CADERNOS OBSERVATRIO PE

POLTICAS PBLICAS E GESTO

LOCAL NA REGIO METROPOLITANA DO RECIFE
Organizao
Jan Bitoun
Lvia Miranda
Maria ngela A. Souza
Recife, AGOSTO de 2007
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SRIE CADERNOS DO OBSERVATRIO PE
I - Polticas Pblicas e Gesto Local na Regio Metro-
politana do Recife
Recife, agosto de 2007
PRODUO
Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e
Prticas Scio Ambientais
Av. Acadmico Helio Ramos, sn. Centro de Filosofia
e Cincias humanas CFCH 6 Andar
Cidade Universitria Recife PE - CEP. 50740-520
Fone/Fax: (81) 3271 8277
observatoriope@terra.com.br
http://www.observatorio.tk
Fase Pernambuco - Solidariedade e Educao
Rua Viscondessa do Livramento, 168 Derby
Recife PE - CEP. 52010-060
Fone/fax: (81) 3228 8944 - fasene@elogica.com.br
http://www.fase.org.br
ORGANIZAO
Jan Bitoun
Lvia Izabel Bezerra de Miranda
Maria ngela de A. Souza
ASSISTENTE DE PESQUISA
Ailson Barbosa da Silva
Alysson Campos
Amiria Brasil
REVISO
Natlia Kozmhinsky
PROJETO GRFICO
Balo Comunicao
APOIO
Fundao Rosa Luxemburgo RLS
Observatrio das Metrpoles
OS AUTORES
Ademir Damio Amorim dos Santos Engenheiro e Mestre em Gesto e Polticas Ambientais.
Ailson Barbosa da Silva Estudante de Geografia e Pesquisador no Observatrio PE de Polticas Pblicas e
Prticas Scio Ambientais.
Alexandre Ramos Arquiteto e Urbanista, Especialista em Gesto de Recursos Hdricos, Educador na Fede-
rao de rgos para Assistncia Social e Educacional FASE PE
Demstenes Moraes Arquiteto, Urbanista, Mestre em Desenvolvimento Urbano e Gerente de Programas
em Habitat para Humanidade
Evanildo Barbosa da Silva Historiador, mestre em Desenvolvimento Urbano e Coordenador na Federao
de rgos para Assistncia Social e Educacional FASE PE.
Fabrcio Verosa Advogado e Consultor em Direito Urbanstico.
Francisco Mesquita de Oliveira Historiador, Mestre em Cincia Poltica, Educador na Federao de rgos
para Assistncia Social e Educacional FASE PE, Professor na Faculdade Pernambucana FAPE.
Jan Bitoun Gegrafo, Doutor em Geografia Humana e Organizao do Espao, Coordenador e Professor
do Programa de Ps-graduao em Geografia da Universidade Federal de Pernambuco e Coordenador do
Observatrio PE de Polticas Pblicas e Prticas Scio Ambientais
Laura Almeida Assistente Social, Mestre em Servio Social, Consultora em Polticas Pblicas.
Lvia Miranda Arquiteta e Urbanista, Mestre em Geografia, Educadora na Federao de rgos para As-
sistncia Social e Educacional FASE PE e Coordenadora do Observatrio PE de Polticas Pblicas e Prticas
Scio Ambientais.
Lcia Siqueira Arquiteta e Urbanista, Diretora de Planejamento Urbano da Prefeitura de Olinda PE.
Luiz Eugnio Pereira Carvalho Gegrafo, Mestre em Geografia, Professor no Departamento de Cincias
Geogrficas na UFPE e Pesquisador no Observatrio PE de Polticas Pblicas e Prticas Scio Ambientais.
Maria ngela de Almeida Souza Arquiteta e Urbanista, Mestre em Desenvolvimento Urbano e Doutora
em Histria, Coordenadora do Observatrio das Metrpoles Ncleo PE
Maria Leonor Maia Arquiteta e Urbanista, Doutora em Planejamento e Desenvolvimento Urbano, Profes-
sora do Programa de Ps Graduao em Engenharia Civil da Universidade Federal de Pernambuco
Mrcia Maria Alves Assistente Social, Mestre em Servio Social, Coordenadora do Programa Direito
Cidade - CENDHEC, Coordenadora do Frum de Reforma Urbana Pernambuco e Articuladora Estadual
Movimento Nacional de Direitos Humanos - MNDH-NE.
Neide Silva Assistente Social e Coodenadora Geral da Equipe Tcnica de Acessria Pesquisa e Ao Social
- ETAPAS
Rogrio Alves Lima Cientista Social, Mestre em Sociologia.
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APRESENTAO
PARTE I
POLTICAS PBLICAS URBANAS E GESTO
DEMOCRTICA
O Fenmeno da Urbanizao: a Problemtica Urbana
e o Futuro das Cidades
Ailson Barbosa
A Configurao das Polticas Sociais nas Cidades
Laura Almeida
A Poltica Nacional Urbana: um Projeto em Cons-
truo
Lvia Miranda, Jan Bitoun
Reconfigurao das Polticas Nacionais de Desenvolvi-
mento Urbano: Habitao
Maria ngela Souza

Reconfigurao nas Polticas de Saneamento: A Pele-
ja e a Participao da Sociedade no Duelo Contra a
Insalubridade
Alexandre Ramos
Os Tempos e os Desafios da Drenagem no Recife.
Luiz Eugnio Pereira Carvalho
Estatuto da Cidade e Planos Diretores: Possibilidades
para a Melhora das Cidades e Importncia da Mobili-
zao da Cidadania Local
Jan Bitoun
Transporte, Cidade e Cidado
Maria Leonor Maia
A Questo do Lixo na Regio Metropolitana do Re-
cife
Ademir Damio Amorim dos Santos
PARTE II
DIREITOS URBANOS SO DIREITOS HUMANOS
Instrumentos de Exigibilidade e Justicialidade dos Direitos Humanos
Fabrcio Veroza Cendhec
O Direito a Moradia como um Direito Humano:
Mrcia Alves
O Direito a Cidade e a Regula(riza)co de Assentamentos Precrios no Recife
Demstenes Moraes e Lvia Miranda
Direito Segurana e Direito Cidade
Lcia Siqueira
PARTE III
O DIREITO A PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL DA GESTO PBLICA
Sociedade Civil: em Busca de um Conceito
Rojerio Lima
Novas Identidades Sociais em Construo
Evanildo Barbosa da Silva
Participao Popular e Controle Social da Gesto Pblica
Francisco Mesquita de Oliveira
Trajetria dos Movimentos Populares Urbanos: o Caso do Recife.
Neide Silva
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A Srie Cadernos do Observatrio PE apresenta os re-
sultados de reflexes e investigaes desenvolvidas
pelos pesquisadores e colaboradores do Observatrio
Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Socioam-
bientais. Professores, estudantes e educadores de
organizaes no governamentais se juntaram para
discutir temas especficos e realizar trabalhos que -
mantendo caractersticas acadmicas de rigor cienti-
fico - respondem a uma demanda oriunda daqueles
que, em diversos fruns consultivos ou deliberativos e
juntos aos dos movimentos sociais esto procurando
entender e influenciar as polticas pblicas urbanas
de modo, que essas passam por profundas reformas
levando efetiva superao das prticas de excluso
que, at hoje, as caracterizam.
O Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas, se-
diado na Ps-Graduao em Geografia da UFPE o
resultado de uma cooperao pacientemente cons-
truda por universitrios e por ativistas sociais da Or-
ganizao No Governamental FASE - Solidariedade
e Educao. Sem pressa, objetiva-se aproximar a
produo acadmica - que sofre de um isolamento na
escolha dos seus temas de investigao e na lingua-
gem dos seus produtos - das necessidades da ao
social que, por sua vez, pressionada pelas urgncias e
pelo calendrio poltico, est sempre ameaada pelo
imediatismo e pelo risco de perder uma viso estrat-
gica de mais longo prazo.
Esta cooperao se realiza na esfera local, onde se
manifesta pela elaborao de bancos de informaes
sobre as realidades urbanas das Zonas Especiais de
Interesse Social do Recife, ligadas a um instrumento
de gesto participativa com a contribuio de ONGs
parceiras da FASE, como a Equipe Tcnica de Asses-
soria e pesquisa Social - Etapas. Manifesta-se tambm
pela participao de universitrios em eventos pro-
movidos pela FASE no decorrer da realizao do seu
programa de trabalho junto aos movimentos sociais
urbanos. Na esfera nacional, o Observatrio PE, par-
ticipa da Rede Observatrio das Metrpoles (www.observatorio.tk).
A natureza da Universidade - vinculada vida acadmica nacional - e a natureza da FASE, que uma
Organizao No Governamental de carter nacional, permitiram que essa cooperao evolusse para
uma ampla rede, presente em vrias aglomeraes metropolitanas do pas. Desse modo, pesquisas so
realizadas concomitantemente em muitas dessas aglomeraes, permitindo uma viso comparativa das
semelhanas e diferenas existentes em efeitos locais das polticas urbanas nacionais. As idas e vindas -
da escala nacional local - permitem evitar tanto as generalizaes abusivas quanto o localismo estreito.
Compreende-se, ento, que, se as especificidades locais existem, elas so envolvidas por tendncias nacio-
nais, que se expressam localmente. Compreende-se tambm que polticas nacionais s existiro quando
levarem em conta as especificidades locais.
O Programa Interdisciplinar de Polticas Pblicas e Gesto Local: Curso de Capacitao de Agentes Sociais
e Conselheiros Municipais uma das atividades de extenso do Observatrio PE. Planejado no mbito do
programa Observatrio das Metrpoles, em 1999, o curso realizado anualmente em diversas cidades
brasileiras em cooperao com organizaes no governamentais e universidades. Partindo de valores e
princpios nacionais compartilhados, as sugestes contidas nesse programa buscam manter uma unidade
pedaggica e metodolgica bsica, que visa capacitar os atores locais que atuam em esferas pblicas de
participao social, tais como os conselhos municipais, os processos de oramento participativo e fruns e
redes municipais, na elaborao, avaliao e implementao de polticas pblicas capazes de enfrentar o
quadro de desigualdades sociais no mbito local. Os textos apresentados neste caderno foram formulados
pelos professores colaboradores do Observatrio Pernambuco no mbito deste curso.
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Contudo, existe uma estreita relao entre estes dois. a cidade que complementa o campo e o campo
que complementa a cidade. A trilogia urbana defendida por Pierre (santurio, palcio e mercado) deu
origem a dezenas de cidades europias. Muitas destas cidades estabeleceram-se em volta dos mercados
ou praas, que eram lugar de comrcio, culto e residncia.
O maior motor da urbanizao foi a industrializao. H cidades que receberam funo industrial e mo-
de-obra operria modificando, estruturalmente, a paisagem da cidade e sua populao. Na Europa, at
incio do sculo XIX, existiam diversas cidades marcadas pela falta de infra-estrutura, pela existncia de
favelas e moradias precrias. A existncia de lutas populares, que prosseguem at hoje, acabou por garan-
tir direitos de acesso moradia, aos transportes e infra-estrutura.
Nos pases subdesenvolvidos, o fenmeno da urbanizao vem ocorrendo, principalmente, a partir do
sculo XX. Tomando como exemplo o Brasil, pas que tem sua histria enraizada no processo agrrio de
produo, sofreu um intenso perodo de urbanizao em meados do sculo XX, com o inicio da industria-
lizao.
Segundo Paul Singer, durante a primeira Republica foi nosso perodo de aprendizado industrial durante
o qual ao lado das fabricas se construam vilas operrias. Considerando esta informao e se analisarmos
o crescimento da populao a partir deste perodo, veremos que a partir da segunda metade do sculo XX
houve uma exploso populacional dos grandes centros urbanos no Brasil.
Segundo dados do IBGE, na dcada de 40, a taxa populacional urbana brasileira era de 31,2%, o que
demonstra que a vida ainda se concentrava no meio rural. Em 80, a populao urbana chega a 67,6%,
mais da metade da populao brasileira passa a viver nos centros urbanos. A mudana de um pas predo-
minantemente rural para um pas urbano ganhou velocidade no perodo 60-70. J na dcada de 90,
77,13% da populao passa a viver nas cidades, assim temos uma comparao significativa do cresci-
mento da populao urbana e do processo de urbanizao do ltimo sculo.
Visto que muitas cidades e governos no estavam preparados para receber tal contingente, passamos a ter
no espao geogrfico das cidades, principalmente nos pases subdesenvolvidos, um contraste paisagstico
entre as favelas e as moradias luxuosas.
Sobre a favelizao dos grandes centros urbanos, podemos tomar como exemplo cidades como Recife
e Rio de Janeiro, onde ao lado dos condomnios de luxo ou reas super valorizadas, formam-se ncleos
habitacionais populares caracterizados pela falta de planejamento e m distribuio de renda.
Vrios fatores atuaram no processo de crescimento da populao urbana. A industrializao do meio
rural expulsou milhares de trabalhadores do campo, obrigando-os a migrarem para os grandes centros.
A promessa de emprego fez com que em poucas dcadas as cidades inchassem, modificando substan-
cialmente sua estrutura. Por si s, a transferncia populacional do campo para cidade no seria capaz de
transformar os grandes centros, pois no haveria uma mudana significativa de populao. Mas outras
O FENMENO DA URBANIZAO: A
PROBLEMTICA URBANA E O FUTURO
DAS CIDADES
Ailson Barbosa da Silva
A palavra urbano deriva do latim (urbe=cidade).
Urbanizao , portanto, defendido por vrios au-
tores, como sendo o estudo das cidades, do meio
fsico, econmico e social. Pierre George defende a
idia de que a populao mundial pode ser dividida
em dois grupos: rural e urbana. Considera-se rural a
populao que vive no campo e est condicionada s
atividades, predominantemente, agrrias. E a urbana
- nosso objeto de discusso - sobrevive em meio ao
aglomerado urbano, com uma predominncia das
construes de concreto, estando condicionada ao
meio com predominncia econmica industriais. O
processo de urbanizao caracterizado pelo intenso
crescimento da populao urbana em relao rural.
Esse fenmeno decorrente da migrao campo-ci-
dade. Como cita Versentini: A urbanizao um
aspecto espacial ou territorial resultante de modifi-
caes sociais e econmicas. Assim, este processo
no depende apenas do crescimento populacional
das cidades, mas de outros fatores socioeconmicos
e espaciais, como o aumento do numero de cidades e
a expanso das reas ocupadas por elas.
Por falar em cidade, vale estabelecer uma breve dis-
cusso sobre a histria das cidades no mundo. A exis-
tncia das cidades um fato muito antigo. Existem
cidades ou runas em vrias partes do mundo, o que
comprova a antiguidade desse que tem se tornado,
cada vez mais, objeto de estudos nas universidades e
centros de pesquisas. A cidade diferencia-se do cam-
po por seu sistema interior.

Durante sculos, o campo sobreviveu sem as cidades,
mas as cidades sobrevivem em funo do meio rural.
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questes acabaram por contribuir para tal situao: a queda da mortalidade infantil, o aumento da mdia
de vida nos centros urbanos e o controle de epidemias foram decisivos para que em pouco tempo os cen-
tros urbanos tivessem uma tamanha exploso demogrfica.

As cidades com intenso processo de urbanizao acabaram por expandir-se em direo a sua periferia,
ocasionando problemas em sua infra-estrutura bsica como a falta dgua, saneamento bsico e eletri-
cidade. Alm disso, outros fatores so verificados com este processo: reas mananciais foram ocupadas,
contaminadas e matas foram destrudas. Os bairros mais pobres acabaram por abrigar um maior ndice
de violncia, sendo excludos do acesso aos servios pblicos. Diferente do que acontece na realidade dos
pases subdesenvolvidos, nos pases de primeiro mundo a periferia (reas suburbanas e rurais) super-
valorizada. So nestas regies onde tambm se localizam residncias de alto nvel. Nos pases subdesen-
volvidos, como o Brasil, so nestas reas onde se concentram o maior dficit de residncias, transporte e
esgoto. Para se ter uma idia, segundo o Frum Nacional de Reforma Urbana o pas possui hoje (2007)
um dficit de 7 milhes de moradias o que significa que milhes de brasileiros esto vivendo em situao
inadequada. Segundo Roberto de Toledo, em artigo publicado na Folha de So Paulo em 2006 o mundo
passou a viver uma revoluo, passando a ter sua populao urbana maior que a rural.
O dficit no deve ser visto apenas como mero nmero estatstico ou simples observao cientfica, mas
como um processo que precisa ser pensado e planejado. Sobretudo, neste momento em que a relao
homem e natureza est em tamanha evidncia e o mundo passa a ter um preocupao maior com do
planeta Terra.
O processo de urbanizao trouxe ar de desenvolvimento e consigo a necessidade de uma maior reflexo
acerca desta problemtica. A falta gua, o lixo urbano, as enchentes, as ocupaes de mananciais, a
poluio dos rios, o desmatamento so apenas alguns dos problemas que precisamos enfrentar e buscar
solues urgentes.
Alguns autores propem uma revoluo administrativa resolver problemas urbanos requer a violao
deliberada de tradicionais categorias burocrticas como habitao, emprego, sade e infra-estrutura.
preciso, portanto, levar em conta a participao dos cidados na tomada de decises, o que algumas
cidades j promovem, mas que ainda est longe do essencial.
Segundo projees das Naes Unidas teremos uma populao urbana mundial superior a 55% em 2015,
e de 61% em 2025. O que podemos esperar para o futuro das cidades? Para onde caminham os grandes
centros urbanos? E a problemtica urbana, como solucionar? So questes colocadas, hoje, que s o
tempo poder responder. Caso os governos no passem a refletir sobre este fenmeno e os profissionais
envolvidos com a temtica urbana passem a planejar o crescimento das cidades e criar alternativas mul-
tisetoriais para os problemas vividos nas cidades, teremos em alguns anos uma situao irreversvel, com
um srio comprometimento para as futuras geraes e com as questes econmicas, social e natural dos
grandes centros urbanos.
Referncias Bibliograficas
VERSINTINI, Jos Willian. Sociedade e Espao. So Paulo: Perspectiva, 1996. 26ed
LUCI, Elian Alabi. Geografia homem e espao. So Paulo: Saraiva, 2002
FNRU. A cidade que queremos. Rio de Janeiro: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2006. (impresso
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CONFIGURAO DAS POLTICAS SOCI-
AIS NACIONAIS NAS CIDADES
Laura Almeida
A Constituio de 1988 expressa o resultado das lu-
tas sociais pela democratizao do Estado brasileiro,
sendo considerada um marco histrico na redefinio
das polticas pblicas do pas a partir do conjunto de
princpios e artigos estabelecidos no captulo Da Or-
dem Social. Este influenciou o direcionamento da
legislao das polticas sociais, em especial aquelas
qualificadas no artigo 194, como o Sistema de Segu-
ridade Social, que compreende um conjunto inte-
grado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e
da sociedade, destinados a assegurar os direitos rela-
tivos sade, previdncia e assistncia social
De acordo com a professora Potyara Pereira, a poltica
pblica entendida como uma linha de ao coletiva
que concretiza direitos.sociais declarados e garanti-
dos em lei. Portanto, mediante as polticas pblicas
que so distribudos ou redistribudos bens e servios
sociais, em resposta s demandas da sociedade; por
isso, o direito que as fundamenta um direito cole-
tivo e no individual.
Neste texto so apresentadas snteses de algumas leis
que regulamentam direitos sociais inscritos na Carta
Constitucional, a saber: Sade, Assistncia Social, Cri-
ana e Adolescente e Educao.
:: POLTICA DE SADE

Antes da Constituio Federal de 88, a situao do
sistema de Sade era conhecida pela fragmentao
institucional, acesso restrito assistncia mdica e
hospitalar, com gesto centralizada, prioridade para
compra de servios da rede privada, concentrao espacial da rede de servios e financiamento diferen-
ciado.

A concepo da poltica de Sade inscrita na Constituio Federal a inclui no Sistema de Seguridade Social,
reconhecendo-a como direito social universal, como dever do Estado, define fontes de financiamento e
cria o Sistema nico de Sade (SUS), que um sistema pblico de acesso universal, unificao institucio-
nal, descentralizado e financiado pelas trs esferas de governo. Os artigos constitucionais referentes
Sade foram regulamentados pela Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei Federal n 8.080 de 19 de setembro de
90; e a Lei de Criao do Conselho Nacional de Sade, Lei n 8.142 de 28 de dezembro de 90, que detalha
a participao da comunidade na gesto do SUS (a partir de duas instncias colegiadas, a Conferncia e
o Conselho de Sade, este paritrio e deliberativo), e os critrios e formas de transferncia dos recursos
financeiros.
So princpios desta poltica a universalidade incluso de todos no SUS, em todos os nveis de assistn-
cia; a integralidade entendida como conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e
curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do sistema;
a igualdade (eqidade) sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie; a descentralizao poltico
administrativa, com direo nica em cada esfera de governo; a participao da comunidade controle
social.
Sade enquanto poltica pblica compreendida a partir de uma definio conceitual bastante ampla,
que foi estabelecida no artigo 3 da Lei 8.080/90: A sade tem como fatores determinantes e condicio-
nantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a
renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso a bens e servios essenciais; os nveis de sade da popu-
lao expressam a organizao social e econmica do pas. Significa dizer que, Sade, alm de significar
a ausncia de doena, deve reunir um conjunto de condies bsicas de salubridade, de aes pblicas
e de bens e servios de cidadania que assegurem condies de vida digna e fortaleam a autonomia dos
sujeitos sociais beneficirios.
Para receberem recursos, os municpios e estados devem contar com os Fundo de Sade, o Conselho de
Sade, o Plano de Sade, Relatrios de Gesto e a contrapartida de recursos para a Sade no respectivo
oramento (art. 4).
:: POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Tradicionalmente a assistncia social sempre esteve marcada pela noo de proteo e ajuda aos indivduos
estigmatizados e carentes, que no conseguiam se inserir no mercado e, portanto, no tinham condies
de satisfazer por conta prpria suas necessidades, gerando a idia de que a questo estaria centrada no
indivduo desajustado e incapaz e no no resultado de um modelo socioeconmico e poltico adotado e,
tambm, no se questionando sobre os direitos inerentes aos cidados. At a Constituio Federal de 88,
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a assistncia social era entendida como uma prtica social da rede de solidariedade civil e sinnimo de as-
sistencialismo, baseada na caridade, na filantropia, na troca de favor poltico, na solidariedade religiosa.
Um modelo sem planejamento, com carter paternalista, excludente, secundrio, que tem visibilidade
enquanto poltica pblica e cujas aes e servios eram caracterizados por um atendimento pontual, emer-
gencial, de forma fragmentada, descontnua, improvisada.
A incluso da Assistncia Social na Seguridade Social a partir da Constituio de 88 e o processo de imple-
mentao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Lei Federal n 8.742 de 07 de dezembro de 93
- que regulamenta os artigos 203 e 204 - no apenas introduziu novo significado para a Assistncia Social
quanto diferena do assistencialismo, mas tambm trouxe a questo para um novo campo: o campo do
direito, da universalizao dos acessos e da responsabilidade do Estado. Inicia-se, assim, um novo processo
que tem como horizonte tornar a assistncia social visvel como poltica pblica e direito dos que dela
necessitam independentemente de contribuio prvia. Includa no Sistema de Seguridade Social, a as-
sistncia social passa a ter transformaes legais e institucionais, regulamentadas em diversas legislaes,
e o Estado brasileiro passa a reconhec-la como parte de um sistema mais amplo de proteo social, junto
com outras polticas sociais.
So diretrizes dessa poltica: a descentralizao poltica e administrativa, com comando nico das aes
em cada esfera de governo; a participao da populao na formulao da poltica e o controle social
por meio dos Conselhos de Assistncia Social; a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da
poltica de assistncia social.
As condies para repasse de recursos para estados e municpios esto estabelecidas no artigo 30 da Loas,
ou seja, a existncia de Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade
civil; de Fundo de Assistncia Social, cuja orientao e controle cabe aos respectivos conselhos; e Plano de
Assistncia Social.
A garantia dos mnimos sociais a compor o padro bsico de ateno s necessidades sociais dos cidados,
com cobertura dos riscos e vulnerabilidades sociais, funo bsica da poltica de assistncia social, na
perspectiva do direito e da cidadania.
:: ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
O artigo 227 da Constituio Federal de 88 diz que dever da famlia, da sociedade e do Estado as-
segurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao,
educao, cultura, profissionalizao, liberdade, ao respeito, dignidade, convivncia familiar e
comunitria, alm de coloc-la a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, violncia, crueldade
e agresso.
O Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei Federal n 8.069, de 13 de julho de 90, em seu artigo 1 es-
tabelece a proteo integral da criana e do adolescente, passando a apresentar um marco doutrinrio
e conceitual totalmente novo, diferente dos preceitos at ento em vigor, consubstancia o artigo 227 da
Constituio nas disposies gerais, artigos 3, 4 e 5. A partir da Lei 8.069/90, crianas e adolescentes
deixaram de ser rotuladas de em situao irregular para terem seus direitos garantidos, uma vez que a
Lei traz uma nova viso da criana e do adolescente, expressa na doutrina de Proteo Integral. (Doutrina
Scio-Jurdica, de Proteo Integral, preconizada pela ONU, tendo o Brasil como signatrio). Assim, ga-
rantir direitos significa oferecer proteo integral, ou seja, garantir para todas as crianas e adolescentes a
sobrevivncia, o desenvolvimento pessoal e social, integridade fsica, psicolgica e moral.
Para efeito de compreenso da Lei, podemos dividir o ECA em duas partes: i) do artigo 1o at o 85 - ele
funciona como uma lei programtica, em que se faz a proclamao dos direitos da criana. ii) A partir do
artigo 86 - denominada parte especial a Lei trata da poltica de atendimento, formando, junto com os
procedimentos do judicirio, a parte procedimental, que se divide em: procedimentos das polticas sociais
para garantir os direitos da criana e do adolescente e procedimentos do judicirio, quando a criana est
envolvida em conflito de natureza jurdica. O pargrafo nico do artigo 4 diz que a garantia da prioridade
compreende: primazia de receber proteo e socorro em quaisquer circunstncias; precedncia de atendi-
mento nos servios pblicos; preferncia na formulao e na execuo das polticas sociais pblicas; desti-
nao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com a proteo infncia e juventude.
Os Direitos Fundamentais no Estatuto esto especificados como direito vida e Sade (artigos 7 a 14);
direito liberdade, ao respeito e dignidade (artigos 15 a 18); direito convivncia familiar e comunitria
(artigos 19 a 24). O Estatuto inova quanto ao contedo, uma vez que passa a tratar do direito de todas as
crianas e adolescentes sem nenhuma exceo em relao ao mtodo, j que as necessidades das crianas
so reconhecidas como direitos exigveis na Lei. Ele tambm inova na gesto porque se baseia no princpio
da descentralizao poltica e administrativa e em uma nova relao entre Estado e sociedade, a partir da
participao da populao atravs dos Conselhos de Direitos, deliberativos e paritrios.
Alm dos Conselhos de Direitos e Conselhos Tutelares (rgos de funo pblica inserido na definio das
polticas de atendimento), o Estatuto criou os fundos (nacional, estadual e municipal) como mecanismos
de arrecadao de recursos financeiros para complementar a efetivao da poltica de atendimento, con-
forme a Doutrina de Proteo Integral.
:: POLTICA DE EDUCAO

A Constituio Federal em seu artigo 205, dispe que a Educao, direito de todos e dever do Estado e da
famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando o pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
No artigo 206, estabelece que o ensino ser ministrado com base nos princpios:
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I - Igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte
e o saber;
III - Pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de insti-
tuies pblicas e privadas de ensino;
IV - Gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
V Valorizao dos profissionais do ensino, garantindo - na forma de lei -
planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial profissional e
ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos;
VI Gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
VII Garantia de padro de qualidade.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), Lei Federal n 9.394, de 20 de dezembro de 96, regulamenta
os artigos constitucionais e estabelece como princpios e fins da educao nacional, em seu artigo 2, que
a Educao dever da famlia e do Estado e inspirada nos princpios da liberdade e nos ideais de solidarie-
dade humana. Ela tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio
da cidadania e sua qualificao para o trabalho. O artigo 3 diz que o ensino ser ministrado com base nos
princpios estabelecidos na Constituio Federal e acrescenta o respeito liberdade e apreo tolerncia;
a valorizao da experincia extra- escolar; a vinculao entre educao escolar, o trabalho e as prticas
sociais; e a universalizao do acesso ao ensino fundamental.
A LDB estabelece, ainda, que dever do Estado garantir o acesso ao ensino fundamental, obrigatrio e
gratuito, inclusive para aqueles que no tiveram acesso na idade prpria (artigo 4).
O Plano Nacional de Educao, aprovado em 2001, tambm se constitui em um instrumento para efetivar
os direitos expressos na LDB, na medida em que estabelece metas para garantia de direitos.
Referncias Bibliogrficas
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Polticas de Sade, Braslia, Setembro, 2003, 2 edio.

