Controle Externo e A Nova Adm Publica

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Instituto Serzedello Corra e Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG
O controle externo e a nova administrao pblica: uma viso comparativa

(Seminrio realizado em Braslia em 15 de julho de 2002)
Braslia - 2002
RESPONSABILIDADE EDITORIAL Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG SAFS Quadra 4 - lote 1 - Anexo I - sala 436 700420-900 - Braslia - DF Fone: (61) 316-7902 Correio eletrnico: seprog@tcu.gov.br Marlia Zinn Salvucci Secretria Instituto Serzedello Corra SEPN Av.W/3 Norte - Quadra 514 Bloco B -Lote 7 70760-527 - Braslia - DF Fone: (61) 340-3221 Correio eletrnico: isc@tcu.gov.br Salvatore Palumbo Diretor-Geral EDITORAO ISC Reviso Tereza Cristina da Costa Braga Fernandes Layout Ad People
O Controle Externo e a Nova Administrao Pblica: uma viso comparativa (2002 : Braslia, DF). O controle externo e a nova administrao pblica: uma viso comparativa. -- Braslia : TCU, 2002. 102 p. 1. Controle externo - administrao pblica. I. Brasil. Tribunal de Contas da Unio. II. Ttulo.
Ficha catalogrca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Ministros Humberto Guimares Souto, Presidente Valmir Campelo, Vice-Presidente Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa Iram Saraiva Adylson Motta Walton Alencar Rodrigues Guilherme Palmeira Ubiratan Aguiar Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos Lincoln Magalhes da Rocha Augusto Sherman Marcos Bemquerer
Ministrio Pblico Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Procuradora Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
A Experincia do Tribunal de Contas da Unio em Auditoria Operacional e Avaliao de Programas Governamentais Gloria Maria Merola da Costa Bastos .................................................................7 Introduo .........................................................................................................................7 Histrico das Iniciativas de Capacitao em Auditoria Operacional ...................................................................................................8 As iniciativas na rea de Avaliao de Programas Governamentais ........................................................................................................... 10 O Acordo de Cooperao Tcnica TCU - Reino Unido..................................... 13 Perspectivas e Desaos .............................................................................................. 19 Concluso........................................................................................................................ 23 Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na OCDE - Michael Barzelay ............................................... 25 O Conceito da Auditoria de Desempenho.......................................................... 29 Fonte e Qualidade dos Dados.................................................................................. 40 Auditorias de Ecincia e de Efetividade de Programa.................................. 43 Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de Desempenho .................. 44 Outros Tipos de Auditoria de Desempenho....................................................... 47 Explicando as Freqncias........................................................................................ 49 Explicando as Variaes ............................................................................................. 54 Questes Estratgicas de Implementao.......................................................... 61 Accountability & Melhoria do Desempenho ....................................................... 66 Concluses...................................................................................................................... 69 Notas................................................................................................................................. 72 Polticas de Gesto Pblica para o Prximo Governo Francisco Gaetani ...................................................................................................... 79 Uma Agenda Compreensiva. ................................................................................... 81 Escolhas Complexas .................................................................................................... 83 O Difcil Comeo das Agncias Reguladoras...................................................... 86 Assuntos Inacabados .................................................................................................. 91 Avanos em Duas Agendas Histricas: Servio Pblico e Planejamento................................................................................................................. 94 Concluso......................................................................................................................101
A Experincia do Tribunal de Contas da Unio em Auditoria Operacional e Avaliao de Programas Governamentais

Glria Maria Merola da Costa Bastos*
Introduo
O Tribunal de Contas da Unio tem empreendido esforo permanente no sentido de manter-se atualizado com as mais inovadoras tendncias no campo do controle externo, funo que exerce no papel de rgo auxiliar do Congresso Nacional. A retrospectiva das iniciativas que, desde a dcada de 80, vm sendo implementadas na rea de auditoria operacional ou auditoria de desempenho denotam o pioneirismo do TCU ao trazer para o Brasil a modalidade de controle que mais se desenvolveu nas ltimas dcadas e que vem assumindo relevante papel na modernizao das instituies pblicas em pases como a GrBretanha, Estados Unidos e Canad, entre outros. Essa modalidade de auditoria baseia-se no princpio de que ao gestor pblico cabe o dever de prestar contas de suas atividades sociedade (accountability), no somente agindo com integridade, mas atendendo a critrios de economicidade, ecincia e eccia dos atos praticados.
* Analista de Controle Externo, gerente do Projeto de Cooperao TCU/Reino Unido. 7
A auditoria operacional ocupa-se, portanto, da avaliao de fatores relacionados qualidade da gesto, e busca aferir at que ponto os administradores pblicos gerenciam os recursos sob sua responsabilidade com economia e ecincia, e se as atividades e os programas implementados atingem os objetivos pretendidos e as metas esperadas.
Histrico das Iniciativas de Capacitao em Auditoria Operacional

Antes mesmo de ter suas competncias ampliadas pela Constituio de 1988, que, entre outras iniciativas, prescreveu a realizao de auditorias operacionais, o TCU j se preparava para a ambiciosa misso de conferir maior transparncia aos atos praticados pelos gestores pblicos e de avaliar o resultado produzido por suas aes. Em 1985, promoveu treinamento ministrado por dois renomados especialistas do US General Accounting Ofce GAO, entidade de scalizao superior (EFS) dos Estados Unidos, com reconhecida liderana nessa modalidade de auditoria. Outra estratgia de capacitao que vem sendo adotada pelo TCU consiste em enviar seus analistas para cursos de treinamento patrocinados por outras EFS. Ainda na dcada de 80, dois servidores participaram de treinamento em auditoria operacional promovido pela Auditoria Geral do Canad e, ao longo da dcada seguinte, foram intensicadas as iniciativas de intercmbio, com a regular participao de servidores em cursos de treinamento no GAO e no National Auditing Ofce - NAO, entidade de scalizao superior da Gr-Bretanha. A partir de 2000, o TCU voltou a participar do
treinamento oferecido pela EFS canadense. Enviou dois de seus servidores, previamente selecionados por aquela instituio, para curso de 9 meses, em que foram apresentadas todas as modalidades de controle adotadas pela Auditoria Geral do Canad. Essas iniciativas de intercmbio tm contribudo no s para aprimorar o conhecimento dos servidores do TCU nas modernas tcnicas de auditoria, mas tambm para propiciar cultura institucional favorvel implementao de novos procedimentos de trabalho que buscam aumentar a efetividade da ao de controle. A partir da Constituio de 1988, a preocupao de dotar o TCU dos meios adequados para cumprir a nova misso constitucional levou formulao de desaadora proposta de capacitao, que deveria integrar iniciativas de treinamento, desenvolvimento de procedimentos tcnicos e intercmbio de conhecimentos em auditoria operacional. Essa iniciativa, implementada durante os anos de 1990 e 1991, foi desenvolvida em trs fases: A primeira fase consistiu na realizao de 30 cursos de auditoria operacional, na sede e nas regionais, que atingiram cerca de 600 servidores, entre tcnicos, assessores e dirigentes, alm de representantes dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. Na segunda fase, a de desenvolvimento de procedimentos, foram elaborados os primeiros normativos para a realizao de auditorias operacionais e executados 44 trabalhos de auditoria que envolveram todas as unidades tcnicas do TCU, na sede e nos estados. Entre os entidades/rgos auditados encontravam-se empresas pblicas (Embrapa, Petrobrs, Codevasf, CSN, entre outras), empresas de telecomunicaes, instituies nanceiras (Caixa Econmica Federal), universidades, o sistema de controle interno federal, entre outros.
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A terceira fase da proposta de capacitao visava o intercmbio de conhecimentos em auditoria operacional e teve como destaque a realizao de um seminrio, em setembro de 1991, que contou com a participao de um representante da Fundao Canadense de Auditoria Integrada. O seminrio teve como objetivo discutir a experincia acumulada pelas equipes durante a realizao dos trabalhos de auditoria, de modo a subsidiar as iniciativas futuras de treinamento e de aperfeioamento da auditoria operacional no TCU. Nos anos que se seguiram, o TCU passou a incorporar um mdulo especco sobre auditoria operacional nos cursos de formao de seu corpo tcnico, ao mesmo tempo em que os trabalhos dessa natureza passaram a integrar os planos semestrais de auditoria.
As iniciativas na rea de avaliao de programas governamentais

Em consonncia com as novas tendncias no campo da administrao pblica, que marcaram a passagem da administrao estruturada em moldes burocrticos para a administrao orientada por resultados, o governo federal lanou, em meados de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Entre outras iniciativas que visavam induzir os administradores pblicos a desenvolverem uma gesto voltada para resultados, o governo federal criou, em 1995, o SIG - Sistema de Informaes Gerenciais - para acompanhamento dos 42 programas prioritrios integrantes do plano de metas Brasil em Ao. Alm disso, a Lei de Diretrizes Oramentrias estabeleceu dispositivos que obriga-
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vam o governo federal a prestar contas das metas fsicas atingidas ao longo de cada exerccio. Esse novo modelo de gesto, por sua vez, passou a cobrar postura diferente das instituies de controle, mais orientada para o exame dos resultados da ao pblica e de sua efetividade no atendimento das necessidades da sociedade. nesse contexto que as metodologias e as tcnicas empregadas em avaliao de programas so gradualmente incorporadas aos trabalhos de auditoria operacional. Para adequar sua atuao a esse cenrio, o TCU lana, em 1996, o Projeto de Capacitao em Avaliao de Programas Pblicos, desenvolvido com o apoio da Fundao Getlio Vargas, em parceria com a Virginia Polytechnic Institute and State University e a National Academy of Public Administration. O Projeto teve incio com programa de treinamento de trs semanas para 25 analistas do TCU, em Washington, dividido em seminrio, workshop sobre avaliao de programa e visitas de estudo s principais organizaes americanas que realizam avaliao de programa nas reas de sade, educao, meio ambiente, infra-estrutura, defesa nacional. O seminrio contou com a participao de representantes de diversas agncias federais, entre elas o General Accounting Ofce - GAO, o Ofce of Management and Budget - OMB e Inspetorias Gerais; representantes de organizaes sem ns lucrativos que recebem subvenes federais e realizam avaliaes (Rand Corporation, National Academy of Public Administration e Urban Institute); representantes de setores de auditoria interna de outros organismos (Defense Department, Health and Human Services Department, Environmental Protection Agency).
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Alm dessas atividades, os participantes tiveram oportunidade de visitar o GAO e de assistir a apresentao sobre a forma de atuao daquela instituio de controle. Nas etapas subseqentes do Projeto foram realizados sete projetos-piloto de avaliao nas reas de sade, educao, defesa e infra-estrutura. As equipes encarregadas dessas auditorias receberam treinamento adicional em tcnicas de coleta de dados, metodologia de avaliao de programas, estatstica aplicada e noes de amostragem, alm de contarem com amplo material de apoio. Para orientar os trabalhos das equipes e discutir a estratgia de implementao do Projeto, o TCU convidou um especialista do GAO, ex-Diretor do escritrio regional de Nova York, que tambm proferiu palestra com o tema A Avaliao de Programas no GAO. Um dos principais produtos desse Projeto de Capacitao foi a elaborao do Manual de Auditoria de Desempenho, posteriormente denominado Manual de Auditoria de Natureza Operacional, que trata dos procedimentos bsicos adotados pelo corpo tcnico do TCU nos trabalhos de auditoria operacional e de avaliao de programa. Alm de apresentar as principais metodologias empregadas em trabalhos dessa natureza, o Manual introduziu o uso de novo instrumento de planejamento dos trabalhos de auditoria, a Matriz de Planejamento, originalmente desenvolvida pelo GAO, e que vem sendo utilizada inclusive nas auditorias de conformidade. A estratgia de implementao adotada nesse Projeto, que buscou associar o treinamento terico com a execuo supervisionada de auditorias-piloto e a produo de documentos tcnicos, foi considerada o principal fator responsvel pelo sucesso
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da empreitada e serviu de base para a formulao dos projetos subseqentes.
O Acordo de Cooperao Tcnica TCU - Reino Unido

