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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Bacharelado em Administrao Pblica

TEORIAS DA ADMINISTRAO PBLICA

Gelson Silva Junquilho

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

J95t

Junquilho, Gelson Silva Teorias da administrao pblica / Gelson Silva Junquilho. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 182p. : il. Inclui bibliografia Bacharelado em Administrao Pblica ISBN: 978-85-7988-026-1 1. Teoria da administrao. 2. Administrao pblica Brasil Histria. 3. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 65.01

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR Alvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Rogrio da Silva Nunes SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Gelson Silva Junquilho EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Adriano S. Reibnitz Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Editorao Rita Castelan Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dos polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo

o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste Governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica
Administrao Pblica: noes bsicas............................................................ 15 Como podemos entender a Administrao Pblica?............................................ 27 Governabilidade e governana (governance)................................................. 32

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias


Dominao tradicional e Administrao Pblica Patrimonialista.......................... 41 Dominao racional-legal e Administrao Pblica Burocrtica......................... 49 A eficincia versus as disfunes da burocracia........................................ 53 A Nova Gesto Pblica......................................................................................... 56

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros


A configurao do Estado Gerencial............................................................. 67 As caractersticas das estruturas organizacionais.................................. 67 Os servidores pblicos no Estado Gerencial.................................................. 71 As experincias pioneiras da NGP................................................................. 74

Teorias da Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira


Os primrdios do patrimonialismo portugus na gesto colonial ..................... 87 O patrimonialismo no Brasil colonial .............................................................. 93

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao


Brasil: da Monarquia Repblica Velha.............................................................. 105 A burocratizao: dos anos 1930 a 1985........................................................ 116

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil


O advento da Administrao Pblica Gerencial................................................ 135 Crticas e alternativas tericas tipologia da Administrao Pblica Gerencial........................................................................................... 154 Algumas reflexes crticas aos pressupostos do Gerencialismo............. 154

Consideraes finais.......................................................................................... 173 Referncias Bibliogrficas................................................................................ 176 Minicurrculo........................................................................................................ 182

Bacharelado em Administrao Pblica

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante! Seja bem-vindo disciplina Teorias da Administrao Pblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente em nossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao, da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentre outras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso, voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre o universo complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica. Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada em busca de uma formao profissional como gestor pblico. Para tanto, assumimos com voc o compromisso de tratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos e ideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim, as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida do possvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o que estudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhos a seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/ provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado para discutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construir saberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico, com conhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico. Neste livro, convidamos voc para um mergulho em uma abordagem terica e histrico-social da temtica da Administrao Pblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitos e princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica. Histrico-social porque no podemos estudar Administrao Pblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,

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Teorias da Administrao Pblica

sem vnculos com fatos histricos, econmicos, sociais, culturais e polticos de nossa sociedade. Voc vai poder vincular a teoria com a prtica ao entrarmos no mundo concreto da Administrao Pblica no Brasil e no mundo. Dessa combinao que vamos buscar a sua profissionalizao, dotada de uma postura crtica e reflexiva acerca de nossa realidade. Cremos que essa tambm a sua expectativa! Iniciamos ousando propor um desafio: que voc adquira um olhar mais abrangente sobre o prprio conceito de Administrao, introduzindo a ideia de prtica social, importante para sua ao futura como gestor pblico. A partir desse conceito, voc vai poder sentir como a Administrao Pblica est presente em seu cotidiano. Dito de outra maneira, iremos tornar o campo da Administrao Pblica propriamente dito, mais rico para o entendimento das problemticas atuais. Vamos, ainda, estabelecer algumas distines conceituais entre Administrao Pblica, servio pblico, poltica de governo e de Estado, governana e governabilidade. A seguir, voc far uma viagem desde os primrdios da Administrao Pblica, conhecendo suas tipologias e os contextos histrico-sociais que configuraram e tornaram possvel a existncia da Administrao Pblica em trs verses importantes: a Patrimonial, a Burocrtica e a Nova Gesto Pblica ou Gerencial. Esta ltima, por ser o tipo mais recente, merecer maior destaque na Unidade 3, dedicada exclusivamente ao seu aprofundamento, bem como ilustrao das experincias mais marcantes em nveis mundiais Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos. Tambm vamos passear pela histria da Administrao Pblica no Brasil, desde a chegada dos portugueses at os dias atuais. Para isso, vamos tratar das reformas administrativas realizadas em nosso Pas, a partir dos anos 1930 at os dias mais recentes. Voc vai, ento, poder conhecer como se deu a evoluo das tipologias da Administrao Pblica em nossas terras e estar apto a pensar novas propostas para o futuro, quando for convidado para tal fim como gestor pblico.

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Apresentao

Entendemos, desse modo, que esta disciplina no somente um ferramental tcnico para a sua ao como gestor pblico. Queremos tambm construir um contedo que possa levar voc a uma reflexo constante para futuras tomadas de deciso na Administrao Pblica. Esse mais um desafio que lhe propomos, por meio deste livro didtico. Afinal, no basta saber como podemos fazer algo, mas sim e, antes de tudo, por que fazemos algo. A partir da, conscientes do que, para que e para quem, podemos definir como queremos atingir nossos resultados. Essa a postura de todo o contedo aqui tratado. Cremos que voc est cheio de motivos para ousar, a partir de nossa proposta! Portanto, acredite, ouse, aprofunde-se na pesquisa complementar dos temas aqui tratados. A Administrao Pblica do Brasil contemporneo espera muito de voc como futuro gestor! Professor Gelson Silva Junquilho

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UNIDADE 1
INTRODUO AO ESTUDO DA ADMINISTRAO PBLICA

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Compreender a Administrao Pblica como prtica social; Diferenciar Administrao Pblica de governo e de servio pblico; e Analisar os conceitos de governabilidade e governana.

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

ADMINISTRAO PBLICA:
NOES BSICAS

Caro estudante, Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso terico a respeito de conceitos que julgamos importantes para o estudo da Administrao Pblica. Inicialmente abordaremos uma problemtica fundamental nos Estudos Organizacionais, qual seja, o prprio conceito de Administrao. Queremos aqui mostrar uma forma distinta de pensarmos essa conceituao to simplificada atualmente em grande parte da literatura especializada. Ainda que voc j tenha estudado a evoluo do pensamento administrativo nas disciplinas Teorias da Administrao I e II, a ideia de Administrao ou Gesto como prtica social vital na formao de um gestor pblico e de suma importncia para voc entender mais sobre a Administrao. A, sim, voc vai poder entrar no campo da Administrao Pblica com suas caractersticas peculiares e diferenciaes conceituais. No se preocupe por estarmos tratando, nesta Unidade, de questes estritamente de cunho terico, afinal, este um dos objetivos da disciplina de Teorias da Administrao Pblica. uma introduo. Voc ser provocado a refletir constantemente sobre a utilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos. Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir mais familiarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la de modo mais adequado para entender e interagir com a sua realidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelo mundo real. Bons estudos!

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Definir o conceito de Administrao Pblica no fcil, dada a sua amplitude e complexidade. At mesmo a sua grafia distinguida por Meirelles (2004), que sugere que seja escrita com letras maisculas quando nos referimos a entidades e rgos administrativos e, com letras minsculas, quando fazemos aluso s funes ou atividades administrativas. Desse modo, grafaremos Administrao Pblica sempre com letras iniciais maisculas, j que estamos interessados em tratar de estruturas ou ainda do que tambm conhecemos como aparelhos ou mquinas administrativas estatais.

Meirelles (2004) afirma que, quando estudamos Administrao Pblica, devemos sempre comear o tema com o conceito de Estado. Voc se lembra de ter estudado esse conceito na disciplina de Cincia Poltica?

Voc tambm j aprendeu alguns conceitos sobre Administrao nas disciplinas Teorias da Administrao I e II. Reveja o material didtico para fortalecer o seu aprendizado conosco. Neste livro, dada a nfase na temtica da Administrao Pblica, Estado ser aqui entendido, conforme nos ensina o professor Bresser-Pereira (1992), no seu sentido estrito, ou seja, como uma organizao burocrtica estatal que tem poder particular para definir leis e tributar os habitantes de um territrio, sendo dirigida por um governo e dotada de um corpo burocrtico e de uma fora pblica. De incio, para nos aproximar mos do conceito de Administrao Pblica, prudente que entendamos o que estamos pensando quando falamos em Administrao. Vamos, ento, trabalhar um artigo de Junquilho (2001) a respeito dessa temtica tomando como referncia uma obra do conceituado professor britnico Michael Reed (1997), que problematiza, habitualmente, o que se escreve sobre Administrao na literatura recorrente. Suas contribuies nos permitem ampliar o conceito de Administrao para a ideia, mais ampla e rica, de gesto como prtica social.

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Voc est lembrado de quando propusemos isso na apresentao deste livro, no? Sabe por que devemos investir nessa ideia de enriquecimento do conceito de Administrao?

simples: ela vai nos permitir visualizar, em primeiro lugar, uma sntese sobre os enfoques de como a Administrao vem sendo estudada pelas grandes correntes tericas presentes nos estudos organizacionais. Em segundo lugar, vai nos possibilitar ampliar o conceito de Administrao agregando a ideia de prtica social.

Voc j havia pensado nisso? Acompanhe os nossos argumentos e veja como essa proposta se torna poderosa para, em seguida, entendermos melhor a Administrao Pblica.

Assim, Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001), aps anlise de diversos estudos envolvendo a temtica da Administrao ou Gesto nas ltimas dcadas, nos mostra que podemos agrup-los em trs grandes grupos.

O primeiro engloba o que ele chamou de perspectiva


da Administrao como tcnica, ou seja, como um conjunto conceitual de tcnicas de como administrar. Dito de outra maneira, uma variedade de abordagens cuja preocupao apresentar a Administrao como um ferramental tecnolgico neutro e objetivo. Ou, ainda, como ensinamentos baseados em modelos prontos para serem aplicados, em busca dos melhores resultados coletivos, preestabelecidos e no atingveis sem sua aplicao nas organizaes, tanto pblicas como privadas. Assim, temos a Administrao com estruturas formalizadas de sistemas de controle capazes de garantir eficincia sobre a coordenao das aes humanas.

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Voc deve estar querendo um exemplo, no? Ento, vamos l! Lembra-se da Administrao Cientfica, estudada nas disciplinas de Teorias da Administrao I e II?

Nelas, voc conheceu como aquela corrente do pensamento administrativo prescreveu mtodos para o alcance de resultados propondo, em suma: The One Best Way (A nica melhor maneira), ou seja, como, a partir dos seus ensinamentos, as organizaes poderiam alcanar o melhor e nico caminho para as melhorias; os famosos tempos e movimentos; o conceito das funes administrativas planejamento, organizao, comando, controle e avaliao; e a ideia de departamentalizao e estruturas organizacionais, dentre outras propostas, to caras ainda nos tempos atuais. Entretanto, pensada como uma tcnica, a Administrao assume a forma de um receiturio prformatado e imposto de cima para baixo pelos gestores organizacionais, bem como tomado como verdade nica e pronto para ser utilizado por quaisquer organizaes, no importando onde nem quando.

Para ilustrarmos, tomemos como exemplo o seguinte questionamento analgico: o que acontece quando voc usa uma ferramenta para apertar um parafuso?

Em qualquer lugar do mundo que a usarmos, a ferramenta vai apertar ou afrouxar o mesmo parafuso, pois ela j vem com a dimenso exata para uma determinada bitola de parafuso. Mas, veja s, ela somente vai funcionar para essa determinada especificao. Se trocarmos o parafuso, a ferramenta j no se adequar mais. Assim com a Administrao

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Cientfica, para a qual tambm podemos indagar: uma mesma ferramenta administrativa pode ser til para qualquer organizao? O que voc acha?

O segundo grupo diz respeito aos estudos que contemplam


a perspectiva da poltica nas organizaes. Isto , em contraposio ao tecnicismo do grupo anterior, esses estudos do nfase poltica, ou seja, questo dos conflitos de interesse entre grupos nas organizaes caracterizando os ambientes intra e interorganizacionais como dotados de grandes incertezas. Os pressupostos de base so construdos a partir da noo de que as organizaes so palcos de conflitos entre grupos ou coalizes que disputam, entre si, processos de escolha decisria apoiando-se, para a resoluo desses conflitos, no exerccio de relaes de poder. A organizao tomada como uma arena de disputas de grupos dotados de interesses divergentes em busca do controle das decises. As estruturas e os processos organizacionais deixam de representar o aspecto predominante e do lugar aos conflitos interpessoais e s suas dinmicas contnuas de negociaes, a partir de interesses distintos dos membros organizacionais, em busca do alcance de resultados organizacionais. Logo, por meio de processos de negociao entre interesses polticos divergentes, os conflitos so instaurados e resolvidos, bem como as estruturas organizacionais so modeladas e at mesmo transformadas. Voc pode entender melhor essa ideia se pensar como, no seu local de trabalho, as pessoas formam grupos com interesses diversos e disputam espaos de poder. Imagine, por exemplo, no setor pblico, um secretrio que, pressionado por moradores de um bairro carente, luta pela construo de uma unidade de sade. Que discurso este secretrio da sade ouviria do secretrio de finanas?

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Geralmente, este alegaria que o municpio no dispe de recursos financeiros, no verdade? Temos aqui o conflito de interesses: o secretrio da sade pode se aliar aos moradores para aumentar a presso sobre o colega das finanas. Vo surgir, ento, as divergncias e mediaes polticas que sero resolvidas via negociaes. O novo posto de sade poder ser construdo se o grupo de presso tiver maior fora. Isso pode acontecer em outras reas como educao, obras etc. Voc j evidenciou isso em sua cidade?

Por fim, no terceiro grupo, esto os estudos que pensam


as organizaes a partir de uma perspectiva crtica. Este grupo constitui uma oposio aos outros dois grupos, na medida em que descarta a Administrao tanto como um ferramental tcnico quanto como um espao de disputa entre grupos e pessoas no interior das organizaes. Assim, na perspectiva crtica, a Administrao, influenciada pela obra de Karl Marx e aplicada aos estudos organizacionais, vista como mecanismo de controle social a servio dos interesses maiores de proprietrios de organizaes e de outros bens privados na sociedade. Ou seja, em vez de uma tcnica neutra, ela um ferramental garantidor dos lucros do capitalista, bem como de controle da ao dos trabalhadores nas organizaes. Isto porque, em uma sociedade dividida em classes sociais antagnicas capitalistas e trabalhadores , que esto sempre em conflito capital e trabalho , emerge o papel da Administrao como fornecedora de instrumental ideolgico para garantir as relaes de poder. Isto , possibilitar que os capitalistas possam exercer o controle sobre os trabalhadores e alcanar os resultados desejados nas organizaes.

O que isso representa na prtica?

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e veja como as tcnicas administrativas permitiam aos patres controlarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis, influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obra cinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olhar crtico do famoso cineasta preocupado com a industrializao emergente no sculo XX, bem como o conflito de interesses entre capitalistas e trabalhadores. Esse conflito, na interpretao de Marx, seria uma das bases das contradies da sociedade capitalista.
, Cincias

Para assistir um trecho www.youtube.com/

do filme acesse: <http:// watch?v=XFXg7nEa7vQ>.

A perspectiva de anlise crtica nas Sociais foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor clssico e um dos fundadores do pensamento sociolgico. Marx deixou como legado o marxismo corpo terico e doutrina poltica de viso de mundo , interpretado de diversas formas por estudiosos a partir de seus escritos. Ainda que muito complexo, podemos destacar trs de seus elementos bsicos:

Saiba mais
Terico do socialismo. Em 1848, Marx e Engels publicaram o Manifesto do Partido Comunista, o primeiro esboo da teoria revolucionria

Karl Marx

que, anos mais tarde, seria denominada marxista. Embora tenha sido praticamente ignorado pelos estudiosos acadmicos de sua poca, Karl Marx continua sendo um dos pensadores que mais influenciaram a histria da humanidade. O conjunto de suas ideias sociais, econmicas e polticas transformou naes e criou blocos hegemnicos. Aprofunde seus conhecimentos sobre Karl Marx lendo a obra Um Toque de Clssicos: Marx, Durkheim, Weber de Tnia Quintaneiro, Maria Barbosa e Mrcia Gardnia. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/biografias/

a anlise histrica das tipologias de


sociedade humana, na qual ganha destaque o modo de produo da vida material (econmica) determinando as instncias sociais, polticas e espirituais dos grupamentos humanos;

a abrangncia das mudanas de um

tipo de sociedade para outra a ult1789u149.jhtm>. Acesso em: 2 mar. 2010. partir do progresso tecnolgico, por um lado, e, por outro, as lutas de classe em busca de ascenso como dominantes, ambos os lados relacionados de forma ntima; e

o estudo profundo sobre o capitalismo e as formas de


explorao da classe trabalhadora pelas classes dominantes proprietrias do capital.

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O pensamento marxista vasto e constituiu-se em uma anlise crtica sociedade capitalista emergente no sculo XIX, dividida em classes sociais antagnicas: de um lado patres, donos de negcios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores, desprovidos da posse desses bens. Em contraposio a esse mundo de oposies, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a uma sociedade sem diviso de classes e desprovida da posse individual da propriedade privada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996).

Muito bem! Mas o que esses trs grupamentos tm a ver com a ideia de gesto como prtica social?

Bem, se estudarmos a Administrao adotando um daqueles trs grupos de forma isolada, ns teremos problemas para gerir as organizaes, pois teremos uma viso mope e empobrecida dos fenmenos a nossa volta. Isto porque, para melhor administrarmos, devemos, ao mesmo tempo, entender de tcnicas de gesto e perceber a organizao como um campo complexo de disputa de poder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, devemos compreender que uma organizao est inserida em um contexto maior de conflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos de uma dada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dos resultados a serem alcanados (JUNQUILHO, 2001). Logo, o trip tcnica, conflitos entre grupos e pessoas inter e intraorganizacionais, bem como os conflitos mais amplos de uma dada estrutura social tem de ser considerado como interdependente em nosso cotidiano como gestores. Sem isso, estaremos sempre impedidos de agir de forma mais ampla e consciente, principalmente sobre os vrios porqus dos fenmenos organizacionais que nos desafiam. Ou, ainda, de agirmos sob um nico ponto de vista terico.

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

, ento, necessria uma alternativa que incorpore, de forma integrada, ao trip a ideia de gesto. O que implica em darmos ateno ao ferramental tcnico as estruturas, as tecnologias e os procedimentos operacionais; ao como fazer; aos conflitos interpessoais e grupais da decorrentes pelas diversas formas possveis de ao e interesses dos membros organizacionais; e, por fim, ao nvel mais amplo de conflitos na sociedade, advindos de vrias instncias, sejam elas econmicas, culturais, sociais, polticas e ideolgicas como nos ensinou Marx. Em sntese, o caminho compreendermos a Administrao como prtica social, capaz de integrar, em seu bojo, questes inerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais as organizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia (JUNQUILHO, 2001).

Mas o que podemos entender por prtica social?

Recorrendo a Giddens (1989), vamos entender que a prtica social consiste de procedimentos, mtodos e tcnicas executados e manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma ao. Isto , aquilo que aquele autor denominou de conhecimento mtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que compartilhado por todos aqueles atores sociais que sabem como se comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas, a partir da sua vivncia em determinados grupamentos sociais.

A noo de prtica social envolve nossas aes dirias, baseadas no conhecimento de sabermos como fazer as coisas de um determinado modo, aceito e legitimado no grupo social em que vivemos.

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Na prtica social a ao baseada no que o grupo considera como conveniente. Esse conhecimento no se refere quele obtido na escola, mas sim quele que vem do nosso conhecimento prtico das coisas dirias. Da forma como no portamos cotidianamente sem termos de explicar o porqu de agirmos de tal maneira. Agimos simplesmente porque agimos. O fato de pertencermos a um dado grupo social nos habilita a sabermos como agir nas diversas situaes sociais (GIDDENS, 1989).

Voc pode estar se perguntando: em qual situao podemos evidenciar uma ao como esta? No difcil, vamos pensar juntos!

Imaginemos uma situao comum em nosso cotidiano: um catlico ou um evanglico que frequenta sempre, aos domingos, a missa ou o culto em uma igreja ou templo. Essa pessoa sempre se arruma e veste uma roupa bem adequada um vestido, um calado combinando, se for mulher; e um terno com gravata ou o melhor conjunto de cala e camisa, se for homem, no assim? Crescemos ouvindo as pessoas dizerem: fulano est usando roupa de domingo! O que isso significa? Primeiro, que o fulano, ao sair de casa para estar com Deus, sabe que tem de se apresentar distintamente. Logo, procura uma roupa adequada. Ningum precisa dizer isso a ele, no h nenhuma lei que o obrigue ou uma escola que o ensine. Ele sabe disso porque vai sempre quela igreja ou quele templo e percebe, com frequncia, esse comportamento no grupo como algo comum. Dessa forma, o pratica tambm sem se questionar, quase que de forma imediata. E, segundo, porque usar roupa de domingo significa dizer que se est bem trajado. Isso uma prtica social.

Reflita sobre isso ao observar as pessoas no trabalho. Quais so as prticas mais comuns no dia a dia? Que significados elas trazem?

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A partir dessa noo de prtica social e com base nos ensinamentos de Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001) podemos perceber que h uma aproximao definio de Administrao ou Gesto como uma composio frouxamente articulada de prticas sociais, envolvendo a juno e o controle de diversos interesses, recursos e atividades inerentes ao alcance de determinados objetivos nas organizaes. Ou seja, as organizaes so pensadas como conjuntos de prticas nos quais seus indivduos esto rotineiramente engajados, na manuteno ou reestruturao dos sistemas de relaes sociais nas quais eles esto coletivamente envolvidos, tanto nas organizaes privadas como pblicas. Significa, ainda, afirmarmos que as prticas sociais produzidas pelos diversos membros organizacionais, internos ou externos s organizaes, nunca so neutras ou totalmente possveis de serem controladas, por isso a ideia de espaos frouxamente articulados. Assim, temos ento a configurao dos espaos complexos de integrao, diferenciao e fragmentao de prticas que desafiam os gestores em busca de resultados comuns nas organizaes. Entendemos, portanto, que a Administrao comporta entrelaamentos entre a tcnica sistemas operacionais e tecnologias e os jogos de poder entre interesses de grupos diversos intra e interorganizacionais, os quais atuam a partir de contextos sociais especficos, estruturados a partir de influncias histricas, econmicas, sociais, culturais e polticas.

Voc ainda est confuso? Vamos ajud-lo! Pense a Administrao no Brasil, seja no setor privado, estatal ou no governamental. No podemos exerc-la sem conhecermos e aplicarmos as ferramentas e as tecnologias gerenciais disponveis, certo?

Certssimo, entretanto temos de nos atentarmos para as formas como as pessoas vo agir e reagir ao fazerem uso desses instrumentais. Que conflitos, que interesses distintos entre a gerncia

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Teorias da Administrao Pblica

e os demais membros organizacionais podem surgir da? Como poderemos negoci-los politicamente? E, ainda, que influncias de cunho poltico, social, cultural, econmico e histrico, exteriores organizao, podem estar influenciando as pessoas para determinados comportamentos reativos ou proativos? Dito de outro modo, de que formas elas veem o mundo e, a partir da, como desenvolvem suas prticas sociais fora e dentro das organizaes pblicas? Como essas prticas podem influenciar controles, planos organizacionais, comando de pessoas e resultados organizacionais? Tudo isso faz parte do cardpio de um gestor pblico. Ou seja, forma o trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais.

Pensarmos a Administrao vinculada prtica social ajuda e muito a ao gerencial no servio pblico, que deve, ento, ser construda a partir da anlise contnua e dinmica do trip.

O trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais nos ajuda a fazer uma leitura dos ambientes internos e externos s organizaes pblicas, e a partir desses diagnsticos, podemos incrementar nossa ao gerencial de maneira mais equilibrada. Essa capacidade de extrema importncia quando tratamos de Administrao Pblica, conforme veremos a seguir.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

COMO PODEMOS ENTENDER A ADMINISTRAO PBLICA?


Agora que voc j visualiza a Administrao e seu vnculo noo de prtica social, est pronto para seguirmos adiante. Primeiramente, vamos conhecer alguns significados conceituais sobre Administrao Pblica e, depois, faremos algumas atividades de aprendizagem para voc se certificar de que compreendeu corretamente o que estamos estudando nesta Unidade.

Conforme nos ensinam Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986, p. 10), de forma mais ampla, [...] a expresso Administrao Pblica designa o conjunto das atividades diretamente destinadas execuo concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal . Para Meirelles (2004), a Administrao Pblica significa a totalidade de servios e entidades ligados ao Estado. De modo concreto, esse mesmo Estado atuando solidamente visando a satisfazer o bem comum de indivduos em uma coletividade sob seu domnio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo, podendo estas duas ltimas esferas gozarem de maior ou menor autonomia poltico-administrativa em relao primeira. O Estado pode assumir as formas: Unitrio ou Simples e Federativo. No modo Unitrio, prevalece uma centralizao tanto poltica quanto administrativa. Isto possvel por meio da instituio de trs poderes Executivo, L egislativo e Judicirio independentes, porm nicos para toda a extenso territorial que compe determinado Estado. Assim, definida uma unidade de

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Teorias da Administrao Pblica

poder central da qual emanam todos os ordenamentos administrativos, judiciais e legais. Ainda que possa haver certa descentralizao de poder, via entes regionais, estes ltimos no possuem autonomia poltico-administrativa, subordinando-se ao poder central. J no Estado federativo, os entes regionais Estados e municpios , por delegao de uma Constituio Nacional, detm autonomias que lhes so prprias, no podendo suas competncias administrativas, legislativas e polticas serem retiradas por um ato arbitrrio e unilateral do poder central, como no Estado Unitrio. Desse modo, cada ente regional, pode, preservando diretrizes constitucionais nicas e nacionais, criar suas legislaes, definir suas ordenaes administrativas e instncias jurdicas prprias. No h a um centro nico de poder (federal), mas sim um compartilhamento desse mesmo poder de Estado entre entes descentralizados regionalmente (Estados e municpios, como no caso do Brasil de hoje).
Voc conhecer as

caractersticas jurdicas e funcionamento das organizaes governamentais na

formas de constituio

disciplina Instituies de Direito Pblico e Privado ministrada ainda neste Mdulo 3.

Para tanto, o Estado organizado por meio da Administrao denominada de Centralizada, ou Direta, envolvendo entidades estatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda por entidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bem como por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelas pessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperao com o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda, as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interesse pblico, porm no privativos de Estado, como as Organizaes No Governamentais (ONGs). Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais da Administrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidade de Braslia.

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Figura 1: Esplanada dos Ministrios em Braslia Fonte: <http://www.brasil-turismo.com/distrito-federal/imagens/esplanada.htm>

Em distino Administrao Pblica, temos o conceito de servio pblico. Apesar das vrias definies possveis, adotamos a ensinada por Meirelles (2004) que traz servio pblico como sendo todo servio prestado pela Administrao Pblica ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. importante, ainda, entendermos o conceito de governo, que, embora caminhe junto com o de Administrao Pblica, no pode ser confundido com este. Assim, definido por Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986, p. 553):
[...] conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que determinam a orientao poltica de uma determinada sociedade [...]. Por consequncia, pela expresso governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoas que esto sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal.

Podemos ento entender, segundo Meirelles (2004), que cabe aos governos, a partir de uma outorga poltica para o comando, tomar as iniciativas e fixar objetivos do Estado, bem como manter a ordem jurdica vigente.

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Teorias da Administrao Pblica

Assim, ao identificarmos o governo com a atividade poltica e discricionria, ou, ainda, com capacidades de escolhas polticas de ao, a Administrao Pblica tem a responsabilidade profissional e legal de execuo daquelas escolhas polticas de governo a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temos l o t a d o s o s s e r v i o s p b l i c o s . N o g o v e r n o, e s t o a s responsabilidades polticas das decises a serem executadas pela Administrao Pblica. Dito de outra maneira, temos que a Administrao Pblica no pratica atos de governo; pratica apenas atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes (MEIRELLES, 2004). importante ainda registrarmos a distino entre polticas de Estado e polticas de governo. As primeiras fazem referncia ao que estabelecido em lei, na interao entre os poderes Executivo e Legislativo. Nesse sentido, traduzem a definio de premissas e objetivos que um Estado
Em um dado momento histrico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou sociedade. As polticas de Estado se configuram pelo seu carter de estabilidade, e em geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a um novo contexto histrico. Para que isso acontea, preciso apenas que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-se de polticas necessariamente estruturantes. (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 125).

J as polticas de governo, em consonncia com as polticas de Estado, so aquelas definidas a partir de objetivos e fins a serem alcanados por governantes que ocupam o poder na Administrao Pblica, por meio de planos governamentais concebidos de acordo com uma dada orientao poltica. Tendem a configurar as marcas de uma determinada equipe de governo em setores especficos de sua ao (MATIAS-PEREIRA, 2008).

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Voc sabe evidenciar algum exemplo de poltica de Estado? Voc consegue identificar as polticas de governo de seus governantes municipais? Quais seriam, por exemplo, as polticas ligadas educao pblica em sua cidade?

Pelas definies aqui estudadas, podemos tomar como exemplo a educao. No Brasil, uma determinao da poltica de Estado que nenhuma criana com idade superior a seis anos possa ficar fora da escola pblica e gratuita de ensino fundamental. Para tanto, as polticas de governo nos nveis federal, estadual e municipal devero garantir esse direito. Logo, preciso manter condies bsicas para que toda criana no limite daquela idade tenha garantida a sua vaga na escola pblica: construir escolas adequadas, garantir remunerao e formao continuada para o magistrio etc.