PEREIRA, Potyara A. e BRAVO, Maria Ins (org.). Poltica Social e Democracia. Cortez Editora, So Paulo,
2001.
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A POLTICA NACIONAL URBANA: UM
PROJETO EM CONSTRUO
1
Lvia Miranda e Jan Bitoun
:: CONSIDERAES INICIAIS
No Brasil, o sistema de cidades bastante com-
plexo e muito diverso: existem cidades pequenas
(com menos de 20 mil habitantes), cidades mdias,
cidades prsperas, cidades estagnadas e as grandes
metrpoles (com mais de um milho de habitantes)
2
.
Este quadro foi herdado de nossa estrutura econmi-
ca colonial e resultante de uma cultura primrio-
exportadora que concentrou a urbanizao ao longo
do litoral.
S muito lentamente que a economia foi cami-
nhando para o interior, acompanhando o processo de
integrao do mercado nacional, que teve So Paulo
como o novo plo irradiador do desenvolvimento a
partir da industrializao. O territrio brasileiro, hoje,
caracteriza-se por grandes diferenas internas em
suas macro-regies.
No Sul e Sudeste do pas, a maior parte dos municpios
que concentram as maiores riquezas so caracteriza-
dos por cidades de mdio porte, que concentram
bons nveis de servios e equipamentos urbanos. J
em outras regies, a maior parte dos municpios tm
uma urbanizao precria ou inexistente. Poucas
riquezas foram acumuladas e a economia estagnada
no permite desenvolver as potencialidades exis-
tentes. H pouca capacidade de reverter esta situa-
o. A maioria das grandes metrpoles concentrou
o seu crescimento populacional nas periferias, aonde
as manchas de pobreza, excluso social e riscos ambi-
entais vm se acentuando.
Depois de duas dcadas de ausncia de polticas
pblicas, o governo brasileiro tenta reconstruir a poltica urbana nacional, a partir da reestruturao das
polticas de habitao, saneamento, transporte e mobilidade e solo urbano, priorizando, nestas, a popu-
lao que vive em situao mais vulnervel. Estas polticas devero reconhecer a diversidade de situaes
que ocorrem no territrio, assinalando a cada situao um conjunto de aes especficas. Estas aes
devem promover a integrao das polticas setoriais no mbito regional e enfrentar tanto os problemas
causados pela concentrao nas cidades, como definir o modelo de poltica e para aqueles municpios
onde o urbano no metropolitano, ou inclusive aqueles mais isolados ou at mesmo rurais, onde a base
econmica essencialmente agrcola ou agroindustrial. (BACELAR, T. et. All, 2006).
:: A POLTICA NACIONAL URBANA QUE ESTAMOS CONSTRUINDO
Somente com a Constituio Cidad de 88, as polticas sociais passaram a ser regulamentadas e as esferas
pblicas institucionalizadas (criao dos conselhos setoriais, conferncias, etc). Nesta poca tambm ocor-
reu um processo de municipalizao das polticas nacionais. O municpio passou a ter mais autonomia
e se tornou constitucionalmente responsvel pela formulao e implementao das polticas setoriais.
Pudemos observar ainda que principalmente as polticas de Sade, Educao e Assistncia Social criana,
conservaram uma articulao nacional e os recursos federais se tornaram vinculados existncia de um
conselho e um fundo setorial, ou seja para que o municpio recebesse recursos federais, teria que ter uma
poltica, um conselho, um fundo e realizar a conferncia municipal em cada um desses setores (Sade,
Educao, Criana e Adolescente, Assistncia Social).
No caso das polticas urbanas, a unidade nacional se desfez completamente, deixando para os municpios
o nus de responder por fortes demandas por habitao, saneamento, drenagem e transporte pblico,
mas sem recurso especfico para isso. As polticas nacionais de habitao e de saneamento se extinguem
com a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) e da Companhia de Habitao (Cohab).
Uma questo interessante que os artigos 182 e 183 da Constituio de 88 j se referiam poltica ur-
bana, mas diferente das polticas acima citadas, s foram regulamentados em 2001, com o Estatuto da
Cidade
3
. Ele garantiu institucionalmente a possibilidade de fortalecimento de uma poltica urbana em m-
bito nacional, como aconteceu com a Sade e a Educao depois das suas respectivas regulamentaes.
Outra importante conquista legal na Constituio Brasileira foi a Emenda Constitucional 26 de 2000, que
modificou o art. 6. Este artigo trata dos direitos sociais e incluiu o direito moradia como direito social
e humano e a poltica urbana como uma poltica social, assim como o direito Sade, o direito escola,
entre outros. Isso faz com que juridicamente nos possamos promover vrias lutas, respaldadas por este
1. Texto formulado a partir das consideraes contidas no Relatrio Final da Pesquisa: Tipologia das Cidades Brasileiras, desenvolvida pelo Observatrio PE para o
Ministrio das Cidades em 2005.
2. A maior concentrao populacional est na capital So Paulo que possua 10.434.252 milhes de habitantes em 2000 e a menor reside em Bor, no estado de
So Paulo eram 795 pessoas.
3. O Estatuto das Cidades (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001) uma Lei Federal que fortalece a gesto democrtica da cidade colocando o direito moradia e
o direito cidade acima do direito de propriedade, isso uma coisa importantssima porque a materializao de uma antiga reivindicao da luta pela reforma
urbana desde os anos 70 e 80, e que, s agora, est institucionalizado. Traz uma nfase aos aspectos ambientais favorecendo a integrao das polticas urbanas do
saneamento, com habitao, com transportes, etc. Traz tambm instrumentos muito fortes para facilitar a legalizao da posse da terra.
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direito jurdico e constitucional.
Nos ltimos quatro anos, algumas iniciativas vm sendo importantes para estruturao da nova poltica
nacional de desenvolvimento urbano:
1. A criao do Ministrio das Cidades;
2. A criao do Conselho Nacional das Cidades, homologado pelo Presidente
da Repblica, pelo decreto n 5.031/04 e modificado pelo decreto n 5790/06;
3. A criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, do fundo
Nacional de Habitao Popular SNHIS/FNHIS (LEI n 11.124, DE 16 de junho
de 2005) e da Poltica Nacional de Habitao;
4. A Poltica Nacional de Saneamento Ambiental PL 5296/05;
5. A Lei de Responsabilidade Territorial PL 3057/2000;
6. Poltica Nacional de Mobilidade Urbana;
7. Normas Gerais para Consrcios Lei 11.107/05;
8. O acompanhamento da elaborao dos Planos Diretores Participativos em
todo Brasil (instrumento obrigatrio para as cidades com mais de 20 mil habi-
tantes).
A institucionalizao do Estatuto das Cidades e a criao do Ministrio das Cidades trazem um acento
novo para pensar as Polticas Urbanas. O Conselho das Cidades um rgo colegiado que rene repre-
sentantes do poder pblico e da sociedade civil (entidades nacionais). Ele permanente deliberativo e
consultivo - conforme suas atribuies - e integrante da estrutura do Ministrio das Cidades. A reestrutu-
rao da poltica urbana brasileira uma diretriz aprovada no Conselho Nacional das Cidades. Pressupe
a criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, que dever estabelecer as diretrizes para o
enfrentamento efetivo do desenvolvimento urbano do pas. Compe o Sistema Nacional de Desenvolvi-
mento Urbano:
Conferncia Nacional das Cidades;
Conselho Nacional das Cidades;
Conferncia Estadual das Cidades;
Conselho Estadual das Cidades;
Conferncia Municipal da Cidade;
Conselho Municipal da Cidade;
Conferncia Regional das Cidades (facultativo para municpios com menos
de 20 mil habitantes)
Conselhos Regionais das Cidades (facultativo para municpios com menos de
20 mil habitantes).
A aprovao da Lei n 11.124/2005 institui: (i) O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
estabelecendo seus fundamentos e composio; (ii) O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS), definindo fontes e regras para aplicao de recursos; e (iii) O Conselho Nacional de Habitao de
Interesse Social (CNHIS).
Baseada em um novo desenho institucional - a partir dos princpios da descentralizao, territorializao,
intersetorialidade, participao e desenvolvimento institucional - a nova poltica nacional urbana, dever
ser o ponto de partida para o processo de planejamento da habitao, saneamento, transporte e trnsito
e solo urbano no pas. Esta nova estrutura nacional dever se desdobrar em planos de mbito estadual
e municipal. Deste modo, espera-se que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano possa abranger
tanto as reas mais concentradas metropolitanas, como o urbano no metropolitano, inclusive aquele
mais isolado ou rural, onde a base econmica essencialmente agrcola ou agroindustrial.
Porm, at o momento, a ateno a este urbano no metropolitano, menos dinmico, isolado ou raro,
no vem sendo destacada entre os aspectos que definem a nova abordagem de poltica urbana. Isto, se
deve em parte, a falta de integrao to caracterstica do nosso executivo nacional. A principal dificuldade
do processo a de promover interfaces entre os ministrios das Cidades e outros ministrios - como o da
Integrao, do Desenvolvimento Agrrio, Sade, Educao, entre outros. Como pensar o municpio em
toda sua extenso (urbana e rural) sem articular as interfaces e os programas urbanos e rurais? Como
pensar o municpio sem pensar o seu entorno, a sua regio? Seja em reas metropolitanas ou no interior,
onde as questes que caracterizam um conjunto de municpios so de carter agrcola, ou da falta de
equipamentos urbanos como escolas, hospitais.
Interesses em torno de como deve se organizar o crescimento, o funcionamento da cidade e os investi-
mentos pblicos, esto em debate. As normas e instrumentos definidos na Constituio Federal ou pelo
Estatuto da Cidade tambm estaro sendo apreciados. Diferentes setores da sociedade e do governo sero
visto argumentando sobre qual o melhor meio para coordenar as aes dos setores pblicos e privado.
O intuito do debate garantir a transparncia da administrao pblica, bem como a participao da so-
ciedade na gesto da cidade. Esperamos que ai esteja a fora para articular o grande poder impulsionador
do Estado Nacional e a capacidade articuladora dos poderes estadual e municipais.
Desde j, se trata de um exerccio democrtico sobre os destinos dos municpios. Este exerccio dever
prevalecer acima dos interesses exclusivos do mercado imobilirio, dos grandes proprietrios fundirios,
dos grandes industriais e dos interesses individuais amesquinhados que se sobrepem aos interesses co-
letivos.
Cabe, ento, s organizaes populares fiscalizarem, fazerem o controle social para que o poder pblico
cumpra o seu papel de fortalecer uma poltica nacional urbana, verdadeiramente articulada a diversidade
do pas e ao interesse coletivo. Neste sentido, importante afirmar que a propriedade imobiliria s
poder cumprir funo social quando for utilizada para atividades econmicas geradoras de trabalho,
emprego e riqueza; para equipamentos e servios pblicos, assim como para usos e ocupao do solo
compatvel com a infra-estrutura urbana disponvel.
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O contexto da nova poltica urbana amplia, ainda, as condies atuais para uma nova participao popular
com esferas pblicas fortalecidas. Para que isso ocorra necessrio que se configure uma nova arquitetura
da participao popular, de modo a possibilitar o redesenho do modelo/sistema de gesto municipal, bus-
cando responder s exigncias de integrao, convivncia intersetorial, diviso equilibrada de prerroga-
tivas e operacionalidade das esferas pblicas existentes na cidade e sua articulao com o novo modelo
nacional. Com a aprovao do Estatuto da Cidade e a constituio do Ministrio das Cidades, novas

situaes de configurao/desconfigurao do sistema de participao popular, em especial relacionadas
s esferas pblicas esto postas. Conforme sabemos, o Ministrio das Cidades realizou a primeira Confer-
ncia Nacional das Cidades e nela foram aprovadas novas diretrizes para o conjunto das polticas pblicas
urbanas (saneamento, habitao, transporte, meio ambiente, solo urbano, etc.), assim como para a gesto
dessas polticas pblicas por intermdio do Conselho Nacional das Cidades e dos Conselhos Estaduais e
Municipal das Cidades.
Referncias Bibliogrficas
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urbana do Brasil. Campinas: UNICAMP-IE, v.1, 1999. 444p.
IPEA. Configurao atual e tendncias da rede urbana do Brasil. Braslia: IPEA, 2002. (Srie caracter-
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BACELAR, T. et all. Tipologia das Cidades Brasileiras. Recife: Observatrio das Metrpoles/FASE, 2006.
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RECONFIGURAO DAS POLTICAS
NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
URBANO: HABITAO
Maria ngela Souza
Desde os anos 80, o Brasil tem vivido uma grande
contradio entre as conquistas sociais e polticas
que ampliaram os direitos da cidadania e o avano
do modelo econmico neoliberal implantado a partir
dos anos 90. No mbito da Constituio Federal de
88, foram reconhecidas a universalidade dos direitos
sociais e a responsabilidade do Estado como prove-
dor e produtor desses direitos, enquanto do ponto
de vista macroeconmico, investimentos nas polticas
sociais continuam sendo incompatveis com o mode-
lo econmico que vem sendo adotado.
E desde os anos 90, tem se tornado cada vez mais
forte os efeitos da ausncia por parte do Governo
Federal de atuao nas polticas sociais, entre elas
a de habitao. A concepo neoliberal da reforma
do Estado, aliada ao discurso da parceria pblico-
privada, tem funcionado como disfarce ideolgico
do abandono das obrigaes do Estado para com as
obrigaes dos cidados. Isso, por sua vez, amplia a
importncia da participao democrtica e do con-
trole social das polticas pblicas pelos cidados e, em
especial, pelos movimentos populares.
A poltica habitacional (nacional, estadual e munici-
pal), reflete o mesmo movimento de retrao que
se observa no quadro das polticas sociais, especial-
mente a partir da dcada de 90. Contudo, esse movi-
mento de retrao se d aps uma dcada de grandes
conquistas em termos de poltica habitacional para
as famlias de menor renda. Conquistas estas que se
constituem o resultado, em grande parte, da presso
do movimento popular que emerge nas grandes ci-
dades brasileiras em meados dos anos 70.
A poltica habitacional promovida a partir de 1964, pelo Sistema Financeiro de Habitao (SFH) delega
ao Banco Nacional de Habitao (BNH) a funo de implantar a poltica de habitao popular atravs das
Cohabs. Especialmente no Recife e nos municpios vizinhos, o incentivo dado ao setor da construo civil
pela Poltica Habitacional - implantada atravs do SFH - aumenta a especulao imobiliria e contribui
para a elevao do preo da terra urbana, impondo maiores dificuldades de fixao residencial no ncleo
metropolitano. Por outro lado, a construo dos grandes conjuntos habitacionais destinados ao mercado
popular leva a populao do ncleo metropolitano para os municpios do entorno, deixando as famlias
mais pobres excludas do acesso aos mecanismos de financiamento do BNH. Com a perda do poder de
compra da populao, face poltica de arrocho salarial adotada pelo governo na dcada de 70, as fam-
lias mais pobres passaram a viabilizar a moradia s margens do mercado formal por meio de sucessivas
invases de terrenos urbanos, que ocorrem a partir de meados da mesma dcada de 70, com carter de
luta organizada (Falco Neto & Souza, 1985).
Esta situao se expressa no espao metropolitano quase duplicando os assentamentos pobres situados no
seu ncleo entre os anos de 75 a 90. No Recife, esses assentamentos foram ampliados em cerca de 87%
nesse perodo, passando de uma rea de 17,7 Km2 para 33 Km2 (Souza, 1990). Na dcada de 90, esse
movimento arrefeceu. As reas pobres se expandiram 3%, passando a ocupar uma rea de 34,1 Km2, o
que representa 15,6% do territrio total do municpio e mais de da rea urbana ocupada - 41,2% do
total de habitaes da cidade. (Fidem, 2000).
Paralelamente a esse processo, os anos 80 marcam o incio de um novo padro da poltica habitacional,
decorrente das mudanas empreendidas na poltica do BNH, a partir de meados da dcada de 70. A
criao de programas alternativos ao programa convencional de Construo de Conjuntos Habitacionais
instala, pela primeira vez na histria do pas, uma poltica habitacional dirigida para urbanizao de as-
sentamentos pobres consolidados nas cidades.
Desde os anos 30, a poltica habitacional implantada no Brasil - seja atravs dos Institutos de Aposenta-
doria e Penso (Iaps), seja atravs da Fundao da Casa Popular (FCP), criada em 1946, seja atravs do SFH/
BNH, que substitui a FCP em 1964 - contempla exclusivamente a proviso de novas moradias em conjuntos
habitacionais. A reformulao empreendida na poltica habitacional, que tem por objetivo a urbanizao
de favelas, instala um novo processo que abre espao para a descentralizao da poltica habitacional,
atravs de maior envolvimento da esfera local estadual e municipal na gesto dos conflitos
e dos programas implantados.
No Recife, o reconhecimento dos assentamentos pobres como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis),
atravs da Lei de Uso e Ocupao do Solo no14.511/83, torna-se pioneiro no pas. A participao de
entidades, de polticos e de profissionais, especialmente a Comisso Justia e Paz, que teve frente o
Arcebispo Dom Hlder Cmara, contribui para o avano deste processo, que se consolida com o Plano de
Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), instrumento de regulao urbanstica e de
gesto das Zeis, institudo pela Lei Municipal no 14.947/87.
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A extino do BNH em 1986, expressa o esgotamento da poltica habitacional ao nvel federal. Contudo,
alguns avanos na poltica de habitao popular implantada pela Cohab-PE instalam processos que mere-
cem destaque. Visando reduo dos custos de produo da habitao, o governo estadual adota como
princpio bsico de ao, a intermediao dos mercados especulativos da terra e do material de cons-
truo. Ele adquire terras por meio de desapropriao e de cesso de terras pblicas para ampliar a oferta
de rea para implantao de novas habitaes ou para regularizao fundiria de reas j ocupadas pela
populao pobre e cria o Banco de Materiais de Construo BMC, que compra em larga escala e repassa
para a populao a preo de custo, dando suporte construo e melhoria de habitaes sob o regime de
autoconstruo remunerada. (Souza, 1993).
Em termos quantitativos, registra-se na Regio Metropolitana do Recife no final dos anos 80, cerca de
40 assentamentos pobres urbanizados ou reassentados, mais de 25.000 moradias construdas ou recons-
trudas e cerca de 30.000 moradores das reas pobres do Recife em processo de titulao da posse da
terra,mediante os instrumentos jurdicos de escritura pblica ou concesso do Direito Real de Uso. (Per-
nambuco,1990; Souza, 2004, 2003 e 1991).
Em face do aprofundamento da crise do SFH, aps a extino do BNH, o Conselho Curador do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (CCFGTS) suspende, entre 1991-94, qualquer tipo de emprstimo, o que
leva ao esgotamento da poltica de habitao popular. A abertura de novos emprstimos pelo CCFGTS,
a partir de 1995, condiciona exigncias normativas nos novos programas (Promoradia e Prosaneamento)
que dificultam o acesso aos recursos por parte da maioria dos estados e municpios, por motivo de incapa-
cidade de endividamento. O acesso s famlias mais pobres passa a ser somente viabilizado pelo Programa
Habitar Brasil, com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU). A partir de 98, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) se incorporou ao programa, conferindo-lhe um novo formato sob a denomi-
nao do Programa Habitar Brasil/BID, reforando e condicionando os investimentos em Urbanizao de
Assentamentos Subnormais (UAS) aos investimentos no Desenvolvimento Institucional (DI) do municpio
beneficiado.
A extino da Cohab, no final da dcada de 90, expresso do esgotamento dessa poltica habitacional
em Pernambuco.. O Conselho Estadual de Habitao, criado pela Lei Estadual no 10.547/ 91, s foi insta-
lado aps alteraes em nova lei elaborada em 2000 e nunca apresentou regularidade em seus resultados
e em seu funcionamento. Do mesmo modo, o Fundo Estadual de Habitao (Fehab), tambm criado na
dcada de 90, apresentou tentativas de formulao e instalao, j na dcada seguinte, sem resultados
efetivos.
A Emhape - empresa que substituiu a Cohab, em 1999 - passou a atuar, predominantemente, como me-
diadora entre o organismo financiador (Caixa Econmica Federal), as famlias que tm acesso s cartas de
crdito e a iniciativa privada, que assume a construo dos ncleos habitacionais. A Cehab - que substitui
a Emhape, em 2003 - vem atuando nos programas sociais, por intermdio do Programa Habitar Brasil/BID,
congregando municpios e intermediando seu acesso ao programa, bem como vem investindo em novas
alternativas apresentadas pelo Governo Federal.
O crescente processo de descentralizao e municipalizao, impulsionado pela Constituio de 88 e pela
reforma tributria, incrementou os recursos destinados aos municpios. Com isso, as cidades vm adqui-
rindo maior autonomia para formular polticas especficas. Contudo, as mudanas institucionais que vm
se instalando se do de forma diferenciada nos diversos municpios, segundo a incorporao e a institu-
cionalizao de canais de gesto democrtica e de instrumentos de planejamento urbano, como, tambm,
de acordo com a capacidade tcnico-financeiro-administrativa do municpio e a ordem de prioridade por
ele conferida alocao de recursos para as polticas sociais. E, apesar dos incentivos municipalizao
da poltica habitacional, a esfera estadual ainda se mantm atuante na Regio Metropolitana do Recife,
especialmente para os municpios que se apresentam pouco estruturados para enfrentar a questo.
A conjuntura nacional, na dcada de 90 e incio da de 2000, marca avanos significativos para a poltica
urbana e habitacional:
Em 1991, encaminhado ao Congresso Nacional um Projeto de Lei de ini-
ciativa popular, que cria o Fundo e o Conselho de Moradia Popular, acompa-
nhado por cerca de um milho de assinaturas de movimentos populares por
habitao e outras entidades ligadas s lutas urbanas;
Em 1992, tambm encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
no. 2.710, que cria o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social;
Em 2001, aprovado, aps 11 anos de negociaes e adiamentos, o Estatuto
da Cidade, que regulamenta os artigos 192 e 183 da Constituio Federal de
1988, que trata da Poltica Urbana, e vem consolidar, em escala federal, diver-
sas inovaes que municpios dispersos promoveram.
Com o Governo Lula, que teve incio em 2003, so empreendidas novas iniciativas para o setor habitacio-
nal. O ministrio das Cidades substitui a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da
Repblica pelo Decreto no 4.666/03 e encaminha ao Congresso Nacional uma Emenda Substitutiva Global
ao Projeto de Lei no. 2.710/ 92, que:
Institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), estabe-
lecendo seus fundamentos e composio;
Cria a Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), definindo
fontes e regras para aplicao de recursos;
Cria o Conselho Nacional de Habitao de Interesse Social (CNHIS), vinculado
ao Conselho das Cidades.
Com isto, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal podem, desde ento, se beneficiar dos recursos do
FNHIS, desde que venham a:
Constituir Fundo com dotao oramentria prpria, destinado a implemen-
tar poltica de habitao de interesse social;
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Constituir Conselho que contemple a participao de entidades pblicas e
privadas, bem como segmentos da sociedade ligados rea de habitao, ga-
rantindo a proporo de um tero das vagas aos representantes dos movimen-
tos populares;
Apresentar Plano Habitacional de Interesse Social, considerando as especifi-
cidades do local e da demanda;
Firmar Termo de Adeso ao SNHIS;
O SNHIS adquire novas perspectivas de investimentos no mbito do Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC), lanado em janeiro de 2007. Este programa no altera as regras para acessar os recursos
para a habitao, mas prev o aumento de recursos nas linhas de crdito e opes de investimento j
existentes, sendo condio necessria para participar do programa, os estados e municpios assinarem o
termo de adeso ao SNHIS junto Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades.
Em linhas gerais, o PAC est organizado em cinco blocos:
1. Investimento em infra-estrutura - resgatando o papel do Estado como indutor do crescimento medi-
ante a alocao de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) e das empresas estatais, o aumento do
Plano Prioritrio de Investimentos (PPI), o estmulo ao aumento do investimento privado, a reduo das
desigualdades regionais e a reduo do supervit primrio para 3,75% do PIB;
2. Estmulo ao Crdito e ao Financiamento - com a criao de fundos de investimentos, a exemplo do
FGTS, e do aumento do volume de crdito, sobretudo para aplicao em saneamento e habitao e do
crdito de longo prazo para investimentos em infra-estrutura;
3. Melhoria do Ambiente de Investimentos - com medidas que incluem o aperfeioamento do marco
regulatrio e o incentivo ao desenvolvimento regional, via criao da SUDAM (Superintendncia de De-
senvolvimento da Amaznia) e da SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste);
4. Desonerao e Aperfeioamento do Sistema Tributrio - com a suspenso da cobrana de PIS/CON-
FINS de obras de infra-estrutura e a iseno do Imposto de Renda de Pessoas Fsicas (IRPF) de Fundos de In-
vestimento em Infra-estrutura visando incentivar o investimento privado, o desenvolvimento tecnolgico
e o fortalecimento das micro e pequenas empresas;
5. Medidas Fiscais de Longo Prazo - com destaque para o controle das despesas de pessoal, a criao da
Poltica de Longo Prazo de Valorizao do Salrio Mnimo e a instituio do Frum Nacional da Previdncia
Social.
O PAC representa uma mudana importante na agenda econmica, antes focada no controle da inflao
e do dficit fiscal, assumindo como eixos o aumento dos investimentos pblicos em infra-estrutura, o
aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao. As medidas propostas pelo pro-
grama tero impacto sobre as cidades e sobre a poltica de desenvolvimento urbano, uma vez que prev
investimentos da ordem de R$ 106,3 bilhes em Habitao e R$ 40 bilhes em Saneamento at 2010.
O montante contabiliza recursos oriundos ou geridos pela Unio, investimentos do setor privado e con-
trapartida de estados, municpios e muturios, delineando um cenrio promissor para investimentos no
setor da habitao popular.
Com o PAC consolidam-se as oportunidades dos recursos para a implantao da poltica habitacional. O
PAC prev o aumento de recursos nas linhas de crdito e opes de investimento j existentes, estabe-
lecendo diferenas somente entre quem pode solicitar os recursos - alguns podem ser feitos diretamente
aos agentes financeiros pelas pessoas fsicas, outros dependem de intermediao dos governos locais.
Os programas disponveis no mbito da Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social, segundo as
linhas de financiamento so:
Recursos do Oramento Geral da Unio (OGU);
Urbanizao de assentamentos precrios;
Apoio ao poder pblico para construo habitacional para famlias de baixa
renda, e Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH);
Recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS;
1) PR-MORADIA - apoio ao poder pblico para construo habitacional para
famlias de baixa renda;
2) APOIO PRODUO - financiamento a pessoas jurdicas para o atendi-
mento habitacional de famlias com renda at 5 salrios mnimos
3) CARTA DE CRDITO:
3.1) Financiamento a pessoas fsicas com renda at 5 salrios mnimos para
atendimento habitacional
3.2) Financiamento habitacional para cooperativas e associaes populares;
3.3) Financiamento a pessoas fsicas com renda at 5 salrios mnimos para
aquisio de imveis usados.
Recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR):
Programa de Arrendamento Residencial (PAR);
Recursos do Fundo de Desenvolvimento Social e o programa Crdito
Solidrio;
No mbito da Poltica de Regularizao Fundiria, foi lanado o Programa Urbanizao, Regularizao e
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Integrao de Assentamentos Precrios: Ao: Ao de Apoio a Projetos de Regularizao Fundiria Sus-
tentvel de Assentamentos Informais em reas Urbanas, que visa democratizao do acesso da popu-
lao de baixa renda terra regularizada e urbanizada, nos termos do Estatuto da Cidade, da Medida
Provisria n 2.220/01 e outros marcos legais.
Como desafios para a implementao de uma Poltica Habitacional de Interesse Social, seja ao nvel es-
tadual, seja ao nvel dos municpios, destacam-se:
1. A implantao de polticas efetivamente redistributivas que promovam a inverso de prioridades, con-
ferindo nfase aos programas subsidiados para atendimento s camadas de mais baixa renda (at 3 sa-
lrios mnimos), as quais concentram a maior parte do dficit habitacional;
2. A garantia de sustentabilidade dos programas implantados, principalmente aqueles que so subsidi-
ados, mediante a capacidade administrativa e tcnica do rgo promotor; a articulao das aes comple-
mentares de responsabilidade de outros rgos, envolvendo saneamento, energia eltrica, transporte,
promoo de trabalho e renda, etc; a participao da populao beneficiada na gesto dos programas; e
a promoo de trabalho e renda para as famlias mais pobres;
3. A garantia da cidadania ativa, por meio de fruns amplos e locais de participao com capacidade
deliberativa, estruturando e apoiando os Conselhos de Habitao, institudos nas instncias estadual e
municipais;
5. A garantia da assistncia tcnica e jurdica populao inserida na faixa de atendimento dos programas
habitacionais de interesse social, fazendo com que as aspiraes emanadas nas declaraes, tratados, con-
venes e leis sejam gozadas pelas pessoas que sofrem violaes dos direitos preconizados.
O enfrentamento dos desafios para a construo da agenda de uma poltica de habitao de interesse
social requer o fortalecimento dos Conselhos de Habitao constitudos ao nvel estadual e dos diversos
municpios, bem como do Conselho das Cidades, com carter deliberativo e garantindo a participao da
sociedade e o controle social. Somente com o envolvimento de toda a sociedade ser possvel garantir o
direito cidade para quem nela vive.
Referncias Bibliogrficas
FALCO NETO, Joaquim de Arruda & SOUZA, Maria Angela de Almeida. Os Mocambos do Recife. O
Direito de Morar in Revista Cincia Hoje Especial Nordeste. Rio de Janeiro: SPBC, vol. 3, n. 18, maio-
jun, 1985.
FIDEM. Mercado Imobilirio Informal. Recife: FIDEM, 2001
____________ Banco de Dados Georreferenciados sobre a Pobreza Urbana na RMR. Recife: FIDEM,
2000
PERNAMBUCO, Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano. Poltica de habitao popular em
Pernambuco. A atuao do Governo Estadual no

