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A(S) CRISE(S)

DA EDUCAO
E FORMAO
DE ADULTOS EM
PORTUGAL
Antnia Tvora
Doutoranda em Cincias da Educao da Faculdade de Psicologia
e Cincias da Educao da Universidade do Porto,
colaboradora do Centro de Investigao e Interveno Educativas
antoniatavora.formacao@hotmail.com
Henrique Vaz
Professor Auxiliar da Faculdade de Psicologia e de Cincias da
Educao da Universidade do Porto,
membro do Centro de Investigao e Interveno Educativas
Joaquim Coimbra
Professor Associado da Faculdade de Psicologia e de Cincias da
Educao da Universidade do Porto,
coordenador do Centro de Desenvolvimento Vocacional e
Aprendizagem ao Longo da Vida
Resumo
Este artigo tem por base os pressupostos de uma con-
ceo de Aprendizagem ao Longo da Vida (ALV) e de
Educao e Formao de Adultos (EFA), sob uma viso
poltica, desenvolvendo uma anlise contextualizada
das suas assunes e objetivos com que surgem, de
modo a perceber e identificar as suas formas de concre-
tizao em Portugal e as diferentes prioridades gover-
namentais por detrs das formulaes iniciais de tais
polticas educativas. No contexto atual de crise, em
que o instvel crescimento econmico contribuiu de
forma decisiva para a elevao do desemprego e do tra-
balho precrio, a EFA tem-se afastado da sua raiz hu-
manista passando a ser encarada, na centro da discus-
so poltica, como medida compensatria, resumida a
programas de qualificao escolar e/ou profissional.
Palavras-chave
Polticas Educativas; Aprendizagem ao Longo da Vida;
Adultos; Formao; Qualificao Escolar e Profissional
Abstract
This article is based on the assumptions of a concep-
tion of Lifelong Learning (LLL) and Adult Education
and Training (AET) under a political vision, developing
a contextualized analysis of their goals that arise, in
order to understand and identify their embodiments
in Portugal and the different government priorities
behind the initial formulations of such educational
policies. In the current context of crisis, where the
unstable economic growth has contributed decisively
to the rise in unemployment and precarious work, the
AETs image in the political debate has departed from
its original humanistic root towards a compensatory
measure, strictly regarding programs of educational
and/or professional qualifications.
Keywords
Educational Policies; Lifelong Learning; Adult; Trai-
ning; Educational and Professional Qualification
Rsum
Cet article est ax sur les prsupposs dune concep-
tion dducation permanente (EP) et dducation et
formation dadultes (EFA) selon une vision politique,
proposant une analyse contextualise autour des ob-
jectifs et assomptions qui les dterminent, afin de
comprendre et didentifier leurs modes de ralisation
au Portugal et dans les priorits du gouvernement der-
rire les diffrentes formulations initiales de ces po-
litiques ducatives. Dans le contexte actuel de crise,
o la croissance conomique instable a contribu de
manire dcisive laugmentation du travail prcaire
et du chmage, lEFA semble sloigner de sa racine
humaniste pour rendre place, dans le dbat politique,
une conception de mesure compensatoire, restrein-
te la qualification scolaire et/ou professionnelle.
Mots-cls
Politiques Educatives; Formation Continue; Adultes;
Formation Professionnelle; Qualification Scolaire et
Professionnelle
Resumen
Este artculo se basa en las conjeturas de una concep-
cin del aprendizaje permanente (AP) e de la Educa-
cin y Formacin de Adultos (EAF), bajo una visin
poltica, desarrollando un anlisis contextualizado
de sus supuestos y objetivos que se plantean, a fin
de comprender e identificar sus realizaciones en Por-
tugal y las prioridades del gobierno por detrs de las
formulaciones iniciales de tales polticas educativas.
En el actual contexto de crisis, donde el crecimiento
econmico inestable ha contribuido de manera decisi-
va a un aumento del trabajo precario y del desempleo,
la EAF se ha apartado de su raz humanista convir-
tiendo-se, en el centro del debate poltico, como una
medida compensatoria, restringida a programas de
formacin acadmica y/o profesional.
Palabras claves
Polticas Educativas; Aprendizaje Permanente; Adul-
tos; Formacin; Cualificacin Profesional
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1. Abordagem
conceitual:
Aprendizagem
ao Longo da
Vida e a Educa-
o e Formao
de Adultos
O conceito de ALV surge na dcada de 1970 quando Paul
Lengrand, ex-responsvel pela Diviso de Educao de
Adultos do sector da Educao da UNESCO, apresen-
tou, numa Conferncia da UNESCO, o relatrio: Uma
Introduo Educao ao Longo da Vida (EURYDICE,
2000). na sequncia deste relatrio que se realiza um
estudo de mbito internacional sobre o estado da edu-
cao, cujas concluses foram publicadas dois anos
mais tarde num relatrio intitulado Learning to be: The
world of education today and tomorrow. Reafirma-se a o
direito e a necessidade de cada indivduo de apren-
der ao longo da sua vida () [e da] estreita interliga-
o entre os contextos formais e informais em que a
aprendizagem tem lugar (EURYDICE, 2000: 9). Est
presente, ento, a ideia de responsabilidade pessoal
do indivduo (Bauman, 2001) pelo seu prprio percur-
so educativo, ideia implcita na prpria noo de ALV.
Na publicao da UNESCO intitulada Lducation, un
trsor est cach dedans, tambm conhecida por Relatrio
Delors (1996), est presente a perceo da diversidade
de misses e de formas que a educao pode assumir,
definindo a ALV como todas as atividades que permi-
tam ao ser humano, desde a infncia at velhice,
adquirir conhecimento do mundo, de si e dos outros
(Delors, 1996), salientando esta ideia de permanente
adaptao, continuidade e crescimento pessoal.