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GOVERNABILIDADE E GOVERNANA (GOVERNANCE)


Dois conceitos complementares no mundo contemporneo orientam a ao estatal, quais sejam: governabilidade e governana (governance), segundo Diniz (1995). Isso porque as medidas governamentais envolvem no s instrumentos institucionais e recursos que o Estado controla, mas tambm o uso de meios polticos, bem como de articulaes e coalizes que as sustentem. De acordo com Diniz (1995), a governabilidade faz referncia a trs dimenses bsicas. A primeira faz referncia capacidade do governo para identificar problemas crticos e formular as polticas apropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito capacidade governamental de mobilizar os meios e os recursos necessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm da tomada de deciso, os problemas ligados ao processo de implementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimo aspecto, situa-se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual as decises tornam-se incuas.

A governabilidade incorpora articulao do aparelho estatal ao sistema poltico de uma sociedade, ampliando o leque possvel e indispensvel legitimidade e suporte das aes governamentais em busca de sua eficcia.

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Prats i Catal (1998, p. 272) introduz a ideia de governabilidade democrtica definindo-a como [...] a capacidade de um sistema democrtico para se autogovernar e enfrentar positivamente os desafios e as oportunidades. Ou seja, ela envolve uma estratgia para construir capacidades que, no entender do mesmo autor, depende da inter-relao entre sistemas institucionais existentes, atores polticos, econmicos e sociais, bem como da qualidade e quantidade de lideranas transformacionais disponveis.

Vimos que governabilidade significa a participao dos diversos setores da sociedade nos processos decisrios que dizem respeito s aes do poder pblico, e governana, o que significa? Voc sabe distinguir esses termos?

De acordo com Matias-Pereira (2008) a ideia de governana (governance) passou a ser utilizada pelo Banco Mundial como proposta ao que aquela entidade identificava como problemas de m governana em pases em desenvolvimento, no fim dos anos 1980. Assim, sua definio est relacionada ao exerccio da gesto de uma sociedade, isto , envolve a capacidade de um governo para definir, implementar e cumprir polticas e funes (DINIZ, 1995). Tais capacidades so identificadas como:

Comando e direo: inerentes ao processo de gesto


das polticas pblicas, incluindo definio e ordenamento de prioridades, bem como garantia da no descontinuidade dessas polticas no tempo. Cabem aqui as definies de diretrizes e aes de carter estratgico que orientam as decises de governo.

Coordenao: diz respeito integrao entre as distintas


unidades governamentais, necessria para a garantia de certa unidade das polticas de governo. Supe a compatibilizao de interesses distintos e a administrao de conflitos em torno de um projeto mais global.

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Teorias da Administrao Pblica

Implementao: o arranjo entre a mobilizao de


recursos financeiros, polticos, tcnicos e institucionais; a competncia tcnica do quadro de servidores pblicos e a base de dados informacionais para a necessria operacionalizao das aes estatais. Para Matias-Pereira (2008), uma boa governana na Administrao Pblica requer a adoo de quatro princpios: a construo de relaes ticas; a garantia da conformidade em toda a sua plenitude; a transparncia das aes governamentais; e a prestao de contas de forma responsvel. A garantia desses princpios requer, ainda, a participao democrtica de todos os atores da sociedade civil devidamente organizada. A boa governana pressupe, na Administrao Pblica, acompanhamento e controle, por parte dos cidados, no exerccio pleno de sua cidadania em uma sociedade democrtica, de todas as aes governamentais. Como ensina Matias-Pereira (2008) a busca permanente da transparncia na Administrao Pblica deve ser a condio essencial para que os pases, em especial os latino-americanos, possam continuar a progredir no processo de desenvolvimento socioeconmico e na consolidao da democracia. Nesse contexto, o autor destaca que a transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao governamental, tornando mais democrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil. Bresser-Pereira (1998a) sintetiza que governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada das relaes de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto governana a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar polticas.

importante tambm registrarmos a relevncia dos conceitos de eficincia, eficcia e efetividade na Administrao Pblica. Voc sabe a distino destes trs termos?

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

A literatura nos apresenta diferentes significados. Para fins do nosso estudo vamos considerar a definio apresentada por Matias-Pereira (2008), em que a eficincia se preocupa em fazer corretamente as aes e/ou atividades a que se prope e da melhor maneira possvel. Por isso, a nfase nos mtodos e procedimentos internos. A eficcia significa a capacidade da Administrao Pblica no que diz respeito ao alcance da satisfao de necessidades de uma determinada coletividade por meio da prestao de servios pblicos. E, a efetividade exatamente quanto de qualidade deve ser obtida por esses mesmos servios prestados.

Complementando......
Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica procure realizar as leituras sugeridas a seguir:

Trabalho e capital monopolista: a degradao do trabalho no sculo


XX de Harry Braverman. No captulo 9 desta obra, o autor explcito ao afirmar que os gerentes das organizaes esto a servio exclusivo dos capitalistas.

Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial de Luiz Carlos


Bresser-Pereira.

Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na


perspectiva internacional de Luiz Carlos Bresser-Pereira.

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Teorias da Administrao Pblica

Resumindo
Voc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da Administrao Pblica, a comear pela noo de Administrao vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sentido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar as nossas aes como gestores pblicos, concorda? Outra questo interessante a distino entre Administrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa reflexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no comando das mquinas estatais, bem como a nossa capacidade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e efetividade dos servios pblicos. Tambm conhecemos os conceitos de governana e governabilidade, indispensveis para a sua avaliao, como futuro gestor, das dinmicas da Administrao Pblica contempornea. Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. Persista, pois voc o maior responsvel por seu sucesso.

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Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Atividades de aprendizagem
Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobre Administrao Pblica, realize as atividades que elaboramos para que voc possa avaliar a sua aprendizagem.

1. Qual a importncia da ideia de Administrao como prtica social para o estudo da Administrao Pblica? 2. Qual a diferena entre Administrao Pblica e servio pblico? 3. Explique os conceitos de governabilidade e governance. 4. Procure identificar, no plano municipal, como se estrutura a Administrao Pblica. Depois, observe a sua composio e seus planos de ao (prioridade das polticas de governo, objetivos, metas etc.). Mostre como se caracterizam as questes da governana e governabilidade. 5. A Lei Federal n. 10.257/2001, denominada de Estatuto das Cidades, define, em seu Captulo IV, que as cidades devem garantir a sua gesto democrtica por meio de rgos colegiados de poltica urbana; debates, audincias, conferncias e consultas pblicas para assuntos de interesse urbano, bem como a possibilidade da proposio de projetos de lei de iniciativa popular para o desenvolvimento urbano. Prope, ainda, a instituio do oramento participativo democrtico e a obrigatoriedade de um Plano Diretor Urbano para cidades com mais de vinte mil habitantes. A partir dessa legislao, como voc avalia a governana na gesto pblica de sua cidade? E a prtica da governabilidade democrtica? Descreva como se do esses fenmenos. Provavelmente esta visibilidade vai ajud-lo em seu futuro como gestor pblico!
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UNIDADE 2
ADMINISTRAO PBLICA
E SUAS TIPOLOGIAS

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Diferenciar os conceitos de dominao carismtica, tradicional e burocrtica; Ditinguir a Administrao Pblica Patrimonialista da Burocrtica; e Compreender a Nova Gesto Pblica e Gerencial.

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

DOMINAO TRADICIONAL E ADMINISTRAO PBLICA PATRIMONIALISTA


Caro estudante, Nesta Unidade, veremos como a Administrao Pblica assumiu configuraes distintas ao longo de sua existncia at os dias atuais. O que fundamental para darmos continuidade aos nossos estudos. Iniciaremos conversando sobre o conceito de dominao e fazendo um percurso histrico mostrando como ele vital para as tipologias da Administrao Pblica a serem descritas. Ser um passo importante, pois a partir desses conhecimentos adquiridos, voc poder reconhecer nas prximas Unidades essas mesmas configuraes na histria da Administrao Pblica no Brasil. Ento, mos obra. Aproveite mais esta Unidade para a construo de novos conhecimentos. Bons estudos!

Vimos, na Unidade 1, o conceito de Administrao Pblica que de extrema importncia para podermos estudar as suas tipologias, o seu conceito de dominao e as suas formas de manifestao. Porm, antes, precisamos deixar claro que a Administrao Pblica nem sempre existiu como voc a conhece hoje. Isso pode ser entendido com a introduo da ideia de atividades de natureza administrativa, ou seja, um conjunto de

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Teorias da Administrao Pblica

*Comunidade agrupamento humano cujo sistema de solidariedade predominantemente baseado em sentimentos que geram identidade comum. Fonte: Prates (2004). *Sociedade um agrupamento humano devidamente organizado por meio de um conjunto complexo e diversificado de aes padronizadas de formas de linguagens especficas, em um espao geogrfico determinado, enfim, uma percepo mecnica de mundo humano, pois ele pe claramente problemas de inter-relao entre grupos, pessoas, papis sociais etc. Fonte: DaMatta (2000).

aes, [...] dentro de uma comunidade* ou sociedade*, voltadas para a implementao de um sistema de ordem em uma associao humana qualquer. (PRATES, 2004, p. 109). Assim, a atividade administrativa um conceito amplo, pois se efetiva quando, em uma associao, h um grupo de pessoas comandadas por algum que as governa, apoiado ou no, de forma eventual, por um quadro administrativo. A simples existncia de um governante chefe de famlia, presidente de um clube de futebol, cacique de uma tribo indgena, presidente de uma empresa comercial cuja ao administrativa seja zelar pela ordem interna, ou governo do grupo, garante a existncia de uma associao (PRATES, 2004). Logo, a atividade administrativa sempre existiu, desde os primrdios de nossa humanidade, diferentemente do que se conhece hoje por Administrao Pblica, fenmeno tpico do Estado Moderno, nascido a partir de meados do sculo XV. Nele, realizado a separao do que pblico, de domnio estatal e coletivo, daquilo que de propriedade privada. At ento, os governantes no separavam o bem pblico do bem privado. Desse modo, conforme afirma Prates (2004), a Administrao Pblica tem como fato gerador o surgimento do Estado Moderno.

Voc pode estar se perguntando: como isso possvel?


Saiba mais
Nasceu na Alemanha, viveu no perodo em que as primeiras disputas sobre a metodologia das Cincias Sociais comeavam a surgir na Europa, sobretudo em seu pas, a Alemanha. Publicou A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo, que se tornaria sua obra mais conhecida. Disponvel em: <http://educacao.uol. com.br/biografias/ ult1789u508.jhtm>. Acesso em: 2 fev. 2010. Max Weber

O conceito de dominao e suas formas de manifestao, mostrados a seguir, vo configurar tipologias de Administrao Pblica especficas ao longo da histria nos auxiliando a entender esse processo. Iniciaremos o conceito de dominao e suas tipologias a partir do legado da obra de um dos pais das Cincias Sociais, qual seja, o pensador alemo Max Weber. Inicialmente, comecemos pela definio do conceito de poder, aqui entendido como a

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

probabilidade de algum ou um grupo social de impor sua vontade prpria a terceiros, a partir de uma dada relao social, mesmo contra a vontade desses terceiros. Entretanto, o prprio Weber reconhece que essa definio de poder sociologicamente amorfa, pois possvel a qualquer ser humano a capacidade de impor sua prpria vontade a terceiros, em diversas situaes imaginveis. Por isso, Weber (1984) introduz o conceito de dominao, considerando que essa ideia mais precisa, j que vai significar a introduo da possibilidade de que uma relao de mando seja obedecida, por meio de uma dada legitimidade. Assim, a dominao pode ser entendida como sendo um tipo especial de poder cujos dominantes acreditam que tm o direito de exerccio do poder, e os dominados acreditam que o seu dever obedecer s ordens daqueles (MEDEIROS, 1978). Logo, ela no deixa de ser poder, mas um tipo especial, isto , deve ser legitimada entre dominantes e dominados por meio do compartilhamento de certas crenas que vo, justamente, tornar concreto o exerccio do poder. Fica assim estabelecida a relao de autoridade. Ou seja, um dado conjunto de crenas de um grupamento social especfico torna legtima a capacidade de algum mandar e obter a obedincia de outro algum. O conjunto de crenas que legitima a relao de mando e obedincia comum e aceito por dominantes e dominados, em uma relao social. Lembre-se disso!

Estamos falando de dominantes e dominados, mas o que voc entende por estes termos? Voc conhece quais so os tipos de dominao?

De acordo com Weber (1984) so trs os tipos de dominao possveis: a tradicional, a carismtica e a legal. Considerando que o tipo tradicional e legal so os que se relacionam direta e sucessivamente com as tipologias da Administrao Pblica Patrimonialista e Burocrtica, sero elas as destacadas nesta

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Teorias da Administrao Pblica

*Carisma fonte de crena indutora da obedincia. No campo contemporneo das Teorias da Administrao, a dominao carismtica a base para o exerccio da liderana nas organizaes pblicas ou privadas. (1984). Fonte: Weber

Unidade. A dominao carismtica tem como fonte de legitimao de autoridade a crena no carisma* que um indivduo possui, dotando-o de capacidade suficiente para influenciar terceiros obedincia. De acordo com Weber (1984) o carisma faz referncia a uma qualidade extraordinria da personalidade de algum, o dom da graa pessoal, algo sobrenatural que esse mesmo algum possui e que o torna especial perante os demais. Assim, iniciaremos nosso estudo tratando da dominao do tipo tradicional, na qual a fonte de crena que a legitima est baseada na tradio, ou usos e costumes perpetuados em um dado grupamento social. Ou seja, poderes de mando herdados por meio de valores ligados a um determinado conjunto de tradio que se perpetua ao longo do tempo. De acordo como o prprio Weber (1984), temos a dominao tradicional a partir da crena cotidiana na santidade das tradies herdadas de longos tempos e na legitimidade dos contemplados por essa tradio para exercerem a autoridade (autoridade tradicional). Logo, o dominado cr na autoridade do dominante a partir da posse deste ltimo de uma caracterstica tradicional, legitimada pelo dominado, realizando-se, ento, a probabilidade de obedincia ordem. Nesse tipo de dominao h um senhor mandatrio, cujos mritos ou crena legitimadora de seu poder so dados a partir de regras tradicionais j estabelecidas secularmente. Desse modo,
O soberano no um superior mas sim um senhor pessoal, seu quadro administrativo no se constitui por funcionrios e, sim por servidores, os dominados no so membros da associao, mas sim: 1) companheiros tradicionais ou 2) sditos. As relaes do quadro administrativo para com o soberano no se determinam pelo dever objetivo do cargo, mas sim pela fidelidade pessoal do servidor. (WEBER, 1984, p. 180, grifos no original).

Logo, a obedincia no dada por uma disposio formal instituda, mas sim pela existncia de uma pessoa que herda, por tradio, a capacidade de mando e que tem legitimada, pelos

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

dominados, essa mesma capacidade. importante observarmos ainda que nesse tipo de dominao no h qualquer tipo de criao, de forma deliberada, de novos ordenamentos jurdicos ou at mesmo administrativos. Isso porque o que prevalece o reconhecimento da sabedoria tradicional, ou, ainda, daquilo que se poderia chamar de direito dos testemunhos ou usos e costumes tradicionais. Observemos, tambm, que um mandatrio pode exercer esse tipo de dominao tradicional com ou sem um quadro administrativo sua disposio. No segundo caso, configuram-se a gerontocracia uma autoridade que legitimada pelos mais velhos, mais sbios e conhecedores das tradies e o patriarcalismo originrio no qual a dominao se d por regras fixas de hereditariedade.

Voc deve estar se perguntando como isso na prtica, no?

Um exemplo de dominao tradicional do tipo patriarcal, nos dias de hoje, pode ser encontrado no critrio de sucesso do trono ingls, dado pela hereditariedade dos membros da famlia real. A Inglaterra possui um regime de governo do tipo Monarquia Parlamentarista, em que um Parlamento tem como atribuio a criao de leis. O Chefe de Estado, no caso atual a Rainha Elizabeth II do Reino Unido, como voc pode ver na Figura 2, a seguir, exerce funes exclusivamnte de carter representativo e diplomtico, sendo a chefia do Poder Executivo exercida por um primeiroministro, eleito pela maioria do Parlamento. O atual Chefe do Executivo chama-se Gordon Brown. Ainda assim, a rainha exerce uma autoridade tradicional sobre seus sditos britnicos, por ser a atual herdeira do trono. Quando do fim do reinado de Elizabeth II e declarado vago o trono, assumir, como rei, o seu filho primognito, o Prncipe Charles (Prncipe de Gales), desde j o primeiro na fila de sucesso. As regras bsicas do processo sucessrio da monarquia do Reino Unido so oriundas de fins do sculo XVII.

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Teorias da Administrao Pblica

Figura 2: Rainha Elizabeth II e seu esposo o Prncipe Philip Fonte: <http://www.royal.gov.uk/MonarchUK/QueenandGovernment/ QueenandGovernment.aspx>

Ainda segundo Weber (1984), quando aparece um quadro administrativo e at de cunho militar pessoal disposio do senhor, temos a dominao tradicional do tipo patrimonial. Ela nos interessa em particular, pois dela chegamos, enfim, Administrao Pblica Patrimonialista. No dizer de Matias-Pereira (2008), essa configurao patrimonial perdurou at a derrocada do Estado absolutista monrquico, em meados do sculo XVIII, caracterizado, principalmente, pela no separao entre os patrimnios pessoais do monarca e o pblico, pois todos os aparelhamentos estatais eram tomados como algo extensivo ao seu poder. O Estado absolutista aquele no qual o poder est centralizado na figura do monarca, sendo sua delegao de carter perptuo e legitimado pelo direito divino. No h limites formais para o governante exercer o poder, alm das crenas em usos e costumes, e contar ainda com a existncia de um quadro administrativo. O Estado Absolutista a primeira forma de manifestao do Estado Moderno, tendo perdurado a partir da metade do sculo XV at meados do sculo XVIII. Observe na Figura 3, a seguir, a opulncia da residncia do rei absolutista francs Luis XIV no sculo XVII, erguida a partir de 1664.

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Figura 3: Palcio de Versailles Fonte: <http://www.mariabuszek.com/kcai/101-80/IntroImages/Exam%201/ versailles3.jpg>

A partir da dominao tradicional, podemos caracterizar a Administrao Pblica Patrimonialista como aquela na qual:

todos os cargos de governo que constituem suas


estruturas administrativas esto sob o domnio pessoal (comunidade domstica) de um soberano. Para fazer parte dessa comunidade domstica, o recrutamento de servidores comeou a ser dado por meio de relaes de confiana e obedincia estreita a um senhor;

os funcionrios patrimoniais podem ascender a um


cargo mediante concesso do mandatrio, bem como pela compra ou arrendamento desses direitos, fazendo jus ao recebimento de benefcios. Podendo ainda vender esses direitos para terceiros;

o exerccio de um governo fortemente centralizado e


dependente da economia baseada em atividades comerciais, empreendidas estas pessoalmente pelo mandatrio;

a apropriao de parte das atividades comerciais


realizada por terceiros, via imposio de tributos e concesses criadas pelo soberano;

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Teorias da Administrao Pblica

as foras militares so fiis e obedientes autoridade


arbitrria do soberano, inclusive para a expanso territorial de seus domnios; e

o livre arbtrio do senhor, no exerccio do poder decisrio,


legitimado socialmente pela crena ancestral (tradicional) de sua capacidade para possu-lo (BENDIX,1979).

Para melhor visualizar tradicional assista o ouro. Veja alguns

este tipo de dominao

filme Elizabeth: a era de trechos desse filme no endereo eletrnico: <http://www.youtube. com/watch?v= rV9Q_R4Uu00>.

Matias-Pereira (2008) conclui que na Administrao Pblica Patrimonialista o aparelho de Estado atua como uma extenso do poder do monarca. Os servidores pblicos possuem status de nobreza real, e os cargos funcionam como recompensas, o que gera o nepotismo. Tudo isso contribui para a prtica da corrupo e do controle do rgo pblico por parte dos soberanos. Observe a Figura 4.

Figura 4: Estrutura da Administrao Pblica Patrimonialista Fonte: Elaborada pelo autor

Com base na Figura 4 podemos evidenciar que em uma estrutura patrimonialista o poder de um monarca to importante quanto o papel das tradies usos e costumes da poca na legitimao das relaes sociais cotidianas vigentes.

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

DOMINAO RACIONAL /LEGAL E ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA


Na dominao legal a legitimao das relaes de mandato e obedincia se estabelece pela crena em ordenamentos, regras e estatutos legais, formais e impessoais. Ou seja, a obedincia no exercida em relao a um senhor por uma tradio institucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de carter racional*. De acordo com Weber (1984), o tipo mais puro de dominao legal o exercido por meio da burocracia. A emergncia da forma de dominao baseada na crena da legalidade ou a existncia de normas especficas que regulamentam e legitimam o exerccio de relaes de mando e obedincia so fundamentais para reforarmos as mudanas que ocorreram a partir do sculo XVIII, tais como as Revolues Francesa e Industrial e a transio para a sociedade capitalista. A dominao tradicional oferecia muitas resistncias s inovaes sociais poca. Um senhor com autoridade tradicional tenderia a dificultar as mudanas necessrias para o desenvolvimento da sociedade industrial, dado que a industrializao demandava processos decisrios de longo prazo e determinada estabilidade de regras gerais. No caberia nesse processo a convivncia com incertezas advindas do livre-arbtrio deste senhor (MOTTA; VASCONCELOS, 2002). importante observarmos ainda que a ocorrncia de traos burocrticos foi detectada por Weber (1984) desde muito antes do sculo XVIII, no Egito Antigo, na China; e na Igreja Catlica (sculo

*Racional inerente faculdade humana da razo, ou seja, da nossa capacidade de raciocinar, de realizar escolhas e agir de forma calculada em relao ao alcance de determinados fins, ou ainda de nosso conhecimento natural no revelado por obra divina. Fonte: Weber (1984).

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XIII). Entretanto, o tipo de burocracia que passa a predominar na sociedade, em particular na Europa, a partir do Estado absolutista, como j vimos, assume as caractersticas que at hoje a identificam. Segundo Motta e Vasconcelos (2002), so elas:

a racionalizao do Direito, que passou a ser escrito


e organizado de forma hierrquica e lgica em ordenamentos jurdicos, substituindo o Direito medieval, com base nos costumes e nas tradies no escritos;

a centralizao do poder estatal devido crescente


facilidade de comunicao e transporte entre as diversas regies, antes isoladas e difceis de serem controladas pelo poder central;

o surgimento e a consolidao das indstrias, e o


predomnio da racionalidade tcnica; e

a consolidao da sociedade de massa.


Com base nessas caractersticas podemos evidenciar que os traos burocrticos so variados e constituem instrumento indispensvel efetivao da dominao racional/legal. No dizer de Motta (2000), ela ao mesmo tempo poder, j que configura e permite a legitimao de relaes de mando e obedincia; controle, dado que as regras formais que a legitimam permitem o controle de pessoas, das rotinas e dos procedimentos, bem como dos resultados; e alienao, pois as regras so formais e impessoais e efetivam o que poderamos chamar de desumanizao, isto , o indivduo no participa de sua definio, cabe a ele to somente seguir o prescrito. No processo de trabalho industrial, por exemplo, a alienao estaria vinculada separao do trabalhador da capacidade de conceber aquilo que executa. No entender de Weber (1984), a dominao legal passa ento a ser a forma predominante de governo na sociedade moderna, existindo nas esferas organizadas da sociedade (empresas, clubes, associaes, partidos polticos etc.) e do Estado.

Lembra-se do filme

Tempos Modernos que

sugerimos na Unidade 1? Nele encontramos um modelo de alienao.

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Motta (2000) afirma que passamos ento a viver em uma sociedade moderna de organizaes burocrticas, rompendo as amarras da sociedade tradicional com seus usos e costumes seculares, bem como com a autoridade de carter pessoal e tradicional na pessoa de um senhor dotado de tal capacidade. No plano concreto, o autor destaca que as estruturas burocrticas seguem os seguintes princpios:

a definio de regras e estatutos formais que detalham


funes, competncias e diviso de tarefas para o alcance de objetivos predefinidos;

os direitos e os deveres claramente delimitados pelos


regulamentos, sendo aplicados indistintamente a todos de uma dada organizao (aqui entendida como pblica ou privada constituda formalmente com vistas ao alcance de fins predeterminados);

a configurao de uma estrutura hierrquica de mando e obedincia, na qual se define quem manda, como manda e quem e como obedece, estabelecendo legalmente funes e limites da autoridade de cada cargo;

o recrutamento de pessoal estabelecido por regras claras, baseadas no conhecimento de cada um para o exerccio de um dado cargo;

o padro de remunerao definido de acordo com as


funes dos cargos;

os sistemas de promoo nas carreiras profissionais


definidos por critrios objetivos; e

a distino entre as funes de uma tarefa que um


indivduo executa, definidas por um cargo, e as caractersticas pessoais deste mesmo indivduo. a vitria da impessoalidade sobre a pessoalidade, ou da razo sobre a tradio. Assim, quando exercida no Estado, podemos agora caracterizar a Administrao Pblica do tipo Burocrtica como

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Teorias da Administrao Pblica

aquela que apresenta as seguintes caractersticas principais (BENDIX, 1979; MOTTA; VASCONCELOS, 2002):

a separao da esfera de vida pessoal familiar e privada da inerente ao trabalho, em contraposio s sociedades tradicionais, em que o familiar se confundia com o trabalho tendo em vista o cunho pessoal das relaes sociais;

a regularidade e a continuidade na dinmica dos


assuntos oficiais;

a estipulao, por meio de regras impessoais (leis, decretos, portarias), para cada funcionrio pblico: de seus direitos e deveres; da autoridade para o exerccio de suas funes, bem como dos meios, recursos, limites e ocasies especficas nas quais pode exerc-la;

a definio de uma hierarquia administrativa


(organograma) com a distribuio de funes e autoridade de rgos e de cargos a serem ocupados pelos funcionrios, estabelecendo as relaes de poder;

a distino entre o que recurso pblico e privado, ou


seja, o funcionrio no dono dos recursos inerentes para o exerccio de suas atribuies, pois estes pertencem ao Estado. Por isso mesmo, ele tem de prestar contas sobre o seu uso;

a criao de cargos pblicos e no privativos dos seus


ocupantes, no podendo, portanto, serem vendidos, herdados ou concedidos;

o ingresso para os cargos de carreira na Administrao Pblica realizado via concurso pblico por meios meritocrticos (aptides e/ou capacidade tcnica), em que so medidos conhecimentos e habilidades do indivduo sobre determinadas reas, tornando o saber um recurso de poder;

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a estruturao de carreiras profissionais instituda por


lei, na qual esto definidos as remuneraes, as promoes, as funes especficas de cada cargo, o regime de trabalho, de forma igual e impessoal para todos os ocupantes de um determinado cargo; e

o exerccio da fidelidade do funcionrio no destinado a um senhor e sim aos regulamentos formalmente institudos. Ele leal ao conjunto de regras impessoais que definem seu cargo, bem como as suas atribuies, seus direitos e deveres. No entendimento weberiano, essas caractersticas da burocracia seriam fundamentais e superiores s demais (tradio e carisma), desde o ponto de vista tcnico, para o pleno funcionamento das organizaes e, em particular, do Estado no mundo moderno. Por isso a sua importncia na Administrao Pblica, pois permitiria o fim do mandonismo patrimonial, dos benefcios e favores pessoais, bem como a garantia da [...] preciso, velocidade, eliminao de equvocos, conhecimento do registro documental, continuidade, sentimento de discrio, uniformidade operativa, sistema de subordinao. (BENDIX, 1979, p. 399). Enfim, a despersonalizao das aes, via impessoalidade das regras, tenderia a garantir tambm maior eficincia na prestao de servios pblicos.

A EFICINCIA VERSUS AS DISFUNES DA BUROCRACIA


Agora voc deve estar se perguntando: como a burocracia garantiria mais eficincia Administrao Pblica se o que se v o contrrio? S ineficincia, filas em excesso e muito papelrio! tima questo! Vamos explicar esse fenmeno.

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Com base nos estudos weberianos sobre a burocracia, podemos afirmar que as regras formais no contemplam a ao humana. Ou seja, o ser humano encontra nessas regras todas as possibilidades de ao, j que, previamente escritas, funcionariam como limites s escolhas distintas. Entretanto, ainda que condicionado a esses limites o homem considerado um ser, em princpio, livre para decidir e abster-se de agir. Isso vale principalmente no caso de aes consideradas voluntrias, ou seja, pertencentes esfera das relevncias volitivas* e no das impostas. O significado dessas aes surge exatamente em funo de se comportarem de um modo e no de outro. Dessa forma, mesmo no domnio das situaes impostas, as aes do homem no so inteiramente predeterminadas. Mesmo na situao mais coercitiva (forada) um homem pode decidir no agir conforme lhe ordenado, se estiver disposto a aceitar as consequncias da desobedincia (MOTTA; VASCONCELOS, 2002). O que no est prevista na analtica weberiana sobre a burocracia a capacidade do ser humano de agir de forma distinta ao que est previsto nas regras ou at mesmo no agir, nos dois modos, infringindo a legislao. Logo, a formalizao do comportamento humano adequada formalidade da lei, no possvel. Assim, percebemos uma discrepncia entre o que legal (oficial), formal e o que informal, um hiato entre os mundos prescrito - das normas, da impessoalidade e o real da pessoalidade, isto , de sentimentos humanos como o afeto, a inveja, o cime, dentre outros. Vrios autores da sociologia organizacional, citados por Motta e Vasconcelos (2002), estudaram esse fenmeno denominando-o de disfunes da burocracia, ou seja, aquilo relacionado s interferncias da ao humana que altera a dinmica das regras formais produzindo efeitos tidos como indesejveis ou disfuncionais. Essas disfunes o que costumamos, no senso comum, denominar de burocracia no servio pblico. Ou seja, vinculamos aquilo que no funciona de forma eficiente ao conceito de burocracia que, conforme o mestre Max Weber (1984), seria exatamente o contrrio.

