DIRECIONAMENTO DO CRDITO: PAPEL DOS BANCOS DE DESENVOLVIMENTO E A EXPERINCIA RECENTE DO BNDES Ernani Teixeira Torres Filho

Em todo o mundo, os governos intervm nos mercados de crdito. Os propsitos dessas aes so, no entanto, diversos e podem, grosso modo, ser reunidos em trs reas diferentes: regulao, poltica monetria e alocao de crdito. A regulao refere-se aos mecanismos, regras e instituies pblicas voltadas para a preservao do funcionamento do mercado financeiro nacional. Ao cumprir essa funo, o governo impe normas de prudncia e de alavancagem que afetam, entre outros aspectos, a dimenso global do mercado, tanto do ponto de vista da oferta quanto da demanda. A poltica monetria, por sua vez, atua sobre a quantidade de moeda, a taxa de juros de curto prazo e o nvel de valorizao dos ativos. Sua preocupao, portanto, so as condies correntes da liquidez, tendo em vista a evoluo dos preos dos bens e dos ativos, do nvel de atividade, do emprego, do balano de pagamentos etc. A alocao de crdito, diferentemente das duas primeiras, no foca o mercado como um todo. Seu propsito gerar ou redirecionar recursos financeiros para o atendimento prioritrio de setores, de regies ou de categorias de empresas especficas - por exemplo, pequenas e mdias. Seu objetivo, portanto, afetar a estrutura de taxas de juros e a repartio do crdito no interior do mercado. O grau de interveno e a combinao de instrumentos de alocao de crdito utilizados em cada pas variam muito. Refletem basicamente a diversidade de estruturas e as especificidades histricas e institucionais de cada mercado financeiro. Nos Estados Unidos, o direcionamento feito principalmente atravs de instrumentos de garantia, a partir de uma originao privada do crdito. No Japo, os bancos pblicos tm um papel mais relevante, respondendo por 20% do mercado bancrio em 2005 1.
Superintendente da Secretaria de Assuntos Econmicos do BNDES e Professor do Instituto de Economia da UFRJ. O autor agradece os comentrios de Ana Cludia Alem, Ana Marta Horta Veloso, Fernando Pimentel Puga e Francisco Marcelo Rocha Ferreira. 1 Ver OECD (2006).

Os atuais bancos de desenvolvimento (BD) constituem uma forma particular de direcionamento de crdito. So, em boa medida, fruto da evoluo de mecanismos, criados a partir da 2 Guerra Mundial, para a reconstruo das grandes economias destrudas pelo conflito Alemanha e Japo e para a promoo da industrializao e do desenvolvimento em pases da sia e da Amrica Latina. No Brasil, este o caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). A alocao de crdito por parte do Estado vem, nos ltimos anos, sendo questionada, particularmente quando efetuada atravs de bancos pblicos. De acordo com o Banco Mundial (2001), a propriedade dos bancos pelo Estado tende a impedir o desenvolvimento do setor financeiro, contribuindo, conseqentemente, para um menor crescimento 2 . J o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tem uma posio um pouco diferente. Afirma que no h evidncias robustas de que os bancos pblicos inibem o desenvolvimento financeiro e o crescimento 3. Outros pontos de questionamentos se estendem da eficincia desses bancos lisura de seus propsitos 4. A literatura recente sobre o tema apresenta grandes limitaes. Normalmente, os autores no distinguem diferenas existentes entre bancos comerciais ou de longo prazo, nem entre bancos de propsito geral e os voltados para segmentos especficos como agricultura, habitao, pequenas empresas etc. Ademais, costumam tratar em bloco experincias nacionais, sem levar em conta a diversidade existente nas condies estruturais dos mercados financeiros dos diferentes pases. Diante desse cenrio, o objetivo desse trabalho analisar o papel dos bancos de desenvolvimento no direcionamento de crdito e, em particular, a experincia recente do BNDES. Para tanto, o texto foi dividido em quatro partes. Na primeira, se apresentam os mecanismos de direcionamento mais comumente utilizados juntamente com uma proposta de taxonomia. O intuito apontar as limitaes desses instrumentos para a poltica de crdito, bem como marcar as especificidades dos bancos de desenvolvimento neste contexto. A segunda prope uma conceituao para se analisar bancos de desenvolvimento. A terceira parte do texto trata da experincia brasileira recente de direcionamento de crdito atravs do BNDES. Finalmente, nas concluses, alm de uma viso geral
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() state ownership of banks tends to stunt financial sector development, thereby contributing to slower growth , Banco Mundial (2001), p. 123, citado em BID (2004),pg. 156. 3 Although the chapter finds some evidence in support of the idea that state-owned banks do not allocate credit optimally, it also shows that the results demonstrating that state ownership inhibits financial development and growth are less robust than previously thought., BID (2004), p. 156. 4 Para uma resenha dessa literatura, ver Castellar (2007) e Novaes (2007), publicados nesse livro.

do texto, se abordam algumas perspectivas para a instituio, no contexto de possveis mudanas no curso do mercado financeiro brasileiro.

MECANISMOS DE DIRECIONAMENTO DE CRDITO O crdito uma mercadoria muito diferente daquelas que so retratadas nos modelos dos livros-texto de microeconomia 5. Entre suas especificidades, est o fato de sua disponibilidade provocar impactos sistmicos relevantes sobre o restante da economia 6. De fato, as condies do crdito afetam tanto o nvel de atividade e de emprego correntes, como tambm a taxa de investimento e a trajetria de crescimento. Alm de ter importncia macroeconmica, o crdito um dos determinantes dos gastos dos assalariados bem como da distribuio da riqueza entre os diferentes grupos da sociedade. Um exemplo disso o financiamento imobilirio. A possibilidade ou no de adquirir a prazo uma residncia afeta diretamente o nvel de renda real, a qualidade de vida e a capacidade de acumulao de patrimnio pela maior parte das famlias 7. O crdito , ainda, um instrumento eficaz de poltica industrial, ou seja, de gerao de emprego, renda e tecnologia. A existncia de mecanismos financeiros adequados , por exemplo, condio para a instalao ou para a continuidade de indstrias importantes. No Brasil, dois exemplos ilustrativos so os setores de aeronutica e de bens de capital. Os avies da EMBRAER, alm dos atrativos de projeto, engenharia e montagem, precisam do financiamento do BNDES para concorrer no exterior uma vez que, em todo o mundo, as empresas produtoras de aeronaves gozam de condies mecanismos especficos de direcionamento de crdito. o caso da Boeing e do EXIMBANK norte-americano, da AIRBUS e das Agncias de Comrcio Exterior europias; e da Bombardier e da EDC canadense. Do mesmo modo, as empresas brasileiras de mquinas e equipamentos precisam do suporte financeiro do BNDES para enfrentar, at mesmo mo mercado brasileiro, a concorrncia dos produtos estrangeiros financiados no longo prazo pelos respectivos Eximbanks.