A auditoria operacional tem exigido das entidades de scalizao superior investimento constante em capacitao. Ao contrrio da auditoria tradicional, cuja prtica encontra-se perfeitamente consolidada, essa modalidade de auditoria tem-se caracterizado por ser uma rea de grande potencial inovador, assimilar rapidamente os avanos observados no mbito da nova gesto pblica (new public management) e demonstrar crescente preocupao com os resultados e a transparncia dos atos de gesto. Alm disso, em funo da complexidade das atividades e dos programas a ser avaliados, as auditorias operacionais passaram a empregar amplo arsenal metodolgico que inclui desde mtodos quantitativos, com uso intensivo de estatstica aplicada, s mais sosticadas tcnicas de coleta e anlise de dados no campo da pesquisa social. Consciente dos avanos registrados nessa rea e el viso institucional de ser reconhecido como instituio de excelncia no controle da administrao pblica, o TCU iniciou, em 1995, gestes junto a rgos e instituies britnicas de reconhecida competncia no campo da auditoria operacional, a m de buscar oportunidades de cooperao que contribussem para o aperfeioamento tcnico dos seus servidores. Os contatos e estudos realizados permitiram que, em abril de 1998, fosse assinado documento ao amparo do Acordo sobre
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Cooperao Tcnica entre o Governo do Brasil e o Governo do Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte para a implantao do Projeto de Desenvolvimento de Tcnicas de Auditoria de Natureza Operacional, nas reas de sade, educao e meio ambiente, com vigncia de trs anos (de junho de 1998 a junho de 2001). Inicialmente foram indicados 30 Analistas de Controle Externo - ACE do TCU para participar do Projeto e, no terceiro ano, mais 20 ACE foram selecionados. A execuo do Projeto cou a cargo do TCU e a coordenao e a manuteno nanceira sob a responsabilidade de agncias que, de diferentes maneiras, ligaram-se ao Projeto: a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, do Ministrio das Relaes Exteriores, foi designada pelo governo brasileiro como responsvel por sua implementao; o Conselho Britnico foi indicado pelo governo britnico para acompanhar o Projeto; o DFID - Department for International Development (Ministrio do Desenvolvimento Internacional), ministrio britnico responsvel pelo nanciamento; e a KPMG, empresa de consultoria contratada pelo DFID, mediante concorrncia internacional, para prestar consultoria ao TCU no mbito das atividades da cooperao tcnica. O Projeto de Desenvolvimento de Tcnicas de Auditoria de Natureza Operacional teve como nalidade contribuir para o aperfeioamento do desempenho do setor pblico e para a melhor utilizao de recursos, mediante implementao de recomendaes do TCU decorrentes de auditorias de natureza operacional. O objetivo imediato do Projeto foi o de aperfeioar a capacidade tcnica do TCU na conduo de auditoria operacional e de avaliao de programa e no monitoramento da implementao de suas recomendaes.
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As atividades do Projeto incluram, a cada ano: z desenvolvimento de normas e procedimentos de auditoria; z desenvolvimento de material didtico para o curso de Auditoria de Natureza Operacional - ANOp, de modo a disseminar o conhecimento especco para o TCU e rgos da administrao pblica; z treinamento do corpo tcnico do TCU e de outros rgos pblicos federais e estaduais em conceitos gerais e em tcnicas especcas de auditoria de natureza operacional; z realizao de auditorias-piloto em atividades e programas das reas de sade, educao e meio ambiente; z viagens de estudo ao Reino Unido; z organizao de seminrios para discusso e divulgao dos trabalhos do TCU. De 1998 a 2000, foram realizadas 18 auditorias, nas reas de sade, educao e meio ambiente e 3 viagens de estudo ao Reino Unido com a participao de 9 Analistas de Controle Externo - ACE (3 ACE de cada rea por ano). Foram desenvolvidos 7 novos documentos sobre tcnicas aplicadas s auditorias de natureza operacional (SWOT e Matriz de Vericao de Risco, Benchmarking, Mapa de Produto e Indicadores de Desempenho, Mapa de Processo, Stakeholder, Anlise RECI, Marco Lgico) e, ainda, realizado trabalho de reviso do Manual de Auditoria de Natureza Operacional. No perodo, foram realizados 2 seminrios e vrios workshops, alm de cerca de 10 cursos sobre auditoria de natureza operacional com a participao de servidores do Tribunal e de outros rgos da administrao pblica federal e estadual. Os trabalhos de auditoria realizados em 1998 trataram de aspectos relacionados operacionalizao de atividades e progra15
mas selecionados. Nos anos seguintes, alm dos aspectos ligados implementao, buscou-se avaliar o resultado de programas e de aes governamentais, ao incorporar-se anlise, sempre que possvel, a questo da promoo da eqidade como objetivo das polticas sociais. As atividades e os programas avaliados foram: Na rea de sade: z Planejamento da Aquisio de Medicamentos para o Programa Nacional de Controle da Tuberculose z Alocao de Recursos no Programa de Preveno e Controle da Dengue z Programa Nacional de Imunizaes z Programa REFORSUS - Reorganizao do SUS z Programa de Monitoramento e Preveno da Mortalidade Materna z Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais - ICCN Na rea de educao: z Procedimento de Anlise de Prestao de Contas adotado pelo FNDE z Transferncia de Recursos Financeiros do FNDE z Programa Nacional de Alimentao Escolar z Programa do Livro Didtico z Programa Nacional de Informtica na Educao - Proinfo z Programa TV Escola Na rea de meio ambiente: z Sistema de Cobrana de Dbitos do IBAMA z Sistema de Fiscalizao do IBAMA
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z z z z
Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios Florestais na Amaznia Legal - Prevfogo Controle de Rejeitos Radioativos - CNEN Progua/Semi-rido Programa de Implantao de Dessalinizadores no Semirido Nordestino
Uma das principais caractersticas das auditorias realizadas pelo TCU no mbito desse Projeto a colaborao efetiva das entidades e rgos auditados em todas as etapas do trabalho, isto , durante o estudo de viabilidade, para seleo do programa ou ao a ser auditada; na elaborao do projeto de auditoria; na fase de execuo dos trabalhos de campo e durante a elaborao do relatrio de auditoria, quando o gestor tem a oportunidade de agregar seus comentrios aos achados e recomendaes elaboradas pela equipe. Essa estratgia de trabalho, recomendada pelas EFS que executam auditoria operacional, tem por nalidade comprometer o gestor e sua equipe com o objetivo e os resultados da auditoria, o que aumenta o potencial de sucesso na implementao das recomendaes. Outro aspecto que merece destaque a preocupao com a identicao de boas prticas de gesto, as quais so incorporadas ao relatrio de auditoria visando a sua disseminao. Em decorrncia dos excelentes resultados alcanados pelo Projeto, segundo avaliaes do Tribunal e do DFID, o TCU iniciou gestes junto ao rgo britnico, a m de dar continuidade ao acordo de cooperao com a aprovao de uma nova fase. A negociao teve incio em 2001, mas para evitar interrupes nas aes at o incio da fase II, em 29 de maio de 2001, o DFID apro17
vou uma extenso da fase I, at dezembro de 2001. O TCU selecionou outros 30 ACE para participar do perodo de extenso do Projeto. No perodo de extenso da fase I, acrescentaram-se novas reas de atuao do Projeto - assistncia social e agricultura. Assim, em 2001, foram realizadas as seguintes avaliaes de programas de governo: Na rea de sade: z Programa Sade da Famlia Na rea de educao: z Programa Nacional Biblioteca da Escola z Programa Nacional de Sade do Escolar Na rea de assistncia social: z Valorizao e Sade do Idoso z Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Na rea de agricultura: Irrigao e Drenagem
A criao da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - Seprog, no nal de 2000, que passou a coordenar das atividades do Projeto, representa a efetiva institucionalizao dos trabalhos de avaliao de programa no TCU e o reconhecimento de sua importncia para o desempenho das funes de controle. Com essa iniciativa, o TCU incorpora rotina de scalizao
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as mudanas signicativas ocorridas no processo de planejamento brasileiro evidenciadas no PPA-2000/2003. Segundo esse instrumento, a partir de 2000, toda ao nalstica foi estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos estabelecidos, com denio de metas, de indicadores e de outros conceitos essenciais para a efetiva avaliao da poltica pblica. A fase II do acordo, intitulado Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com Foco na Reduo da Desigualdade Social - CERDS, buscar intensicar o uso de metodologias de avaliao de programa, focando especialmente na questo da reduo da pobreza e da desigualdade social. Ao adotar-se abordagem inovadora e participativa, pretende-se contribuir de forma efetiva para o fortalecimento do controle social, aproximando o TCU dos atores diretamente interessados no resultado das polticas pblicas no Brasil. Alm disso, o Projeto ter tambm por objetivo desenvolver metodologias de avaliao das agncias reguladoras dos servios pblicos, j que essa rea ter signicativo papel na universalizao desses servios e no resgate da cidadania no Brasil, o que permitir acesso a servios pblicos essenciais a parcela signicativa da populao brasileira.
Perspectivas e Desaos
Ao ter atingido razovel grau de especializao na execuo de auditorias de natureza operacional, o que pode ser comprovado pela qualidade dos relatrios produzidos, o TCU volta-se para a implantao de novos procedimentos relacionados seleo dos temas a serem auditados, sistemtica de controle de qua19
lidade, ao monitoramento da implementao das recomendaes decorrentes desses trabalhos e para a estratgia de divulgao e disseminao dos resultados alcanados. Quanto aos procedimentos relacionados ao planejamento das aes de auditoria, o TCU desenvolveu metodologia prpria, com base em estudo preliminar realizado em 2000 e complementado com informaes obtidas em viagens de estudo ao Reino Unido e ao Canad. Existem atualmente duas sistemticas de trabalho: a primeira, a cargo da Seprog, para identicao de programas de governo a serem auditados; a segunda, desenvolvida pelas Secretarias Adjuntas de Contas e de Fiscalizao, para a seleo de unidades jurisdicionadas sujeitas scalizao do TCU (rgos, entidades e municpios que recebem recursos federais). Ambas as sistemticas utilizam, basicamente, critrios de relevncia, risco e materialidade. No caso da Seprog, tais critrios compem uma matriz que, aplicada aos programas existentes, permite classic-los segundo uma pontuao. Os programas mais pontuados so objeto de estudos de viabilidade, para que se possa decidir sobre a convenincia e a oportunidade de se realizar a avaliao, destacando-se a relevncia do trabalho em termos de interesse da sociedade civil e do Congresso Nacional, de impacto na mdia, e de possveis riscos para o programa e para a imagem do TCU decorrentes da no realizao da auditoria. Com relao ao controle de qualidade dos trabalhos de auditoria de natureza operacional, o TCU tem-se pautado na experincia das instituies de controle do Reino Unido - o National Audit Ofce (NAO) e a Audit Comission (AD) - disseminadas pelos analistas que participaram das viagens de estudo promovidas no mbito do acordo de cooperao tcnica mantido com aquele
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pas. Os procedimentos que vm sendo adotados pela Seprog, em carter experimental, tm permitido assegurar elevado padro de qualidade nos trabalhos coordenados por aquela Secretaria. Alm da superviso das equipes de auditoria pelos diretores tcnicos, so realizadas reunies denominadas audit challenge panel ou, como pretendemos chamar, painel de referncia. Trata-se de procedimento muito empregado pelo NAO, assim como pela AD em trabalhos de value-for-money (auditorias de desempenho) e consiste em reunir-se um grupo de especialistas e/ou auditores seniors para discutir com a equipe de auditoria os principais aspectos do trabalho. Essas reunies geralmente acontecem em dois ou trs momentos do trabalho de auditoria. Na fase de planejamento, quando se debate o projeto de auditoria, ou seja, o escopo do trabalho, as principais questes que conduziro toda a investigao e a metodologia a ser empregada; logo aps a coleta de dados, quando a equipe realiza as primeiras anlises e comea a delinear os achados e as recomendaes que devem constar do relatrio nal; e quando se inicia a elaborao do relatrio nal. O apoio de especialistas, seja no caso da participao em painis de referncia seja por meio de consultorias especcas, tem sido importante fator de aprimoramento desses trabalhos, no s em relao ao uso de ferramentas metodolgicas como tambm no que se refere densidade e consistncia no tratamento do tema abordado, para que os juzos emitidos se fundamentem em slidos elementos de convico. Nesse campo, o TCU j conta com o apoio do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA e pretende ampliar ainda mais suas parcerias institucionais. A partir de procedimento desenvolvido pela Seprog, em fevereiro de 2002, o TCU implantou o monitoramento sistemtico
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da implementao das recomendaes exaradas pela Corte em relao s auditorias de natureza operacional. Trata-se do acompanhamento das providncias tomadas pelo rgo ou programa auditado em resposta quelas recomendaes, interagindo com os gestores responsveis, de forma a maximizar a probabilidade de que estas venham a ser adequada e tempestivamente adotadas. Somente a efetiva implementao das propostas pode gerar os benefcios do trabalho de auditoria, em termos de maiores ecincia, eccia, efetividade e eqidade. Outro aspecto a ser destacado nessa nova sistemtica o relatrio de impacto, elaborado ao nal do processo de monitoramento com vistas a demonstrar, analiticamente, o benefcio efetivo decorrente da implementao das recomendaes. Espera-se, dessa forma, reunir informaes para avaliar o custo-benefcio dessas auditorias e para subsidiar a elaborao de relatrio consolidado do impacto das auditorias de natureza operacional realizadas pelo TCU, a ser enviado oportunamente aos interessados, em especial ao Congresso Nacional. Alm disso, as informaes que constam nesses relatrios permitiro elaborar um indicador amplamente utilizado por outras EFS - a taxa mdia de implementao de suas recomendaes - como medida de aferio da efetividade de seus trabalhos. Uma rea que tem merecido maior ateno por parte do TCU a divulgao dos trabalhos realizados. O NAO e a Audit Commission, assim como outras EFS, do grande importncia divulgao de seus relatrios, cujos lanamentos so tratados como eventos de mdia. Ambas as instituies possuem setores especializados em editorao grca e a estratgia de divulgao ca a cargo de suas assessorias de imprensa, responsveis pelo
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envio de notas, sesses de press release, alm de preparao de entrevistas e imagens. Visando dar maior visibilidade aos seus trabalhos, o TCU tem procurado aumentar a divulgao dos seus relatrios de auditoria. Alm da publicao da revista Auditorias do Tribunal de Contas da Unio, o TCU passou a produzir sumrios executivos de trabalhos selecionados sobre avaliao de programas governamentais, em padro grco mais moderno, visando torn-los mais atraentes ao leitor. A organizao de seminrios e de workshops, alm da participao em eventos promovidos por outros rgos da administrao pblica, faz parte da poltica institucional de investir na formao de seu corpo tcnico e de disseminar boas prticas de gesto.
Concluso
As diversas iniciativas implementadas pelo TCU, desde meados dos anos 80, com vistas implantao da modalidade de auditoria operacional ou auditoria de desempenho, evidenciam o compromisso institucional com o permanente aperfeioamento das funes de controle. Por meio de aes articuladas e sistemticas, que buscam o apoio de organizaes e entidades de controle de reconhecida competncia e liderana internacional nesse campo, o Tribunal tem procurado dotar seu corpo tcnico dos conhecimentos e das habilidades necessrias ao pleno exerccio de sua misso constitucional - assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos, em benefcio da sociedade.
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Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na OCDEi
Michael Barzelay * A Nova Gesto Pblica oferece um arcabouo terico para ampliar a competncia legal das instituies de auditoria governamental de forma a incluir a auditoria de desempenho. Este artigo examina questes conceituais, empricas e administrativas suscitadas pela auditoria de desempenho. Conceitualmente, a auditoria de desempenho termo dbio para uma classe de atividades de reviso predominantemente avaliativas. Empiricamente, observa-se que os principais rgos de auditoria dos pases membros da OCDE apresentam variaes quanto aos tipos especcos de auditorias de desempenho realizadas. A explicao dessas variaes permite algumas incurses na poltica contempornea de gerenciamento pblico. Do ponto de vista administrativo, os rgos de auditoria cujos mandatos legais incluem a auditoria de desempenho confrontam-se com duas questes estrat-
i N.T.: Traduo autorizada pelo autor, realizada por Adriana Monteiro Vieira e Marcelo Barros Gomes - Analistas de Finanas e Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio * Professor da London School of Economics and Political Science 25
gicas principais: realizar essas revises avaliativas na modalidade tradicional de auditoria ou direcionar seu trabalho para promover a melhoria do desempenho nos rgos auditados. A auditoria de desempenhoii vem sendo rapidamente aceita como tipo de atividade prossional de reviso governamental expost. Essa categoria envolve tanto alguns tipos familiares de trabalhos de reviso, como as auditorias de ecincia e as de efetividade, quanto formas menos conhecidas como as auditorias de informao gerada pelos sistemas de gerenciamento de desempenho. O surgimento dessa nova categoria no vocabulrio da administrao pblica indica que processo de demarcao de novo domnio da atividade burocrtica est em andamento. A teoria sociolgica neo-institucionalista (Meyer and Rowan 1991) sugere que, na medida em que a auditoria de desempenho se tornar mais institucionalizada, o nvel dessa atividade deve aumentar, provavelmente seguido pela criao de subdivises distintas ou pela expanso das linhas de produto. So vrias as organizaes que desenvolvem e realizam trabalhos de auditoria de desempenho. No Reino Unido, pode-se citar a Comisso de Auditoria para a Inglaterra e Pas de Gales (Audit Comission for England and Wales), cuja jurisdio inclui o governo municipal, o Servio Nacional de Sade e a polcia; o National Audit Ofce (NAO), cuja jurisdio compreende o restante do governo central; e uma gama de inspetorias de setores
ii N. T.: Neste trabalho o termo performance auditing ser traduzido como auditoria de desempenho 26
ou rgos especcos em rpida expanso, como o Escritrio de Normas para a Educao (Ofce of Standards in Education) (Hood and Scott 1996). Nos Estados Unidos da Amrica (EUA), dentre as entidades que conduzem trabalhos de auditoria de desempenho pode-se destacar os Escritrios dos Inspetores Gerais (Ofce of Inspectors General) e o Escritrio do Auditor Geral (General Accounting Ofce - GAO) (Trodden 1995, Walsh 1995). Assim, a racionalizao, a produo e a expanso nessa rea de estudo pode ser observada, at o momento, no mbito da rea organizacional na qual essas instituies esto inseridas (DiMaggio and Powel 1991). As organizaes governamentais fundamentais na rea de auditoria de desempenho incluem aquelas responsveis pela elaborao oramentria, auditoria, avaliao e reforma administrativa, inclusive o Servio de Administrao Pblica (PUMA Public Management Service)1 da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Este trabalho concentra sua anlise no nvel organizacional dos rgos centrais de auditoria, algumas vezes denominados Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), conforme estabelece sua associao internacional. Tais organizaes incluem a Agncia Nacional de Auditoria da Sucia, a Corte de Contas da Alemanha, o Escritrio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO), o Escritrio do Auditor Geral do Canad, a Corte de Contas da Frana e o Escritrio do Auditor Geral dos Estados Unidos
1. Em junho de 1995, o Puma organizou simpsio sobre auditoria de desempenho no qual participaram representantes dos estados membros e especialistas. O papel das organizaes internacionais na construo do domnio de estudo e de sua institucionalizao discutido por Hfner, Meyer e Naumann (1987). 27
(GAO). A forma pela qual os rgos de auditoria lidam com a institucionalizao da auditoria de desempenho muito provavelmente ter efeito signicativo sobre a escala e a distribuio das atividades de reviso na esfera governamental. Tais reaes tendero a delinear o modo de operao e o impacto dos sistemas governamentais de responsabilizao e prestao de contas (accountability)iii. Este artigo prope-se a realizar uma anlise comparativa inicial sobre os trabalhos de auditoria de desempenho conduzidos por rgos centrais de auditoria da OCDE. A principal questo para a pesquisa descritiva diz respeito ao grau de uniformidade ou de variao existente entre as polticas organizacionais desses rgos no que concerne auditoria de desempenho. Para esse propsito, foram analisados dados obtidos pelo PUMA. O trabalho desenvolve uma explicao institucional para as variaes observadas nas polticas organizacionais dos diferentes rgos centrais de auditoria. Alm disso, o artigo discute as escolhas estratgicas, quanto implementao da auditoria de desempenho, que se impem aos rgos centrais de auditoria 2 .
iii N.T.: Optamos por manter o termo accountability em ingls, pois assim ele tem sido encontrado na literatura da rea produzida no Brasil. Conforme denio do Escritrio do Auditor Geral do Canad , accountability consiste na obrigao de responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe existncia de pelo menos duas partes: uma que delega a responsabilidade e outra que a aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como usou essa responsabilidade. 2. Questes administrativas so discutidas em maior extenso em Barzelay (1987). 28
O Conceito da Auditoria de Desempenho

