, mas o
fato, em si, é irrelevante. Leva-se à risca o princípio de não pretender modificar indivíduos e
grupos para oportunizar-lhes recursos. Para o Portosol, respeitar a autodeterminação dos que
a ele acorrem, promovê-los como cidadãos, à diferença do modelo de engajamento, consiste
em responder a toda demanda pertinente à sua missão institucional, abstraindo de todos os
demais qualificativos dos sujeitos, inclusive do seu grau de adesão ao exercício contínuo de
práticas solidárias. Essas ficam referidas ao vínculo contratual, garante da realização dos
interesses mútuos, e não a um processo de mobilização coletiva. Fundamenta essa concepção,
partilhada com o CEAPE, a premissa de que o caráter público de um serviço cumpre-se na
medida em que é capaz de universalizar-se.
Em terceiro lugar, como o Portosol foi concebido como parte de um conjunto de
políticas públicas, integrando vários projetos, foi-lhe atribuído o papel exclusivo de atuar com
o microcrédito. Cumprindo essa missão, traduzida em mecanismos que combinam
pragmatismo e inventividade, ele estaria a serviço de um modelo alternativo de
desenvolvimento. Capacitação e outras funções seriam garantidas por uma rede de programas,
a que competiria, especialmente, preparar a demanda popular para o acesso aos recursos
37 A taxa de crédito oscila conforme o ponto de equilíbrio entre o volume de financiamentos e a estrutura de
custos fixos da agência. Em compensação, inexistem taxas adicionais, prática comum no setor.
38 Por enquanto, somente duas associações econômicas, formadas por comerciantes de produtos
hortigranjeiros, receberam financiamento.
 19
públicos. O caráter inovador do Portosol e o receio de que, ao exercer múltiplos papéis, os
critérios e procedimentos correspondentes entrassem em conflito, reforçaram adicionalmente
essa convicção.39 A hipótese de uma mistificação do microcrédito, como instrumento de
alavancagem da economia popular, não parece, então, sustentar-se. No caso do Portosol, o
crédito ganha sentido a partir de uma estratégia de articulação de instituições especializadas,
integradas ao aparelho de Estado ou, preferencialmente, autônomas em relação à esfera
estatal.
Curiosamente, no entanto, a estrutura e o fundo do Portosol têm exibido capacidade
ociosa, sendo visível a apatia dos diversos aparatos do Estado que poderiam canalizar a ampla
demanda social não-atendida. O mesmo registro vale para as organizações civis com atuação
junto aos setores populares, as mesmas que levaram ao poder a frente política à testa do
governo e que representam a sua base movimentalista de sustentação. O que parece explicar
essa situação, que obviamente reduz o impacto do microcrédito sobre os empreendimentos
populares, não é a incapacidade do Portosol para inserir-se numa ampla ação de fomento. O
fato deve-se, antes, à descontinuidade na implementação das políticas de desenvolvimento
complementares ao Portosol, decorrendo isto, basicamente, de divergências e contendas, no
seio do governo, quanto ao papel do Estado e ao caráter das relações que deve promover com
a esfera não-estatal. Nesse contexto, o incremento de tais políticas se tem subordinado a
visões e interesses setoriais, no interior do aparelho de Estado.
Não fossem esses fatos, há sinais convincentes de que a oferta creditícia do Portosol
para grupos associativos poderia estar em estágio mais avançado, estabelecendo um fluxo de
recursos de extrema importância para os empreendimentos econômicos solidários. Quanto ao
método de formação e capacitação de tais grupos, as organizações do Terceiro Setor que
atuam na área demonstram possuir experiência e soluções adequadas. Uma política incisiva,
com essas características, traria o justo reconhecimento ao pioneirismo e ao patrimônio
acumulado por umas e outras. No que diz respeito ao Portosol, atestaria, de forma
contundente, o caráter solidário de sua missão institucional e o valor inquestionável da
democratização dos recursos e da formação de agentes econômicos em extratos de baixa
renda.