No entanto, tendo em conta as exigncias e as cons-
tantes mutaes do mercado de trabalho, a ALV vem,
tambm, muitas vezes associada atividade profis-
sional no sentido de uma luta contra o desemprego,
decorrente da competitividade e da economia global.
Neste sentido, a aprendizagem ao longo da vida
tanto um instrumento de realizao pessoal e aqui-
sio da capacidade de exercer direitos de cidadania,
como de realizao de objectivos econmicos (Gass,
1996: 5), uma poltica ativa de emprego e, no limite,
uma poltica social.
A ALV tem tido, na Unio Europeia, um papel de promo-
o do trabalho qualificante, abrangendo toda a ativida-
de de aprendizagem deliberada ou no deliberada, quer
formal quer informal, delineada numa base contnua
cujo objetivo o de melhorar os conhecimentos, as com-
petncias e as qualificaes (Comisso Europeia, 1999).
Tendo em conta os dados fornecidos pela Unio Eu-
ropeia sobre os significados que os Estados-Membros
atribuem ao conceito, a ALV caracteriza-se pelos se-
guintes elementos:
C iniviuo aprcnc ao lonqo c toa a sua via,
stao cnvolvias ncssc proccsso uma qama c compctcncias, qc-
rais, pro[issionais c pcssoais,
Tanto os sistcmas [ormais c cucaao c [ormaao como as ac-
tiviacs nao [ormais orqanizaas [ora csscs sistcmas tcm um
papcl a cscmpcnnar no amDito a coopcraao cntrc os scctorcs:
puDlico c privao, cspccialmcntc a nivcl a cucaao c aultos,
colocaa a tonica na ncccssiac c proporcionar uma Dasc
slida durante o ensino bsico e despertar no indivduo o gosto e a
motivaao para aprcncr (URYDIC, zooo: zI).
Assente nestes princpios, para concretizar os ob-
jetivos prioritrios dos Estados-membros da Unio
Europeia de reforar a empregabilidade numa maior
adequao entre educao, formao e emprego
(EURYDICE, 2000: 21), de entre as estratgias delinea-
das, a Comisso Europeia apostou no reforo e moder-
nizao da Educao e Formao de Adultos (EFA).
A Educao de Adultos, tal como a conhecemos hoje,
um fenmeno recente. No entanto, concebendo a
educao como um processo largo e uniforme que se
confunde com o processo de vida de cada indivduo,
torna-se evidente que sempre existiu educao de
adultos (Canrio, 1999: 11).
Sofrendo uma acentuada evoluo desde o seu desen-
volvimento aps a revoluo francesa, durante o scu-
lo XIX e primeira metade do sculo XX (Canrio, 1999),
at aos dias de hoje, s nos ltimos anos se conseguiu,
quando se fala em educao de adultos em Portugal,
dissoci-la do seu sentido mais restrito, ou seja, a alfa-
betizao e o ensino recorrente.Como refere Canrio:
a reflexo sobre educao de adul-
tos no se esgota, contrariamen-
te ao que muitas vezes se pensou,
nos mtodos mais adequados para
dar aos adultos a escola que no ti-
veram na infncia. uma reflexo
muitssimo mais vasta hoje, mas
tambm no passado o que interro-
ga toda a educao e todo o ensino,
nas frmas e nas frmas que a
sociedade e o Estado consagraram
nos ltimos cem anos Canrio, 1999: 4
Esta valorizao e reconhecimento das modalidades
educativas no escolares afiguram-se muito impor-
tantes na atualidade, pois sabemos que o sistema
educativo no pode reduzir-se ao sistema escolar; e
que a educao-formao no se limita a um dado pe-
rodo da vida de cada um, mas co-extensiva dessa
mesma vida (Silva & Rothes, 1998: 5).
Importa, pois, distinguir os dois tipos de discurso pre-
sentes nesta reflexo: discurso poltico e discurso aca-
dmico-cientfico. Se, por um lado, no discurso polti-
co se enfatiza a ALV numa lgica adaptacionista de
preparar o indivduo para as exigncias da sociedade e
do mercado de trabalho, com o objetivo de se alcanar
o crescimento da economia; por outro a abordagem do
discurso cientfico rege-se segundo um registo com-
pletamente divergente. Neste ltimo, considera-se
uma dimenso mais vasta da Educao e Formao de
Adultos, onde formar-se um processo que se funde
com a prpria vida dos adultos (Nvoa & Finger, 1988).
Deste modo, num texto de Antnio Nvoa (1988), que
tem, como principal referncia terica as histrias de
vida, o autor enuncia princpios orientadores da edu-
cao e formao de adultos:
I- C aulto cm situaao c [ormaao c portaor c uma nistoria
c via c c uma cxpcricncia pro[issional (,) Mais importantc o
que pensar em formar este adulto reflectir sobre o modo como ele
proprio sc [orma",
z- A [ormaao c scmprc um proccsso c trans[ormaao inivi-
ual, na tripla imcnsao o saDcr (connccimcntos), o saDcr [a-
zcr (capaciacs) c o saDcr scr (atitucs)." Para isso supc uma
qranc implicaao o sujcito cm [ormaao, c moo a scr cstimu-
laa uma cstratcqia c auto-[ormaao",
;- A [ormaao c scmprc um proccsso c muana institucional (,)
|cvcno-sc cscnvolvcrj um contrato c [ormaao cntrc as trcs par-
tcs intcrcssaas (cquipa c [ormaao, [ormanos c instituics)",
|- ormar nao c cnsinar as pcssoas ctcrminaos contcuos, mas
sim traDalnar colcctivamcntc cm torno a rcsoluao c proDlcmas
(,) a [ormaao cvc orqanizar-sc numa tcnsao pcrmancntc cntrc
a rc[lcxao c a intcrvcnao (,) a [ormaao cvc scr cncaraa como
uma [unao intcqraora institucionalmcntc liqaa a muana",
- A [ormaao cvc (,) cscnvolvcr nos [ormanos as compctcncias nc-
ccssarias para moDilizarcm cm situacs concrctas os rccursos tcoricos
c tccnicos aquirios urantc a [ormaao" (Novoa o inqcr, Ip88: II|).