O termo auditoria de desempenho normalmente utilizado para demarcar a distino entre esse tipo de atividade de reviso governamental e a auditoria tradicional de um lado e a avaliao de programas de outro. A forma como essa distino feita tem implicaes sobre qual categoria prossional possui os argumentos mais persuasivos com vistas a obter o controle jurisdicional da matria. Funcionrios de alguns rgos centrais de auditoria tendem a destacar as semelhanas entre a auditoria tradicional e a de desempenho (Sedgiwick 1993), provavelmente com o intuito de manter ou expandir sua fatia de mercado na indstria da reviso governamental. Os especialistas em avaliao, por seu turno, tendem a caracterizar a auditoria de desempenho como uma forma de avaliao (Chelimsky 1985; Rist 1989), talvez pela mesma razo. Assim, como a questo da disputa pelo controle da atividade ainda persiste, tambm no existe consenso quanto ao signicado preciso do conceito de auditoria de desempenho. A maioria dos estudiosos sobre a matria dene a auditoria de desempenho de forma a reetir as realidades institucionais de seus prprios pases. Aqueles que escrevem no contexto institucional do governo britnico (Westminster/Whitehall) tendem a estabelecer uma distino entre poltica e administrao dentro da denio de auditoria de desempenho. Ao passo que, aqueles que escrevem no contexto de um regime de poder partilhado entre o executivo e o legislativo, como ocorre nos Estados Unidos, agem de forma diferente. Assim, em certa medida, as divergncias de viso sobre o conceito de auditoria de desempenho devem-se tendncia natural de se tomar realidades locais por padres universais.
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Um esforo para demarcar a distino entre esses conceitos, de cunho isento e de aplicabilidade universal, exige uma anlise conceitual cuidadosa. A anlise aqui apresentada ir indicar, dentre outros aspectos conceituais, que as auditorias de desempenho no so um tipo de auditoria, elas so, de fato, avaliaes. Entretanto, diferentemente das avaliaes de programas convencionais, as auditorias de desempenho so freqentemente realizadas de forma similar a uma auditoria. uma questo de escolha estratgica da organizao, no praticada universalmente, adotar processos de trabalho similares auditoria para realizar suas avaliaes. Assim, o estilo de trabalho da atividade de auditoria no deve ser considerado parte do sentido central do conceito de auditoria de desempenho. Para chegar-se a essas distines, ao mesmo tempo sutis e contundentes, este trabalho adota a teoria de conceitos e categorias formulada por George Lakoff (1987), especialista em lingistica cognitiva da Universidade de Berckley, Califrnia3. Conforme essa teoria, palavras so nomes para conceitos. O signicado de conceitos abstratos e complexos, como as categorias da atividade de reviso governamental, no pode ser descrito em uma linha ou duas, como em uma denio de dicionrio, ou mesmo pela enumerao de algumas de suas propriedades essenciais. Para se analisar o signicado desses conceitos, crucial que se identique os vrios modelos cognitivos idealizados que juntos carac-
3. A teoria dos conceitos e categorias de Lakoff bastante conhecida na Cincia Poltica. Collier e Mahon (1993), por exemplo, utilizaram aspectos dessa teoria para renar as crticas metodolgicas de Sartori sobre a formao dos conceitos em poltica comparativa. 30
terizam o conceito (1987,68). A seguir ser apresentada uma proposta de caracterizao do conceito denominado auditoria de desempenho. Cabe ressaltar, a princpio, trs aspectos dessa caracterizao. Primeiro, os modelos cognitivos idealizados aqui selecionados permitem a diferenciao dos conceitos de auditoria de desempenho dos conceitos de auditoria tradicional e de avaliao de programas. Segundo, a caracterizao da auditoria de desempenho tambm serve de parmetro para o signicado de suas categorias subordinadas (i.e., os tipos existentes de auditoria de desempenho, tais como as auditorias de ecincia). Terceiro, a caracterizao de auditoria de desempenho aqui proposta permite especicaes mais detalhadas que comportem diferentes realidades locais e orientaes doutrinrias. O signicado do conceito de auditoria de desempenho caracteriza-se por uma srie de modelos cognitivos idealizados (MCIs) interrelacionados referentes ao funcionamento de governo, ao tipo de funcionamento desejado, ao principal objetivo da reviso, modalidade dominante de reviso e ao papel do revisor (auditor). A mesma lgica aplica-se ao signicado dos conceitos de auditoria tradicional e de avaliao de programas. Em outras palavras, os sentidos centrais dos conceitos associados auditoria tradicional, auditoria de desempenho e avaliao de programas podem ser formulados com base em modelos que variam de acordo com cinco dimenses (veja Tabela 1).
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Tabela 1
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Imagem de bom Objetivo principal funcionamento da reviso Modalidade predominante Auditoria Execuo das transaes e tarefas efetivamente reguladas por sistemas Accountability de conformidade Papel do revisor/ auditor Vericar as informaes; encontrar discrepncias entre os procedimentos observados e as normas gerais; inferir conseqncias; relatar achados Avaliar os aspectos dos programas e das organizaes envolvidas; relatar achados Pesquisa Avaliar a efetividade das intervenes ou medir o impacto de interferncias diversas sobre problemas coletivos Procedimentos e Accountability de produo organiza- desempenho cionais funcionam de forma otimizada Programas pblicos atingem os objetivos; polticas pblicas promovem o bem estar coletivo Fornecer informaes verdicas e teis sobre a efetividade de polticas pblicas e programas pblicos Inspeo
COMPARAO ENTRE AUDITORIA TRADICIONAL, AUDITORIA DE DESEMPENHO E AVALIAO DE PROGRAMAS
Imagem de Governo
Auditoria Tradicional
Mquina Burocrtica
Auditoria de Desempenho
Cadeia de Produo: insumos processos produtos impactos
Avaliao de Programas
Intervenes orientadas ao Governo com a inteno de resolver problemas coletivos
Uma dimenso da variao consiste na imagem do funcionamento do governo. Em uma poca na qual doutrinas de gesto pblica encontram-se em evoluo contnua e as auditorias de desempenho no foram ainda completamente institucionalizadas, seria surpreendente encontrar uma imagem nica e denida para o funcionamento de governo que caracterize o conceito de auditoria de desempenho. Os seguidores da doutrina denominada organizaes que aprendem (learning organizations) tentariam incorporar os MCIs referentes aos processos pelos quais o conjunto de crenas da organizao revisto luz do feedback do sistema (Senge 1990, Stacey 1993), ao passo que os seguidores da doutrina do gerenciamento do desempenho (performance management) iriam buscar incorporar os MCIs que pudessem reetir a reao dos agentes governamentais ao defrontar-se com metas operacionais e incentivos estabelecidos de cima para baixo (Boyle 1989). Partidrios de diferentes linhas doutrinrias normalmente argumentam de forma a procurar agregar as idias que postulam ao sentido central do conceito. As discusses sobre a auditoria de desempenho e sua prtica tendem a ser encaminhadas de maneira distinta nos diferentes pases. Com vistas a facilitar o presente debate, importante abstrair-se de questes de interesse meramente local. Nas discusses no mbito de grupos de prossionais que realizam auditoria de desempenho, um padro de modelo mental um esquema centrado no processo, semelhante quele da cadeia de produo (Porter, 1985,36). Nesse esquema, os insumos so transformados em produtos que, por sua vez, geram os impactos. Mais especicamente, o funcionamento do governo caracterizado como um processo produtivo de transformao de insumos e relaes causais pelos quais os produtos inuenciam o estado das
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coisas cuja melhoria normalmente considerada o principal objetivo das polticas pblicas. Os processos de produo transformam insumos em produtos e os produtos exercem inuncia sobre os resultados. As ligaes entre os insumos e os produtos, em particular, so vistas como passveis de manipulao pelos gerentes dos processos de produo, ao menos no mdio e longo prazos. Os modelos mentais de funcionamento de governo subjacentes aos outros dois principais conceitos de reviso governamental ex-post so bastante conhecidos. Para a auditoria tradicional, o principal modelo o de mquina burocrtica (Mintzberg 1983, 163). Os sistemas nesse modelo operam na forma de processos de trabalho padronizados - mais especicamente estabelecendo, aplicando ou implementando critrios diferenciados por funes. Uma imagem caracterstica do funcionamento do governo por trs do conceito de auditoria tradicional aquela na qual os especialistas situados na estrutura tcnica, como os contadores, estabelecem polticas e procedimentos sancionados pelas categorias prossionais para uma organizao especca. Os colaboradores individuais das linhas de produto so orientados, assim, a seguir esses critrios sob a superviso de seus superiores hierrquicos. O modelo cognitivo de funcionamento de governo embutido no conceito de avaliao de programas, por sua vez, minimiza a importncia do funcionamento interno das organizaes governamentais e focaliza a inuncia do desenho e implementao do programa como um todo sobre condies sociais problemticas. Portanto, utilizando uma metfora da esfera da medicina, poder-se-ia dizer que os governos devem funcionar usando os produtos dos programas como remdios para o tratamento de condies sociais pouco saudveis e inaceitveis.
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A imagem escolhida para o funcionamento do governo tem implicaes bvias sobre o que se considera o modelo ideal de operao. Conforme o modelo de mquina burocrtica, uma organizao que funciona bem aquela cujos critrios de operao so apropriados, do ponto de vista prossional e organizacional, e cujos sistemas regulatrios mantm as tarefas e as transaes (e as pessoas que as executam) sob controle. J na perspectiva da avaliao de programas, um programa efetivo um tratamento que cura (ou pelo menos controla) o mal social, sem prejudicar a sociedade como um todo. Os programas dignos de mrito so aqueles que atingem os objetivos de determinada poltica pblica ou, conforme alguns relatos, geram benefcios que excedem a soma dos custos dos recursos empregados e das conseqncias adversas dos subprodutos (Moore 1995). Por sua vez, as principais medidas de mrito embutidas no conceito de auditoria de desempenho so a economia, a ecincia e a efetividade. Economia geralmente signica a eliminao dos desperdcios de insumos; ecincia refere-se otimizao dos processos de transformao de insumos em produtos; e efetividade signica inuenciar positivamente o impacto por meio da gerao de produtos (Gray, Jenkins, and Segsworth 1993). A imagem de uma organizao governamental eciente est associada, nesse caso, quela na qual a ateno da administrao est voltada para a otimizao de processos produtivos exveis bem como para a adaptao dos desenhos dos programas em funo do feedback recebido e das mudanas nas prioridades e nos objetivos das polticas pblicas. Os principais objetivos de um trabalho de reviso normalmente consistem em assegurar um nvel satisfatrio de funcionamento das organizaes governamentais. O principal objetivo
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da auditoria tradicional fazer com que unidades e indivduos sigam determinados critrios ou normas aplicveis para realizar transaes e desempenhar tarefas - resumidamente, accountability de regularidade (Light 1993). A meta impedir ou reticar procedimentos que representem desvios das normas legais, e.g., no controle nanceiro ou na administrao de ativos. Por outro lado, o principal objetivo das auditorias de desempenho pode ser expresso como accountability de desempenho. A idia simples por trs desse argumento que as organizaes devem ser responsabilizadas pelos resultados de sua atuao mais do que pela sua forma de funcionamento. A idia mais complexa que, para alguns propsitos, melhor focalizar a ateno da administrao para a otimizao de processos produtivos e do desenho dos programas. Uma estratgia apropriada para esse enfoque seria a de responsabilizar indivduos e organizaes pelo atendimento de padres razoveis de economia, ecincia e efetividade (a operacionalizao dessa estratgia pode incluir a formalizao de acordos entre um rgo e seu respectivo ministrio envolvendo a denio de vrias metas). O objetivo da auditoria de desempenho, nesse sentido, contribuir para a operacionalizao de processos poltico-administrativos pelos quais a accountability de desempenho estruturada, incentivada e controlada4. Nas
4. Algumas doutrinas de administrao, incluindo a Qualidade Total, identicam a melhoria do desempenho como o principal objetivo da auditoria de desempenho. Como as doutrinas adeptas dessa viso no so universalmente aceitas, parece mais conveniente considerar apenas o objetivo mais pacco de aceitao, o de accountability de desempenho. Assim, a melhoria do desempenho como um objetivo aqui considerada uma questo emprica e no conceitual. 36
avaliaes de programas, o principal objetivo distinguir os impactos provocados pelos programas de forma a avaliar sua efetividade em atingir objetivos pr-denidos ou inferidos. A modalidade de reviso governamental predominante difere entre os trs tipos aqui analisados. A auditoria envolve a coleta de informaes sobre as transaes ou processos para determinar se eles esto em conformidade com as normas aplicveis. A avaliao de programas convencionalmente envolve a execuo e o desenho de estratgias de pesquisa para a realizao de inferncias descritivas vlidas, conveis e isentas sobre condies agregadas, bem como de inferncias causais sobre os impactos dos programas. A auditoria de desempenho algumas vezes envolve auditoria ou pesquisa, mas normalmente pode ser caracterizada como um processo de inspeo. A inspeo consiste no questionamento de qualquer tipo de procedimento, no apenas aqueles relativos administrao nanceira. Uma inspeo pode tanto envolver a vericao da observncia dos critrios aplicveis como tambm o exerccio direto de julgamento instrumental. O papel do revisor/auditor pode ser deduzido pelos aspectos acima abordados. O papel do auditor pblico examinar a informao apresentada pelos rgos pblicos e relatar eventuais desvios entre os critrios/normas aplicveis e as transaes efetivamente realizadas ou os sistemas existentes. O papel do avaliador de programa de conceber e desenvolver pesquisa que produza pareceres tcnicos, com base em dados empricos, sobre os impactos dos programas. J o papel do auditor de desempenho , em grande medida, o de avaliar aspectos selecionados dos programas e das organizaes. Esses auditores normalmente avaliam esses aspectos com um enfoque mais pontual do que os revisores
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ao realizar uma tpica avaliao de programas. Diferentemente dos auditores tradicionais, os auditores de desempenho podem julgar se os meios empregados nos processos produtivos esto alinhados com as metas estabelecidas ou se foram otimizados de forma a reduzir as limitaes do programa. Uma provvel objeo a essa anlise conceitual seria que ela deixa de especicar a independncia da auditoria como atributo essencial da auditoria de desempenho. A principal razo para se adotar um conceito que no faz referncia questo da independncia que a relao entre rgos centrais de auditoria e seu ambiente institucional varia bastante nos diferentes pases. Alguns rgos centrais de auditoria esto vinculados principalmente ao poder executivo (at mesmo fazendo parte dele), outros esto vinculados ao legislativo e outros, ainda, so centros de poder independentes que se respaldam em leis e em coligaes polticas entre o executivo e o legislativo. Ao introduzirmos o conceito de independncia da auditoria no mbito da denio de auditoria de desempenho, corremos o risco de menosprezar essas diferentes conformaes, que so importantes para a anlise aqui desenvolvida, conforme veremos a seguir. Uma segunda objeo que se vislumbra a de que a denio proposta para a avaliao de programas esteja ultrapassada. Apesar de inicialmente a avaliao de programas ter-se preocupado em pesquisar se os programas atingiam os objetivos ou se os tratamentos de polticas pblicas eram ecientes na cura de males coletivos, essa rea de atividade tem evoludo bastante (Hellstern 1991). Pode at ser que hoje apenas uma minoria de prossionais da avaliao esteja de fato fazendo avaliao de programas. A posio adotada aqui a de que o sentido central do conceito
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de avaliao de programas permanece sendo o clssico, e que, como demonstra a prtica, os prossionais da avaliao esto cada vez mais engajados em trabalhos de auditoria de desempenho. Uma terceira objeo seria quanto ao fato de que esse esquema conceitual tece uma caricatura da auditoria tradicional, considerando que a melhoria de ecincia seria, de fato, uma das metas permanentes da auditoria. Caso algumas entidades de auditoria tenham promovido a ecincia como principal meta operacional da auditoria tradicional, trata-se de uma questo emprica. Nessa hiptese, a atividade de reviso desenvolvida por essa instituio deveria ser classicada como auditoria de desempenho ou como uma forma hbrida. Essa linha de raciocnio leva concluso de que a auditoria de desempenho, na realidade, no se trata de auditoria. A auditoria de desempenho , de fato, avaliao: ela envolve a produo ou a reviso de instrumental de julgamento, como, por exemplo, sobre o nvel de otimizao dos processos produtivos e do desenho dos programas. A auditoria, por outro lado, uma forma de vericao (Chemlinksy 1985): ela envolve a comparao de critrios usualmente aceitos com as transaes realmente efetivadas e os sistemas implementados. A aplicao do instrumental de julgamento pode ser feita de forma a parecer uma vericao se a entidade que estiver realizando a auditoria de desempenho se estrutura como uma organizao do tipo mquina burocrtica e padroniza o trabalho da auditoria de desempenho. Nesse caso, os critrios aplicados pelos auditores de desempenho seriam conceitualmente regras de ouro (rules of thumb) e no normas compulsrias chanceladas por prossionais da rea, tais como as regras para efetuar transaes ou para elaborar relatrios nanceiros.
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A expresso auditoria de desempenho , portanto, um rtulo impreciso para o conceito nela embutido. Uma vez rotulada com esse nome, deve-se insistir que nada mudar o fato de que a denominao utilizada para o conceito inclui a palavra auditoria. A reexo sobre a auditoria de desempenho, contudo, no deve ser guiada por conotaes da palavra auditoria, mas sim pelo sentido central do conceito como caracterizado por modelos cognitivos mentais interrelacionados como aqueles identicados na Tabela 1. Isso implica, mais especicamente, que a auditoria de desempenho - como um tipo - no se encontra mais prxima da auditoria tradicional do que da avaliao de programa. Colocado de uma outra forma, a auditoria de desempenho no consiste em categoria subordinada, juntamente com a auditoria tradicional, categoria mais ampla denominada auditoria.
Fonte e Qualidade dos Dados

