TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 37

Sesses: 5 e 6 de outubro de 2010 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas na(s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Estimativa de preos em contrataes pblicas: obrigao advinda da Lei 8.666/1993. Contratao de servios de durao continuada: 1 - Critrios de reajustamento contratual para as empresas estatais; 2 Requisitos para alterao societria do contratado. Realizao de despesas sem cobertura contratual. Pagamento antecipado em contrataes pblicas: somente no caso de expressa previso no edital e no contrato. Primeira Cmara Parcelamento do objeto: vrios processos licitatrios versus um processo com vrios lotes. Segunda Cmara Contratao de servios de drenagem e pavimentao de vias urbanas: 1 Impossibilidade de exigir declarao formal da licitante de que dispe de usina de asfalto, para fim de qualificao tcnica; 2 A possibilidade de os licitantes inabilitados, por no apresentarem ndices de qualificao econmico-financeira iguais ou superiores aos exigidos no edital, comprovarem, por outros meios, capacidade de cumprir o futuro contrato ato discricionrio da Administrao Pblica. PLENRIO Estimativa de preos em contrataes pblicas: obrigao advinda da Lei 8.666/1993 Em face de representao formulada ao Tribunal acerca de supostas irregularidades na aquisio e implementao, pelo extinto Ministrio da Aeronutica, de sistema de controle de trfego areo, denominado Syncromax, desenvolvido pela empresa Atech Fundao Aplicaes Tecnolgicas Crticas, foi realizada auditoria nos contratos firmados para a aquisio do referido sistema. Dentre os achados da equipe de auditoria, constou a ausncia de mtodo formal de validao das propostas comerciais da Atech. A esse respeito, foi consignado pela unidade tcnica que o gestor do Syncromax informou que no existe processo formal para validao dos valores fornecidos pela Atech nos contratos. Na realidade, o procedimento adotado pela contratante seria a comparao com os valores utilizados em contratos anteriores e a aplicao de ndice de atualizao monetria, se for o caso. Desse modo, no existiria mtodo formal para avaliao das propostas comerciais da Atech, tais como anlise por pontos de funo ou comparativo com outros valores praticados no mercado. Ainda para a unidade tcnica, o fato de todas as contrataes terem sido realizadas por inexigibilidade de licitao refora ainda mais a necessidade de adoo de mtodo formal para efetivamente se certificar de que os preos cobrados pelo fornecedor so condizentes com os praticados pelo mercado. No seu voto, o relator destacou que, em razo do mtodo adotado, se houve falhas nas estimativas dos preos nas primeiras contrataes, essa falha perdurar em todas as subsequentes. Ainda para o relator, aceitvel que, quando das primeiras contrataes, o pioneirismo do objeto contratado e a sua complexidade possam ter dificultado a justificativa dos preos por meio de critrios objetivos. Todavia, atualmente, em razo da experincia adquirida pelo contratante, no haveria mais razes para no ser dado cumprimento pleno ao disposto na Lei 8.666/93 (arts. 26, pargrafo nico, inciso II, e 43, inciso IV). Desse modo, votou por se determinar ao contratante que estabelea mtodo formal de estimativa de preos dos servios contratados junto s empresas fornecedoras , em cumprimento
1

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 37

s disposies da Lei 8.666/93, o que foi acolhido pelo Plenrio. Precedentes citados: Acrdos 1.182/2004 e 301/2005, ambos do Plenrio. Acrdo n. 2643/2010-Plenrio, TC-023.499/2007-3, rel. Min. Benjamin Zymler, 06.10.2010. Contratao de servios de durao continuada: 1 Critrios de reajustamento contratual para as empresas estatais No mbito de tomada de contas especial resultante de inspeo realizada na contratao da empresa Gtech Brasil Ltda. pela Caixa Econmica Federal, cujo objeto constitua-se na operacionalizao de servios lotricos e no lotricos prestados pela rede de lojas lotricas credenciadas pela Caixa em todo o pas, averiguou-se, dentre outros pontos, a no observncia do art. 40, inc. XI, da Lei 8.666/1993, que determina o reajustamento do preo dos servios contratados pela Administrao