*Volitiva relativa ao humana consciente com vistas a um determinado autor. objetivo. Fonte: Elaborado pelo

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Assim, quando nos dirigimos a um rgo estatal e notamos excesso de carimbos, procedimentos administrativos sem sentido aparente, processos que demoram a ser resolvidos, estamos lidando com uma disfuno da burocracia e no com a ideia weberiana do mesmo conceito. Ou seja, uma distoro da eficincia esperada da racionalizao burocrtica, ou, ainda, o que Ramos (1983) denominou de formalismo, isto , o excesso de normas legais que dificultam o funcionamento adequado da burocracia e leva ao famoso jeitinho. Ou seja, a forma como um servidor pblico, por exemplo, contorna eventuais excessos formais, encurtando alguns procedimentos operacionais para alcanar os resultados de maneira mais gil, modo sem o qual levaria mais tempo para realizar a mesma tarefa.

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Teorias da Administrao Pblica

A NOVA GESTO PBLICA


O termo Nova Gesto Pblica, na literatura nacional, traduz a expresso inglesa New Public Management. Ambas significam, na literatura internacional, as reformas do Estado a partir dos anos 1970, baseadas na corrente gerencialista do pensamento administrativo. Na Brasil, ela foi introduzida por Bresser-Pereira (1998a) como Administrao Pblica Gerencial (JUNQUILHO, 2000). No dizer de Kliksberg (1994), o mundo no final do sculo XX foi marcado por transformaes de cunho estrutural responsveis por mudanas profundas e interligadas nos seguintes domnios:

Tecnolgico: a partir do avano considervel da


microeletrnica, das tecnologias de informao, da biotecnologia, entre outras.

Poltico: caracterizado pelo fim dos conflitos entre os


blocos de pases liderados pelos Estados Unidos da Amrica (EUA) e a at ento Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) pela hegemonia mundial, logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial.

Econmico: via internacionalizao da economia, por


meio da tendncia formao de grandes blocos econmicos mundiais, cujas alteraes em determinados setores afetaram, em cadeia, vrios outros elos da cadeia produtiva em nvel mundial. Neste cenrio, a partir de meados dos anos 1970, foi inaugurada uma onda de reformas estruturais que passa pela recomendao da desregulamentao de mercados e abertura

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comercial/financeira, bem como da privatizao das organizaes estatais e reduo/redefinio do tamanho do Estado. Esse movimento reformista ocorreu em meio forte crise econmica mundial, agravada pela crise do petrleo de 1973, colocando os modelos de ao intervencionista estatal em questionamento. At ento, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, de acordo com Abrcio (1998), prevaleciam modelos que tinham uma forte interveno do Estado na sociedade, por meio dos planos:

econmico, envolvendo a garantia do pleno emprego e a


atuao direta estatal em reas produtivas estratgicas;

social, ocorrendo o chamado Estado do Bem-estar Social (Welfare State), isto , a garantia de implementao de polticas pblicas nas reas de sade, educao, segurana pblica, previdncia etc.; e

organizacional, com a nfase recaindo na Administrao Pblica Burocrtica e seus princpios. Ainda segundo Abrcio (1998), alm da recesso econmica mundial, outros trs fatores levaram crise desse tipo de Estado intervencionista: a crise fiscal do Estado, isto , a sua incapacidade cada vez maior de financiar dficits pblicos (despesas maiores do que as receitas arrecadadas); a inaptido governamental para resolver problemas e atender demandas sociais crescentes; e o fortalecimento do setor privado, no qual as grandes empresas multinacionais passaram a ter muito poder, enfraquecendo a capacidade dos Estados nacionais de definirem as suas polticas em nveis macro.

Voc acredita que a crise fiscal possa ser atribuda a questes meramente tcnicas?

Com base na anlise de autores como Abrcio (1998) e Bresser-Pereira (1998a), podemos perceber que a crise fiscal do

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Teorias da Administrao Pblica

Estado foi dada como algo inerente ao inevitvel aumento de gastos realizados para cobrir despesas estatais, sem a preocupao de um questionamento sobre como e por que isso se deu. vista como uma mera questo de ordem tcnica, como uma m governana. Entretanto, em uma brilhante e clssica anlise crtica, o professor norte-americano James OConnor, ancorado na teoria marxista, apontou que a crise fiscal vivenciada pelo Estado capitalista, em particular os EUA nos anos 1970, tinha como causa bsica uma contradio inerente prpria
[...] produo capitalista o fato de a produo ser social enquanto que os meios de produo so de propriedade privada [...]. A longo prazo o capital monopolista socializa, mais e mais, os custos de capital e as despesas de produo. Entretanto, os lucros no so socializados. (O'CONNOR, 1977, p. 51).

Com isso, o autor chamava a ateno para o fato de que a socializao dos custos do capital era, em boa parte, absorvida pelo Estado e pelos seus contribuintes sem a devida compensao no usufruto dos lucros. No caso do Estado, sem o incremento de receitas e, pelo contrrio, com o aumento de despesas. Essa viso crtica, apesar de escrita nos anos 1970, nos parece ainda bem atual para pensarmos a crise econmica mundial deflagrada em 2008.

A inaptido governamental para resolver problemas que gera todo um conjunto de crticas ao modelo da Administrao Pblica do tipo Burocrtica, que passa a ser tomada como causa para a lentido, o inchao, emperramento, a inflexibilidade e a ineficincia do Estado. Dito de outro modo, a m governana estatal.

Surge, ento, um movimento de reforma do Estado denominado, na literatura internacional, de Nova Gesto Pblica, que propunha a adoo de princpios de gesto empresarial nas

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

mquinas estatais em regies como o Reino Unido, os Estados Unidos, a Nova Zelndia e a Austrlia. Vrios autores, entre eles Bresser-Pereira (1998a) e Abrcio (1988), afirmam que tais processos no apresentam uma convergncia comum, assumindo, assim, aspectos distintos em cada pas dependendo das suas razes histricas, culturais e polticas. Entretanto, segundo Junquilho (2000), podemos elencar como iderio geral da denominada Nova Gesto Pblica:

a noo do gasto pblico como custo improdutivo ao


contrrio de investimento coletivo e social;

a identificao dos servidores pblicos como hostis


sociedade, detentores de privilgios e defensores de interesses particulares;

a crtica interferncia negativa do Estado nos mercados e a eleio da supremacia destes ltimos como mecanismos mais apropriados de distribuio de bens e servios sociedade;

a definio do Estado com o papel principal de promotor/empreendedor, em vez de provedor de bens e servios sociais;

a importao de prticas gerenciais comuns ao setor


privado da economia, incluindo, nas agendas pblicas, temas como: eficincia, eficcia, produtividade, avaliao e controle de resultados, governana, governabilidade, satisfao do consumidor, preveno e controle de gastos; e

a nfase na importncia do poder e na mudana de


papel dos chamados administradores pblicos para gerentes ou gestores pblicos profissionalizados, no sentido de que passa a ser desejado um perfil voltado noo de orientador/integrador e empreendedor, distinto do papel de supervisor ou administrador, tpico do modelo burocrtico de gesto:

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Teorias da Administrao Pblica

a privatizao de setores econmicos produtivos estatais; o incentivo gesto por contratos; a nfase na desregulamentao dos mercados comerciais
e de trabalho; e

a marginalizao das representaes sindicais.


Assim, as propostas da Nova Gesto Pblica passaram a adotar um enfoque gerencial em contraposio ao modelo burocrtico, tendo como experincia mais marcante a Inglaterra no gover no de Margareth Thatcher, sendo expandidas, posteriormente, para outros pases. Por fim, podemos afirmar que a Nova Gesto Pblica representa um conjunto de reformas da Administrao Pblica que passou a vigorar em diversos continentes, desafiando as configuraes vigentes at os anos 1970, calcadas no modelo burocrtico. Na Unidade 3 voc vai conhecer algumas dessas experincias pioneiras.

Dentre estes pases, a Nova Zelndia, a

temos os Estados Unidos, Austrlia, a Sucia e o Unidade 6.

Brasil como veremos na

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou diversas tipologias da Administrao Pblica, desde a do tipo Patrimonialista at a Nova Gesto Pblica. Pudemos perceber que uma das marcas da Administrao Pblica de cunho patrimonial era o fato de os bens pertencentes ao senhor governante se confundirem com a propriedade estatal, sem diferenciao. Vimos ainda que nessa tipologia a pessoalidade, a crena na tradio, a fidelidade ao senhor governante, bem como o seu poder arbitrrio, desprovido de carter legal, fincaram as razes de sua existncia ao longo de sculos. No entando a Administrao Pblica Burocrtica foi solidificada com o advento do Estado moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao patrimonialismo. A burocracia, conforme anlise clssica de Max Weber, foi o tipo de Administrao Pblica mais puro e apropriado emergncia da sociedade capitalista de base industrial, firmando-se como a conhecemos hoje. Dentre as suas principais caractersticas esto o fim da lealdade pessoal e da tradio como fonte de autoridade. A lei, as regras escritas e impessoais passam a definir as relaes de mando e obedincia. Por fim, aprofundamos nosso conhecimento sobre a Nova Gesto Pblica, que veio no bojo das mudanas socioeconmicas a partir dos anos 1970, contrapondo-se ao modelo burocrtico de Administrao Pblica, tomado este

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Teorias da Administrao Pblica

como ineficiente e incapaz para lidar com demandas da sociedade contempornea. Sua plataforma bsica pretende buscar a transformao da Administrao Pblica, por meio da adoo de princpios de gesto at ento exclusivos do setor privado da economia.

Complementando......
Para saber mais sobre Max Weber faa a leitura sugerida a seguir:

Um toque de clssicos: Durkheim, Marx e Weber de Tania Quintaneiro,


Maria Barbosa e Mrcia Gardenia. Nas pginas 105 a 147 voc encontrar um captulo dedicado a Max Weber.

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Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta nesta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem a seguir:

1. Descreva o que voc entendeu por dominao e qual a relao deste conceito com a Administrao Pblica? 2. Cite os tipos de manifestao de uma dominao? 3. Faa uma sntese das trs tipologias de Administrao Pblica vistas nesta Unidade e monte um quadro comparativo. Comente as principais diferenas entre elas. 4. Se a burocracia representa a eficincia das organizaes, o que nos leva a denominar de burocracia aquilo que no funciona, ou ineficiente no servio pblico? 5. Quais caractersticas mais marcantes das trs tipologias podem ou no ser identificadas na gesto municipal de sua cidade? Descreva-as

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UNIDADE 3
A NOVA GESTO PBLICA:
CASOS PIONEIROS

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Debater sobre as especificidades do Estado Gerencial; Compreender as caractersticas da Nova Gesto Pblica na GrBretanha de Margareth Thatcher; e Relacionar e caracterizar as experincias internacionais mais marcantes da Nova Gesto Pblica.

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Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

A CONFIGURAO DO ESTADO GERENCIAL


Caro estudante, Agora que voc estudou os princpios que marcam a chamada Nova Gesto Pblica (NGP), vamos, nesta Unidade, conhecer onde ela foi aplicada a partir do final dos anos 1970. Destacaremos ainda quatro experincias marcantes reconhecidas na literatura especializada, tidas aqui como pioneiras e, sendo o caso britnico, situado como o marco zero, ou seja, a origem desse movimento de mudanas na Administrao Pblica de burocrtica para gerencial. Vamos mostrar tambm como a NGP pensa a ao do Estado, bem como as experincias mundiais mais marcantes de sua aplicao. Na Unidade 6, veremos como ela foi praticada no Brasil. Bons estudos!

AS CARACTERSTICAS DAS ESTRUTURAS


ORGANIZACIONAIS

A partir de agora vamos estudar qual o projeto de Estado pensado para a NGP bem como os perfis desejados para a atuao , de servidores pblicos. Segundo Clarke e Newman (1997 apud JUNQUILHO, 2000), a NGP apresenta uma tipologia de Estado que se ops ao chamado Estado de Bem-estar Social. Como exemplo, temos o modelo britnico, cuja tipologia os autores explicam que estava fundamentada em trs arranjos bsicos:

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Teorias da Administrao Pblica

Poltico-econmico: faz referncia ao compromisso


entre o Estado e o capitalismo no sentido da convivncia entre o livre mercado e a proviso estatal dos direitos cidadania.

Social: diz respeito garantia da satisfao das


necessidades da sociedade britnica.

Organizacional: faz referncia construo de


formas de coordenao baseadas na Administrao Burocrtica e no profissionalismo. A partir da crtica s incapacidades desse Estado de Bemestar Social em atender s crescentes demandas sociais, surge, ento, o Estado Gerencial. Como nos mostra Paula (2007), o tipo de Estado organizado burocraticamente predominantemente centralizador, hierrquico, seguidor de regras impessoais, lento no processo decisrio e adepto da diviso entre quem pensa e executa o trabalho cede lugar, na verso gerencial, a um formato organizacional enxuto, descentralizado, estruturado em redes e intensivo no uso da tecnologia informacional. Assim, propagada a implantao de programas, como Reengenharia, Qualidade Total, terceirizao; a diminuio de nveis hierrquicos nas estruturas formais; dentre outras ferramentas de gesto, no servio pblico. Paula (2007, p. 98) afirma, portanto, que h uma tendncia flexibilizao da burocracia, definindo, logo, o Estado Gerencial como:
[...] um corpo poltico e administrativo permeado por movimentos simultneos de descentralizao e recentralizao e tambm por relaes competitivas, tanto horizontais como verticais, nas quais o poder flexibilizado e se encontra disperso.

No dizer de Sano (2003), com a flexibilizao das estruturas organizacionais ocorre a inverso da lgica de ao do Estado: a burocrtica, baseada em procedimentos, substituda pela lgica gerencial, fundamentada em resultados. Segundo Bresser-Pereira (1998b), a reforma gerencial ps em prtica uma nova estrutura organizacional para o Estado:

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

com um ncleo estratgico formado por parlamento,


tribunais, chefe do Poder Executivo e a alta cpula a ele vinculada;

com atividades exclusivas de governo composta pelas


foras armadas, polcias, setores vinculados arrecadao, agncias reguladoras e de financiamento, controle de servios de cunho social e previdencirio;

com servios no exclusivos que envolvem todos


aqueles que so pblicos, mas no necessariamente estatais, como os das reas de educao e sade, que podem ser realizados pelos setores privado e no governamental; e

com a produo de bens e servios constituda por


atividades de cunho empresarial exercidas por empresas estatais. Nessa configurao, podemos afirmar que tanto o ncleo estratgico quanto o setor das atividades exclusivas de governo devem permanecer em mos estatais, com servidores pblicos bem remunerados, com formao e carreiras adequadas ao seu bom desempenho. J os servios no exclusivos deveriam ser pensados a partir de um modelo alternativo de propriedade pblica no estatal, com gesto autnoma e regime prprio de servidores no vinculados s carreiras estatais. So, por tanto, organizaes no caracterizadas como estatais tampouco como privadas, adotando um regime jurdico hbrido pblico no estatal. Pblico no que diz respeito a realizarem atividades de interesse pblico. Sem fins lucrativos e no estatal na medida em que no esto ligadas aos aparelhos de Estado. J na rea de produo de bens e servios de fins comerciais, a propriedade tenderia a ser privada, com empregados vinculados legislao a ela pertinente. Osborne e Gaebler (1995) ajudaram na divulgao dessas propostas da NGP, sugerindo a reinveno dos governos. Em sntese, os autores pensaram uma Administrao Pblica com capacidade para incentivar parcerias com o setor privado e

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Teorias da Administrao Pblica

privatizaes e para tornar os governos competitivos e empreendedores (redutores de despesas e incrementadores de receitas), geradores de resultados, descentralizados, enxutos, flexveis, geis e orientados para o mercado.

Voc pode estar se perguntando: e o controle das aes estatais? Caberia a quem?

Podemos encontrar a resposta em Sano (2003). O autor pontua quatro tipos de exerccios de controle sobre as aes do Estado Gerencial. So eles:

Administrativo, ou de procedimentos: aquele


exercido por entidades como os Tribunais de Contas, auditorias gerais, que tm como agenda o controle da legalidade dos atos administrativos na gesto da coisa pblica.

Parlamentar: aquele efetivado pelas instncias do


Poder Legislativo.

Resultado: aquele que define os objetivos e as metas


a serem alcanadas.

Social: aquele formado por instncias organizadas


da sociedade civil conselhos, fruns, associaes de bairro, dentre outros. Sendo assim, podemos afirmar que a proposta de controle das aes estatais, ou seja, do Estado Gerencial, necessita de flexibilidade, de parcerias com o setor privado, de estruturas organizacionais mais enxutas, dentre outras inovaes gerenciais.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

OS SERVIDORES PBLICOS NO ESTADO GERENCIAL


Ao falarmos de Estado Gerencial temos que considerar o perfil dos servidores pblicos nesta nova gesto. Para tanto, vamos destacar a posio de Bresser-Pereira (1998b) que define como perfil desejado para os servidores pblicos a transformao de administradores pblicos para gerentes. Essa proposta considerada, pelo autor, como a dimenso cultural no Estado Gerencial, pois pressupe a mudana dos chamados valores burocrticos pelos gerenciais. Du Gay (1994 apud JUNQUILHO, 2000) entende que as mudanas na Administrao Pblica em busca do modelo gerencial envolvem o que o autor denomina de m a k i n g u p* dos administradores burocrticos. Ou seja, inculcar novas formas de ser dos atores organizacionais, libertando-os dos valores burocrticos vinculados s regras de impessoalidade, s hierarquias e aos procedimentos padronizados, em prol da prtica de valores gerenciais. Vale destacarmos aqui que os valores gerenciais seriam aqueles advindos do setor empresarial e que, ao migrarem para o setor pblico, permitiriam a formao de gerentes pblicos identificados com a primazia do cliente e do mercado, com a diversidade e a flexibilidade, com as habilidades multidimensionais dos profissionais, com a delegao em lugar do controle, com a nfase nos resultados e na educao em vez do treinamento e com estruturas organizacionais enxutas e geis (OSBORNE; GAEBLER, 1995). Diante desse cenrio, a Administrao Pblica tem vivenciado constantemente a transio de comportamentos indesejveis reativos dos servidores pblicos para um conjunto de atitudes proativas.

*Making up termo em ingls tomado como demonstrativo de processos que tendem a atribuir, ao mesmo tempo, identificaes a certas pessoas e as suas atividades de forma interdependente. No que tange ao novo modelo gerencial, o making up dos gerentes empregado no sentido de uma reimaginao de seus perfis burocrticos em prol de um perfil empreendedor. Fonte: Du Gay (1994 apud JUNQUILHO, 2000).

Como gestores pblicos devemos incentivar a gesto participativa via trabalho em equipe, em busca no s de democratizao das relaes de trabalho, bem como para atenuar a sua hierarquizao excessiva e incentivar a delegao de autoridade.

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Teorias da Administrao Pblica

Tambm, em prol de atitudes proativas, so incentivadas prticas em busca da criatividade, da espontaneidade, de resoluo de problemas, do desenvolvimento de competncias, assim como da formao continuada gerencial. Importa, ainda, uma postura de respeito por parte do servidor ao pblico, cabendo-lhe estar atento ao que se denominou por accountability, ou seja, a sua responsabilidade perante si mesmo, bem como ao cidado a quem atende, por meio de servios pblicos. A prtica da accountability tem a ver com a proteo do cidado em relao s ms condutas burocrticas, por meio da efetivao de estruturas que permitam ao cidado exercer o controle dessas condutas de fora para dentro, em uma sociedade democrtica (CAMPOS, 1990). Sendo assim, a accountability, ou responsabilizao, envolve a prestao de contas sociedade das aes de todo o conjunto da Administrao Pblica.

Voc percebe a prtica da accountability da Administrao Pblica em sua cidade? Como ela se efetiva? Procure conversar com alguns conhecidos de seu bairro sobre isso.

At aqui vimos questes sobre a NGP no mundo. Na Unidade 6, voc vai para o Brasil.

ver esta questo voltada

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Em sntese, a proposta da NGP, em relao aos servidores pblicos, a transformao dos chamados servidores pblicos burocratas, tpicos da Administrao Pblica Burocrtica, em gerentes ou empreendedores pblicos, guiados por valores ligados ao mercado, tomando decises baseadas em suas capacidades de julgamento sobre o que bom ou mau para um determinado negcio, atuando em organizaes que deveriam estar inseridas em um tipo ideal orgnico, ou seja, como aquelas pblicas ou privadas, direcionadas [...] para a flexibilidade, a agilidade, a criatividade e a capacidade de inovao. (WOOD JNIOR, 2001, p. 131). importante observarmos que o modelo da NGP visto at aqui, embora tenha tido um impacto em nvel internacional, no se constituiu em um receiturio nico, ou seja, no foi implantado de

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forma igual em todo o mundo, no podendo se constituir, portanto, em um paradigma universalizante da Administrao Pblica. Ou seja, sua efetivao [...] altamente varivel, dependendo da histria, cultura e lideranas polticas e administrativas dos diversos pases. (BRESSER-PEREIRA, 1998a, p. 52).

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AS EXPERINCIAS PIONEIRAS DA NGP


consenso na literatura que a NGP, ou Reforma Gerencial do Estado, foi pioneira na Gr-Bretanha, ou Reino Unido (regio composta pela Inglaterra, Pas de Gales, Esccia e Irlanda do Norte), na Nova Zelndia, na Austrlia e nos Estados Unidos (BRESSERPEREIRA, 1998a). Entretanto, o caso mais marcante e bem-sucedido foi o da Gr-Bretanha. Portanto, vamos iniciar o relato por essa experincia, capitaneada pela ento Primeira-Ministra Margareth Thatcher conhecida como a dama de ferro tendo governado de 1979 a 1990. Com a chegada de Thatcher ao poder tivemos no s uma reduo do gasto, mas tambm do tamanho do setor pblico. Neste cenrio, o primeiro passo foi em prol da implantao da Iniciativa do Gerenciamento Financeiro (IGF), que introduziu sistemas informatizados de controle gerencial nos diversos setores da Administrao Pblica, a partir de 1982. Foram desenvolvidos e implantados, ento, em trs anos, em todos os ministrios governamentais [...] sistemas de informaes computadorizados, baseados num desenvolvimento interno da informao, de baixo para cima. (JENKINS, 1998, p. 204). Tais sistemas possibilitaram a responsabilizao e a delegao para cada ministrio da elaborao de seus oramentos, permitindo o controle adequado de metas e o alcance de resultados de forma equilibrada. Assim, cada gestor passou a ser responsabilizado pela gesto de seus oramentos, na medida em que foi possvel controlar receitas e despesas de acordo com as prioridades definidas e as devidas previses oramentrias para esses fins.

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Outra iniciativa foi a de estudar a eficincia dos gastos pblicos por meio da submisso de avaliaes de atividades do servio pblico, submetidas a escrutnios, ou seja, levantamentos realizados por meio de perguntas do tipo: quanto custa a atividade? Qual a sua utilidade? Quais os resultados alcanados? Esses escrutnios passaram a ser realizados pela Unidade de Eficincia (Efficiency Unit), especialmente criada para tais objetivos (BRESSER-PEREIRA, 1998a; JENKINS, 1998). Essa Unidade de Eficincia sugeriu, em meados dos anos 1980, a criao de um documento conhecido como Prximos Passos (Next Steps), que originou a reduo da centralizao do servio pblico britnico e a consequente delegao de responsabilidades de gesto s agncias executivas. As orientaes gerais passaram a ser dirigidas em busca de maiores autonomia e flexibilidade na Administrao Pblica em sua totalidade, bem como de seu corpo gerencial. Dentre as caractersticas dessas agncias executivas, algumas ganham destaque. So elas:

o recrutamento de gerentes, tanto do setor pblico como


do privado, por meio de processo seletivo rigoroso de avaliao de competncias;

a responsabilizao dos gerentes pelo controle e alcance


de resultados; e

a efetivao de contratos de gesto com objetivos e


metas a serem atingidos, definindo a forma de atuao das agncias. Foi por intermdio desses contratos que as agncias executivas passaram a ter mais autonomia e flexibilidade, bem como a proteo de seus gestores quanto s interferncias de entidades do governo central na prestao de seus servios.

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Teorias da Administrao Pblica

Outra ao do governo britnico foi a terceirizao de vrias atividades Terceirizao um processo por meio do qual estatais consideradas menos estratgicas, empresas ou organizaes estatais firmam conou seja, que poderiam ser executadas por tratos com outras empresas, delegando a estas empresas que no do servio pblico. determinadas atividades e passando as primeiOutra experincia realizada no sentido da ras a poderem se concentrar em suas atividades delegao de responsabilidades pela principais. No servio pblico, voc pode ver o prestao de servios, bem como da sua exemplo da coleta de lixo que, em muitos munidescentralizao foi o desenvolvimento do cpios, feita por empresas privadas que se chamou de Quangos quase terceirizadas, isto , contratadas para executar autonomus non-governamental organizations esses servios, podendo o poder pblico concen, ou organizaes no governamentais trar seus esforos, de forma direta, em outras funquase autnomas. Ou seja, entidades es, como a sade, a educao, dentre outros. que embora prestassem servio pblico <http://tinyurl.com/nv8k6r>. Acesso em: 9 fev. 2010. no eram estatais, passando a prestar atividades pblicas de forma autnoma e descentralizada, por delegao de competncias do Estado.
Saiba mais
Terceirizao

Assim,
Hospitais, universidades, e outras entidades sem poder de Estado foram autonomizadas e transformadas em entidades hbridas, entre o Estado e o setor privado, em entidades sem fins lucrativos, que no tm servidores pblicos em seus quadros, que esto livres dos controles prprios da administrao estatal, mas que esto includas no oramento pblico. Tais instituies transformadas em quangos tornaram-se mais autnomas e responsveis. (BRESSERPEREIRA, 1998a, p. 55).

Em 1992, no governo do ento Primeiro-Ministro John Major, foi institudo o Citizens Charter (Carta Compromisso com os Cidados), no qual as entidades prestadoras de servio pblico passaram a declarar, publicamente, os objetivos e metas a serem alcanados, com vistas ao maior controle de resultados pelos cidados, bem como de compromissos assumidos pelos servidores na prestao de ser vios de carter pblico. Essas car tas

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Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

possibilitaram o incremento da avaliao de desempenhos dos servios pblicos prestados, a partir de consulta ao seu pblico usurio (ABRCIO, 1998; JENKINS, 1998).

Voc consegue imaginar em sua cidade uma escola ou universidade, um hospital ou unidade de sade, antes estatal, funcionando como uma espcie de Quangos? Alm disso, editando, publicamente, Cartas de Compromisso com objetivos e metas a serem alcanados? Voc acha que isso melhoraria a qualidade dos servios prestados? Pense a respeito.

Na Nova Zelndia, as mudanas em prol das reformas na Administrao Pblica tiveram incio a partir dos anos 1984, no bojo de um esforo de polticas de liberalizao de sua economia. At ento, o Estado detinha diversos monoplios, era muito centralizado, e as organizaes pblicas, por sua vez, dotadas de pouca autonomia e flexibilidade. Assim, os principais objetivos de suas reformas estiveram centrados na melhoria de desempenho estatal, por meio de aes inerentes avaliao das relaes de custo e benefcio dos servios pblicos, de melhoria da qualidade em sua prestao, de reforo da transparncia das polticas estatais, de restrio aos gastos por meio de poltica fiscal e de maior capacidade para atender as demandas dos cidados, conforme descreve Richardson (1998). Segundo ainda essa mesma autora, dentre os princpios da reforma neozelandesa, podemos destacar: o controle estratgico e os objetivos claros de polticas; a descentralizao administrativa; a prtica da accountability; e a prtica da competio para os servios prestados por agncias e de cunho comercial do Estado. Fora efetivada, ainda, uma separao entre as chamadas atividades tidas como comerciais, desempenhadas por empresas de negcios do governo e, por outro lado, aquelas atividades no comerciais, estas a cargo do ncleo do setor estatal.