Como preparao para recente simpsio sobre auditoria de desempenho, o Servio de Administrao Pblica da OCDE consultou os rgos centrais de auditoria dos pases membros sobre os tipos de reviso governamental que eles realizavam, com nfase naqueles que poderiam ser classicados como auditorias de desempenho. As respostas dos rgos de auditoria de treze pases membros foram resumidas no documento ocial do simpsio elaborado pelo secretrio (Shand and Anand 1996: Apndice). Este tpico ir utilizar essa fonte de informao para ns de anlise emprica5.
5. O autor consultou ainda artigos escritos para o Simpsio pelos funcionrios dos rgos centrais de auditoria, muitos dos quais oferecem informaes adicionais sobre as atividades de reviso de suas organizaes. 40
Dentre os treze pases membros da OCDE que encaminharam respostas, doze realizam tipos de reviso governamental que poderiam ser classicadas como auditoria de desempenho. Alguma forma de auditoria de desempenho praticada nos pases de lngua inglesa da Europa, Oceania e Amrica do Norte; em trs pases escandinavos; na Frana, Alemanha e Holanda. Com base no relatrio encaminhado OCDE, o Tribunal de Contas de Portugal aparentemente no realiza auditorias de desempenho (apesar de ter a competncia legal para faz-lo). Considerando o enfoque dado ao pedido de informaes da OCDE, a ausncia de manifestao por parte de alguns pases-membros pode indicar que a auditoria de desempenho no realizada pelos rgos centrais de auditoria na Dinamarca, Grcia, Itlia, Japo, Repblica da Coria, Mxico, Espanha e Turquia. Sem maiores informaes sobre esses pases, a tentativa de abordar a questo da presena ou ausncia da auditoria de desempenho nos portflios das atividades de reviso dos rgos centrais de auditoria seria um esforo especulativo estril. Caberia observar, contudo, que se a falta de respostas for atribuda a no realizao de auditoria de desempenho, essa informao seria amplamente consistente com outros padres na administrao pblica. Doutrinas de administrao pblica voltadas para o desempenho tm conquistado espaos signicativos nos pases onde os rgos centrais de auditoria procuram realizar trabalhos de auditoria de desempenho. A Frana e a Alemanha so os nicos pases onde as burocracias nacionais so cpticas quanto s doutrinas administrativas voltadas ao desempenho, cujos rgos centrais de auditoria ainda assim
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parecem realizar de desempenho6. Por outro lado, nenhum dos pases que se absteve de responder pesquisa da OCDE conhecido como solo frtil para as idias da nova gesto pblica (com exceo da Dinamarca)7. Variaes encontradas na classicao das auditorias de desempenho Considerando que apenas um pas consultado respondeu que no realiza auditoria de desempenho, seria indicada uma abordagem de pesquisa comparada que verique as variaes entre os casos estudados. Os relatrios dos pases sugerem que alguns rgos de auditoria central possuem linhas de produtos de auditoria de desempenho limitadas enquanto que, em outros, elas so bastante diversicadas. Um passo preliminar para se identicar as variaes observadas entre os casos relatados seria o desenvolvimento de um esquema de classicao das auditorias de desempenho. Elas parecem variar conforme quatro dimenseschave: unidade de anlise, modalidade de reviso, abrangncia da avaliao e foco do trabalho. Com base nas informaes colhidas no Simpsio da OCDE e em outras fontes, sete tipos de auditoria de desempenho podem ser identicados e caracterizados nos seguintes termos: (veja Tabela 2)
6. Przeworksi (1987) poderia sugerir que esses casos garantem uma scalizao rigorosa, vez que no guardam consistncia com expectativas do tipo Bayesiana. 7. A coleta de informaes de pases que no responderam ao questionrio permitira tecer fornecer observaes capazes de conrmar se a teoria de poltica pblica e governana denominada famlia de naes, recentemente proposta, aplica-se ao domnio da gesto do setor pblico (Castles -1993). 42
Auditorias de Ecincia e de Efetividade de Programa

A auditoria de ecincia examina as funes organizacionais, os processos e os elementos de programa para avaliar se os insumos esto sendo transformados em produtos de forma otimizada, especialmente no que concerne aos custos. Essas auditorias usualmente envolvem mltiplos auditados j que os processos normalmente perpassam toda a organizao, devido centralizao funcional na esfera do governo (e.g., em reas administrativas como nanas, pessoal, compras, estoques, e tecnologia da informao), a descentralizao administrativa e contrao direta do setor privado. A auditoria de efetividade de programa examina o impacto provocado pelos programas sobre os resultados nais. As concluses s quais se chega so portanto semelhantes quelas da avaliao de programas, mas a utilizao de mtodos de pesquisa de cincias sociais para se alcanar concluses mais limitada. Alm disso, as auditorias de efetividade de programa preocupam-se mais com a avaliao de elementos pontuais do programa do que a avaliao de programa, na qual o objeto da avaliao consiste no programa como um todo. Um caso especial de auditoria de efetividade de programa a avaliao da qualidade de servio8.
8. Com efeito, considera-se os objetivos dos programas, nesse caso, como sendo denidos no estgio de produto e no no de impacto. 43
Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de Desempenho

A auditoria de capacidade de gerenciamento de desempenho busca avaliar se o auditado tem capacidade para gerenciar processos e programas de forma eciente e efetiva9. O objeto da avaliao - capacidade de gerenciamento do desempenho - no claramente observvel10. As inferncias sobre a capacidade so sempre obtidas ao observar-se a estrutura e os procedimentos de determinado rgo. Essa modalidade de auditoria pode avaliar se um auditado implementou um processo oramentrio orientado para resultados conforme determinao dos rgos centrais; ou pode ainda examinar se um auditado realizou avaliaes rotineiras da efetividade de seus prprios programas ou se desenvolveu um sistema de gerenciamento de desempenho adequado, contemplando os objetivos organizacionais, os objetivos em nvel de unidade, indicadores de desempenho especcos, rotinas
9. Esse subtipo partilha algumas propriedades com o conceito de auditoria sistmica que aparece em Shand e Anand (1996), Glynn (1996), Leeuw (1996) e Hepworth (1996). Os autores acima citados consideram que as auditorias de capacidade de desempenho seriam subtipo de auditoria sistmica, cuja propriedade principal seria que o julgamento substantivo no passado efetividade dos programas ou ecincia de processos especcos. Esses autores entendem que as auditorias sistmicas, por sua vez, tem propriedades em comum com as auditorias em geral. Essa posio contrria quela aqui assumida, que no considera as auditorias de desempenho como um tipo de auditoria, como discutido no tpico anterior. 10. Os problemas de pesquisa encontrados na tentativa de inferir uma capacidade so discutidos em Weaver e Rockman (1993, 6). 44
de mensurao de indicadores de desempenho, sistemas de informao gerencial bem como procedimentos para a avaliao de desempenho setorial e individual. A formao de juzo de valor sobre a capacidade de desempenho gerencial extremamente afetada pela losoa de gesto pblica que prevalece no rgo auditor, em particular, ou no governo nacional. Como discutido anteriormente, cada corrente doutrinria - como gesto responsvel, gesto da qualidade total e doutrina das organizaes que aprendem - tem sua viso particular sobre quais conguraes ou prticas permitem s organizaes pblicas serem gerenciadas de forma orientada para o desempenho.
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Tabela 02 = Tipos de Auditoria de Desempenho

Modalidade de Reviso Inspeo Aspectos de operaes governamentais ou de terceiros Aspectos selecionados do desenho e da operao do programa Aquela que afeta o desempenho das funes administrativas Informao gerada pela medida do desempenho/ sistemas de relatrio Todos os aspectos do desenho e da operao do programa Aspectos da organizao e operao programa Aspectos selecionados da estrutura organizacional, sistemas e programas Identicar oportunidades de diminuir o custo oramentrio para a produo dos resultados. Avaliar o impacto das polticas pblicas, avaliar a efetividade do programa Avaliar a capacidade de atingir objetivos genricos de economia, ecincia e eccia Validar/atestar a preciso da informao oferecida pela organizao Identicar os principais riscos de interrupo do programa e suas fontes Formular normas especcas para a melhor prtica de gesto; revelar o desempenho relativo dos setores participantes Avaliar a capacidade da organizao para cumprir com sua misso no exerccio de suas competncias legais Abrangncia da Avaliao Foco do Trabalho
Tipo
Unidade de Anlise
Auditoria de Ecincia Funo organizacional, processo ou elemento de programa Inspeo
Auditoria de Efetividade de Programa Inspeo
Poltica, programa ou elemento signicativo de programa
Auditoria de CapaOrganizao cidade de Gerenciamento de Desempenho Auditoria
Auditoria de Organizao Informaes de Desempenho Inspeo
Avaliao de Risco
Programa
Reviso da Melhor Prtica de Gesto Pesquisa
Um setor inteiro, processo genrico ou funo comum Inspeo
Reviso Geral da Gesto
Organizao
Outros tipos de Auditoria de Desempenho

As auditorias de informaes de desempenho vericam a preciso de informaes no-nanceiras geradas pelas prprias entidades examinadas. O rgo revisor no avalia a economia, ecincia ou efetividade de uma organizao ou programa, mas sim formula um parecer sobre a veracidade das informaes de desempenho fornecidas s instncias superiores. Esse tipo de auditoria de desempenho facilita um processo de padronizao da avaliao organizacional realizada pelos usurios das informaes de desempenho auditadas, como altos funcionrios da rea oramentria e formuladores de polticas pblicas. Como a vericao da informao relatada a principal funo desse tipo de auditoria, a modalidade de reviso predominante a auditoria e no a inspeo. As auditorias de informaes de desempenho no representam, portanto, um caso tpico do conceito de auditoria de desempenho. As revises da melhor prtica de gesto identicam onde um dado tipo de funo est sendo desempenhada de forma excepcional e procuram discernir as razes daquele sucesso relativo. O objeto tpico dessa avaliao uma funo desenvolvida em um grande nmero de organizaes como, por exemplo, radiologia no setor hospitalar, ou um processo genrico como a aquisio de tecnologia da informao. O processo de coleta e anlise de dados, por meio de critrios de avaliao pr-estabelecidos, orienta-se por mtodos de pesquisa em cincia social. Esses mtodos so utilizados presumivelmente para identicar os fatores, como mtodos e procedimentos, responsveis pelos resultados positivos. Diferentemente do caso tpico de auditoria de desempenho, a principal modalidade de reviso envolvida nos estudos da melhor prtica de
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gesto a pesquisa. A utilizao dada aos resultados dos estudos de melhor prtica depende da estratgia organizacional do rgo central de auditoria. A Comisso de Auditoria do Reino Unido para a Inglaterra e Pas de Gales (UK Audit Comission for England and Wales) - bastante conhecida por essa modalidade de estudo publica e distribui seus relatrios. Alm disso, a funo de planejamento de auditoria, seguindo o modelo burocrtico, traduz seus achados em critrios a serem utilizados por auditores na realizao de auditorias de programa e de efetividade (conhecidas, no Reino Unido, como auditorias de value-for-money)11. As avaliaes de risco indicam aos formuladores de polticas pblicas e gerentes do alto escalo os graves problemas que podem advir caso um programa seja mantido na mesma linha da operao. As avaliaes de risco so mais orientadas para o futuro do que a maioria das auditorias de desempenho, so entretanto, no aspecto conceitual, revises ex-post, baseadas em informaes sobre programas j em operao. Esse tipo de auditoria de desempenho diferencia-se das auditorias de efetividade de programa na medida em que no necessita posicionar-se quanto efetividade do programa. O papel desse tipo de auditoria o de identicar formas pelas quais os programas existentes podem sofrer interrupo no futuro e alertar os polticos e os gerentes quanto a essa possibilidade12.
11. Palestra proferida por Stephen Nicklen, Diretor de Auditoria da Comisso de Auditoria da Inglaterra e Pas de Gales, proferida na London School of Economics, em maio de 1996. 12. Entrevista com Gerald Pedersen, Assistente do Inspetor Geral, Ministrio do Trabalho dos Estados Unidos, Washington, DC, maio de 1993. Trodden (1996) menciona o mesmo conceito. 48
As revises gerais de gesto avaliam organizaes em vez de programas. Quando essas revises vo alm das auditorias de desempenho da capacidade gerencial, elas geralmente buscam as causas signicativas para problemas ou sucessos persistentes na esfera do desempenho dentro de uma gama de atividades de um programa. As revises gerais de gesto conduzidas pelo GAO no Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano so um exemplo13.
Explicando as freqncias
Esses conceitos foram utilizados para tabular informaes sobre a realizao de auditorias de desempenho14. Trs tipos de auditoria de desempenho so amplamente disseminados. As auditorias de ecincia so as mais freqentes, seguidas pelas auditorias de capacidade de gerenciamento de desempenho e pelas auditorias de efetividade de programa. As auditorias de informao de desempenho so realizadas por um nmero mais reduzido
13. A reviso geral de gesto tem sido um tipo de auditoria de desempenho realizado pelo GAO. Para uma breve discusso sobre o tema, veja NAPA (1994). 14. As informaes que indicam que o rgo central de auditoria estaria autorizado a realizar um tipo de auditoria de desempenho, mas no a realizou, foi codicada como se a linha de produtos dessa EFS no inclusse esse tipo de auditoria de desempenho. Quando um pas membro possui mais de um rgo responsvel pela auditoria governamental, como ocorre nos pases escandinavos, aquele com a maior capacidade operacional foi considerado o rgo central de auditoria para ns da anlise aqui conduzida. 49
de rgos de auditoria, mas esto tornando-se cada vez mais freqentes. Assim, as auditorias de ecincia so desenvolvidas por quase todos os rgos centrais de auditoria, as auditorias de capacidade de gerenciamento do desempenho por dois teros, as auditorias de efetividade de programa por cerca de metade e as auditorias de informaes de desempenho por cerca de um quarto dessas instituies. (Tabela 3)
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Tabela 3 Principais tipos de auditoria de desempenho por pas