Tendo como assente que os adultos se (auto)formam
numa lgica de transformao individual, e que esse
processo acarreta consigo uma bagagem experiencial
histrica e muito rica, imprescindvel encarar a for-
mao como um espao potenciador de reflexo-ao
e de um reconhecimento desses conhecimentos atra-
vs de um balano de competncias prvio, em que
a prtica do reconhecimento dos
adquiridos experienciais tem como
fundamento no apenas, nem so-
bretudo, a cumulatividade das expe-
rincias vividas, mas a capacidade
do sujeito para as tirar e reelaborar,
integrando-as como saberes suscep-
tveis de serem transferidos para
outras situaes, integrando-as na
unidade global que representa o pro-
cesso de autoconstruo da pessoa
Canrio, 1999: 112
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2. Anlise hist-
rico-poltica da
Aprendizagem
ao Longo da
Vida e a Educa-
o e Formao
de Adultos em
Portugal
O conceito de Aprendizagem ao Longo da Vida (ALV)
interpretado em Portugal num duplo sentido: como
um processo educativo e formativo cuja durao se
confunde com o tempo de vida dos sujeitos (desde que
nascem at que morrem) e como um quadro global de
referncia para o desenvolvimento do sistema educa-
tivo, associado a uma viso estratgica de evoluo da
economia e da sociedade portuguesa projetada para
o prximo sculo (Comisso Nacional para o Ano da
Educao e Formao ao Longo da Vida, 1998).
Enquanto processo educativo, quando falamos em
ALV, esta vai desde os ensinos pr-obrigatrio, bsico,
secundrio e superior (ou tercirio), formao inicial
inserida no mercado de emprego, educao e forma-
o de adultos e outras atividades de formao,
[acilitaoras c uma pcrmancntc actualizaao os saDcrcs c com-
pctcncias c o cscnvolvimcnto c um cspirito critico c cmprccn-
cor potcnciaorcs c uma mclnor cmprcqaDiliac, o rc[oro
a inscrao c cocsao social, c a a[irmaao c valorcs c um novo
conccito c ciaania activa c civiliac" (URYDIC, zooo: II|).
Durante o perodo ps-revolucionrio, emergiram
iniciativas populares e de associaes que incidiram
sobre aes de alfabetizao e atividades de educao
de base de adultos, numa lgica de utilizar o saber da
comunidade como matria-prima para o ensino, ocor-
rendo margem da poltica pblica estatal ou da ao
organizativa da administrao pblica (Lima, 2005).
Por no estarem ao encargo da tutela essas iniciativas
populares foram desvalorizadas, pelo que a Lei n3/79
simboliza assim, uma tentativa de transio da edu-
cao de adultos para um sistema e organizao go-
vernamental,
procurano lanar as Dascs c uma politica puDlica c cscnvol-
vimento do sector, j de caractersticas mais social-democratas
em termos de modelos de polticas sociais, isto , atribuindo rele-
vo ao conccito c ao papcl c stao-Provicncia na cucaao"
(Lima, zoo: ;p).
Apesar deste esforo de colocao da Educao de
Adultos no leque das preocupaes e responsabilida-
des do governo ser importante e necessrio, salienta-
se a sua ineficcia, na medida em que, as dinmicas
de mobilizao de saberes comunitrios tinham uma
forte inspirao nas ideologias da formao de adul-
tos, indo para alm do estrito sentido da alfabetiza-
o, enquanto que aquelas institudas pela Lei n 3/79
apenas se centravam nesta ultima questo.
Em meados da dcada de 1980, um exame temti-
co da OCDE relativo aprendizagem dos adultos em
Portugal salientou a debilidade da formao de base
da maioria da populao em que a mdia nacional
de analfabetismo literal seria de 9% (Lima, 2005: 34).
Deste modo, seria necessrio que as polticas pblicas de edu-
caao assumisscm quc o proDlcma crucial a atacar (,) c muito
mais complexo e difcil de superar: o problema de polticas educa-
tivas para o controlo social" (Lima, zoo: ;)
Neste sentido, e com a progressiva responsabilidade
do governo na alfabetizao dos adultos, a lgica da
educao popular de adultos e do associativismo ten-
dem a ser objeto de desvalorizao e marginalizao
por parte das orientaes polticas dominantes, como
o caso dos governos do Partido Social Democrata
(PSD) entre 1986 e 1995 (Lima, 2005).
Em 1996, face ao progressivo apagamento da educao
e formao de adultos, o programa eleitoral do Partido
Socialista (PS) parte
de um diagnstico que, do ponto de vista acadmico, se encontra-
va rcalizao c conscnsualizao, isto c, a constataao qcncrica a
auscncia c um sistcma c cucaao c aultos, promctcno
uma poltica de apoio para o desenvolvimento, o apoio ao movi-
mcnto associativo" (Lima, zoo: |6).