De acordo com Stiglitz e Greenwald (2003), it is remarkably difficult to incorporate credit within the standard general equilibrium model ( muito difcil incorporar o crdito dentro de um modelo de equilbrio geral). 6 Outros exemplos de mercadorias que requerem um tipo de tratamento diferenciado por apresentarem importncia sistmica so, por exemplo, o dinheiro e o petrleo. Para uma viso do petrleo, ver Torres (2004). 7 Outro exemplo so os micro-crditos e os financiados voltados para incluso social que, ademais dos benefcios em termos de renda e acumulao patrimonial, buscam tambm estender a seus beneficirios as vantagens dos direitos da cidadania.
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Na prtica, o direcionamento do crdito um dos principais instrumentos que os governos dispem para atender diferentes demandas da sociedade. Possui ainda a vantagem de poder prescindir ou substituir o uso de recursos fiscais, sem grande perda de eficcia. Os mecanismos de alocao so muito variados e podem ser mesclados de diferentes maneiras. Uma forma interessante de analisar essas diferenas segmentando-os conforme a originao do crdito, ou seja, se direta ou indireta. No primeiro caso, o governo, atravs de um ente ou banco pblico, financia o credor final. Na segunda hiptese, o crdito concedido por uma instituio privada e a participao do Estado se d atravs de mecanismos que afetam as condies em que a operao gerada. Mecanismos Diretos

Os mecanismos diretos podem ser divididos em dois grupos, conforme a origem dos fundos envolvidos na operao. O Estado pode fazer uso de recursos fiscais correntes ou ainda gerar fundos a partir da gesto do patrimnio pblico. Trata-se de uma operao no-alavancada. Alternativamente, o governo pode captar fundos junto ao pblico atravs de uma operao alavancada. Exemplos de mecanismos diretos no alavancados so encontrados em vrios pases. No Japo, existe o Fiscal Investment Loan Program (FILP ) 8. Trata-se de um fundo do Ministrio das Finanas do Japo voltado para o financiamento de investimentos de longo prazo de entidades pblicas, como empresas, bancos e governos municipais, em reas consideradas prioritrias. A maior parte de recursos do FILP se origina de transferncias do Banco Postal - Postal Savings System (PSS) 9 - depsitos de poupana do pblico - e das reservas dos fundos de penso dos funcionrios pblicos (recursos fiscais). Originalmente, o FILP era um mecanismo compulsrio. As entidades pblicas s podiam se financiar no longo prazo atravs deste fundo e as transferncias do PSS e dos fundos de penso eram compulsrias. Aps a reforma de 2001, o mecanismo formalmente adquiriu um carter voluntrio. As mesmas instituies financiadoras, em lugar de transferir recursos automaticamente, passaram a comprar no mercado ttulos emitidos pelo FILP ou pelas entidades pblicas antes financiadas pelo mecanismo. Alm disso, o pblico tambm passou a ter acesso direto
A traduo possvel seria Programa Fiscal de Emprstimos para Investimentos. O FILP, na prtica, um mecanismo direto misto porque mobiliza tanto recursos fiscais quanto se alavanca junto ao mercado privado. 9 O Postal Savings System (PSS) um banco pblico japons que detm depsitos da ordem de 240 trilhes, o que equivale a US$ 2,2 trilhes. a maior instituio financeira do mundo. Funciona tambm como uma companhia de seguros de vida, atendendo 30% do Mercado japons. At 1998, o PSS era oficialmente parte do FILP.
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compra desses ttulos. Por causa dessas mudanas, o FILP est, desde 2001, reduzindo o porte de suas atividades. Mesmo assim, seus ativos totais em 2005 montavam a US$ 2,8 trilhes ( 306,3 trilhes) e seus desembolsos no mesmo ano foram de US$ 156 bilhes ( 17,2 trilhes) 10. No Brasil, um exemplo importante de mecanismo direto o sistema FAT/BNDES. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) formado por uma contribuio fiscal, o PIS, feita pelas empresas, com o objetivo de financiar os gastos com o seguro-desemprego. Os valores arrecadados so, em geral, superiores s despesas correntes, o que permitiu que o Fundo acumulasse, at julho de 2006, um patrimnio de R$ 175,5 bilhes, ou seja, mais de US$ 81 bilhes. Deste montante, a quase totalidade est aplicada em operaes originadas por bancos pblicos, particularmente o BNDES. Outros exemplos que podem ser citados so os de Cingapura e do Mxico. Nesses pases existem exemplos importantes de mecanismos diretos: o Central Provident Fund e o Infonavit. Ambos so voltados para o setor imobilirio e vinculados ao sistema de seguridade social, semelhana do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) brasileiro. A grande vantagem dos mecanismos diretos no alavancados a autonomia decisria que o Estado detm na fixao das condies de alocao desses recursos. Os critrios de destinao, avaliao de risco e de fixao de taxas de juros no precisam ter correspondncia direta com os parmetros praticados pelo mercado. Por isso, so instrumentos muito eficazes em termos de atuao anticclica e de ao focada em segmentos no atendidos pelo crdito corrente, particularmente as operaes de prazos mais longos 11. A principal desvantagem desse tipo de mecanismo a necessidade de mobilizar recursos de origem fiscal ou para-fiscal para atividades de financiamento. Nos mecanismos diretos alavancados, as instituies originadoras do crdito so pblicas, mas os recursos que utilizam so provenientes de captaes junto ao pblico. Os exemplos deste tipo de mecanismo no Brasil so os grandes bancos comerciais federais. O Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal so, respectivamente, o 1 e o 4 maiores do pas, com ativos que, em meados de 2006, somavam R$ 102,4 bilhes (US$ 48 bilhes) e R$ 42 bilhes (US$ 20 bilhes), respectivamente. Entre os pases desenvolvidos, h vrios exemplos importantes de bancos pblicos. O Japo j foi citado anteriormente. Na Alemanha, de acordo com a Associao dos Bancos Alemes, os bancos pblicos detm a maior parcela do mercado em termos de ativos totais. Os savings banks (bancos pblicos municipais) e o Landesbanks (bancos pblicos estaduais) juntos respondem por 34%. Se os bancos pblicos de propsito especfico, os
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Ver Torres (2006) e FILP (2006). Por exemplo, o crdito imobilirio de longo prazo no Brasil.

hipotecrios e as associaes de emprstimo e construo forem includos, ao redor de 45% do mercado bancrio alemo est nas mos do setor pblico 12. Mecanismos Indiretos