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Segundo Bresser-Pereira (1998a), a experincia da NGP neozelandesa foi um dos casos mais extremos, apresentando especificidades, como:

a implantao de mecanismos de mercado nas atividades desempenhadas pelas entidades estatais;

a transferncia de atividades comerciais para empresas pblicas;

a privatizao de setores da Administrao Pblica; o remodelamento de funes de agncias pblicas; a implantao de novos regimes de gesto e de contratos de trabalho para os servidores pblicos;

a criao de instrumentos de controle e avaliao de


desempenhos de gestores e organizaes prestadoras de servios pblicos;

a terceirizao de servios no essenciais; e a aprovao de lei de responsabilidade fiscal, propiciando maior responsabilidade dos gestores nos gastos pblicos, bem como a transparncia da gesto. Em sntese, em conformidade com Kettl (1998), podemos afirmar que a Nova Zelndia, bem como a Gr-Bretanha praticaram uma agressiva privatizao de empresas pblicas. Terceirizaram muitas das atividades que eram mantidas sob o controle do Estado. Estes pases procuraram passar do controle de produo para a aferio dos resultados da atividade. Criaram novos mecanismos para testar, no mercado, os programas geridos pela Administrao Pblica, dentre os quais est a exigncia de que os administradores pblicos entrassem na competio de mercado para os prprios cargos que ocupavam, e introduziram sistemas muito mais amplos de controle dos gastos pblicos. A experincia da Austrlia, iniciada nos anos 1980, teve como objetivos aumentar a eficincia, bem como a diminuio de custos dos servios pblicos estatais, para tanto, segundo Bresser-

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Pereira (1988a), foi preciso a adoo de alguns princpios norteadores, como:

maior autonomia de ao s agncias executivas; a avaliao de servidores por meio de incentivos maior produtividade e capacidade de inovao, alm de mais delegao de responsabilidades e autonomia de ao;

o enxugamento de estruturas administrativas, a melhoria


de rotinas e a integrao de procedimentos operacionais;

a delegao de autonomia, a redefinio de funes e


as fuses de agncias executivas e outras entidades de governo; e

a ampliao de competncias gerenciais aos executivos-pblicos, em busca de melhoria de controle e o alcance de resultados, de nfase na comunicao e nos processos de trabalho por meio de equipes. De acordo ainda com Bresser-Pereira (1988a), a partir de 1987 o governo australiano decidiu que a ao ministerial deveria ser integrada e realizada de acordo com oramentos vinculados a programas prioritrios, com objetivos claros e resultados previamente definidos. Tambm foram delegadas aos ministrios mais autonomia e flexibilizao para realizarem seus oramentos. Para tanto, foram desenvolvidos sistemas que permitiram a regulao de peas oramentrias e a avaliao de seus resultados; a definio de instrumentos de avaliao de alcance de resultados; a criao de incentivos para gestores pblicos em busca de seus melhores resultados e a institucionalizao de ferramentas com vistas responsabilizao, bem como transparncia de suas aes. Na avaliao de Bresser-Pereira (1988a, p. 60), a NGP australiana foi mais consensual e menos de cima para baixo do que o modelo britnico, a partir do [...] desenvolvimento de uma

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duradoura coalizo entre lderes polticos e burocrticos, que foi forte o bastante para incutir as reformas dentro da mquina de governo. Os Estados Unidos vivenciaram, em um primeiro momento, desde os anos 1970, iniciativas de reforma administrativa de entidades pblicas, mas que se restringiram aos nveis municipais e estaduais de governo. Nos anos 1980, foram buscadas alternativas para garantir maior eficincia no uso dos oramentos pblicos e utilizadas prticas do setor privado. Porm, somente a partir de 1993, o ento Presidente Bill Clinton lanou um programa em nvel federal baseado nas ideias de reinveno do governo, propostas no livro de Osborne e Gaebler (1995). Assim, foi lanado o National Performance Review (Reviso do Desempenho Nacional), programa que teve como concepo central a execuo de mais trabalho a um custo menor. Nele, o papel do Estado passa de fornecedor para facilitador ou empreendedor, com vistas maximizao da utilizao de recursos pblicos em busca de maiores ndices de produtividade e efetividade. A orientao maior no se deu por uma reduo inconsequente do tamanho do Estado, mas sim por sua reinveno, mais atento s demandas do cidado tomado como cliente. Em sntese, Bresser-Pereira (1998a) aponta que a reinveno do Estado norte-americano reduziu o nmero de servidores pblicos em 300 mil, e vrios servios pblicos foram terceirizados e/ou semiprivatizados por meio de sua transferncia para organizaes pblicas no estatais. Os gestores pblicos foram incentivados ao uso de tcnicas empresariais de gesto, tornando-se mais competitivos para o alcance de melhores resultados. Com base nesta breve explanao, note que dentre as quatro experincias aqui relatadas, a dos Estados Unidos a que menos tem ressonncia, embora sejam destacadas as iniciativas do perodo do governo de Bill Clinton. Bresser-Pereira (1998a) aponta uma pista para isso ao afirmar que nos anos 1970, quando o Presidente republicano Ronald Reagan tentou caminhar em consonncia com o modelo britnico, no logrou tanto xito, dado o pluralismo poltico reinante no pas poca, dominado pelos democratas, bem como

Voc lembra das ideias Glaeber descritas

propostas por Osborne e

anteriormente? Caso no as tenha fixado, retome a leitura deste material para absorver esta parte do contedo. Se ainda restarem dvidas, no hesite em conversar com o seu tutor.

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Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

a existncia de presso de grupos polticos organizados contrrios s iniciativas governamentais. Tambm Abrcio (1998) aponta que o federalismo norteamericano, atribui um grau de descentralizao muito forte aos Estados Unidos e dificulta o estabelecimento de um s modelo administrativo. Ou seja, dadas as caractersticas democrticas do seu sistema poltico, cada Estado possui seu grau de autonomia, em nvel local, possuindo seus modelos prprios de legislao e de organizao dos servios pblicos, tornando o governo central (federal) menos capaz de ditar uma reforma da Administrao Pblica de carter geral.

Complementando......
Faa as leituras sugeridas, a seguir, e perceba como importante diversific-las.

Nova Gesto Pblica e accountability: o caso das organizaes sociais


paulistas de Hironobu Sano. Nesta dissertao voc poder ampliar seus conhecimentos sobre o funcionamento de estruturas vinculadas aos servios no exclusivos, por meio de entidades no governamentais. Em particular, o captulo 2, em que o autor define seus conceitos e apresenta as formas como elas se apresentam em vrios Estados brasileiros. Disponvel em: <http:// w w w. b r e s s e r p e r e i r a . o r g . b r / d o c u m e n t s / m a r e / o s / 0 3 . 1 0 . 1 5 DISSERTACAO-HIRO.pdf>. Acesso em: 22 fev. 2010.

A democracia na Amrica

de Alxis de Tocqueville. Neste livro

voc ter acesso a uma leitura clssica e aprofundada sobre o federalismo norte-americano, na qual, dentre outras questes, o autor trata de assuntos inerentes centralizao e descentralizao nos Estados Unidos da Amrica.

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Resumindo
Nesta Unidade, vimos como a NGP foi experimentada em quatro pases, tratados na literatura como os pioneiros nessa empreitada. Podemos ainda evidenciar como, em todos eles, foi o Estado que assumiu o carter gerencial em oposio Administrao do tipo Burocrtica. Foi possvel ver que, no modelo gerencial, o Estado mais flexvel e descentralizado, bem como transfere parte de suas atividades a terceiros privados ou a entidades no governamentais. Conversamos ainda sobre o histrico da NGP que teve incio na Gr-Bretanha a partir do governo de Margareth Thatcher. Na Nova Zelndia e na Austrlia, essa modelagem de Administrao Pblica logrou grandes xitos. Nos Estados Unidos, entretanto, embora Reagan tenha tentado implant-la mesma poca de Thatcher, no obteve o mesmo sucesso, s alcanado, posteriormente, pelo Presidente democrata Bill Clinton. Embora semelhantes quanto aos objetivos de maximizao da qualidade e da efetividade dos servios pblicos, essas quatro experincias, como ficaram demonstradas, no foram tradues de um modelo nico. Ou seja, tornaram-se especficas em cada pas. Agora voc deve estar se perguntando: e no Brasil? As Unidades 4, 5 e 6, a seguir, vo tratar das especificidades da Administrao Pblica no Pas, desde os seus primrdios, poca da colonizao portuguesa, at os dias atuais, em que vivenciamos, a partir dos anos 1995, a nossa verso de NGP, batizada de Administrao Pblica Gerencial.
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Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

Atividades de aprendizagem
Certifique-se que voc entendeu a discusso proposta para esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem propostas a seguir:

1. Descreva as principais caractersticas do Estado Gerencial, procurando mostrar como ficam suas estruturas organizacionais e as propostas para os servidores pblicos. 2. Elabore uma sntese com as principais caractersticas das quatro experincias internacionais de implantao da NGP, mostradas nesta Unidade. 3. Procure conhecer a estrutura do governo municipal de sua cidade e escreva uma proposta de como ele poderia funcionar, de forma geral, nos moldes da NGP. Tente pensar quais seriam as dificuldades e as facilidades para a implantao de suas proposies. Forme um grupo de discusso com os colegas do curso para debaterem as suas ideias.

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UNIDADE 4
O PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Compreender as caractersticas do Estado patrimonial portugus; Identificar as razes do patrimonialismo na gesto pblica; e Descrever a Administrao Pblica Patrimonialista no Brasil colonial.

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Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

OS PRIMRDIOS DO PATRIMONIALISMO
PORTUGUS NA GESTO COLONIAL
Caro estudante, Nesta Unidade, voc vai estudar a Administrao Pblica no Brasil, desde a sua colonizao pelos portugueses at 1808, perodo em que a Coroa portuguesa migrou para a ento Colnia. Voc vai poder estudar como, na origem, a nossa Administrao Pblica foi reflexo da portuguesa, praticada na metrpole at ento. Vamos, assim, mostrar como vivenciamos a fase patrimonial influenciada pela ao do Estado portugus. Desse modo, voc vai perceber como a tipologia da Administrao Pblica Patrimonialista, estudada na Unidade 2, foi vivenciada nos trpicos. importante que voc releia os conceitos vistos naquela Unidade para poder perceber melhor como aqueles aportes tericos se reproduziram em nossa prtica colonial cotidiana. Bons estudos! A Administrao Pblica no Brasil comea na fase patrimonial. Para compreendermos essa etapa necessrio estudarmos suas origens, que no so outras seno aquelas vinculadas ao Estado patrimonial portugus, transplantadas para a sua nova Colnia, a partir da chegada de Pedro lvares Cabral e sua comitiva em 1500. Iniciemos, ento, pelos traos mais marcantes da Monarquia patrimonial portuguesa. Para caracterizarmos o patrimonialismo estatal portugus, recorreremos obra clssica de Faoro (2001), segundo a qual, aps anos de guerras entre sarracenos* e espanhis em solo europeu, surge o reino de Portugal, cujo primeiro monarca, em 1139, foi Afonso Henriques (1139-1185), denominado Dom Afonso I.

*Sarracenos povo nmade pr-islmico que habitava os desertos situados entre a Sria e a Arbia. Fonte: Houaiss (2009).

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Em caso de dvida sobre esta no distino entre soberano, retorne

propriedade pblica e do Unidade 2 e faa uma releitura do assunto.

Passa ento, esse soberano como senhor do reino, a dispor de poder poltico e econmico, dada a posse de todas as terras, dotando a Coroa de enorme patrimnio rural, no se distinguindo, ento, entre o que era de domnio privado (pblico) daquilo que pertencia ao monarca. Esse mesmo patrimnio monrquico, maior do que o do clero e o dos nobres, era responsvel pelas rendas necessrias manuteno da Corte, bem como do financiamento de guerreiros e representantes da monarquia espalhados pelo reino. O rei era, ao mesmo tempo, senhor da guerra e de ter ras. No havia intermedirios entre o soberano e seus sditos, sendo estabelecida uma relao direta de mando e obedincia.

Lembra-se de quando estudamos dominao tradicional, cuja tradio, no caso da monarquia, institua o direito do herdeiro ao trono e legitimava o seu acesso ao poder?

Sendo proprietrio das terras o rei as doava nobreza, outorgando-lhes imunidades tributrias em pagamento por servios militares ou outros prestados ao reino. Organizada por circunscries administrativas e distritos, a administrao territorial cabia aos nobres e ao conjunto de funcionrios mantidos pelas rendas advindas dos no imunes tributariamente. Todos, entretanto, nobres administradores e funcionrios, eram escolhidos, exclusivamente, pela vontade do rei. Com vistas efetivao de suas fronteiras territoriais na defesa contra a ao de invasores, de povoao e cultivo de terras conquistadas, bem como para atenuar o poder da nobreza e do clero os primeiros reinantes portugueses instituram os concelhos, ou seja, territrios nos quais eram concedidas terras a interessados (povo) em nelas habitar, permanecendo estas terras, no entanto, sob o domnio absoluto do rei. Uma vez concedidas, cabia aos foreiros povo-las, cultiv-las, bem como defend-las de

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Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

ataques inimigos. Coroa eram devidas contribuies que garantiam o incremento de renda dos tesouros reais, pois com a concesso os foreiros no adquiriam a iseno tributria, privilgio exclusivo da nobreza. Fortalecia-se, desta forma, o surgimento de uma categoria de funcionrios pblicos mordomos, almoxarifes responsveis pelo recolhimento de tributos diversos inerentes s concesses forais. Essas receitas, cada vez mais avultosas, bem como o fortalecimento do poder do monarca em aliana com foreiros povo , no s minimizavam a fora do clero e nobreza, como tambm ajudavam a manter a face patrimonial do Estado ao no ser distinguido o que era pblico do que era patrimnio privado. O rei concedia o direito ao domnio til da terra ao lavrador, mas mantinha o direito a receber um tributo, no s sobre esse domnio, bem como do que era ali produzido, podendo o soberano ser considerado o principal lavrador da nao (FAORO, 2001, p. 24). Entretanto, ainda que importantes, as rendas da terra no eram a fonte exclusiva das riquezas reais, visto que a Coroa estendia seus domnios para toda a economia vigente. Assim, desde meados do sculo XIII, o comrcio martimo tornou-se importante fonte de riqueza. Ou seja, a intensificao de atividades comerciais entre Portugal e o resto da Europa, bem como com o Oriente, possibilitou tambm ao monarca apropriar-se de parte das riquezas geradas por essas expedies comerciais. A partir, ento, da expanso desse comrcio martimo e das grandes navegaes, deu-se o crescimento de uma nova classe social: a burguesia*, no vinculada s rendas da terra, mas financiadora e ligada s atividades comerciais. Ainda assim, permanece o trao forte da Monarquia patrimonial portuguesa, em que o soberano se destaca
[...] sobre todos os sditos, senhor da riqueza territorial, dono do comrcio o reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perptua, capaz de gerir as maiores propriedades do pas, dirigir o comrcio, conduzir a economia como se fosse empresa sua. (FAORO, 2001, p. 38).

*Burguesia classe social na qual as pessoas (burgos medievais) se distinguem pela riqueza de que so detentoras e por suas relaes mais ou menos diretas com os meios de produo. Fonte: Houaiss (2009).

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Teorias da Administrao Pblica

Antes de avanarmos no aperfeioamento do Estado patrimonial portugus, volte at a Unidade 2, releia os conceitos e as caractersticas da dominao e Administrao Pblica Patrimonialista e procure relacion-las com a realidade portuguesa vista at aqui. Aproveite, esta uma oportunidade para voc reforar os seus conhecimentos!

Visando ao aprimoramento da gesto dos negcios da Coroa, cada vez mais prsperos pelo comrcio ultramarino, emergiu o fortalecimento dos quadros de pessoal administrativos estatais grupos de aconselhamento e execuo , sempre ligados ao rei. Podemos observar, assim, a efetivao do que Weber (1984) chamou de estamento. Isto , um conjunto de pessoas que se reconhecem como pertencentes a um determinado grupo, detentoras de certos privilgios, bem como prestgios, advindos de um sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos demais membros de uma coletividade. Nos estamentos so praticados um modo de vida particular, efetivando-se a outorga de prestgio social a quem neles est inserido. Ou seja, os estamentos so formados no Estado por funcionrios que passam a exercer o poder junto ao monarca, tendo como marca uma diferenciao em relao aos demais membros da sociedade, bem como da prpria Coroa. Constituem-se como grupos fechados que se apropriam de oportunidades econmicas e de cargos pblicos. So recrutados pelo rei e merecedores de honrarias. Passam a governar, em paralelo ao monarca, determinando no s regras econmicas para o comrcio, como tambm influenciando nas decises de governo em todas as suas funes. O clero, a nobreza, os comerciantes e o restante da sociedade passam a ser seus subjugados. Assim, podemos dizer que o surgimento desses grupamentos gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual um grupamento de funcionrios (letrados), sob o comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela

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Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

justia e elaborao de leis. Trata-se, ento, de um coletivo seleto de titulares supremos de importantes cargos pblicos com origens histricas de corpos ministeriais governamentais, razes de uma burocracia pblica pr-moderna. Entretanto, segundo Faoro (2001, p. 63), esses estamentos no se tratavam de burocracia moderna do sculo XX, mas sim de
[...] uma burocracia de carter aristocrtico, com uma tica e um estilo de vida particularizados, de funcionrios de alto escalo governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico, colocando-se acima das demais categorias sociais poca clero, nobreza, comerciantes (burguesia em ascendncia) e sociedade em geral.

Em consonncia ao grau elevado de poder, correspondiam aos privilgios e as honrarias que os distinguiam socialmente como superiores. Sua entrada no pao real portugus deu-se a partir do ano 1385, com a ascenso ao trono do rei Dom Joo I.

Agora, voc pode estar se perguntando: como possvel caracterizarmos a emergncia dos estamentos na monarquia portuguesa do sculo XIV?

Boa pergunta. Podemos caracterizar esses estamentos como dotados de certos traos burocrticos, ou seja, a partir de uma caracterstica marcante do que Weber (1984) definiu como burocracia: o exerccio do poder, no caso, a partir de um cargo pblico, tendo como fonte para acesso a esse mesmo cargo o saber tcnico. Entretanto, a ao desses burocratas no se dava por critrios objetivos, impessoais na tomada de decises, nem eram, necessariamente, escolhidos por usarem competncias tcnicas.

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*Sunturio referente a despesa luxuosa e ostentatria inerente a uma coisa pomposa, luxuosa. Fonte: Houaiss (2009).

Nessa configurao especfica do Estado de Estamento, dava-se uma apropriao individual do cargo, a partir de uma indicao do monarca, sem ingresso por meio de aferio de critrios de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor. A ascenso a um cargo pblico ungia o novo funcionrio de honras aristocrticas. Um ser superior, ligado diretamente ao ocupante do trono real, assumindo poder para com este governar e legislar. Ainda nas duras palavras de Faoro (2001), podemos caracterizar um modelo de governo no qual o rei o bom homem, preocupado com o seu povo, cercado de um quadro de funcionrios que ocupam o lugar da velha nobreza, contraindo sua tica e seu estilo de vida. O luxo, o gosto sunturio*, a casa ostentatria so necessrios aristocracia. Nesse cenrio, o consumo improdutivo acaba por transmitir o prestgio como instrumento de poder entre os pares e o prncipe sobre as massas, sugerindo grandeza, importncia, fora. Essa conjugao entre aristocracia estamental e soberano configura um Estado que manipula a economia como um empresrio, alimentando-se de receitas advindas da atividade comercial ultramarina. Foi nesse cenrio que desembarcou Pedro lvares Cabral e sua comitiva no Brasil, em 1500, sob os auspcios do rei Dom Manuel I. Como essas razes passaram a influenciar a nossa Administrao Pblica, a partir de ento, o que veremos na seo a seguir.

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Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

O PATRIMONIALISMO NO BRASIL COLONIAL


A partir dos tempos coloniais, o Brasil vivenciou um estilo patrimonial e centralizador de Administrao Pblica, resultado da transposio do Estado portugus para a ento Colnia, passando a prevalecer o paternalismo e o favoritismo como formas de acesso aos cargos pblicos poca imperial. Com a chegada da Corte portuguesa ao Pas, consolidou-se aqui uma Administrao Pblica forte, hierarquizada de forma difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da apropriao do pblico pelo privado, configurando um espao ambguo e de difcil discernimento entre um e outro. O cargo pblico, por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e privilgios aos seus ocupantes. No entender de Azevedo (1963, p. 225), em estudo clssico sobre a questo cultural brasileira, a gnese da relao Estado e sociedade no Brasil teve incio poca de seu descobrimento pelos portugueses, momento a partir do qual o Estado passou a ser visto e tomado
[...] como uma providncia que precede os indivduos e a que se recorre como um sistema de amparo e de proteo. O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse coletivo de que ou deve ser a suprema expresso; no uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos indivduos, para que esta se possa realizar completamente; no a sociedade politicamente organizada que, com um

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espelho mgico, transmite ao indivduo, com sua imagem, um poder novo: so, antes de tudo, as foras vivas, as personalidades que agem e tm em suas mos as alavancas do comando. No so as instituies que se respeita, seja qual for o indivduo em que ela se instalou; mas os personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio poltico, envolvendo-se numa aurola de prestgio.

Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo de 1930, na histria da vida sociopoltica do Brasil, possvel verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram sendo decididos os nossos destinos econmicos, sociais e polticos. O Estado assumiu, nesse perodo, caractersticas inerentes ao conceito de patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo de dominao tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronis.

Lembra-se do conceito de patrimonialismo? De como esse mesmo conceito permitiu a configurao da tipologia da Administrao Pblica Patrimonialista? Caso ainda no domine esse conceito, reveja o que voc j estudou na Unidade 2.

O patrimonialismo no Brasil formou camadas polticas que sempre se colocaram como superiores e autoritrias em relao sociedade civil, situada margem do processo de deciso poltica. Essa estrutura de mando poltico-estatal adaptou-se s mudanas contextuais, tendo sobrevivido ao longo do tempo e do espao, mantido o povo margem das decises e sobre ele governando. Vejamos como isso aconteceu. De acordo com a literatura, os portugueses, aps a chegada de Cabral ao Brasil em 1500, pouco interesse demonstraram pelas novas terras durante os seus primeiros cinquenta anos como Colnia, j que no foram encontradas riquezas minerais, como ouro e prata, em especial, que pudessem ser exploradas de imediato. Restou o

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monoplio do pau-brasil, madeira farta poca. Essa inrcia inicial pode ser explicada pelo fato de que Portugal [...] estava mais preparado e interessado em descobrir, conquistar, comercializar e, eventualmente, em pilhar, do que em colonizar. (BUENO, 2003, p. 42). Assim, as iniciativas portuguesas at o final de meio sculo de posse da nova Colnia restringiram-se ao envio de algumas expedies com fins de reconhecimento das terras encontradas por Cabral. No dizer de Iglsias (1995, p. 22), a mais importante de todas essas expedies foi a comandada por Martim Afonso de Souza. Entretanto, o Brasil passou a ser cobiado por navegantes oriundos da Espanha, Frana e Inglaterra, dentre outros, em constantes invases. Urgia que Portugal, ante as ameaas de perda do territrio conquistado, providenciasse a efetiva colonizao de seus domnios.
Saiba mais
Martim Afonso de Souza

Militar portugus e comandante da primeira expedio colonizadora de Portugal ao Brasil. Entre 1530 a 1532, foi responsvel pela criao da vila [...] de So Vicente, no litoral, com breve penetrao pelo interior, at as alturas da atual cidade de So Paulo. Fonte: <http://tinyurl.com/ykgcgos>. Acesso em: 22 fev. 2009.

Para tanto, a Coroa portuguesa, pelo ento rei Dom Joo III, decidiu criar, em 1534, as chamadas capitanias hereditrias. Ou seja, a diviso do territrio colonial em quinze [...] lotes de cinquenta lguas de costa e pelo interior, at a demarcao da linha de Tordesilhas, a ser feita ainda, evidentemente. (IGLSIAS, 1995, p. 23). Esses lotes deram origem a catorze capitanias que foram ento doadas a doze donatrios.

Voc sabe dizer como foram distribudas essas terras?

Interessada na colonizao, mas sem querer despender recursos para tal empreitada, a soluo encontrada pela Coroa foi a de doar as capitanias a interessados em nelas se estabelecerem com recursos prprios, porm sob a tutela de Portugal. Mesmo desinteressados, os nobres se tornaram donatrios militares, navegadores e altos funcionrios estatais.

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Podemos, ento, verificar nessa iniciativa o nascedouro de uma Administrao Pblica descentralizada no Brasil, ainda que de caracterstica patrimonial, pois a posse do patrimnio pblico a terra via capitania hereditria era realizada por meio de doao pela Coroa a um donatrio, no diferenciando o patrimnio pblico do privado. As principais caractersticas dessa modelagem patrimonial descentralizada da Administrao Pblica podem ser assim destacadas:

a capitania hereditria era doada a um donatrio,


tambm conhecido como capito-mor, por meio de cartas de doao e foral, nas quais eram estabelecidos direitos e deveres dos donatrios e do Estado portugus;

o donatrio passava a ter poder extremo sobre a


capitania, legislando e controlando a terra a ele designada, responsabilizando-se pelas despesas de colonizao caracterizando autonomia descentralizada de gesto;

ao donatrio era concedido o direito hereditrio terra,


sendo esta repassada a seus descendentes, confundindo a posse do patrimnio pblico com o do privado; e

a Coroa no abria mo de seu direito de arrecadar


seus impostos reais a partir do que fosse produzido nas capitanias. Entretanto, essa experincia de administrao descentralizada via capitanias hereditrias no logrou o xito esperado, dadas as vrias adversidades a no vinda de alguns donatrios aos seus territrios; os ataques indgenas; as invases de estrangeiros, dos franceses em particular; as mortes drsticas de alguns donatrios; o pouco interesse de muitos deles em relao ao seu territrio, dentre outras. Em destaque, a literatura ressalta as experincias positivas de colonizao realizadas por Duarte Coelho, em Pernambuco, e Martim Afonso de Souza, em So Vicente.

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As dificuldades encontradas na administrao das capitanias eram enormes, como ilustra Bueno (2003, p. 45):
Em 12 de maio de 1548, o colono Lus de Gis, irmo do donatrio de So Tom, Pero de Gis, escreveu, de Santos, uma carta desesperada ao rei D. Joo III. Nela, dizia: [...] se com tempo e brevidade Vossa Alteza no socorre a estas capitanias e costa do Brasil, ainda que ns percamos as vidas e fazendas, Vossa Alteza perder a terra [...] porque no est em mais de serem os franceses senhores dela.

Assim, no restou outra alternativa ao rei que no a de promover a substituio do modelo, de gesto colonial descentralizada para centralizada, por meio da criao do Governo-Geral, em 1548, Tom de Souza Saiba mais nomeando Tom de Souza, como primeiro Importante militar e poltigovernador-geral. A partir de sua chegada, no co portugus. Chegou ao s foi fundada Salvador, a primeira cidade e Brasil em maro de 1549 e capital do Brasil, bem como a Bahia, sendo instalou-se na ento Capique esta localidade tornou-se a primeira tania da Bahia de Todos os capitania real, ou seja, ela j no era mais de Santos, edificando a cidade de Salvador. um donatrio e sim da Coroa portuguesa como Fonte: <http://www.netsaber. com.br/biopoder central. Entretanto, as demais capitanias grafias/ver_biografia _c_1068.html>. Aceshereditrias no foram desativadas, mas agora so em: 22 fev. 2010. estavam sob o comando do Governo-Geral.

Voc percebeu como a Administrao Pblica do Brasil passou de descentralizada para centralizada? Ou, ainda, de certa autonomia das capitanias com seus donatrios poderosos para uma gesto de tipo nacional nica, com poderes sobre todo o territrio colonial?

Ainda no sculo XVI, segundo Iglsias (1995), outras capitanias tornaram-se reais, tais como: Rio de Janeiro, Paraba,

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Sergipe e Rio Grande do Norte. Juntamente com Tom de Souza, embarcaram para a Colnia funcionrios pblicos, militares e degredados indivduos condenados a abandonarem Portugal para cumprimento de pena em outras terras. A configurao do GovernoGeral centralizado foi composta por um poderoso corpo administrativo capitaneado por um ouvidor-geral (justia), capitomor (defesa do litoral), provedor-mor (fazenda) e um contingente de outros cargos de gesto de diversas graduaes hierrquicas. Tambm vieram os jesutas sob a liderana de Manoel da Nbrega. Os direitos e deveres do novo governador-geral foram definidos pelo Regimento Real, documento de 1548 que pode, no dizer de Bueno (2003), ser conhecido como a primeira constituio do Brasil. Entretanto, aps o fim da gesto de Mem de S, de 1558 a 1572, terceiro governador-geral, a Coroa portuguesa, ao perceber as dificuldades para a administrao de um vasto territrio constantemente vitimado por invasores e ataques indgenas, optou por dividir a Colnia em duas regies administrativas: uma com sede em Salvador, responsvel de Ilhus at o norte, e outra de Porto Seguro ao sul do Brasil, com sede no Rio de Janeiro. Essa experincia perdurou at 1578, quando volta, ento, a unificao, tendo Salvador como cidade-sede do Governo-Geral. Mas, a mais marcante dessas iniciativas ocorreu em 1621, com a diviso do continente brasileiro em dois Estados, cada qual com seus governadores: o do Maranho, sediado em So Lus, abrangendo do Cear Amaznia, e o do Brasil, com sede em Salvador, compreendendo as terras entre o Rio Grande do Norte e o Sul. A razo para essa nova diviso era a busca da eficincia na gesto do imenso territrio, cuja comunicao era feita via martima sob condio muito precria e ainda dificultada pelas fortes correntes martimas que afastavam as embarcaes da costa brasileira. Somente em 1774, no entendimento de Iglsias (1995), foram reunificados os dois Estados, sob a gide do Estado do Brasil, sendo a capital a cidade do Rio de Janeiro, j anteriormente deslocada de Salvador desde 1763. Essas medidas foram tomadas

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por influncia do Marqus de Pombal, que tambm extinguiu as capitanias hereditrias.