Auditoria de ecincia Auditoria de Auditoria de efetividade capacidade de de programa gerenciamento do desempenho V V V V V V V V V V V V V Auditoria de informaes de desempenho
Austrlia Canad Finlndia Frana Alemanha Irlanda Holanda Nova Zelndia Noruega Portugal Sucia Reino Unido Estados Unidos
V V V V V V V V V
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Esse padro de freqncias observado guarda alguma consistncia com as teorias mais comuns de comportamento burocrtico que enfatizam a resistncia s mudanas institucionais e a preferncia por autonomia organizacional. As auditorias de ecincia no implicam uma reformulao radical da misso, do papel e da estratgia organizacional dos rgos de auditoria. A ecincia tem sido considerada um valor fundamental em todos os rgos de auditoria com exceo daqueles mais legalistas15. Existe o entendimento de que avaliaes de ecincia no constituem ou implicam avaliao de poltica governamental - uma crena que tende a garantir a autonomia institucional. Os rgos de auditoria que realizam auditoria de ecincia podem continuar recrutando seus tcnicos dentro do mesmo grupo limitado de prossionais; estruturar as tarefas dos auditores de forma semelhante e manter normas similares de relacionamento prossional com os rgos auditados. Mesmo se as rotinas se distanciarem um pouco do modelo tradicional de trabalho, o corpo tcnico pode, ainda assim, sentir-se seguro pois a misso e o papel do rgo de auditoria permanecem estveis. A ampliao da misso do rgo scalizador est implcita, em certa medida, nas auditorias de capacidade de gerenciamento do desempenho. Com efeito, nesse caso, a misso dos rgos de auditoria passa a incorporar, de forma incisiva, o conceito da boa gesto denida de forma mais abrangente, no se limitando simplesmente boa prtica administrativa denida de forma espe-
15. At mesmo na Alemanha, um dos pases mais legalistas, a ecincia tem sido considerada meta prioritria por dcadas. 52
cca. Mas a auditoria da capacidade de gerenciamento do desempenho no necessariamente afeta o papel tradicional do rgo de auditoria16. Dentro da dicotomia poltica/administrao, a capacidade de gesto do desempenho conceitualmente uma questo administrativa, j que diz respeito implementao de polticas e no ao mrito ou efetividade dessas polticas. Alm disso, na prtica, as concluses da auditoria de capacidade de gerenciamento do desempenho no so to politicamente sensveis, j que no se relacionam efetividade dos programas de poltica econmica, social, ambiental, de defesa ou cultural. Assim, os riscos para a autonomia organizacional so moderados, a nica ameaa consiste na possibilidade de a organizao no ser vista como tendo a competncia tcnica apropriada para desenvolver esse tipo de auditoria. A expanso das linhas de produto para incluir as auditorias de efetividade de programa, por outro lado, amplia a misso, o papel e a estratgia organizacional dos rgos de auditoria de orientao tradicional17. Nesse caso, a misso concebida em termos mais amplos e abstratos. Surge a demanda pela contratao de empregados dentre um grupo mais diversicado de prossionais, incluindo aqueles da rea de cincia de gesto e de avaliao governamental, bem como pelo desenvolvimento de novas rotinas para vrios processos de trabalho. Ademais, o que mais importante, a nfase no aspecto administrativo da dicotomia poltica/
16. O mesmo aplica-se s auditorias sistmicas, categoria j discutida na nota n9. 17. Isso foi discutido sobre o GAO no perodo de 1960 e 1970 (Walker 1986). 53
administrao afeta o papel tradicional da entidade. Como os resultados das auditorias de efetividade de programa tendem a ser mais suscetveis a questionamentos de natureza poltica, o rgo de auditoria corre assim o risco de ser envolvido em questes polticas que podem ameaar sua autonomia organizacional. As teorias da resistncia burocrtica mudana e da preferncia pela autonomia so portanto consistentes com a freqncia relativa das auditorias de ecincia, de capacidade de gerenciamento de desempenho e de efetividade de programa. Esses fatores, contudo, no explicam porque as auditorias de informaes de desempenho so realizadas por relativamente poucos rgos de auditoria. Esse tipo de auditoria de desempenho envolve uma discreta ampliao da misso, mudanas marginais na estratgia organizacional e nenhuma mudana no papel institucional. A explicao parece estar no fato de que as auditorias de informaes de desempenho so realizadas nos pases onde os governos assumiram compromissos doutrinrios com uma administrao pblica orientada a resultados e encontram-se no processo de construo de sistemas e procedimentos de reviso e elaborao oramentria fundamentados nessa idia (Sucia). Assim, o ambiente organizacional parece oferecer um fator geral de explicao para a freqncia dos diferentes tipos de auditoria de desempenho.
Explicando as Variaes
A tabela 3 oferece informaes sobre o resultado das decises concernentes composio das linhas de produto em treze pases. Observa-se que uma linha de produto mais extensa de auditoria
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de desempenho - incluindo as mais politicamente sensveis auditorias de efetividade de programa - ocorre em cinco pases: Austrlia, Alemanha, Holanda, Sucia e Estados Unidos. Partilham esses pases de propriedades comuns s quais pode-se atribuir a ocorrncia dos resultados mais freqentes? Nesse ponto, faz-se necessrio recorrer teoria para identicar essas propriedades. A teoria do gerenciamento estratgico presta-se a essa tarefa, j que lida com a forma pela qual a organizao se posiciona dentro de seu ramo de atividade industrial e do mercado de seu produto. As variantes dessa teoria para o setor pblico lidam, analogamente, com a forma pela qual as competncias de uma entidade, sejam elas estatutrias ou informais, so criadas e modicadas (e.g., Selznick 1957, Derthick 1979, Wilson 1989, Mashaw and Harfst 1990). Abordagens sistmicas da teoria de gerenciamento estratgico entendem que as decises tomadas pelos executivos no s levam em considerao as variveis estruturais como so fortemente delimitadas por elas18. No caso de entidades pblicas, essas variveis estruturais incluem padres de relacionamento entre
18. Outros tipos de teoria de gesto estratgica, de acordo com o prtico esquema de classicao de Whittingtons (1993, 2), so a clssica, a processual e a evolutiva. Desses tipos, a mais centrada no ator e voluntarista a abordagem clssica, associada com Chandler (1982) e Andrews (1971). Bons exemplos no setor pblico seriam Moore (1995) e Heymann (1987). Se a concepo da presente pesquisa tivesse considerado um nmero menor de casos em maior profundidade, a escolha das propriedades relevantes poderia ter sido guiada pela teoria clssica de gerenciamento estratgico, enfatizando as variveis internas como compromissos doutrinrios dos executivos, metas de poltica e aspectos ambientais. Para uma discusso geral da complexidade dos diferentes tipos de modelos de polticas pblicas, veja Lane (1990). 55
executivo e legislativo, o regime poltico, o status constitucional da organizao em anlise, as relaes com clientes e eleitores, as preferncias polticas e doutrinrias de grupos de interesse externos e internos; o posicionamento mercado/indstria, bem como a atuao de outras entidades na mesma rea organizacional (Weaver and Rockman 1993, Moore 1995). Dentre os cinco casos que apresentam o mesmo resultado, vrios possuem um padro de relacionamento legislativo/executivo parlamentarista e apenas um enquadra-se no modelo de separao de poderes. Ao menos nesse nvel de classicao geral, reina a diversidade. No existe tambm uma uniformidade aparente no status constitucional dos rgos de auditoria. Na Sucia, o rgo central de auditoria (RRV) vincula-se constitucionalmente ao executivo. Nos Estados Unidos, o GAO integra o poder legislativo. Na Austrlia, na Alemanha e na Holanda, o rgo central de auditoria posiciona-se, em nvel constitucional, fora da esfera do legislativo e do executivo. Assim, se o padro de relacionamento executivo/legislativo inuencia os resultados, isso no ocorre de maneira to simples ou direta19. O padro de relacionamento com os principais clientes tambm no apresenta uniformidade. Em razo de seu posicionamento dentro do sistema governamental, a EFS sueca tem como principal cliente o Ministrio das Finanas, ao qual essa entidade est administrativamente vinculada, ao passo que os clientes principais do GAO so as comisses e as subcomisses parlamentares
19. Os achados das pesquisas comparativas baseadas em anlise de casos tm sempre essa caracterstica. Ragin (1987,49) atribui esse padro prevalncia de causas conjunturais mltiplas. 56
do congresso americano. O Tribunal de Contas da Alemanha aparentemente tem clientes tanto no poder legislativo quanto no executivo, sendo que o maior uxo de troca de informaes e apoio ocorre com a comisso de oramento da cmara baixa do Parlamento e sua subcomisso de contas pblicas, de natureza nopartidria. (Zavelberg, 1995). Esses pases tm em comum o fato de que seus rgos centrais de auditoria possuem clientes poderosos, seja na esfera poltica ou administrativa. Nos casos da Alemanha e Estados Unidos, o relacionamento executivo/legislativo favorece uma extensa linha de produtos de auditoria de desempenho. Em nenhum desses casos, os processos legislativos, incluindo a alocao de recursos oramentrios, so dominados pelo executivo (Dahl 1981, 127; Paterson and Southern 1991, 122). O fato de o rgo central de auditoria ser considerado parte do poder legislativo ou independente de instituies polticas parece no ter maiores conseqncias; tanto o GAO como a EFS alem estabeleceram relacionamentos, em nvel de cliente, no apenas com rgos do legislativo relacionados probidade e ecincia, mas tambm com unidades que lidam com temas politicamente relevantes, como a Comisso de Oramento do Bundestag (parlamento alemo)20. Os clientes desses rgos
20. As formas de relacionamento do GAO com seus clientes consistiram em uma evoluo natural decorrente do posicionamento da EFS no poder legislativo, determinado pelo Budget and Accounting Act, de 1921. A diversicao, que representou o afastamento das auditorias tradicional e de ecincia, foi parte de uma deciso estratgica tomada nos anos 60 (Walker 1986) que necessariamente contou com apoio parlamentar. O desenvolvimento da parceria entre o Tribunal de Contas da Alemanha e a comisso de oramento do Bundestag seria interessante ser explorado. 57
de auditoria no tm maiores problemas em desaar a dicotomia poltica/administrao. Se essas EFS quiserem efetivamente atender a esses clientes poderosos, tero naturalmente que fazer dessa dicotomia uma construo mental menos importante para a sua identidade prossional e organizacional. Assim, essa forma particular de relacionamento com o cliente, condicionada pelo padro geral de relacionamento executivo/legislativo, parece ser suciente para superar as presses sobre a extenso do papel institucional das EFS, advindas da realizao de auditorias de efetividade de programa. Em certa medida, o caso da EFS da Sucia assemelha-se situao dos EUA e da Alemanha, a despeito do maior poder exercido pelo executivo sobre o legislativo daquele pas. O domnio do executivo sueco sobre o legislativo explica porque o importante rgo central de auditoria est situado no mbito do executivo. Esse posicionamento, portanto, enseja um relacionamento de cliente com o Ministrio das Finanas. Os funcionrios da rea de oramento e o governo que eles servem, como as comisses legislativas da Alemanha e dos EUA, aparentemente no se preocupam com a dicotomia poltica/administrao. A EFS da Sucia parece seguir no mesmo caminho. Ser que o padro de relacionamento entre fatores explica os resultados nos casos em que a linha de produtos mais limitada? Esse parece ser o caso da Nova Zelndia, onde as auditorias de efetividade de programa no so realizadas pelo rgo de auditoria (NZ-OAG - Ofce of the Auditor General). O sistema governamental da Nova Zelndia dominado pelo executivo e a EFS est constitucionalmente vinculada ao Parlamento. Os governos aparentemente no vm com bons olhos o escrutnio parlamentar
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do tipo proporcionado pelas auditorias de efetividade de programa - e eles tm o poder de fazer valer seus interesses. A situao do Canad semelhante. O independente Gabinete do Auditor Geral no possui mandato legal para realizar auditorias de efetividade, isso se deve ao domnio do executivo sobre o Parlamento. Na condio de rgo independente, a EFS do Canad mostra-se bastante cuidadosa para no ultrapassar esse limite legal. No que tange ao relacionamento executivo/legislativo, a situao do Reino Unido no guarda consistncia com esse padro. O NAO formalmente um rgo independente cuja autoridade mxima um funcionrio do Parlamento. O seu cliente mais importante a PAC (Public Accounts Committee - Comisso de Contas Pblicas do Parlamento) em um regime no qual normalmente h forte relao de domnio do executivo sobre o legislativo. Mesmo assim, o NAO realiza auditorias de efetividade de programa. Na realidade, esse caso, aparentemente discrepante, mais consistente com o padro mencionado do que parece primeira vista. A principal razo consiste no fato de que as auditorias de efetividade de programa, de certa forma, iludem o olhar do observador. Essas auditorias no devem questionar o mrito de polticas pblicas, exigncia que se coaduna com a competncia legal do cliente do NAO na esfera legislativa, a Comisso de Contas Pblicas. O mandato legal para a realizao de auditorias de efetividade de programa limitado pela imposio de condies que so mais diretamente relacionadas a aspectos operacionais do que a temas que afetem a dicotomia poltica/administrao. Dentre essas condies, encontra-se um conjunto de normas de procedimento para o planejamento de auditoria e elaborao de relatrios. Esse conjunto de normas prev que o NAO obtenha
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a concordncia prvia dos ministrios com termos de referncia que estabelecem a abrangncia do estudo e, na outra ponta do processo, com o contedo do relatrio nal. Apesar de os rgos auditados poderem impedir a publicao dos relatrios das auditorias de efetividade de programa (assim como as de ecincia), o NAO reserva-se no direito de relatar seus achados Comisso de Contas Pblicas em carter reservado. Essa ao pode resultar em audincias abertas nas quais os membros da Comisso tomam depoimentos do ministro ou de outros funcionrios do governo21. Desprezando e equilbrio de foras entre os poderes, as normas de procedimentos e as condies para a realizao das auditorias conferem ao executivo uma inuncia atpica sobre os termos de referncia e sobre a divulgao das observaes das auditorias de efetividade de programa. As caractersticas desse tipo de auditoria no Reino Unido, cujos relatrios so adaptados e possivelmente amenizados, fazem com que os resultados das auditorias de efetividade de programa naquele pas paream ser menos diferentes daqueles observados na Nova Zelndia e no Canad. Considerando que os sistemas de governo nesses pases so semelhantes, essa anlise mais detalhada da situao no Reino Unido tende a
21. Entrevistas com funcionrios annimos do NAO, Londres, maro de 1993. Para um estudo de caso do processo de trabalho do NAO, veja Roberts e Pollitt (1994). Eles relatam que: Todos os relatrios de auditoria do tipo value-formoney do NAO tm que ser aprovados pela autoridade mxima do NAO quanto pelo Secretrio - Geral do rgo auditado. Entretanto, esse relatrio especco levou um longo tempo para ser aprovado... Houve nove minutas antes que o documento fosse nalmente aprovado e liberado para publicao em outubro de 1991 (p. 534) 60
conrmar (com nuances) o quadro explicativo aqui desenvolvido que emerge da anlise comparativa de variaes observadas22.
Questes Estratgicas de Implementao