Os mecanismos indiretos tm como caracterstica essencial o fato de a originao do crdito ser privada. O direcionamento do Estado, nesses casos, feito atravs de incentivos ao mercado. Os instrumentos de estmulo mais comuns so os de natureza voluntria. O banco ou o investidor financiam, nos termos e condies especificadas pelo governo, uma operao considerada prioritria, atrados pelo prmio a que tero direito. Esses incentivos so, em geral, associados diretamente reduo do custo final do crdito. o caso dos mecanismos de garantia. Atravs de um aval ou de um seguro de crdito, o governo assume parte do risco de uma operao. Em troca, o custo do financiamento para o tomador final fica pouco acima das taxas praticadas para a dvida pblica normalmente, os Tesouros Nacionais so os devedores de mais baixo custo em suas prprias moedas 13. Os mecanismos de garantia so muito eficientes do ponto de vista fiscal, porque, ademais de poderem gerar receitas por meio de taxas ou prmios de seguro sobre o valor da operao as despesas s ocorrem no futuro e apenas em casos de inadimplemento. Nos Estados Unidos, a garantia pblica para crditos privados muito utilizada. , por exemplo, responsvel por quase metade do crdito imobilirio. Instituies como National Mortgage Association (Fannie Mae) , Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) e Federal Home Loan Banks (FHLBs) , que gozam de garantias do governo federal americano, dominam o financiamento de residncias nos EUA. Renem, em conjunto, hipotecas no valor de mais de US$ 4 trilhes, o que as situa entre as maiores instituies financeiras do mundo14.
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The public-sector banks have the largest market share measured in terms of total assets. The savings banks and Landesbanks together hold over 34%. If the public special purpose banks, mortgage banks and building and loan associations are also included, around 45% of the German banking market is in the hands of the public sector . http://www.germanbanks.org/html/12_banks_in_facts_figures/sub_01_markt/ban_0511 .asp Nos Estados Unidos, essa margem adicional normalmente entre 25 e 50 pontos bsicos, ou seja, entre 0,25 e 0,50% a.a. 14 De acordo com Holtz-Eaken (2003), a garantia implcita (da Fannie Mae e da Freddie Mac) comunicada aos investidores em mercados importantes atravs de vrias provises legais que criam uma percepo da melhor qualidade do crdito para as empresas em conseqncia de sua afiliao com o governo. Estas provises incluem uma linha de crdito do Tesouro dos Estados Unidos; a iseno das exigncias do registro e abertura de informaes a Securities and Exchange Commission; iseno de impostos de
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Nos pases menos desenvolvidos, a eficcia dos instrumentos de garantia tende a ser menor. O Brasil um bom exemplo disso. Esses instrumentos tm baixa efetividade, entre outros motivos por que a dvida pblica financiada pelo mercado a prazos curtos e taxas elevadas. Uma alternativa ao uso de instrumentos de garantia a equalizao de taxa de juros. Neste caso, o governo paga diretamente ao financiador parte do custo da operao, permitindo com que a taxa de juros para o tomador final seja inferior que seria cobrada, com base nos parmetros de mercado. O custo fiscal corrente desse tipo de instrumento maior que o resultante do uso de garantias, em compensao exime o governo de qualquer nus, em caso de inadimplemento. A equalizao pode tambm ser utilizada como instrumento de hedge de taxa de juros, quando os recursos disponibilizados ao financiador so baseados em taxas flexveis e o governo deseja que o devedor se beneficie de uma taxa fixa 15. No passado, a equalizao chegou a ser largamente utilizada por Agncias de Crdito Exportao (ECA), principalmente de origem europia 16. No Brasil, esse instrumento atualmente usado em alguns crditos do BNDES direcionados para investimentos no setor agrcola. Nesses casos, o mecanismo serve para o governo federal garantir que o crdito seja realizado a juros fixos para o tomador final, enquanto os recursos da instituio so captados uma taxa que flutua trimestralmente a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). Outra forma de o governo incentivar a originao voluntria de crditos pelo setor privado atravs da proviso de fundos pblicos direcionados. Nesse caso, os bancos comerciais so repassadores desses recursos, assumindo o risco e o gerenciamento das operaes. Trata-se de um mecanismo importante em pases como os latino-americanos em que os mercados de longo prazo para financiamento em moeda nacional so escassos 17. Em contrapartida, este instrumento demanda muito intensamente o uso de recursos fiscais. No Brasil, este modelo serve de base s operaes indiretas do BNDES, que so intermediadas por bancos privados. Existe ainda um importante mecanismo indireto voluntrio que atualmente pouco acionado: o redesconto seletivo. Neste caso, o Banco Central utiliza seu poder de emisso de moeda para direcionar o crdito domstico, oferecendo condies vantajosas de redesconto para operaes especficas. At os anos 1980, era comum que bancos centrais,
renda estadual e local; e a nomeao de alguns diretores pelo presidente dos Estados Unidos; ver tambm Greenspan (2004). 15 Nesse caso, a equalizao varivel conforme a flutuao que venha a ocorrer nas taxas de mercado. 16 Ver Torres (2006). 17 Ver BID (2004).

at mesmo de pases desenvolvidos, oferecessem janelas de redesconto para, por exemplo, capital de giro para a exportao. No Brasil, durante a crise de 2002, o Banco Central chegou a oferecer, ao mercado, linhas de financiamento exportao como forma de reduzir o impacto negativo decorrente do cancelamento inesperado das linhas dos bancos internacionais. Este mecanismo tambm foi largamente utilizado pelo Banco Central do Japo, ao longo da dcada de 1960, para estimular os bancos comerciais a financiarem projetos de investimento de longo prazo, a partir de captaes de mais curta durao, em geral de at 2 anos 18. Finalmente, h alguns instrumentos indiretos que, em lugar de oferecerem prmios, impem penalizaes automticas aos bancos que no cumprirem metas especficas de originao de crditos. No Brasil, os bancos comerciais incorrem em perdas de rendimento e no pagamento de multas se no cumprirem um percentual mnimo de aplicaes em setores como o agrcola ou o de habitao ou segmentos selecionados - como o microcrdito. Tendncias do Direcionamento de Crdito

Como resultado da Crise de 1929, vrios pases criaram ou revitalizaram seus mecanismos de direcionamento de crdito. Nesse campo, a experincia dos Estados Unidos particularmente ilustrativa. Praticamente todo o sistema americano de direcionamento de crdito hoje existente foi implantado na dcada de 1930, a partir da Reconstruction Finance Corporation (RFC) criada em 1932, antes mesmo de se iniciar o New Deal da era Roosevelt. O propsito original da RFC era realizar emprstimos emergenciais para bancos, ferrovias e companhias de seguro. Em seguida, passou tambm a operar com governos municipais e a agricultura. Poucos anos depois, a exportao foi includa nesse cardpio. A Commodity Credit Corporation, agncia norte-americana at hoje voltada para o financiamento agrcola e a administrao de estoques reguladores, foi criada em 1933 como uma subsidiria da RFC. O mesmo aconteceu com o Eximbank em 1938, criado para financiar o comrcio exterior. Para sustentar o investimento residencial, foi criado em 1932, o Federal Home Loan Bank System para oferecer ao sistema bancrio crdito direcionado para hipotecas residenciais. Diante da baixa liquidez desses ttulos, o RFC montou, em 1938, uma subsidiria, a Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) , que, como vimos anteriormente, at hoje tem um papel de destaque nesse mercado.

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Ver Torres (1983).

A entrada dos Estados Unidos na 2 Guerra Mundial levou todo esse sistema de direcionamento de crdito a ser mobilizado para o esforo de guerra. Com o final do conflito, algumas dessas instituies perderam importncia. A prpria RFC, por exemplo, foi extinta na dcada de 1950, dando lugar Small Business Administration (SBA), agncia voltada para pequenas e mdias empresas. Na maior parte dos pases desenvolvidos da Europa e no Japo, a experincia dos sistemas de direcionamento de crdito aps a 2 Guerra Mundial, seguiu em linhas gerais o modelo americano dos anos 1930. Foram criados bancos pblicos para a reconstruo e para segmentos especficos. Desde ento, o fortalecimento das instituies privadas e dos mercados de capitais em moeda local, fizeram com que os instrumentos diretos de direcionamento perdessem importncia relativa para os instrumentos indiretos, como garantias e seguro de crdito. No mundo em desenvolvimento, a experincia foi distinta. O problema central da maior parte desses pases aps a 2 Guerra, particularmente na Amrica Latina, era a superao do subdesenvolvimento e no a reconstruo. Mesmo assim, o modelo americano serviu de base criao de vrias instituies de direcionamento de crdito. A grande diferena frente experincia dos pases ricos est no fato de, at hoje, inexistirem, na maior parte dessas economias, mercados de crdito de longo prazo em moeda nacional relevantes, quer bancrios quer securitizados. Isto faz com que, necessariamente, seja elevada a importncia dos bancos pblicos no direcionamento de crdito nesses pases, uma vez que os mecanismos indiretos baseados em risco tm baixa eficcia. Um exemplo de insucesso de mecanismo indireto em pases em desenvolvimento o atual mecanismo brasileiro de seguro de crdito exportao. Seu modelo foi baseado na experincia francesa em que uma seguradora privada contratada para administrar o mecanismo, mas as receitas com prmios e o pagamento de sinistros permanecem de responsabilidade direta do governo. Ora, as condies de risco de crdito do Tesouro Nacional do Brasil sempre foram muito piores que as francesas. Por isso, sabia-se, desde o incio, que era praticamente nula a capacidade de a garantia do governo brasileiro, por si s, conseguir atrair os bancos comercias para atuar no financiamento s exportaes. Para contornar esse problema, foi adicionado ao seguro brasileiro um mecanismo de garantia de liquidez, consubstanciado em um fundo especfico de participaes acionrias do governo em empresas que gozassem de elevada liquidez no mercado acionrio 19.