4 - A necessária construção do espaço público

O problema está em evitar que a ânsia de universalizar identidades coletivas

particulares conduza seus portadores a reduzir o escopo universalista da esfera
pública àqueles valores e critérios internos subjetivos seus, excluindo
moralmente outros indivíduos e outros campos identitários. (Doimo, 1995: 182).

O que se sabe é que o sonho revolucionário da grande transformação da

sociedade cede terreno para a reengenharia do sistema de representação de
interesses, com vistas à maior abertura de possibilidades de integração social,
pela ampliação dos direitos de cidadania. (Id., ibid., p. 218).

O Brasil atravessa um momento favorável à expansão dessas iniciativas. Isso dependerá,

em boa medida, da capacidade de unir esforços e de aparar as diferenças de enfoque entre as
modalidades de apoio ao solidarismo e ao empreendedorismo popular. Isoladamente, as
chances de cada programa e cada segmento da economia popular solidária são diminutas. As
experiências descritas acima demonstram que permanece um mister “tornar mais concreta e
operante a cultura de articulação que vem se gestando, ainda de forma difusa, o que significa

39 A questãoposta aos dirigentes do Portosol foi a seguinte: como exigir o cumprimento dos contratos, estando
a instituição, ao mesmo tempo, implicada na formação dos demais fatores humanos e materiais
indispensáveis à viabilização do empreendimento e, por conseguinte, atuando simultaneamente como credor
e garante?
 20
construir um campo político-institucional de intervenção que fortaleça uma plataforma de
economia popular e solidária” (Silveira, Amaral & Mello, 1997: 90).
Na agenda de ações para os próximos anos, um dos principais itens consiste em
implantar programas de envergadura, de comprovado poder de impacto, local e regional.
Ações, portanto, que venham a influenciar os índices de ocupação de mão-de-obra, de
distribuição de renda e de qualidade de vida.40 Isso supõe, por certo, fazer confluir as
iniciativas em andamento, absorvendo suas melhores soluções e potencializando-as no âmbito
de uma estratégia dirigida a amplos contingentes da população. Em suma, trata-se de evoluir
de experiências modelares localizadas para programas de massa. Essa tarefa, dadas as
condições históricas que se apresentam, está destinada a prosperar conforme se explorem as
virtualidades contidas na economia popular solidária e no Terceiro Setor. O seu sucesso
depende do fortalecimento desses dois campos, de suas respectivas identidades e de seus
vínculos recíprocos. Nossas considerações finais buscam abalizar essas teses.
É útil iniciar por um esclarecimento conceitual. A expressão Terceiro Setor, longe de ser
um conceito inequívoco, é empregada para apontar um fenômeno de fronteiras pouco nítidas,
destacando o que seriam as suas características básicas e, por hipótese, suas linhas
estruturantes. Como bem reconhecem os estudiosos (Mellor, 1991; Fischer & Falconer, 1998;
Lisboa, 1999), ele engloba organizações e iniciativas as mais diversas, com diferentes origens e
vinculações sociais, por vezes com interesses ambíguos ou dificilmente conciliáveis. Não
obstante a sua fachada heterogênea, propícia a variadas conotações e interpretações, a noção
de Terceiro Setor estaria expressando algumas tendências gerais da sociedade contemporânea,
tendências cujo efeito maior é a formação de um novo e amplo campo de práticas, um terceiro
pólo, distinto do setor privado, com ânimo de lucro, e do Estado (Fernandes, 1994). Esse
campo, hoje em exponencial crescimento, congregaria as organizações dotadas, no mínimo,
das seguintes características: a) não fazem parte do aparelho de Estado, sendo, portanto, não-
governamentais; b) são autogerenciáveis, possuindo, então, larga margem de autonomia
institucional; c) envolvem o voluntariado, em algum grau de suas atividades; d) não possuem
finalidade de lucro, sendo movidas pela benemerência e agindo em prol de causas de interesse
público.41
Essa definição, por certo, inclui as organizações de fomento à economia popular
solidária antes descritas, salientando-se, ainda, que os casos estudados correspondem, no
Brasil, ao perfil geral das entidades que atuam nesse campo. Mas não inclui, a nosso ver, a
economia solidária como tal, pois esta se assenta, primordialmente, em um conjunto de
empreendimentos produtivos que visam objetivos para si, entre eles o benefício econômico.
Por sua finalidade de servir aos membros de uma coletividade, dando primazia às pessoas, tais
empreendimentos respondem a necessidades sociais e cumprem uma função de interesse
comum. Não o fazem, porém, em bases filantrópicas, mas com o decisivo investimento, em
trabalho, de quem neles encontra uma alternativa de sobrevivência. Para lograr êxito na
instauração de práticas econômicas inovadoras, alheias à lógica do lucro e da acumulação
capitalista, a economia solidária, com sua rede de aparatos, não se dispensa de atuar no
mercado e de gerar excedentes.42