perodo de maro 1987/1990. Recife : SEHDUR, 1990.
SOUZA, Maria Angela de Almeida. Avano e Arrefecimento do Processo de Regularizao Fundiria
dos Assentamentos Populares do Recife in Anais do III
Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico. Recife, 2004, no prelo
____________ Poltica Habitacional para os Excludos: O Caso da Regio Metropolitana do Recife. Rio
de Janeiro:IPPUR/UFRJ, 2003. <http:/www.redehabitat.tk>.
____________ Habitao: Bem ou Direito? O dilema da promoo pblica da habitao popular. In:
NASCIMENTO,E.P., BARREIRA,I.A. Brasil Urbano. Cenrios da Ordem e da Desordem. Rio de Janeiro:
Notrya,1993.
____________ Assentamentos Populares do Recife. Transformaes recentes da situao fundiria e
jurdica in Anais do IV Encontro Nacional da ANPUR. Salvador: ANPUR, 1991, p. 611-231.
____________ Assentamentos Populares do Recife. Cadastro e Mapeamento. Recife: Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano, 1990.
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RECONFIGURAO NAS POLTICAS
DE SANEAMENTO: A PELEJA E A PAR-
TICIPAO DA SOCIEDADE NO DUELO
CONTRA A INSALUBRIDADE
Alexandre Ramos
Grande Recife, 14 municpios com notveis diver-
sidades: culturais, ambientais, econmicas e sociais.
Conseqentemente, Grande Recife de desigualdades
sociais que se apresentam atravs das desigualdades
espaciais. A populao rica morando em reas con-
solidadas, enquanto a populao carente ocupa os
ambientes frgeis: alagados, encosta e manguezais,
por exemplo. Onde cerca de metade da populao
vive em situao de pobreza absoluta, morando mal
em menos de 10% da rea das cidades e onde, ao
longo dos sculos, os pobres j nasceram com um
destino: lutar por um pedao digno de cho.
A maioria da populao de Pernambuco se consoli-
dou nas cidades a partir no milagre econmico que
prometeu nos anos 70, o crescimento econmico ga-
rantindo o crescimento social. Produziu sim, cidades
insustentveis, pois o crescimento da populao nas
cidades no foi acompanhado pela ampliao de in-
fra-estrutura urbana. Problema que atingiu direta-
mente a populao mais pobre. Populao que, ao
levantar os problemas comunitrios, sempre aponta
o lixo, a falta de gua de qualidade, os alagamentos,
ratos e muriocas como problemas a serem resolvi-
dos. Todos esto relacionados ausncia ou a pouca
eficcia das aes de saneamento.
O Grande Recife o que se firmou ao longo dos
sculos culpado os manguezais e morros. O Recife da
ocupao impelida da populao sada da escravido
nesses ambientes frgeis. Terra que j foi considera-
da dos mocambos, da resistncia histrica da popu-
lao,
expressa em Braslia Teimosa e no Movimento Terras de Ningum. Esse espao o mesmo espao de dis-
puta com os construtores da cidade formal, que instituiu a Liga Contra os Mocambos, que alugava o cho
para a populao expulsa dos mocambos, que evacuou as populaes tradicionais para reas distantes em
outras cidades da Regio Metropolitana do Recife (RMR), duplicando a populao da RMR sem ofertar
saneamento adequado e facilitando a expanso do mercado imobilirio especulativo na capital. Nos dois
casos, destaca-se a ausncia de polticas de saneamento, de aes estruturadoras e de planejamento do
setor de saneamento para o atendimento dessas demandas.
:: SANEAMENTO VIDA
Por falta de polticas e aes de saneamento, 240 crianas morrem por dia no Brasil (uma a cada seis minu-
tos). E este fato est diretamente relacionado a doenas transmitidas pela gua. No Brasil, encontramos 30
milhes de pessoas que no recebem gua tratada e so jogados diariamente 10 bilhes de litros de esgo-
tos sem tratamento nos rios e no mar (menos de 10% do esgoto produzido tratado). Somente em gua
e esgoto, foram aplicados em 26 anos (1970 a 1996) cerca de 15 bilhes de dlares, o que demonstra que
a ampla aplicao de recursos no mudou o quadro de desigualdades e no alterou o padro de vida da
populao mais pobre. Os recursos so geralmente empregados de forma clientelista ou planejamento.
No Grande Recife, 15% da populao no acessa a rede de gua potvel e de cada 10 litros de gua
produzidos pela Compesa, seis se perdem no caminho at as casas e, ainda assim, vivemos em estado
de racionamento h 23 anos (o corte no fornecimento de gua quase dirio, alm de rotina, tornou-se
poltica pblica estatal). Segundo o IBGE (2000), de cada 100 casas, 17 no possuem sequer banheiro ou
pia interna e apenas 34% das casas coletam esgoto, que lanado sem tratamento em nossos rios pela
Compesa, dada a precariedade que se encontram as estaes de tratamento.
Ainda no Grande Recife, encontramos 115 mil domiclios sem coleta de lixo. Destes, 10 mil jogam o
lixo diretamente no rio ou no mar, contaminando as guas superficiais e subterrneas. Mas, apesar da
precariedade do sistema, de cada R$ 6,00 do oramento das prefeituras, R$ 1,00 destinado coleta e
destinao final do lixo.
Com esses dados surgem perguntas: O que estamos fazendo para alterar esse quadro? Que polticas estru-
turadoras existem para mudar essa realidade? E como a populao intervm nesse processo?
Primeiramente, importante conceituar o saneamento. A ocupao humana dos ambientes naturais os
modifica e essa interveno humana produz desequilbrio e gera resduo, que precisam ser reparados. Os
resduos poluentes precisam ser transportados para algum lugar e, em seqncia, tratados. Os resduos
slidos, o esgotamento, a poluio do ar, entre outros, tambm. O manejo da gua da chuva e a gua po-
tvel, que cada vez mais difcil de encontrar, compem o que conhecemos por saneamento ambiental.
Portanto, sanear significa tornar saudvel.
Ambiente sadio significa no s diminuio de doenas na populao ou proteo do ambiente natural.
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Representa, tambm, melhores condies sociais e de desenvolvimento econmico. O Comit de Imple-
mentao da Agenda 21 Mundial (ONU) definiu que o acesso gua segura a maneira mais simples e
eficiente de combater a pobreza.
Para tornar um ambiente saudvel, o saneamento deveria ser estruturado a partir da implantao inter-
relacionada entre seus diversos setores e assim orientado a partir de trs princpios elementares:
Universalidade - garantia de acesso aos servios de saneamento a toda a populao, indistintamente, a
partir de solues adequadas a cada ecossistema e respeitando as identidades culturais de cada regio;
Eqidade - garantia a toda a populao de igual nvel de qualidade na prestao dos servios, indepen-
dentemente de classe social, sendo as taxas e tarifas dos servios, instrumentos de justia social;
Integralidade - oferta e prestao de servios em todas as suas fases e componentes, garantindo me-
lhores resultados e eficcia a partir de polticas integradas e no fragmentadas, o que permite a eficincia
na aplicao recursos investidos.
So considerados servios de saneamento ambiental: o abastecimento de gua (captao, aduo de
gua bruta, tratamento, aduo de gua tratada, reservao e distribuio de gua); o esgotamento
sanitrio (coleta, transporte, tratamento e disposio final do esgoto sanitrio); o manejo dos resduos
slidos urbanos (coleta, transporte, reaproveitamento, reuso e reciclagem, tratamento e a disposio fi-
nal do lixo, alm de varrio, limpeza, capina e poda de rvores); o manejo das guas pluviais (captao,
coleta, transporte, reuso e destinao das guas de chuva); o controle ambiental de vetores e reser-
vatrios de doenas; o tratamento e disposio dos resduos gasosos e a disciplina da ocupao do
solo nas condies que maximizem a promoo e a melhoria das condies e vida.
:: POLTICA DE SANEAMENTO: COMPREENDER PARA RECONFIGURAR
O conhecimento dessa viso mais geral de descaso com as polticas relacionadas ao setor saneamento, que
contrape como a definio mais integradora dos seus servios, imediatamente provoca a questo: Ser
possvel perceber as causas da desarrumao e da desgovernana do saneamento no Brasil?
Para essa compreenso, necessrio remontar o setor a partir do perodo colonial aos dias atuais, sin-
tetizado no quadro abaixo:
Concesso iniciativa privada;
Governos estaduais responsveis por concesses;
Atendimento apenas s reas centrais;
Rompimento das concesses privadas;
Insatisfao;
Consolidao de quadro tcnico estatal;
Construo de sistemas e de conhecimento Saturnino de
Brito como referncia nacional;
Surgimento de autarquias;
Mecanismos de financiamento;
Crtica burocracia e dependncia de recursos;
Criao de fundos estaduais;
Criao do Plano Nacional de Financiamento de Servios
Municipais de Abastecimento Dgua;
Ao da SUDENE pela escassez de recursos, o saneamento
bsico definido apenas como aes de gua e esgoto;
Maior autonomia;
Gesto empresarial;
Companhias mistas estaduais;
Criao do sistema financeiro do saneamento bsico BNH;
Criao do PLANASA (Plano Nacional de Saneamento)
1971/1990;
Consolidao da autonomia;
Auto-sustentao tarifria;
Financiamento com recursos renovveis;
Gesto estadual centralizada da gua e esgoto;
Excluso do poder local;
Crise e crtica ao PLANASA;
Retorno do conceito de saneamento ambiental;
Contnua desintegrao dos setores e polticas;
Retorno das concesses privadas;
Esgotamento do modelo de companhias estaduais;
Polarizao entre estados e municpios;
500 milhes de dlares para o PMSS (Projeto de Moderniza-
o do Setor Saneamento);
Maior participao do Ministrio de Meio Ambiente na
poltica de lixo;
Consolidao do SUS (executou aes em saneamento);
Incio das concesses
Maior presena do
poder pblico
Busca por autonomia
dos servios
Consolidao da auto-
nomia
Centralizao forada
Ausncia de poltica
nacional
Desregulao, desinte-
grao e reduo dos
investimentos
1880-1920
1920 a
1940
Anos 50
Anos 60
Anos 70
Anos 80
Anos 90
PRINCIPAIS CARACTERSTICAS
gua, esgoto e lixo individualizados bicas, chafarizes e
abastecimento direto dos mananciais;
Esgoto - carregado em potes (tigres) por escravos;
Drenagem apenas em reas centrais por ao das cmaras
municipais;
ASPECTO GERAL
Quase ausncia do Poder
Pblico
PERODO
Colonial
Baseado na dissertao de Andr Monteiro Costa - Anlise Histrica do Saneamento no Brasil
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:: ESTAMOS NO SCULO 21
Samos, ento, da dcada de 90 (ou passamos do ano 2000) com o setor de saneamento no fundo da
vala de esgoto. O processo de desestruturao vivido nas duas ltimas dcadas acarretou um quadro
de abandono, descaso e ausncia de prioridade. At 2006, alm de no existir uma poltica nacional ou
mesmo diretrizes gerais de regulao, conseqentemente sem regras para prestao dos servios, o plane-
jamento e a definio de metas universalizao foram inexistentes. Sem metas claras e articuladas pelos
municpios, estados e Unio, o poder pblico continuou investindo em aes imediatistas e de curto prazo,
no ampliando, assim, as condies de salubridade das comunidades.
Ao falar em ausncia de prioridade, importante destacar o contingenciamento dos recursos e a extino
das linhas de financiamento para o setor pblico que esto atrelados s polticas econmicas acordadas
com o FMI, diminuindo a capacidade de endividamento de prefeituras e governos. O Governo Federal
criou supervit para pagamento do servio da dvida externa e nos quatro anos do segundo mandato de
Fernando Henrique Cardoso, foram contratados R$ 273 milhes para saneamento com recursos do FGTS
(o que daria menos de R$ 500 mil por prefeitura, se os valores fossem repassados para metade dos mu-
nicpios do Brasil). J R$ 1,2 bilho (cinco vezes mais) retornou ao FGTS referente ao pagamento, amor-
tizao e juros de operaes firmadas pelos servios de saneamento.
Acrescenta-se que - at aquele momento - a ausncia de integrao do setor (existiam diversos rgos
atuando sobre um mesmo componente do saneamento ao mesmo tempo) e a ausncia de controle social
e participao da sociedade nos trs nveis de governo. No existindo regras, polticas, planejamento e
financiamento. O que seria possvel integrar? Onde seria possvel a participao da sociedade?
Saneamento um setor que emprega diretamente mais de 600 mil pessoas do Brasil e tem um dos maiores
oramentos do poder pblico para manuteno dos sistemas. Mesmo assim, o setor representava menos
de 1% dos gastos sociais do Governo Federal (1995-2001). Seus servios encontravam-se visivelmente su-
cateados, o que ampliou cada vez mais o processo de privatizao e terceirizao destes. O quadro abaixo
sintetiza a situao nacional encontrada pela atual Gesto Federal:
GUA DE AGOSTO
18 milhes sem acesso a
gua nas reas urbanas;
Racionamento em 42%
dos municpios; 38% dos
municpios distribuem
gua sem tratamento;
63% no adicionam flor;
93 milhes de pessoas
coletam o esgoto, mas no
o tratam;
SETOR
Dados gerais
RESDUOS SLIDOS
94% da populao urbana
com coleta de lixo (grande
crescimento); 8 milhes de
pessoas sem coleta; 24 mil
catadores trabalhando em
lixes; 7 mil morando nos
lixes; 200 mil catadores
nas ruas e lixes;
MANEJO DAS GUAS PLUVIAIS
1.200 municpios sofreram
inundaes (2001); 78%
dos municpios possuem
servios de drenagem
urbana; 66% dispem
de rede subterrnea; 256
municpios com planos de
drenagem;
75% dos servios
prestados pelos Estados
(hegemonia);
Sucateamento das com-
panhias (perdas de 60%
no faturamento);
Venda de aes;
Terceirizao de servios;
R$11 bilhes por ano;
Suspenso do financia-
mento pelo FGTS;
Pequena linha do BNDES
Desvio dos recursos
(lucro) para outras aes
de governo;
Auto-sustentao a par-
tir dos recursos da tarifa;
Gesto /
execuo
Recursos
movimenta-
dos (2001)
Formas de
financia-
mento
Investimen-
tos
Servio municipal 88%
Servio privatizado 11%
Empresa contratada 1%
(30% do lixo gerado no
pas - metrpoles); Su-
cateamento da prestao
pblica; Excesso de dividas
trabalhistas;
R$ 5 bilhes por ano;
Pouco financiamento
a partir do BNDES e do
FNMA (Fundo Nacional de
Meio Ambiente);
Realizados com recursos
do oramento municipal;
Aes pontuais e paliati-
vas; Servio essencialmente
municipal; Estado pre-
sente apenas nas grandes
obras de macrodrenagem;
Dependente da administ-
rao direta.
Difcil de levantar (rubri-
cas dispersas em vrios
rgos).
Ausncia de financia-
mento; Mais de 1000
municpios sem previso
oramentria;
Realizados com recursos
do oramento municipal
ou emendas no OGU;
Compreendendo a necessidade de dar um basta em tal situao, desde a dcada de 90, parte da sociedade
se mobilizou e formulou propostas para sanar a crise do setor. Neste momento cresceu uma articulao
contrria privatizao dos servios de saneamento e, aps quatro anos de debates, resultou em aprova-
o do Projeto de Lei Complementar 199/93 (Poltica de Saneamento) no Congresso Nacional, que poste-
riormente foi vetado pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso.
Surgiu da uma frente de luta por uma poltica nacional de saneamento que tinha como objetivo garantir
trs principais diretrizes da sociedade: a universalidade, a integralidade e a eqidade. Nesse contexto, es-
to sendo formuladas propostas numa perspectiva democrtica e popular, ao longo de 10 anos e que se
consolidam na atual poltica do Governo Federal.
:: RECONFIGURAO DA POLTICA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
Reconhecendo a precariedade da situao nas reas urbanas do Brasil, compreendendo o saneamento
como um instrumento estratgico de reforma urbana e afinado com os movimentos sociais, o atual Gov-
erno Federal criou o Ministrio das Cidades, que possibilitou uma maior visibilidade do setor e sua integra-
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o aos setores de habitao, planejamento urbano e transporte, trnsito e mobilidade. Em sua estrutura,
o Ministrio instituiu a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e nela empossou o coordenador da
Frente Nacional de Saneamento Ambiental.
A organizao dessa Secretaria reorientou significativamente o debate nacional sobre a disponibilidade de
recursos. Enquanto que nos oito anos do governo passado (1995 a 2002) foram executados R$ 2,9 bilhes
para iniciativas de saneamento, na gesto atual entre janeiro de 2003 e julho de 2006, foram desembolsa-
dos R$ 4,5 bilhes. Deste montante, 58% provm de recursos onerosos (o FGTS a principal fonte) e 42%
de recursos do oramento da Unio, distribudos nas aes de abastecimento de gua (27%), saneamento
integrado, (25%), esgotamento sanitrio (21%), saneamento e desenvolvimento urbano -pavimentao,
corredores de transporte e habitao - (13%), drenagem (5%), resduos slidos (1%) e outras aes -
estudos e projetos, saneamento nas escolas, desenvolvimento institucional e operacional e controle da
qualidade da gua (8%).
Alm do esforo oramentrio, percebe-se o empenho para integrao entre as temticas setoriais e entre
polticas correlatas para formulao de uma poltica nacional e de um sistema de saneamento. Mas o prin-
cipal avano do Governo Lula no setor saneamento foi na formulao de um projeto de lei para a poltica
nacional de saneamento ambiental que considerou o debate acumulado pela sociedade.
O projeto de lei dividido em: definies, diretrizes, poltica e disposies finais. E desde a escolha das
definies ele prope uma viso inovadora ao determinar que saneamento bsico deixa de ser somente
gua e esgoto, para ser o conjunto do manejo da gua, esgoto, resduos slidos (ampliando o conceito de
lixo) e manejo das guas pluviais (ampliando o conceito de drenagem). O projeto define tambm, entre
outras coisas, os servios pblicos de interesse local, saneamento bsico integrado, a gesto associada
plena (consrcio pblico entre municpios e outros entes federativos), os subsdios cruzados internos e
externos (repasse de recursos para outros componentes do saneamento e entre outros entes consorciados)
e o carter essencial dos servios de saneamento.
Alm da consulta atravs de pgina do governo, foram organizados debates em todos os estados, onde
foram expostos os dissensos dos diversos setores da sociedade. De um lado movimentos, fruns e redes,
sindicatos, ONGs, o Governo Federal e alguns governadores aliados. Do outro lado, as companhias esta-
duais de saneamento, representadas pela Aesbe (Associao das Empresas de Saneamento Bsico Esta-
duais), governadores de oposio e empresrios do setor. Apesar dos avanos propostos, o projeto de lei
no entrou na pauta do Congresso Nacional, por falta de consenso.
No meio do furaco de CPIs e escndalos, o Senador Gerson Camata apresenta o Projeto de Lei no
155/2005, que contrape o projeto anterior. A matria foi aprovada na Comisso Especial do Senado,
reorientando o debate e fazendo surgir uma comisso mista que resultou no projeto de Lei no 7361/2006.
Este novo projeto buscou um acordo entre os diversos setores, sendo resultado dos mltiplos interesses do
saneamento e expressa a riqueza dos debates.
Ao produzir os consensos mnimos, necessrios sua aprovao, o projeto refletiu a urgente necessidade
de regras para o setor. Sancionado pelo atual presidente, o projeto transformou-se na Lei no11.445/2007,
que traz mudanas de paradigmas importantes que rompem com um Estado autoritrio e centralizador,
relevando a importncia do planejamento e da participao da sociedade.
Mas, antes de tratar dos avanos, trataremos um pouco das questes polmicas. O principal recuo da nova
lei a no criao do Sistema Nacional de Saneamento (Sisnasa), previsto anteriormente. Como no SUS
(Sistema nico de Sade), o novo sistema seria composto por rgos da Unio (o Conselho de Integrao
das Polticas de Saneamento e o ministrio das Cidades), titulares dos servios, usurios, prestadores de
servio, rgos de regulao e fiscalizao, rgos do sistema financeiro de saneamento e colegiados
(Conselho e Conferncia das Cidades em mbito Municipal, Estadual e Federal). O Sisnasa ordenaria os
planos de saneamento ambiental, os sistemas de informao e avaliao, os sistemas de desenvolvimento
institucional, apoio tcnico e capacitao, o programa de desenvolvimento tecnolgico e os fundos de
universalizao do saneamento bsico, que antes eram necessrios aos trs entes federados para adeso
Poltica Nacional de Saneamento.
Quanto aos princpios determinados pela Lei no 11.445/2007, alm de destacar a universalidade, inte-
gridade e eqidade, a lei determina que as polticas devem ser norteadas pela regularidade, sustentabli-
lidade, intersetorialidade, participao da sociedade e planejamento, a articulao com outras polticas
pblicas e a integrao das infra-estruturas com a gesto eficiente dos recursos hdricos, ela determina
tambm como conceito de saneamento bsico os servios de abastecimento de gua, esgotamento sani-
trio, manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.
Para o captulo sobre o controle social, a busca do consenso resultou num texto sem expresso: O con-
trole social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao de rgos colegiados
de carter consultivo. Mesmo assim, em outros artigos da lei a participao garantida desde os proces-
sos de planejamento at manuteno. Dentre os avanos, alm de contemplar a regulao dos servios,
a matria centra fora no planejamento e metas para o setor, atravs da construo de uma poltica na-
cional priorizando intervenes que promovam a eqidade, bem como a construo de planos municipais
e regionais de saneamento e a reviso dos contratos de concesso.
Para as concessionrias estaduais (e a Compesa em particular) ficam desafios raramente exercitados pelas
mesmas: o planejamento para 20 anos - com reviso a cada quatro anos -, que busque a integrao do
setor e a participao da sociedade. Estas tambm devero buscar uma relao intergovernamental que
dialogue com os municpios na capacitao, construo de planos municipais de saneamento e na reviso
dos contratos de concesso, alm do controle social, nunca antes experimentado. A elas tambm cabe
a organizao do sistema de informao (acessvel e claro) e a regulao do setor - tentada pela Arpe
(Agncia de Regulao de Pernambuco) sem muita eficincia e com apenas trs funcionrios para em todo
Estado.
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:: E COMO A POPULAO INTERVM NESTE PROCESSO?
Que o saneamento uma necessidade indispensvel j se sabe. Nas lutas populares, o saneamento es-
teve sempre presente, embora aparea de forma pontual ou paliativa: resolver o ponto crtico de lixo ou
a falta dgua, o cano estourado ou o alagamento da rua. Nos processos de Oramento Participativo, o
saneamento (ou um de seus componentes) normalmente aparece como uma das principais prioridades,
mas dificilmente entendido como sistema integrado e articulado em redes numa cidade. Como conse-
qncia, as obras demandadas so fragmentadas, sem pensar no planejamento da cidade, ocasionando
em deteriorao em mdio prazo e em necessidade de maiores recursos para manuteno.
O desafio agora garantir a visibilidade do tema frente a outras questes ditas como prioritrias. Como
resolver o dficit habitacional sem garantir saneamento integrado e de qualidade? Como minimizar a
mortalidade infantil sem assegurar o saneamento ambiental a todos os brasileiros e brasileiras?
Enquanto o saneamento no for entendido como um complexo de componentes, enquanto no for visvel
que o municpio o responsvel pela questo e a sociedade organizada no se mobilizar, a poltica nacio-
nal e as estaduais e municipais continuaro a servio da elite, dos empresrios do setor e da politicagem.
um processo lento.
Apesar dos avanos no projeto de poltica nacional, algumas questes ainda esto incertas: a proposta
no define quem regula o setor, bem como no define a participao da sociedade como deliberativa nos
rgos colegiados.
mais que necessrio, neste momento, enfrentar o debate e mostrar que saneamento no um assunto
de tcnicos, mas uma causa de todas as pessoas que lutam por saneamento como direito essencial, que
exigem melhores condies de salubridade e desenvolvem aes que buscam qualidade de vida digna.
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OS TEMPOS E OS DESAFIOS DA DRE-
NAGEM NO RECIFE
Luiz Eugnio Pereira Carvalho
No raro vermos veculos de comunicao chaman-
do ateno sobre o problema da falta de drenagem
nas cidades brasileiras, que provoca deslizamentos
e alagamentos, trazendo prejuzos humanos e fina-
nceiros. Os danos causados pelos novos caminhos
(ou descaminhos), das guas demonstram que a
modificao da estrutura natural de drenagem por
uma artificializada no funciona eficientemente.
A construo dos ambientes urbanos passa neces-
sariamente pela concentrao de demanda por ser-
vios diversos e a artificializao crescente do espao.
Como bem destaca Milton Santos (1999), utilizando
a terminologia de Henri Focillon: No princpio, tudo
eram coisas (formas naturais), enquanto hoje tudo
tende a ser objeto (formas artificiais)... (observao
nossa).
A evoluo tecnolgica promoveu transformaes
causadas pela aglomerao demogrfica em peque-
na poro de terra: a verticalizao das moradias e as
palafitas (sada para a escassez do solo); a construo
de vias (soluo para a intensificao das trocas); a
canalizao de cursos dgua (necessria para au-
mentar a vazo por conta da intensa impermeabili-
zao do solo); e a diminuio da rede de drenagem
natural.
Estas mudanas geraram tambm grandes problemas
ambientais. E o urbano, como concentrador das trans-
formaes, hoje um ambiente que apresenta mui-
tos desequilbrios ambientais. Parte deles resultantes
da ineficincia do sistema de drenagem criado.
No deve causar surpresa, portanto, uma anlise so-
bre a qualidade ambiental urbana do Recife que parta da sua rede de drenagem (rios, canais, galerias,
etc.), j que ao pensar no Recife, a imagem que vem memria contm a presena da gua: seja no Recife
porturio, do perodo colonial; seja nas pontes que cortam o Capibaribe, retratadas por grandes escritores
e poetas; ou ainda nos mangues evidenciados nos movimentos culturais dos ltimos anos.
Da mesma forma que o espao das grandes cidades revelador das mudanas implementadas pela socie-
dade no natural, tambm concentrador do poder econmico, poltico e cultural e da pobreza. E com
essas diferenas que a cidade construda.
Assim como em toda grande metrpole brasileira, a paisagem recifense marcada por grandes contrastes
sociais. As favelas, comunidades de baixa renda, reas pobres, aglomerados subnormais ou qualquer outra
denominao que for dada so uma realidade muito presente no Recife.
Considerando que a reproduo das relaes sociais materializam-se no espao (CARLOS, 2000), o Recife
resultado dos diferentes interesses da sociedade. A populao pobre, no entanto, nunca pode fazer
prevalecer suas vontades. Ela ignorada para que se possam atender prioritariamente os interesses das
classes detentoras do poder poltico e econmico. A viso planejadora sempre foi da classe dominante. A
pobreza vista como um problema que precisa ser erradicado. Essa idia bem explcita nas campanhas
de carter higienista nas grandes cidades do Brasil. No Recife, o servio contra os mocambos foi a refe-
rncia da viso dominante.
Sendo as cidades espaos de conflito, nunca seu planejamento considerou as partes conflituosas: o natural
e o construdo; o pobre e o rico; o privado e o pblico.
A partir disso, o que deve ser considerado para a anlise do tratamento da drenagem urbana em metr-
pole brasileira? As variveis so inmeras. O enfoque dado pode considerar a qualidade das tcnicas de
engenharia, ou o dilogo com outras aes de saneamento, ou ainda os riscos derivados do mau funcio-
namento da rede (aes de sade, deslizamentos de encostas). Neste momento, no entanto, focaremos
nossa anlise a partir de dois eixos temporais: os tempos longos e os tempos curtos e em como o poder
pblico, atravs do planejamento e da gesto, e a populao, especialmente a de maior grau de pobreza,
se relaciona com a rede de drenagem na cidade do Recife.
:: OS TEMPOS CURTOS
A drenagem no cotidiano das pessoas.
Comparando os dados do IBGE sobre as metrpoles brasileiras, percebe-se que a capital pernambucana
a que tem maior percentual de pessoas pobres de todo o pas (cerca de 46% da populao) (MARICATO,
2001). Historicamente, para esta parte da populao sobraram as reas que mais necessitavam de aes
planejadoras e tcnicas adequadas para a ocupao: os morros e as plancies de inundao.