Saiba mais

Marqus de Pombal

Nome dado a Sebastio Jos de Carvalho Melo, membro

Diante do exposto, como podemos caracterizar as marcas da Administrao portuguesa no Brasil de 1500 a 1808, ano da chegada de D. Joo VI?

da nobreza de Portugal que foi secretrio de Estado do Reino, uma espcie de primeiro-ministro do rei D. Jos I (1750-1777). Alm da unificao administrativa da Colnia, foi responsvel pelo uso obrigatrio da lngua portuguesa em todo o territrio nacional. Fonte: Elaborado pelo autor.

Com a ajuda de Iglsias (1995) e Faoro (2001), podemos enumerar algumas caractersticas marcantes da Administrao Pblica colonial:

o estilo de gesto predominantemente patrimonialista,


no se distinguindo de forma clara o que era da Coroa e dos funcionrios, em relao ao que seria de domnio pblico e privado;

a criao do Conselho Ultramarino em Portugal, a


partir de meados do sculo XVII, que passou a tratar dos negcios comerciais com suas colnias, sendo muito poderoso no Brasil e s deixando de existir com a vinda da Corte portuguesa Colnia em 1808;

a designao de donatrios de capitanias ou governadoresgerais, tambm estes conhecidos como vice-reis, a partir de 1718, para a composio dos quadros administrativos do Conselho Ultramarino na Colnia;

o inchao dos quadros de funcionrios na


Administrao colonial para o exerccio da fiscalizao e de atividades ligadas promoo da justia, sendo criados cargos nem sempre com definies claras, no raro possibilitando reas de conflito de atribuies;

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a instituio de cmaras municipais, como instncias


de poder local, em que s podiam ser escolhidos como vereadores, bem como votar, os homens bons. Essas cmaras vivenciaram certa autonomia em relao aos governos-gerais e s capitanias, dadas as distncias que dificultavam a comunicao, representando mais interesses de poderosos senhores locais, geralmente latifundirios;

a definio de um desenho verticalizado da


Administrao Pblica com a seguinte composio hierrquica: rei ladeado por um corpo ministerial de altos funcionrios (os estamentos), governador-geral ou vice-rei, capites das capitanias e as autoridades ligadas s cmaras municipais; e

a definio de um corpo distante do perfil do burocrata


moderno. Na Administrao colonial, a exemplo do que acontecia na Coroa, o funcionrio se constitua sombra do monarca, por este escolhido, bem como no praticava a obedincia a regras impessoais de conduta, nem se vinculava a aspectos de competncia profissional. Vimos, ento, que o Brasil vivenciou traos patrimonialistas profundos na constituio de sua Administrao Pblica a partir de 1500, produzindo, nas palavras de Faoro (2001, p. 259), um pacto colonial que no foi [...] mais que a expresso global do tipo de Estado dominante em Portugal.

Complementando......
Para saber mais sobre as capitanias hereditrias faa a leitura da obra indicada a seguir:

Brasil: uma histria de Eduardo Bueno. Nesta obra, voc encontra a


descrio das capitanias, extenses e limites, bem como seus donatrios, suas biografias e sagas.

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Resumindo
Nesta Unidade, vimos, inicialmente, as caractersticas da Administrao Pblica Patrimonialista portuguesa, anterior vinda da famlia real para o Brasil. Estudamos as prticas da Monarquia patrimonial na metrpole, bem como a emergncia dos estamentos, ou seja, do que poderamos denominar de nascedouro da burocracia estatal, a partir do surgimento de grupos de funcionrios de alto escalo que passaram a governar o Brasil, sempre ao lado do monarca, beneficiando-se de privilgios e honrarias que os distinguiam na sociedade, poca. Na sequncia, verificamos a transposio desse modelo de gesto pblica para o Brasil colonial, conservando e reproduzindo caractersticas patrimoniais e estamentais. A burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de ser parecida com a dos dias atuais, visto que no seguia obedincia s regras de impessoalidade, de racionalidade; nem to pouco o critrio de mrito profissional era uma condio para o ingresso de funcionrios em seus quadros. Por fim, vimos ainda outras marcas importantes desse perodo Colonial, como as experincias das capitanias hereditrias, dos governos-gerais e a do territrio em dois Estados, ao norte e ao sul, e sua posterior unificao, tudo isso em busca de alguma eficincia na gesto da enorme extenso de terras da Colnia, por parte da Coroa portuguesa.

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Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo de recordar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.

1. Faa uma sntese das principais caractersticas da Administrao Pblica Patrimonialista praticada em Portugal. 2. O que significavam os estamentos? Por quais razes no podemos compar-los burocracia moderna como pensou Weber? 3. Descreva o processo de reproduo do patrimonialismo portugus na administrao de sua Colnia nos trpicos. Procure, ainda, sintetizar as experincias de centralizao e descentralizao administrativas aqui implantadas.

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UNIDADE 5
A ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA RUMO BUROCRATIZAO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Entender as caractersticas da Administrao Pblica no Brasil monrquico; Compreender o advento da Administrao Pblica Burocrtica nos anos 1930; e Discutir o aprimoramento da Administrao Pblica Burocrtica ps-1964.

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BRASIL: DA MONARQUIA REPBLICA VELHA


Caro estudante, Nesta Unidade, voc vai estudar as trajetrias da Administrao Pblica do tipo Patrimonial a partir de 1808, com a vinda do rei D. Joo VI e sua comitiva para a Colnia, quando aportou no Brasil todo um conjunto de prticas patrimoniais de gesto estatal, antes nunca visto. Nos anos de Monarquia, desde a independncia de Portugal, essas prticas no se modificaram, e durante a Repblica Velha, perodo que se estende de 1889 a 1930, o patrimonialismo foi assumindo faces tpicas, a partir do fenmeno de coronelismo, solidificando marcas que passam, ento, a resistir ao tempo. Entretanto, os anos 1930 foram de fundamental importncia para a nossa disciplina, pois a partir de um aparato de mudanas, a nossa Administrao Pblica finalmente assumiu um carter burocrtico provocando uma ruptura com o tipo Patrimonial. Voc vai ver, ento, que passamos a vivenciar um perodo de muitas transformaes no setor pblico brasileiro. Um momento histrico de muita relevncia, no qual a gesto estatal passou a ser profissionalizada e tcnicas cientficas de Administrao foram implantadas sem precedentes. Nos anos seguintes, em particular de 1964 a 1985, fase em que o Brasil vivenciou os regimes militares de governo, estudaremos o segundo momento de modernizao administrativa burocrtica no Brasil, com o advento do famoso Decreto-Lei n. 200/67. Voc est pronto para continuar essa empreitada? Temos a certeza de que sim! Bons estudos!

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Napoleo Bonaparte

Foi um dos mais importantes generais j visto na histria mundial. Autoproclamado e coroado imperador francs em 1804, em perodo posterior Revoluo Francesa, conquistou e dominou grande parte da Europa, exceo da Inglaterra. Em 1807, forou o rei D. Joo VI a guerrear contra a Inglaterra, posio no aceita por Portugal, que a tinha como parceira. Fonte: Bueno (2003).

Fugindo das foras do exrcito de Napoleo Bonaparte, a famlia real portuguesa parte para o Brasil em 27 de novembro de 1807, desembarcando na Bahia em 22 de janeiro de 1808. D. Joo VI governava desde 1799, como prncipe regente, diante do reconhecimento de distrbios mentais de sua me, Maria I. Aps a morte de sua progenitora, em 1816, assumiu o trono como monarca sendo coroado em terras brasileiras.

Lembra-se do filme Carlota Joaquina,

princesa do Brasil? Caso ainda no o tenha assistido procure-o em

Em 7 de maro de 1808, a comitiva real chegava ao Rio de Janeiro, que passava a ser, ento, a sede do Imprio. Na viso de autores como Bueno (2003), Faoro (2001) e Iglsias (1995), o Brasil deixou de ser uma simples Colnia, mas ainda no independente da Metrpole. Entretanto, 1808 marcou o incio da transio para a independncia, que aconteceria em 1822. Vejamos como isso se deu. Junto com D. Joo VI, aportou na Colnia uma quantidade substancial de nobres, cortesos, lacaios, comerciantes, militares e, o que mais importante para o tema desta Unidade, um conjunto de altos funcionrios e representantes da mquina governamental portuguesa. Muitos dos habitantes do Rio de Janeiro, poca, tiveram suas casas confiscadas para o abrigo dos desembarcados, entre doze a quinze mil pessoas, j que a cidade no dispunha de outras habitaes disponveis. Imagine voc os distrbios causados no Rio de Janeiro, quando desse desembarque, poca uma cidade com poucos habitantes e habitaes, ftida e descuidada. H registros de que cerca de 2.000 proprietrios tiveram suas casas confiscadas, sem nenhuma forma de indenizao que compensasse, devidamente, essa espoliao. As casas eleitas para o confisco pela Corte recmchegada recebiam o carimbo de PR Prncipe Regente. Esse carimbo ficou conhecido pelo povo como: Ponha-se na Rua! Essa prtica, cone do patrimonialismo, gerou fartos descontentamentos

uma locadora prxima de sua casa para explorar a chegada da famlia real em nossas terras.

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dos moradores locais em relao aos recm-chegados. Voc tambm no ficaria revoltado? O rei apressou-se em organizar aqui o seu corpo ministerial, por meio da criao das pastas de: Negcios da Guerra e Estrangeiro, Marinha, bem como Fazenda e Interior. Estava dada a partida para o emprego pblico abrigar tanta gente aqui chegada. Registremos que essa estruturao administrativa no resultou em algo distinto das prticas institucionalizadas em Portugal, j que foram escolhidos para ocuparem os cargos pblicos aqueles prximos e de confiana da Corte, em detrimento de seus conhecimentos tcnicos, bem como foram criadas unidades administrativas redundantes ou sem utilidade em nossas terras. D. Joo VI tambm foi o responsvel por vrias medidas administrativas que marcaram a sua permanncia por treze anos no Brasil: a abertura dos portos s naes amigas (de fato a Inglaterra); a fundao do Banco do Brasil; a permisso para o exerccio de atividades de cunho industrial; a criao de academia militar e da marinha; a construo de uma fbrica de plvora, do Jardim Botnico, da Biblioteca Nacional e da academia de Belas Artes; a construo de duas escolas de medicina; a instituio da imprensa real; e a declarao do Brasil como Reino Unido Portugal e Algarve, em 1815. Como voc pde notar, a vinda de D. Joo VI para o Brasil foi um marco importante em nossa histria, uma vez que propiciou a elevao de Colnia categoria de Reino Unido e sede da Corte. Revogada a proibio para a explorao da atividade manufatureira, ato vigente desde 1785, surge a emergncia da atividade industrial, a partir da explorao de minrio de ferro. Observemos que, desde dezembro de 1703, Portugal e Inglaterra haviam firmado o Tratado de Methuen, tambm conhecido como Tratado de Panos e Vinhos, pelo qual Portugal era obrigado a consumir com exclusividade os produtos industriais ingleses (txteis poca) e estes ltimos, os vinhos portugueses. Logo, igualmente o Brasil como at ento Colnia portuguesa, tambm estava subjugado ao mesmo tratado.

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Surgiram assim trs fbricas, uma em So Paulo e duas em Minas Gerais, ainda que, aps alguns anos, no lograssem grandes resultados econmicos satisfatrios, dadas as dificuldades de transporte de matria-prima e do custo da mo de obra escrava. Nas fazendas era produzido de tudo, inclusive a fabricao de ferro para o prprio consumo em forjas artesanais, dificultando a expanso de mercado para o consumo. Logo, essa prtica retardou o desenvolvimento industrial. A abertura dos portos, ainda que tenha favorecido a entrada de produtos ingleses em consequncia de tratado econmico que os privilegiava, com taxaes menores do que os de outra procedncia, permitiu a instalao de vrios estabelecimentos comerciais de origem inglesa e tambm francesa no Brasil. Desse modo, podemos perceber a reverso do Pacto Colonial, o qual estabelecia que o Brasil no podia produzir nada que concorresse com a metrpole, e que esta ltima detinha o monoplio exclusivo de importao de produtos que a interessavam, assim como tambm para ela era o destino de produtos brasileiros exportados. Fora desenvolvida, a partir de 1818, uma poltica de atrao de migrantes europeus, tanto para o desenvolvimento de atividades agrcolas como tambm para as artes e cincias gelogos, botnicos, mineralogistas, escritores, pintores, artfices, dentre outros. Fora relevante tambm a vinda ao Brasil de uma misso de artistas franceses que deixaram um grande legado no campo das artes e da arquitetura, a qual destacamos, na pintura, os traos de Jean-Baptiste Debret, cujas obras retrataram o cotidiano dos primeiros anos do perodo monrquico do Brasil, como podemos observar na Figura 5.

Figura 5: Castigo de escravo Fonte: <http://www.al.sp.gov.br/web/acervo/prud_moraes/menu_geral/deputado/deputado_1.htm>

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Entretanto, em termos de gesto pblica, as prticas continuavam vinculadas ao patrimonialismo. No se verificou, desse modo, avanos no sentido de repensar ou readaptar o sistema monrquico patrimonial de governo ex-colnia, promovida a Reino. Isso porque o eixo da poltica era o mesmo, secularmente fundido em um reino que deveria servir camada dominante, ao seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam penses; os oficiais da Armada e do Exrcito, acesso aos postos superiores; os civis e eclesisticos, empregos e benefcios. Os reinis transmigrados, arrogantes e desdenhosos da terra, doidos para volver s delcias lisboetas, no compreendiam o Pas e o tratavam como uma conquista a ser explorada. (FAORO, 2001).

Voc percebeu como foi importante termos estudado o conceito de Administrao ou gesto vinculado ideia de prtica social? E que tambm importante sabermos o que significa Administrao Pblica Patrimonialista? Em caso de dvida consulte as Unidades 1 e 2 deste livro. E, se for necessrio consulte o seu tutor, pois esses dois conceitos so fundamentais para a sua compreenso das aes da Monarquia no Brasil.

Aqui entendidos como reino, no caso, o portugus.

aqueles naturais de um

At mesmo o Banco do Brasil embora, em princpio, devesse atuar em prol das atividades comerciais e de impulso da rea industrial, a partir de ento permitidas no Pas serviu mais aos interesses do errio e, por isso, teve vida curta de treze anos. Do mesmo modo, a receita pblica, ainda que tenha sido quadruplicada de 1808 a 1820, grande parte dela estimada em dois teros, era destinada manuteno de luxrias da Corte e seus agregados, tal como na manuteno de uma mquina administrativa inchada de funcionrios e de suas regalias. Em 26 de abril de 1821, o rei D. Joo VI retornou a Portugal, que poca vivia tempos de transformaes polticas: a Revoluo Liberal do Porto, eclodida em 1820, havia destitudo do governo

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portugus o regente ingls que l estava, desde a fuga da famlia real para o Brasil, bem como expulsado as tropas napolenicas. Tendo sido vitoriosa a revoluo, uma junta provisria assume o governo e exige o retorno imediato de D. Joo VI. So ento convocadas as Cortes Gerais Extraordinrias e Constituintes da Nao Portuguesa, que, em 7 de maro de 1821, votam, inclusive, a proposta de dissoluo da condio do Brasil como Reino Unido ao de Portugal e Algarve, assim como o seu retorno condio de Colnia portuguesa. Ousada, essa proposta de recolonizao no previa nem mais um governo-central no Brasil, mas sim a diviso do seu territrio em provncias dotadas de certas autonomias, sendo seus governantes militares indicados pelas Cortes de Portugal. Ao partir, D. Joo VI deixou no Brasil o seu filho D. Pedro como prncipe regente. Entretanto, as Cor tes Constituintes portuguesas tambm passaram a exigir o seu retorno para Portugal. A proposta de retorno situao de Colnia de Portugal, bem como a possibilidade de ser forado a deixar o Brasil, criara um impasse poltico cujo resultado fora o famoso Dia do Fico, em 9 de janeiro de 1822. Nesse ato D. Pedro, desobedecendo a ordens explcitas para o seu retorno a Portugal e amparado por um documento de oito mil assinaturas pedindo a sua permanncia, e capitaneado por Jos Bonifcio de Andrada e Silva, decide permanecer no Brasil. Pouco tempo depois, em 7 de setembro do mesmo ano, proclama a nossa independncia de Portugal. Assim, o Brasil vivenciou seu regime monrquico de governo independente de Portugal at 1889, ou seja, durante sessenta e sete anos. D. Pedro I, em ato autoritrio, outorgava ao Pas uma Constituio que, em 1824, estabelecia direitos civis e polticos e instaurava, no dizer de Carvalho (2004), uma monarquia representativa. Assim, a Carta de 1824 criou quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judicirio e Moderador. Este ltimo estava acima dos demais e era exercido pelo imperador, dotando-o de grandes poderes sobre a organizao do sistema de poder poltico, cabendo-lhe, ainda, a chefia do Estado e do Governo. Passaram a ser eleitos os deputados gerais por quatro anos, e os senadores,

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aps elaborao de lista trplice, eram escolhidos pelo imperador e tinham mandato vitalcio. As provncias tambm elegeram seus representantes legislativos, mas os seus presidentes (como eram conhecidos os governadores estaduais) foram nomeados por escolha do imperador. Fora evidenciado, ainda, um avano em relao ao perodo Colonial, quando s eram escolhidos representantes municipais por voto dos homens bons (donos de terra, por exemplo), sendo permitido a outros segmentos da sociedade exercerem o direito do voto, excetuando as mulheres, os escravos e os analfabetos. Desse modo, as eleies continuaram demonstrando a fragilidade da participao do povo na escolha de seus representantes e agravando, tambm, o poder de manipulao de seus resultados por presses e interesses de fazendeiros, nas zonas rurais, e de outros segmentos da sociedade urbana emergente.

Voc pode estar imaginando como eram complicadas as eleies nesse perodo. Mas pense bem: essas razes parecem ter fincado fortes laos nas entranhas de nossa poltica, pois ainda nos dias de hoje podemos observar certos comportamentos bastante condenveis de candidatos a cargos polticos, no verdade? Reflita sobre as ltimas eleies em sua cidade e tente identificar fatos que demonstraram certas prticas no condizentes com um processo eleitoral democrtico.

Em seu perodo de Imprio, D. Pedro I montou treze gabinetes ministeriais, sendo que, a partir da montagem do quarto, j se fazia sentir a presena de brasileiros nas pastas do Reino, Justia e Negcios Estrangeiros e na da Fazenda. Mesmo assim, pouco fora alterado das caractersticas herdadas da mquina estatal de origem portuguesa aqui desembarcada desde 1500. Ou seja, foram mantidas as ineficincias, os desperdcios, os privilgios no uso da coisa pblica, duplicidade ou rgos pblicos sem utilidade, em detrimento da ausncia de outros que se faziam necessrios.

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Tendo abdicado ao trono brasileiro, em 7 de abril de 1831, pressionado por revoltas internas e pela necessidade de assumir o governo em Portugal, dada a morte de D. Joo VI, em 1826, D. Pedro I deixa como sucessor seu filho D. Pedro II. Porm, dada a sua menor idade, o Pas passa a ser governado por regncias at o ano de 1840, quando declarada a sua maioridade aos quatorze anos, este assume o comando do Governo. Patrimonialismo e estamento continuam a ser as marcas da Administrao Pblica nesse novo perodo. O segundo reinado findou em 15 de novembro de 1889, com a derrubada da Monarquia e a instaurao da Repblica no Brasil, por meio de um levante militar resultante de presses internas contra o regime monrquico. Uma das grandes causas de insatisfaes foi a gerada pela abolio da escravatura, a qual libertou mo de obra escrava, porm no indenizou nenhum proprietrio de terra, at ento donos dos escravos, uma mercadoria de alto valor econmico poca. Esses grandes latifundirios passaram tambm a minar o apoio poltico Monarquia, reforando o sentimento republicano nas esferas polticas e militares de oposio ao regime. Liderado pelos militares, o regime republicano era instaurado no Brasil, tendo como primeiro Presidente Marechal Deodoro da Fonseca. Contudo, mais uma vez o povo ficou margem desse processo, cabendo ao movimento das elites, com forte base oligrquica* rural, forar o fim da Monarquia no Brasil. D. Pedro II foi deposto e banido do Pas de forma pacfica retornando a Portugal. Em 1891, foi conhecida a primeira Constituio republicana do Brasil, sendo extinto o Poder Moderador, o senado vitalcio, dentre outras marcas do sistema poltico da Monarquia, e adotado o presidencialismo, com presidentes eleitos pelo voto direto, ainda que no secreto, para exercerem mandatos de quatro anos sem direito a reeleio. Foi ento que o Poder Legislativo passou a contar com a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, compondo o Congresso Nacional. Os Estados, ex-provncias, ao adotarem o regime federativo, passaram a ter mais autonomia, a poder organizar suas leis prprias, desde que respeitados os princpios constitucionais gerais. Seus governantes passaram a ser denominados presidentes de Estado.

*Oligarquia regime poltico em que o poder exercido por um pequeno grupo de pessoas, pertencentes ao mesmo partido, classe ou famlia. Fonte: Houaiss (2009).

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Com a instaurao da Repblica, voc acha que o patrimonialismo deixou de predominar na gesto estatal? o que veremos a seguir.

Infelizmente, no foi bem assim. O patrimonialismo continuou marcante nas relaes entre Estado (coisa pblica) e sociedade no Brasil, bem como tambm o foi na primeira fase republicana, conhecida por Repblica Velha, de 1889 a 1930. Repare que um bom exemplo dessa reproduo patrimonial foi o fenmeno conhecido como coronelismo. Em 1831, ainda na Monarquia e anteriormente maioridade de D. Pedro II, foi criada a Guarda Nacional no Pas, enfraquecendo o Exrcito, bem como substituindo milcias e ordenanas do perodo Colonial. Foram ento criados regimentos nas provncias e municpios, cabendo a direo desses grupamentos locais a coronis, recrutados entre grandes proprietrios de terras e comerciantes abastados. As patentes eram por eles compradas. Esses coronis, por sua vez, passaram a exercer tambm, alm do poder econmico, o militar e o poltico, tornando-se os grandes mandatrios locais, com vnculos s grandes propriedades localizadas nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia rural poderosssima a qual originou o fenmeno que Leal (1993) denominou coronelismo. De acordo com Carvalho (2004, p. 27)
Os coronis se transformaram em chefes polticos locais. Quando a Repblica introduziu o federalismo, os governadores dos estados passaram a ser eleitos. Precisavam ento do apoio dos coronis para vencer as eleies. Surgiu, assim, um pacto entre governos e coronis, segundo o qual estes davam aos candidatos do governo os votos de que necessitavam e o governo entregava-lhes o controle dos cargos polticos locais. [...] Formou-se uma pirmide [sic] de poder: o coronel apoiava o governador, que apoiava o coronel. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado

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se aliava ao poder privado dos proprietrios, sustentando-se os dois mutuamente, em detrimento da massa dos cidados do campo e das cidades que ficava margem da poltica.

Assim, o sistema poltico continuou excluindo o povo das grandes manobras polticas pelo acesso e controle do Estado e de suas mquinas administrativas. A base econmica do Pas era de origem agropecuria, ento, a consequente riqueza dos senhores de terra nos municpios interioranos e os poderes poltico e militar dos coronis permitiam-lhes o manejo de eleies e eleitores a seu gosto. Assim, eles elegiam governadores que, em troca, em um crculo vicioso, lhes outorgavam poderes quase que absolutos em nveis municipais, reproduzindo prticas patrimoniais na Administrao Pblica. Apesar da extino da Guarda Nacional no fim dos anos da Repblica Velha, os coronis continuaram a existir, no mais por meio de um ttulo militar de oficial nem de um corpo de guarda para comandar, mas sim de forma simblica, como prtica de indivduos poderosos no Brasil, que so assim denominados no imaginrio popular pela sua forma autoritria de comandar os seus negcios e tratar as pessoas, bem como as suas influncias nos interesses polticos e de Estado. Ou seja, coronis por tradio, isto , sem a legitimidade legal, mas nem por isso sem poder de mando.

O conceito de gesto vinculado ideia de prtica social explica como, mesmo tendo deixado de existir formalmente, ficam as prticas dos coronis reproduzidas pela ao cotidiana das pessoas. Ou seja, de poderosos que passam no Brasil a agir amparados em aes sociais construdas pelos antigos coronis, legalmente constitudos.

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Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

No importa mais o fato objetivo da no existncia da posse de um ttulo de oficial nem da existncia fsica de uma guarda. Assim, as prticas perpassam de maneira subjetiva o tempo cronolgico e vo se reproduzindo em outras pocas e locais distintos, sendo legitimadas em nossas conscincias como tais. Desse modo, passa a se tornar comum ainda nos dias de hoje a ocorrncia de certos fenmenos para os quais pensamos estar vivendo a aurora dos tempos da Repblica Velha. O coronelismo tambm deixou como herana a prtica patrimonialista do clientelismo, ou seja, a existncia de dependncia na relao entre dominantes e dominados, na qual o coronel passa a ser o provedor de todas as coisas, o protetor dos desprotegidos, aquele que arregimenta um grupamento de pessoas que vivem de seus favores e, em troca, retribuem com a fidelidade do voto conhecido como de cabresto. Assim, o poderoso manda, protege e prov. O dominado, como que bestializado, obedece e agradece o favor, totalmente subjugado. Essa relao legitima o poder do mandante em ocupar todos os espaos de poder, inclusive aqueles do Estado, confundindo este como coisa pblica com o seu patrimnio privado. O fim da Primeira Repblica ou, ainda, Repblica Velha, foi anunciado em 1930, marcando, a partir da, um perodo mpar de rompimento com a velha ordem na Administrao Pblica no Brasil.

Voc est pronto para continuarmos? A partir de agora vamos estudar o advento da Administrao Pblica Burocrtica em terras brasileiras. Preparado?

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Teorias da Administrao Pblica

A BUROCRATIZAO: DOS ANOS 1930 A 1985


O coronelismo foi decisivo ainda na Repblica Velha pelo que se chamou de poltica dos governadores, ou seja, um pacto envolvendo aes polticas entre os municpios (poder local), Estados federativos (poder regional) e Unio (poder central). Por esse acordo, os Estados elegiam representantes legislativos em suas assembleias, que apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois poderes, regional e central o exerccio do governo sem oposies. A base era mantida pelos coronis em seus domnios (currais eleitorais) por meio do famoso voto de cabresto, como j vimos, a garantia do voto eleitoral de seus apadrinhados. Assim, seus partidos dominavam a poltica regional e viabilizavam apoio total ao governo central. Logo, como podemos perceber, nos municpios os coronis organizavam seus eleitorados elegendo quem os interessava, garantindo a harmonia entre poderes local e regional. A partir da, os partidos dominantes nos Estados acordavam com o governo central apoio mtuo para governar sem oposies. Nos Estados, era garantida a eleio de representantes fiis ao governo central para o Congresso Nacional, assim como o trip poltico: municpio, Estado e poder central. Caf com leite

Saiba mais

Um grande acordo envolvendo So Paulo, rico na agricultura do caf, e Minas Gerais, economicamente forte na produo de leite, Estados esses mais fortes economicamente poca. Fonte: Elaborado pelo autor.

Esse mesmo trip foi o que garantiu tambm durante a Repblica Velha, a chamada poltica do caf com leite. Por esse acordo, os presidentes na Repblica Velha se revezaram, em sua grande maioria, entre os representantes desses dois Estados.

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Essa prtica da poltica dos governadores foi inaugurada a partir de 1898, com a posse do quarto Presidente da Repblica Campos Sales, instaurando o que se denominou de Repblica Oligrquica, que perdurou at 1930.

Voc pode imaginar como era difcil para um eleitor nessa poca exercer livremente o direito de escolha de seus representantes polticos, no? Lembremos ainda que o voto no era secreto. Logo, voc j pensou o poder que detinham os coronis em suas terras, em um Pas de economia agrria predominante, de populao pobre e dependente de seus favores? Dessa forma, era fcil constituir currais eleitorais e garantir o voto de cabresto. Voc consegue entender como essas prticas, em suma, reproduziram o patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira, mesmo j no perodo Republicano?

Entretanto, esse predomnio do poder oligrquico rural, que configurava uma Administrao Pblica com fortes marcas patrimonialistas, comeou a ter seus dias contados a partir de 1922, tomado como o ano de incio da ruptura dessa ordem dominante, nas palavras de Iglsias (1995), dada a erupo de vrios movimentos contestatrios. Dos militares, destitudos do poder central em 1894 (Repblica dos Marechais), emerge o movimento denominado tenentismo, contrrio s prticas de dominao da oligarquia rural e liderado por jovens oficiais tenentes, responsveis por alguns levantes sufocados pelo poder central. Outro fato importante foi a crise econmica mundial de 1929 que levou derrocada a economia cafeeira e, juntamente com ela, a elite produtora rural. Uma das maiores crises econmicas capitalistas at ento vivenciadas em nvel mundial. Teve seu pice com a queda de valores das aes na Bolsa de Nova Yorque, ocasionando altas taxas de desemprego, bem como drsticas quedas na atividade econmica em diversos pases. Essa crise durou at a Segunda Guerra Mundial.