40 A propósito, a aferição dos resultados produzidos pelos programas limita-se normalmente a contabilizar o
número de beneficiários dos contratos realizados e a estimar alguns efeitos indiretos (cf. CESE, 1997: 93).
Nos últimos anos, cresceu a preocupação com a necessidade de realizar estudos de impacto. Tais estudos
foram realizados por alguns Centros da rede CEAPE e estão no planejamento do Portosol e do Fundo de
Miniprojetos.
41 Agradeço a Domingos Armani (UNISINOS) as indicações para essa síntese.
42 O que não significa obter lucro capitalista, se o subordinamos, nos termos da economia política, à extração
da mais-valia e à acumulação privada.
 21
43
Contrariando um hábito corrente de tudo classificar dentro do Terceiro Setor, os fatos
que até agora examinamos conduzem a visualizar a economia popular solidária como um
fenômeno de características e contornos próprios, interseccionados com aqueles do Terceiro
Setor:

a) Em primeiro lugar, a economia popular é um campo preferencial de intervenção das

organizações do Terceiro Setor, particularmente de seus projetos de caráter
socioeconômico. No Brasil, como vimos, o atual surto de solidarismo econômico
decorre, em boa medida, do trabalho persistente de instituições e agências autônomas
frente ao Estado e sem ânimo de lucro.
b) Os empreendimentos solidários, por seu turno, tendem a criar ou reforçar inúmeras
instâncias de mediação e representação, tais como as uniões associativas, as federações
cooperativas, as redes de intercâmbio e as organizações de apoio e fomento. Vale
recordar, por exemplo, os casos da Associação Nacional dos Trabalhadores em
Empresas de Autogestão e Participação Acionária – ANTEAG, e da Agência de
Desenvolvimento Solidário – ADS, criada recentemente por iniciativa do sindicalismo. A
economia solidária multiplica e expande as organizações do Terceiro Setor.

Projetos
Economia Sócio- Terceiro
Solidária Econômicos Setor

Figura 2

c) Os empreendimentos associativos voltados à geração de trabalho e renda por via de