A questo que se impe aos rgos de auditoria que realizam auditorias de desempenho denir como devem avaliar as organizaes e os programas, e no se devem faz-lo. As avaliaes conduzidas na modalidade auditoria consistem em resultados de processos consecutivos da organizao, intencionalmente destacados, que podem ser classicados como: processos de denio e processos de aplicao de critrios. A denio de critrios o processo de estabelecer regras de ouro que se aplicam a amplas categorias de organizaes, funes ou programas. A aplicao de critrios consiste no processo de comparao de aspectos de organizaes, funes ou programas especcos com as normas geralmente aceitas. A tarefa dos responsveis pela denio de critrios consiste em formular diretrizes instrumentais para uma ampla categoria de casos. A tarefa dos encarregados da aplicao desses critrios , por sua vez, de determinar se um caso particular guarda conformidade com as normas gerais prdenidas. A partir da observao da conformidade ou discrepncia
22. O pas que mais provavelmente questionaria esse padro seria a Austrlia. O sistema de governo no nvel federal sofre grande inuncia do modelo de Westminster (ingls), e a EFS australiana no est inserida no poder executivo. Entretanto, a ANAO realiza auditorias de efetividade de desempenho. Um estudo de caso sobre a Austrlia seria recomendvel, tomando como base as crticas metodolgicas de Przeworksi. 61
de determinado procedimento com as normas gerais, o rgo de auditoria faz uma inferncia para chegar a um juzo de valor. Contudo nenhum agente individual est autorizado a determinar quais seriam os procedimentos avaliados ou a denir as normas gerais. Outras modalidades de avaliao envolvem a exibilizao de vrias caractersticas determinantes da modalidade auditoria. Primeiramente, a abrangncia dos critrios pode ser mais limitada. Os critrios, por exemplo, podem ser mais especcos, derivados dos objetivos dos programas ou das organizaes. Os critrios intencionalmente denidos para ultrapassar o nvel de desempenho observado de uma organizao tm uma abrangncia igualmente limitada. Em segundo lugar, os critrios podem no ser de fato regras de ouro, mas sim consistir em uma funo ou critrio objetivo (como custo de minimizao) ou um procedimento para calcular os valores de variveis relevantes (como os custos xos e outras formas de desenvolver a mesma funo). As revises com enfoque na ecincia (Metcalfe and Richards 1990) sempre empregam essas normas de procedimento genricas em vez de regras de ouro (rules of thumb). Finalmente, os responsveis pela aplicao dos critrios podem ter o poder discricionrio no apenas de relevar algumas normas gerais mas tambm de denir quais delas se aplicam ao caso concreto. Essas trs formas de desvio da modalidade auditoria permitem a adaptao dos julgamentos avaliativos s particularidades de cada caso. As diferenas entre a auditoria e outras modalidades de avaliao podem ser analisadas como diferenas entre processos decisrios fundamentados em regras de ouro (rules of thumb) e aqueles especcos para cada caso - uma diferenciao usual na teoria administrativa (Mashaw 1983, Hood 1986, Schauer 1991).
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Um processo decisrio governado por regras de ouro normalmente consegue restringir o exerccio do poder discricionrio com sucesso, mas ao custo de comprometer a otimizao dos resultados (Schauer 1991, 100-2). Isso se deve tenso entre o particular e o geral: as normas podem ser apropriadas a toda uma categoria de organizaes, mas a aplicao de regras pode redundar em decises piores do que aquelas obtidas caso o conhecimento por trs da norma (ou, de forma equivalente, a justicativa por trs da regra) fosse empregado ao se lidar com um caso particular. Uma nica vantagem do processo decisrio orientado por regras consiste na internalizao de controles: como ningum tem o poder de denir os critrios e de aplic-los ao mesmo tempo, o poder, em nvel individual, minimizado (Schauer 1991, 158-62). A organizao pode alegar que suas decises, nesse caso, seus pareceres de auditoria, tm como atributos a consistncia e a objetividade. Em suma, a reduo do nvel de otimizao das decises deve ser compensada por uma reputao de objetividade. Assim, no existe uma modalidade ideal de operao para se realizar as auditorias de desempenho. Doutrinas de gesto pblica podem inuenciar a compensao desses valores. Algumas doutrinas de gesto pblica ressaltam as conseqncias adversas de se adotar critrios do tipo fundamentado em regras que se prestam a abarcar amplas classes de situaes; ao mesmo tempo, essas teorias advogam que grandes benefcios podem ser obtidos ao permitir que funcionrios envolvidos diretamente nas atividades empreguem seu conhecimento tcnico, sabedoria gerencial e valores orientados a resultados de forma sensata no caso concreto. A aceitao da doutrina psburocrtica (Barzelay 1992) ou a da nova gesto pblica (Hood
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and Jackson 1991) fragiliza a opo pela avaliao do tipo padro e fortalece a causa da auditoria de desempenho feita sob-medida. Tais doutrinas, quando aplicadas auditoria de desempenho, podem ser criticadas por no considerarem as conseqncias negativas de se expor a EFS acusao de que suas avaliaes so questionveis e arbitrrias23. Para se fazer uma anlise adequada da escolha da modalidade de operao, deve-se levar em considerao os riscos que esses desaos podem acarretar aos rgos centrais de auditoria. Nesse ponto, a anlise da implementao das decises aproxima-se da anlise poltica da auditoria de desempenho desenvolvida na sesso anterior. Um rgo de auditoria est menos sujeito a esse tipo de crtica quando serve a um cliente poderoso do legislativo ou executivo ou se conseguiu construir alianas de apoio ecazes. Enquanto os clientes ou os aliados no oferecerem resistncia ao exerccio da atividade de julgamento em uma modalidade relativamente especca, o rgo de auditoria pode estar protegido de ameaas mais srias. A opo pela auditoria como uma modalidade de avaliao , assim, menos problemtica nessas circunstncias do que quando uma EFS est preocupada, com toda propriedade, em salvaguardar a legitimidade das concluses da auditoria de desempenho
23. Essa posio defendida em outro contexto por Marshaw (1983), que reconhece os potenciais dcits de legitimidade de trs processos de deciso genricos, incluindo os modelos particularistas de tratamento prossional e julgamento moral (ou equidade). Sloan (1995) arma que alguns interessados nos trabalhos de auditoria de desempenho iro exigir garantias quanto observao do devido processo legal, imparcialidade ou integridade da auditoria, e ele acredita que alguns tentaro ainda usar a justia para obter informaes reservadas dos processos de auditoria de desempenho. 64
bem como acredita que a realizao de auditorias seja essencial para demonstrar que suas concluses so consistentes e objetivas24 Se um rgo de auditoria assume o compromisso estratgico de adotar modalidades de avaliao de natureza especca, o dilema estratgico est resolvido, mas a tenso subjacente s duas modalidades no desaparece. Os valores de legitimao sobre os quais esses rgos compostos por agentes pblicos detentores de cargos no-eletivos se fundamentam so a imparcialidade, a capacidade tcnica e o desempenho. Para garantir sua legitimidade, a alta administrao desses rgos precisa incorporar, em suas organizaes, elementos estruturais que demonstrem que tais valores permanecem vlidos independentemente de o processo de auditoria ser do tipo padronizado ou fundamentado em regras (Meyer and Rowan 1977). A Corte de Contas da Frana demonstra sua capacidade tcnica ao recrutar funcionrios entre os melhores alunos da Ecole Nationale dAdministration (Escola Nacional de Administrao). O GAO, por sua vez, demonstra sua capacidade tcnica por meio de um processo aparentemente rigoroso de controle de qualidade, no qual diferentes funcionrios, como, por exemplo, o economista chefe, revisam as minutas de relatrio de auditoria de desempenho antes de sua liberao para divulgao (NAPA 1994). O NAO mostra sua imparcialidade ao enfatizar o seu relacionamento, em nvel de cliente, com a Comisso de Contas Pblicas, de carter no-partidrio.
24. Algumas estratgias para administrar o problema retrico de demonstrar neutralidade e capacidade tcnica so discutidos em Robert (1995). 65
Em suma, existe um sistema de compensaes (trade-off), de natureza tcnica, entre a modalidade auditoria de desempenho padronizada e aquela feita sob medida. As doutrinas de gesto pblica podem inuenciar vises sobre as vantagens tcnicas relativas das diferentes modalidades, sendo que as idias da Nova Gesto Pblica favorecem aquelas de natureza mais especca, do tipo feita sob medida. Entretanto, a legitimidade da instituio outro aspecto a ser considerado. Imparcialidade, capacidade tcnica e prossionalismo so valores de legitimao universais para todos os rgos de auditoria. As presses institucionais para se demonstrar que tais valores so observados internamente no levam necessariamente adoo da modalidade auditoria na auditoria de desempenho. A escolha depende das preferncias dos clientes dos rgos de auditoria, da tolerncia dos que conduzem os trabalhos de auditoria para com o envolvimento institucional em controvrsias polticas e da habilidade para se adotar estratgias compensatrias para ocupar vcuos de legitimidade.
Accountability & Melhoria do Desempenho

A julgar pelas respostas encaminhadas por alguns responsveis pela execuo da atividade de auditoria, um segundo tema estratgico seria a convenincia de se gerenciar o processo de auditoria de desempenho de forma a contribuir diretamente para a melhoria do desempenho do rgo auditado. A alternativa usual seria limitar-se a fortalecer os laos de accountability entre os dirigentes governamentais e seus agentes burocrticos (Stewart 1984), dando nfase aos resultados e no aos insumos e procedimentos. A poltica organizacional nessa matria tende a afetar o
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procedimento e estilo dos trabalhos em cada estgio do processo de auditoria de desempenho, incluindo o planejamento, a execuo e a elaborao do relatrio. Suponha-se que um rgo de auditoria estabelea como meta a melhoria do desempenho e acredita que as organizaes devem possuir solues de implementao prprias. Essa posio deveria ao menos valorizar a realizao de consultas junto aos auditados, talvez at mesmo junto queles inseridos em estruturas burocratizadas. Essas consultas podem contemplar termos de referncia para a auditoria, validao de dados e inferncias sobre o desempenho, identicao de causas de problemas de desempenho e a busca de suas solues. Assim, para se atingir o objetivo de promover a melhoria do desempenho, parece necessrio o estabelecimento de uma relao mais prxima entre auditores e auditados do que aquela tradicionalmente observada (Trodden 1995)25. O compromisso com a melhoria do desempenho parece ser pouco freqente, apesar de os dados sobre esse tema no terem sido colhidos de forma sistemtica neste estudo. Com essa premissa, passamos a desenvolver argumentos explicativos referentes a modelos de processos institucionais tpicos (Scott 1995). Um tipo de explicao possvel de natureza normativa: a categoria prossional de auditores pblicos exerce presso normativa para limitar o papel da EFS quele de fortalecimento dos laos de accountability, j os prossionais da rea de avaliao pblica adotam tal postura para restringir-se a dizer a verdade ao poder.
25. O mesmo pode ser dito para o padro tradicional de avaliao. 67
O outro lado da moeda consiste na aceitao de que a gesto da mudana funo e responsabilidade dos nveis gerenciais. Outro tipo de explicao de natureza cognitiva: a maioria dos responsveis pela conduo de trabalhos de auditoria atua com base em modelos mentais de mudana organizacional onde a opinio pblica poderoso fator de presso. Uma terceira explicao seria de natureza regulamentar: o processo de alocao oramentria favorece rgos de auditoria que produzem grande nmero de relatrios, de forma que, do ponto de vista do rgo controlador, os ganhos de desempenho nas organizaes auditadas e nos programas pblicos consistem em temas de menor relevncia. O mesmo tipo de argumentao pode ser utilizado para explicar o que parece ser o resultado atpico: o compromisso com a melhoria do desempenho. De um ponto de vista normativo, um rgo de auditoria pode seguir uma linha doutrinria particular, como aquela advogada pela escola denominada empowerment (delegao de competncia) (Johnson 1992). De um ponto de vista cognitivo, um rgo de auditoria pode ver a realizao de consultas aos auditados como uma forma natural de administrar conitos surgidos no processo da auditoria de desempenho - ou seus funcionrios podem incorporar princpios da gesto pela qualidade total. Sob a tica legal, o rgo de auditoria pode ser premiado por redirecionar recursos da auditoria tradicional de regularidade para a auditoria de desempenho e por tornar-se um instrumento de polticas governamentais voltado melhoria do desempenho do setor pblico. De acordo com os trabalhos apresentados pelos rgos de auditoria da OCDE, o compromisso com a meta de melhoria do desempenho observado em dois casos: a EFS da Sucia e o Ins68
petor Geral para o Departamento de Assuntos de Veteranos (US Ofce of Inspector General), (Holmquist and Barklund-Larson 1996, Sandberg and Larsson 1996, Trodden 1996). Esses rgos de auditoria esto situados no mbito do poder executivo. Esse status institucional enfraquece o comprometimento com normas prossionais que demarcam claramente os papis da auditoria e do gerenciamento. Presume-se que essa situao encoraje o rgo de auditoria a adotar os mesmos modelos cognitivos da gesto governamental professados por aqueles que exercem inuncia sobre a poltica de gesto pblico - nesses casos, o Ministrio das Finanas e a Reviso Nacional de Desempenho, respectivamente. As idias defendidas por esses agentes inuentes so de natureza ps-burocrtica e, ao menos nos Estados Unidos, guardam consonncia com os princpios da melhoria contnua e da delegao de poderes aos funcionrios. Mecanismos regulamentares, como o processo oramentrio, estimulam a nfase na melhoria do desempenho. Esses estudos de caso (Eckstein 1975) sugerem que o compromisso com a melhoria do desempenho est associado localizao do rgo de auditoria no mbito do executivo e adeso aos princpios de gesto pela qualidade total.
Concluses
A difuso de doutrinas de gerenciamento pblico orientadas a resultados vem-se reetindo na institucionalizao de novo tipo de atividade burocrtica denominada auditoria de desempenho. Nem todos os tipos de reviso governamental que se enquadram dentro dessa ampla categoria so novidade, apesar de alguns deles, a exemplo das auditorias de informaes de desempenho,
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serem de safra recente. A formulao dos conceitos nessa rea do conhecimento ainda encontra-se indenida, em parte devido competio jurisdicional existente entre prossionais importantes da rea de reviso governamental: auditoria e avaliao. Anlises conceituais isentas revelam que a auditoria de desempenho normalmente exige a formulao de instrumental de julgamento, e seria, portanto, uma forma de avaliao. Como a auditoria envolve vericao em vez de avaliao, a auditoria de desempenho consiste em auditoria somente na denominao, mas no no conceito. A institucionalizao da auditoria de desempenho, como uma dimenso da atividade burocrtica, afeta a atuao dos rgos centrais de auditoria usualmente denominados Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Essas organizaes tm suas razes na realizao de auditorias tradicionais de regularidade com a nalidade de promover a accountability de legalidade. Muitas delas j vm realizando auditorias de ecincia h algum tempo (um tipo de auditoria de desempenho). Vrias EFSs tm diversicado suas aes de controle e avanado na rea de avaliao de programa nas ltimas dcadas. Essas organizaes enfrentam a questo da convenincia de expandir as atividades de auditoria de desempenho e assim realizar uma gama mais diversicada de estilos dessa espcie de auditoria. Dependendo da situao inicial em que se encontra a EFS, o compromisso com a auditoria de desempenho pode acarretar mudanas signicativas, em diferentes nveis da organizao, incluindo a misso institucional, as identidades prossionais, os procedimentos e o estilo de trabalho. Este estudo utilizou dados sobre os rgos centrais de auditoria de treze pases da OCDE para realizar uma investigao
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emprica sobre o tema. Da anlise dos dados, observou-se que alguns tipos de auditoria de desempenho so mais freqentes que outros, sendo que as auditorias de ecincia so realizadas em mais pases do que as de efetividade de programa. Esses resultados so consistentes com as teorias burocrticas de resistncia a mudanas e de preferncia por autonomia. As inuncias do ambiente externo, como o desenvolvimento de sistemas de gesto de desempenho envolvendo toda a esfera governamental, ajudam a explicar a freqncia das auditorias de informaes de desempenho. O presente trabalho procurou adotar uma abordagem de pesquisa orientada ao estudo de casos, recorrendo a teorias sistmicas de gerenciamento estratgico para explicar as semelhanas entre os resultados da Austrlia, Alemanha, Holanda, Sucia e dos EUA. Os rgos centrais de auditoria nesses pases realizam auditoria de ecincia, auditorias de efetividade de programa e auditorias de capacidade de gerenciamento de desempenho. As anlises desenvolvidas sugerem que os resultados nos quais a linha de produtos de auditoria de desempenho inclui auditorias de efetividade de programa, mais susceptveis de questionamentos de natureza poltica, ocorrem quando o rgo de auditoria possui um relacionamento intenso com um cliente poderoso para o qual a dicotomia poltica/administrao no relevante. Exemplos desse tipo de clientes so o Congresso dos EUA, a Comisso de Oramento do Bundestag na Alemanha e o Ministrio das Finanas na Sucia. Independentemente do tipo de sistema de governo, o padro de relacionamento executivo/legislativo relevante principalmente por oferecer condies estruturais nas quais pode-se desenvolver, ou no, um relacionamento mais intenso entre o rgo de auditoria e seus clientes.
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Este trabalho abre novas perspectivas de anlise da implementao de auditorias de desempenho. Uma questo que se impe seria quanto a realizar a auditoria de desempenho do tipo padronizado/fundamentado em regras por um lado ou do estilo mais especco observado nos modelos tpicos de burocracias prossionais (Mintzberg 1983, 189). Alguns rgos de auditoria adotaram a opo mais especca, enquanto compensam os dcits de legitimidade previsveis buscando incorporar valores de imparcialidade, capacidade tcnica e prossionalismo em suas estruturas organizacionais. Um segundo ponto seria quanto conduo de auditorias de desempenho de forma a maximizar a probabilidade de mudana nas organizaes auditadas e, dessa forma, contribuir para a melhoria do desempenho no Setor Pblico. Com base nos dados disponveis, parece mais provvel que o rgo de auditoria assuma a responsabilidade pelos resultados esperados da auditoria de desempenho quando ele se posiciona dentro do poder executivo em um momento de forte compromisso governamental, ainda que apenas retrico, com a melhoria da gesto pblica.
Notas
O autor agradece George Jones, June Pallot, Helen Perry, David Shand e dois revisores annimos pelos comentrios s verses preliminares. Este artigo reete trabalhos anteriores desenvolvidos pelo autor para o PUMA - Public Management Service da OCDE e publicado no documento Performance Auditing and the Modernization of Government (Auditoria de Desempenho e a Modernizao do Governo - OCDE, 1996).
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Polticas de Gesto Pblica para o Prximo Governo

Francisco Gaetani* O futuro presidente a ser eleito no nal de 2002 a esta altura j sabe que vai encontrar uma situao econmica bastante delicada. Se desejar implementar suas promessas de campanha precisar dedicar boa parte de seu primeiro ano de mandato a promover ajustes quantitativa e qualitativamente diferentes dos que j vm sendo feitos nos ltimos anos da era FHC. Ter uma pequena janela de oportunidade para rever a estrutura do gasto pblico quando assumir e, eventualmente, promover rupturas com o padro incrementalista (no caso, decrementalista) dominante. A margem de manobra mnima, mas o incio de um novo mandato sempre uma ocasio nica para a redenio de prioridades, prticas e polticas.O uxo de polticas de gesto pblica iniciado em 1995 perdeu seu impulso inicial desde a extino do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, aps a aprovao da mitigada emenda constitucional que promoveu uma reforma de aspectos organizacionais e trabalhistas da administrao pblica. Um novo impulso foi dado a partir de outra frente no incio do segundo mandato, atravs da revitalizao das prticas de planejamento que registraram um avano histrico com a sistemtica do Plano Plurianual (PPA) 2000-2003. A aprovao da Lei de Respon-
* Professor da PUC/MG. 79
sabilidade Fiscal e o descoordenado boom das agncias reguladoras complementam o legado das principais reformas em termos de polticas de gesto do setor pblico ocorridas nos oito anos de FHC. O momento atual de consolidao, balano e preparao para o que vir a partir de 2003. A reexo que se segue visa levantar alguns pontos que sero enfrentados no futuro prximo, de uma forma ou de outra, pelos futuros governantes, luz de um balano do que vem sendo feito nesta esfera. O texto est estruturado em cinco partes: uma agenda compreensiva, escolhas complexas, o difcil comeo das agncias reguladoras, assuntos inacabados e a agenda histrica. Uma agenda compreensiva focaliza a necessidade de se buscar desenvolver uma compreenso articulada dos encadeamentos das reformas. Escolhas complexas referem-se ao quase sempre rduo dilogo entre a rea econmica e outros segmentos do governo, notadamente os envolvidos nas polticas sistmicas de planejamento e gesto pblica. O difcil comeo das agncias reguladoras refere-se aos mais ou menos improvisados arranjos regulatrios emergentes, no contexto do advento de um novo Estado Regulador. Assuntos inacabados dizem respeito s pendncias relativas s inovaes organizacionais promovidas nos ltimos anos e suas conexes com processos de gesto orientados para resultados e normas de accountability. Finalmente, a agenda histrica trata dos avanos ocorridos em assuntos recorrentes como carreiras estratgicas, capacitao de recursos humanos, bases estatsticas e outros, pertencentes problemtica clssica da rea. A concluso indaga sobre como o futuro governo conduzir a transio no sentido de no permitir que se perca o patrimnio de experincias ocorridas no perodo recente, uma vez que o conjunto de acertos e erros dos ltimos
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anos constitui-se na melhor matria- prima disponvel para a formulao das novas polticas de gesto pblica.
Uma Agenda Compreensiva