Pblica com base na variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, no perodo considerado. A unidade tcnica, com base em farta e divergente jurisprudncia do Tribunal, concluiu que, nos contratos firmados, com perodo superior a um ano, por sociedades de economia mista, empresas pblicas e outras entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, o reajustamento de preos poderia ocorrer a partir dos critrios estabelecidos no art. 3 da Resoluo 10/96, editada pela Coordenao e Controle das Empresas Estatais CCE, pois no haveria ilegalidade no uso desta, que determina como parmetros tcnicos na repactuao os critrios de qualidade e preo de mercado. Todavia, em razo das divergncias existentes, props que fosse suscitado incidente de uniformizao jurisprudencial, de modo a solucionar o aparente conflito entre diversas decises do Tribunal. Para o relator, contudo, no seria necessrio situar a discusso em sede de incidente de uniformizao de jurisprudncia, uma vez que a jurisprudncia da Corte inclina-se visivelmente para a incluso, no edital, de critrios de reajuste que privilegiem, de forma objetiva, a variao efetiva de custos ocorrida no perodo considerado, o que plenamente factvel na generalidade dos casos possveis. Para ele, a Resoluo CCE 10/1996 desvincula a alterao dos preos contratuais variao do custo dos servios, atrelando-a, em vez disso, aos preos vigentes no mercado para servios de qualidade semelhante. Evidente que, nesse regime, a subjetividade na definio dos novos preos maior . Ainda de acordo com o relator, na sistemtica da Lei 8.666/1993, como bvio, o inicial equilbrio econmico-financeiro no se perde ao longo da execuo do contrato. Trata-se, portanto, de dispositivo muito mais rigoroso e transparente do que o art. 3 da Resoluo CCE 10/1996, o que requer posicionamento mais explcito desta Corte acerca da validade deste ltimo. Assim, ementou o entendimento de que, at que seja editada a lei especfica de que trata o art. 173, 1, inciso III, da Constituio, as empresas pblicas, sociedades de economia mista e as entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio devem fazer constar, nos editais e contratos alusivos prestao de servios de durao continuada, previso de que os reajustes de preos devem ser feitos com base na efetiva variao de custos comprovada pelo contratado, admitindo-se a adoo de ndice setorial de reajuste, nos termos do art. 40, inciso XI, da Lei n 8.666/1993, e em consonncia com a Deciso n 235/2002 e os Acrdos ns 34/2004 e 361/2006, todos do Plenrio, no se regulando a matria pelo art. 3 da Resoluo CCE 10/1996, o que contou com a aprovao do Plenrio. Acrdo n 2641/2010-Plenrio, TC-002.365/2004-3, rel. Min. Augusto Nardes, 06.10.2010. Contratao de servios de durao continuada: 2 Requisitos para alterao societria do contratado. Ainda na tomada de contas especial resultante de inspeo realizada na contratao da empresa Gtech Brasil Ltda. pela Caixa Econmica Federal, a qual teve como objeto a operacionalizao de servios lotricos e no lotricos prestados pela rede de lojas lotricas credenciadas pela Caixa em todo o pas, duas das irregularidades versaram sobre as mudanas societrias pelas quais passou a empresa originalmente contratada, a Racimec Informtica Brasileira S. A., cujo controle teria passado para a empresa Gtech Brasil Holdings, subsidiria da empresa norte-americana Gtech Corporation, configurando incorporao da empresa contratada. A unidade tcnica entendeu que as mudanas societrias atenderam aos requisitos do Acrdo 1.108/2003-Plenrio, quais sejam: I) a possibilidade estar prevista no edital e no contrato, nos termos do art. 79, inciso VI, da Lei 8.666/1993; II) serem observados, pela nova empresa, os requisitos de habilitao estabelecidos no art. 27 da Lei 8.666/1993, originalmente previstos na licitao; e III) serem mantidas as condies definidas no contrato original. Todavia, o relator ressaltou no ser necessrio que o edital e o contrato expressamente prevejam a possibilidade de alterao societria da contratada para que o contrato subsista modificao. Se o edital ou contrato no veda a alterao da pessoa da contratada, por fuso, incorporao ou ciso, o contrato pode subsistir se a reestruturao no trouxer qualquer prejuzo