regra cumprem adicionalmente uma série de funções, em saúde, educação, inserção
comunitária, defesa de minorias, preservação ambiental, etc. Atuam, portanto, de modo
análogo à fatia expressiva das organizações do Terceiro Setor. A economia solidária
rivaliza com o setor privado na criação de postos de trabalho e com o Estado na oferta
de serviços sociais. Mais do que isso, ela rejeita a separação entre o social e o
econômico, reconcilia a cooperação e a eficiência no trabalho e estabelece os
fundamentos de uma socioeconomia solidária: “uma economia voltada para o social,
cuja base é a consciência de que somos todos interconectados e, por isso, precisamos
fazer das nossas relações sociais, produtivas, comerciais e interpessoais, algo que resulte
em benefício, bem-estar e felicidade para ambas as partes” (Arruda, 1998: 13).
d) A economia solidária partilha com o Terceiro Setor, ou pelo menos com boa parte de
suas organizações, um conjunto de valores e de práticas: de um lado, valores como o
altruísmo, a rejeição do individualismo e da competição, os direitos humanos, a justiça
social, etc. De outro, práticas de proximidade, confiança, inserção local concreta, ajuda
43Hábito iniciado no Brasil, provavelmente, pela obra seminal de R. Fernandes (1994). A própria tentativa de
refazer a história desse setor, projetando-o sobre realidades de outras épocas, altamente díspares, demonstra
apenas que entre o Estado e o Setor Privado existiram sempre inúmeras outras formas de vida social,
despojadas de qualquer unidade histórica e, por conseguinte, conceitual. Hoje ainda, para a maior parte das
organizações designadas do Terceiro Setor, essa catalogação soa estranha.
 22
mútua, defesa da cidadania, entre outras. Participar de práticas solidárias contribui ainda
para a formação de identidades culturais, para subjetivações auto-referenciadas, um foco
de ação comum a organizações do Terceiro Setor, especialmente as ONGs. Há, assim,
uma afinidade de fundo, que torna plausível a integração orgânica de ambos os campos.
Para o Terceiro Setor, essa confluência pode representar a possibilidade de adquirir
traços mais nítidos e mais coerentes com os seus propósitos inovadores.
e) Essa possibilidade sustenta-se igualmente, e de modo decisivo, na profunda similitude
entre suas respectivas estruturas e lógicas de funcionamento. Tanto as organizações do
Terceiro Setor quanto as realizações da economia solidária primam por sua autonomia e
pelo estabelecimento de conexões horizontais – e não piramidais. Sua atuação é
descentralizada, formando um campo plural em que afinidades maiores geram
articulações mais estreitas e estas, novas identidades, num processo contínuo de
fusionamento e recomposição. Desse ponto de vista, formam uma realidade à parte,
dotada de homologias estruturais e sistêmicas, bem como de vasos comunicantes, que as
diferenciam do Primeiro e do Segundo Setor.

Vale dizer, então, que o Terceiro Setor e a economia solidária assumem uma mesma
polaridade, no interior de uma configuração histórica triangular. A esse propósito, há um ponto
de convergência entre os estudiosos, no sentido de rejeitar a dicotomia Estado x mercado, ou
público x privado. Coraggio (1977) distingue três subsistemas econômicos: a economia
empresarial, a pública e a popular; Franco (1996) delimita três esferas, no arranjo social: o
mercado, o Estado e a sociedade civil; Nyssens (1996) propõe a visualização de três pólos: o
capitalista, o público e o relacional. O consenso está na caracterização do último elemento da
tríade: o pólo relacional, a sociedade civil e a economia popular constituem conjuntos de
iniciativas e processos de vida associativa em que predominam fatores humanos e relações de
reciprocidade, dirigidos por uma racionalidade não-estatal e não-mercantil. Do mesmo modo,
esse terceiro vértice é visto como fonte de sinergia das forças vivas da sociedade, cujo
dinamismo redefine o papel dos demais pólos e abre novos rumos para a sociedade.
Essas modelizações e projeções (figura 3), em sendo teóricas, servem para dar
inteligibilidade a processos reais em acentuado descompasso. No caso da economia popular
solidária no Brasil, particularmente no Rio Grande do Sul, avançar nessa direção requer o
equacionamento de ao menos algumas questões:
A primeira diz respeito ao lugar social em que se devem concentrar os agentes e as
forças dinâmicas da economia solidária. Para alguns, cabe ao Estado cumprir esse papel,
chamando a si as organizações alinhadas com a sua visão estratégica e o seu programa de
ação. Naturalmente, nesta concepção, não há lugar para instituições como o Portosol; o leque
de articulações tende a depender do grau de funcionalidade – no limite, de subserviência –
identificado nos demais parceiros. Alternativamente, pode-se situar o centro de gravidade na
esfera pública não-estatal, dotando-a de mecanismos capazes de atrair uma pluralidade de
atores, de diferentes matizes, de cuja interação resultem compromissos de longo prazo com
diretrizes e programas de desenvolvimento. Esta visão, quando predominante no governo
municipal de Porto Alegre, levou à criação do Portosol.
 23