A educao de adultos passa assim a ser da responsa-
bilidade do Estado, numa retoma da educao popular
e de base de adultos, sendo que, em 1998, o governo
decide lanar um Programa para o Desenvolvimento
da Educao e Formao de Adultos, promovendo, as-
sim, a articulao entre educao e formao (Lima,
2005). Assumindo o seu trabalho nesse campo, a Se-
tembro de 1999, com o Decreto-Lei n 387/99, o gover-
no cria a Agncia Nacional de Educao e Formao de
Adultos (ANEFA) que,
com a naturcza c instituto puDlico, sujcito a tutcla c supcrintcn-
cncia os Ministcrios a ucaao c o TraDalno c a Soliaric-
ac Social |cj conccDia como uma cstrutura c compctcncia ao
nivcl a conccpao, c mctooloqias c intcrvcnao, a promoao
de programas e projectos e do apoio a iniciativas da sociedade civil,
no ominio a cucaao c aultos" (Lima, zoo: |)).
No entanto, verificou-se que a ANEFA, enquanto es-
trutura de mediao entre a tutela e as iniciativas da
sociedade civil, no intervinha no terreno e na multi-
plicidade de reas inicialmente pensadas, como no
demonstrou capacidades de assegurar o relanamen-
to da educao e formao de adultos em Portugal
(Lima, 2005: 48), conforme tinha sido proposto no
programa eleitoral de 1995.
Deste modo, outras lgicas subordinadas emprega-
bilidade e aquisio de competncias para competir
imperaram, na sequncia da ascenso ao poder de
um governo de coligao de direita (PSD/CDS) desde
2002, e com o simultneo colapso de um governo PS
e a consequente extino da ANEFA. Como as medi-
das adotadas pelo governo de coligao de direita no
produziram efeitos relevantes, apesar da orientao
privilegiada,
o intcrrcqno a rcvalorizaao a cucaao c aultos tcrmina, c
novo, com a sua cvacuaao os iscursos c politica cucativa, op-
tano-sc antcs pcla quali[icaao os rccursos, pcla [ormaao
vocacional c pcla quali[icaao ao lonqo a via |voltanoj a
sucumDir cnquanto politica cucativa puDlica" (Lima, zoo: |p).
A participao de Portugal como membro de pleno
direito na Unio Europeia (UE), a retoma de poder do
Partido Socialista em 2005, e os desafios que constan-
temente se colocam ao pas resultantes da ao das
novas tecnologias de informao e comunicao e
da globalizao dos mercados, exigiram a adoo de
medidas estratgicas que potenciassem o desenvolvi-
mento e a integrao de jovens e adultos, atenuando
as vulnerabilidades estruturais do Pas.
A poltica educativa, sobretudo na ltima dcada, tem
vindo assim a assumir, como objetivo de fundamental
concretizao, a igualdade de oportunidades na socie-
dade portuguesa, quer pelo alargamento dos anos de
escolaridade do ensino bsico (e mais recentemente
do ensino secundrio) e da sua obrigatoriedade, quer
pelo recurso a modalidades diversificadas ao nvel do
ensino secundrio, quer ainda pela expanso do ensi-
no superior e pelo recurso sistemtico a modalidades
especficas de educao e formao dirigidas aos adul-
tos (Despacho Conjunto n. 24/2005).
No que respeita especificamente educao e forma-
o de adultos, o Estado portugus, com base na Lei
n. 46/86, de 14 de Outubro (Lei de Bases do Sistema
Educativo), tem possibilitado, atravs do ensino re-
corrente e da educao extraescolar, a organizao
de ofertas formativas, especficas e adequadas, que
permitem, simultaneamente, a obteno de uma cer-
tificao escolar e a preparao para o emprego. Este
esforo ao nvel da educao de adultos foi tambm
complementado por um reforo de financiamento
realizado no mbito dos I e II Quadros Comunitrios
de Apoio (Despacho conjunto n. 24/2005).
Contudo, a distncia que separava as qualificaes cer-
tificadas da populao adulta portuguesa, em matria
de conhecimentos e habilitaes escolares, do padro
de qualificaes acadmicas da generalidade dos pa-
ses europeus era ainda grande. Segundo o Relatrio
sobre a Educao na Europa de 2009, 78% dos jovens
europeus entre os 20 e os 24 anos completaram o ensi-
no secundrio entre 2002 e 2007, mas Portugal ocupa
o antepenltimo lugar com uma mdia de 53,4%, s
frente da Turquia e da Islndia (EURYDICE, 2009).
Estima-se ainda que em 2001, entre 4.700.000 ativos,
cerca de 2.400.000 no possuam a escolaridade de
nove anos (Portaria n. 1082-A/2001).
Esta situao e a constatao de um problema de sub-
certificao da populao adulta justificou que, a par
do reforo da oferta de educao e formao de adultos
e, consequentemente, das oportunidades de obten-
o de certificaes escolares e profissionais por via
formal, devesse tambm alargar-se a oportunidade a
todos os cidados, em particular aos adultos menos
escolarizados e aos ativos empregados e desemprega-
dos, de verem reconhecidas, validadas e certificadas
as competncias e conhecimentos que, nos mais va-
riados contextos, foram adquirindo ao longo do seu
percurso de vida. Trata-se assim de um novo servio,
Reconhecimento, Validao e Certificao de Compe-
tncias, que utiliza a sigla RVCC, cuja conceo, orga-
nizao, monitorizao e avaliao da responsabili-
dade da Agncia Nacional para a Qualificao (ANQ),
delegada pelo Ministrio da Educao (ME), atravs da
Direco-Geral de Formao Vocacional (DGFV), servi-
o central do ME criado pelo Decreto-Lei n. 208/2002,
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de 17 de Outubro, sob tutela de um governo PSD/CDS.
A utilidade deste servio (prestado por entidades p-
blicas ou privadas) -os Centros de Reconhecimento,
Validao e Certificao de Competncias (CRVCC)-
inscreve-se, nomeadamente, na Estratgia Europeia
para o Emprego e no Plano Nacional de Emprego,
constituindo-se como a medida que serve de estmulo
e apoio efetivos procura de formao por parte de ati-
vos, empregados e desempregados, homens e mulhe-
res, e permitindo a valorizao, por parte dos parcei-
ros sociais, das qualificaes adquiridas pelo adulto
ao longo do seu percurso pessoal e profissional, numa
perspetiva de aprendizagem ao longo da vida (Despa-
cho conjunto n. 24/2005).