2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 37

sua execuo ou aos princpios da administrao pblica, em razo do Acrdo 634/2007-Plenrio. O Plenrio acolheu o voto do relator. Acrdo n 2641/2010-Plenrio, TC-002.365/2004-3, rel. Min. Augusto Nardes, 06.10.2010. Realizao de despesas sem cobertura contratual Representao formulada ao TCU noticiou supostas irregularidades na contratao de servios para desenvolvimento dos sistemas Siafi XXI e DocsTN. Uma delas seria a realizao de despesas sem cobertura contratual. Ouvido em audincia, um dos responsveis alegou que, alm da curta vigncia do contrato, sempre teve o cuidado de controlar os servios contratados para que a execuo no ultrapassasse o limite ajustado e que tomou as providncias ao seu alcance no sentido de alertar as autoridades competentes do risco dos servios virem a ser prestados sem a devida cobertura contratual. A unidade tcnica, ao examinar as justificativas apresentadas, concluiu restar evidente a ocorrncia da irregularidade (despesa sem cobertura contratual), em afronta ao art. 62 da Lei n 8.666/93. Entretanto, para a unidade tcnica, pelas alegaes e documentos apresentados pelo responsvel, percebe-se que no houve m-f do gestor na conduo do assunto, tampouco houve negligncia de sua parte, j que, alm de ter se empenhado no controle da execuo dos servios contratados, o responsvel preveniu as autoridades competentes da possibilidade da irregularidade vir a ser praticada. De sua parte, em face das anlises, o relator considerou que no restaram comprovadas negligncia ou m-f por parte do responsvel, pois o mesmo, na espcie, procedera com a diligncia esperada, vista da possibilidade de danos maiores ao interesse pblico decorrentes da descontinuidade dos servios contratados. Desse modo, ao acolher as justificativas do responsvel, votou por que a irregularidade ocorrida fosse relevada, no que contou com a anuncia do Plenrio. Acrdo n 2673/2010-Plenrio, TC-016.620/2008-2, rel. Min. Raimundo Carreiro, 06.10.2010. Pagamento antecipado em contrataes pblicas: somente no caso de expressa previso no edital e no contrato Em sede de tomada de contas especial, instaurada pelo Ministrio da Integrao Nacional, foram apuradas potenciais irregularidades na execuo do Convnio 778/1999, o qual transferiu ao Municpio de Bacabal, no Maranho, recursos no valor de R$ 300.000,00, em 30/6/2000, com vistas conteno de encostas por meio da construo de muro de arrimo s margens do Rio Mearim. A esse respeito, o relator registrou que, embora o rgo concedente tenha verificado que as obras somente se iniciaram em setembro de 2000, a prefeitura j havia efetuado o saque de R$ 90.000,00 (30% dos recursos) at agosto daquele exerccio. Em 22/11/2000, observou-se que 72,44% dos recursos haviam sido sacados, enquanto que apenas 52% da obra haviam sido executados (75m/146m). Posteriormente, em fevereiro de 2001, constatou-se o saque de 100% dos recursos e, em junho de 2001, a consecuo de 80% da meta programada (80m/146m), tudo levando concluso, portanto, de que, efetivamente, ocorrera pagamento antecipado. No entender do relator, de acordo com o art. 38 do Decreto 93.872/86, a efetivao de adiantamento somente pode ser admitida se estabelecidas as devidas garantias e se houver a respectiva previso no contrato e no edital da licitao. Contudo, observa-se que no h, no contrato e no edital, previso da possibilidade de adiantamento e de prestao da garantia correspondente. Por conseguinte, concluiu que houve infrao ao disposto no art. 62 da Lei 4.320/64, ou seja, antecipao indevida dos pagamentos. Props, ento, por essa e por outras razes, o julgamento pela irregularidade das contas dos responsveis, sem prejuzo da aplicao de multa. O Plenrio acolheu a proposta formulada. Acrdo n 2679/2010-Plenrio, TC-014.091/2005-8, rel. Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 06.10.2010. PRIMEIRA CMARA Parcelamento do objeto: vrios processos licitatrios versus um processo com vrios lotes Representao formulada por unidade tcnica do Tribunal informou a necessidade de se apurar possvel prtica de sobrepreo na contratao de servios terceirizados pelos rgos federais de Roraima. Nesse quadro, foi determinada pelo relator a realizao de inspeo na Seo Judiciria do Estado de Roraima TRF da 1 Regio, para averiguao de legalidade, economicidade e efetividade da aplicao de recursos federais na contratao de servios de terceirizao de mo de obra, exceto aqueles relativos prestao de servios de vigilncia e segurana armada/desarmada. A equipe tcnica verificou, ento, que o rgo possua apenas um contrato de terceirizao, que o atendia em relao aos servios de limpeza, conservao, manuteno de instalaes fsicas, jardinagem, copeiragem, recepo de portaria e gabinetes, atendimento de consultrio e operao de fotocopiadoras. Constatou, tambm, que o rgo realizou uma contratao
3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 37

conjunta de servios divisveis tcnica e economicamente, em desacordo com o disposto no art. 23, 1 e 2, da Lei n 8.666/1993, alm de outras potenciais irregularidades. Apresentadas justificativas por responsvel ouvido em audincia, a unidade tcnica considerou que a separao de licitaes ou adjudicao por itens de servios de natureza distinta uma imposio da Lei de n 8.666, de 1993, com jurisprudncia uniforme do TCU, e deve ser seguida por todos os agentes pblicos, independente da esfera de poder. Na espcie, ainda para a unidade tcnica, mesmo que no tenha havido restries competitividade, a juno de vrios servios distintos em uma s contratao inviabilizaria a participao de empresas menores que porventura no tenham capacidade para atender a demanda total, mas apenas algumas parcelas. Quanto procedimentalizao da licitao, a unidade tcnica realou que o cumprimento da legislao de referncia no requer necessariamente a realizao de vrios certames licitatrios, como supe o gestor, pois seria perfeitamente possvel realizar apenas uma licitao, bastando que os servios divisveis, sob o prisma tcnico e econmico, sejam separados por lotes, medida que possibilita a adjudicao de servios especficos para empresas diferentes, sempre em busca da proposta mais vantajosa para a Administrao. A despeito de no ser possvel afirmar que houve restrio da competitividade nos moldes adotados pelo TRF/RR, dada a participao de 8 (oito) empresas no certame, foroso concluir que a diviso por lotes atende de forma muito mais ampla o princpio da competitividade. Acolhendo a manifestao da unidade tcnica, o relator votou pela expedio de alerta ao TRF da 1 Regio - Seo Judiciria do Estado de Roraima, de modo a evitar ocorrncia semelhante em licitaes futuras, no que foi acompanhado pelos demais Ministros. Acrdo n. 6594/2009-1 Cmara, TC-022.785/2010-8, rel. Min. Valmir Campelo, 05.10.2010. SEGUNDA CMARA Contratao de servios de drenagem e pavimentao de vias urbanas: 1 Impossibilidade de exigir declarao formal da licitante de que dispe de usina de asfalto, para fim de qualificao tcnica Em representao formulada ao TCU, foram apontadas possveis irregularidades na Tomada de Preos n 25/2010, realizada pela Prefeitura Municipal de Cariacica/ES, destinada contratao de empresa para execuo de servios de drenagem e pavimentao de vias urbanas, financiada, em parte, com recursos oriundos de contratos de repasse celebrados com o Ministrio das Cidades. Dentre tais irregularidades, constou a exigncia, como requisito de qualificao tcnica, de declarao formal de que dispe de usina de asfalto com capacidade de produo igual ou superior a 60 toneladas/hora, com licena de operao emitida pelo rgo ambiental competente, em vigor na data de entrega das propostas, a qual dever estar localizada num raio mximo de 60 km de distncia da sede do Municpio, a qual motivou a audincia dos responsveis. Examinadas as justificativas apresentadas, a unidade instrutiva, citando vrios precedentes do TCU, concluiu ser indevida a exigncia. A respeito da situao, o relator ressaltou a existncia de ampla jurisprudncia do TCU, no sentido de que se trata de exigncia descabida, sendo, por isso, motivo suficiente para anulao do certame, a exemplo do Acrdo 1495/2009 Plenrio, do qual destacou o seguinte excerto do voto condutor da deciso: restringe o carter competitivo do certame a incluso de clusula exigindo, na fase de habilitao, que a empresa licitante j possua usina de