Terceiro
Setor

Setor Setor
Privado Estatal

Economia
Popular
Solidária

Figura 3

Os traços da economia solidária, especialmente a sua vocação plural e a sua

conformação policêntrica, bem como os seus laços com o Terceiro Setor, advogam
decisivamente em favor da segunda hipótese. Pode-se ainda aduzir um argumento: no Brasil, é
necessário recuperar as funções específicas e as prerrogativas da esfera político-institucional,
de certo modo revertendo a excessiva politização da vida pública. Ou seja, o Estado é
naturalmente uma arena de contendas, um objeto de disputa política, cuja resolução
momentânea se corporifica em programas de governo. Aos interesses políticos alçados ao
comando do aparelho estatal, pelos mecanismos democráticos de representação, compete agir
legitimamente sobre todos os setores. Contudo, se exercem, além disso, a condução dos
processos, valendo-se, ademais, da inigualável capacidade provedora do Estado, 44 terminam
por submeter as políticas públicas, bem como as respectivas organizações da sociedade civil, à
ciranda das políticas de governo, conhecidas por sua instabilidade, precariedade e
descontinuidade. Tanto melhor se os programas partidários vitoriosos valorizam a economia
popular solidária, desde que não transacionem no sentido de se tornarem seu epicentro, mas
visando a alimentar um sistema de fluxos dinâmicos, necessariamente intersetorial.
Essa compreensão ajuda a aceitar cada segmento da economia solidária, com seus
respectivos programas de fomento, como formas de atender a situações específicas. Caminhar
para ações mais abrangentes não significa anular essas diferenças, mas introduzir vias de
conexão e novos serviços, cuja modelagem e experimentação suportem uma mudança de
escala progressiva. Assim, é secundário se as organizações atuam em várias frentes ou
dedicam-se a um único serviço. Ao sistema compete suprir todas as necessidades; a cada
organização, conforme suas peculiaridades institucionais, cabe estipular metas próprias,