Por conta disso, a dinmica natural interfere muito mais na vida dos mais pobres, do que na vida daquelas
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pessoas que ocuparam outros ambientes da cidade. Assim, a excluso de significativa parcela da popu-
lao no acesso terra para sua morada, transformou em muito a configurao desses ambientes da
cidade. So os moradores destas reas que cotidianamente deparam-se com os corpos dgua da cidade,
portanto, so os primeiros a perceberem e sofrerem com os problemas da rede de drenagem.
O trecho da msica abaixo ressalta o que se quer enfatizar: as ausncias do poder pblico junto aos mo-
radores ribeirinhos. No s a falta da moradia, do lazer, do saneamento ambiental, da sade... Da
cidade! Todas estas ausncias nas reas pobres ribeirinhas relacionam-se diretamente com a qualidade no
funcionamento da rede de drenagem e principalmente na vida das pessoas.
Quando a mar encher
(Fbio Trummer, Roger Man & Bernardo Chopinho)
No entanto, a drenagem da cidade vira tema de debate apenas durante o inverno, perodo de maior plu-
viosidade do litoral pernambucano. As vias inundadas e os danos causados a edificaes revelam graves
problemas na estrutura de drenagem da cidade. No perodo de chuvas, a artificializao inadeqada dos
cursos dgua torna-se um problema para toda populao e no apenas para os que moram na beira da
mar.
Fica evidente que os problemas de drenagem da cidade so sentidos em diferentes graus de intensidade,
mesmo para os que moram em comunidades que margeiam os cursos dgua e no tm percepo da
drenagem como um problema. Esta percepo est diretamente relacionada com as melhorias urbanas na
rea e com o contato dos moradores com os canais.
As aes cotidianas do poder pblico.
Esta diferena na percepo relaciona-se tambm com as intervenes cotidianas de manuteno, j que
no atua da mesma forma em toda a cidade. Os canais da cidade por onde passam vias marginais e que es-
to livres de ocupaes, no apresentam dificuldades para sua manuteno. J parte da cidade daqueles
que tiveram como sada morar beira do rio, apresenta-se como um problema para os gestores, pois
no h como entrar carros da limpeza e h muito lixo e esgoto jogado nessas localidades.Temos apenas
pedra que apia tbua
Madeira que apia telha
Saco plstico, prego papelo
Amarra saco, cava buraco, barraco
Cachorro, gato, galinha, bicho de p
E a populao real
Convive em harmonia normal
Faz parte do dia-a-dia
Banheiro, cama, cozinha no cho
Esperana, f em Deus, iluso
Moradia popular em propagao
Quando a mar encher
Quando a mar encher
Tomar banho de canal
Quando a mar encher
uma forma de planejar e manter a cidade e suas redes.
A cidade que foi construda sem a ao de tcnicos tem um problema para se manter. No entanto, ao
invs de idealizar o espao devemos consider-lo como ele . A diferena do traado urbano existe e no
de hoje, com causas estruturais srias presentes em vrios recantos do mundo. No entanto as tcnicas
utilizadas no consideram a populao que desde sempre mora neste ambiente.
No caso da manuteno dos canais fica bem explcita a falta de eqidade (um dos princpios que norteiam
a nova lei nacional do saneamento) no tratamento das diversas camadas sociais da cidade e seus ambien-
tes. Os canais da cidade formal so os que recebem o melhor tratamento de limpeza. A principal tcnica
de limpeza s pode ser utilizada em cerca de 30% dos canais da cidade. No restante, a ao feita de
forma no to eficiente e muitas das vezes a partir de demandas especificas (solicitao de vereadores,
reivindicao da comunidade, etc.).
:: OS TEMPOS LONGOS
A gua na construo do stio urbano do Recife.
A superfcie lquida do territrio recifense corresponde cerca de 10% do total. Ao serem acrescentadas
as reas alagveis, esse percentual eleva-se para 21,5% da rea total do Recife, segundo estudo da FIDEM
(Fundao de Desenvolvimento Municipal) do incio da dcada de 90.
A relao do Recife com as guas bastante antiga, na verdade, desde a formao do seu stio fsico que
a gua tem papel fundamental na cidade. A plancie onde foi construda a cidade resultado de proces-
sos de deposio de sedimentos marinhos e fluviais. Estes pelo carter estuarino e plano do ambiente,
enquanto que aqueles atravs dos movimentos de transgresso e regresso do mar. Assim, ao mesmo
tempo em que a gua moldou a plancie, ela influenciou as condies da hidrodinmica na presena da
grande quantidade de rios e riachos. O terreno extremamente plano dificulta o escoamento das guas,
promovendo a difuso das guas de seus rios em vrios braos, riachos e gamboas.
O inicio de aes estruturais na Drenagem
Embora a presena da gua tenha sido um diferencial na consolidao da cidade atravs da funo por-
turia, a urbanizao foi feita s custas do domnio das guas. Os caminhos das guas abriram espaos
para os ambientes secos aterrados para a ampliao da cidade.
A conquista do Recife pelos holandeses trouxe novas formas de ocupar o ambiente da plancie. O povo-
amento no ficou restrito ponta da pennsula, atual Bairro do Recife, expandiu-se pela Ilha de Antnio
Vaz, atuais Bairros de Santo Antnio e So Jos, onde foi fundada a Cidade Maurcia, e pelo continente,
atual bairro da Boa Vista. Mesmo j ocupada a Ilha Antnio Vaz ainda permanecia com grandes reas
de alagados e um brao de mar praticamente dividindo-a em duas partes. Com a chegada de Maurcio
de Nassau e ampliao da ocupao da rea atravs de aterros, foi necessrio fazer o primeiro plano de
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drenagem do Recife.
As pontes no foram os nicos elementos construdos pelos holandeses para a convivncia dos recifenses
com as guas, eles fizeram tambm os primeiros canais do Recife.
Embora no exista a inteno de dar um grito de lamento (... com os holandeses seria diferente...) sobre
a construo histrica do Recife, alguns elementos so expostos para pensar como construir uma poltica
de desenvolvimento urbano que contemple o sistema de drenagem.
As aes estruturais na cidade de hoje
A construo de vias marginais aos corpos dgua da cidade so timos exemplos da viso ainda hoje
dominante no planejamento urbano recifense. A cidade do sculo XX privilegiou abrir espaos para os
carros. O cuidado com a drenagem e outros servios de qualidade do ambiente (como o esgotamento
sanitrio) foi colocado em segundo plano.
A avenida Agamenon Magalhes, principal via perimetral da cidade, que liga Olinda (Zona Norte) a Boa
Viagem (Zona Sul) se insere neste contexto. A rea onde hoje fica a avenida era um antigo brao de mar
que fazia comunicao das guas dos rios Beberibe e Capibaribe, cercada por uma ampla plancie de
inundao natural que agora territrio dos veculos automotores e de grandes empreendimentos que
expulsaram os antigos moradores dos alagados.
Outro elemento claramente observado na anlise da drenagem do Recife que as intervenes na rede
no assumiram um carter sistmico, considerando a lgica da rede hidrogrfica. E isto decorre de uma
prtica j enraizada nas aes publicas de drenagem: a canalizao apenas de trechos mais crticos uma
tendncia consolidada na forma de enfrentamento das cheias urbanas.
Tucci (1995) afirma que a canalizao de trechos crticos acaba apenas transferindo a inundao de um
lugar para outro. Para evidenciar que isto ocorre no Recife foram mapeados os canais da cidade demons-
trando a situao dos canais do Recife em relao existncia ou no de revestimento e destacando
tambm os trechos cobertos.
A grande maioria dos canais da cidade tem revestimento em apenas parte do seu leito. No h nenhuma
micro-bacia com todos seus canais revestidos. Existem canais com revestimento apenas no seu alto curso
ou apenas no baixo curso e canais que intercalam trechos revestidos com trechos sem revestimento.
Observa-se alguns elementos para o entendimento do mau funcionamento da rede de drenagem do Re-
cife. Sejam nos tempos curtos ou nos tempos longos, esses elementos de forma mais ou menos intensa
tambm estaro presentes em outras grandes cidades brasileiras ajudando a explicar a origem deste pro-
blema.
:: DESAFIOS PARA O PLANO DE DRENAGEM DA METRPOLE
Para avanarmos no debate sobre a construo de uma nova viso sobre as polticas de drenagem
busquemos palavras, no to novas, de Josu de Castro, que apresentam duas constataes interessantes
que podemos elencar como desafios da drenagem para os dias atuais. Ao comentar as aes higienistas
contra os mocambos da cidade no sculo passado, Josu de Castro afirmava:
Mas, nesta campanha contra os mocambos, o governador no procurou analisar onde se assentavam as
verdadeiras razes do mal. Pensava ele que estas razes estavam fincadas ali mesmo na lama dos mangues e
que bastara arrebentar estas razes para que viesses a desaparecer a vegetao braba dos mocambos. Nem
eles, nem seus auxiliares se davam conta que aquela vegetao dos mocambos que brotava com uma flor
de lodo nas vasas dos mangues, tinha razes que se alongavam pelo solo do pas inteiro e pelo sub-solo de
suas estruturas sociais arcaicas. (CASTRO, 1964)
Este texto trata os mocambos como o mal a ser curado, forma ainda muito presente de propor solues
que envolvem populaes pobres. A viso planejadora sempre foi da classe dominante, a pobreza vista
como um problema que precisa ser erradicado.
Na verdade, as aes de planejamento do Recife seguem dois princpios contraditrios. De um lado existe
o planejamento urbanstico que considera as reas pobres visando sua estabilidade e melhoria urbanstica,
como a experincia pioneira do Prezeis. Do outro h o planejamento das redes urbanas que, muitas vezes,
implica no desaparecimento das comunidades pobres. Sendo esta contradio real, at quando teremos o
planejamento da cidade baseado em princpios opostos? Como pensar a cidade incluindo os pobres?
A segunda reflexo contida implicitamente no texto revela a incapacidade, tambm, ainda hoje muito
presente nas polticas pblicas de tratar os problemas da cidade relacionando com os diversos processos
que o compem. A viso sistmica de funcionamento da cidade cada vez mais necessria. At quando
existiro aes que resolvendo um problema, causem o aparecimento de outros?
No caso da drenagem do Recife, essa rede que interliga os morros s plancies, que soluciona as deficin-
cias dos servios de esgotamento sanitrio, mas que causa tambm transtornos vida dos citadinos. Ela
ainda modificada pela expanso urbana quando cede espao para moradias e expanso da rede viria,
mais valorizadas. Por tudo isso, seja pela dinmica natural ou pelas interfaces com outras redes de ser-
vios, nos parece oportuno considerar a drenagem como tema central para o planejamento da cidade do
Recife, ao contrrio do que vem ocorrendo: um planejamento de aes que considera a drenagem como
elemento secundrio do sistema urbano.

Outro desafio para as polticas de saneamento e, especialmente as de drenagem, encontramos quando
partimos da natureza deste sistema. A rede de rios e canais no respeita os limites territoriais adminis-
trativos estabelecidos, sejam municipais ou estaduais. Apesar de ser uma responsabilidade municipal, de
acordo, com a nova lei de saneamento nacional (Lei no 11.445/2007), impensvel realizar aes de dre-
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nagem sem considerar as bacias hidrogrficas como delimitao mais adequada. Com isso, surge o desafio
do dilogo entre municpios, tambm previsto na Lei atravs dos consrcios, mas que ainda est longe de
ser uma prtica poltica efetiva, especialmente na Regio Nordeste. No entanto, j existem experincias,
atravs dos comits de bacias, mas que ainda so incipientes e sem grandes resultados prticos nas polti-
cas de saneamento.
No caso de uma regio conturbada, onde os municpios compem uma nica mancha urbana, como a
Regio Metropolitana do Recife, o dilogo entre administraes municipais vizinhas mais do que um de-
safio torna-se indispensvel na resoluo dos problemas. Evidentemente que, seria importante - at pela
maior capacidade institucional, tcnica e financeira - a participao dos governos estaduais na busca da
melhoria ambiental dessas reas de limites municipais, especialmente no incio do processo, onde ainda
no haja experincia de trabalho em conjunto e onde ocorra conflito poltico entre as administraes
vizinhas.
Do lado da participao popular, destacaramos o acesso informao como um grande desafio que
envolve tanto o poder pblico quanto as organizaes da sociedade civil. No Brasil, e especificamente
no Recife, a populao h muito j apresenta nas suas reivindicaes a preocupao com os elementos
do saneamento. Domina, no entanto, uma viso no sistmica do setor, a partir de anseios pontuais, por
vezes destinados a rgos pblicos que pouco ou nada podem realizar. Esses problemas tm sua origem
na pssima qualidade de informaes que o prprio setor pblico tem muita dificuldade de gerar. Muitas
das vezes, a gesto feita sobre algo que no se conhece ou se conhece muito pouco.
No so apenas esses os desafios. As resolues para o problema do saneamento no Recife no so de
tempos curtos. Mas o nosso desafio . O desafio do cotidiano. O desafio de morar em uma cidade
que tem medo da chuva, que no trata dos seus esgotos, que h mais de duas dcadas sofre com um ra-
cionamento no fornecimento da gua e que se torna o ambiente perfeito para a proliferao de doenas
medievais. Este o desafio.
Referncias Bibliogrficas
CARLOS, A. F. A. O lugar e as prticas cotidianas. In GONALVES, N. M. S. (org.) Os Lugares do
Mundo: a globalizao dos lugares. Salvador, BA: UFBA. Depto de Geografia. Mestrado em Geografia,
2000, p. 240-247
CASTRO, J. Homens e Caranguejos. So Paulo, SP: Editora Brasiliense, 1964.
MARICATO, E. Brasil, cidades alternativas para a crise urbana. Petrpolis, RJ: Vozes, 2001.
SANTOS, M. A Natureza do Espao: tcnica e tempo; razo e emoo. So

Paulo: HUCITEC, 1999. 3 ed.
TUCCI, C. E. M. Inundaes Urbanas. In: TUCCI, C. E. M.; PORTO, R. L. BARROS,M. T. (Org.). Drenagem
Urbana 5 - ABRH. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 1995.
EMPRESA DE URBANIZAO E OBRAS DO RECIFE (URB/Recife). Cadastro de Canais do Recife. Empresas
de Obras Pblicas da Cidade do Recife. Recife. 2000.
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ESTATUTO DA CIDADE E PLANOS DIRE-
TORES: POSSIBILIDADES PARA A ME-
LHORA DAS CIDADES E IMPORTNCIA
DA MOBILIZAO DA CIDADANIA LO-
CAL
Jan Bitoun
O Estatuto da Cidade uma lei federal, no. 10.257
de 10 de julho de 2001, que entrou em vigor desde
outubro de 2001, regulamentando a Constituio
Federal de 88 no que trata da poltica urbana. Sendo
uma lei federal, o Estatuto da Cidade define as di-
retrizes de polticas urbanas a serem aplicadas nos
municpios brasileiros.
Questes importantes para a vida nas cidades brasilei-
ras so objetos desta Lei:
Questes importantes para a vida nas cidades
brasileiras so objetos desta Lei:
A regularizao fundiria, em especial nas reas
de baixa renda;
O uso e a ocupao do solo urbano e a habi-
tao em especial em reas subutilizadas situadas
dentro da cidade;
A relao entre a cidade e o campo, onde se
constri a expanso urbana, muitas vezes sem
controle;
A relao entre a cidade e seu meio ambiente,
para garantir segurana e qualidade do habitat;
As parcerias entre setores pblico e privado nas
intervenes urbansticas;
A gesto democrtica com participao, em to-
dos os momentos de deciso.
Para que todas essas questes possam ser tratadas
efetivamente, considerando a realidade dos mu-
nicpios, o Estatuto da Cidade refora e torna essencial o papel dos planos diretores municipais que so
leis a serem votadas pelas Cmaras Municipais
1
. Tambm necessrio revisar os planos diretores

onde j existem e elabor-los onde no existem para efetivar as mudanas previstas na lei federal do Es-
tatuto da Cidade. Essa tarefa cabe sociedade local e aos poderes executivos e legislativos municipais. A
mobilizao da cidadania local , portanto, essencial para garantir:
Que os instrumentos previstos na lei federal do Estatuto da Cidade possam ser efetivados e sair do papel
considerando as caractersticas de cada municpio
2
;
Que a elaborao do Plano Diretor ou a sua reviso no se transforme em pacote elaborado por es-
critrios tcnicos e firmas de consultorias sem uma ampla participao da cidadania o que levaria a jogar
fora para as nossas cidades possibilidades abertas na atual conjuntura nacional de enfrentar as questes
urbanas essenciais
3
.
1. A ATUAL CONJUNTURA NACIONAL E O CONTE[UDO DOS PLANOS DIRETORES
O Governo Federal sendo implementado o ministrio das Cidades, que trata da poltica urbana, da infra-
estrutura (transportes e saneamento) e da habitao. Mesmo com grandes limitaes oramentrias, a
pasta definiu algumas linhas prioritrias: a regularizao fundiria em sintonia com o ministrio da Justia
(importante para o acesso ao crdito); o desenvolvimento institucional dos municpios (importante para
que o controle social possa ser realmente exercido); a reabilitao de reas degradadas ou subutilizadas
(importante para melhorar a qualidade do habitat nas cidades); e a preveno de reas de risco (impor-
tante na RMR com os morros e os alagados onde moram muitas famlias).
Tornar efetivas as aes dessas linhas prioritrias nas nossas cidades significa avanar rapidamente na
elaborao ou reviso de Planos Diretores Municipais que permitam implantar instrumentos jurdicos e
prticas sintonizadas com o Estatuto da Cidade:
Art. 42. O plano diretor (que deve abranger a totalidade do territrio municipal e no somente sua parte
urbana) dever conter no mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao
1. Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:
I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III - onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal;
IV - integrantes de reas de especial interesse turstico;
V - inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
1 No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do plano
diretor estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas.
2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano diretor
ou nele inserido.
2. Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
3. Art. 40. 4 No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
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compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do art.
5 desta Lei
4
;
Essencial: para a reabilitao de reas degradadas ou subutilizadas e identificao de imveis para cons-
truo de habitaes em reas infra-estruturadas das cidades.
II - Disposies requeridas pelos artigos. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
Essencial: para aplicao de instrumentos previstos naqueles artigos (Direito de Preempo em favor do
municpio; Outorga onerosa do direito de construir solo criado; Operaes consorciadas com a iniciativa
privada; e Transferncia do direito de construir entre proprietrios)
III - Sistema de acompanhamento e controle.
Essencial: para o desenvolvimento institucional e a gesto democrtica com participao.
Alm desses contedos mnimos essencial que o Plano Diretor de cada municpio contenha uma definio
precisa da funo social da propriedade urbana
5
. A lei federal deixou vaga a formulao dessa definio,
repassando a responsabilidade do seu detalhamento ao Plano Diretor municipal. Se no for bem deta-
lhada, com indicadores concretos do que significa subutilizao em relao a usos para habitao e ou
atividades ou m utilizao em relao ao meio ambiente, sempre haver dvidas de ordem jurdica no
momento das aes de aplicao dos instrumentos no caso de determinados imveis.
Observa-se que a Constituio Federal de 88 foi mais precisa para definir a funo social da propriedade
rural (art. 186): a funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, se-
gundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - Aproveitamento racional e adequado;
II - Utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do
meio ambiente;
III - Observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - Explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalha-
dores.
Definida nesse artigo da Constituio e em outras leis referentes poltica agrcola e de meio ambiente, a
funo social da propriedade rural embasa as aes de desapropriaes e outras visando o cumprimento
dessa funo. Conquanto, por falta de instrumento preciso, muitos imveis urbanos continuam anos aps
anos abandonados, subutilizados, ou agredindo o meio ambiente com grandes prejuzos para a cidade e
seus moradores. Se os planos diretores municipais cuidarem de definir com detalhamento suficiente a fun-
o social da propriedade urbana, ser um grande passo para um melhor uso do solo nas nossas cidades.
Quanto linha prioritria referente regularizao fundiria, se h no Estatuto da Cidade instrumentos
previstos, todos dependem de uma articulao com o Poder Judicirio. Esta articulao est sendo cons-
truda em escala federal. Mas cabe aos municpios da RMR consolidar ou construir laos mais efetivos e
permanentes de natureza operacional com os Servios do Patrimnio da Unio (terras de marinha) e com
a Justia Estadual, seja para acelerar a concesso especial para fins de moradia, seja para implantar o usu-
capio especial urbano
6
. Em ambos os casos, a experincia acumulada ensinou quais so as dificuldades
de aplicao.
2. UM LONGO ITINERRIO: NO SE PODE PERDER TEMPO
O caminho at o Estatuto da Cidade:
No final dos anos 50 e no incio dos anos 60, houve no Brasil movimentos sociais em prol das reformas
de base: reforma sanitria, da Educao, da assistncia social, agrria e urbana.
Em Pernambuco ganharam maior intensidade os movimentos em prol das reforma agrria (Ligas Cam-
ponesas), educao (Movimento de Cultura Popular) e sade (Movimento Sanitarista) Aps a interrupo
desses movimentos durante o Regime Militar, os movimentos sociais retomaram as pautas das reformas,
conseguindo que fizessem parte da Constituio de 88.
Na Constituio, esses movimentos conseguiram resultados desiguais: a reforma sanitria foi a nica in-
cluda por inteiro; a reforma agrria foi bloqueada; as reformas urbana, da educao e da assistncia social
foram parcialmente includas, mas todas foram remetidas a leis posteriores de regulamentao
.
As leis de regulamentao das reformas demoraram muito. Foram oito anos para criar a Lei de Diretrizes
de Base da Educao, aprovada em 1996 e 11 anos para a Lei do Estatuto da Cidade.
Neste intervalo de tempo, a iniciativa foi dos municpios que elaboraram planos diretores (Recife - 1991)
e introduziram e experimentaram instrumentos inovadores como a Lei do Prezeis (1987/1995) e o Ora-
mento Participativo em Porto Alegre, por exemplo. Assim, a Lei do Estatuto da Cidade vem consolidar, em
escala federal, diversas inovaes que municpios dispersos promoveram.
:: INOVAES E QUESTES URBANAS ESTRUTURAIS: O BALANO DO ESTATUTO DA CIDADE
Nos ltimos 20 anos, as principais inovaes foram:
4. Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano
no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
5. Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, as-
segurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas
as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
6. Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana:
I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente;
II - os possuidores, em estado de composse;
III - como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente au-
torizada pelos representados.
1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico.
2 O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis.
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A ampliao do papel dos municpios no Planejamento Urbano. O Estatuto da Cidade consagra esse pa-
pel no artigo 4o no qual os principais Instrumentos da Poltica Urbana so municipais, e no captulo III no
qual ressalta a importncia do PLANO DIRETOR municipal para a efetiva implementao de muitos desses
instrumentos
A implantao da participao no Planejamento e na Gesto Urbana. O Estatuto da Cidade detalha no
seu Captulo IV a GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE e no pargrafo 4o do artigo 40 os requisitos de
participao na elaborao e/ou reviso do plano diretor.
O crescimento da conscincia ambiental. O Estatuto da Cidade registra este fato quando inclui a questo
ambiental no centro do captulo I -DIRETRIZES GERAIS, lista entre os instrumentos da poltica urbana
(Captulo II) o zoneamento ambiental e a instituio de unidades de conservao e trata do estudo de
impacto de vizinhana na Seo XII do Captulo II.
Nos ltimos 20 anos, mantiveram-se questes estruturais que dificultam a promoo de uma cidade mais
saudvel e menos desigual:
A questo do acesso ao solo e da regularizao fundiria. O Estatuto da Cidade trata desse tema na
Seo V do Captulo II sobre a usucapio especial de imvel urbano e em Medida Provisria aprovada
depois do veto presidencial seo VI da Lei, no que se refere concesso de uso especial para fins de
moradia.
A tendncia em se manter uma viso partida, fragmentada da cidade. De um lado haveria as zonas de
interesse dos profissionais e dos empreendedores. Do outro as zonas problemas. Com essa viso, no se
constri uma poltica urbana de desenvolvimento, mas se promove to somente interesses localizados, cli-
entelas e a fragmentao urbana. O Estatuto da Cidade enfrenta essa questo quando insiste na GESTO
DEMOCRTICA e seus instrumentos, incluindo a gesto oramentria participativa.
A valorizao muito desigual do solo promovida por prticas especulativas (retendo terrenos e edifi-
caes sem uso) e a apropriao privada de investimentos pblicos sem retorno para a comunidade. O
Estatuto da Cidade trata de diversos instrumentos que podem amenizar a especulao (Sees II, III e IV
do Captulo II, tratando do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, do IPTU progressivo no
tempo e da desapropriao com pagamento em ttulos), tornar mais claras as relaes entre o interesse
pblico e propriedades privadas (Sees VIII e XI do Captulo II, tratando do direito de preempo e da
transferncia do direito de construir) e regulamentando, s claras, possveis parcerias entre iniciativas
pblicas e privadas quando se realizam investimentos urbanos (Sees IX e X do Captulo II, tratando da
outorga onerosa do direito de construir e das operaes urbanas consorciadas).
O ncleo do Estatuto da Cidade est na Gesto Democrtica e na exigncia de transparncia, repeti-
damente afirmada. Ele est tambm na reafirmao das responsabilidades municipais na implementao
participativa do plano diretor que explicitar onde e como os instrumentos de regulao da propriedade e
do uso do solo sero implementados, dependendo da situao concreta de cada cidade, por exemplo:

De sua Lei de Uso e Ocupao do Solo que pode ou no favorecer a implantao da outorga onerosa
do direito de construir. Favorece, quando h um coeficiente de utilizao do solo (nmero total de me-
tros quadrados que pode ser construdo para cada metro quadrado de terreno nu) nico e baixo. No
favorece
quando esses coeficientes j so altos e diferenciados;
Da situao de terras ou edificaes sem uso em reas com infra-estruturas. Esses imveis podem ser
objetos do ciclo descrito nas Sees II, III e IV, visando reduzir os efeitos da especulao (parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios / IPTU progressivo no tempo / desapropriao com pagamento em
ttulo)
Implica, portanto, num processo coletivo amplo de planejamento participativo na atual fase de elaborao
ou reviso dos planos diretores municipais. Se no forem agilmente adequados s realidades e neces-
sidades urbanas locais, identificando com clareza os requisitos da funo social da propriedade urbana
e definindo os instrumentos mais importantes a serem implantados para bom uso do solo do territrio
municipal (seja urbano, seja rural), se no forem tomadas iniciativas concretas associando o Executivo e o
Judicirio na operacionalizao da regularizao fundiria, esse longo itinerrio ter sido desperdiado.
A cidadania no pode perder essa oportunidade de implantar melhorias nas cidades sob sua responsabi-
lidade.
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TRANSPORTE, CIDADE E CIDADO
Maria Leonor Alves Maia
:: TRANSPORTE PARA QUEM? UM BREVE OLHAR
SOBRE A POLTICA.
Segundo Hanson (1995), o transporte vital para a
vida urbana porque ele um meio absolutamente
necessrio para se atingir um fim: ele permite que as
pessoas desenvolvam uma diversidade de atividades
que constituem a vida cotidiana. A forma como
permitido o uso do solo nas cidades, com separao
de funes e usos, faz com que as pessoas se des-
loquem para desenvolver atividades e para acessar
bens e servios essenciais (trabalho, sade, educao,
alimentao, lazer etc). A localizao de um territrio
na rede de transporte determina sua acessibilidade e
essa acessibilidade tem um impacto relevante sobre a
estruturao urbana e outros fatores.
O Banco Mundial, no documento Cities on the Move
(2001), argumenta que, em termos econmicos, o
transporte o sangue das cidades. Um transporte
precrio inibe o crescimento econmico das cidades
e, em termos sociais, o transporte o meio (ou im-
pedimento) para o trabalho e para servios essenciais
como a Sade, Educao. Considerado uma funo
de interesse comum vital para a economia e para as
relaes sociais nas cidades, o funcionamento ade-
qado do sistema de transporte essencial para se
alcanar a eficincia e competitividade demandadas
pelos arranjos econmicos regionais e mundiais e
para reduzir as condies de desigualdades sociais.
Nos pases em desenvolvimento, as cidades destinam
entre 15% a 25% do seu oramento anual para o
sistema de transporte e entre 8% a 16% do ora-
mento domstico gasto com transporte, embora o
valor possa chegar at 25% em domiclios mais po-
bres situados nas grandes cidades. Cerca de 1/3 da necessidade de investimento em infra-estrutura ser
demandado para o setor de transportes urbanos. (Banco Mundial, ibid).
Nas cidades, o transporte motorizado tornou-se o principal modo de deslocamento. A frota de automveis
tem crescido progressivamente e colocada como uma alternativa eficiente de transporte para as pessoas
com melhores condies financeiras
1
. J o transporte coletivo (nibus e trens) so os meios de transporte
mais utilizados para os deslocamentos das populaes de menor renda (Barat, 2001). Os dados sobre
transporte urbano no Brasil revelam que 44% da populao se desloca a p, 29% por transporte pblico,
19% por automveis particulares, 7% por bicicleta e 1% por motocicleta. Dos 29% que se deslocam por
transporte pblico, 94% realizam suas viagens utilizando nibus, 5% trens e metrs, e 1% barcas (ANTP,
2000).

Paralelamente ao incremento da frota de automveis, o sistema de transportes pblicos permaneceu insu-
ficiente para atender a demanda sempre crescente. Apesar de alguns investimentos realizados, os sistemas
vivem crises cclicas em virtude principalmente da incompatibilidade entre custos, tarifas e receitas, das
deficincias na gesto e operao e da escassez de recursos para investimentos. Ultimamente vem en-
frentando, em algumas cidades, a concorrncia do transporte clandestino, que captou parte da demanda
cativa e agravou a situao econmica do transporte pblico regulamentado (Lima Neto, 2000). Pas-
sando de soluo a problema, os sistemas viram declinar sua eficincia, confiabilidade e, sobretudo, sua
importncia diante de outras demandas pblicas.

Na prtica urbana, como afirma Vasconcellos (1998), formou-se uma separao clara entre aqueles que
tm acesso ao automvel e aqueles que dependem do transporte pblico, reflexo das disparidades so-
ciais e econmicas da sociedade e da abordagem das polticas pblicas com nfase no automvel, em
detrimento do transporte pblico. Parcela reduzida da populao desfruta de melhores condies de
transporte. A maioria continua limitada nos seus direitos de deslocamento e acessibilidade. Este modelo
tem gerado graves problemas que afetam a todos os cidados, sendo os mais comuns, como mostra Lima
Neto (2000):
1. Situaes crnicas de congestionamento, resultando em elevado tempo de viagem e reduo da produ-
tividade das atividades urbanas (causa restrio de mobilidade);
2. Prejuzos crescentes ao desempenho dos nibus urbanos, principalmente pela reduo de sua veloci-
dade e conseqente impacto nos custos de operao, confiabilidade, atratividade e tarifas cobradas dos
usurios;
3. Decrscimo no uso do transporte publico;
4. Aumento da poluio atmosfrica, causando prejuzos graves sade da populao e do patrimnio
histrico;
1. A cidade de So Paulo, por exemplo, apresenta elevados ndices de motorizao em termos de automveis de passeio 2,55 habitantes por automvel contra
7,33, em mdia, para o pas (Barat, 2001). No ano de 2002, o ndice de motorizao (habitantes por veculos) na Regio Metropolitana de Recife era de 5,58 e o
da cidade do Recife era de 3,83 (Detran, 2004).
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5. Aumento generalizado dos acidentes de trnsito;
6. Necessidades de investimentos crescentes no sistema virio;
7. Violao, pelo trfego rodado, de reas residenciais e de uso coletivo, bem como destruio do pa-
trimnio histrico e arquitetnico;
8. Reduo das reas verdes e a impermeabilizao do solo causada pela transformao do uso do solo e
pela expanso da rea pavimentada ligada ao aumento do trfego motorizado.
Estes impactos mostram o quanto o desenvolvimento urbano e as formas especficas de uso e ocupao
do solo tm relao direta com as condies de transporte e circulao. A relao entre o transporte e a
estrutura urbana causa impactos que podem ser definidos como o conjunto dos efeitos decorridos em
um desses sistemas por aes produzidas sobre o outro e vice-versa (ANTP,1996). A forma como estes
impactos afetam a acessibilidade e a mobilidade urbana faz com que eles repercutam de maneira direta
na vida econmica e social da populao.
:: QUAIS RESULTADOS PARA A SOCIEDADE?
possvel elencar, sucintamente, importantes aspectos da poltica de transporte focada no uso do au-
tomvel, que repercutem diretamente sobre a vida do cidado. Esses pontos so discutidos mais detalha-
damente por Vasconcellos (1998), os quais esto resumidos abaixo:
a. Desigualdade de acessibilidade o transporte mecanizado permite pessoa aumentar sua velocidade e
os destinos que podem ser alcanados. Considerando a distribuio desigual de meios de circulao, a ca-
pacidade de consumir espao altamente desbalanceada a favor daqueles que tm acesso ao transporte
particular;
b. Desigualdade do tempo de acesso os automveis trafegam muito mais facilmente pelo sistema virio.
A diferena deve-se tanto natureza da operao quanto precariedade dos esquemas operacionais para
o transporte pblico. O tempo de transferncia origem e destinos no so sempre ligados diretamente
-, a ausncia de arranjo fsico, operacional e tarifrio para facilitar a integrao so tambm fatores a con-
siderar, pois geram desconforto, custos elevados e incertezas;
c. Desigualdade da velocidade os automveis trafegam mais rpido do que os nibus. Apesar da dife-
rena vir de limitaes operacionais inevitveis dos nibus (o ponto de parada), muito se deve ao prejuzo
causado pelos automveis, ou a deficincias na operao dos nibus;
d. Desigualdade no conforto as condies efetivas no transporte pblico demonstram que, principal-
mente nas horas de pico, quando os nibus freqentemente encontram-se lotados, o conforto est longe
do aceitvel. As diferentes densidades de passageiros dentro dos veculos e a possibilidade de se viajar
sentado resultam em diferentes nveis de conforto;
e. Desigualdade da confiabilidade aqui representada pela ausncia de padro previsvel de atendimen-
to. As condies especficas de circulao dos nibus especialmente a velocidade e a falta de prioridade
efetiva conferem a esse modo de transporte baixa confiabilidade;
f. Desigualdade no uso do espao utilizando automveis, as pessoas consomem oito vezes mais espao
virio que pessoas utilizando nibus. Quando as distncias mdias percorridas em todos os modos de
transporte motorizados so consideradas, as pessoas de renda mais alta consomem nove vezes mais es-
pao de circulao que as pessoas de renda mais baixa. Estas diferenas tm implicaes quanto ao direito
diferenciado de consumo sem pagamento adicional e quanto ao prejuzo operao dos sistemas de
nibus, no caso de sistemas virios congestionados;
g. Desigualdade ambiental o setor de transporte responsvel por 25% da emisso de gases que con-
tribuem para o aquecimento global. O uso ampliado do automvel colabora para a degradao do pa-
trimnio histrico e ambiental. No s pela emisso de poluentes, mas tambm pelo uso indiscriminado
das vias pblicas para o trfego de veculos e pela utilizao de caladas e reas verdes para estaciona-
mento de veculo;

h. Desigualdade de segurana o consumo de espao com meios fsicos diferentes, em velocidades dife-
rentes, introduz a possibilidade de conflitos entre veculos e pedestres ou ciclistas, e os acidentes decor-
rentes tm sido uma das mais importantes causas de morte. No Brasil, as estatsticas oficiais mostram um
nmero expressivo de mortes em acidentes de trnsito, ainda que se considere a precariedade do processo
de registro, coleta e tratamento dos dados (Gomide, 2003).
i. Desigualdade na mobilidade os modos de transporte no motorizados so sistematicamente pouco
reconhecidos. Os pedestres e os veculos no motorizados (por exemplo, a bicicleta) so servidos precari-
amente por infra-estruturas inadequadas a essas formas de deslocamentos.
:: DISTRIBUIO MAIS JUSTA DAS OPORTUNIDADES DE DESLOCAMENTO E DE ACESSO CIDADE
Uma poltica de transporte urbano que procure atender aos cidados deve:
1. Priorizar o transporte pblico de qualidade;
Prioriz-lo como elemento estruturador da circulao urbana;
Determinar faixas exclusivas e/ou preferenciais para o transporte coletivo;
Fomentar uma rede de transporte integrada por modos complementares, abrangente, e com prioridade
para os meios coletivos - integrao fsica, tarifria e operacional;
Promover o gerenciamento coordenado dos servios de transporte na rea metropolitana;
Investir na sua expanso e na melhoria dos servios, quando necessrio.
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2. Priorizar o transporte no motorizado
Melhorar a qualidade dos passeios pblicos, eliminando barreiras fsicas e obedecendo s normas da
ABNT de acessibilidade (rampas, guias, mobilirio urbano);
Instalar rotas ciclovirias com construo de ciclovias e/ou determinao de ciclo-faixas;
Analisar a possibilidade de expandir as reas de pedestre;
Estabelecer e executar medidas de segurana para pedestres e ciclistas (sinalizao, faixas de pedestres,
etc).
3. Incluir a sociedade no processo decisrio
A consolidao de um novo modelo de gesto e a regulao dos servios pblicos de transporte coletivo
no podem ser um privilgio exclusivo do poder pblico e das empresas operadoras. No se pode ignorar
o papel da sociedade civil organizada nesse processo;
Priorizar os segmentos mais vulnerveis ou em desvantagem social. Deve-se observar os padres de mo-
bilidade das mulheres chefes-de-famlia.
4. Integrar polticas e articular instituies
Atrelar o conjunto de proposies de uso e ocupao do solo com a capacidade de atendimento e de
expanso das infra-estruturas de transporte e vice-versa;
Adotar medidas conjuntas que promovam e ampliem a acessibilidade e mobilidade de todos os cidados,
potencializando a aplicao dos escassos recursos;
Melhorar o sistema de informao para os usurios;
Buscar a cooperao entre os diferentes nveis de governo para o planejamento e execuo de funes
pblicas de interesse comum.
Referncias Bibliogrfica
ANTP. Transporte Humano Cidades com Qualidade de Vida, So Paulo, ANTP (1997).
DETRAN. Estatsticas DETRAN, www.detran.pe.gov.br. Acessado em 20/07/2004.
Hanson, S. (ed) The Geography of Urban Transportation, New York, Guilford Press (1995).
Gomide, A. de A. Transporte urbano e incluso social: elementos para polticas
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IPEA/ANTP Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas aglomeraes urbanas brasilei-
ras: relatrio executivo. Ipea, ANTP Braslia: Ipea: ANTP (2003).
Lima Neto, O.Um novo quadro institucional para os transportes pblicos:
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Tempos de Reforma, Enilson Santos e Joaquim Arago (org), Braslia, LGE ed, 2000.
Santos E. e Arago, J. Transporte em tempos de reforma, Braslia, LGE ed.(2000).
Vasconcellos, E. A. Transporte, Espao e Equidade, So Paulo, Netpress .(1998).
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A QUESTO DO LIXO NA REGIO MET-
ROPOLITANA DO RECIFE
Ademir Damio Amorim dos Santos
O debate sobre a questo dos resduos slidos na
egio Metropolitana do Recife (RMR) se expandiu
a partir dos anos 80, diante a proposta do Governo
do Estado para implantao de aterros sanitrios em
Caets e Muribeca, juntamente com estao de trans-
bordo em Peixinhos, o que ocasionou uma reao da
sociedade civil e dos prefeitos recm-eleitos, notada-
mente aqueles ligados oposio. Eles no aceita-
vam o projeto sem discusso prvia e argumentavam
que isso contradizia com o momento de reabertura
democrtica do pas. Tambm havia discordncia t-
cnica com relao proposta por conta da falta de
alternativas como reciclagem dos resduos.
Diante da resistncia, o Governo do Estado criou,
ento, o Grupo Executivo de Limpeza Urbana (Gelurb),
no mbito da antiga Fidem, constitudo de represen-
tantes do poder pblico estadual e das prefeituras.
O Gelurb tinha como objetivo discutir proposies
tcnicas para a problemtica dos resduos slidos na
RMR, incluindo elaborao de planos estratgicos de
limpeza urbana para todos municpios da Regio.
Aps a extino do Gelurb, juntamente com o esva-
ziamento da Fidem, verificou-se que toda discusso
metropolitana se concentrou na elaborao de pro-
jetos para tratamento e/ou destinao final dos re-
sduos, atravs da proposio de convnios entre as
prefeituras. Mas que no chegaram a ser concretiza-
dos por falta de recursos financeiros e por conta da
opo poltica dos gestores pblicos, permanecendo
o caos de sistemas inadequados para disposio final
dos resduos.
Durante todo este intervalo de tempo, a nica ex-
perincia concreta de parceria na RMR o aterro da Muribeca, que situado no municpio de Jaboato
dos Guararapes. No Recife, no havia opo territorial para a construo do projeto. Desde 1985, re-
sduos slidos gerados pela capital foram dispostos naquela localidade e essa experincia demonstrou sua
fragilidade no ano de 2001, quando a Prefeitura Municipal de Jaboato dos Guararapes decidiu proibir
a disposio de resduos provenientes da capital pernambucana, ocasionando, na poca, a reviso dos
contratos existentes e definindo uma gesto compartilhada do aterro.
Como vemos, at o momento, o debate metropolitano sobre os resduos slidos privilegiou a busca de
solues para a sua disposio final, norteada pela agravante problemtica scio-ambiental da situao
existente, faltando, contudo, a discusso de outras questes relacionadas ao sistema de limpeza urbana
como a ineficincia da prestao dos servios em determinadas localidades, a ineficcia de programas
de coleta seletiva, reduzida conscincia ambiental da populao e o no envolvimento da sociedade nas
solues dos problemas.
Ressaltamos que qualquer proposio para a gesto dos resduos slidos deve ser baseada no preceito
constitucional o qual determina que os servios de limpeza urbana so atribuies dos municpios, logo o
envolvimento em ao metropolitana depende da deciso poltica do gestor municipal.
A busca de solues conjuntas na RMR fortalecida devido s caractersticas semelhantes de algumas lo-
calidades, bem como ao deslocamento permanente da populao de um municpio para outro e a proximi-
dade geogrfica de algumas cidades. Um exemplo o bairro do Jordo, no limite entre Recife e Jaboato
dos Guararapes, cuja soluo dos problemas depende da integrao das aes das duas prefeituras.
Verifica-se a necessidade de intercmbio tcnico entre as prefeituras, incluindo uma avaliao sobre as
metodologias de planejamento da oferta dos servios de limpeza urbana populao e quais tecnologias
e equipamentos podem sendo utilizados em reas com caractersticas semelhantes nos diversos municpios
da RMR, buscando minimizao dos problemas e diminuio dos custos.
O intercmbio poder encontrar solues para a ineficincia da coleta domiciliar em determinadas locali-
dades, principalmente as mais carentes, diminuindo os pontos de confinamento e o lanamento do lixo
em galerias, canais, rios, entre outros.
Diariamente, observada a triagem de materiais reciclveis nas vias pblicas e nos aterros e lixes da
RMR, onde os catadores atuam em condies insalubres e com apoio ainda reduzido do poder pblico e
da sociedade.
A proximidade dos municpios da RMR facilita o deslocamento permanente dos catadores entre as cidades
vizinhas, o que evidencia que qualquer ao para coleta seletiva depende de uma articulao metropoli-
tana, j que as aes isoladas, como as implantadas por Recife e Olinda, no tiveram os resultados espe-
rados.
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Observa-se a necessidade de uma articulao das prefeituras no sentido de implantar projetos de coleta
seletiva com metodologia semelhante e com a incluso social dos catadores, atravs do fortalecimento da
organizao dos mesmos e envolvendo a sociedade. E com isso, se efetue a triagem dos resduos no local
de gerao, norteada pela poltica dos 3 Rs reduzir, reutilizar e reciclar, doando os materiais reciclveis
aos catadores.
A articulao das prefeituras deve proporcionar condies para que seja evitada a presena de crianas e
adolescentes realizando catao de lixo, buscando oferecer condies para que os mesmos freqentem
escolas, incluindo suas famlias em programas sociais, atravs do envolvimento do Governo Federal e o
Estadual.
Uma outra ao que poder ser articulada pelas prefeituras da RMR faz referncia busca de opes para
os catadores que atuam nos locais de disposio final. So eles que vm realizando a triagem nas frentes
de operao, junto com as mquinas e concorrendo com animais como ratos e urubus. Por isso, devem-se
criar ofertas de empregos e a implantao de ncleos de triagem.
As aes educativas no tocante aos resduos slidos na RMR so insatisfatrias, no se observando mudan-
as de hbitos por parte da populao, sendo tal fato decorrente do processo metodolgico utilizado, que
necessita ser revisto e melhorado, alm de tais aes serem realizadas isoladamente por cada municpio.
A melhoria dos resultados, incluindo a sensibilizao para as aes de coleta seletiva, depende de uma
ampla discusso metropolitana. Muitas pessoas se deslocam diariamente em toda RMR, dormindo em um
municpio e trabalhando em outro, demonstrando que no se pode trabalhar, por exemplo, a populao
de Recife e no trabalhar a populao de Jaboato dos Guararapes, que traro para capital todos seus
hbitos.
Com referncia a metodologia, verifica-se que as aes educativas ocorrem de forma pontual, atravs da
distribuio de panfletos, havendo a necessidade do envolvimento da sociedade na elaborao dos instru-
mentos a serem utilizados, alm dae uma poltica de mdia com linguagem acessvel a toda populao.
As propostas de uma ao metropolitana na gesto dos resduos slidos s tero resultados satisfatrios
atravs da criao de um Frum Metropolitano de Resduos Slidos, esfera envolvendo o poder pblico e
entidades da sociedade civil.
Este Frum possibilitar a democratizao e acompanhamento das aes do setor, oferecendo condies
para uma melhor eficcia na execuo dos servios das empresas contratadas e valorizao das decises
tcnicas.

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INSTRUMENTOS DE EXIGIBILIDADE E
JUSTICIABILIDADE DOS DIREITOS HU-
MANOS
Fabrcio Veroza
:: INTRODUO
Exigiblidade significa pedir, obrigar, requerer, de-
mandar; significa reclamar para que algo seja cum-
prido. A justiciabilidade tambm pode ser entendida
como a qualidade de se fazer justia, atravs da exe-
cuo da norma em sentido estrito.
O sentido de justia pode ser entendido de forma
ampla, alm do acesso ao Judicirio e da utilizao
de mecanismos judiciais. Seria alm do pretendido,
neste momento, adentrar o conceito de justia e tra-
var um debate sobre o justo e o injusto. A pretenso,
neste momento, trazer alguns instrumentos de rea-
lizao prtica dos direitos humanos, denominados
instrumentos de exigibilidade e justiciabilidade dos
direitos humanos. Particularmente, aqueles expres-
sos no direito constitucional, mais especificamente os
mecanismos trazidos pela Constituio Brasileira.
O esforo presente vai direo da concretizao da
dignidade humana, na tentativa de trazer os direitos
e garantias consagradas e normatizados para o plano
da eficcia e da realizao prtica, tentando fazer
com que as aspiraes emanadas nas declaraes,
tratados, convenes e leis sejam gozadas pelas pes-
soas que sofrem violaes desses direitos.
:: A EVOLUO HISTRICA DOS DIREITOS HUMA-
NOS
Sem desconsiderar as etapas anteriores, o sculo XIX
de grande importncia para o estudo dos direitos
humanos, tendo em vista ter acontecido nesse pero-
do histrico o incio da constitucionalizao desses direitos. Num primeiro momento, os direitos indivi-
duais e polticos foram agraciados por esse processo de constitucionalizao, passando de aspiraes e
orientaes a serem seguidas segundo a convenincia dos governantes, para o plano de direito exigvel.
Para se exigir esses direitos foram sendo construdos mecanismos de realizao e justiciabilidade.
Em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais, o reconhecimento categoria de direito funda-
mental s veio no sculo XX, ainda que sob a forte resistncia dos denominados juristas liberais. Segundo
os mesmos, pela prpria caracterstica dos direitos econmicos, sociais e culturais, seria impossvel uma
proteo jurisdicional para esses direitos.
A diviso aqui apresentada vem sendo aplicada h muito tempo em relao aos direitos humanos. A sepa-
rao dos direitos humanos na primeira e na segunda gerao, levando em conta o seu desenvolvimento e
afirmao tem levado cristalizao do pensamento liberal de que os direitos individuais, tambm chama-
dos de direitos civis e polticos, esto devidamente resguardados por instrumentos de exigibilidade e justi-
ciabilidade, em detrimento da segunda categoria. Se por um lado a diviso poderia ter sido pensada como
uma forma didtica de se tratar os direitos humanos, por outro vem provocando enormes dificuldades
para o convencimento de que os direitos econmicos, sociais e culturais merecem tratamento semelhante
em relao sua concretizao.
Uma superao dessa viso repartida dos direitos humanos fundamental para uma maior efetividade dos
mesmos. No se pode admitir um tratamento quase hierrquico entre os direitos humanos, apesar de os
mesmos serem estudados e dispostos diversas vezes de forma separada.
:: OS MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS NO PLANO INTER-
NACIONAL
No h como negar que somente aps os horrores da Segunda Guerra Mundial se percebeu na comuni-
dade internacional a necessidade de se criar formas de se garantirem os direitos reconhecidos pelo pro-
cesso de constitucionalizao anteriormente citado.
O primeiro documento a tratar os direitos de forma universal - superando os limites de cada pas, foi a
Declarao Universal dos Direitos Humanos. At ento, as questes ligadas aos direitos humanos eram
tratadas como um assunto particular de cada pas e no cabia a qualquer outra entidade estrangeira in-
tervir em seus negcios.
Na Declarao Universal dos Direitos Humanos, encontram-se os direitos humanos civis e polticos nos
artigos 1 ao 21, enquanto os direitos humanos econmicos, sociais e culturais esto nos artigos 22 a 27.
No momento de sua criao, a Declarao no possua forma de norma exigvel, carecendo de outros ins-
trumentos que lhe proporcionassem tal fora.