Para uma anlise do seguro de crdito exportao brasileiro, ver Torres e Esteves (2006).
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A despeito da existncia de uma dupla garantia para o financiador seguro de crdito acoplado a uma garantia de liquidez - o seguro de crdito exportao jamais conseguiu atrair bancos privados. Apenas as instituies pblicas - BNDES e o Banco do Brasil (BB) - utilizaram-se do mecanismo (Tabela 1). Mesmo assim, o BB, a partir de 2002, deixou de faz-lo, permanecendo o BNDES como nico beneficirio. Ora, mecanismos indiretos s tm sentido quando redirecionam a atuao do mercado. Para atender apenas um nico banco pblico, existem solues mais simples e de menor custo operacional, como um simples aval. TABELA 1: Evoluo do Seguro de Crdito Exportao ITENS Valores Segurados Total Valores Segurados BNDES Participao BNDES (Em %) Fonte: SBCE 2000 57 43 75 2001 209 199 95 Em US$ milhes 2002 2003 2004 2005 1337 956 577 647 1335 953 571 644 99 99 99 100

BANCOS DE DESENVOLVIMENTO Uma Proposta de Conceituao

Definir o que so os bancos de desenvolvimento (BD) no uma tarefa fcil. Normalmente, a literatura recente no diferencia os BD dos bancos comerciais. H ainda conceitos, como o proposto recentemente pelas Naes Unidas, que chegam abranger instituies privadas e aquelas focadas em projetos de natureza social. Sua abrangncia to ampla que deixa de ter utilidade de ponto de vista da anlise dos bancos de desenvolvimento como instrumento particular de direcionamento de crdito 20. Uma definio recente, que foi aceita pelo BID (2004) e serviu de base para o conceito formulado pela ONU (2006), foi a de Pannizza (2004): () development banks are () financial institutions that are primarily concerned with offering long-term capital finance to projects that are deemed to generate positive externalities and hence would be underfinanced by private creditors 21.
De acordo com Naes Unidas (2006), pg. 9: national development banks can be defined as financial institutions set up to foster economic development, often taking into account objectives of social development and regional integration, mainly by providing long-term financing to, or facilitating the financing of, projects generating positive externalities. 21 (...) bancos de desenvolvimento so (...) instituies financeiras dedicadas principalmente a oferecer financiamentos de capital de longo prazo para projetos de longo prazo que gerariam externalidades positivas e que, portanto, receberiam financiamento insuficiente por parte dos credores privados.
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Panizza atribui, corretamente, como caracterstica fundamental dos BD o fato de serem instituies voltadas para o financiamento de investimentos de longa maturao. Nesse sentido, so descendentes de um tipo especfico de banco, que surgiu a partir da segunda metade do Sculo XIX e que teve um papel importante na arrancada da industrializao da Europa Continental e do Japo. Foram responsveis pela proviso de elevadas somas de recursos financeiros para projetos de implantao de indstrias pesadas e de infra-estrutura, particularmente as ferrovias. Esta experincia contrasta com os mecanismos de financiamento do investimento utilizados poca por outros pases. Na Inglaterra, ento principal potncia econmica do mundo, o papel de reunir e alocar fundos de longo prazo a projetos de investimento foi, por exemplo, feito atravs das bolsas de valores regionais. Os bancos comerciais ingleses os merchants banks no tiveram interesse nessa atividade. Sua atividade principal era o financiamento do crdito corrente de curto prazo e da dvida soberana de pases estrangeiros. Gerschenkron (1970) identifica nessa inovao institucional um dos elementos relevantes do sucesso das respostas nacionais alem, francesa e de outros pases europeus continentais em reduzir o atraso econmico frente industrializao inglesa. Outra matriz de origem dos BD o princpio da segmentao dos mercados financeiros, adotado nos EUA a partir da dcada de 1930 e que foi incorporada regulao de vrios outros pases aps a 2 Guerra Mundial. De acordo com esse preceito, o crdito de curto prazo deveria ser exclusividade de bancos comerciais; o de longo prazo de bancos de investimento; e as atividades de compra e venda de ttulos das corretoras. Essas empresas deveriam necessariamente ser controladas por acionistas diferentes. Esse tipo de regulao difere radicalmente do princpio do banco universal que pode atuar em qualquer segmento do mercado de crdito e que caracterizou historicamente a experincia de pases da Europa Continental, como a Alemanha. O conceito de Panizza deixa, no entanto, de relacionar diretamente o foco dos BD com a industrializao ou a reconstruo. Privilegia, em seu lugar, aspectos como a externalidade positiva de projetos e o fato de serem subfinanciados pelo setor privado. Essa opo, em lugar de aprofundar a diferenciao dos BD como mecanismos de direcionamento de crdito, volta a aproxim-los ao de um banco pblico qualquer, a partir de uma perspectiva da teoria das falhas de mercado. Na Europa Continental e no Japo, tanto no sculo XIX como no psguerra, a questo do financiamento de projetos industriais e de infraestrutura pesada no pode ser reduzida a falhas do mercado de crdito. Na prtica, esses Estados Nacionais, diretamente ou atravs de capitais

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privados, estavam construindo instituies que, muitas vezes, tinham como funo mudar as estruturas de mercado existentes de forma a permitir o financiamento de projetos que, s condies correntes de mercado, no se viabilizariam. Nesse cenrio, os objetivos polticos de desenvolvimento, industrializao, reconstruo ou enfrentamento externo eram, do ponto de vista do Estado, mais importantes do que a ateno aos interesses imediatos dos bancos privados. Um exemplo histrico desse conflito descrito por Gerschenkron (1970) quando aborda a experincia de um dos mais importantes bancos de longo prazo da segunda metade do sculo XIX, o Credit Mobilier francs, uma instituio privada com fortes ligaes com o governo. De acordo com Gerschenkron, desde o princpio, o Credit Mobilier se meteu em uma violenta pugna com os representantes da velha riqueza da banca francesa, especialmente com os Rothschild. Foi precisamente este conflito o que, inicialmente, minou a fora da instituio e foi responsvel pelo colapso eventual que sofreu em 1867. Uma alternativa ao conceito de Panizza o proposto por Aghion (1999): Development banks are government-sponsored financial institutions concerned primarily with the provision of long-term capital to industry 22. Alm de explicitar a natureza pblica, Aghion ressalta a especificidade dos BD como provedores de crdito de longo prazo para investimento na indstria pesada e na infra-estrutura. Desse ponto de vista, uma das caractersticas essenciais dos bancos de desenvolvimento ser instrumento de direcionamento de crdito para a Formao Bruta de Capital Fixo. A autora est assim focando um grupo de instituies que foram criadas a partir da 2 Guerra Mundial, em boa medida por incentivo do governo norte-americano, com o objetivo de reconstruir as potncias derrotadas no conflito Banco de Desenvolvimento do Japo e o Kredintaltanlt fur Weidarufban (KfW) da Alemanha ou promover o desenvolvimento de pases do 3 Mundo, como o Banco de Desenvolvimento da Coria (KDB) e o BNDES. Para fins desse trabalho, seria necessrio adicionar ao conceito de Aghion duas qualificaes. A primeira diz respeito ao funding dessas instituies. Um BD, para poder ser um instrumento de direcionamento de crdito, no pode depender excessivamente de recursos captados no exterior, inclusive junto a agncias multilaterais. Instituies que tm essa caracterstica perdem sua autonomia decisria frente s limitaes impostas pelo mercado custos, rating etc. ou pelos organismos internacionais polticas de alocao. Assim, instituies, como a Corporacin de Fomento (CORFO) chilena, que so em grande medida repassadoras de recursos do BID e do Banco Mundial, no deveriam, por esse critrio, ser consideradas hoje como BD.