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O golpe final contra a oligarquia rural foi a eleio, em primeiro de maro de 1930, do Presidente Jlio Prestes, paulista, apoiada pelo seu antecessor Washington Lus, desagradando as elites de Minas Gerais que contavam com a vez de um presidente mineiro. Estava desfeito o pacto da poltica do caf com leite. Derrotado nessas eleies, o candidato Getlio Vargas, unido s elites mineiras, apoiado ainda por foras militares e liderando a denominada Aliana Liberal, organizou a conhecida Revoluo de 1930. Esse levante de cunho militar, no s impediu a posse de Jlio Prestes como tambm levou presidncia o gacho Getlio Vargas, iniciando um novo perodo na Administrao Pblica no Brasil. Em 3 de novembro de 1930, Getlio Vargas assumia a presidncia do Brasil. Foi o fim da Repblica Velha e com ela o incio da arrancada do Brasil para a industrializao e a derrocada do mundo rural em favor do urbano: a ruptura com as oligarquias rurais no poder central. Estava inaugurada a era Vargas. Os governadores passaram a ser indicados por ele e denominados como interventores. O Congresso foi suspenso, a imprensa passou a ser censurada. O Poder Executivo tornou-se soberano.

E a Administrao Pblica? Quais os impactos ps-1930? O que mudou a partir de ento? Voc esta curioso para saber o que tem a ver a chegada de Vargas ao poder com a burocratizao do Estado?

Pois bem, foi de fato esse movimento poltico, concretizado por um golpe de Estado com apoio militarista, que promoveu a virada do patrimonialismo para a burocratizao das mquinas estatais no Brasil. De acordo com a literatura especializada, foi a partir de 1930 que o Estado no Brasil assume seu papel intervencionista na economia como indutor de seu crescimento de base industrial. Tambm incorpora uma ao, desenvolvendo polticas com vistas a atender s demandas da populao desprovida e carente de

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assistncia. a era conhecida como a que marcou a modernizao do Estado brasileiro em oposio era patrimonial. Moderno no sentido de que passou a adotar princpios baseados na racionalidade legal, configurando o que se pode, enfim, chamar de Administrao Pblica Burocrtica.

Assim, essa modernizao do Estado se deu em um contexto histrico-social especfico, o qual rompeu com as amarras da economia agrrio-exportadora baseado na exportao do caf e no enfrentamento de uma forte crise mundial; passou a construir uma poltica de substituio de importaes, em prol de produo de bens durveis no Pas; intensificou a migrao campo/cidade, consolidando, anos mais tarde, a supremacia do urbano sobre o mundo rural, dentre outras variveis. As mquinas estatais so ento reinventadas para o alcance de uma nova face do Estado. Assim, foram criados, entre 1930 e 1964, vrios rgos governamentais que mudaram no s as caractersticas do Estado, como formaram, nas palavras de Gouva (1994, p. 85)
[...] pelo menos duas geraes de burocratas que passaram a ter presena obrigatria na formulao e execuo da poltica econmica de diversos Governos, na gesto das finanas pblicas e principalmente no seu desenho (ou redesenho institucional).

Voc est lembrado dos conceitos de burocracia e de Administrao Burocrtica, vistos na que voc volte a

Unidade 2? importante

consult-los para fixar os conhecimentos sobre a efetivao do conceito no Brasil.

Surge a importncia de adotar princpios tcnicos universais gesto pblica, bem como de formar quadros profissionais competentes, pertencentes a carreiras especficas nas mquinas estatais. Uma iniciativa das mais marcantes desse novo perodo de reforma do Estado foi a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n. 579 de 30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela concepo, conduo e execuo das mudanas pretendidas, o que [...] representou a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. (BRESSER-PEREIRA, 1998a,

Acesse: < http://

www2.camara.gov.br/ internet/legislacao/ legin.html/textos/

visualizarTexto.html?ideNorma= 350919&seqTexto=74074> e conhea o decreto de criao do DASP.

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Teorias da Administrao Pblica

p. 164). As atribuies do DASP foram assim definidas pelo decretolei que o criou:

a realizao de estudos e diagnsticos de rgos


pblicos com vistas definio de mudanas necessrias economia de recursos financeiros e oramentrios, bem como otimizao de seus procedimentos, inter-relaes entre si e melhorias no atendimento ao pblico;

a responsabilidade pela organizao anual da pea


oramentria a ser enviada ao Legislativo, sob as instrues diretas do presidente da repblica e, ainda, acompanhar a sua execuo aps aprovado;

a organizao e a realizao de concursos pblicos


para recrutamento de pessoal e preenchimento de cargos federais do Poder Executivo e, ainda, a definio de polticas de aperfeioamento de seus funcionrios civis;

a definio de polticas de gesto de materiais; o assessoramento direto ao presidente da repblica


quando da sano de projetos de lei;

a realizao de inspees no servio pblico; e a elaborao de relatrios anuais para o presidente da


repblica sobre as atividades realizadas e a realizar. Como voc pode notar, via DASP os conhecimentos relativos cincia da Administrao foram introduzidos na gesto pblica. Ou seja, a profissionalizao das mquinas estatais planos organizacionais de pessoal e operacional com vistas a atenuar as influncias de interesses polticos vinculados s prticas de no distino entre o que seria pblico e privado. Entretanto, importante registrarmos que, se a burocratizao permite a profissionalizao tambm possibilita o fortalecimento

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Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas mquinas burocrticas pblicas, dado o seu alto grau de conhecimento tcnico e dada a posse de informaes. Assim, surgem os tecnocratas, ou a tecnocracia pblica, isto , um grupo de funcionrios que passava a agir como que descolados da poltica com P maisculo. Isto , aquela derivada das lutas legtimas pela conquista do poder, na qual grupos com propostas para uma dada sociedade, defensores de uma determinada ordem social, desejavam alcanar o poder de Estado, para, enfim, colocar em prtica suas ideologias. Desse modo, os tecnocratas desenvolveram um crculo vicioso nocivo que dificultava a participao de diversos segmentos da sociedade civil sobre as aes estatais. Isso porque os tecnocratas, em nome de seu saber tcnico, passaram a praticar uma gesto na qual a populao, no detendo aquele mesmo saber, fora isolada. Portanto, em nome de coibir o exerccio da poltica com p minsculo, aquela que leva a prticas de cunho pratrimonialista, de interesses mesquinhos de apropriao do interesse pblico pelo privado, foi institucionalizado um tipo de conduta que descolava a sociedade civil do processo decisrio, delegando tecnocracia, a responsabilidade pela definio e conduo das polticas de governo.

Voc entendeu essa prtica? Sabe descrever alguma situao em que ela seja evidenciada?

simples. Provavelmente voc j ouviu um funcionrio pblico dizer que tcnico e no poltico e, por isso, suas decises so neutras. Esse discurso significa que, se por um lado ele detm o saber tcnico, este usado de forma exclusiva, pela via poltica (aquela com P minsculo). Mas se por outro lado isso bom, pode significar tambm algo ruim, pois a partir de seu pretenso conhecimento tcnico, esse funcionrio fecha-se em uma redoma, freando qualquer discusso crtica sobre suas decises, provenientes de outras vises de mundo no plano poltico-ideolgico (poltica com P maisculo).

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Teorias da Administrao Pblica

Um tecnocrata convicto afasta a sociedade civil da Administrao Pblica, empobrece a gesto autoritria.

poltica e pratica uma

Isso quer dizer que, na gesto pblica, nunca um funcionrio totalmente neutro, ou seja, um tcnico ou tecnocrata, agindo de forma baseada somente no seu conhecimento tcnico. Ele sim um tcnico-poltico, isto , algum que possui conhecimento tcnico, mas que est sempre a servio de grupos polticos que ocupam o poder de Estado e que, em ltima anlise, definem as formas de ao das polticas governamentais. Outrossim, o funcionrio denominado tcnico, pois, a partir de seu conhecimento, executa aes de forma coerente, mas sempre o faz com o intuito de atingir objetivos que no so exclusivamente tcnicos ou neutros, desprovidos de algum interesse poltico. Mas como tcnico-poltico ele deve estar preparado para refletir sobre o que faz, ouvir crticas e reclames sociais, saber negociar em situaes de conflito, utilizando o saber tcnico para convencer, nunca para impor uma nica alternativa.

Fique atento, futuro gestor pblico: agir como tcnicopoltico significa, em suma, zelar pelo uso do saber cientfico, mas sempre atento s aes polticas, ou seja, s suas capacidades de saber negociar com interesses complexos e distintos da sociedade civil que se manifestam na poltica com P maisculo.

Assim, podemos observar o perigo do tecnicismo exacerbado na gesto pblica. Vamos conhecer algumas outras iniciativas implementadas entre os anos 1930 e 1964, na arrancada para a burocratizao da gesto estatal no Brasil. Neste aspecto, a obra de Gouva (1994) nos possibilita destacar as seguintes iniciativas:

o fortalecimento do Banco do Brasil, no s como


autoridade monetria e comercial, atendendo alavancagem de polticas pblicas estatais, mas como um corpo de funcionrios burocrticos dotados de conhecimento tcnico que lhes outorgava poder na

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conduo do banco. Notemos que o concurso pblico j marcava a forma de ingresso de funcionrios;

o destaque ao Ministrio da Fazenda, organizao


estatal que passou a incentivar a formao interna de corpo tcnico de profissionais, e a criar Conselhos e Comisses Tcnicas, visando ao aumento de seu poder poltico como agncia responsvel pela formatao de polticas da rea fazendria;

a criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito


(SUMOC), em meados dos anos 1940, responsvel pelas diretrizes da poltica financeira estatal, passando a exercer o papel de entidade monetria com o Banco do Brasil e o Tesouro Nacional. Foi o rgo que deu origem criao do Banco Central, em 1964, j no perodo de governo militar no Brasil;

a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento


Econmico (BNDE), fundado em 1952, como autarquia federal, atualmente empresa pblica federal desde 1971, com o nome de Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Sua origem esteve vinculada ao fomento, via financiamento do desenvolvimento econmico do Pas; e

a instalao da Superintendncia de Desenvolvimento


do Nordeste (SUDENE), em 1959, com vistas alavancagem do desenvolvimento econmico da regio nordeste brasileira. importante observarmos que a burocratizao da Administrao Pblica brasileira foi dada em um contexto histrico no qual, a partir da revoluo de 1930 e aps a crise da economia cafeeira o Brasil inserido na economia industrial. A urbanizao era um fenmeno cada vez mais crescente, fazendo com que o Estado, nesse bojo, tivesse de agir de forma mais intervencionista como agente indutor de um novo pacto de desenvolvimento econmico e social.

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Assim, podemos afirmar que essa burocratizao no foi dada ao acaso, mas sim vinculada a novas exigncias de um Pas que estava passando por grandes transformaes. Iniciada pelo Presidente Getlio Vargas, tivemos ainda uma experincia marcante na gesto do Presidente Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1961, na qual a viso de planejamento governamental foi fortalecida por meio do conhecido e ambicioso Plano de Metas, que tinha como objetivo fazer o Brasil crescer 50 anos em cinco. Em 1961, tomou posse como Presidente do Pas Joo Goulart, Jango, como ficou conhecido o Vice-Presidente de Jnio Quadros, que renunciara presidncia da Repblica. Jango deu incio ao que foi chamado de reformas de base, propondo mudanas profundas na educao; na posse de propriedades urbana e rural (reforma agrria); no processo eleitoral e na administrao tributria. Foi deposto em maro de 1964 pelo golpe militar que deu origem a uma nova fase ditatorial de governo no Brasil, que perdurou at os anos 1985. Os militares deram continuidade face desenvolvimentista, iniciada em 1956; entretanto, sob a forma de um regime autoritrio, em contrapartida democracia experimentada desde 1955. Ainda assim, podemos destacar que, revelia dos desmandos do autoritarismo e da represso poltica no Brasil nesse perodo, os governos militares inauguraram o que se pde chamar de segunda fase das reformas administrativas brasileiras, iniciativa essa que trouxe a conjugao entre aperfeioamento da burocracia e certa flexibilidade da ao estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada pelos rgidos mandamentos burocrticos. Isso se tornou possvel por meio da edio do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dentre outras medidas fortaleceu a descentralizao administrativa, a partir da diferenciao entre as denominadas Administrao Direta englobando a prestao de servios vinculados presidncia da Repblica e aos Ministrios e Indireta relacionada prestao de servios realizados por outras entidades de natureza jurdica prpria, conforme seu artigo 5. Eis as principais propostas para a Administrao Indireta via a criao de:

Autarquias: servios autnomos, criados por lei,

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dotados de personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para a execuo de atividades tpicas da Administrao Pblica que exijam, para seu melhor funcionamento, a gesto administrativa e financeira de forma descentralizada.

Fundaes pblicas: entidades de personalidade jurdica


de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por lei para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, dotadas de autonomia administrativa, patrimnio prprio, geridas por respectivos rgos de direo, sendo custeadas por recursos da Unio e de outras fontes.

E m p r e s a s p b l i c a s : entidades dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criadas por lei para a explorao de atividade econmica que o governo seja levado a exercer por alguma contingncia de convenincia administrativa.

Sociedades de economia mista: dotadas de


personalidade jurdica de direito privado, criadas por lei com vistas explorao de atividades econmicas, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade da Administrao Indireta. (BRASIL, DECRETO-LEI 200-67) O citado decreto fixou ainda princpios para o funcionamento da Administrao Federal, como o planejamento, a coordenao, a descentralizao, a delegao de competncia e o controle. Entretanto, o Decreto-Lei n. 200/67, ainda que um segundo marco na reforma burocrtica, permitiu o fortalecimento da chamada administrao paralela, ou seja, uma

Saiba mais

Administrao Federal

Em 1988 a nova Constituio Federal, vigente at os dias atuais, estabeleceu em seu artigo 37 como princpios gerais da Administrao Pblica: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Fonte: Elaborado pelo autor.

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Teorias da Administrao Pblica

Administrao Indireta emergente e eficiente em alguns setores que obtiveram mais relevo do que os ministrios aos quais estavam ligados. Este o caso da Petrobras at hoje, por exemplo, em contraposio a rgos enfraquecidos da Administrao Direta, em sua maioria mais lentos e deficientes. As carreiras de funcionrios de alto nvel de formao e salrios foram desprestigiadas na Administrao Direta, enfatizando a Administrao Indireta, que passou a contar com melhores quadros de pessoal, bem como com estruturas salariais mais elevadas. Podemos destacar, ademais, outra iniciativa tomada pelos governos militares com vistas modernizao da Administrao Pblica brasileira, como a criao do Ministrio da Desburocratizao, no incio dos anos 1980, e do Programa Nacional de Desburocratizao [...] que tinham como objetivos a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia. (MATIASPEREIRA, 2008, p. 92).

Muito bem, agora voc deve estar pensando como ficaram as prticas do passado patrimonialista face burocratizao da Administrao Pblica no Brasil, no verdade? Ser que foram banidas para sempre? Derrotamos enfim o uso privado do Estado?

Esta uma reflexo muito interessante, pois embora a partir de 1930 tenhamos promovido uma ruptura com o patrimonialismo, suas prticas no foram totalmente abandonadas. Vejamos essas evidncias. A implantao da tipologia burocrtica na Administrao Pblica brasileira no impediu a reproduo de velhas prticas, bem como a institucionalizao de novas na relao Estado e sociedade no Brasil. Um estudo muito interessante desenvolvido por Nunes (1997) mostra como esse processo pode ser visualizado no perodo que vai de 1930 a 1960. Nele, o autor afirma que foram

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estabelecidos quatro grandes padres institucionais que disciplinaram essa relao, por meio de quatro gramticas* conhecidas como: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos. Na prtica, essas gramticas puderam ser combinadas de formas diversas ao longo do tempo, ora prevalecendo uma em detrimento e/ou em conjugao com as demais, servindo de base para a ao dos aparelhos estatais junto sociedade. O clientelismo, que pode ser vinculado origem patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto, vigente desde os tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de certos recursos materiais e de mediao de interesses por intermdio de relaes pessoais. Ele no obedece a qualquer critrio formal ou jurdico, pressupondo consentimento individual entre as pessoas sem nenhum instrumento legal condicionante. O corporativismo envolve, por outro lado, a mediao de interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas, reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do corporativismo passam pela organizao horizontal de determinadas categorias sociais que so diferenciadas entre si e que possuem determinantes hierrquicos e formais. Ele constitui uma forma de intermediao pelo Estado de interesses distintos entre empresrios e trabalhadores e objetiva a eliminao ou a antecipao dos conflitos em uma sociedade de classes. O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de regras de ao que garantem a impessoalidade, isto , baseia-se no princpio de igualdade de tratamento dos cidados perante a lei. J o insulamento burocrtico refere-se definio de instrumentos que promovem certa proteo do ncleo tcnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas aes estatais. Desse modo, podemos entender o surgimento do universalismo de procedimentos, do insulamento burocrtico e do

*Gramticas indicao da existncia de diferentes combinaes culturais e elementos dentro de uma mesma estrutura. Fonte: Nunes (1997).

Voc se recorda da discusso sobre o tcnico-poltico? O

insulamento burocrtico uma dessas prticas.

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Teorias da Administrao Pblica

corporativismo a partir de 1930, enquanto o clientelismo, j uma prtica recorrente no Pas, continuou sendo conjugado com as demais gramticas. No primeiro governo Vargas (1930-45), por exemplo, foi implementado
[...] a legislao corporativista e foram criadas instituies corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrtico, atravs da criao de novas agncias e empresas estatais; buscou-se instaurar o universalismo de procedimentos, principalmente atravs de tentativas de reforma do servio pblico e da implantao do sistema de mrito. Estas novas gramticas modernizantes interagiram com uma antiga, o clientelismo, que foi traduzido para as instituies formais por meio da operao de um sistema poltico que beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do perodo altamente descentralizado da Repblica Velha. (NUNES, 1997, p. 47).

No perodo que se estendera de 1946 a 1950, o clientelismo fora retomado como gramtica dominante. O universalismo de procedimentos fora esquecido, bem como foram enfraquecidas as agncias insuladas, como o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), visto at ento como cone do regime autoritrio. O corporativismo no fora alterado. A partir de 1950, no segundo governo de Getlio Vargas e no de Juscelino Kubitschek, foram criadas diversas agncias estatais responsveis pela formulao e implementao de polticas econmicas inerentes industrializao, configurando a gramtica do insulamento burocrtico como a mais marcante, complementada pelas demais que no se afastaram de cena. Esse perodo foi marcado pelo debate em torno do nacional-desenvolvimentismo, em que as agncias insuladas se incumbiam de traar polticas isoladas das instncias partidrias, tidas como clientelistas.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

No governo Goulart, de 1961 a 1964, a gramtica do clientelismo foi evidenciada em detrimento das outras trs. J no perodo militar, o insulamento burocrtico foi a vedete da reforma administrativa de 1967, por meio do fortalecimento da chamada Administrao Indireta, que deu margem a criao de vrias agncias, desvinculadas da participao e do controle da sociedade civil sobre o Estado. Assim, podemos evidenciar que no s a reproduo do clientelismo, herdeiro legtimo do patrimonialismo, mas tambm a criao de novas prticas ou gramticas, como o insulamento burocrtico, o universalismo de procedimentos e o corporativismo permearam a implantao da Administrao Pblica do tipo Burocrtica no Brasil.

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Teorias da Administrao Pblica

Resumindo
Nesta Unidade, verificamos que a Administrao Pblica Patrimonialista foi trazida de Portugal, pela comitiva de Pedro lvares Cabral, em 1500. A instalao da famlia real portuguesa, em 1808, reproduziu e reforou as razes patrimoniais da gesto estatal de origem lusitana em nossas terras, confundindo o domnio das coisas privadas do monarca no Estado. Vimos, tambm, como essas prticas foram vivenciadas durante anos no Brasil. S a partir de 1930 que viemos a conhecer a primeira iniciativa de ruptura com a ordem patrimonial, por meio da introduo de uma grande reforma administrativa do Estado, iniciada pelo presidente Getlio Vargas, responsvel pela adoo de medidas que passaram a configurar a Administrao Pblica Burocrtica no Brasil, acarretando o ocaso do ciclo patrimonial. Entretanto, vimos que esses traos patrimoniais como prticas sociais, resistiram e se reproduziram ao longo do tempo convivendo com outras prticas ou gramticas criadas aps as experincias burocrticas. Os governos militares, ps-1964, reforaram a modernizao da gesto estatal marcando essas iniciativas pelo reforo da Administrao Indireta, baseada no princpio da descentralizao, por meio da edio do Decreto-Lei n. 200/ 67. Esse decreto propiciou uma ciso entre a chamada Administrao Indireta e a Direta, na medida em que a Indireta gerou uma gesto paralela, mais flexvel e autnoma, forte e profissionalizada, e a segunda foi enfraquecida, tornando-se lenta e pouco profissionalizada.

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Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Com base no estudo desta Unidade, podemos evidenciar que todas as mudanas importantes ocorridas na Administrao Pblica no Brasil tiveram como pano de fundo o afastamento da participao popular, ou seja, aconteceram sem o povo. Note que, primeiro tivemos a vinda da famlia real sem o convite dos habitantes da Colnia, pelo contrrio, a Corte de Portugal aqui desembarcou e usurpou as habitaes e outras propriedades privadas para a sua instalao. Trouxeram na bagagem o patrimonialismo estatal sem nenhuma interferncia local. Segundo, a independncia foi decretada pelas mos de um prncipe, apoiado por elites locais, descoladas do resto da sociedade civil. A instaurao da Repblica, de forma semelhante, foi conquistada por um golpe militar, apoiado por elites descontentes. A implantao, a partir dos anos 1930, da Administrao Pblica Burocrtica tambm no foi diferenciada. Outra vez um golpe militar, que no permitiu a posse de um presidente eleito, rompeu com o poder da oligarquia rural. Novamente uma trama de elites. Ampliamos tambm o nosso conhecimento no que tange a implantao do Decreto-Lei n. 200/67, responsvel pelo refinamento do modelo da Administrao Burocrtica brasileira, que se deu em um contexto de regime autoritrio de governo, comandado pelos militares que haviam tomado o poder, em 1964, e destitudo o ento Presidente Joo Goulart, ante o medo das consequncias que as suas reformas de base poderiam causar ao Pas. Como pudemos ver, a passagem da Administrao Pblica no Brasil do tipo Patrimonial para a Burocrtica ocorreu em meio a golpes militares e a deposio de presidentes eleitos.

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Teorias da Administrao Pblica

Atividades de Aprendizagem
Agora hora de verificarmos o seu nvel de apreenso dos temas at aqui tratados. Para tanto, realize as atividades propostas.

1. Sintetize as principais caractersticas das prticas da gesto estatal no Brasil, de D. Joo VI at o fim da Monarquia. Por que elas podem ser classificadas como patrimonialistas? 2. O que entendemos por coronelismo? Quais foram as suas caractersticas? 3. Por que os anos 1930 foram importantes para a histria da Administrao Pblica no Brasil? Quais so as marcas deixadas pela Administrao Pblica Burocrtica implantada a partir de ento? 4. Comente as gramticas reproduzidas nas relaes entre Estado e sociedade no Brasil. 5. Em qual contexto e como se caracterizou a segunda reforma administrativa no Brasil, de 1964 a 1985?

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Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

UNIDADE 6
A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL NO BRASIL

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Entender as propostas da Administrao Pblica Gerencial; Compreender a ideia das atividades no exclusivas de Estado; e Identificar as diferenas entre o modelo burocrtico e o gerencial.

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Teorias da Administrao Pblica

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

O ADVENTO DA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL


Caro estudante, Bem-vindo a ultima Unidade desta disciplina. Agora vamos estudar as propostas de mudana da Administrao Pblica Burocrtica para a denominada Administrao Pblica Gerencial no Brasil, baseada nos pressupostos da Nova Gesto Pblica (NGP) que estudamos na Unidade 3. Conheceremos esse processo, bem como os seus desdobramentos at os dias atuais. Voc est preparado para seguir adiante? Acreditamos que sim! A partir dos anos 1985, o Brasil, enfim, retornou ao convvio com a democracia. Findo o perodo dos regimes militares, Jos Sarney assume a presidncia do Brasil, dado o falecimento de Tancredo Neves antes da prpria posse. Seu desafio maior foi o de lutar contra um processo inflacionrio de grandes propores, mas sem grande xito. No entendimento de Bresser-Pereira (1992; 1996), o Estado brasileiro se viu envolto por uma grave crise fiscal. Se at 1985 o Estado era o ator principal que bancava parte do desenvolvimento econmico, passou ento a dar sinais de incapacidade financeira para continuar mantendo esse papel. Tal crise atingiu o seu pice ao final dos anos 1980, tomando propores incontrolveis, por meio de um processo hiperinflacionrio, em janeiro de 1990. Somente a partir desse ano foi dado o alerta sociedade, momento que coincide com a eleio de Fernando Collor de Mello, em 1990, primeiro presidente escolhido pelo voto direto aps o fim da ditadura militar. Em seu governo foram dados, ainda que de forma atabalhoada, os primeiros passos em direo s reformas

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Teorias da Administrao Pblica

econmicas e de gesto estatal. Fora promovida, pois, uma reforma estatal que trazia em seu bojo a ideia de reduo da presena do Estado, tanto no plano econmico, como indutor e executor de polticas de desenvolvimento, como no plano das polticas de cunho social. Medidas concretas foram promovidas para contemplarem a extino e a fuso de entidades governamentais, inclusive ministrios; o afastamento e o remanejamento de pessoal; e o incio de um vasto programa de privatizao de empresas estatais, configurando, desta forma, a desestatizao. Essas medidas tomadas em prol de uma pretensa racionalizao da mquina estatal provocaram o desmantelamento desses aparelhos e, ainda, o desgaste da imagem do servio pblico perante a sociedade. Envolvido em graves escndalos de corrupo, Fernando Collor de Mello foi afastado por impeachment da presidncia em 1992, assumindo a presidncia o seu Vice-presidente Itamar Franco, que nomeia, em 1993, Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda. Inicia, ento, um processo de estabilizao econmica a ser efetivado aps a entrada em cena do Plano Real, a partir de 1994. Dado o sucesso desse plano, Fernando Henrique Cardoso (FHC) conquista a eleio para presidente do Brasil naquele mesmo ano, vindo a tomar posse em 1995.

Voc deve estar se perguntando: por que FHC implantou a Administrao Pblica Gerencial, no verdade? Em que contexto histrico-social foi justificada a reforma do Estado a partir dessa concepo?

Podemos constatar que, desde os anos 1980, vivencivamos um contexto de desestruturao e crise de um modelo de Estado desenvolvimentista na Amrica Latina. Dito de outro modo, uma falncia dos modos de interveno estatal no continente, experimentados por volta dos anos 1930 e consolidados nos anos 1950 com o avano de modelos econmicos, responsveis pela

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Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

transio da tradio agrrio-exportadora de sua economia para a via da industrializao. Esse perodo ficou conhecido como inerente a um processo de substituio de importaes e originou o chamado nacionaldesenvolvimentismo, ou seja, uma interpretao que concebia as economias nacionais latino-americanas como subdesenvolvidas e em desvantagem perante a concorrncia dos pases industrializados. Fora necessria, ento, a adoo de medidas protecionistas para as indstrias nacionais, e admitida, ainda, a ao forte do Estado na economia, seja como ator importante tanto na definio de estratgias de crescimento e direo da economia como promotor direto desse processo de industrializao. Assim, sua atuao seria sentida firmemente no sistema produtivo, por meio de inverses econmicas que ampliariam o seu tamanho via empresas estatais. Um exemplo marcante dessa estratgia foi a criao, em 1942, da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). Somemos a essa estratgia eventos inerentes s transformaes na economia capitalista em nvel mundial, como:

As mudanas nos processos de gesto da produo e


circulao de bens que passaram a ter como pressuposto bsico o regime da oferta, ou seja, a colocao no mercado de produtos de baixo custo e em grandes quantidades capazes de estimular e atender ao consumo de massa. Registramos nesse evento um novo padro econmico pressionado pela demanda, isto , em que a produo passou a ser baseada na maior adequao capacidade de atendimento das exigncias dos consumidores, por meio da adoo de mtodos mais flexveis de gesto da produo envolvendo a utilizao de novas tecnologias.

A constituio de um sistema financeiro internacionalizado no incio dos anos 1960 com a criao de um mercado para emprstimos e investimentos financeiros na Europa e nos Estados Unidos, formado por ativos em dlares vindos de excedentes de pases expor-

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Teorias da Administrao Pblica

tadores e de empresas multinacionais, dotado de regulamentao prpria como a taxa de juros. Como esse mercado operava em dlar, os Estados Unidos assumiram grande poder de controle sobre a taxa de juro internacional, trazendo, como consequncia, a perda de autonomia das autoridades financeiras dos Estados nacionais. Isto , naquilo que dizia respeito definio de polticas monetrias e s consequentes taxas de juros para as suas moedas, enfraquecendo, em particular na Amrica Latina, as capacidades das intervenes estatais nas economias locais.

O rearranjo dos processos decisrios locais devido


tendncia unificao de decises em nveis regionais, envolvendo unificao de mercados entre pases, a partir da formao de blocos coMercado Comum Europeu Saiba mais muns que pudessem combater a prpria Sucessor, desde 1992, da dinmica de enfraquecimento dos Estados Comunidade Econmica nacionais frente economia mundial Europeia, teve como obglobalizada. Um grande exemplo foi a forjetivo inicial integrar mao do Mercado Comum Europeu, que economias de pases deu origem atual Unio Europeia. europeus, aps o fim da Segunda Guerra
Mundial, com vistas a garantir-lhes processos de desenvolvimento econmico e social compartilhados e contnuos. Atualmente composto por vinte e sete Estados membros e sua mais marcante caracterstica a integrao econmica e comercial por meio de um mercado nico que permite a livre circulao, entre seus territrios, de bens, servios, capitais e trabalhadores. Em 1999, foi criado o euro, ou seja, uma moeda de circulao comum entre os Estados-membros. Fonte: Elaborado pelo autor.