Da necessidade de exigibilidade, surgiram outros documentos para suprir essa lacuna. A partir do Pacto
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Internacional de Direitos Civis e Polticos e do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Cult-
urais, foram sendo criados meios de se concretizarem as vontades e as aspiraes de garantia dos direitos
relativos dignidade humana.
Foi lamentvel a separao da normatizao dos direitos humanos nesses dois pactos. Tal atitude somente
veio a reforar a resistncia em se garantir os direitos humanos de forma integral. Aps esses movimentos
iniciais de normatizao dos direitos humanos foram criados novos tratados, declaraes e convenes
que, alm de direitos, dispunham de mecanismos de realizao dos mesmos. Tal movimento deu-se tanto
no plano internacional quanto no regional (continental).
Em suma, no plano global ou no sistema da ONU, podem ser visualizados alguns rgos de exigibilidade
dos direitos humanos. Os rgos podem ser previstos por convenes, sendo eles: o Comit de Direitos
Humanos; o Comit contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruis, Desumanos ou Degradantes; o Comit
sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial; o Comit sobre os Direitos da Criana; o
Comit sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e o Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais.
Alm desses comits, o sistema global prev a existncia de alguns especialistas em direitos humanos de-
nominados relatores que trabalham em prol da realizao, promoo e proteo dos direitos humanos.
No plano regional das Amricas tambm existe um sistema de proteo dos direitos humanos, ao qual as
pessoas podem recorrer para exigir o cumprimento dos direitos humanos estabelecidos principalmente na
Conveno Americana sobre os Direitos Humanos. Os dois rgos principais do sistema interamericano
so a Comisso Interamericana e a Corte Interamericana.
Tanto no sistema da ONU ou no sistema regional, tambm conhecido como o sistema da OEA, denncias
podem ser encaminhadas quando se percebe a violao de um dos direitos humanos garantidos nas de-
claraes e convenes.
:: A PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL
Em 91, na primeira constitucional do Brasil, somente o direito liberdade dispunha de um mecanismo
de proteo disposio do povo brasileiro pelo hbeas corpus. Com o decorrer do tempo, novos instru-
mentos de proteo dos direitos humanos, especialmente dos direitos civis e polticos, foram surgindo.
Na dcada de 30, apareceu o mandado de segurana e a ao popular. A partir da foram surgindo novas
necessidades de proteo, mais precisamente no plano constitucional.
Em 88, com a promulgao da constituio denominada cidad, consolidaram-se alguns mecanismos de
exigibilidade dos direitos humanos, sendo eles o mandado de segurana coletivo, o hbeas data, o man-
dado de injuno e a ao civil pblica.

A ao civil pblica representou um grande avano no que se refere defesa ao meio ambiente, ao con-
sumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, alm da proteo
da infncia luz do Estatuto da Criana e do Adolescente, defesa das pessoas portadoras de deficincias
e tantos outros direitos de grupos vulnerveis, especialmente os direitos coletivos e difusos.
evidente que no apenas por meio de instrumentos jurdico-normativos se alcana o escopo da efetivi-
dade dos direitos humanos. Os instrumentos jurdico-normativos precisam ser utilizados como uma forma
de presso para a atuao concreta do poder pblico. A idia fazer com que o Estado defina polticas
pblicas em direo ao cumprimento das obrigaes assumidas quando da adoo de um tratado interna-
cional ou da elaborao de leis, principalmente as de cunho social. Os direitos estabelecidos devem forar
o Estado a garantir as condies materiais para a obteno da cidadania e da dignidade do ser humano.
Quando se fala em direito, no se restringe possibilidade de acesso ao judicirio para propor aes. O
controle do cidado rumo exigibilidade e concretizao dos direitos humanos vai alm disso. Outros
mecanismos existem e devem ser aperfeioados para se atingir tal objetivo, entre eles esto aqueles de
participao direta ou indireta dos cidados, tais como: a iniciativa popular, o oramento participativo, o
referendo e, principalmente, os conselhos de direitos.
Como se nota, existem sistemas e instrumentos de naturezas diversas para promoo e garantia dos di-
reitos humanos. Fundamental a apropriao desses mecanismos para que as pessoas possam se valer
dos direitos listados em tantos tratados e leis e perceber que as normas internacionais e nacionais no
representam apenas retrica e engodo. Este o grande desafio de toda Lei. Conseguir tirar as intenes
e princpios do papel e fazer com que eles sejam uma realidade no dia-a-dia daqueles que tm sede de
direitos e de dignidade humana.
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O DIREITO MORADIA COMO DIREITO
HUMANO: CONTRADIES EFETIVAS
1
Mrcia Alves
Pensar sobre o Direito Moradia Adequada como
Direito Humano, tema desta oficina, significa pen-
sarmos sobre duas questes: a primeira sobre o re-
conhecimento do direito moradia como direito
fundamental reafirmado no corpo da legislao in-
ternacional e nacional e segunda sobre os problemas
de efetivao no contexto nacional e local.
Onde se encontra reconhecido o direito moradia
como Direito Humano? Quando reconhecemos esse
direito, como direito fundamental da pessoa huma-
na, qual a sua base poltica e jurdica?
A luta pelos Direitos Humanos como um conjunto de
direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais
e ambientais, o chamado Dhescas, diz respeito luta
histrica em defesa de melhorias das condies de
vida e o reconhecimento desses direitos fundamen-
tais via ao estatal, de forma a compreend-los,
como: universais, indivisveis, interdependentes e in-
ter- relacionados.
Ou seja, pensar o Direito Moradia como Direito
Humano, significa (...) [relacion-los com] a alimen-
tao, vesturio, habitao, sade e seguridade no
so meramente componentes do direito a um padro
de vida adequado, estes so na verdade direitos que
so reconhecidos na Declarao Universal inerentes a
esse direito, pelo qual a pessoa humana ter um pa-
dro de vida adequado se os direitos a alimentao
vesturio, moradia, sade, seguridade forem assegu-
rados e respeitados. (JNIOR, N.S.1999:75)
2
A compreenso dos Direitos Humanos como univer-
sais para todos (as), indivisveis relacionados com
outros direitos interdependentes autnomos e correlacionados significa que no basta aos sujeitos,
homens e mulheres, terem assegurados constitucionalmente o seu direito de ir e vir, de votar e ser votado,
de ter liberdade religiosa, que so os direitos civis e polticos, se este mesmo cidado ou cidad, no tem
garantido o direito ao trabalho, alimentao, moradia adequada, sade, educao, cultura, ao
meio ambiente - os chamados Direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais. A sobreposio, ou
primazia, de um conjunto de direitos sobre outros, quebra a lgica da universalidade pretendida na efe-
tivao dos Direitos Humanos.
Onde se encontra posto essa viso ampla dos Direitos Humanos? Quais os documentos internacionais e
nacionais que reconhecem no direito moradia um direito humano?
A aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos em 48, na Assemblia Geral da ONU, estabe-
leceu um novo pacto entre as naes frente ao contexto de restaurao da Europa e dos efeitos malficos
da II Guerra Mundial. Este cenrio de destruio e violao dos direitos individuais, coletivos e dos povos
permitiu que as naes repensassem formas de solidariedade para reconstruir a noo e os princpios de
igualdade, liberdade, fraternidade e solidariedade, legado da revoluo francesa e das influncias da
Igreja Catlica e das ideologias socialistas.
Estas idias compem os trinta artigos da Declarao Universal dos Direitos Humanos, que reconhecem
como direitos universais os direitos civis e polticos, os econmicos, sociais e culturais, como compromisso
polticos dos pases membros em realizar tais direitos no mbito das suas naes.
Mas, no momento em que os pases assinam pactos, protocolos, tratados e convenes tornam-se parte
destes documentos frente comunidade internacional. Ou seja, assumem publicamente que essa legisla-
o deve tornar-se parte de suas aes incorporando-a ao corpo da legislao nacional. Podendo, ento,
ser responsabilizado pelo desrespeito aos compromissos firmados, sob pena de responsabilizao perante
o sistema de proteo internacional e nacional.
Deste modo, o Direito Moradia encontra-se assegurado:
1. Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), Art. XXV;
2. Pacto Internacional pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966),
Art.11;
3. Conveno Internacional sobre a eliminao de todas as formas de discrimi-
nao racial (1965), Art. 5;
1. Texto produzido para Oficina sobre O Direito Moradia adequada como Direito Humano, em 25/08/2004. Realizao Coletivo de ONGs, FERU e Ministrio
Pblico.
2. Fonte: JNIOR, Nelson Saule. Direito Cidade: Trilhas Legais para o Direito s Cidades Sustentveis. Editora Max Limonad.(...).
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4. Conveno Internacional sobre a eliminao de todas as formas discrimina-
o contra a mulher (1979), Art. 14;
5. Conveno Internacional dos Direitos da Criana (1989), Art. 27;
6. Constituio Federal, 1988, Art. 6 (Emenda Constitucional, n 26/2000);
7. Estatuto da Cidade, Lei 10257/2001, que vem regulamentar os Artigos 182
e 183 da CF, no captulo Poltica Urbana.
O reconhecimento do direito moradia no sistema de proteo internacional e nacional, coloca o Brasil
numa situao de co-responsvel pela promoo e proteo aos Direitos Humanos e, de forma particular,
o direito humano moradia adequada, na perspectiva de criar um sistema legal, instrumentos, programa
e plano de ao que vem assegurar a sociedade, e de forma especial, a populao pobre condies dignas
de habitabilidade, mediante polticas que assegurem melhorias nos assentamentos informais e a garantia
de permanncia e segurana da posse da terra.
Ao mesmo tempo em que se tem um conjunto de instrumentos que asseguram ao cidado comum a
exigncia desse direito, h poucas informaes de como acionar e responsabilizar o Estado do descum-
primento destas legislaes. Historicamente o que se presencia uma carncia na atuao do Estado no
campo efetivo do direito moradia.
A situao atual revela que os financiamento para esta rea geralmente so destinados para aqueles(as)
que esto inseridos no mercado formal, e destinado aos trabalhadores(as) da classe mdia e alta, ficando
a classe popular submetida a condies precrias de moradia e de dificuldades de acesso aos servios p-
blicos, demonstrando que no Brasil no h uma poltica efetiva no campo da Habitao.
Segundo dados recentes mais 80% da populao brasileira vive nas cidades, ou seja cerca de 120 milhes.
Destes, 6,5 milhes no tm acesso a uma moradia digna. Os nmeros so reveladores no s pela vio-
lao ao direito moradia digna, mas tambm do direito de escolher sua residncia, do direito privaci-
dade, do direito segurana da posse, do direito ao meio ambiente saudvel, do direito ao saneamento,
entre outros.
O no cumprimento de um dos direitos fundamentais do ser humano: o direito moradia, coloca o Brasil
numa situao de vunerabilidade social e poltica frente aos pactos, tratados e convenes que referen-
dou. O pas se tornou signatrio, uma vez que a no garantia, como tambm a carncia de aes que
assegurem a progressividade deste direito, o responsabiliza perante o sistema de proteo internacional
pela situao de omisso aos direitos garantidos nas legislaes.
Por fim, importante no perder de vista o que se tem assegurado no plano jurdico. Mas tais direitos no
sero garantidos, sem presso social, sem que a sociedade coloque na agenda pblica os seus interesses
e necessidades sociais, sem acionar as instituies pblicas que assegurem a sua garantia e sem de fato
ocupar os espaos de participao social, como os conselhos que por excelncia ajudam na formulao
e no controle social sobre a execuo das polticas pblicas.
Estas questes no podem passar ao largo das nossas aes polticas. Ao contrrio, devem fazer parte das
reivindicaes como um conjunto de aes e no como parte, mas como um todo. Uma luta por moradia
digna, associada a uma luta por uma nova ordem pblica, democrtica e justa.
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O DIREITO A CIDADE E A
REGULA(RIZA)CO DE ASSENTAMEN-
TOS PRECRIOS NO RECIFE
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Demstenes Moraes e Lvia Miranda
:: ANTECEDENTES
Os processos de ocupao do territrio no Recife
evidenciaram uma aproximao geogrfica de vizi-
nhana entre segmentos socialmente muito distan-
tes e com condies de habitabilidade significativa-
mente desiguais. Essa proximidade entre desiguais
em nenhum momento deixou de ser tensa, gerando
conflitos entre segmentos e tambm aes estatais
diversas.
Em parte significativa dos documentos tcnicos, polti-
cos ou reportagens, formulados ao longo da histria,
os assentamentos precrios ocupados (produzidos)
pela populao de baixa renda, no Recife, foram co-
locados como anomalias na cidade. Contudo, as
concentraes da terra e de recursos restringiram -
para no dizer que extinguiram -, as alternativas de
moradia para a populao de baixa renda e a ocupa-
o irregular de terrenos associada autoconstruo
sempre foi a principal alternativa de acesso moradia
para esta populao. Suas opes foram inicialmente
as reas alagadas por todo o stio urbano. O recen-
seamento 1913 j apontava que 43% das unidades
habitacionais eram caracterizadas como mocambos.
A partir dos anos 40, as comunidades de baixa renda
tambm passaram a ocupar as reas de encostas.
A intolerncia governamental em relao aos as-
sentamentos precrios de baixa renda foi marcante,
principalmente a partir do processo de consolidao
da urbanizao e sua expanso.

Entre as dcadas de 20 a 40, em funo da presso por urbanizao, as reas conquistadas pelos mocam-
bos se tornaram valorizadas. A erradicao dos mocambos das reas centrais comea a se tornar principal
diretriz das polticas urbanas desse perodo. O prefeito Novaes Filho decretou em 38, a proibio de cons-
truo de mocambos. Neste mesmo ano, foi criada a Comisso Censitria dos Mocambos, que tinha como
objetivo quantificar os mocambos para estabelecer uma poltica de combate e erradicao. O Censo dos
Mocambos de 39, revelou que quase metade da populao do Recife (164.837 habitantes) era constituda
de mocambeiros, distribudos em 45.581 mocambos.
Em 39, foi criada a Liga Social Contra o Mocambo pelo interventor estadual Agamenon Magalhes,
que tinha com o objetivo oficial de substituir os mocambos por casas saneadas, limpas e higinicas,
protegendo o resto da cidade das epidemias. Foram construdas apenas 5.415 casas, o que representava
16,6% dos mocambos existentes. Aqueles que no conseguiram lugar nas vilas acabaram ocupando reas
mais distantes, inclusive os morros da Zona Norte, que por sua acentuada declividade ofereciam poucos
atrativos ao capital imobilirio.
Aps este perodo de combate ao mocambo, os assentamentos precrios de baixa renda passam a
serem tolerados principalmente quando no interferem nos interesses de agentes com poder poltico e/ou
econmico principalmente os relacionados realizao do lucro imobilirio privado. As reas que his-
toricamente vm sendo ocupadas so as que se configuram como ambientalmente frgeis e com um grau
maior dificuldade para ocupao. O descaso em relao produo dos assentamentos precrios permitiu
no Brasil e no Recife: I) a progresso do processo de acumulao sem gerar tenses sociais insuportveis,
considerando o conseqente rebaixamento dos custos com a reproduo da fora de trabalho a partir da
esfera da moradia; II) o aproveitamento poltico da situao, alimentando esquemas de clientelas estabe-
lecidos entre polticos e gestores pblicos e a populao de baixa renda, a partir do atendimento, parcial
e tpico, das demandas por melhores condies de moradia.
O redirecionamento
2
parcial das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, a partir da segunda
metade dos anos 70, apontou para um novo padro de interveno pblica
3
, privilegiando programas
alternativos, caracterizados por intervenes de consolidao dos assentamentos precrios e pelo estabe-
lecimento de parcerias com as comunidades de baixa renda (mutiro, autoconstruo assistida etc.). Esse
padro estava alicerado em novos programas federais que passam a ter como prioridade: a urbanizao
e a melhoria habitacional das favelas; a oferta de lotes urbanizados; a legalizao da posse da terra; e em
novos instrumentos normativos mais adequados s condies scio-econmica-espaciais brasileiras
4
.
1. O Texto, aqui apresentado, foi elaborado a partir do texto: O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis) do Recife: democratizao da gesto e
planejamento participativo de Lvia Miranda e Demstenes Moraes publicado em: Cardoso, Adalto (org.). Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras, Uma avaliao das polticas
habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre: FINEP, 2007 (Coleo Habitare).
2. Esse processo de redirecionamento refletiu umconjunto de fatores: tentativas de legitimao de esferas estatais a partir do reconhecimento parcial da ineficincia da poltica,
em funo da incapacidade de evitar a inadimplncia, fruto da defasagem entre custos (de construo e fundirios) e nveis salariais e de alocar recursos de forma racional para
responder multiplicidade de problemas urbanos; o incio do processo de esgotamento do padro de financiamento das polticas pblicas; as presses dos movimentos de luta
pela moradia; as crticas e sugestes de especialistas internacionais como Abrams e Turner em relao s polticas habitacionais consevadoras (ABRAMS, 1967; TURNER, 1968); e
os debates a respeito da pobreza urbana e sobre habitat que ganharam impulso no Brasil com o incentivo das agncias multilaterais, acarretando em novas diretrizes/ requisitos
para os programas habitacionais.
3. importante ressaltar que este novo padro de interveno ainda conviveu com aes que refletiam o padro remoo / periferizao da populao de baixa renda nas
grandes cidades que caracterizavam a poltica habitacional do regime militar.
4. A Lei Federal de Parcelamento (Lei 6.766), em 1979, o processo de discusso sobre a nova Lei Federal de Desenvolvimento Urbano e instrumentos como as reas de Especial
Interesse Social foram elementos importantes para este processo de redirecionamento da poltica habitacional.
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A discusso sobre os novos rumos para as polticas urbanas no contexto da redemocratizao nos anos
80 ressaltou a descentralizao e a participao como requisitos essenciais para uma gesto urbana mais
eficaz e democrtica. Nesse contexto, a retomada das discusses sobre a Reforma Urbana
5
, com uma viso
poltica da questo urbana, apontou para uma plataforma de concepo universalista, redistributiva e
democrtica, o que acabou alavancando um intenso processo de discusso e formulao de instrumentos
de regulao, planejamento e gesto que tomavam como ponto de partida a necessidade de enfrenta-
mento das histricas desigualdades scio-espaciais.
A Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) foi um dos instrumentos mais significativos que comea a ser
discutido no contexto de reorientao das polticas de desenvolvimento urbano e que se tornou efetivo
em algumas cidades brasileiras, visando o reconhecimento da cidade informal produzida pela populao
de baixa renda.
No Recife, a criao das 26 reas especiais (Decreto 11.670/80) refletiu o contexto de mudanas nas polti-
cas urbanas (atendendo aos requisitos do Promorar) no Recife
6
. Em 1983, as reas especiais passaram a
ser reconhecidas como Zonas Especiais de Interesse Social pela nova Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei n
14.511 de 17 de janeiro. Contudo, esta institucionalizao no abrangeu instrumentos para a regulariza-
o dos assentamentos. S a partir da iniciativa da Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda
e Recife (CJP) e a participao de diversas entidades do movimento popular foi elaborado o projeto do
Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), prevendo um conjunto de regras
e mecanismos para ampliao do reconhecimento de outras reas faveladas como ZEIS.
O projeto tinha como objetivo viabilizar a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos e efeti-
var um sistema de gesto participativa para definio de prioridades e de acompanhamento s aes nas
reas. Aps um longo processo de negociao e ajustes, o Projeto de Lei do Prezeis foi aprovado e sancio-
nado em maro de 1987 (Lei 14.947/87). Em 1995, uma nova lei do PREZEIS foi sancionada, representando
o aprimoramento dos parmetros urbansticos e dos mecanismos e procedimentos de gesto. Atualmente,
66 localidades foram formalmente reconhecidas como Zeis, ocupando aproximadamente 85% das reas
de favelas no Recife.
:: A ZEIS COMO INSTRUMENTO PARA REGULAO
A Zeis um instrumento de regulao e controle do uso e ocupao do solo
7
, que tem como base par-
metros urbansticos, dimenses mximas das reas dos terrenos (lotes) para novos parcelamentos ou re-
sultantes de remembramentos, que inibem os interesses dos empreendedores imobilirios e comerciais. O
efeito imediato da Zeis no Recife vem sendo a diminuio da presso que estes agentes poderiam exercer
sobre as famlias de baixa renda moradoras dos assentamentos para que haja transformaes no ambi-
ente construdo, com novos objetos imobilirios e a apropriao por segmentos diferentes dos ocupantes
originais.
Na maior parte das legislaes municipais a Zeis vem sendo trabalhada articulada a outros instrumentos
5. As origens do iderio da Reforma Urbana remontam aos anos 60, no contexto das discusses sobre as reformas de base que se deram no governo do presidente
Joo Goulart (1961-1964). O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana realizado no hotel Quitandinha, em Petrpolis (RJ), em 1963, representou um importante
marco para o debate sobre a Reforma Urbana, apontando para a necessidade de reformas mais estruturais para o enfrentamento do problema habitacional, tendo
como foco principal a questo fundiria.
6. Trs projetos de urbanizao foram elaborados para as favelas Coque, Coelhos e Braslia Teimosa, reas que, historicamente, sofreram intensas presses para
a remoo de sua populao e se tornaram marcos da resistncia popular. Estes projetos previam a criao de parmetros urbansticos especiais, de Comisses de
Legalizao da Posse da Terra e do Grupo de Trabalho Executivo para Legalizao das reas Especiais.
7. Normalmente, a legislao tem uma forte capacidade repressiva quanto a certos padres de ocupao do solo, variando conforme a capacidade (e interesse)
poltica ou administrativa do Poder Pblico em aplicar as normas.
8. Diadema, So Paulo, o municpio, no Brasil, onde esta modalidade de reas especiais de interesse social ganhou maior efetividade. A partir de um processo
de negociao entre tcnicos, vereadores e movimentos populares foi estabelecido no Plano Diretor que as AEIS 1, se constituiriam nas reas vazias, destinadas
produo de novos ncleos habitacionais populares.
jurdicos, urbansticos e de planejamento e gesto participativa, podendo ter classificaes distintas, em
funo das formas de uso e ocupao, que possuem normas e parmetros diferenciados: terrenos p-
blicos ou particulares ocupados por assentamentos precrios de baixa renda (onde haja interesse pblico
em promover a urbanizao e/ou a regularizao jurdica da posse da terra); loteamentos clandestinos e
irregulares; terrenos no edificados, subutilizados ou no utilizados
8
(caso sejam destinados implantao
de programas habitacionais de interesse social); reas com concentrao de habitao coletiva precria
de aluguel (cortios) (onde haja interesse pblico na promoo de programas habitacionais destinados
populao de baixa renda).
No Recife, as Zeis foram implantadas apenas para os assentamentos precrios de baixa renda e conside-
rando a exigidade do territrio municipal e, ainda mais, do espao habitvel. Por conta das restries
geomorfolgicas e geotcnicas, este instrumento foi fundamental para ampliar as possibilidades de per-
manncia da populao favelada em reas que, em sua maioria, esto localizadas prximas a parcelas
infra-estruturadas da cidade e onde j haviam construdo uma histria de conquista de direitos e estabe-
lecido relaes de vizinhana e laos de afetividade.
Atualmente, est prevista a criao da Zeis II, para imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados
na nova proposta do Plano Diretor, Projeto de Lei em tramitao na Cmara de Vereadores, visando pro-
gramas habitacionais de interesse social, principalmente para famlias de baixa renda que habitam reas
no consolidveis (de risco, non aedificandi etc.).
H que se ressaltar, ainda, a importncia dos Planos Urbansticos em relao regulao. Alm de se
constiturem importantes instrumentos de planejamento, so previstos pela Lei de Uso e Ocupao do
Solo (Lei n. 16.176/96) como referncias para a normatizao das Zeis, a partir de parmetros especficos
que deveriam resguardar a tipicidade local. Todavia, estes planos no vm sendo implementados inte-
gralmente, acarretando na impossibilidade do estabelecimento de referncias mais consistentes para o
controle urbano.
:: A ZEIS COMO REQUISITO PARA REGULARIZAO
A experincia do Prezeis vem representando uma mudana expressiva nos padres de planejamento e de
interveno urbanstica dos assentamentos precrios ocupados pela populao de baixa renda no Recife.
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Alguns sopros de renovao das concepes de planejamento da interveno urbanstica para favelas
se desenvolveram nos anos 80, tendo como principais molas propulsoras s transformaes de concepes
no mbito dos programas governamentais. As novas concepes tiveram como base as diretrizes apon-
tadas por organismos de financiamento internacionais e as condies econmicas para financiamento
destas polticas, alm das novas idias no campo do planejamento urbano. Por um lado, havia a politiza-
o da questo urbana. Por outro, havia as novas experincias no novo campo do desenho urbano, que
contaminaram parte dos tcnicos governamentais e de assessoria aos movimentos.
O plano urbanstico, nesse contexto, se consolidou como instrumento de definio das etapas para a im-
plementao dos processos de regularizao urbanstica e jurdico-fundiria, buscando uma interveno
integral que respeitasse a tipicidade (morfologia urbana, formas de uso e ocupao e prticas espaciais) de
cada rea, considerando as prticas e vocaes da comunidade e as relaes sociais construdas.
No campo da regularizao urbanstica os resultados vm sendo pouco expressivos, em funo da exe-
cuo incompleta dos planos urbansticos - decorrente da insuficincia de recursos e sua m gesto
9
-,
da descoordenao de aes de implantao de infra-estrutura/relocao de famlias e a disponibilidade
de terrenos, da implementao de obras pontuais de drenagem e pavimentao antes das aes em
esgotamento sanitrio - ignorando a ordem mais racional de implementao da infra-estrutura - e da
precariedade do acompanhamento tcnico das obras e a falta de controle e fiscalizao sobre os padres
urbansticos nas reas.
O estabelecimento das Zeis traz para os processos de regularizao fundiria a possibilidade de no apenas
de consolidar a permanncia de populaes moradoras de reas ocupadas em desconformidade com a lei,
mas tambm de integrar estes processos ao planejamento e controle do uso do solo (aes preventivas),
regularizao urbanstica (aes corretivas) e de articulao a outros programas de promoo da incluso
social. Entretanto, a inexpressividade dos resultados (com um baixo nmero de titulaes efetuadas) re-
presenta uma significativa defasagem em relao ao nmero de famlias potencialmente beneficirias.
Historicamente, o Prezeis vm enfrentando problemas comuns aos programas de legalizao da posse
da terra no Brasil como: a rigidez da legislao dos registros de imveis; a cultura conservadora do poder
judicirio; a falta de continuidade dos programas em funo da mudana de prioridades dos governos; e
a estrutura dos cartrios, com precrias formas de registro e armazenamento. Outros problemas tambm
merecem destaque: o descompasso entre as aes de regularizao jurdico-fundiria e o planejamento/
execuo das intervenes urbansticas; a dinmica dos mercados imobilirios informais e a mobilidade
residencial; alm das transformaes das reas pelos prprios moradores.
A possibilidade de utilizao de instrumentos de regularizao coletiva - A Concesso de Uso Especial para
fins de moradia e a usucapio coletiva trazem perspectivas para a agilizao dos processos de regulariza-
o fundiria.