Bancos de desenvolvimento so instituies financeiras mantidas pelos governos, voltadas basicamente para a disponibilizao de capital de longo prazo para a indstria.
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A segunda qualificao importante que sejam bancos que possam originar operaes de crdito. Este capacidade fundamental para que o BD, quando necessrio, atue arbitrando ou formando preos em segmentos do mercado financeiro, associados ao investimento. Na Amrica Latina, nas ltimas dcadas, muitos dos tradicionais bancos de desenvolvimento da regio, como o COFIDE peruano, tiveram sua atuao limitada a prover recursos de longo prazo para o sistema bancrio. Passaram a atuar exclusivamente como bancos de segundo piso, ou seja, bancos de bancos. O BNDES, como ser aprofundado mais adiante, atende plenamente ao conceito formulado por Aghion. Trata-se de um banco controlado pelo governo federal, voltado basicamente para atender projetos de investimento de longo prazo, particularmente na indstria e na infraestrutura. Os recursos de longo prazo administrados pela instituio tm origem domstica e so denominados em moeda nacional. Mais da metade de suas operaes correntes so originadas diretamente. Alm disso, o BNDES tem capacidade de influenciar a determinao dos preos e das quantidades de crdito nos mercados em que atua.

O BNDES frente a outros Bancos de Desenvolvimento

A Tabela 2 rene algumas informaes financeiras e operacionais de alguns dos principais BD existentes no mundo BNDES, KDB e KfW - e organismos multilaterais BID e Banco Mundial - para 2005. Os indicadores de natureza financeira esto expressos em dlares americanos e, por isso, esto sujeitos a variaes das taxas de cmbio. Por esse motivo, so, na prtica, relevantes, apenas, como elementos para se comparar ordens de grandeza. De acordo com esses dados, o BNDES tem, grosso modo, um porte semelhante ao das demais instituies, exceo do Banco Mundial. O Ativo Total do Banco Mundial e o do KfW so, pelo menos, duas vezes superiores aos dos demais. O Patrimnio Lquido do BNDES substancialmente menor que o dos outros bancos tanto em termos absolutos quanto frente ao volume de ativos totais. O nmero de empregados muito semelhante entre os bancos, exceo do Banco Mundial. TABELA 2: Indicadores do BNDES, KDB, KfW, BID e Banco Mundial (2005) Em US$ Bilhes Banco KDB BNDES BID KfW ITENS Mundial

13

Ativos Totais 74,7 65,3 222,0 109,6 258,4 Patrimnio Lquido 6,7 18,7 38,5 16,3 10,3 Lucro 1,4 0,7 3,8 2,4 0,5 Desembolsos 20,0 4,9 9,7 n.a. n.a. Nmero de 1.932 1.852 >10.000 2.036 3.740 Empregados Fonte: BNDES, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial, Korean Development Bank (KDB) e Kredintaltanlt fur Weidarufban (KfW) O principal destaque do BNDES nesse contexto o valor elevado de seus desembolsos anuais: US$ 20 bilhes em 2005. Trata-se de um montante quatro vezes maior que o realizado pelo BID e duas vezes maior que o do Banco Mundial. No foi possvel obter dados semelhantes para o KfW e o KDB. Estima-se, porm, que esses dois bancos devam aplicar anualmente somas prximas s dos organismos internacionais: entre US$ 5 bilhes e US$ 10 bilhes. Essa especificidade do BNDES deve-se ao fato de a instituio, no mercado brasileiro, responder, praticamente sozinha, por todo o funding disponvel para a compra de mquinas e equipamentos produzidos no pas e para obras civis de menor porte. Esse tipo de demanda, por ser normalmente de baixo valor unitrio, pode ser atendido com financiamento de prazo de 5 a 7 anos, enquanto projetos de instalao de plantas ou de obras de infraestrutura precisam, normalmente, de 15 a 25 anos. Esse mecanismo, voltado ao atendimento de operaes de menor porte, foi criado em meados da dcada de 1960, a partir de uma sugesto de uma agncia do governo americano (USAID). Era, poca, visto como um meio de permitir que a incipiente indstria brasileira de bens de capital, ento em crise, pudesse fazer frente, no mercado interno, concorrncia de produtos importados, que normalmente contavam com financiados de longo prazo das Agncias de Crdito Exportao de seus pases de origem. Nenhuma das outras instituies listadas na Tabela 4 desempenha funes semelhantes a esta. Restringem-se a financiar operaes relacionadas a projetos de investimento de longa maturao na indstria e na infra-estrutura, que tambm so funes desempenhadas pelo BNDES. O elevado volume anual de desembolsos do BNDES est diretamente ligado a dois fatores. De um lado, est a importncia desses financiamentos para um pas que detm uma indstria de veculos automotores e de equipamentos agrcolas importante. De outro, est a dimenso continental e a importncia da produo agrcola para a economia brasileira. DESEMPENHO RECENTE E PAPEL ANTICCLICO DO BNDES

14

Para se compreender o desempenho recente do BNDES necessrio, antes de tudo, se ter em mente tanto as caractersticas quanto a evoluo recente do mercado de crdito no Brasil. Em termos internacionais, o crdito brasileiro se destaca por ser: escasso, caro e voltil 23. Sua originao basicamente feita atravs do sistema bancrio 24. Ao longo da dcada de 1990, a relao crdito privado do setor bancrio frente ao PIB foi, em mdia, de 29,2%. Trata-se de um percentual semelhante ao alcanado pela mdia dos pases latino-americanos e do Caribe (28%), mas muito inferior ao dos pases desenvolvidos (84%) e os do Leste da sia e do Pacfico (72%) 25. Em 2005, o crdito bancrio brasileiro ainda era muito inferior aos de pases como o Chile e a ndia (Tabela 3). De acordo com o BID (2004), em grande medida, o tamanho e a volatilidade dos mercados de crdito na Amrica Latina e no Caribe podem ser associados a choques macroeconmicos. (...) Muitas das crises bancrias mais recentes podem ser associadas a fatores externos que levaram a restries de liquidez e ao contgio dos mercados de capitais. Paradas sbitas nos fluxos de capital, especificamente cortes inesperados no financiamento do dficit em conta corrente, tiveram efeitos profundos na Amrica Latina e no Caribe 26.

TABELA 3: Crdito Privado de Bancos Comerciais e Outras Instituies Financeiras Em % do PIB PASES 1990 1997 2005 DESENVOLVIDOS Estados Unidos Reino Unido Alemanha Japo BRICS Brasil Rssia ndia China
23

103 116 89 196

133 120 110 192

260 166 112 99

24 n.d. 25 88

29 9 24 98

31 23 41 115

Ver BID (2004) e OECD (2005). Apesar de o mercado de capitais vir apresentando crescimento expressivo nos ltimos 3 anos. 25 Ver BID (2004). 26 Ver Torres e Esteves (2006)
24

15

LATINO-AMERICANOS Chile 47 56 Mxico 17 26 Fonte: Banco Mundial, Financial Structure Data Base, 2006

66 18

O caso do Brasil guarda grandes semelhanas com o diagnstico formulado pelo BID para a Amrica Latina. A despeito de o nosso mercado bancrio nos anos 1990 ter evitado a dolarizao e ter seguido normas de prudncia bancria mais rgidas que outros pases da regio, o crdito brasileiro ao setor privado, nesse perodo, foi muito voltil, oscilando entre um mnimo de 17,1% em outubro de 1991 e um mximo de 33,4% em dezembro de 2006 (Grfico 1). As desaceleraes de 1994/95, 1996/97 e 1998/99 foram reflexo sucessivamente das Crises do Mxico, da sia e da Rssia-Brasil, que igualmente afetaram os demais pases latino-americanos. A contrao de 2002/2003, diferentemente, foi especfica do Brasil e esteve relacionada reduo da liquidez externa, motivada pelas eleies presidenciais. J a acelerao verificada nos anos seguintes - o crdito domstico ao setor privado passou de 22,9% em maro de 2003 para 33,4% em dezembro de 2006 - foi decorrente tanto do aumento da confiana dos investidores estrangeiros no Brasil quanto do cenrio externo benigno que se traduziu na reduo do risco de crdito de quase toda a Amrica Latina.