Esse era o pano de fundo subjacente Amrica Latina quando da posse de FHC. Assim, ao iniciar o seu governo, FHC criou o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), sendo nomeado como ministro o professor Bresser-Pereira, que se torna o artfice e defensor de um processo mais amplo de reestruturao do Estado, incluindo nela refor mas de cunho administrativo, previdencirio e poltico denominada de Administrao Pblica Gerencial.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

A leitura que o ento gestor do MARE fazia sobre a crise do Estado brasileiro, naquela ocasio, foi caracterizada por quatro aspectos. So eles:

Fiscal ou financeiro: poupana pblica negativa e


perda do crdito pblico, diminuindo a capacidade de interveno do Estado.

Modo de interveno na economia: falncia do


modelo de substituio de importaes adotado no Pas a partir dos anos 1930.

Forma de administrao do Estado nos moldes


burocrticos: incapacidade de atendimento com eficcia aos cidados.

Poltico: crises de legitimidade do regime militar, de


adaptao ao regime democrtico (transio democrtica) e moral (impeachment de Collor). Registramos que os processos complexos e diversificados de interveno estatal com vistas ao desenvolvimento nacional, a partir dos anos 1930, resultaram na expanso de gastos pblicos e de organizaes estatais, bem como no fortalecimento da Administrao Indireta. Em paralelo, no foram tomados os cuidados necessrios para os devidos ajustes nos diversos estgios de desenvolvimento inerentes reviso de gastos, incentivos e subsdios, gerando nestes dois ltimos um forte descontrole na dinmica desordenada. Verificamos j poca a superposio de rgos estatais responsveis pelas duplicidades de competncias e pela desorganizao dos aparatos pblicos estatais, contribuindo para a incapacidade cada vez maior dos governos de atenderem as demandas sociais em relao ao Estado, propiciando um quadro de descrdito generalizado do setor pblico no Brasil.

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Teorias da Administrao Pblica

Assim, no governo FHC a Administrao Pblica Gerencial foi um instrumento por meio do qual se buscou um possvel redesenho dos
Contornos da nova Administrao Pblica: (1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se recursos e atribuies para os nveis polticos, regionais e locais; (2) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; (3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs da piramidal: (4) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autorreferida. (BRESSERPEREIRA, 1996, p. 11-12).

Conhea os detalhes do

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado no site <http://www. bresserpereira.org.br/>.

Criado pelo MARE em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado passou a conter os princpios gerais da Administrao Pblica Gerencial, inserida no bojo de um conjunto de aes inerentes ao que foi denominado de processo de reconstruo do Estado. Dentre seus objetivos principais constava modernizar e aumentar a eficincia dos governos da Unio, dos Estados e municpios, bem como contribuir para o ajuste fiscal destes, sugerindo enxugamentos de quadros de pessoal em excesso, a fixao de tetos de remunerao para servidores pbicos e mudanas nas regras inerentes aposentadoria e previdncia. Assim, na perspectiva da reforma gerencial, o papel do Estado, contrapondo-se ao modelo do Estado Social Burocrtico, seria o do Estado Social Liberal, ou seja, protetor dos direitos sociais, promotor e no agente econmico do desenvolvimento, capaz de realizar servios sociais por meio de estruturas organizacionais flexveis pblicas, porm no estatais. Iniciou, assim, a transio da Administrao Pblica do tipo Burocrtica para a Gerencial, ancorada em trs dimenses bsicas. So elas:

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

a institucional-legal, compreendendo o papel do Estado


e seus aspectos legais;

a cultural, em que h a transformao de valores


burocrticos para os valores gerenciais; e

a gerencial, por meio da qual se pretendia tornar o servio


pblico mais eficiente e de qualidade para a populao. Na proposta da Administrao Pblica Gerencial passavam a prevalecer, ento, valores vinculados qualidade, eficincia e eficcia dos servios pblicos e busca pelo estabelecimento de uma cultura gerencial em distino cultura burocrtica nas organizaes pblicas. Ainda assim, no se tratava de negar totalmente os princpios do modelo burocrtico, preservando deles o interesse pblico, os sistemas de mritos e de carreiras estruturadas de funcionalismo, a avaliao de desempenho e a formao continuada de pessoal. Em suma, a Administrao Pblica Gerencial, no bojo de uma proposta mais ampla da chamada reconstruo do Estado, visava superar disfunes e desajustes tanto administrativos como estruturais e crnicos na gesto pblica brasileira, que contriburam sobremaneira para um impasse gerencial e fortaleceram a crise do Estado. Dentre essas distores no servio pblico, eram destacadas:

a rigidez excessiva de regras e procedimentos


operacionais;

as insuficincias oramentrias, de recursos materiais


e tecnolgicos;

a expanso exacerbada da Administrao Indireta,


como empresas estatais, fundaes, autarquias; as disparidades entre servidores da Administrao Direta e Indireta; e

a distribuio desordenada de contingentes de pessoal,


como a carncia ou o excesso em determinadas reas, os regimes de trabalho, as carreiras, os nveis de remunerao e capacitao distorcidos, dentre outras.

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Teorias da Administrao Pblica

Inclua-se nestas avaliao de

ferramentas gerenciais a

desempenho por meio de indicadores especficos, sugerida pela obra

O pensamento dos formuladores do MARE impunha a opo por um modelo de Estado que, preservando os ideais democrticos, pudesse ser desenhado como uma organizao estatal mais enxuta, reduzidas as suas atividades consideradas no prioritrias, extintas as redundncias e obsolescncias e, ainda, delegando ao mercado aquilo que pudesse ser feito por ele, como atividade empresarial de cunho competitivo. No plano da gesto propriamente dita, os aparelhos estatais deveriam ser dotados de instrumentos gerenciais modernos capazes de garantir sua maior eficincia e eficcia. De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o oramento seria uma importante pea para um governo de resultados, na medida em que deve refletir as misses de determinado governo, os seus objetivos especficos, bem como os resultados de qualidade a serem alcanados. Logo, torna-se possvel no s o acompanhamento da execuo daquilo que foi previsto, como tambm a que custos os resultados foram alcanados no plano qualitativo. Note que a Administrao Pblica Gerencial pretendida desde 1995, foi uma das opes do governo FHC frente crise do Estado, no intento especfico de superar os entraves histricos do modelo burocrtico clssico e em sintonia com um novo padro de desenvolvimento, marcado pelas novas tecnologias. Ou, ainda, a definio de um modelo distinto de Estado, que deveria ser atuante e gerencial, sem, necessariamente, adotar o gigantismo de seu antecessor burocrtico, herdado do regime militar. Neste cenrio, a Administrao Pblica Gerencial passou a defender caractersticas, tais como:

Reinventando o Governo de David Osborne e Tom Gaebler.

a profissionalizao dos servidores pblicos; a busca de controle de resultados por meio de indicadores de desempenho;

a descentralizao administrativa; a utilizao de tcnicas de gesto consagradas no setor privado da economia, como a satisfao do cidado-cliente, a melhoria contnua, a flexibilizao de rotinas e procedimentos operacionais, a maior parti-

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

cipao dos servidores nos processos decisrios, a valorizao do gerente no lugar do administrador burocrtico, dentre outras ferramentas; e

a utilizao mais racional de recursos pblicos.


Quanto s aes inerentes eficincia da mquina administrativa, foram propostas alteraes nas configuraes das organizaes pblicas, assim caracterizadas:

a distino de atividades exclusivas de Estado como


aquelas inerentes regulamentao, fiscalizao, ao fomento e definio de polticas pblicas, bem como a sua localizao no chamado Ncleo Estratgico Estatal, composto este pelo gabinete da presidncia e ministrios, e pelas cpulas do Poder Executivo com suas secretarias e agncias vinculadas, diferenciadas em executivas e reguladoras;

a identificao de atividades no exclusivas de Estado


como aquelas que podem tambm ser executadas pelo setor privado da economia, de cunho competitivo. Enquadravam-se nessa classificao os servios pblicos de carter social ligados educao, sade, cultura e pesquisa desenvolvidos por universidades, hospitais, centros de pesquisa e museus e, ainda, os denominados servios de apoio, como limpeza, transporte, vigilncia e manuteno, que deveriam ser terceirizados. As atividades de cunho social deveriam ser executadas em parceria com o Estado, por meio de entidades de carter pblico, porm no estatais, denominadas de Organizaes Sociais; e

as atividades empresariais estatais que deveriam ser


transferidas para o mercado por meio de processos de privatizaes, como siderurgia, telefonia, dentre outras concretizando e reforando o processo de desestatizao.

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Teorias da Administrao Pblica

As atividades exclusivas de Estado seriam concentradas na instncia denominada de Ncleo Central, ou seja, aquela composta pelos ministrios e suas secretarias com a incumbncia bsica de pensar, controlar e avaliar polticas de governo, apoiadas por agncias do tipo executivas e reguladoras. As agncias executivas foram constitudas por autarquias e fundaes pblicas que, com vistas efetivao de polticas pblicas, tivessem como encargos a tarefa de arrecadar impostos, implementar aes de seguridade social bsica e garantir a segurana pblica, por exemplo.

Observe que a proposta de constituio de agncias executivas no institucionalizava uma nova configurao jurdica no servio pblico, no verdade?

A agncia executiva era uma qualificao que recebia uma autarquia ou fundao pblica, por meio de decreto presidencial, a partir de sua deciso de candidatar-se adeso dessa qualificao. Para tanto, deveria o ente interessado ter a permisso de seu ministrio, definir uma proposta de projeto institucional e organizacional e firmar um contrato de gesto com seu ministrio supervisor. Nesse contrato de gesto, constariam seus compromissos a serem assumidos em torno de aes e metas a serem cumpridas e avaliadas, a partir de indicadores de desempenho acordados. Aps cumprir essas etapas, o ente interessado aguardava a qualificao por meio da publicao do decreto presidencial. Com isso, os rgos centrais, ministrios e secretarias, aps a formulao das polticas, delegariam de forma descentralizada a sua execuo a essas agncias, as quais seria garantida a flexibilizao na gesto para o alcance dos resultados previstos nos contratos de gesto. J as agncias reguladoras diferenciavamse das executivas no s por possurem uma maior autonomia,

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

mas tambm por serem criadas por lei especfica pelo Congresso Nacional e no por decreto. Igualmente, passaram a ter como incumbncia a regulamentao e a regulao de servios pblicos de carter monopolista, regulando, mas no determinando, os preos destes. Essas agncias passaram a ter importncia em setores como o de petrleo em razo do fim do monoplio da Petrobras e a privatizao de servios de telecomunicaes e de energia eltrica. Conforme explicita o prprio BresserPereira (1998a, p. 226)

Saiba mais

Congresso Nacional

O edifcio do Congresso Nacional foi projetado por Oscar Niemeyer e sede do Poder Legislativo. Sua arquitetura lembra a letra H, o prdio apresenta 28 andares que abrigam atividades administrativas. O seu interior apresenta um vasto acervo cultural e paisagstico. Nas cpulas se localizam os plenrios, na convexa a Cmara dos Deputados e na cncava o Senado Federal. Fonte: <ht tp://www.brasilviagem.com/pontur/ ?CodAtr=2849>. Acesso em: 25 fev. 2010.

A diferena entre os dois tipos de agncia est no fato de que, embora as duas gozem de maior autonomia administrativa, as agncias reguladoras so entes pblicos mais autnomos em relao ao governo, uma vez que a elas compete cumprir polticas de Estado, de carter mais amplo e permanente, em defesa do cidado, no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e diretrizes de um governo especfico. Seus dirigentes so detentores de mandato e tm sua indicao aprovada pelo Congresso, o que no acontece com os dirigentes das agncias executivas, que so de livre nomeao e exonerao pelo Presidente da Repblica.

Foram ento criadas por legislaes especficas, entre os anos de 1996 e 1997, as trs primeiras agncias reguladoras da era gerencial Agncia Nacional do Petrleo (ANP); Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL); e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL). O Banco Central e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica j funcionavam tambm como agncias reguladoras. At o primeiro trimestre de 2008, o Pas j contava com mais sete dessas agncias, sendo a mais recente a

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Teorias da Administrao Pblica

Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), criada em 2005, j no governo do Presidente Lula. Agora que voc j sabe o que so atividades exclusivas de Estado, bem como a forma organizacional que assumiram, vamos tratar das atividades no exclusivas de Estado. Essa proposio, sem dvida, pode ser considerada a grande novidade da Administrao Pblica Gerencial no Brasil. Por seu intermdio, servios pblicos, como sade, educao, cultura e pesquisa cientfica, prestados diretamente por entidades estatais, passariam a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas de Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de interesse pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo constitudas na esfera do Direito privado.

Para conhecer em

detalhes a proposta de OS, acesse <http://

concepo e criao das

www.planejamento.gov.br/ secretarias/upload/ Arquivos/publicacao/ seges/PUB_Seges_Mare_ caderno02.PDF>.

Voc deve estar pensando: como assim? Isso significaria privatizar a sade e a educao no Brasil?

A opo pela esfera pblica no estatal no significaria a privatizao do Estado, conforme os pensadores do MARE. Isso porque as OS atuariam em reas em que o mercado incapaz de atuar ou at compete com o Estado (educao e sade, por exemplo) e cujas organizaes estatais no se apresentam de forma eficiente e flexvel na execuo de servios pblicos. Do mesmo modo, as OS seriam pblicas porque estariam voltadas para o interesse pblico, sem fins lucrativos ou corporativos e no estatais por no serem de propriedade do Estado. Ou seja, no confundiriam, neste caso, aquilo que pblico com o que de natureza estatal. Logo, para prestarem servios de natureza pblica, as OS deveriam estabelecer parcerias com o Estado, por meio de um processo denominado pelo ento ministro Bresser-Pereira como publicizao, do seguinte modo:

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

a deciso da entidade e do ministrio a qual essa se


vincula de se submeter a publicizao;

a extino dessa mesma entidade estatal, por meio de


lei, para que possa ser absorvida por uma associao ou fundao, criada por pessoas fsicas e de direito privado; e

a qualificao dessa entidade como organizao social


realizada pelo governo. Essa OS assumiria, ento, por cesso precria, todos os bens da entidade extinta. Os servidores pblicos da extinta entidade estatal passariam a integrar um quadro em extino e, vinculados ao ministrio ao qual pertenciam, seriam cedidos s OS. Os novos servidores dessa nova entidade seriam contratados pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Logo, seriam empregados no vinculados diretamente ao Estado. Os procedimentos inerentes s compras da OS permaneceriam vinculados aos processos de licitao pblica, podendo contar com normativas prprias. O Estado, por meio de contrato de gesto com a OS, repassaria recursos necessrios oferta de servios pblicos de forma gratuita aos cidados. A utilizao desses recursos pblicos estaria sob controle de rgos internos e do Tribunal de Contas. Outra garantia de controle do desempenho dessa entidade pblica no estatal, sem fins lucrativos, seria dado pela constituio de um Conselho de Administrao que detivesse o poder e que fosse composto por membros natos e eleitos, representantes governamentais e da sociedade civil. Caberia ainda OS a adoo de instrumentos flexveis de gesto para o atendimento eficaz ao cidado, bem como a instituio de canais de comunicao para que seu desempenho fosse controlado externamente. Os contratos de gesto tambm seriam instrumentos importantes para o controle das OS, devendo conter:

os indicadores de desempenho;

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Teorias da Administrao Pblica

a viso estratgica, misso e metas institucionais em


acordo com a poltica pblica a qual se vinculam;

os recursos e condies indispensveis ao cumprimento


dos objetivos pactuados;

aos dispositivos institucionais de avaliao de desempenho;

as possibilidades que permitam rediscusso e/ou resciso contratual, bem como a sua vigncia e condies para renovao;

as condies de responsabilizao por descumprimento


de pactos contratuais;

as obrigaes mtuas tanto da OS quanto do governo


por intermdio dos ministrios envolvidos; e

a efetivao de condies que permitam a publicidade


de atos e, ainda, o controle por parte da sociedade. Em princpio, os estrategistas do MARE pensavam que, em nvel do governo federal, poderiam ser consideradas como atividades no exclusivas de Estado de maior relevo aquelas exercidas pelas universidades, pelas escolas tcnicas, pelos centros de pesquisa, hospitais e museus. Em 1997, foi ento editada a Medida Provisria n. 1.591, Saiba mais Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron transformada na Lei n. 9.637 no ano Centro de pesquisa esseguinte, dando incio ao processo de tatal localizado em publicizao de entidades estatais. Campinas (SP), o LNLS As primeiras OS criadas a partir dessas um laboratrio aberto a duas legislaes absorveram a usurios do Brasil e do Fundao Roquette Pinto, organizao Exterior que oferece condies excepcionais para os cientistas realizarem pesquisas em nvel ligada a atividades de televiso de competitividade mundial. Fonte: <http:// educativa no Rio de Janeiro, e o www.lnls.br/lnls/cgi/cgilua.exe/sys/s tart. htm? Laboratrio Nacional de Luz sid=60>. Acesso em: 25 fev. 2010. Sncrotron.

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Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

A estratgia de extino de entidades estatais e de contratao de OS para a execuo de atividades no exclusivas de Estado foram tambm vivenciadas por Estados e municpios, como ocorreu na cidade de So Paulo, por exemplo, quando foram firmados contratos com vrias OS locais para a prestao de servios de sade. Essa estratgia tem gerado conflitos judiciais contrrios a esse procedimento. Polmica jurdica semelhante experimentou o Estado de Santa Catarina que, por meio da Lei n. 12.929, de 4 de fevereiro de 2004, criou o Programa Estadual de Incentivo s Organizaes Sociais. Desse modo, o Estado Social-Liberal se configurou como flexvel, mais enxuto, descentralizado e publicizado no plano das estruturas organizacionais, como vimos at aqui. No plano da transformao da cultura burocrtica para a gerencial, as principais aes foram tentadas por meio de programas e polticas de recursos humanos. Dentre elas podemos enumerar:

Para saber mais sobre estas polmicas acesse o site do professor Bresser-Pereira <http://www. bresserpereira.org.br/>.

o Programa de Qualidade e Participao, cuja inteno


era a de implantar princpios de programas de qualidade total, fartos no setor privado, em todos os rgos estatais do Poder Executivo, incentivando a aplicao de tcnicas que buscassem a participao dos servidores pblicos e seus compromissos com a avaliao e melhoria de resultados de satisfao dos seus clientes, internos e externos, dentre outras; e

o Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios,


que, tambm, luz da qualidade total, seria dedicado aos processos de reestruturao gerencial dos ministrios. Foi ainda instituda uma nova poltica de gesto de pessoal a partir da Emenda Constitucional n. 19/98, que alterou significativamente a Constituio Federal de 1988. A partir dela, a estabilidade no servio pblico passou a ser efetivada aps trs anos de estgio probatrio, tendo sido avaliado o desempenho satisfatrio do servidor. Em caso de desempenho insatisfatrio, o servidor poderia ser demitido, mas a ele reservada a ampla defesa.

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Teorias da Administrao Pblica

Tornou-se possvel, ainda, a demisso por excesso de quadros, situao na qual, se comprovada a ameaa aos limites legais permitidos para gastos com pessoal na Administrao Pblica, seria permitida a extino do cargo. Contando, ademais, com o advento da publicizao, bem como com as terceirizaes de atividades de apoio, o Estado diminuiria seus quantitativos de pessoal passando a conter custos e a reduzir os seus dficits financeiros. Foi extinto, tambm, pela mesma emenda, o Regime Jurdico nico para os servidores pblicos, conforme ditava o artigo 39 da Constituio Federal de 1988, que obrigava a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios a institurem um regime nico para todos os seus servidores, baseados em estatutos prprios, impedindo o regime celetista na gesto pblica, por exemplo. Pela emenda, essa obrigao deixava de existir. Entretanto, no ano de 2000, os Partidos dos Trabalhadores (PT), Saiba mais Supremo Tribunal Federal (STF) o Comunista do Brasil (PC do B), Criado pela Constituio o Democrtico Trabalhista (PDT) e o Federal de 1988, o STF Socialista do Brasil (PSB) propuseram a Corte responsvel por uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, uniformizar a interpreADIN n. 2135-4, com pedido de liminar tao da lei federal em ao Supremo Tribunal Federal (STF) em todo o Brasil, seguindo os princpios constitucionais e a garantia e defeBraslia, julgada procedente por esta sa do Estado de Direito. Fonte: <http:// Corte, sendo publicada a liminar www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp favorvel aos impetrantes em maro de ?tmp.area=293>. Acesso em: 25 fev. 2010. 2008. Com isso, at o julgamento final pelo STF, o Regime Jurdico nico retornou ao texto constitucional, conforme redigido em 1988. Por fim, de acordo com Bresser-Pereira (1998a), artfice da reforma gerencial, as mudanas na rea de gesto de pessoas na Administrao Pblica eram tarefas prioritrias no existente cenrio poca, implicando o estabelecimento de uma poltica voltada captao de novos servidores, ao desenvolvimento ou capacitao do pessoal, implantao de um sistema de remunerao adequado que estimulasse o desempenho por meio de incentivos e instituio de carreiras compatveis com a necessria reconstruo do aparelho do Estado.

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Voc sabe quais foram as consequncias dessa reforma gerencial?

Vejamos que, ainda em 1999, no segundo mandato de FHC, o MARE foi extinto, sendo suas atribuies transferidas para a Secretaria de Gesto (SEGES) vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Esta continuou na mesma linha de reforma gerencial e desenvolveu: o Programa Nacional de Desburocratizao, o Programa de Valorizao do Servidor, o Programa de Gesto Pblica Empreendedora e o Programa de Qualidade no Servio Pblico. Na avaliao de Paula (2007, p. 136), [...] ainda no foram realizadas muitas anlises sistemticas sobre o desenho do aparelho de Estado, aps a reforma de 1995. De concreto, em nosso entendimento, podemos observar que durante o perodo de dois mandatos do Presidente FHC, a reforma gerencial foi amplamente estudada e cuidadosamente expressada em legislaes especficas. A vontade poltica estava muito clara por parte do governo em sua implementao. Contudo, como vimos, a transferncia de atividades no exclusivas de Estado para as OS, no governo federal, foram muito tmidas. Na educao, por exemplo, o prprio Bresser-Pereira (1998a) reconheceu as dificuldades que enfrentou no Ministrio da Educao, que, se em princpio tomou como positiva a ideia da publicizao das universidades, a rejeitou posteriormente por presso dos reitores inviabilizando essa ao. No tocante proposta das agncias, as executivas no lograram muito xito. J aquelas definidas como reguladoras, conforme j vimos, tiveram seu quantitativo aumentado, sendo algumas delas criadas no mandato do sucessor de FHC, aps 2003. No plano de gesto de pessoal, a extino do Regime Jurdico nico, proposto pela Emenda Constitucional 19/98, uma das estrelas da reforma, sofreu um retrocesso com a ADIN n. 2135-4 at a deciso final do STF. O governo do Presidente Lula aproveitou alguns princpios da proposta gerencial, como a ideia da qualidade no servio pblico,

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Teorias da Administrao Pblica

os contratos de gesto, as agncias reguladoras, mas tirou de evidncia a publicizao. Na educao, por exemplo, em vez de se falar em extino de universidades e escolas tcnicas, que teriam as suas funes assumidas por OS, o que se viu nos ltimos seis anos de governo foi a criao de novas universidades e escolas profissionalizantes com status de ensino superior, bem como a contratao de quadros de pessoal pelo Regime nico Estatutrio. Por meio do Decreto n. 5.378/05 o governo federal criou o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA), que em seu artigo 1 define como sua finalidade a contribuio para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados, bem como para o aumento da competitividade do Pas. Seus produtos so:

a avaliao continuada de entidades estatais por meio


de autoavaliao e do Programa de Qualidade no Servio Pblico, j existente; e

a desburocratizao por meio da simplificao de


processos administrativos e a melhoria na gesto do atendimento direto aos cidados. Alguns Estados brasileiros, como So Paulo e Minas Gerais, vm adotando, em suas legislaes inerentes gesto de pessoal, o condicionamento para progresso funcional e melhoria de remunerao ao alcance de metas preestabelecidas. Diante do exposto, as prescries da Administrao Pblica Gerencial continuam sendo utilizadas como orientaes nos planos de mudana cultural, ou seja, procedimentos administrativos e profissionalizao da mquina estatal no Brasil. Entretanto, no governo federal, no tocante diminuio do tamanho do Estado por meio da transferncia de suas atividades no exclusivas para setores pblicos no estatais, o movimento at agora tem sido o inverso. Ou seja, a crena a de que a gesto pblica de qualidade nas reas sociais, como a educao, a sade, a cultura e a cientfica, consideradas no exclusivas pelo Plano

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Diretor da Reforma do Estado de 1995, pode ser efetivada por entes estatais, mantidos como propriedades do Estado. Esta parece ser uma das grandes distines da GESPBLICA em vigor, quando relacionada aos conselhos da Administrao Pblica Gerencial, concebida no governo FHC.

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Teorias da Administrao Pblica

CRTICAS E ALTERNATIVAS TERICAS TIPOLOGIA DA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL


Agora que voc j sabe como as tipologias da Administrao Pblica Patrimonialista, Burocrtica e Gerencial se manifestaram no Brasil, situadas em contextos histricosociais especficos, vamos discutir um pouco sobre as crticas tipologia Gerencial, na literatura internacional e nacional, bem como apontar caminhos para uma proposio alternativa de tipologia a ser construda.

ALGUMAS

REFLEXES CRTICAS AOS PRESSUPOSTOS DO

GERENCIALISMO

A Administrao Pblica Gerencial, ou Nova Gesto Pblica, se apresenta como uma alternativa ao modelo de Administrao Pblica Burocrtica, considerando a ineficincia deste ltimo para lidar com as demandas do Estado contemporneo. Tais consideraes so muito questionadas na literatura, que elabora crticas ao gerencialismo na Administrao Pblica.

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A burocracia como tipo especial de poder permitiu a emergncia das organizaes burocrticas. Ou seja, aquelas caracterizadas pela existncia de normas formais escritas, impessoais, nas quais impera a meritocracia e a separao ntida entre o que pblico e o que privado.

Desde o advento das abordagens clssicas propostas por Taylor e Fayol, no incio do sculo XX, grande parte do chamado pensamento administrativo vem sendo dominado por uma concepo cartesiana de gesto em que predominam dimenses objetivas. Isto , abordagens que priorizam os conjuntos de tcnicas e ferramentas com vistas ao alcance da eficcia e produtividade organizacionais baseadas nos moldes burocrticos racionais.

Vimos ainda que por meio da Administrao Pblica Burocrtica foi possvel a superao da tipologia patrimonialista na gesto estatal, voc concorda?

importante lembrarmos ainda que os estudos analticos sobre a emergncia da burocracia realizados por Weber (1984) se referem a uma forma histrica de racionalidade da vida social como instrumento importante de negao a modelos pr-burocrticos inerentes patronagem e ao patrimonialismo advindos da dominao do tipo tradicional. A tica burocrtica sua aderncia impessoal s regras, especializao, hierarquizao das relaes sociais, ao apego a procedimentos regularizados e rotineiros est vinculada a comportamentos capazes de garantirem a no influncia de interesses polticos e compromissos particulares, visando separao entre aquilo que de interesse pblico ou privado, em uma sociedade democrtica. Se a tica burocrtica assim, dizem

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Teorias da Administrao Pblica

os crticos, no se pode imputar burocracia as causas da ineficincia da gesto pblica. Voc concorda com essa afirmativa? Entre os anos 1950 e 1970, o modelo burocrtico de gesto passou a ser cada vez mais questionado sobre a sua eficincia para enfrentar um contexto mundial de grandes transformaes, dentre elas: a crise do dlar americano, a desestabilizao de economias mundiais, o aumento da inflao, a elevao de taxas de juros nas economias centrais, a discusso sobre o papel do Estado como agente econmico produtivo, a saturao de mercados de certos bens de consumo durveis no Primeiro Mundo, a emergncia dos pases do Sudeste Asitico e a grande competitividade de seus produtos nos mercados internacionais. Surgem, ento, as iniciativas inerentes s chamadas novas tecnologias de gesto organizacionais, que passaram a pregar a flexibilizao dos processos de produo constituindo como palavras de ordem a busca da qualidade total, a gesto democrtica, a terceirizao, a reduo de estoques, o defeito zero, a polivalncia do trabalho, a multiqualificao do trabalhador, a reengenharia, dentre outros. O culto a essas prticas de gesto deu origem ao movimento gerencialista. Essas ideias foram reforadas com o lanamento da onda a Gesto da Excelncia, nos Estados Unidos, nos anos 1980, como um modelo capaz de conter, em seu bojo, um cabedal de preceitos necessrios ao alcance do sucesso competitivo das organizaes produtivas ocidentais nos mercados mundiais. Alguns atributos passaram a ser caracterizadores de empresas inovadoras e excelentes. Dentre eles, ganharam destaque:

Algumas dessas novas tecnologias de gesto so tratadas,

detalhadamente neste curso, nas disciplinas Gesto de Operaes e Logstica II e Gesto da Qualidade no Setor Pblico.

a determinao para a experimentao constante da


inovao;

a prtica da escuta, do conhecimento e respeito ao


cliente;

a busca da autonomia e do esprito empreendedor dos


lderes e demais membros organizacionais;

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Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

o alcance de ganhos de produtividade por meio das


pessoas, tendo como base o seu maior envolvimento e participao no trabalho;

o compromisso com os valores organizacionais e a


gesto por resultados;

a procura por estruturas organizacionais enxutas que


possam dar agilidade s decises e aos processos;

a implantao de processos decisrios descentralizados


garantidores de maiores nveis de autonomia em toda a organizao; e

a crena em uma sociedade de mercado e em seus


aspectos competitivos. Esse movimento gerencialista foi incorporado Administrao Pblica, a partir da Gr-Bretanha, com o nome de Nova Gesto Pblica (New Public Management). No Brasil, como vimos, essa tendncia foi concretizada por meio da chamada Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos 1995. Alm de sua pretenso de certa banalizao da burocracia, outras crticas so direcionadas ao gerencialismo na Administrao Pblica.