3. Situao atual
da Educao
de Adultos: a
histria de uma
alternncia de
polticas sem al-
ternativa social
Com um historial de alternncia entre valorizao e
desvalorizao da Educao de Adultos em Portugal,
muito marcada ideologicamente e determinando
orientaes politicas que no parecem suscetveis de
conciliao, surge em 2005, a Iniciativa Novas Opor-
tunidades (INO), enquanto programa de ao gover-
nativa PS, com implicaes sobretudo no mbito das
polticas de educao e formao profissional, o qual
traduz as assunes do XVII Governo Constitucional
no domnio da qualificao da populao portuguesa.
Evoluindo a partir da rede de CRVCC (que existiram
de 2000 a 2005), os Centros de Novas Oportunidades
(CNO) so as entidades responsveis pelo cumprimen-
to desse objetivo, constituindo-se como uma porta de
entrada para que jovens e adultos com idade igual ou
superior a 18 anos, sem ou com uma qualificao desa-
justada ou insuficiente face s necessidades dos indiv-
duos e do mercado de trabalho (Portaria n 370/2008),
sejam acolhidos e encaminhados para a oferta forma-
tiva que mais se adequa ao seu perfil e expectativas.
De forma a melhorar a capacidade de resposta das es-
truturas do sistema de educao e formao, assistiu-
se a um forte alargamento da rede de CNO a nvel nacio-
nal, principalmente em 2008, em que, segundo dados
da ANQ, em 2006 existiam 270 CNO e em 2010 a rede
composta por 454 CNO (448 em Portugal Continental e
6 na Regio Autnoma da Madeira) (ANQ, 2010), cor-
respondendo a um aumento de 168%. No ano anterior,
aps a abertura e publicao em Dirio da Repbli-
ca, foi encerrado o concurso pblico para a criao de
mais 44 CNO, de modo a perfazer aproximadamente os
anunciados 500 centros em funcionamento em 2010.
A certificao de competncias em Portugal atingira o
seu auge, no que respeita tanto ao alargamento e apro-
ximao das ofertas ao pblico, como tambm da cres-
cente adeso por parte do mesmo e consequente aumen-
to dos nveis de qualificao. No entanto, este discurso
socialista, que caracterizou e (ainda) caracteriza a
INO, distancia-se tambm bastante, das iniciativas
que estiveram na origem de uma Educao de Adultos
em Portugal. Dependente de apoios europeus, as ini-
ciativas de EFA em Portugal tm seguido nos ltimos
anos a mesma definio de ALV concebida pela Unio
Europeia, como a soluo para a competitividade da
sua economia no mercado global (Hake, 1998: 40).
neste cenrio de (re)investimento que, principal-
mente desde 2005, o Estado assumiu protagonismo no
sentido de dar EFA, um lugar de destaque enquanto
poltica pblica. A criao da INO permitiu recolocar a
Educao de Adultos na agenda das polticas educati-
vas, e criar espaos de discusso e de debate pblicos,
esclarecer os sentidos da sua relevncia na realizao
do direito educao e (re)valorizao das (novas)
aprendizagens dos adultos. No entanto, apesar desta
centralidade necessria de colocao da EFA no seio
da discusso poltica, os objetivos com que surge so
claramente economicistas e rentistas, acabando por
desvirtuar o processo. No sentido de superar os dfices
de escolaridade da populao a um ritmo acelerado,
a INO representou um novo impulso no caminho da
qualificao, onde o objetivo foi o da escolarizao ge-
ral da populao ao nvel do ensino secundrio.
inegvel que, apesar do objetivo numrico inerente
a esta iniciativa, a INO permitiu a massificao e di-
vulgao da EFA, tanto ao nvel da aproximao junto
das populaes como do aumento das oportunidades
de acesso s mesmas, permitindo a sua credibilizao.
Os resultados da Avaliao Externa da INO, levada a
cabo pela Universidade Catlica por encomenda do
ento governo (PS), revelaram uma melhoria efetiva
das competncias-chave dos adultos, com maiores
ganhos ao nvel das hard-skills - Literacia (leitura, es-
crita e comunicao oral) e em e-Competncias (uso
de computador e Internet); um forte reforo das me-
ta-skills - Auto-Estima e da Motivao para continuar
a aprender - Aprender a aprender; e uma melhoria
generalizada das soft-skills: competncias pessoais e
sociais, cvicas e culturais. (Carneiro, 2010). Outro re-
sultado importante desta iniciativa foi o impacto na
famlia - a assimetria de qualificao entre cnjuges
induz a procura por parte do menos qualificado, de-
signadamente quando se trata do marido; por outro
lado, quando um membro do casal inicia o percurso
h elevada probabilidade de o outro tambm vir a ade-
rir; e na expressividade dos Ganhos do Eu, onde
declarado o aumento de Cultura Geral e o reforo da
vontade de continuar a estudar (Carneiro, 2010).
Em 2011, decorrente das consequentes eleies anteci-
padas onde o PDS subiu ao poder e, com a aproxima-
o do final do binio 2010-2011 e das iminentes candi-
daturas necessrias continuao do funcionamento
dos CNO, surgiram rumores na comunicao social por
parte dos governantes, com acusaes de facilitismo
na obteno dos certificados, a massificao do pro-
grama e utilizao do mesmo como propaganda polti-
ca ao longo dos anos de governao do PS, que coloca-
ram a ANQ e a INO no centro de uma batalha poltica.