16

Grfico 1: Evoluo do Crdito ao Setor Privado Em % do PIB

35 33 31 29 27
31,5 28,1 28,0 31,5 33,4

25
22,8

25,3

23
22,9

21 19 17 15
91 /9 2 93
17,1

21,4

94

95

96

/9 7

98

/9 9

00

01

/0 2

03

/0 4

05

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

ja n/

Fonte: Banco Central do Brasil Nesse cenrio, o BNDES seguiu uma trajetria diferente do restante do mercado. Como pode se ver no Grfico 2, ao longo do ltimo ciclo de 2000-2006, seus ativos de crdito apresentaram muita estabilidade, tanto na fase descendente quanto na ascendente do ciclo. Em termos do PIB, os emprstimos do BNDES flutuaram entre um mnimo de 4,8% em setembro de 2000 e um mximo de 6,5% em dezembro de 2006.

ja n/

ja n

ja n

ja n

ja n

ja n

06

17

Grfico 2: Evoluo do Crdito Total e do Crdito do BNDES Em Percentagem do PIB

35 35

30

30

25

25

20

20

15

Crdito Total/PIB

15

10

10

5 Crdito BNDES/PIB 0
n /0 se 0 t/ 0 de 0 z/ 0 m 0 ar /0 ju 1 n /0 se 1 t/ 01 d ez /0 m 1 ar /0 ju 2 n /0 se 2 t/ 0 de 2 z/ 0 m 2 ar /0 ju 3 n /0 se 3 t/ 03 d ez /0 m 3 ar /0 ju 4 n /0 se 4 t/ 04 d ez /0 m 4 ar /0 ju 5 n /0 se 5 t/ 0 de 5 z/ 0 m 5 ar /0 ju 6 n /0 se 6 t/ 06 d ez /0 6 ju

Fonte: Banco Central do Brasil Esses dados evidenciam que o crdito do BNDES muito menos prcclico que o do restante do mercado brasileiro. De acordo com literatura sobre bancos pblicos 27, este comportamento seria esperado e decorreria, entre outros motivos: da averso a risco dos depositantes que, em momento de crise, procurariam abrigar suas aplicaes em bancos, como os do governo, que no esto sujeitos a falncia; e da existncia de uma funo objetivo do Estado que atribui essa misso anticclica a seu banco de desenvolvimento 28. O primeiro motivo pode ser descartado pelo simples fato de que o BNDES s realizar captaes de longo prazo e praticamente no tomar recursos junto ao pblico ou a instituies financeiras domsticas 29. Isto decorre do fato de os fundos disponibilizados pelo sistema bancrio e pelo mercado de capitais brasileiros serem basicamente de prazo ou de duration curtas e de taxas de juros muito elevadas. Diante da impossibilidade de se conciliar fundos captados no mercado domstico com os custos e os prazos requeridos pelos projetos industriais
27

De acordo com o BID (2004), pg. 23, no caso da Amrica Latina, o crdito fornecido por bancos pblicos menos pr-cclico do que o crdito fornecido por bancos privados. Ver tambm Castellar (2007) e Novaes (2007). 28 Ver Micco e Panizza (2004). 29 A primeira captao de recursos junto ao pblico brasileiro foi realizada em dezembro de 2006 atravs da emisso pblica de debntures simples de sua subsidiria BNDESpar, que montou a R$ 540 milhes. A amortizao desses ttulos est prevista para ser feita em parcela nica ao final de 6 anos.

18

e de infra-estrutura, a sustentao financeira do BNDES foi montada a partir de fundos para-fiscais, cujas taxas de juros seguem parmetros internacionais e os prazos de resgate so longos. Caberia, portanto, verificar se o BNDES tem em sua misso uma funo objetivo anticclica. Para tanto, necessrio, de um lado, que a instituio disponha de suporte financeiro que permita esse tipo de ao e, de outro, que tenha porte e poder de mercado suficiente nos segmentos de mercado onde atua. Fontes de Recursos e Liquidez

O Passivo Total do BNDES em novembro de 2006 montava a R$ 183,5 bilhes ou aproximadamente US$ 86 bilhes. Destes recursos, 78% so originados do Fundo de Amparo ao Trabalhador, do Fundo PIS-PASEP e do patrimnio lquido da instituio. A incluso de outros fundos pblicos de menor porte, como o Fundo de Marinha Mercante e o Fundo Nacional de Desenvolvimento, elevaria esse percentual a aproximadamente 80%. Do restante, as captaes externas compem o segundo grupo mais importante de fontes de recursos, com 8%. Esses passivos so basicamente provenientes de organismos internacionais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ou bancos de desenvolvimento estrangeiros, como o JBIC japons e o KfW alemo. O BNDES, no passado, chegou, em diversas oportunidades, a colocar ttulos de dvida corporativa diretamente nos mercado internacional, sempre a taxas pouco superiores s pagas pela Repblica. Esses fundos externos, a despeito do prazo adequado para financiar investimentos de longo prazo, possuem, no entanto, o inconveniente de serem denominados em moeda estrangeira, ou seja, tm seu custo efetivo em moeda nacional sujeito volatilidade da taxa de cmbio. Por esse motivo, sempre tiveram uma participao menor no Passivo Total da instituio. Essa estrutura de funding, que foi montada pelo governo para dar sustentao financeira a seu principal banco de desenvolvimento, mostrou-se, na prtica, inelstica aos ciclos do crdito bancrio dos ltimos anos. Assim, pelo lado da oferta de fundos, inexistem mecanismos que transmitam automaticamente ao BNDES os movimentos de expanso e contrao da oferta de fundos do restante do mercado bancrio. O mesmo acontece com o nvel de liquidez corrente da instituio. Como pode ser visto no Grfico 3, o dinheiro proveniente de retornos ou seja, receitas de juros e de amortizaes e da venda de ativos - monetizao de ttulos e valores mobilirios- respondeu em mdia por 80% dos desembolsos da instituio entre 1997-2002 e por 101% entre 2003 e

19

2006 30. As vendas lquidas de valores mobilirios constituem um mecanismo de transmisso entre o mercado e o BNDES, mas at hoje , os montantes envolvidos nessas operaes foram, em geral, pequenos frente os desembolsos correntes da instituio. Grfico 3: Participao dos Retornos e da Monetizao de Ativos nos Desembolsos do BNDES
Em % dos Desembolsos 110 105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
62,7 76,5 82,9 79,3 87,8 93,0 102,3 105,0 99,8

96,6

Fonte: BNDES, Elaborao SAE. Os dados de 2006 so preliminares. Esse resultado reflete tambm a elevada qualidade e liquidez da carteira do BNDES. Do total de seus ativos 31, 58% so crditos originados pela instituio e 42% so operaes indiretas, ou seja, realizadas atravs de outras instituies bancrias. As operaes diretas, por sua vez, se dividem em emprstimos a empresas brasileiras com 35% do total; ttulos e valores mobilirios com 21%; e crditos em moeda estrangeira com 19%, dos quais a maior parte refere-se a financiamentos a exportaes brasileiras. Os nveis de inadimplementos so relativamente baixos, quando comparados ao restante do sistema bancrio brasileiro (Grfico 4).