asfalto instalada, ou, em caso negativo, que apresente declarao de terceiros detentores de usina, ainda mais quando fixado limite mximo de distncia para sua instalao. (...) No h como buscar amparo na Lei n. 8.666/93 para se exigir dos licitantes a disponibilidade de usina de asfalto, ainda mais com localizao prvia, nem, sequer, a exigncia de termo de compromisso com usinas de terceiros. Enfatizou o relator que, caso o rgo licitante considere relevantes exigncias de comprovao de propriedade de equipamentos, como a usina de asfalto, ou de apresentao de licenas de qualquer natureza, deve fazer tais imposies por ocasio da assinatura do contrato a ser firmado com a proponente vencedora, e no como requisito de habilitao. Assim, anuindo proposta da unidade instrutiva, o relator votou pela fixao de prazo Prefeitura de Cariacica para adotar as providncias necessrias com vistas anulao da Tomada de Preos n 25/2010, no que contou com a anuncia do Colegiado. Precedentes citados: Acrdos 648/2004, 1578/2005, 1332/2006, 1631/2007, 2656/2007, 983/2008, 1663/2008, 2215/2008, 2150/2008, 1495/2009, 935/2010, 1339/2010, todos do Plenrio. Acrdo n. 5900/2010-2 Cmara, TC-022.785/2010-8, rel. Min. Benjamin Zymler, 05.10.2010. Contratao de servios de drenagem e pavimentao de vias urbanas: 2 A possibilidade de os licitantes inabilitados, por no apresentarem ndices de qualificao econmico-financeira iguais ou superiores aos exigidos no edital, comprovarem, por outros meios, capacidade de cumprir o futuro
4

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 37

contrato ato discricionrio da Administrao Pblica Na mesma representao formulada ao TCU relativa Tomada de Preos n 25/2010, procedida pela Prefeitura Municipal de Cariacica/ES, outra possvel irregularidade contida no edital foi a previso da inabilitao de licitantes que apresentarem ndices de capacidade financeira (ndice de Liquidez Geral ILG, ndice de Liquidez Corrente - ILC e ndice de Solvncia Geral - ISG) inferiores a 1,0 (um), sem lhes oportunizar a possibilidade de comprovarem, por outros meios, como o capital mnimo ou patrimnio lquido, ou, ainda, prestao de garantia, que detm condies de adimplir com o futuro contrato. Ao tratar do assunto, a partir das justificativas apresentadas, o relator registrou que a unidade tcnica suscitou o fato de o ato convocatrio no prever a possibilidade de as empresas que apresentarem ndices contbeis exigidos aqum dos valores estipulados comprovarem sua capacidade econmico-financeira por outros meios, como o capital mnimo ou patrimnio lquido ou, ainda, prestao de garantia, a fim de se ampliar a competitividade do certame. Ainda conforme o relator, tal possibilidade est prevista no item 7.2 da Instruo Normativa/MARE n. 5, de 21/7/1995, que estabelece os procedimentos destinados implantao e operacionalizao do Sistema de Cadastro Unificado de Servios Gerais (Sicaf), segundo o qual as empresas que apresentarem resultado igual ou menor do que 1 em qualquer um dos ndices apurados devem comprovar, considerados os riscos para administrao e, a critrio da autoridade competente, capital mnimo ou patrimnio lquido mnimo no limite previsto na Lei n. 8.666/93, podendo, ainda, ser solicitada prestao de garantia na forma do artigo 56, 1, do referido diploma legal . Entretanto, conforme preveem o artigo 31, 2, da Lei n. 8.666/93 e a prpria instruo normativa supramencionada, no obrigatrio que a Administrao estabelea no ato convocatrio a possibilidade de as licitantes que no apresentarem ndices contbeis maiores ou iguais a 1 demonstrarem, para fins de habilitao, capital mnimo ou patrimnio lquido mnimo ou prestao de garantia. Tal previso ato discricionrio da Administrao. Assim, concluiu o relator, em seu voto que, no se pode exigir do ente municipal que faa constar dos editais de licitao essa possibilidade. O Colegiado acolheu o voto do relator. Acrdo n. 5900/2010-2 Cmara, TC-022.785/2010-8, rel. Min. Benjamin Zymler, 05.10.2010.
Responsveis pelo Informativo: Elaborao: Sandro Henrique Maciel Bernardes, Assessor em substituio da Secretaria das Sesses Reviso: Odilon Cavallari de Oliveira, Secretrio das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br