Com a lei orgnica do XIX Governo, a ANQ e a INO fi-
caram na dependncia dos Ministrios da Economia,
do Emprego e da Educao e Cincia, estando em ges-
tao um processo de avaliao e reestruturao das
mesmas com o anunciado objetivo de obter ganhos de
credibilidade e eficincia, garantindo uma maior exi-
gncia e rigor nos processos de certificao, verificao
e reconhecimento de competncias. Resultante deste
processo, no final de 2011 foram encerrados 20 dos 450
da rede de CNO, e a ANQ deu lugar ANQEP (Agncia
Nacional Para a Qualificao e o Ensino Profissional),
cuja mudana de nomenclatura indica a clara mu-
dana de prioridades do governo relativamente EFA,
numa forte aposta no ensino profissional e numa ex-
plcita ocultao de qualquer modalidade educativa
formal especificamente dirigida a pblicos adultos.
Para alm das referidas mudanas de ministrios e no-
menclaturas, para o perodo transitrio anunciado (de
janeiro a agosto de 2012), o Governo aprovou a candi-
datura de 301 dos 430 CNO existentes, o que equivale a
149 CNO encerrados desde o final de 2011, adiantando
ainda que, durante esse perodo, concluir os estudos
de avaliao da INO, nomeadamente nas vertentes de
impactos na via profissional das pessoas e do rigor e
exigncia dos processos de RVCC.
Indiferente aos resultados positivos da INO, a estra-
tgia do novo governo reside na reestruturao com-
pleta do Programa Novas Oportunidades, com vista
sua melhoria em termos de valorizao do capital
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humano dos portugueses, numa aposta na qualifi-
cao profissional, por considerar que a INO no teve
impacto na empregabilidade. Assim, numa avalia-
o encomendada ao Centro de Estudos de Gesto do
Instituto Superior Tcnico o foco foi: Os Processos de
Reconhecimento, Validao e Certificao de Compe-
tncias e o Desempenho no Mercado de Trabalho e
na Avaliao dos Cursos de Educao e Formao de
Adultos e Formaes Modulares: Empregabilidade e
Remuneraes. A equipa concluiu que os processos
RVCC s tiveram impacto significativo no aumento
da probabilidade de emprego para um desempregado
quando se tratou de RVCC Profissional ou estiveram
associados a Formaes Modulares Certificadas. Neste
ltimo caso, o efeito foi mais significativo nos adultos
com baixas qualificaes (do 1. ao 3. ciclo). Por outro
lado, o impacto dos processos RVCC sobre as remune-
raes praticamente nulo (Lima, 2012).
Face interpretao destes resultados e prpria
constituio do objeto e objetivo do estudo, denota-
se a manifesta preocupao do governo em exerccio,
no com o aumento da escolaridade dos adultos (preo-
cupao do anterior governo), nem com os ganhos
pessoais, familiares e literrios (Carneiro, 2010), mas
com a sua qualificao profissional como chave para
combater os nmeros do desemprego, o que, mesmo
que no se traduza em maior empregabilidade a qual
se fundamentar sempre na situao de crise traduz-
se em acrscimo de qualificao para o emprego.
Os pressupostos inerentes proposta de se promover
a formao no sentido de se obter ganhos declarada-
mente na vida profissional, surgem, num contexto
econmico e poltico de profunda fragilidade e auste-
ridade. Segundo as estatsticas anuais dos centros de
emprego de 2011, a nvel nacional, 704 633 desempre-
gados encontravam-se inscritos nos servios do Insti-
tuto de Emprego e Formao Profissional (IEFP, 2011),
pelo que a formao aqui reduzida, numa lgica uti-
litarista, a uma medida de combate a esses nmeros.
Segundo anunciado no prprio estudo, o Governo est
a desenvolver para 2013 o Programa Vida Ativa, cujo
objetivo promover o acesso dos desempregados
formao profissional, nomeadamente com base nas
Formaes Modulares Certificadas (FMC) avaliadas
positivamente no estudo apresentado; no encaminha-
mento rpido dos desempregados, para que comecem
a frequentar a ao de formao pouco tempo depois
de se inscreverem no centro de emprego; na frequn-
cia da formao a tempo parcial, de modo a no pre-
judicar a procura de emprego; e na oferta de unidades
de formao de curta durao de carter transversal,
inseridas em vrios percursos formativos e em reas
com boas perspetivas de empregabilidade e adequadas
ao nvel de escolaridade e experincia profissional do
desempregado (Lima, 2012).
Segundo este autor, ser dada prioridade oferta de
cursos de dupla certificao (escolar e profissional),
face ao seu maior impacto na empregabilidade, sero
mantidas FMC, focadas na aquisio de capacidades
especficas optimizadoras da empregabilidade, e a
retoma do Ensino Recorrente (oferta extinta ou em
vias de extino em algumas escolas, pelo anterior
governo), para concluso do ensino secundrio e/ou
prosseguimento de estudos. Em todo o discurso, reco-
nhecem-se assim as lgicas de uma nova aproximao
ao modelo escolar para o ensino secundrio, e o espi-
rito mercantilista conferido Educao de Adultos,
confundida com qualificao profissional e utilizada
como medida compensatria de combate ao desem-
prego. , portanto, urgente assinalar que a Educao
de Adultos no se esgota em programas de formao
de recursos humanos, de formao profissional e de
produo de capital humano (Lima, 1994), pelo que a
formao para a democracia, para o ambiente e a sa-
de, para a participao cvica e a autonomia, no de-
vem ser subjugados a critrios de eficincia e eficcia
econmicas (Jarvis, 1993).