30

A liquidez gerada pelas demais fontes, de uma forma global, foi suficiente para fazer frente s demais despesas correntes da instituio, a exemplo do servio da sua dvida, pagamentos de dividendos etc.
31

Dados referentes a novembro de 2006

20

Grfico 4: Inadimplncia sobre a Carteira Total do BNDES

Fonte: BNDES, elaborao rea Financeira * Dados referentes a crditos em atraso a mais de 30 dias e a menos de 360 dias em setembro de 2006

Um Panorama das Aplicaes

Como um tpico banco de desenvolvimento, o BNDES atua em segmentos especficos do mercado de crdito. Uma parcela importante de suas aplicaes se destina a projetos de grande porte e de longo prazo. Esses crditos so normalmente concedidos por prazos superiores a 7 anos. Como se pode ver na Tabela 4, essa atividade, que sempre foi a mais importante, respondeu entre 1999 e 2006 por 37% dos desembolsos da instituio. Dessas operaes, 80% so realizadas diretamente, envolvendo em 2006 749 contrataes. Os financiamentos de menor porte raramente superam unitariamente o valor de R$ 10 milhes, ou seja, cerca de US$ 4,5 milhes. Os prazos de financiamento nesses segmentos geralmente so relativamente curtos, inferiores a 7 anos. Esses crditos destinam-se compra isolada de equipamentos particularmente nibus, caminhes e tratores - ou realizao de obras de construo civil, de pequena monta, associados ao investimento fixo das empresas. Essas operaes em 2006 envolveram 118.729 contratos. So, em sua quase totalidade, originadas pelo sistema de bancos comerciais. Entre 1999 e 2006, responderam por 30% dos desembolsos do BNDES. O terceiro conjunto so os financiamentos exportao. Esta atividade foi responsvel, entre 1999 e 2006, por 27% das aplicaes do BNDES. As operaes de longo prazo, que normalmente envolvem estruturaes complexas, dvidas junto a importadores ou seguro de crdito do governo brasileiro so originadas pelo BNDES. As demais, que se referem a adiantamentos de capital de giro para a produo para a exportao de prazo de at 2 anos, so contratadas pelos bancos comerciais.

21

Tabela 4: Composio dos Desembolsos do BNDES por Modalidade e Originao

ITENS Modalidade Projetos de grande porte Projetos de menor porte Exportao Mercado de capitais Outros Total 1999 2000 2001 2002 Em % dos Desembolsos 2003 2004 2005 2006

45,9 41,4 23,7 24,8 21,2 24,9 8,8 8,6 0,3 0,4 100,0 100,0

41,8 40,0 27,5 32,9 32,3 33,7 30,3 26,2 33,9 37,5 33,4 32,5 23,8 31,5 35,5 27,9 29,8 27,0 3,9 2,2 2,9 1,5 4,4 6,6 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Originao Operaes diretas 50,7 47,7 Operaes indiretas 49,3 52,3 Total 100,0 100,0 Fonte: BNDES, elaborao SAE

46,9 58,7 45,7 44,6 47,0 43,1 53,1 41,3 54,3 55,4 53,0 56,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

A atuao no mercado de capitais tem uma participao menor no conjunto das aplicaes anuais da instituio: a mdia entre 1999 e 2006 foi de 5%. Diferentemente dos outros trs segmentos de mercado onde atua, o BNDES, na rea de ttulos e valores mobilirios, detm uma parcela pequena no mercado total e atua, na posio ativa, na compra de parcelas minoritrias em lanamentos primrios, subscrio de quotas de fundos de investimento e operaes de private equity 32. Em termos de originao, as operaes de crdito esto, em valor, divididas em partes quase iguais entre o BNDES e os Bancos Comerciais. Entre 1999 e 2006, a participao dos Agentes Financeiros nos valores desembolsados foi em mdia de 52%, enquanto o BNDES foi responsvel diretamente por 48% (Tabela 3). O BNDES como ator anticclico

A estabilidade de fontes de recursos e autonomia de liquidez criam excelentes condies para que o BNDES, do ponto de vista de sua capacidade de oferta de fundos, possa atuar de forma anticclica. Alm disso, uma particularidade da experincia brasileira est no fato de o BNDES deter uma parcela extremamente elevada do total de crdito disponibilizado a longo prazo para a indstria e a infra-estrutura. As fontes alternativas de funding para essas atividades no Brasil limitamse aos recursos externos geralmente associados compra de equipamentos importados ou ao financiamento de empresas com grande insero internacional e elevada qualificao de risco; emisso de debntures ou aes; e a produtos financeiros especficos, como o caso do leasing na rea de veculos. Na prtica, o BNDES detm uma grande
32

Isto tambm ocorre no segmento de capital de giro para exportao.

22

influncia na formao dos preos e na determinao das quantidades de crdito alocadas nesses segmentos. Diante desse cenrio, a anlise da atuao anticclica do BNDES pode ser dividida em duas partes. A primeira est relacionada funo que a instituio cumpre na economia: garantir fundos em moeda nacional para investimentos de longo prazo. Dado a autonomia de seu funding e de sua liquidez frente ao mercado, a capacidade de financiamentos do BNDES no muito afetada pelo ciclo de crdito do mercado 33. O impacto maior do ciclo sobre o BNDES faz-se, portanto, sentir pelo lado da demanda. Flutuaes relevantes no crdito afetam os nveis de investimento desejados pelas empresas e, em conseqncia, as atividades do BNDES. A ao do Banco, nesse particular, basicamente dar continuidade aos projetos em curso e, principalmente, evitar que uma escassez de fundos de longo prazo venha a se tornar um elemento adicional de desacelerao do investimento. O Grfico 5 mostra a evoluo dos desembolsos do BNDES em moeda constante entre 1997 e 2006. Os dados referentes parte inferior das barras correspondem a uma estimativa da demanda livre pelos recursos do Banco e a parte superior identifica o valor das operaes extraordinrias, que contaram com recursos vinculados do governo. Percebe-se que, neste perodo, houve uma relativa estabilidade nos desembolsos, a despeito de se verificarem flutuaes nos valores. Houve contraes significativas em anos de crise no mercado de crdito, como 1999 e 2003. Esses dados, uma vez que no houve restries de oferta de recursos, sinalizam que, pelo lado da demanda, o BNDES foi afetado pelo ciclo de crdito, a despeito de em menor intensidade que outros segmentos, como pessoa fsica ou a habitao. O Grfico 6 permite ver que, entre 1998 e 2006 um perodo de desembolsos totais relativamente estveis as restries macroeconmicas e, conseqentemente, no crdito total provocaram uma reduo na demanda de fundos do BNDES pela indstria e pela infra-estrutura. Percebe-se que, o nvel real de desembolsos foi mantido graas ao aumento dos financiamentos destinados exportao. O crescimento desse ltimo segmento esteve basicamente relacionado abertura de um novo segmento de mercado: o financiamento venda de avies da EMBRAER, que ento acelerava a penetrao internacional de seus produtos.

33

Alguma transmisso feita atravs da TJLP que flutuante e fixada a cada 4 meses, mas com sua regra de formao leva em conta parmetros internacionais, essa passagem no integral nem automtica.