Quando Bresser Pereira e sua equipe apresentaram ao pas o Plano Diretor da Reforma do Estado para consulta pblica, no primeiro semestre de 1995, as duas principais reaes observadas foram : perplexidade com o contedo abrangente das propostas e surpresa com o seu carter compreensivo. Em 1999, quando deagrou-se o processo de elaborao do Plano Plurianual, a reao da burocracia foi de ceticismo com o fato do planejamento, que era considerado morto e enterrado, ressurgir rearticulado, mais bem estruturado e fortalecido por novas abordagens conceituais e metodolgicas. Beneciados pela estabilizao macroeconmica, empreendedores reformistas lanaram-se a um ousado esforo de se repensar e reformular as estruturas e processos do executivo federal. O carter abrangente e compreensivo de ambas, no entanto, merece especial registro, no mnimo porque desde o incio da dcada de setenta no se viabilizaram iniciativas desta natureza. razovel esperar a repetio de algo semelhante no prximo governo? A resposta, com base no passado recente, no. Mesmo nos dois governos de FHC, tentativas articuladas de se atuar prativamente na esfera das polticas de gesto pblica no partiram de programas partidrios, da pessoa do titular do executivo nem dos partidos da coalizo governante. Em ambos os casos o mpeto e as idias vieram de lugares surpreendentes: de um outsider (Bresser Pereira) e de quadros tcnicos do executivo (PPA). Nem
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o programa de governo nem as prioridades do Presidente sugeriam nada nesta direo, exatamente a mesma situao que se descortina para o futuro prximo. realista aspirar a uma agenda de reformas compreensiva para o prximo governo? A melhor resposta talvez seja um no com nuances, um no, mas ... A resposta negativa pela razo bsica de que o grau de fragmentao e complexidade do executivo federal por si s motivo suciente para se adotar uma atitude pragmtica em relao a abordagens totalizantes, que impliquem grau de coordenao do governo que est longe de suas reais possibilidades. Em reforo a este entendimento, destaca-se o fato de partidos e candidatos aspirantes presidncia tambm no sinalizarem nenhum tipo de preocupao neste sentido. O mas da resposta pergunta anterior refere-se a um fator novo na histria das reformas do setor pblico no Brasil. O executivo dispe hoje de memria administrativa representada pelos quadros das carreiras do ciclo de gesto, que, por sua vez, tm estado intensamente envolvidos com os ciclos reformistas mencionados. Esta uma novidade que pode fazer diferena na transio que se inicia, dado o potencial protagonismo destas burocracias nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas de gesto pblica. surpreendente que tanto um ciclo quanto o outro tenham ido to longe, no obstante a necessariamente pragmtica reserva da presidncia quanto a um compromisso maior com agendas de reforma em funo das diculdades de se obter o apoio do Congresso e o posicionamento defensivo da Fazenda em relao s mesmas em decorrncia dos imperativos do ajuste scal. Considerando-se a proximidade temporal de ambas, prova82
velmente ser necessrio maior distanciamento na histria para se compreender como lograram proporcionar ao executivo reas de de racionalidade sinalizadoras de uma coerncia que a mquina administrativa usualmente no possui. O prximo governo, para alm da origem poltica de seus dirigentes, ter uma plataforma que, se bem aproveitada, permitir substantivo ganho de tempo na objetivao e na alavancagem de suas prioridades. Complementada com o eventual apoio da comunidade acadmica e dos organismos supranacionais, a herana destes oito anos tem tudo para se transformar em massa crtica fertilizadora de uma arrojada agenda de modernizao da Estado. O nvel da abrangncia e o carter mais ou menos compreensivo do prximo ciclo de reformas vai depender do talento e da capacidade de articulao daqueles a quem forem entregues os desaos de aprofundar as mudanas iniciadas e, eventualmente, redenir os rumos da prxima gesto.
Escolhas Complexas
Sem a liderana da rea econmica no se promovem reformas do e no Estado. Esta a lio que se extrai da experincia internacional dos pases mais desenvolvidos. Em que pese o fato de ambos os movimentos iniciados em 1995 com o Plano Diretor e com o PPA em 1999 terem buscado alinhamento com as prioridades decorrentes da necessidade de se consolidar o ajuste scal, o primeiro no logrou efetiva aliana com a equipe econmica de modo a permitir aprofundamento das reformas que propugnava. O encadeamento da poltica macroeconmica de corte predominantemente scal com a gesto microeconmica do gasto
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pblico no ocorreu. As expectativas excessivamente elevadas de que a aprovao (e o enforcement) da Lei de Responsabilidade Fiscal produziriam melhorias na qualidade da gesto do gasto pblico sinalizam diculdades por parte dos quadros da rea econmica de se engajarem mais profundamente e de forma mais interativa nos processos de implementao e de gesto de polticas de administrao pblica. fato que a sobrecarga sobre este segmento da burocracia notrio, mas sem um aprofundamento de seu relacionamento com os ministrios nalsticos a gesto microeconmica dos processos de governo torna-se mais difcil. Esta pode parecer uma posio paradoxal: cobrar mais e no menos envolvimento da rea econmica nos debates sobre reformas do Estado, em especial considerando-se o quanto a mesma j tem feito em termos de gesto dos fundamentos macroeconmicos, da modernizao de estruturas de arrecadao e de execuo oramentria e nanceira. Trs fatores precisam ser considerados aqui: o jogo defensivo da rea econmica, a assimetria dos meios para melhorar a produtividade do gasto e a ausncia de instncias coordenadoras. Primeiro, a prioridade conferida produo de superavits primrios tem remetido a rea econmica atitude de distanciamento forado em relao ao que deve ser priorizado como forma de resistir s presses sobre o Tesouro. Esta atitude se traduz em procurar cortar gastos sem se envolver com a discusso do que est sendo afetado e remeter a realizao de concesses ao embate poltico dos ministros afetados com o chefe do executivo e aos titulares da rea econmica. Esta dinmica decisria em nada aprimora o processo oramentrio nem tampouco aumenta a produtividade do gasto pblico. Todos os instrumentos de
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contratualizao de resultados gerados no contexto dos dois ciclos de reformas dependem fundamentalmente da credibilidade do governo em honrar seus compromissos, seja em termos do uxo oramentrio seja em termos de contratos de gesto ou instrumentos assemelhados. Segundo, em tempos de crise aumenta a assimetria de meios disponveis no mbito da rea econmica em relao a seus contrapartes nalsticos ou mesmo sistmicos, como a Casa Civil e outras reas do MPOG. O reforo qualidade do controle nanceiro no centro, e no nas pontas, aprofunda distores ao invs de minimiz-las. Justicada pelo mandato de priorizar cortes de gastos, a rea econmica procura distncia cumpri-los mas sem interagir com seus interlocutores setoriais a ponto de assumir as responsabilidades e os compromissos que um dilogo institucional acarreta. Terceiro, na ausncia de instncias que cumpram funes coordenadoras com respaldo poltico, a rea econmica no possui nenhum contraponto a seu poder a no ser o posicionamento ad hoc do prprio chefe do executivo, que passa a atuar caso a caso para redenir prioridades, em processo de baixa produtividade e baixo grau de institucionalizao. Na medida em que as esferas de coordenao, de planejamento e de atividades nalsticas passam a funcionar subordinadas exclusivamente ao imperativo scal, no h mais como produzir racionalidade na gesto e conteno do gasto pblico. Estes argumentos no sugerem inibio da atuao da rea econmica, mas reposicionamento de seu papel. O ajuste scal do setor pblico brasileiro ainda vai demorar anos para ser concludo. Para ingressar na fase de sintonia na, os esforos a serem desen85
volvidos precisaro ser ainda maiores, melhores e mais bem focalizados. Polticas de ajuste contnuo exigem o fortalecimento das reas em condies de promover cortes mais seletivos e qualitativos. Paradoxalmente, algumas reas precisam de mais recursos, para poder economizar mais e gastar melhor. Na medida em que se assumir posicionamento mais pr-ativo e engajado, a conduo de cortes adquirir as condies de sucesso de que hoje no dispe. Este movimento implica, por sua vez, maior capacidade de articulao da STN e fortalecimento de reas estratgicas do MPOG como a SOF, SPI, SEGES e SLTI. Somente a partir do efetivo fortalecimento destas reas o aprofundamento e a qualicao do ajuste scal ser possvel.
O Difcil Comeo das Agncias Reguladoras

A criao das agncias reguladoras, iniciada no primeiro mandato do Presidente Cardoso, vem sendo objeto de intensa controvrsia desde seu nascedouro at o presente momento em funo de diversos fatores. Primeiro, em muitos casos a denio dos arranjos regulatrios ocorreu aps - e no antes - de se iniciarem as privatizaes no setor. Segundo, grande parte da primeira gerao dos quadros dirigentes destas agncias eram oriundos de poca e de tradio com as quais se pretende romper, de intervencionismo estatal e de prticas monopolistas. Terceiro, os termos de relacionamento de vrias destas agncias com seus rgos supervisores e mesmo com a rea econmica no esto ainda claros, supondo que a administrao direta possua as condies mnimas de supervision-las, mesmo que distncia. Quarto, os arranjos trabalhistas iniciais no se revelaram sustentveis e as agncias
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esto funcionando com base em quadros provisrios, sob questionamento judicial. Quinto, algumas agncias criadas como reguladoras na verdade optaram por este arranjo institucional em busca de autonomia gerencial e nanceira, mas no necessariamente possuem este tipo de competncia. Por ltimo, mas no menos importante, as agncias reguladoras foram criadas a partir de dinmicas setoriais endgenas e no a partir de movimento coordenado por parte da cpula do governo no sentido de se caminhar na direo de um Estado Regulador. Muitas destas caractersticas no so especcas da realidade brasileira. As coisas ocorreram assim em outros lugares do mundo. Em alguns setores o pas foi capaz de absorver melhor as lies da experincia internacional. Em outros, menos. Primeiro, as privatizaes caminharam com velocidade maior do que as denies das novas regras do jogo, o que se explica em boa parte pela necessidade de enviar comunidade nanceira internacional forte sinalizao da orientao pr mercado do governo e, em decorrncia, atrair investimentos diretos estrangeiros. O descompasso dos arranjos regulatrios expressa a diculdade do pas em se adequar a novas formas de fomentar o desenvolvimento, notadamente por meio da criao de mercados contestveis, do incentivo concorrncia e da denio de novos padres de interao entre o Estado e o setor produtivo. Com o benefcio da viso do que j se passou, tentador dizer que primeiro o pas deveria ter denido mais cuidadosamente as novas regras do funcionamento destes setores antes de se lanar a um intenso programa de privatizao, porm dicilmente o governo teria condies de coordenar simultaneamente os dois processos e comear pelo mais difcil.
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Segundo, o fato da primeira gerao de quadros de funcionrios e dirigentes das agncias reguladoras ser oriundo das empresas estatais, ministrios e outros rgos afetos aos setores em questo comumente apontado como indcio de que a ruptura com a viso anterior no to simples assim. Contra o argumento de que estas novas organizaes j nascem com vcios a pergunta : teria como ser diferente? Dicilmente. O know-how especco do setor, a experincia histrica, o conhecimento dos trade-offs estava nas empresas estatais. Mesmo com a realizao de concursos para selecionar novos quadros, o que foi possvel recrutar no mercado foram em geral jovens prossionais com pouca ou nenhuma viso do setor. Uma transio intergeneracional e intercultural a alternativa a ser perseguida, da forma mais coordenada possvel. Terceiro, o problema dos termos do relacionamento da administrao direta com as agncias reguladoras recria as dificuldades observadas no perodo 1967-1988. A racionalidade da delegao de funes executivas e reguladoras para rgos da administrao indireta envolve a concesso de maior autonomia no que se refere a aspectos administrativos e financeiros em troca do cumprimento de polticas e metas de performance contratualizadas entre ambas as partes. Trs distores ocorrem potencialmente neste processo. Primeiro, os termos de entendimento no so elaborados e as duas partes seguem operando independentemente. Segundo, a prpria agncia define os termos pelos quais entende que deva ser supervisionada. Terceiro, o ministrio no consegue impor sua autoridade por razes polticas ou tcnicas e passa a operar contra a agncia. O enfrentamento coordenado - e no
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setorializado - destas problemticas tarefa urgente que j foi iniciada mas que precisar ser substancialmente reforada no prximo governo. Quarto, os arranjos trabalhistas em vigor nas novas agncias tm sido objeto de constante tenso entre o executivo e o judicirio, gerando instabilidade e insegurana com relao ao modus operandi destas novas organizaes. As agncias enfrentam um desao paradoxal no que se refere competitividade de seus quadros: precisam ser minimamente capazes de enfrentar a concorrncia do mercado no recrutamento e xao de seus quadros, mas precisam tambm manter certa equivalncia com relao aos ministrios da administrao direta com quem se relacionam. Ao optar-se por maior competitividade em termos de cargos e salrios nas agncias, o resultado tem sido evaso de quadros da administrao direta rumo s agncias e aumento do ressentimento dos quadros dos que permanecem em relao aos que vo em busca de oportunidades melhores. A maior equalizao destas condies envolve duas alternativas igualmente complexas: a extenso do regime estatutrio s agncias (de questionvel adeqabilidade segundo diversas opinies no mbito do governo) ou melhoria das condies de remunerao dos cargos e dos salrios das carreiras nos ministrios parentais (alternativa igualmente difcil, especialmente em funo do contexto de restrio nanceira). Quinto, a criao de agncias que, na verdade, no exercem funes fundamentalmente reguladoras constitui outro problema que dever aumentar no futuro prximo. As motivaes para vrios rgos e setores buscarem redenir seu papel e sua misso a partir de uma perspectiva regulatria so conhecidas: busca de exibilidade gerencial, melhores salrios, autonomia nas condies
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de trabalho, pretexto para reformas organizacionais visando enxugamento de custos e outras, em geral estranhas s funes reguladoras. Do ponto de vista da lgica endgena das organizaes que tem buscado este tipo de soluo, a diculdade maior apresentar-lhes arranjos alternativos atraentes, acoplados a estruturas de incentivos funcionais. O desao para o prximo governo consiste em aprimorar os novos arranjos representados pelas OSCIP, OS e AEs de modo a viabilizar a redenio da identidade de organizaes ou estruturas da administrao direta que precisam se atualizar. Finalmente, cabe ateno maior emergncia do Estado regulador em termos mais abrangentes. De forma desorganizada comea a delinear-se no Brasil o mesmo fenmeno observado na experincia internacional: a gradual generalizao do processo de interveno do Estado a partir de funes reguladoras e no mais executivas. No se trata mais de processo restrito s reas de servios de utilidade pblica como energia, petrleo e telefonia. Setores como sade, meio ambiente, educao, nanas e outros comeam a perceber na forma regulatria a possibilidade de um novo papel, mais adequado realidade social e econmica do pas. Mas na ausncia de um locus coordenador deste processo - excludo inclusive do debate da Reforma do Estado no primeiro mandato - a tendncia que cada reexo setorial no extrapole os contornos onde se verica. Ocorre que, do ponto de vista do conjunto da administrao pblica, estes movimentos isolados comeam a fazer diferena e a demandar um esforo articulador, especialmente em termos de acmulo de expertise, investimentos em capacitao e resistncia a distores.
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Assuntos Inacabados
O conjunto de inovaes propostas no contexto do Plano Diretor da Reforma do Estado e nas sucessivas legislaes que se seguiram encontra-se longe de sua forma nal, e natural que assim seja. A ruptura com as antigas formas de estruturao do setor pblico iniciada com a Constituio de 1988 demorou dez anos para produzir sua seqncia e o pas mudou, e muito, no decorrer desta dcada. As culturas poltica, jurdica e administrativa mudam lentamente, acompanhando com defasagem inevitvel transformaes mais aceleradas que ocorrem em reas como a tecnologia, a economia e os costumes. Inovaes se tornam bem sucedidas ao longo do tempo, aps sucessivos ajustes at que o produto em questo encontre sua forma nal junto a seus mercados e atores. No que diz respeito ao desenho organizacional de novas formas para que o setor pblico desenvolva suas atividades, a substituio de autarquias e fundaes por OSs, OSCIPs e AEs encontra-se ainda em fase de reviso e de consolidao. No se pretende aqui fazer uma anlise de cada uma destas novas formas de estruturao de atividades governamentais. O balano at o momento sugere que os maiores problemas situam-se no aprimoramento da gura das AEs, que ainda se encontra sujeita a vrios questionamentos, e na viabilizao de adeso substantiva ao modelo das Organizaes Sociais nas esferas de sade e de educao (em contraste com seu boom na esfera de cincia e de tecnologia). A questo que se pretende abordar at que ponto as diculdades observadas foram incorporadas nas prprias formulaes dos modelos, na problemtica de sua implementao ou na modelagem de processos de transio adequados.
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As diculdades de desenho se superam atravs de renamentos sucessivos, principalmente a partir de avaliaes das diculdades que as organizaes-piloto vm enfrentando. Os diversos tipos de custos do pioneirismo no so negligenciveis e apenas com o suporte diferenciado do MPOG e MF tais custos podem ser absorvidos. O engajamento destes dois ministrios, no entanto, dicultado pelo volume de presses e de demandas que converge continuamente sobre ambos. Mas sem que estejam convencidos da importncia de se apostar na estrutura de incentivos embutida no desenho adotado, muito difcil assegurar seu comprometimento permanente com estas mudanas. Na ausncia de propostas que superem o desenho proposto, cabe ao futuro governo apoiar mais efetivamente as mudanas iniciadas. No segundo caso, em se tratando dos processos de implementao dos novos formatos organizacionais, a discusso por recursos nanceiros e humanos tende a eclipsar a demanda por funes de coordenao mais complexas e sensveis, que requerem postura e posicionamento distintos daquele da gesto macroeconmica. Em certas questes o envolvimento da Casa Civil necessrio, dada a magnitude da funo de coordenao demandada. Isto signica que na verdade o envolvimento do chefe do executivo surge como necessrio. Ocorre que sua ateno tende a ser absorvida por assuntos mais urgentes e prioritrios, o que torna difcil proporcionar ateno continuada ao que se congura freqentemente como questo operacional. Este um tema a ser enfrentado particularmente na passagem do basto deste para o prximo governo, porque este o momento mais propcio para se focalizar o problema da coordenao da ao governamental.
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No terceiro caso, a transio de um arranjo organizacional para outro tarefa complexa em qualquer circunstncia. Muitas inseguranas, questionamentos e indenies precisaram (e precisam) ser enfrentados quando o novo no est claramente discernvel, quando no se sabe bem o que ser feito com os arranjos institucionais vigentes, quando no h sinalizao forte por parte de reas-chave do executivo quanto ao que o governo pretende fazer em termos de novas regras nas reas nanceira e de pessoal. Quanto menos claras as regras de transio, maiores as desconanas e resistncias. Quanto menos visvel os objetivos do executivo, maiores as incertezas e indeterminaes. O incio de novo mandato uma oportunidade de claricao de muitas destas questes, processo este que se beneciar do acmulo de interaes, avanos e diculdades ocorridas nos ltimos anos. Uma sinalizao clara de como o novo governo pretende proceder no que se refere a este tema sem dvida contribuir enormemente para a consolidao dos novos arranjos institucionais gerados no bojo do processo de reforma. Finalmente, cabe ainda ressaltar que quaisquer que sejam as escolhas a serem feitas, elas tero implicaes duradouras. No se pode alimentar a iluso de que possvel acumular as vantagens de formas organizacionais distintas. Do ponto de vista organizacional, o apelo dominante o da exibilizao em nome da ecincia e da agilidade. Do ponto de vista da gesto o emparelhamento com a dinmica do mercado naturalmente mais atrativo. Em contrapartida, do ponto de vista dos recursos humanos, os quadros tcnicos aspiram a estabilidade e previdncia integral. Do ponto de vista do controle governamental, normas que assegurem accountability so fundamentais. A diculdade de se optar
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entre pacotes de ganhos e perdas indissociveis encontra-se no cerne do dilema do enquadramento de signicativo nmero de instituies na esfera pblica estatal ou pblica no estatal. Esta no tem sido tarefa fcil para o governo atual e assim continuar para o prximo.
Avanos em duas Agendas Histricas: Servio Pblico e Planejamento