Apesar de atualmente vivermos um perodo incerto
quanto ao futuro da EFA em Portugal, e de 2012 ter
sido um ano de transio da INO para o que a vem,
de acordo com o Ministrio da Economia, o executi-
vo pretende em 2013 transformar os CNO em Centros
Nacionais de Qualificao e Ensino Profissional (CN-
QEP), no mbito de um plano mais vasto de aposta
no ensino profissional, que elege como uma nova
prioridade em Portugal. A orientao deste governo
distancia-se, portanto, de um processo de reconheci-
mento de experincias e saberes, para voltar a impor
um modelo muito escolarizado e decalcado do sistema
de ensino dirigido a crianas e jovens que fazem um
percurso relativamente regular.
Esta mudana de discursos, na (nova)valorizao do
ensino profissional em detrimento da educao e for-
mao de adultos, no de todo recente, na medida
em que segue a linha que acompanha a histria de
educao de adultos em Portugal. Esta, deixa transpa-
recer que, a categorizao Educao de Adultos (EA),
evoluiu e evolui a par dos discursos polticos e de dis-
putas de interesses, em que a alterao dos discursos
altera a realidade e a conduo da mesma. De facto,
nesta oscilao entre ideologias polticas norteadoras
da EFA, em que a mudana de governo acarreta consi-
go mudanas drsticas das respetivas polticas, que se
centra a impossibilidade de se instituir uma poltica
estvel e estabilizada a este nvel.
Expostas a vrias contradies resultantes de cada
momento histrico-politico e social, a Educao de
Adultos tem-se afastado da sua original raiz humanis-
ta, em que as lgicas da educao popular e cvica, da
educao comunitria e para o desenvolvimento local,
numa valorizao da emancipao e da criatividade,
tendem, progressivamente, a ser recusadas ou, sen-
do toleradas, a atribuir-[se]-lhes um estatuto perif-
rico em termos de polticas pblicas e um mais baixo
status em termos socioeducativos (Lima, 2007:9).
De facto, numa adaptao estrutura social, econo-
mia e produtividade e competitividade, a Educao
de Adultos tem-se vindo a afirmar como formao e
aprendizagem, em programas de qualificao e de ca-
pacitao, ao servio da adaptao aos imperativos da
economia e da sociedade (Lima, 2007). Submetido a
um conjunto de solicitaes sociais, decorrentes das
mudanas e flutuaes do mercado de trabalho e da
instabilidade econmica da sociedade, o campo da for-
mao tem vindo a deslocar-se do seu papel tradicional
de produo de qualificaes individuais, para desem-
penhar um papel cada vez mais relevante como ins-
tncia de regulao social, intervindo ao nvel das em-
presas e da gesto global da sociedade (Correia, 1997).
Nesta contextualizao histrica que acompanha a
dimenso da formao e, mais recentemente, na sua
relao de interdependncia com o trabalho, o mundo
do trabalho parece sempre ser poupado a uma discus-
so e anlise crtica, justificando o desemprego dos
mais qualificados com a m qualidade da formao
lecionada nas Universidades ou a sua desadequao
s necessidades reais do mercado; e o desemprego dos
menos qualificados, com o abandono e o insucesso es-
colar, no havendo espao para se cruzarem dados e se
interrogar se no radicar uma parte do problema no
prprio mercado de trabalho (Vaz, 2010).
Num pais assimctrico quc assistc a um crcscimcnto continuo as
quali[icacs c a uma o[crta scmprc crcsccntc c cmprcqo csqua-
li[icao, nao sc poc colocar csta iscussao apcnas cm torno a
qualiac a [ormaao, csta iscussao tcm ncccssariamcntc c
passar tambm pela qualidade do trabalho, o que equivale aqui a
izcr, as orqanizacs o traDalno" (Vaz, zoIo: |6).
A prioridade do investimento na capacitao indivi-
dual dos recursos humanos, orientado para a adap-
tabilidade, empregabilidade e competio no merca-
do global, sugerem simplificaes como a de que o
desemprego estrutural est associado falta de quali-
ficaes ou de competncias da mo-de-obra.
neste raciocnio funcionalista, que a orientao da
Educao de Adultos para uma forte articulao com
questes do trabalho, numa lgica da sua converso em
qualificao profissional, , inicialmente e atualmen-
te, a interpretao que dela fazem os governos PSD. No
entanto, em qualquer um dos casos, INO ou Vida Ativa,
a [ormaao c a aprcnizaqcm ao lonqo a via cncqam a scr oDjc-
to c um tao pro[uno proccsso c instrumcntalizaao com vista a
c[icacia cconomica c a pcr[ormativiac compctitiva, quc parcccm
frequentemente reduzidas a estratgias vocacionalistas e a tc-
nicas c qcstao c rccursos numanos, |quc cmj pouco ou naa sc
asscmclnam a [ormas c proccssos c cucaao". (Lima, zoo): zz).
4. Consideraes
nais
Numa sociedade que muitos adjetivam como socieda-
de do conhecimento (e.g. Castells, 1996; Gorz, 2003),
a persistncia de elevados nveis de abandono escolar
precoce e a baixa qualificao da maioria da populao
ativa portuguesa so factos que deveriam preocupar o
governo e as instncias europeias. Apesar do elevado
decrscimo que se tem verificado desde 2006, em 2010,
a taxa de sada precoce do sistema de educao e forma-
o ainda duplica a verificada para a mdia da Unio
Europeia: 28,7% face a 14,4% da UE27 (GEPE/ME, 2011).
Ao longo das ltimas dcadas, foram surgindo medi-
das estratgicas de qualificao nacional, consagran-
do, nos ltimos anos, o reforo na generalizao das
ofertas formativas. Segundo o Ministrio do Trabalho
e da Segurana Social,
a aposta cstratcqica na quali[icaao a populaao portuqucsa c
opao ccntral para o crcscimcnto cconomico c para a promoao a
cocsao social c tcrritorial, asscqurano o aumcnto a compctitivi-
ac c mocrnizaao as cmprcsas, a qualiac c proutiviac
o traDalno, a par a promoao a cmprcqaDiliac, o cscnvol-
vimcnto pcssoal c c uma ciaania plcna" (Ministcrio o TraDa-
lno c a Scqurana Social, zoo): z).