44Não se deve esquecer que o Estado é o principal financiador do Terceiro Setor, seja por seus aportes diretos,
seja pela renúncia fiscal e outros mecanismos facultados às empresas privadas, na medida em que canalizam
recursos para programas de natureza social. No Brasil, as agremiações sindicais e as ONGs estão ganhando
espaço de outras instituições que tradicionalmente promovem cursos de formação profissional com recursos
do Estado. No RS, a fatia que lhes coube do Fundo de Amparo ao Trabalhador, principal fonte de verbas
para esse fim, cresceu de 15% para 50%, apenas entre 1997 e 1999. Não seria exagero afirmar, em certos
casos, que as organizações sociais são um subproduto do setor estatal, ou que se institucionalizam em estreita
dependência desse.
 24
procurando direcioná-las a ações com elevado poder demonstrativo, capazes de mobilizar
recursos públicos significativos, para garantir sua multiplicação e sua continuidade.
Essa perspectiva obriga, no entanto, a visualizar a economia solidária para além dos
particularismos das experiências que, até o momento, fizeram dela uma realidade concreta. O
espaço público não pode ser um mero prolongamento de grupos organizados ou de setores
dotados de poder, do contrário estaria condenado a reproduzir mecanismos de distribuição
seletiva dos bens públicos, desprovidos de regras universalistas e de princípios efetivamente
democráticos. Nessa lógica, inexistindo critérios regulatórios, como frisa Doimo, “o que conta
é isso: quem se organiza mais e faz mais pressão é quem leva as fatias do fundo público”
(1995: 60). Se a esfera político-institucional é legitimamente o terreno de disputa de visões e
interesses ideológicos, não deixa de ser sempre nefasta a visão que, amparando-se no aparelho
de Estado ou nele usufruindo de posição privilegiada, fizer da esfera pública uma simples
extensão de grupos de interesse.
No fundo, trata-se de coibir uma tendência espontânea de autoprojeção, pelo qual a
realidade social, em seu todo, adquire as cores e o sentido que possui em um campo particular.
Nesse sentido, importa ter em vista que o principal conjunto de experiências e de fomento ao
solidarismo econômico, gerado no curso dos anos 80, ambienta-se nas redes movimentalistas.
Tais redes, muito embora o seu apelo universalizante, estão circunscritas a um determinado
círculo de representações e relações. Os requisitos para o atendimento das demandas que nele
se manifestam, bem como a eficácia dos seus processos decisórios, não podem ser
transladados, sem mais, ao tratamento da cidadania. Supor que a capacidade de mobilização e
a de pressão sejam atributos naturais do tecido popular, dotado que estaria de elevada coesão
interna, apenas levaria a excluir os já excluídos.
Por sinal, é oportuno atentar para o fato de que, no momento, os mais excluídos da
sociedade o são também da economia popular solidária. Trabalhadores inexperientes,
desqualificados, sem estabilidade econômica e à margem da fração organizada da sociedade,
contam com menores chances de obter algum tipo de apoio. Caso porventura queiram dar
início a um empreendimento em conjunto, essas chances caem: por não terem uma história
grupal (Cáritas), por não pertencerem à malha movimentalista (Fundo de Miniprojetos), por
serem iniciantes (Portosol) e por não serem empreendedores individuais (Ceape). Quadro
social dos mais dramáticos e freqüentes, no entanto desatendido, de pessoas que poderiam
estar em vias de ingressar, precisamente, no circuito idealizado e estimulado pelos programas
de fomento, cujos requisitos deixam, contudo, pressupõem que o passo de entrada já foi dado.
Como responder a essa demanda, com políticas públicas e programas de massa, sem
romper com processos e critérios seletivos que, embora úteis e justificáveis no âmbito de ações
de apoio modelares e focalizadas, comprometem o seu alcance social?45 Como diz, mais uma
vez, A. Doimo, a única forma de contornar a corrida “entre diversos grupos segmentados
concomitantemente mobilizados, é instituir políticas regulatórias que cortem transversalmente
os grupos de interesse, atingindo beneficiários potenciais” (1995: 60). Se há hegemonia a ser
conquistada no espaço público, que seja para oxigenar os aparatos político-administrativos,
conquistar novos dispositivos institucionais e construir propostas viáveis para a sociedade
como um todo.

Referências bibliográficas

ANTUNES, R. (1995). Adeus ao trabalho? São Paulo / Campinas: Cortez / Unicamp.

45Tornar possível o primeiro passo, é bom que se diga, ocupa boa parte do debate no interior das agências,
defrontando-as com desafios concretos: como formar competências, em grande escala, sem gerar custos
enormes e impactantes sobre as operações creditícias? Como, alternativamente, dissociar o crédito da
qualificação preliminar, arcando com os riscos maiores de insucesso e inadimplência dos tomadores
inexperientes?
 25
ARRUDA, M. (1998). O “feminino criador”: socioeconomia solidária e educação. Rio de
Janeiro: Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul.
CÁRITAS (1993). Projetos Alternativos Comunitários. Porto Alegre, dactil.
CÁRITAS (1995). Sobrevivência e cidadania: avaliação qualitativa dos projetos alternativos
comunitários da Cáritas Brasileira. Brasília: UNb.
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