:: SOBRE O INTERESSE SOCIAL
O interesse social que define a Zona Especial (Zeis) est diretamente relacionado a um segmento social. A
populao de baixa renda que ocupa os assentamentos com precrias condies de habitabilidade e que
tem dificuldades de ter garantido seu direito moradia.
Algumas questes podem ser discutidas em relao a essa tentativa de definio: qual a abrangncia
desse interesse social da Zeis? O quanto este interesse compreendido, reconhecido e compartilhado
pela sociedade considerando a diversidade de valores, interesses e projetos? O quanto os que vivem e
constroem o Recife desejam e apontam para um modelo de desenvolvimento que tenha por prioridade
o enfrentamento das desigualdades scio-espaciais? O quanto as Zeis se tornaram objeto de preocupao
para alm dos segmentos afetados? Quem sabe o que uma Zeis, alm dos representantes das comuni-
dades no Prezeis e de alguns tcnicos que atuam na rea desenvolvimento urbano?
A ocupao e a luta pela terra e as demandas em torno das questes de infra-estrutura, servios urbanos
e moradia foram elementos importantes na formao das identidades das comunidades de baixa renda
e movimentos de moradia, em algumas situaes ultrapassando as questes imediatas para se tornarem
lutas de carter mais abrangente. Mas, de modo geral, h dificuldades para o estabelecimento de con-
sensos e alianas num contexto de intensas disputas por conta de interesses corporativos, poltico-par-
tidrios, setoriais e particulares. H que se considerar, ainda, que os grupos, institucionalizados ou no,
atuantes no mbito das polticas urbanas acabam competindo entre si por recursos e visibilidade poltica,
contribuindo, em funo das presses por demandas dispersas, para a implementao de aes pblicas
fragmentadas. Nem a possibilidade de transformao dos assentamentos precrios em Zeis, considerando
os benefcios quanto consolidao das ocupaes e permanncias dos moradores, vem servindo como
ponto de convergncia de interesses na luta por moradia adequada.
O Sistema de Gesto do Prezeis, especificamente, a partir de sua consolidao institucional no apon-
tou na direo de uma contnua politizao do debate sobre as desigualdades scio-espaciais e sobre
as condies dos assentamentos precrios de baixa renda. Ao limitar seu objeto s Zeis, que j tm a
Comisso de Urbanizao e Legalizao (Comul) instituda, restringindo sua atuao (que deveria abrang-
er todos os assentamentos precrios) e perdendo a oportunidade que, potencialmente, o instrumento da
Zeis tem a oferecer: o de se tornar um dos principais instrumentos para a definio das diretrizes e aes
estratgicas da poltica habitacional. Esta (de)limitao do campo de atuao do Prezeis traz dificuldades
para ampliar sua visibilidade e legitimidade em relao a outros segmentos sociais e para o fortalecimento
estratgico em relao aos diversos interesses em disputa na produo do espao. Mais restritivamente,
em relao s foras sociais das comunidades que fazem parte das Zeis, o Frum do Prezeis no vem pro-
movendo a agregao destas em torno de algumas estratgias para a defesa do interesse comum, muito
menos, para aglutinar as comunidades em lutas mais estruturais. Vale ressaltar ainda que h, por parte
de alguns repre-sentantes das Zeis, desinteresse e/ou incapacidade de mobilizar suas comunidades para o
9. No processo de estabelecimento de prioridades o Frum do PREZEIS acabam adotando uma estratgia de pulverizao dos escassos recursos que administra.
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desenvolvimento de processos participativos. As Zeis que foram institudas no mbito do Prezeis possuem
mecanismos permanentes de consulta s bases, com o intuito de evitar o isolamento dos representantes
e criar instrumentos de acompanhamento sistemtico feito pelos moradores das reas, e as aes dos
representantes eleitos.
:: PARA REFLEXO
Apesar do parcial desconhecimento e da despolitizao do debate sobre as Zeis, da pouca efetividade dos
instrumentos de regularizao urbanstica e fundiria e da necessidade de reestruturao (ou re-funda-
o) de seu sistema de gesto necessrio tecer algumas consideraes sobre a importncia destas zonas
especiais.
A Zeis uma zona especial que diferente das zonas de preservao do patrimnio histrico ou ambiental.
Ela no tem como foco principal as condies fsico-ambientais de determinadas reas, considerando a
sociedade de modo abrangente. A Zeis tem, na verdade, como objetivo proteger o interesse / o direito / a
necessidade de um segmento social (populao de baixa renda) num determinado assentamento, a partir
da inibio do interesse de outros segmentos sobre esse local, reconhecidas as dificuldades de garantia
de seus direitos moradia e cidade. De todo modo, as repercusses sistmicas em benefcio da cidade
e de todos citadinos so evidentes, mesmo atentando para o resistente (ou renovvel) preconceito em
relao aos assentamentos precrios ocupados pela populao de baixa renda, que passou historicamente
da questo de sade pblica (higienismo) no sculo passado para a questo de segurana pblica - os as-
sentamentos como locus de contraventores.
Sem deixar de levar em conta a ineficcia dos processos de regularizao urbanstica e fundiria, h que
se ressaltar que os mecanismos de regulao da Zeis tm permitido que a populao de baixa renda con-
siga se localizar em reas na cidade prximas a equipamentos, servios urbanos e oportunidades scio-
econmicas.
Por enquanto, fundamental que o segmento destinatrio no tenha estmulos ou passe por presses
de outros agentes modeladores do espao (com maior poder poltico e ou econmico) para que se des-
loque e reinicie o ciclo ocupao, regularizao e mobilidade, pelo menos at quando as acentuadas
desigualdades scio-espaciais (de condies e oportunidades) faam parte de nossa realidade (brasileira e
recifense) e deixe em situao de vulnerabilidade scio-espacial a populao de baixa renda.
evidente tambm que este ciclo no pode ser totalmente evitado em funo do mercado informal, mas
pode ser inibido mediante a no doao dos terrenos pblicos nos processos de regularizao fundiria,
a partir de concesso, e tambm da estruturao de cadastro de destinatrios dos investimentos, com
regras que limitem a aplicao de recursos para uma mesma famlia j contemplada com investimentos
pblicos.
Se um assentamento deixar de ser Zeis, em funo da concluso do processo de regularizao urbanstica
e fundiria, e for apropriado por outros segmentos sociais estar, esse processo, ferindo o fundamento do
interesse social que justificou os investimentos pblicos. No seria aceitvel que o Estado realizasse inves-
timentos para regularizao urbanstica e fundiria visando a consolidao de um assentamento ocupado
por populao de baixa renda para que depois esta fosse pressionada ou estimulada (pelo mercado) a sair
e outros agentes/ segmentos de renda se apropriassem da rea aproveitando estes investimentos, ou (o
que pior) em funo da necessidade de viabilizar empreendimentos que requerem outro tipo/porte de
infra-estrutura e nem aproveitasse esses investimentos, requerendo do Estado novas intervenes.
A nica justificativa para a alterao dos parmetros e ndices urbansticos e de parcelamento contidos nas
Zeis que visaria inibio do interesse de outros segmentos sociais e agentes econmicos seria a mudana
de nossa realidade de desigualdades e excluso scio-espacial, passando o segmento de baixa renda a ter
oportunidades de amplo acesso (scio-econmico) a condies adequadas de habitabilidade. Como esta
realidade no parece ter perspectivas de mudana imediatas, nem em mdio prazo, a Zeis continua se
constituindo um instrumento fundamental para que a populao de baixa renda tenha a sua luta histrica
pela moradia e por sua insero na cidade reconhecida.
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DIREITO SEGURANA E DIREITO CI-
DADE
Lcia Siqueira
Direito assegurado pela Constituio de 1988
1
, ce-
lebridade nos meios de comunicao, nos trabalhos
acadmicos, projetos institucionais e plataformas
eleitorais, a Segurana, ou melhor, a falta dela, uma
das principais preocupaes da mulher e do homem
urbanos que condiciona a forma de viver e conviver
na cidade.
Mudana de trajetos, horrios, uso dos espaos p-
blicos e forma de lazer so exemplos das alteraes
de comportamento mais freqentes. Em paralelo e/
ou em conjunto com isso, as cidades vm concreti-
zando esse novo fenmeno, gerando novos modelos
de relaes pessoais e espaciais que tm como expo-
entes mximos segregao social e espacial. Este
texto tem como principal inteno refletir sobre a
busca individual de segurana e o direito segurana
coletiva no espao urbano.
:: BASEADOS EM...
Antes de iniciarmos nosso propsito, faz-se necessrio
deixar claras as bases do nosso raciocnio. Primeiro,
adotamos que a Segurana deve ser considerada um
direito de cidadania, pois significa liberdade (respei-
to ao indivduo) e ordem (respeito s leis e ao pa-
trimnio), que so fundamentais para o desenvolvi-
mento econmico e social.
Segundo, por violncia entendemos que todo ou
qualquer ato ou omisso praticado individual ou ins-
titucionalmente contra o ser humano, que viole sua
inteireza e individualidade fsica, moral, psicolgica,
emocional, sexual, tnica, cultural e social
2
.
E terceiro, classificamos a violncia em dois tipos: a violncia vermelha e a branca
3
. A violncia ver-
melha caracterizada por atos como assassinato, roubo, estupro, ou seja, qualquer ao que viole a in-
tegridade fsica de uma pessoa. J a violncia branca aquela sofrida por pessoas que no tm acesso a
direitos como moradia, trabalho, educao e sade. Nesse processo, muitas vezes a violncia vermelha se
torna a forma imediata de resposta violncia branca sofrida, uma passa a ser causa e/ou conseqncia
da outra.
:: SEGURANA, UM PRODUTO LUCRATIVO
Os custos com a segurana para o Poder Pblico acarretam gastos monetrios e sociais significativos
4
.
A aplicao dos recursos na construo e manuteno da estrutura penitenciria, ncleos de segurana,
compra de tecnologia de ponta de servios de informaes (muitas vezes pouco trabalhados pelos polici-
ais) no trazem, na maioria das vezes, respostas concretas ao cotidiano da maioria da populao. Conse-
qentemente, isso leva a um desgaste da credibilidade das instituies pblicas.
Para o setor privado, a busca por segurana e o medo da violncia vem a cada ano abrindo portas para
um mercado bem lucrativo. Como as respostas coletividade, de responsabilidade do Estado muitas vezes
so frustrantes e pouco geis, a resposta individual parece ser a forma mais rpida e eficaz de se ter Se-
gurana.
Para isso, vende-se circuito de TV, vende-se alarme antifurto, vende-se sensor de movimento, vende-se
carro blindado, vende-se cerca eltrica, vendem-se detectores de metais, vende-se a idia de segu-
rana!
Para se ter uma idia, nos ltimos dez anos ocorreu um aumento alarmante de consumo de dispositivos
de segurana que vo desde guarda-costas at prdios dotados de diversos esquemas de proteo. Em
1995, as classes mdia e alta do Rio de Janeiro e So Paulo despenderam cerca de 15% do seu oramento
familiar anual com Segurana
5
.
Estudos realizados pela Fundao Getlio Vargas (FGV) afirmam que o nmero de seguranas particulares
hoje trs vezes e meia maior que todo o contingente das foras armadas nacionais e que os custos com
a violncia atingem 10% do PIB, algo em torno de R$ 130 bilhes.
O mercado imobilirio tambm soube tirar proveito desse novo fil do mercado. rea do apartamento e
quantidade de vagas no do mais aquele status de antigamente, o mais vendvel hoje o apartamento
com guarita e circuito interno de TV. Mas, qual a conseqncia disso na cidade?
1. Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a as-
sistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
2. Concepo do Comit de Promoo de Direitos Humanos e Preveno da Violncia, da Prefeitura do Recife.
3. GERRA, Alba, Razes Afetivas da Violncia, 1988.
4. S em Pernambuco, nos ltimos cinco anos foram gastos R$ 110 milhes. Fonte: Jornal do Commercio (23/05/04)
5. Brigago, Clovis.
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:: E A CIDADE, COMO QUE FICA?
Presdio Professor Anbal Bruno, Curado. Doze cmaras de vigilncia eletrnica, muro de seis metros de al-
tura, cerca eltrica, nenhum sistema detector de violao. Funo: retirar do convvio social pessoas que, teori-
camente, representam ameaa coletividade. Edifcio Hockenheim, Jaqueira. Dezesseis cmaras de vigilncia
eletrnica, muro de oito metros de altura, sistema infravermelho com sete pontos de deteco, acionamento
remoto de patrulha de segurana. Funo: proteger seus moradores de pessoas como as que se encontram no
Anbal Bruno.
6
O texto acima exemplifica bem o que vem acontecendo com as nossas cidades. Atualmente elas esto
passando por um processo de mudana de organizao social, gerando novas formas de relacionamento
e novos desenhos no espao urbano, enfim, o que muitos autores denominam de segregao espacial.
Na busca por proteo e segurana, os moradores das grandes cidades passaram a adotar solues privadas
de proteo e passam a se aprisionar em suas casas e, progressivamente, (diante do sentimento de in-
segurana da cidade) abandonam o espao pblico. No entanto, esse tipo de reao imediatista, individu-
alista e anti-social s alimenta mais a violncia e, conseqentemente, a insegurana.
No Recife, estes condomnios comeam a ganhar espao no mercado imobilirio no s para as classes
mais abastadas como tambm para as classes mdias, como no caso dos modelos: Morada Recife Antigo
e os condomnios de Aldeia. Alm disso, os espaos ditos pblicos comeam a sofrer transformaes de-
sastrosas.
6. Dirio de Pernambuco, outubro de 2001.
O reflexo do medo na arquitetura no se apresenta apenas nas fachadas, ele tambm est presente nas
plantas dos edifcios. Nos pavimentos trreos dos prdios, novos elementos vo sendo incorporados, as
guaritas j no suficientes, o visitante tem que ultrapassar vrios obstculos at chegar ao hall social.
Um exemplo disso um edifcio residencial localizado no bairro Ilha do Retiro. At chegar ao hall social
do prdio, o visitante tem que passar por trs portes e uma porta. Entre o segundo e o terceiro porto,
o visitante tem que ficar em uma gaiola, sempre sendo filmado por cmaras de TV.
QUEM EST DENTRO E QUEM EST FORA?
Depois de toda essa demonstrao de segurana, vem a pergunta: essa segurana est a favor de quem
e contra quem? Quem est dentro e quem est fora do processo?
O novo modelo de arquitetura e, conseqentemente, de cidade produz edificaes que trazem consigo
o fenmeno e a forma do aprisionamento e da murificao. Os cidados tornam-se prisioneiros em
suas prprias casas e as ruas se transformam em extensos corredores murados. A sociedade passa a ser
dividida em dois mundos: os de dentro e os de fora, os protegidos e os desprotegidos, os seguros e os
possveis suspeitos. Simblica e fisicamente, essas tticas de segurana atuam da mesma forma: estabe-
lecem diferenas, divises e distncias, estabelecem regras de evitao e excluso.
Tudo isso gera um processo da no-identificao com o lugar. Os excludos vem atravs dos muros a
concretizao do smbolo da excluso. Ele v os smbolos da excluso na sua frente e no tem acesso a
nada... A violncia a forma que ele encontra de combater uma violncia ainda maior: a invisibilidade
social (Gilberto Dimenstein, 1999).
Por outro lado, quem est dentro tambm sofre uma agresso. Existe violncia maior, socialmente, do
que construir um muro para viver melhor?
Um bom exemplo disso so os condomnios ex-
clusivos, com maior difuso no Rio de Janeiro e
So Paulo. Esses oferecem dentro de seus muros,
alm de comrcio, servios e lazer, o fator segu-
rana. Porm, no s encarceram seus morador-
es como acentuam a desconfiana de quem est
do lado de fora.
Figura 01- Estru-
tura interna do
condomnio Novo
Leblon (Barra da
Tijuca), municpio
do Rio de Janeiro.
Fonte: Panfleto
distribudo interna-
mente para os mo-
radores. In: Souza,
1996.
Muitas ruas esto se tornando conjuntos de for-
talezas. Um caso bastante interessante encontra-
mos no bairro da Jaqueira, onde um conjunto de
ruas que cercam a Praa Fleming uma verdadeira
vitrine do modelo de arquitetura do medo.Ex-
iste um conjunto de prdios para a classe mdia
alta onde os muros altos, grades e as cmaras de
segurana j no so mais eficientes. Pelo menos
um deles provido de detectores que, ao sinal de
pessoas prximas a portaria do prdio, acedem
luzes de alerta.
Foto 01 - Edifcio da Praa Fleming, agresso escala humana e
segregao do espao urbano. Fonte: Lcia Siqueira
Figura 02- Planta esquemtica do pavi-
mento trreo do edifcio no bairro da
Ilha do Retiro, Recife. Nota-se que antes
de entrar no haal do edifcio, o usurio
fica preso em uma gaiola. Fonte:
relato e desenho de um visitante do ed-
ifcio.
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:: ENTO...
Quando a cidade passa a ter seus espaos pblicos marcados pela excluso, ela nunca poder ser uma ci-
dade segura. Quando existirem pessoas com mais direitos cidade do que outras, ela nunca ser segura.
Ento, a luta pelo direito cidade, por uma cidade igualitria social e espacialmente, onde todos tenham
acesso moradia, ao solo, ao transporte, educao, sade, ao lazer, enfim, acesso cidade, tambm
a luta por direito segurana e cidade segura.
Para refletir
SEGURANA (Lus Fernando Verssimo)
O ponto de venda mais forte do condomnio era a sua segurana. Havia as belas casas, os jardins, os play-
grounds, as piscinas, mas havia, acima de tudo, segurana. Toda a rea era cercada por um muro alto. Ha-
via um porto principal com guardas que controlavam tudo por um circuito fechado de TV. S entravam
no condomnio os proprietrios e visitantes devidamente identificados e crachados.
Mas os assaltos comearam assim mesmo. Ladres pulavam os muros e assaltavam as casas.
Os condminos decidiram colocar torres com guardas ao longo do muro alto. Nos quatros lados. As in-
spees tornaram-se mais rigorosas no porto de entrada. Agora no s os visitantes eram obrigados a
usar crach. Os proprietrios e seus familiares tambm. No passava ningum pelo porto sem se identi-
ficar para a guarda. Nem as babs. Nem os bebs.
Mas os assaltos continuaram.
Decidiram eletrificar os muros. Houve protestos, mas no fim todos concordaram. O mais importante era a
segurana. Quem tocasse no fio de alta tenso em cima do muro morreria eletrocutado. Se no morresse,
atrairia para o local um batalho de guardas com ordens de atirar para matar.
Grades nas janelas de todas as casas. Era o jeito. Mesmo se os ladres ultrapassassem os altos muros, e o
fio de alta tenso, e as patrulhas, e os cachorros, e a segunda cerca, de arame farpado, erguida dentro do
permetro, no conseguiriam entrar nas casas. Todas as janelas gradeadas.
Mas os assaltos continuaram.
Foi feito um apelo para que as pessoas sassem de casa o mnimo possvel. Dois assaltantes tinham entrado
no condomnio no banco de trs do carro de um proprietrio, com um revlver apontado para a sua nuca.
Assaltaram a casa, depois saram no carro roubado, com crachs roubados. Alm do controle das entradas,
passou a ser feito um rigoroso controle das sadas. Para sair, s com um exame demorado do crach e com
autorizao expressa da guarda, que no queria conversa nem aceitava suborno.
Mas os assaltos continuaram.
Foi reforada a guarda.
Construram uma terceira cerca. As famlias de mais posses, com mais coisas para serem roubadas, muda-
ram-se para uma chamada rea de segurana mxima.
E foi tomada uma medida extrema. Ningum pode entrar no condomnio. Ningum. Visitas, s num local
predeterminado pela guarda, sob sua severa vigilncia e por curtos perodos.
E ningum pode sair.
Agora a segurana completa. No tem havido mais assaltos. Ningum precisa temer pelo seu patrimnio.
Os ladres que passam pela calada s conseguem espiar atravs do grande porto de ferro e talvez avi-
star um ou outro condmino agarrado s grades da sua casa, olhando melancolicamente para a rua.
Mas surgiu outro problema.
As tentativas de fuga. E h motins constantes de condminos que tentam de qualquer maneira atingir a
liberdade. A guarda tem sido obrigada a agir com energia.
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SOCIEDADE CIVIL: EM BUSCA DE UM
CONCEITO
Rogrio Lima
:: INTRODUO
Nos ltimos trinta anos, um fenmeno muito inte-
ressante tem ocupado espao na academia brasileira,
especialmente no mbito da Sociologia. Trata-se do
crescente nmero de discusses acerca da temtica
da sociedade civil. Devemos salientar que, apesar da
nfase que os profissionais das Cincias Humanas
tm dado a essa temtica hoje em dia, a noo de
sociedade civil no to recente quanto pode pa-
recer num primeiro momento. Alm do mais, no se
trata de um termo facilmente explicvel. A dificul-
dade maior pode estar relacionada diversidade de
conceitos que o mesmo apresenta.
De acordo com o argumento de Ilse Sherer-Warren
(1999: 39), uma das mais importantes estudiosas dos
movimentos sociais no Brasil e tambm de ONGs,
a histria da construo do conceito de sociedade
civil mostra significados variados e at opostos. O
presente trabalho objetiva trazer uma discusso mos-
trando, em primeiro lugar, algumas das concepes
para o termo sociedade civil. Em seguida, faremos al-
gumas consideraes a respeito do reflorescimento
dessa temtica no Brasil. Por fim, encerraremos com
uma abordagem sobre o Terceiro Setor, onde apre-
sentaremosas principais caractersticas desse termo.
:: AS CONCEPES DE SOCIEDADE CIVIL
O termo sociedade civil tem sido bastante discu-
tido, no apenas na academia, mas tambm nas es-
feras poltica, econmica e social. O revigoramento
dos movimentos sociais e das formas associativas, que
ocorre a partir dos anos de 1950, o principal elemento que contribuiu para isso. Como havamos dito,
h uma diversidade de conceitos. Franois Houtart (2002)
1
e Ilse Sherer-Warren, mostram, em trabalhos
distintos, que houve uma evoluo da concepo de sociedade civil. Essa evoluo pode ser disposta em
seis diferentes perspectivas: a) a perspectiva jusnaturalista que ope a sociedade civil sociedade natural;
b) o filsofo ingls John Locke inclui o Estado na concepo de sociedade civil; c) Segundo Adam Smith,
tanto o Estado quanto o mercado podem ser vislumbrados a partir da sociedade civil; d) Numa perspectiva
hegeliana, a sociedade civil aparece entre a famlia e o Estado; e) De acordo com o pensamento marxista, a
sociedade civil aparece como o conjunto das relaes sociais, onde as relaes econmicas condicionariam
as outras; f) A perspectiva gramsciana, cujo argumento aponta duas realidades que recobrem as relaes
econmicas: a sociedade poltica e a sociedade civil (constituda pelas instituies, envolvendo indivduos
e destinadas a produzir um consenso: a escola , as mdias, as instituies religiosas etc.). Nesta concepo,
a questo cultural e a questo ideolgica aparecem como elementos fundamentais para a explicao da
sociedade civil.
Apesar das diferentes concepes acerca da sociedade civil, trabalharemos aqui apenas com as trs mais
importantes na contemporaneidade, de acordo com a perspectiva de Houtart:
a) A concepo burguesa de sociedade civil que influenciada pelo pensamento de Locke, seria o lugar
do desenvolvimento das potencialidades do indivduo e do espao do exerccio das liberdades. Seguindo
essa lgica liberalista, o mercado seria o principal organizador da sociedade civil, enquanto que ao Es-
tado, segundo o autor, caberia apenas a funo de garantir juridicamente a propriedade privada e o
livre exerccio de empresa, bem como assegurar o funcionamento da reproduo social e em proteger os
indivduos;
b) A concepo Anglica
2
(a perspectiva do terceiro setor) de sociedade civil, que seria composta por
organizaes geradas pelos grupos sociais, geralmente fragilizados na sociedade atual, pelas organizaes
no governamentais, pelo setor no mercantil e pelas instituies de interesses comuns, educativas e de
sade. O autor faz uma crtica a essa concepo ao afirmar que, apesar do fato de que atravs dela seja
possvel denunciar os abusos do sistema, no possvel, contudo, chegar a uma crtica da lgica desse
sistema;
c) A concepo analtica ou popular de sociedade civil seria aquela cujo pressuposto o de um lugar
onde se produzem as desigualdades sociais e que existem em seu seio, instituies e organizaes que
representam interesses de classes muito divergentes. A sociedade civil, nessa orientao, caracterizada
pelo autor como anti-sistemtica e, de certo modo, ainda permanece sendo controlada pelo mercado, pois
forjada atravs das desigualdades produzidas pelo mesmo. Entretanto, essa sociedade civil popular seria
diferente das concepes anteriores, pois j haveria uma conscientizao poltica nessa sociedade.
Este autor faz uma crtica s duas primeiras concepes e privilegia a ltima. De acordo com seu argu-
1. Texto apresentado na primeira edio do Frum Social Mundial, realizado em Porto Alegre, em 2005.
2. Acredito que o autor quer se referir a uma concepo angelical ou ingnua de sociedade civil.
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mento, nas duas concepes anteriores no havia uma viso crtica por parte das pessoas envolvidas nos
diversos movimentos sociais e associativos, caractersticos da sociedade civil. A terceira concepo, por sua
vez, seria a nica com capacidade para enfrentar as adversidades ancoradas pela mundializao da relao
social capitalista. Para que isso ocorra, entretanto, a sociedade deve se comportar de acordo com alguns
pontos que so enumerados pelo autor, sem os quais no haveria a menor possibilidade de organizao
dessa sociedade:
a) Ela deve formular sua prpria agenda, para no ficar merc dos que decidem a nvel mundial;
b) Esta sociedade civil deve reforar suas esperanas, reafirmando a concretizao das lutas sociais;
c) Ela deve sempre procurar alternativas em todos os nveis, na esfera poltica, nas organizaes interna-
cionais, na vida cotidiana etc.;
d) Ela deve conquistar os espaos pblicos, construindo uma relao de fora que se traduza em de-
cises;
e) Ela deve, concretamente, mundializar as resistncias e as lutas convergindo com os movimentos soci-
ais.
A sociedade civil abordada por Houtart aparece um tanto quanto politicamente fragilizada, mesmo quan-
do ele defende a concepo popular. Ele, inclusive, faz uma critica, quando fala da concepo Anglica,
cujo pressuposto o de uma sociedade que aparece representada por um setor que se diferencia do
mercado e atua em comum acordo com o Estado. Para ele, as organizaes que comporiam esse setor at
que tinham uma preocupao com as condies em que essa sociedade vivia mergulhada, mas da mesma
forma que na sociedade civil orientada pelo mercado, tais organizaes no tinham uma autonomia to
acentuada, tanto no que se refere ao Estado, quanto ao mercado. Ora, em primeiro lugar, a crtica que
ele faz a esse setor no dotada de argumentos convincentes, pois o autor se refere ao Terceiro Setor, no
entanto, como a maioria dos crticos, ele peca por desconsiderar a complexidade desse setor e basear suas
crticas apenas nas ONGs
3
e mesmo assim fazendo uma anlise muito superficial. Em segundo lugar, at
que ponto se pode afirmar que os movimentos sociais que do voz a essa sociedade civil podem ser con-
siderados como no politizados? Alm do mais, a sociedade civil no pode mais ser compreendida apenas
como em oposio ao Estado, como esse autor deixa transparecer em suas discusses. Nesta perspectiva,
Liszt Vieira, em um artigo baseado na viso habermasiana de esfera pblica
4
, diz que resgatada dos liv-
ros de Histria pelos ativistas das ltimas dcadas, a noo de sociedade civil se transforma e passa a ser
compreendida em oposio no apenas ao Estado, mas tambm ao mercado.
O grande problema da crtica concepo de sociedade civil em oposio apenas ao Estado que, ge-
ralmente, costuma-se analisar a mesma de um ponto de vista apenas: o das ONGs. Talvez isto ocorra pelo
fato de essas organizaes trazerem em sua prpria definio o fato de serem no governamentais.
No entanto, limitar a sociedade civil apenas a essa perspectiva , no mnimo, uma atitude ingnua. Alm
disso, atualmente as discusses sobre ONGs no se limitam mais compreenso das mesmas enquanto
entidades em oposio ao Estado, pois as organizaes no governamentais so tambm organizaes
de no-mercado (ONMs) e, ainda, organizaes no corporativas (Wolfe, 1992 apud Vieira).
Nesse sentido, acreditamos na concepo de sociedade civil formulada por Cohen e Arato (1994), cujo ar-
gumento enfatiza a cultura, a solidariedade e as orientaes valorativas como componentes importantes
para a sua compreenso da sociedade civil. Esses autores tentam resgatar a noo de sociedade civil a
partir da concepo habermasiana de mundo da vida. Eles salientam, no entanto, que Habermas no traz
uma teoria propriamente dita sobre a sociedade civil, porm, traz elementos para a compreenso desse
conceito. Nesse sentido, o mundo da vida compreenderia duas dimenses. Em primeiro lugar, refere-se a
um reservatrio de tradies implicitamente conhecidas e de pressupostos automticos que esto imersos
na linguagem e na cultura utilizada pelos indivduos na sua vida cotidiana. Em segundo lugar, contm
trs componentes estruturais distintos: a cultura, a sociedade e a personalidade. Quando os atores se
entendem mutuamente e concordam sobre a sua condio, eles partilham uma tradio cultural, quando
eles coordenam suas aes por intermdio de normas intersubjetivamente reconhecidas, eles agem en-
quanto membros de um grupo solidrio. Os indivduos que crescem no interior de uma tradio cultural e
participam da vida de um grupo internalizam orientaes valorativas, adquirem competncia para agir e
desenvolvem identidades individuais e sociais.
Para esses autores, h uma diferenciao estrutural do mundo da vida e esta se d por intermdio da
emergncia de instituies especializadas na reproduo de tradies, solidariedades e identidades. Essa
dimenso do mundo da vida equivaleria, para Cohen e Arato, ao conceito de sociedade civil. Essas ins-
tituies tm como base os direitos que constituem o terreno da sociedade civil. Nessa perspectiva, os
autores destacam trs complexos de direitos: os direitos da reproduo cultural; os direitos garantidores
da integrao social e os direitos asseguradores da socializao. Numa definio mais precisa, eles dizem
que a sociedade civil constitui uma dimenso do mundo da vida assegurada institucionalmente por um
conjunto de direitos que a pressupem, ao mesmo tempo em que a diferenciam das esferas da economia
e do Estado.
:: A SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
No Brasil, a sociedade civil sempre esteve atrelada ao Estado durante quase todo o sculo XX. O autori-
tarismo que predominou na sociedade brasileira a partir da dcada de 30, trouxe consigo a expanso do
Estado, no que diz respeito prestao de servios nas reas da educao, cultura e sade. De acordo com
Landim (2002: 23), a literatura diz que a sociedade brasileira foi criada pelo Estado, correspondendo a
uma sociedade civil dbil, subordinada, tardia, assim como tardia foi a criao do mercado. Antes desse
perodo, porm, era a Igreja Catlica que se empenhava nessas reas, a ponto de, segundo esta autora, a
sociedade civil se confundir com os espaos dessa Igreja.
Com o Estado atuando nas reas enunciadas acima, no entanto, as camadas menos favorecidas da socie-
dade brasileira no deixam de ser excludas e isso faz com que inmeras organizaes de carter privado,
porm sem fins lucrativos, continuem a surgir. Essas organizaes, entretanto, mantm uma relao de
colaborao com o Estado. sabido, contudo, que em diversas ocasies a ao coletiva se deu atravs de
3. Voltaremos a falar sobre isso quando tratarmos do Terceiro Setor.
4. No foi possvel encontrar a data em que a autora escreveu este artigo.
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conflitos e no atravs da colaborao, principalmente na defesa dos direitos do cidado e os movimentos
sociais, nesse caso, tiveram uma importncia fundamental no embate contra o Estado. Mesmo assim, as
aes visavam reintroduzir as pessoas excludas dentro da esfera do Estado.
O que se percebe a partir do que foi assinalado anteriormente que o associativismo na sociedade
brasileira no to recente quanto se pode imaginar, at mesmo porque desde o final do sculo XVIII,
j existiam as Santas Casas de Misericrdia. Todavia, um tipo de associativismo assistencialista, cujas
proposies de polticas pblicas centravam-se nas formas de atuao do Estado para com a sociedade,
isto , as associaes de carter voluntrio existentes at ento no buscavam uma autonomia em relao
a esse Estado. De acordo com a argumentao de Landim (ibidem: 25), somente a partir dos anos 60 que
as organizaes da sociedade civil brasileira conseguem romper com o Estado, ou pelo menos tentam
manter uma certa independncia em relao a este. At mesmo porque nesse perodo que os milita-
res tomam o poder no Brasil e instalam um regime poltico autoritrio que perseguir e torturar todos
aqueles que no se alinharem a esse regime. nesse mesmo perodo que os movimentos sociais em defesa
dos direitos humanos comeam a se reafirmar e, a partir da, comeam a surgir no Brasil as primeiras ONGs
(Organizaes No Governamentais). Essas organizaes vm, de certo modo, promover o revigoramento
da sociedade civil no Brasil
:: O TERCEIRO SETOR
Continuando com nossa argumentao, acreditamos que os movimentos sociais so, de certo modo, res-
ponsveis pelo reflorescimento da sociedade civil e tambm de uma outra expresso que vem sendo
bastante abordada na histria recente das anlises sociolgicas: o terceiro setor. Este se constitui numa
expresso que surge nos Estados Unidos e est relacionada aos termos sem fins lucrativos, no governa-
mentais, organizaes voluntrias, etc..., de acordo com Robert Kurtz (1996).
O Terceiro Setor composto da unio de inmeros agrupamentos voluntrios, destinados a conter a
misria social e barrar a destruio ecolgica. A maioria desses grupos d grande valor administrao
autnoma. No campo prtico, eles avanam no terreno abandonado pelo mercado e pelo Estado em vir-
tude da baixa rentabilidade ou da falta de recursos financeiros. Suas atividades abrangem desde a criao
de cozinhas pblicas, o cultivo de hortas e a coleta de lixo, at servios de creche, reforma de moradias e
organizaes de escolas particulares.
Numa outra via, Teodsio (2001) faz um trocadilho para definir o terceiro setor. Segundo ele, o Terceiro
Setor pode ser entendido como aquilo que pblico, porm privado ou ento, aquilo que privado,
porm pblico. De acordo com a concepo desse autor, poderamos argumentar que o Terceiro Setor
uma expresso que agrega elementos pertencentes esfera estatal, pois o pblico alvo seria o prprio
espao pblico, porm se diferencia dela no momento em que a prpria sociedade toma a iniciativa de
trabalhar visando melhoria da mesma. Da mesma forma, as organizaes que compem o Terceiro Setor
teriam algumas caractersticas que o assemelhariam ao mercado, justamente pelas mesmas no serem
governamentais. No entanto, distinguir-se-iam deste por no terem como fins ltimos o lucro, mas sim o
benefcio dos grupos menos favorecidos.
A abordagem desenvolvida por esse autor interessante, pois traa um perfil crtico do Terceiro Setor,
apontando algumas falhas que esse setor deixa transparecer, como conseqncia da complexidade pre-
sente na concepo do mesmo. Neste sentido, a gama de entidades que compem o Terceiro Setor faria
com que o mesmo se tornasse um termo de difcil compreenso. De fato, se levarmos em considerao
que hoje em dia o mercado (empresas) est desenvolvendo projetos na rea social por conta da chamada
responsabilidade social, uma das propostas caractersticas da Reforma do Estado, e, por esse motivo,
o nmero de organizaes constitudas para tal finalidade tem aumentado bastante, ento, realmente
torna-se difcil entender o que seja Terceiro Setor.
Na realidade, o Terceiro Setor uma expresso que tem sido defendida por alguns pensadores, como o
caso de Lester Salamon, cujo argumento aponta para as transformaes pelas quais o mundo vem passan-
do. Por conta destas transformaes, a sociedade civil teria uma importncia significativa, pois formaria,
junto com o mercado e o Estado, uma nova governana, diferente da tradicional, onde o Estado e o mer-
cado eram quem ditavam as regras. Nesta nova forma de governar, a sociedade participaria diretamente,
no apenas cobrando do Estado, como se fazia anteriormente, mas tambm propondo o desenvolvimento
de polticas pblicas que visassem ao bem-estar da sociedade.
Este mesmo terceiro setor criticado por outros pensadores, principalmente autores influenciados pelo
pensamento marxista, como o caso de Carlos Montao. Este autor faz uma abordagem crtica pertinente
sobre o Terceiro Setor, especialmente definio dessa expresso. Para ele, a sua concepo apresenta
quatro grandes debilidades tericas:
a) A primeira delas consiste no fato de que se h uma identificao da sociedade civil com o Terceiro Setor,
ento este deixaria de ser terceiro e passaria a ser primeiro setor, tendo em vista que, historicamente,
segundo Montao (2002, p. 54), a sociedade civil que produz suas instituies, o Estado, o mercado
etc., h clara primazia histrica da sociedade civil sobre as demais esferas. Segundo esta argumentao,
a origem do Terceiro Setor seria bastante confusa.
b) A segunda debilidade est relacionada s entidades que o compem. Para alguns autores, este setor
comportaria apenas organizaes formais, enquanto que para outros as atividades informais tambm de-
veriam ser compreendidas como pertencentes a esse setor. Nesse sentido, no haveria um entendimento
por parte de muitos autores que defendem o terceiro setor, de modo que no se teria, de fato, uma idia
exata de quais entidades que realmente fariam parte desse setor.
c) A terceira debilidade refere-se grande diversidade das instituies que integram o Terceiro Setor. De
acordo com a perspectiva de Montao, um setor que agrega organizaes no governamentais (ONGs),
organizaes sem fins lucrativos (OSFL), organizaes da sociedade civil e outros tipos de entidades com
caractersticas diversas confunde mais do que esclarece.
d) A quarta debilidade refere-se s caractersticas expresses no governamental, no lucrativo e autogo-
vernado dessas entidades. Para ele, a partir do momento em que as ONGs passam a ser financiadas por en-
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tidades de carter governamental atravs de parcerias, ou ento quando so contratadas pelo Estado para
executar suas funes, o carter no governamental dessas organizaes fica bastante comprometido.
A crtica feita por esse autor no , de todo, desprovida de fundamento, at mesmo porque a aproxi-
mao entre algumas ONGs e os rgos pblicos tem sido uma das alternativas encontradas por essas
organizaes para enfrentar o principal problema que ocorre no mbito das ONGs, que a escassez de
recursos financeiros. claro que essa aproximao pode levar algumas dessas entidades a perderem sua
identidade. O que Montao no leva em considerao aqui que, na maioria dos casos, os recursos obti-
dos pelas ONGs so adquiridos por meio de parcerias estabelecidas entre estas e as Agncias de Coopera-
o Internacional. Fernandes (1994), inclusive, argumenta que as ONGs no poderiam existir sem suas
relaes internacionais. Independentes do Estado, na contramo do mercado e distanciada da (frgil)
filantropia local, as ONGs encontraram sustento no sistema de cooperao internacional.
No podemos fazer generalizaes dizendo que todas as ONGs estabelecem parcerias com o Estado, nem
podemos, por isso, acreditar que estas deixem de ter caractersticas no governamentais. Alm disso, nem
todas as organizaes prestam servios ao Estado, sem contar com inmeras ONGs que sobrevivem s cus-
tas de seus prprios esforos, sem contar com ajuda do Estado, de agncias de cooperao internacional,
do mercado etc.
Uma coisa que podemos perceber nas abordagens crticas do terceiro setor que geralmente muitos
pensadores costumam apresent-lo como um setor composto por inmeras organizaes voluntrias. No
entanto, na hora em que os mesmos fazem suas crticas, as ONGs aparecem como representantes nicas
deste Terceiro Setor, como j foi visto na abordagem de Houtart sobre sociedade civil. Isto pode se cara-
cterizar em um erro, primeiro porque tais organizaes no surgem com o propsito de substituir o Es-
tado, como provedoras nicas de bens pblicos e nem tampouco teriam foras suficiente para tal objetivo.
Desta forma, as crticas feitas nessa direo so, de certo modo, desprovidas de argumentos convincentes.
Sabemos que existem algumas excees e a discusso apresentada por Teodsio um exemplo. Na abor-
dagem desse autor, percebemos justamente o contrrio, pois dentre os exemplos de organizaes que
compem esse setor, ele destaca: as associaes voluntrias, as organizaes no governamentais, as insti-
tuies filantrpicas, as instituies de caridades, as igrejas e/ou seitas, as fundaes, as organizaes soci-
ais, os sindicatos etc. Assim, esse autor se diferencia dos demais pela sua crtica, com certa propriedade.
Tambm est claro para ns que quando se agrupa uma grande quantidade de entidades com caracte-
rsticas distintas num mesmo saco, torna-se bastante difcil fazer uma separao para saber se todas essas
entidades estariam realmente comprometidas com o desenvolvimento da sociedade, ou se apenas algu-
mas poucas teriam interesse em propor alternativas para o desenvolvimento econmico e social.
No entanto, apesar de sabermos da existncia de associaes que esto mais preocupadas apenas com o
enriquecimento de seus diretores, acreditamos que no se pode considerar toda e qualquer entidade que
compe o Terceiro Setor como se fosse uma entidade pilantrpica.
De qualquer forma, o Terceiro Setor uma realidade. Quem quiser question-lo que o faa, mas o fato
que ele vem crescendo como uma rea importante na proviso de servios para populaes pobres (Fon-
tes, 2001). Uma das formas de mostrar esse crescimento pode ser vislumbrada pelo aumento do nmero
de pessoas empregadas nesse setor nos ltimos anos. Fontes, inclusive, mostra nmeros significativos
nesse sentido. Segundo seu argumento, no perodo compreendido entre os anos de 1991 a 1995, houve
um crescimento mdio de 45% na quantidade de pessoas empregadas nesse setor. Para ele, o crescimento
foi maior do que a fora de trabalho brasileira nesse mesmo perodo.
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NOVAS IDENTIDADES SOCIAIS EM
CONSTITUIO
Evanildo Barbosa da Silva
:: O CONTEXTO EM QUE SE INSERE O DEBATE DAS
NOVAS IDENTIDADES SOCIAIS
O direito a ser igual quando a diferena discrimina.
O direito a ser diferente quando a igualdade oprime.
Boaventura de Sousa Santos
Para dialogarmos sobre o tema das novas identidades
sociais, um bom caminho reconhecer que o mundo
e a sociedade brasileira mudaram muito (por exem-
plo) em relao aos anos 60. Isso pode parecer bvio,
mas muitas pessoas ainda vivem pensando como h
muito tempo. A verdade que a vida se processa por
meio das mudanas e essas tm se dado em vrios
campos da existncia humana (economia, poltica, fi-
losofia, tecnologia, religio,cultura etc).
Ento, quando falarmos de novas identidades sociais,
estaremos reconhecendo que mudanas se proces-
saram no num campo especfico, mas em todas as
reas que envolvem o conhecimento e a existncia
humana. Por exemplo: sabemos e at falamos sobre
o ressurgimento dos movimentos sociais no Brasil e
no mundo. Mas eles no ressurgem do nada. Existe
uma histria a: eles ressurgem, sim, porque novas
polmicas se instauram na sociedade e afetam as
compreenses que tais movimentos tinham sobre si
mesmos.
Idias como democracia participativa, pluralidade
social, especializao ou fragmentao das lutas so
originrias de uma crtica a modelos anteriores de or-
ganizao da sociedade. Posteriormente, passamos a
falar em sujeitos sociais, identidades sociais, identi-
dades coletivas no plural, distanciando-nos da idia
de que um sujeito maior (geralmente o partido poltico) seria por si s o ente congregador de todas as
nossas identidades, pluralidades sociais e porta-voz das mudanas sociais.
Antes que esqueamos, para ns o que define a idia de sujeito social a defesa de um projeto poltico
claro, com graus bem definidos de autonomia para se organizar numa coletividade e com capacidade de
se fazer presente num determinado territrio com discursos e agendas pblicos. Juntas, tais condies
podem vir a configurar uma Identidade Coletiva, o que necessariamente exige que o outro e os diver-
sos outros sejam reconhecidos na sociedade poltica.
O outro e os diversos outros devem ser reconhecidos por ns, assim como devem se permitir recon-
hecer mutuamente para que juntos (eu, os outros e ns) compreendamos o potencial e o poder real de
transformao que possumos para enfrentar o cotidiano contra o autoritarismo, o desrespeito aos direi-
tos humanos, a alienao, a opresso, a discriminao e o preconceito, a degradao ambiental etc.
com base na busca da compreenso do poder real de transformao do cotidiano opressor que se con-
figurou o que estamos chamando de novas identidades sociais.
Novos movimentos sociais s surgem porque se formam novas vontades coletivas e novas arenas polticas
para que o debate pblico se realize. No o partido, o templo religioso e nem o sindicato o lugar ex-
clusivo das vontades coletivas. E por isso que essas macroestruturas de organizao da sociedade vm
tendo seu prestgio abalado, pois foi-lhes dada uma tarefa impossvel. O mesmo se aplica ao Parlamento.
Isto para afirmar que o novo ao surgir (novas identidades sociais) nasce por meio das novas vontades
coletivas e das novas arenas polticas que se constituem na sociedade.
Negros, mulheres, povos indgenas, ecologistas, pacifistas, jovens, velhos, crianas e adolescentes, religio-
sos, gays, lsbicas, ativistas culturais, educadoras e militantes de ONGs, entre tantos outros, se apresentam
como novas identidades sociais quando suas formas prprias de pensamento colocam no centro do de-
bate da poltica o questionamento sobre uma improvvel identidade de classe genrica.
Concluindo pelo carter limitado da anlise das sociedades a partir do conceito de classes sociais, es-
sas novas identidades sociais nos ensinaram que antes de falar da igualdade precisamos manejar bem o
grande valor de uma abordagem da diferena para nossas sociedades. No s porque oferece uma anlise
que inclui e resgata toda complexidade cultural e social oprimida durante muito tempo, mas que tambm
permite que se estabeleam novos referenciais de cultura poltica e de jeito de fazer as coisas na vida asso-
ciativa que nem totalitria, nem messinica, nem populista, conforme foi o saldo de nossas experincias
de socialismo.
Nas cidades, por exemplo, surgem novas arenas polticas, se insurgem novas expresses culturais (hip hop,
grafitagem), ambas no necessariamente vinculadas luta urbana, mas quase todas com novas lentes
(subjetivas) sobre os padres de relacionamento entre indivduo e sociedade, entre organizao e cultura,
entre massificao e beleza.
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nas cidades que diferentes identidades sociais se entrecruzam (identidades raciais, de gnero, de classe)
e se combinam, gerando no ambiente urbano uma atmosfera cultural envolvida por distintos estilos de
vida, interpretaes do real, jeitos de estar no mundo e de verbalizar sobre si e sobre os outros. O saldo
disso que se ampliam s fronteiras culturais e se multiplicam a forma e o objeto de organizao e luta.
Novas arquiteturas so oferecidas aos que participam da vida poltica. Novos sujeitos surgem com elas.
Novas identidades sociais nascem e se recriam deixando longe um tempo em que se falava de movimento
popular urbano como uma identidade homognea, como um outdoor da sociedade popular organizada.
:: ENTRE VELHOS E NOVOS CAMINHOS PARA A LUTA POLTICA
De forma abreviada, apresentaremos trs grandes dinmicas de luta e de organizao poltica vivenciadas
nos ltimos tempos na sociedade brasileira desde os anos de redemocratizao do pas.
A primeira delas, estruturada a partir de relaes mais verticalizadas e federativa, estava ligada dinmica
sindical-operria e rural-camponesa na luta pelos direitos econmicos de uma classe (ou corporao) em
relao outra, por meio do uso de instrumentos como a greve na fbrica, os paradeiros nas lavouras de
monocultura agrcola ou nas paralisaes dos servios pblicos pelas categorias sindicais do funcionalismo
pblico. Ambos estavam lutando contra a explorao e buscavam no partido poltico (especialmente o
Partido dos Trabalhadores) o lugar de abrigo de suas demandas. O confronto fundamental estabelecido
ocorria entre capital e trabalho, patro e empregado, exploradores e explorados.
Do partido poltico esperava-se ainda a tarefa de organizar e coordenar a luta de classes. Tal luta seria
capaz de garantir uma transio democrtica ao pas - que esteve sob o comando dos militares - quando
a organizao poltica era tida como uma arma perigosa nao.