23

Grfico 5: Desembolsos do BNDES em moeda constante * Em R% bilhes de dezembro de 2006

60

50

7,6 0,4

1,1

40

2,1

30
52,3 47,5 48,3 39,2 41,4 42,3 44,1 40,5 34,9 40,1

20

10

0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Demanda Atendida por Recursos Ordinrios

Demanda Vinculada a Recursos Extraordinrios

Fonte: BNDES, Elaborao SAE * Os dados foram inflacionados pelo IPCA e a parcela destacada em cor amarela corresponde a desembolsos feitos com recursos extraordinrios especificamente destinados A segunda parte da anlise diz respeito ao curto prazo. Diante de relativa inelasticidade de suas fontes de recursos e de liquidez, o BNDES pode ter um papel focadamente anticclico, particularmente nas fases descendentes. Esta ao depende de polticas de crdito especficas e da resposta dos investidores aos incentivos que forem criados. Um exemplo disso foram as medidas tomadas no segundo semestre de 2002. Durante o perodo eleitoral daquele ano, houve uma crise de confiana do mercado financeiro internacional sobre o Brasil, que chegou a comprometer as linhas de crdito dos bancos estrangeiros que sustentavam o financiamento corrente das exportaes brasileiras. Naquele momento, para evitar que ocorresse um colapso de crdito semelhante ao que havia ocorrido na Coria do Sul poucos anos antes, o BNDES, juntamente com o Banco Central, atuou de forma a recompor o funding dos bancos brasileiros.

24

Grfico 6: Composio dos Desembolsos do BNDES por principais setores demandantes Fonte: BNDES, elaborao SAE
Em % dos Desembolsos
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Comrcio e Servios

Agropecuria Indstria**

Exportao

Infra-Estrutura

1998

1999

2000

2001

2002
Anos

2003

2004

2005
Fonte: BNDES

2006

* Por Setor-BNDES **O dado de Indstria engloba Agroindstria

CONCLUSES E PERSPECTIVAS O crdito no uma mercadoria usual. Sua disponibilidade afeta no s o nvel de atividade econmica como a distribuio da renda e da riqueza no interior da sociedade. Em particular, a disponibilidade de recursos financeiros fundamental para o investimento e, por conseqncia, para a trajetria de crescimento tanto de empresas quanto da economia como um todo. Por esse motivo, a ao do governo sobre a alocao de crdito uma prtica relativamente comum, tanto no mundo desenvolvido quanto no em desenvolvimento. Entretanto, o conjunto de mecanismos de interveno adotados em cada pas varia bastante. Nesse cenrio, os bancos de desenvolvimento so um mecanismo especfico de direcionamento de crdito na economia. Suas caractersticas dominantes so o controle pblico de suas decises, o foco no financiamento de investimentos de longo prazo na indstria e na infraestrutura, a disponibilidade de fundos em moeda nacional e a capacidade de originar crdito diretamente junto ao pblico. So instituies que, em sua maioria, foram criadas nos anos que se seguiram 2 Guerra Mundial, com o intuito de promover a reconstruo das economias destrudas pelo conflito ou a industrializao dos pases subdesenvolvidos. Sua concepo levou em conta a experincia dos bancos de longo prazo

25

europeus da segunda metade do sculo XIX e o princpio norte-americano de segmentao das operaes bancrias de curto e de longo prazos. O BNDES uma experincia que se destaca entre os grandes bancos nacionais de desenvolvimento existentes. Assemelha-se aos demais em termos de porte e desempenho financeiro e do nmero de empregados. Uma diferena marcante, no entanto, o desembolso anual da instituio ser quatro vezes maior que o valor apresentado pelo BID e o duas vezes mais que o Banco Mundial. Essa especificidade est diretamente relacionada ao fato de o BNDES responder no mercado brasileiro pelos recursos do crdito direto ao consumidor de equipamentos e de obras civis de pequena monta, associado ao ativo fixo das empresas. Essas atividades so, em outros pases, desempenhadas por bancos privados ou por bancos estrangeiros, normalmente apoiados por agncias de crdito exportao. No Brasil, o BNDES foi pensado como uma forma de, no s estimular o investimento domstico, mas tambm dar suporte a uma indstria de bens de capital ainda incipiente. O desenvolvimento de importantes segmentos de maquinas e equipamentos como nibus, caminhes e tratores, por exemplo conseqncia do sucesso e da dimenso alcanada por esse mecanismo de direcionamento de crdito. As demais atividades desempenhadas pelo BNDES - financiamento de longo prazo a investimento e a exportaes - so segmentos de mercado em que, em todo o mundo, o direcionamento do Estado se faz presente. A caracterstica especfica da experincia brasileira est relacionada a dois aspectos. O primeiro uso do um mecanismo direto no-alavancado um banco pblico de desenvolvimento financiado basicamente por recursos de origem fiscal ou para-fiscal. Esta opo, como vimos anteriormente, est relacionada s limitaes histricas do mercado de crdito brasileiro e opo por evitar a dolarizao, mesmo do crdito de longo prazo, a exemplo do que ocorreu em outros pases latino-americanos. A segunda caracterstica est diretamente relacionada importncia que a industrializao - entendida como um processo de montagem e sustentao na indstria e na infra-estrutura econmica - teve para o desenvolvimento da economia brasileira. Desse ponto de vista, o BNDES foi um mecanismo criado nos anos 1950 e aperfeioado nas dcadas seguintes para assegurar uma fonte estvel para investimentos produtivos de longo prazo em moeda local, mesmo em cenrios macroeconmicos desfavorveis. A liquidez de fundos para-fiscais de porte permitiu que se consolidasse uma demanda estvel de recursos de longo prazo, que no ficou sujeita s condies do restante do mercado de credito brasileiro, ou seja, escassez e volatilidade de fundos e taxas de juros elevadas frente a parmetros internacionais.

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Diante desse cenrio, no fcil se desenhar perspectivas para o BNDES. Essa resposta tem que ser buscada dentro de algum cenrio de longo prazo para o sistema financeiro nacional. At hoje, como se buscou mostrar, sua atuao foi claramente complementar dos bancos comerciais, com segmentaes ntidas entre as atividades de crdito de curto e de longo prazo. Uma pergunta que cabe se, a exemplo do que vem ocorrendo no mercado internacional, haver uma reduo nos limites dessa segmentao e, conseqentemente, uma redefinio de papis entre o BNDES e os bancos comerciais. Uma segunda questo diz respeito ao mercado de capitais. O BNDES h muito tem atuado no sentido de estimular as operaes baseadas em ttulos e valores mobilirios. O Banco historicamente detentor de uma carteira importante desse tipo de papis. Ser que esse mercado substituir o Banco em algumas das reas onde hoje atua? No h respostas fceis nem definitivas para essas perguntas. Qualquer cenrio que se venha a ser traado depende diretamente da trajetria de crescimento da economia e das condies de juros e prazos que venham a ser praticadas no mercado. Mudanas mais substantivas dependero basicamente de uma reduo mais rpida das taxas de juros e de um maior alongamento de prazos e do duration dos ativos emitidos pelas empresas. Caso isso venha a ocorrer, possvel que os bancos passem a, aos poucos, atender com seus prprios recursos a demanda de investimento de prazo inferior a 5 ou 7 anos. Incluem-se nessa atividade, o financiamento aquisio de nibus, caminhes e maquinrio agrcola, alm de obras civis de pequeno porte. Se isso vier a ocorrer, o BNDES tenderia a ter uma participao decrescente nessas atividades, o que levaria a instituio a se assemelhar mais com o perfil de outras grandes instituies de desenvolvimento (Tabela 2). Seus desembolsos anuais tenderiam, em termos reais, a cair na medida em que as operaes de prazos mais longos passassem a compor uma proporo muito maior da carteira. Do mesmo modo, a consolidao de um mercado de capitais mais amplo e profundo pode atrair uma fatia dos investimentos financiados pelo BNDES. Caso o investimento produtivo venha a crescer muito rapidamente, a demanda pelos fundos disposio do BNDES pode superar a capacidade de resposta do Sistema, o que permitiria uma ao mais compartilhada entre o Banco e outros financiadores de longo prazo. Essas mudanas dificilmente tendero ocorrer de forma abrupta. O mais provvel que se processem aos poucos, acelerando-se ou desacelerando-se conforme caminhem as condies de liquidez interna e externa da economia brasileira.

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