A partir de agora vamos sintetizar a NGP e a sua verso adaptada no Brasil. Preparado para mais esta descoberta? Vamos l?

De acordo com Paula (2007), essa tipologia gerencial, ao ser transplantada do setor privado da economia para o setor pblico, trouxe consigo a ideia de separao entre a poltica e a administrao, tratando a gesto estatal por uma via tecnicista, descolada de suas bases polticas. Isto , no enfrentou questes complexas da dinmica da participao social em uma sociedade democrtica, no integrando questes tcnicas e polticas, indissociveis no plano das relaes entre Estado e sociedade.

Voc se recorda que na Unidade 1, deste livro, tratamos da gesto tomada como uma ferramenta neutra na perspectiva tcnica? Em caso de dvida, retorne quelas pginas para auxiliar a sua reflexo.

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Teorias da Administrao Pblica

Algumas limitaes do gerencialismo aplicado gesto estatal podem ser assim destacadas:

o fortalecimento de uma nova elite gerencial para ocupar-se da reorganizao das mquinas estatais, bem como das atividades de regulao de servios transferidos para o setor privado;

o reforo do poder de agncias executivas, centralizando o poder decisrio nos ncleos estratgicos de governo;

o excessivo reforo da autonomia gerencial, no s


induzindo a uma lgica de cunho individualista, mas tambm dificultando uma viso de carter global, coletiva, participativa e sistmica de gesto governamental;

a dificuldade para o controle social do poder decisrio


das elites gerenciais pblicas, dada a nfase na sua autonomia de ao empreendedora em busca de resultados maximizadores;

a aplicao indiscriminada e acrtica de modismos


gerenciais (Qualidade Total, Reengenharia etc.) do setor privado gesto pblica; e

a flexibilizao do modelo burocrtico de gesto estatal baseada na concepo do Estado Gerencial, visto na Unidade 3. Desse modo, as crticas esto centradas na dificuldade do movimento gerencialista em dar conta da compatibilizao entre ferramentas tcnicas de gesto e a dinmica da poltica da gesto na Administrao Pblica. Ou seja, sua dimenso sociopoltica, j que a nfase em dimenses econmico-financeira e institucionaladministrativa coloca em risco a sua capacidade de inovao e de compromisso com uma agenda governamental incrementadora de um processo de participao cidad.

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Outra considerao crtica importante s propostas da NGP , a partir da adoo dos princpios da excelncia empresarial, a sua pretenso de substituio dos administradores pblicos, tidos como ineficientes, por gerentes, ou seja, perfis distintos de comportamento nos quais os valores gerenciais superariam os valores burocrticos. As crticas a essa nfase nos valores gerenciais ocorrem exatamente em razo de que essa tendncia reforaria a postura tcnica do gestor pblico, negando, de certa forma, sua capacidade de ao como tcnico-poltico, necessria no setor pblico, como defendemos na Unidade 5. De outro modo, ancorada nos pressupostos da NGP, a substituio do perfil denominado como administrador burocrtico por aquele identificado como novo gerente concebe um perfil gerencial voltado racionalidade, competio e ao sucesso enfatizando um tipo ideal de gerente impregnado e obcecado por desempenhos eficazes, movido pela busca da produtividade e resultados maximizadores, sempre atento ao mercado. A questo polmica exatamente a preocupao com essa lgica de ao na gesto estatal: ser que podemos tratar a gesto de servios pblicos com a mesma lgica com que tratamos a gesto empresarial privada? Essa questo o cerne das crticas. Portanto, apesar de serem importantes para a melhoria da prestao dos servios pblicos, a introduo de ferramentas mais apuradas de gesto, como proposto pela NGP ou Administrao Pblica Gerencial, no caso brasileiro, permitem, por meio de crticas, a reflexo do modo como essas ferramentas so trazidas do setor privado da economia sem a sua devida contextualizao para a gesto pblica, bem como a nfase ao mercado que, segundo seus crticos, dada na NGP . Que desejamos uma prestao de servio pblico de qualidade, ningum duvida; entretanto, temos que pensar sob que condies ela ser alcanada. Ser que podemos dar ao setor pblico o mesmo tratamento dispensado s empresas privadas em suas lgicas de competio e de mercado?

Na Unidade 3 tratamos dessa proposta da Administrao Pblica se recorda? Consulte novamente aquela Unidade caso sinta necessidade.

Gerencial no Brasil, voc

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Teorias da Administrao Pblica

Em uma sociedade de mercado, o Estado tende a ser menos presente no cotidiano dos indivduos, principalmente na oferta de servios pblicos, atuando mais em sua regulao, por exemplo. Tambm nessa sociedade o consumo assume uma grande importncia, pois os indivduos passariam a valorizar aquilo que tm e no o que so, ou, dito de outra maneira, o ter bens materiais seria mais importante do que o ser ou existir. Os indivduos tendem a maximizar seus comportamentos em termos de acesso a esses bens da sociedade de consumo adotando valores impostos pelo mercado

Com base nessa realidade, como ficariam as necessidades de usurios de servios pblicos desprovidos de condies de barganha por uma melhor condio de vida na sociedade? Vamos ver adiante uma proposta que sugere um vis sociopoltico de Administrao Pblica, colocada como uma possvel alternativa ao gerencialismo.

O modelo Paraeconmico e a ideia da Administrao Pblica Societal


Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982), importante cientista social brasileiro, em sua obra A Nova Cincia das Organizaes publicada no Brasil em 1981, deixou como um de seus principais legados acadmicos a proposio de uma Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais ou o modelo Paraeconmico. Nele, o autor faz uma crtica ao que chamou de modelo unidimensional de anlise e planejamento dos sistemas sociais, reinante, dentre outros, no campo da Administrao em especial. Ou seja, um modelo de sociedade que elege o mercado como principal ordenador de negcios, tanto em nvel pessoal como social. Em contraposio, sugere o modelo de anlise multidimensional cuja caracterstica marcante a ideia de

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Delimitao organizacional, que envolve: a) uma viso de sociedade como sendo constituda de uma variedade de enclaves (dos quais o mercado apenas um), onde o homem se empenha em tipos nitidamente diferentes, embora verdadeiramente integrativos, de atividades substantivas; b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as polticas e decises distributivas requeridas para a promoo do tipo timo de transaes entre tais enclaves sociais. (RAMOS, 1981, p. 140).

Assim, o mercado teria uma delimitao quanto a sua importncia na vida de uma coletividade, no sendo, entretanto, negadas a sua existncia e importncia. Isso porque o mercado, na viso de Ramos, reduz os indivduos a meros agentes de maximizao de utilidades, sendo permanentemente movidos por imposies mercantilistas. Logo, seu modelo Paraeconmico estabelece pressupostos alternativos e complementares a essas condies, tais como: o mercado mais uma das alternativas na vida das pessoas e de suas relaes interpessoais; os indivduos no esto exclusivamente preocupados em maximizar suas utilidades em prol do mercado, mas tambm em ordenarem suas vidas em torno de possibilidades de atualizao pessoal; e os indivduos no esto forados, inteira e exclusivamente, a adotar valores impostos pela sociedade de consumo. Pelo modelo Paraeconmico, ainda que existindo o mercado, o indivduo no deve se tornar seu escravo, ou seja, no deve se comportar [...] apenas de maneira que venha a corresponder s expectativas de uma realidade social dominada pelo mercado (RAMOS, 1981, p. 142). Desse modo, Ramos (1981) pensou uma alternativa na qual pudesse se concretizar a superao de um processo unidimensional da vida humana, tanto individual quanto coletiva. Isto , vencer a possibilidade de os indivduos serem capturados, exclusivamente, pelos valores do mercado que os conforma a determinados padres de comportamento de carter egosta e que privilegiam o ter.

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Teorias da Administrao Pblica

A ideia a de construo de sistemas e prticas multidimensionais nos quais o mercado seja apenas mais uma alternativa, dentre tantas outras, no tocante s capacidades dos indivduos para desenvolverem atualizaes em sua vida pessoal, valorizando o ser.

Voc ficou confuso com essas ideias? Vamos explor-las melhor?

Na verdade, elas nada mais so do que um refinamento terico que prope que, em uma dada sociedade, os indivduos possam se tornar mais livres para, alm de seguir, de modo exclusivo, normas e padres conformativos de mercado, possam exercitar outras formas de ser. Em uma sociedade de consumo so impostos certas regras as quais os indivduos tornam-se importantes, por exemplo: pela posse de bens como carros, roupas e joias de grife, belas casas, cargos e status profissional elevados, dentre outros. Em busca da maximizao desses resultados, os indivduos envidam esforos, sendo menos importantes aqueles que no os realizam. Desse modo, concretizam a unidimensionalizao da vida, o imprio do ter, a competio, as desigualdades. Ao contrrio, o modelo Paraeconmico prope que a vida humana no seja pautada exclusivamente por essa maximizao, pois o indivduo deve ter espao para exercer atualizaes pessoais, ou seja, outras capacidades que o permitam ser. Isto , a possibilidade de que o indivduo, ainda que submetido a padres e normas (de mercado, inclusive), que estes ltimos sejam mnimos, sempre consentidos pelos prprios indivduos e nunca impostos. Do mesmo modo, possam ainda desfrutar de outros compromissos ou objetivos de cunho pessoal, tomados como indispensveis para a sua atualizao, o seu prprio bem-estar. Assim, um indivduo, para ser valorizado em uma sociedade, no precisaria, necessariamente, possuir riqueza material ou ocupar cargos de destaque. Ainda que dependa de bens para sua subsistncia, o fato de existir j lhe garante importncia. Este modelo

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pressupe, ademais, uma sociedade menos competitiva, em que os indivduos possam participar mais intensamente da vida em coletividade como iguais, menos amarrados ao consumo, mais ativos no sentido de preservao do social, participando em instncias decisrias, associativas, sempre em busca de uma melhoria qualitativa da vida. Concretamente, o modelo Paraeconmico de Ramos (1981) prope uma caracterizao hbrida de estilos de vida multicntrica entre trs categorias: economia, isonomia e fenonomia. Em linhas gerais a e c o n o m i a significa o espao caracterizado pelas organizaes formais empresas privadas, de fins no lucrativos, dentre outras que:

prestam ou vendem bens e servios a clientes; sobrevivem graas s suas capacidades de se manterem
eficientes para seus clientes, bem como produtoras de lucros;

em geral tendem a ser grandes e complexas, dadas as


suas estruturas fsica, de pessoal e tecnologia;

empregam pessoas que ocupam cargos e tm suas vidas


profissionais pautadas por meio de planos de avaliaes de desempenhos e resultados alcanados; e

no socializam as informaes estratgicas nem


internamente nem para o pblico, condicionando sua divulgao a determinados interesses que lhes so prprios. J a isonomia faz referncia a uma dada possibilidade de constituirmos ambientes mais igualitrios de convivncias sociais, ou seja, espaos onde todos os seus membros gozem de mesma igualdade, por exemplo, o SOS Mata Atlntica e o Green Peace. Nesses espaos, observamos:

as amplas possibilidades de atualizao pessoal, busca


de relaes interpessoais promotoras de qualidade de vida coletiva e imposies mnimas de comportamento e, ainda assim, definidas por consenso;

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Teorias da Administrao Pblica

o desempenho de atividades pelas pessoas de forma


voluntria e motivadas pela satisfao pessoal, definindo relacionamentos solidrios;

as pessoas desempenhando atividades por vocao e


pela busca de satisfaes intrnsecas e no ocupando empregos, ou, ainda, no tendo a maximizao de utilidade como regra;

a no imposio de autoridade do tipo lderes


(mandantes) e liderados (subordinados), prevalecendo a ideia de comunidade em que a relao de mando deliberada coletivamente; e

as prticas de relaes interpessoais diretas sem


intermedirios chefias, supervisores, diviso exacerbada de trabalho, por exemplo. A fenonomia pressupe um sistema social, de carter espordico ou mais ou menos estvel, iniciado e orientado por um indivduo, ou ainda por um pequeno grupo, que permite a seus membros o mximo de opo pessoal e o mnimo de subordinao a imposies operacionais formais (RAMOS, 1981). Nesse sistema:

as pessoas tm espao para a liberao plena de suas


criatividades, desempenhando atividades automotivadas;

os resultados econmicos de atividades criativas


desenvolvidas so secundrios desafiando princpios maximizadores de mercado;

os seus integrantes possuem conscincia social, ainda


que suas atividades tenham carter singular; e

uma opo pessoal no pressupe, necessariamente,


abandonar o restante da sociedade, mas sim conquistar outras pessoas para compartilharem e apreciarem experincias para as quais se sintam confortveis. Podem ser identificadas como exemplos de organizaes desse sistema as cooperativas de produtores artesanais e as associaes de economia solidria.

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Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Em suma, o modelo Paraeconmico estabelece uma crtica ao aprisionamento dos indivduos s regras e padres exclusivos de mercado em uma sociedade de consumo, buscando atenuar essa tendncia por meio da coexistncia das categorias da isonomia e fenonomia, pressupondo, por meio dessas duas categorias, a criao de sistemas sociais em que predomine menos competio e mais solidariedade, mais conscincia social coletiva do que individual. Enfim, uma sociedade na qual, mesmo existindo o mercado, as pessoas no sejam totalmente consumidas por ele, podendo ter atitudes proativas, crticas e independentes em busca de uma ordem social mais equilibrada e menos injusta.

Mas o que isso tem a ver com gesto pblica, voc deve estar se questionando, no ?

Por definio, no modelo Paraeconmico, em sua busca por situaes alternativas s regras de mercado, a ao estatal deve ser pautada por uma abordagem
[...] poltica substantiva de alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre enclaves sociais, necessrios estimulao qualitativa da vida social dos cidados. (RAMOS, 1981, p. 177).

Para tanto, proposto um modelo que busque um equilbrio na alocao de recursos pblicos entre as atividades de mercado e as fenonomias e isonomias. Dito de outro modo, as alocaes de recursos pblicos no devem ser exclusivamente canalizadas para incentivos a atividades de mercado, ou seja, quelas que levem em conta as atividades de produo e consumo. Em uma sociedade de mercado, a produo se equivale venda, e o consumo compra. Podemos afirmar, portanto, que em um mercado os esforos so concentrados naquilo que se pode vender, e os indivduos

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Teorias da Administrao Pblica

produtivos so aqueles que detm emprego formal e que podem consumir. Ou seja, o mercado considera pouco as reais necessidades humanas enfatizando o que os indivduos podem ser levados a consumir, dadas as suas capacidades econmicas. Sendo assim, temos que as polticas de alocao de recursos governamentais, fixadas nessas premissas de mercado - na categoria economia , passam a no considerar investimentos em atividades vinculadas s fenonomias e isonomias, no incentivando alternativas no geradoras de retornos econmicos sociedade. Por isso, pessoas e atividades que se encontram fora daquilo que signifique ou produza riquezas econmicas so marginalizadas. Fica de fora dessa alocao uma gama de ambientes que podem ser produtivos, mas que no dispem de recursos econmicos por estarem margem das economias. Uma equilibrada alocao de recursos pblicos deve, necessariamente, incluir no apenas ambientes nos quais as pessoas esto inseridas no plano das economias, possuindo empregos e rendas capazes de adquirir o que precisam, como tambm pessoas que esto a sua margem, desempregadas ou deslocadas da capacidade de consumo, no intuito de propiciar qualidade de vida para todos os cidados independentemente de seu status econmico. Esse equilbrio deve incentivar ambientes de fenonomia e isonomia, ou seja, criar condies para a sobrevivncia de grupos e atividades que no fazem parte dos grandes interesses econmicos, mas que podem resistir ao mercado por meio de iniciativas, como o associativismo, cooperativismo, a produo de bens artesanais, dentre outras. Assim agindo, fogem ao sistema econmico convencional e clssico dos grandes empreendimentos empresariais. O iderio do modelo Paraeconmico nos permite pensar criticamente as propostas de um Estado Gerencial, como vimos na Unidade 3, na medida em que concentra orientaes inerentes a pressupostos de mercado; ou, ainda, no plano organizacional, importa modelos e ferramentas empresariais de gesto. O modelo Paraeconmico nos deixa vrias perguntas ainda sem respostas, tais como:

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Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

A ao do Estado focada na dimenso gerencial no


estaria, assim, podendo ser levada a um desequilbrio na alocao de recursos, privilegiando as atividades de produo e consumo em detrimento de ambientes no diretamente a inseridos as isonomias e fenonomias?

As lgicas das gestes empresariais aplicadas s


polticas governamentais no provocariam uma viso mercadolgica de servios pblicos como a sade e a educao, prejudicando aqueles menos favorecidos em uma sociedade?

Indivduos que no conseguem ou no optam por


insero em atividades nas economias teriam incentivos para se ocuparem em outras atividades nas isonomias e fenonomias? Coerente com o modelo Paraeconmico, Paula (2007), a partir da crtica Administrao Pblica Gerencial, como vimos anteriormente, prope, ainda que de forma no definitiva e acabada, como ela mesmo afirma na obra citada, a ideia de Administrao Pblica Societal. Ou seja, uma modelagem de gesto pblica na qual estejam inseridos:

a devida nfase na participao social em processos


decisrios de polticas pblicas, por meio da institucionalizao de canais apropriados de acesso da populao;

a estruturao de uma proposta poltica capaz de


repensar o modelo de desenvolvimento do Brasil;

uma discusso crtica das estruturas das mquinas


estatais, bem como de seus instrumentos de gesto;

a nfase na dimenso sociopoltica da ao estatal


como alternativa s dimenses econmico-financeiras;

a valorizao de iniciativas locais de organizao, bem


como de gesto da coisa pblica; e

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Teorias da Administrao Pblica

o incentivo Gesto Social, ou seja, o reconhecimento


de iniciativas locais que incluam demandas de diversos pblicos-alvos inerentes cultura, ao associativismo, dentre outras. Assim, como acabamos de ver, essa postura crtica em relao Administrao Pblica Gerencial salutar, pois demonstra, acima de tudo, a preocupao com uma ao do poder pblico afinada com o desenvolvimento de uma sociedade mais justa, participativa e promotora da incluso social.

Voc, caro estudante, como futuro gestor pblico, deve estar preocupado com a efetividade da prestao dos servios pblicos, por isso, procura utilizar as tcnicas de gesto para o alcance de resultados. Mas lembre-se de que jamais devemos abrir mo de uma anlise crtica sobre as nossas aes, bem como de uma viso de mundo na qual, como ensina o modelo Paraeconmico, haja espaos alternativos para um modo de vida mais solidrio, mais participativo, mais fraterno entre as pessoas ainda que coexistindo com o mercado.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Resumindo
Nesta Unidade, estudamos os rumos da Administrao Pblica Gerencial no Brasil, a partir de 1995. Apoiado nas ideias da Nova Gesto Pblica, vistas na Unidade 3, o professor e ento Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, por intermdio do Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE), concebeu um conjunto de propostas que pressupunham uma crtica contundente ao modelo de Administrao Pblica Burocrtica, que, no entendimento do MARE, havia se tornado ineficiente e incapaz de responder as demandas da sociedade brasileira. Assim, por meio da edio do Plano Diretor da Reforma do Estado, em 1995, foi iniciada a rdua tarefa de reconstruir o Estado, conforme pregavam seus idealizadores. O papel do Estado deixava de ser agente do desenvolvimento econmico, para se limitar a ser o fomentador desse processo, definindo os rumos das polticas pblicas nesse sentido, passando, ainda, a realizar servios sociais por meio da flexibilizao de suas estruturas organizacionais e abrindo espao para as entidades pblicas no estatais as Organizaes Sociais (OS). Estas, inclusive, caracterizaram, em nosso entendimento, a proposta mais ousada e pioneira dentre as demais da Administrao Pblica Gerencial. Foram tambm desenvolvidas iniciativas na rea de gesto de pessoas, bem como na de otimizao de procedimentos administrativos.

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Teorias da Administrao Pblica

Entretanto, como voc pde observar, o MARE enfrentou dificuldades para disseminar e implantar a publicizao. A no publicizao das universidades, por exemplo, atingiu o que se propunha de forma mais ousada na proposta da Administrao Pblica Gerencial no tocante prestao de servios tidos como no exclusivos do Estado. Derrota tambm sofreu a emenda constitucional do fim do Regime Jurdico nico, questo ainda no totalmente resolvida at o final dos anos 2008. Pudemos perceber, pelas aes do governo eleito em 2003 at os dias atuais, que alguns princpios da reforma gerencial vieram para ficar, como as agncias reguladoras, a manuteno das privatizaes e terceirizaes e, ainda, a aplicao dos contratos de gesto, as avaliaes de desempenho e o receiturio da qualidade total. Logo, parece ficar claro que a resistncia ao modelo gerencial se concentrou na forma da propriedade na prestao de servios pblicos que, ao contrrio de serem delegados a entidades no estatais, esto sendo incentivadas a continuarem como estatais, apoiadas pelo GESPBLICA como programa-mor de gesto organizacional em prol da qualidade dos servios prestados. Vimos tambm que a Administrao Pblica Gerencial no unanimidade na literatura especializada, sendo criticada por sua nfase nos chamados valores gerenciais de mercado, transpostos para a gesto estatal. O modelo Paraeconmico, proposto por Ramos (1981), foi apresentado como pano de fundo para se pensar alternativas da ao estatal na sociedade contempornea, inclusive a partir da crtica que este permite prpria Administrao Pblica Gerencial, em seu vis de mercado.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta para esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem a seguir.

1. Imagine que em sua cidade as universidades, as escolas e os hospitais pblicos estatais foram extintos e, em seu lugar, assumiram as OS. O que voc acharia dessa proposta? Ser que estes entes funcionariam melhor do que o que voc est acostumado a ver? Voc apostaria nessa ideia? Crie um grupo de discusso com seus colegas no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. 2. Suponha que um amigo seu, muito crtico em relao s propostas da reforma do Estado nos moldes da Administrao Pblica Gerencial, afirme que a verdadeira inteno das parcerias entre o setor pblico estatal e as Organizaes Sociais no passa de uma privatizao do servio pblico no Brasil. Agora, imagine que voc est encarregado de respond-lo, luz do que vimos nesta Unidade, a partir do Plano Diretor de Reforma do Estado. E ainda que voc tambm possa estar inclinado a pensar do mesmo modo, procure responder colocando-se como que se estivesse fazendo parte da equipe tcnica do MARE, certo? Acesse: < http:// www.bresserpereira.org.br/> e clique no campo Plano Diretor e Emenda Constitucional para ajudar na elaborao da resposta, juntamente com o que voc estudou nesta Unidade.

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Teorias da Administrao Pblica

3. Elabore um quadro comparativo com as principais caractersticas distintivas entre a Administrao Pblica Burocrtica, vista na Unidade 5, e a Gerencial, estudada nesta Unidade. 4. Quais so as principais caractersticas do modelo Paraeconmico de Ramos (1981)? Em que ele importante para pensarmos propostas alternativas de gesto pblica?

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Bacharelado em Administrao Pblica

Consideraes finais

CONSIDERAES FINAIS
Neste livro, abordamos temticas importantes para a sua formao como futuro administrador pblico e pudemos compreender, por meio de uma contextualizao histrica, a trajetria da Administrao Pblica no Brasil, desde 1500 at os dias atuais, sendo possvel mostrarmos, com base na teoria, os fatos do mundo concreto. Na Unidade 1, introduzimos uma viso ampliada do conceito de Administrao a partir da ideia da gesto vinculada prtica social. A inteno foi a de propiciarmos a voc a compreenso de fenmenos cotidianos de uma forma mais crtica e menos tecnicista. J na Unidade 2, estudamos conceitos ainda mais fundamentais para a sua formao profissional na rea de Administrao Pblica. Dentre eles, destacamos a ideia de dominao e suas manifestaes nos aparelhos de Estado. Como voc aprendeu, a dominao do tipo tradicional a raiz para a Administrao Pblica Patrimonial, ou seja, aquela em que o patrimnio pblico se confunde com o do governante, no havendo distino entre o que seja coisa pblica e coisa privada. Nessa tipologia a crena nas tradies, bem como na fidelidade ao governante, legitimavam sua autoridade. Diferentemente, a dominao do tipo racional-legal foi a responsvel pelo surgimento da burocracia que institucionalizou o exerccio da autoridade por meio da crena em regras e normas escritas e impessoais. Triunfante, aps o advento da sociedade moderna, passou a ser predominante como forma de garantia de legitimao do poder, tanto na gesto pblica como na privada. No Estado, a dominao foi eternizada pela Administrao Pblica

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Burocrtica. Nela, ocorreu a separao entre o pblico e o privado. Os governantes passaram a exercer poder legitimados por normas e regras de cunho racional. Sua autoridade tem como limite os ditames legais. Em contraposio tipologia burocrtica, vimos que surge, a partir dos anos 1970, a concepo denominada de Nova Gesto Pblica, um conjunto de pressupostos que introduziram, na gesto estatal, ideias j consagradas no setor privado da economia mundial. Na NGP, observamos uma crtica incapacidade da tipologia burocrtica estatal em atender com qualidade as demandas da sociedade contempornea. A rigidez e a inflexibilidade da burocracia, aliadas ao inchao e ao desperdcio dos gastos pblicos, segundo os defensores da NGP tornam necessria uma reformulao da gesto estatal, com , vistas a torn-la mais gil, enxuta e eficaz. Na Unidade 3, mostramos como nasceu a NGP na GrBretanha, disseminando a ideia do Estado Gerencial, defendendo um Estado mais enxuto no plano das estruturas organizacionais por meio da terceirizao e privatizao, bem como a iniciativa de inculcao de valores gerenciais aos funcionrios pblicos. Os Estados Unidos, a Nova Zelndia e a Austrlia so casos marcantes na literatura especializada dessa nova tipologia de Administrao Pblica. A partir da Unidade 4 trouxemos o foco da disciplina para o Brasil. Assim, voc pde compreender a face patrimonialista da nossa Administrao Pblica desde a chegada dos colonizadores portugueses, passando pelo regime monrquico, at a poca da chamada Repblica Velha. Viu, neste ltimo perodo, como os coronis da poca dominavam a gesto pblica, confundindo o pblico com o privado. Somente a partir de 1930, na era Vargas, que o Brasil passou a vivenciar a face burocrtica da gesto estatal com a implantao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo que deu incio profissionalizao da Administrao Pblica em nossas terras. Os militares, durantes os anos de 1964 a 1985, continuaram a modernizao da gesto pblica brasileira com a instituio do famoso Decreto-Lei n. 200/67, fortalecendo a descentralizao da

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Consideraes finais

ao estatal por meio da Administrao Indireta empresas pblicas, autarquias e fundaes. Por fim, evidenciamos a implantao do enfoque da NGP no Brasil, com o nome de Administrao Pblica Gerencial, a partir dos anos 1995. Por intermdio do Plano Diretor de Reforma do Estado, foram propostas vrias aes com fins especficos para que o modelo burocrtico fosse repensando, adotando um conjunto de medidas capazes de tornar mais gil e eficaz a mquina pblica estatal. Para concluirmos, mostramos a voc, caro estudante, que a NGP no unanimidade. Seus principais crticos apontam os receios de pensar a gesto estatal pelo prisma do mercado. Assim, a proposta do modelo Paraeconmico foi apresentada como uma forma distinta de pensarmos a nfase no mercado como nica alternativa para o bem-estar da sociedade e da qualidade da gesto pblica nos dias atuais. Assim, com a possibilidade de uma anlise crtica e contextualizada, histrica e socialmente, que pensamos a formao de um profissional da Administrao Pblica. Reflita sobre isso e sucesso em seu aprendizado!

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Referncias
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Bacharelado em Administrao Pblica

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M INICURRCULO
Gelson Silva Junquilho
Possui graduao em Administrao pela Universidade Federal do Esprito Santo (1981), mestrado em Administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas (1989) e doutorado pela Universidade Federal de Minas Gerais (2000). Realizou estgio de doutorado na cole des Hautes tudes Commerciales HEC Montreal Canad (1997/1998). Foi secretrio de Administrao da Prefeitura de Vitria, Esprito Santo (1990/1991), e secretrio de Educao da Prefeitura da Serra, Esprito Santo (2005/2008). professor associado da Universidade Federal do Esprito Santo, atuando no ensino, pesquisa e extenso em nveis de Graduao e Ps-Graduao Stricto e Lato Sensu da mesma instituio. A sua rea de pesquisa est ligada s temticas de gesto pblica, cultura organizacional, teorias organizacionais e desenvolvimento gerencial. autor de diversos artigos acadmicos em livros e revistas cientficas. Atualmente ocupa a direo do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da UFES.

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