As reformas nas polticas de gesto pblica ocorridas nos ltimos oito anos representaram avanos histricos no que diz respeito a pelo menos dois temas clssicos da administrao pblica brasileira: a construo de um servio pblico meritocrtico e a implementao de um processo de planejamento baseado em programas orientados para resultados. A continuidade, o aprofundamento e a ampliao de ambas as iniciativas constituem o maior desao do prximo governo no prximo governo. Primeiro, a realizao sistemtica de concursos pblicos para um conjunto de carreiras, dentre as quais se destacam aquelas nucleadas no chamado ciclo de gesto, representa esforo indito por parte do executivo no sentido de dar nitidez e sustentao ao corpo de funcionrios permanentes considerados de natureza estratgica para a administrao pblica federal. A simples presena na administrao federal de contingente de prossionais concursados distribudos pelo executivo mudou a dinmica de funcionamento dos ministrios por eles povoados. Ondas de prossionalizao se sucedem com cada entrada no governo de
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um quadro de prossionais em geral bem selecionados, treinados para ingressar na administrao federal dentro da nova viso de Estado e sem as seqelas, por exemplo, das geraes que se formaram ao longo do perodo autoritrio em meio a uma cultura poltica predominantemente clientelista. H ainda que se institucionalizar a periodicidade dos concursos, bem como realizar ajustes na delimitao de quais devem ser as chamadas carreiras de estado, mas o governo vem perseguindo estes dois objetivos dentro das possibilidades polticas, nanceiras e organizacionais do quadro atual. Caso sejam priorizadas, estas prticas provavelmente promovero novos saltos de qualidade no desempenho da mquina administrativa federal. Entretanto, a realizao de concursos para o ncleo estratgico, apesar de ser uma conquista importante, medida necessria mas no suciente nesta direo. O grande desao formular uma poltica integrada e abrangente de Recursos Humanos, de forma a conferir maior organicidade e coeso Administrao Pblica Federal. Espera-se que a prossionalizao do setor pblico e sua organizao em bases meritocrticas tambm contribua para o aumento da racionalidade e da transparncia do processo decisrio, coibindo o avano de prticas clientelistas e rent seeking e mesmo a captura das estruturas pblicas por interesses privados, embora a prpria burocracia permanente no esteja isenta destes riscos tambm. Este esforo vem sendo acompanhado por duas iniciativas igualmente inditas: a gerao e publicizao dos dados estatsticos relativos gesto da fora de trabalho no executivo federal e a realizao de um expressivo programa de educao continuada levado a cabo pela ENAP, em combinao com cursos para
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formao inicial das carreiras do MPOG. O impacto de ambas sobre o executivo federal de difcil mensurao, mas no h dvida de que funcionaram como importantes vetores impulsionadores e realimentadores das reformas em curso. H sempre espao para aprimoramento e melhorias, como o renamento da qualidade dos dados apresentados e a organizao de cursos articulados a processos de progresso nestas carreiras, mas no h dvida de que os avanos tm sido notveis. O desao do prximo governo institucionaliz-los, complement-los e aprofund-los porque neste caso, como em vrias outras reas no setor pblico, o que se constri em anos se perde em meses. Uma srie de temas permanece pendente de equacionamento na esfera de recursos humanos: a problemtica de avaliao de desempenho, a competitividade dos salrios das carreiras estratgicas, a institucionalizao de programas destinados a aperfeioamento e progresso nas carreiras, a regularizao da gura do emprego pblico e a incorporao da varivel recursos humanos nos processos de planejamento e oramentao. Todos vm sendo objeto de esforos de equacionamento por parte do executivo, com maior ou menor sucesso conforme o caso. Em que pese o contexto de restrio scal, onde a escassez de recursos se multiplica pela falta de outros tipos de recursos, em especial humanos e tecnolgicos, o governo vem buscando enfrentar estes mltiplos desaos simultaneamente. A diculdade maior reside na conquista de apoios e na confeco de alianas que transcendam o MPOG, que por sua vez no pode ser responsabilizado isoladamente pela produo de avanos em todas estas frentes. Seja pelo fortalecimento deste ministrio, seja pelo maior engajamento do conjunto do governo nestes processos, o prximo governo precisar rever
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o volume de recursos, ateno e prioridade a ser dada a estas reas, investimentos estes que se traduziro em desempenho diferenciado da mquina administrativa. Segundo, o incio da implementao de um processo de planejamento com base em programas, balizado por indicadores de desempenho e individualizando responsveis por sua gesto, representa a retomada de uma tradio de planejamento ensaiada com a reforma de 1967 e, mais importante, a incorporao de uma srie de princpios contemporneos pertencentes chamada nova gesto pblica. O PPA, com todas as diculdades e custos do pioneirismo que vem enfrentando, conjuga progressos histricos na esfera oramentria, atualizada viso de planejamento centrada em programas territorialmente referenciados, foco nos resultados e modernas tcnicas de gesto de projetos. O balano provisrio destes anos iniciais de sua implementao indica densa agenda de problemas a serem superados no futuro imediato. Dentre estes, destacam-se: a diculdade de conquistar a adeso do conjunto do governo para uma ao coordenada orientada para o desenvolvimento do pas, a complicada gesto de um conjunto de programas heterogneos e complexos, a diculdade de se estabelecer sintonia na entre os processos oramentrios anuais e um planejamento plurianual, a ausncia de arranjos institucionais que favoream a melhoria do desempenho dos programas e as resistncias ao processo de implementao de uma cultura orientada para desempenho com base em indicadores de resultados. Todos estes obstculos so sintomas de um processo de desenvolvimento institucional das estruturas de governo. Constituem a principal matria--prima a ser processada com vistas ao
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prximo ciclo de planejamento plurianual. O governo que assumir em 2003 ter como ponto de partida uma massa crtica de experincias nesta rea qualitativa e imensamente superior aos que se iniciaram em1990, 1994 e mesmo 1998, lembrando que o PPA j foi fruto em parte do aprendizado ocorrido no contexto do Brasil em Ao. O PPA dotou as aes do segundo mandato de uma estruturao como h muito no se via no pas, possivelmente desde o governo Geisel, porm de forma mais institucionalizada, eciente e estruturada. A revitalizao do planejamento ocorrida entre 1999 e 2002 precisa, no entanto, ser aprofundada em duas direes: no mbito do MPOG e na Esplanada em geral. Primeiro, no contexto do prprio MPOG, as reas onde a interao deve se intensicar so naturalmente a SOF e a SEGES, embora a SRH e a SLTI tambm devam ser incorporadas mais de perto ao processo do PPA. A dinmica SPI/SOF melhorou muito nos ltimos anos, mas ainda pode melhorar muito mais, especialmente nos momentos de elaborao oramentria, reprogramao e, paradoxalmente, cortes de recursos. O fortalecimento destas conexes que faz a liga dos processos de planejamento e de oramento. O PPA trouxe tambm uma srie de inovaes gerenciais consistentes com o mandato da SEGES, de modo que h um campo de intercmbio a ser explorado, especialmente no que se refere interao do MPOG com os ministrios nalsticos. A busca da transversalidade e da intersetorialidade nas aes do governo demanda estreitamento maior da atuao das duas secretarias. A SEGES j vem atuando com alguns programas pontuais orientados para a melhoria do desempenho da mquina governamental: os programas de desburocratizao e de qualidade. O PPA
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trouxe toda uma cultura de gesto de programas e de projetos para o governo federal, mas h uma agenda de gesto no mbito da operacionalizao dos programas a ser mapeada e destrinchada no mbito do MPOG. Segundo, h um imenso espao a ser explorado na Esplanada no que se refere ao fortalecimento das capacidades de planejamento, oramento e gesto nos rgos nalsticos. Esta revitalizao das dimenses sistmicas e coordenadoras das atividades de planejamento depende do fortalecimento dos setores que fazem a conexo entre os ministrios e o MPOG: as SPOAs. A ENAP vem desenvolvendo programas de treinamento de alto nvel para os dirigentes dos programas e para seus nexos sistmicos, os SPOAs dos ministrios, mas nada substitui a liderana integrada das SPI, SOF e SEGES no cotidiano da execuo oramentria e nanceira. O conjunto dos ministrios tem um engajamento muito diferenciado no que se refere liderana do MPOG no processo de planejamento e de coordenao do gasto pblico. natural que assim seja, mas para o cumprimento das prioridades de qualquer governo de forma consistente com as necessidades de ajuste scal e com as melhorias da racionalidade e produtividade das aes de governo no h outro caminho que no passe pelo fortalecimento do MPOG. cada vez mais importante maior entrosamento com a SRH e SLTI. Recursos humanos permanece um assunto parte e, enquanto assim for, continuar sendo uma varivel de ajuste ad hoc no processo de gesto do gasto pblico, apesar do peso que possui. A previso de gastos com recursos humanos precisa de ser melhor renada nos processos de elaborao oramentria porque neste momento que se discutem e projetam cortes, gastos com
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progresso e outros. A intratabilidade dos temas sob sua jurisdio s contribui para o aumento de seu distanciamento, quando se deveria traz-los mais para perto de outros olhares e perspectivas como as de planejamento, oramento e gesto. Os avanos decorrentes dos processos de implementao de sistemas informatizados e da ateno crescente que a cpula do MPOG tem dedicado ao tema. Mas ainda h um rduo trabalho a ser feito, de consolidao, institucionalizao e disseminao de uma cultura de prossionalizao da gesto de recursos humanos, em especial nos ministrios nalsticos. A rea de tecnologia de informaes sofre do mesmo mal. Responsvel pela liderana tecnolgica do governo na rea do governo eletrnico, enfrenta o risco de car circunscrita a si mesma ao invs de fertilizar as demais. As secretarias do prprio MPOG constituem em prioridades para a SLTI. Os ganhos de produtividade, credibilidade, custos e qualidade proporcionados pela introduo de sistemas informatizados de gesto tem sido uma das grandes alavancas do programa de governo eletrnico. Dados os mltiplos dividendos de envolvidos na implementao dos grandes sistemas da administrao pblica (pessoal, oramentrio-nanceiro, compras, servios gerais e outros), o executivo s tem a ganhar proporcionando centralidade ao investimento em tecnologia de informaes. O desao do prximo governo tirar proveito dos avanos ocorridos nestas duas esferas para impulsion-las atravs de sua incorporao de forma mais ativa nas aes do ministrio.
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Concluso
Ao longo dos oito anos do governo FHC as polticas de gesto pblica tiveram avano s comparvel ao vericado no perodo Vargas. Cabe registrar, no entanto, algumas diferenas. Primeiro, estas mudanas tm se processado no contexto democrtico, sem rupturas constitucionais. Segundo, elas envolvem no instaurar uma nova ordem, mas reformar e reestruturar uma situao que resultante de dcadas de arranjos institucionais sobrepostos e inconsistentes. Terceiro, as atuais polticas de gesto pblica enfrentam desaos de complexidade, heterogeneidade e pluralidade muito distintos daqueles que vigiam nos anos trinta. Quarto, as reformas atuais precisam lidar com o acelerado processo de mudana tecnolgica e com o fortalecimento da sociedade civil, algo que no se via no passado. Finalmente, as atuais polticas de gesto pblica tm se disseminado gradativamente na mquina administrativa de forma indita na histria do pas. No se trata mais de debate de um grupo de iniciados ou de campanha encabeada por uma liderana iluminada, mas de um conjunto de contedos que comea a espraiar-se por diversas instncias dos trs poderes (por exemplo, no Tribunal de Contas da Unio) e nveis de governo (como o surgimento de inovaes no mbito sub-nacional demonstra). Seu lugar na agenda nacional ganha contornos de irreversibilidade, porque os problemas de que trata no sero superados salvo pelo seu enfrentamento contnuo e institucionalizado. O futuro governo tem responsabilidade inescapvel pela frente: levar em conta todo o patrimnio de experincias, erros e acertos acumulados ao longo dos ltimos anos. Quaisquer
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que sejam as vises e proposies do grupo que assumir o executivo em 2003, o desao aprofundar as reformas, aprimorar as proposies existentes e institucionalizar e fortalecer as polticas de gesto pblica relativas ao conjunto do Estado brasileiro. No passado a instabilidade poltica foi pretexto para o desconhecimento das experincias geradas em cada ciclo de reformas. O pas e o executivo federal no dispem mais deste libi para se recusarem ao aprendizado cumulativo decorrente da reexo sobre a experincia histrica. Cabe aos quadros permanentes do Estado, independentemente de sua orientao ideolgica, contribuir para a continuidade deste aprendizado que, na esfera da gesto pblica, nunca tem m.
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