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Esta questo da articulao entre a formao e a pro-
dutividade nos contextos de trabalho representa uma
problemtica importante na educao e formao de
adultos. Tendo em conta as constantes reconfigura-
es do mercado de trabalho (Magalhes & Stoer, 2002),
associada a novas maneiras de organizar os processos
de trabalho e a reagir aos interesses econmicos hege-
mnicos, temos vindo a assistir construo de no-
vas maneiras de pensar e agir no campo da formao.
Considerando-se as relaes entre formao e traba-
lho uma relao entre dois mundos intercomunic-
veis (Santos, 1989), no contexto atual, essa relao
caracteriza-se por uma complexidade crescente, uma
vez que, por um lado, a instabilidade no mercado de
trabalho, direciona e transforma o objetivo subjacen-
te procura e conduo da formao, e por outro, a
atividade profissional vai alm da simples execuo
de uma tarefa em produo, pelas boas e ms razes,
assumindo-se como uma das fontes mais importantes
e fundadoras de sentido para a vida humana (Coimbra
& Gonalves, 2002). Assim,
cntrc as multiplas imcnscs a icntiac os iniviuos, a i-
mcnsao pro[issional aquiriu uma importancia particular. Porquc
sc tornou um Dcm raro, o cmprcqo coniciona a construao as
icntiacs sociais, porquc so[rcu importantcs muanas, o traDa-
lno apcla a suDtis trans[ormacs icntitarias, porquc acompanna
intimamcntc toas as muanas o traDalno c o cmprcqo, a [or-
maao intcrvcm nas inamicas icntitarias muito alcm o pcrioo
cscolar" (DuDar, Ipp): I|).
A forte mobilidade profissional, os discursos de pro-
moo da flexibilidade e estmulos ao empreendedo-
rismo e criatividade, acaba[m] por se reflectir nas
constantes necessidades das estruturas econmicas
e conduzir a flutuaes permanentes nas caracters-
ticas do mercado de trabalho (Parada & Coimbra,
1999/2000: 47). Deste modo, associadas a uma multi-
plicao da procura incessante e dos tempos de forma-
o ao longo de toda a vida profissional, propiciam o
encadeamento iterativo das situaes de trabalho e de
formao, associadas a processos de enriquecimento
ou de reconverso profissional (Canrio, 1997: 10).
Assistimos, nas ltimas dcadas, a uma expanso
quantitativa e a uma difuso das prticas de formao
cujo objetivo essencial o de concentrar os recursos
nas formaes direcionadas para a competitividade,
produtividade, necessidades das empresas e para a
adaptabilidade e desenvolvimento de competncias
que promovam a empregabilidade dos trabalhadores
(Ministrio do Trabalho e da Segurana Social, 2007).
So discursos polticos como este, com a adoo de
uma linguagem em que as referncias moderni-
zao, ao reforo das ligaes entre escola/formao e
trabalho, e ao desenvolvimento das novas tecnologias
da informao e comunicao, que pouco dizem alm
do princpio de que o cidado/trabalhador tem que es-
tar sempre alerta numa lgica de responsabilizao
individual (Bauman, 2001).
Num sistema de aprendizagem subordinado a objeti-
vos funcionais, concedida de forma individualizada e
singular, com o cerne na aquisio de competncias
para competir, a procura de oportunidades de apren-
dizagem transformada em vantagens competitivas,
numa presso pela competitividade, recaindo sobre o
individuo e na sua performance individual, a respon-
sabilidade de todas as consequncias relativamente
sua situao no mercado de trabalho (Lima, 2007).
No entanto, apesar de estas ideologias politicas at po-
derem ser assimiladas pelos jovens, que desde sempre
viveram num mundo em que a formao deixou de ser
uma promessa para o ingresso no trabalho, para a po-
pulao mais visada pela EFA, esta realidade assenta
sobre outros pressupostos. Seja numa EFA para uma
vertente mais escolarizada ou numa convertida em for-
mao profissional, h uma dimenso social e huma-
na, decorrente do esvaziamento das suas situaes pro-
fissionais, que requer, nomeadamente, um trabalho
formativo intenso em torno das questes da mudana
profissional, articuladas com as questes de uma qua-
lificao acrescida. Mais do que nunca, a educao e a
formao tm aqui um papel fundamental, no sentido
de educar para a cidadania, para a tolerncia, para a
proatividade, de forma a mobilizar-nos em torno des-
tas questes e induzir nos adultos, alternativas s mu-
danas, considerando-se uma dimenso mais vasta
da EFA, onde formar-se um processo que se funde
com a prpria vida dos adultos (Nvoa & Finger, 1988).
Importa pois salientar que, a necessidade de se de-
mandar e identificar polticas especficas para um
pblico adulto, seja sobre que perspetiva ideolgica
for, decorre de que esse pblico e a sua situao en-
volvem especificidades que requerem uma abordagem
distinta dos demais pblicos em formao e educao,
pelo que a alternncia de orientaes que os partidos
polticos vm evidenciando, no s no refora a re-
valorizao destes pblicos, como fragiliza quaisquer
orientaes, uma vez que as mesmas no tm condi-
es temporais, sequer, para produzir efeitos.
No caso da EFA, no a situao de crise que, pro-
priamente a pe em causa, mas sim um historial ti-
tubeante, que alterna polticas consoante se alteram
governos, e que portanto a crise que ronda a EFA no
propriamente resultante de uma conjuntura econmi-
ca, mas de uma orientao poltica, no limite, de um
modo de fazer politica estruturalmente desajustada.
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