A segunda grande dinmica de luta e de organizao poltica vivenciada nos ltimos tempos na sociedade
brasileira (desde os anos de redemocratizao do pas) combinava relaes verticais com horizontais. Ou
seja, combinava mais claramente uma articulao do partido poltico e dos entes sindicais urbanos e rurais,
com organizaes civis ligadas aos direitos de cidadania e pela incluso social (movimentos estudantis,
populares urbanos, pela tica na poltica, ao da cidadania, ambiental, de mulheres, tnico-raciais, con-
tra a violncia, de direitos humanos etc), desde as prticas polticas realizadas no mbito comunitrio at
aquelas cuja nfase apontava para a necessidade de novas prticas democrticas e participativas, tanto
dentro do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio) nos seus trs nveis (federal, estadual e municipal)
quanto na sociedade.
Nesta dinmica, buscava-se aliar a luta por uma nova democracia com a incluso social. A relao ou o
conflito fundamental ligeiramente se deslocava do capital em relao ao trabalho para a sociedade em
relao ao Estado, buscando-se com isso uma clara participao popular no acesso s formas de tomada
de definio das polticas pblicas.
Nesse contexto, surgem as plataformas da sociedade civil brasileira visando ampliar as condies de ci-
dadania formal (Constituio Cidad de 1988), surgindo com ela os instrumentos e os espaos de partici-
pao popular (p. ex., no Recife, Prezeis, PPB, OP, Conselhos Municipais, Conferncias etc). Emerge dessa
dinmica uma compreenso renovada do conflito social, baseada na noo de direitos (Dhescas), tica e
transparncia poltica, conformando uma cultura poltica entre ns ainda em constituio e disputa.

Conforme pudemos observar, bem recente a dinmica poltica brasileira em que as organizaes civis
deram mais nfase aos direitos de cidadania e incluso social. Tambm so recentes as formas de or-
ganizao poltica ligadas visceralmente a esse tipo de agenda e essa talvez seja a maior novidade para
movimentos sociais que h muito sobrevivem em nossa histria.
Nos anos de represso militar, a luta era pelo restabelecimento da vida civil (movimento pela anistia, pelas
diretas, por sindicatos e partidos livres etc). Paralelamente, se lutava pelo acesso aos servios pblicos e
por salrios dignos no campo e na cidade. A Igreja Catlica, por meio da Teologia da Libertao, foi muito
importante para essa nova dinmica poltica, atravs das Comunidades Eclesiais de Base (Cebs).
Nos tempos atuais, em que foras populares e democrticas assumiram o poder pblico em municpios e
estados brasileiros - culminando agora com a eleio do governo Lula se observa no Brasil o fortaleci-
mento de uma terceira dinmica da sociedade civil a partir da atuao em redes sociais e fruns temti-
cos.
Algumas personalidades do mundo intelectual e acadmico, assim como lideranas polticas do pas apos-
tam que tais redes e fruns possam vir a ser uma alternativa e um lugar para abrigar os anseios e as de-
mandas sociais populares anteriormente absorvidas pelo Partido dos Trabalhadores que, segundo eles, foi
seqestrado pelo governo Lula.
Essas redes e fruns, em que pese o fato de circularem poucos estudos sobre o tema, j nascem estab-
elecendo relaes horizontais entre si, dentro e fora do pas (carter internacionalista) e se distinguem
de outras formas de organizao e atuao poltica por defenderem o multiculturalismo como forma de
emancipao social e a resistncia a todas as formas de poder e, por ltimo, por apresentarem diferentes
formas de instrumentos de comunicao (ou vocalizao) contra as desigualdades sociais e culturais pro-
duzidas pelo pensamento nico.
Por serem adeptas de uma viso interplanetria dos problemas, solues e formas de luta, redes e fruns
no so formas de identidade social exclusivas da sociedade civil e popular mundial. Os bancos de finan-
ciamento multilateral como o Bird, Bid, o FMI; as articulaes comerciais como OMC, Alca, Mercosul e
Nafta ou as integraes entre pases ou continentes, como o caso da Unio Europia, do G8 ou mesmo
da ONU, podem tambm ser consideradas formas ou redes de identidade, o que nos obriga a pensar que
no estamos sozinhos e nem lutando contra um inimigo oculto.
:: DO OCULTO RESISTNCIA. DA IGUALDADE DIFERENA. DA UNIDADE FRAGMENTAO:
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DESAFIOS PARA ALM DA LUTA
Sob a forma de tpicos, apresentamos o que nos parecem ser alguns dos desafios identificados por estu-
diosos das redes como possibilidade de estarem em constituio novas identidades sociais coletivas. So
desafios prprios do ambiente de globalizao e do ambiente multicultural em que nos encontramos.
O primeiro desafio do da abertura. Ou seja, reconhecer dentro de si e de sua organizao a presena
(ainda ausente) de outros sujeitos e de negociar com eles suas demandas e valores.
O segundo o desafio da reflexo sobre si mesmo e suas estratgias. Afinal, no se est sozinho na luta
poltica.
O terceiro o desafio da poltica, no sentido de identificar onde est o conflito fundamental da sociedade
e com quem o indivduo e sua organizao constituem a aliana essencial para enfrent-lo, fortalec-lo,
dinamiz-lo. O conflito ou o dilogo com o Estado no deve nos confortar. Para ns, o conflito poltico
essencial a ser travado com o capital. E onde est a nossa capacidade de produzir o conflito com o capi-
tal?
O quarto o desafio do pluralismo. Est ligado ao terceiro desafio, ou seja o profundo respeito, reconhe-
cimento e tolerncia que devem haver entre os diferentes contra quem produz os desiguais. Junto com
ele, a busca pelo reencantamento do mundo - do mundo da sociedade civil.
O ltimo o desafio do conhecimento. O conhecimento para transformar, o conhecimento que liberta,
que muito diferente do conhecimento que apenas instrui e ensina como fazer. O conhecimento que
ajuda o indivduo e sua organizao a sarem sempre do lugar, sem abrir mo da tica e da capacidade de
indignar-se.
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PARTICIPAO POPULAR E CONTROLE
SOCIAL DA GESTO PBLICA
Francisco Mesquita de Oliveira
Este texto rene um conjunto de apontamentos
que ajudam a compreender a participao popular
e o controle social da gesto pblica. Neste sentido,
ele no esgota a discusso da participao popular
e muito menos do controle social, apenas contribui
com a elucidao desse debate na relao com as-
pectos do marco jurdico brasileiro, a partir da Con-
stituio Brasileira de 1988 e outras legislaes. O
esforo aqui se d no sentido de refletir sobre a im-
portncia da participao popular para o exerccio do
controle social da gesto pblica e chamar a ateno
para a necessidade de sua re-significao, dando-lhe
um novo significado, em face da atual conjuntura e
do momento poltico que vive os movimentos sociais
com o Governo Lula.
Aqui se discute, tambm, a participao de cidados
organizados (ou no) nos vrios instrumentos for-
mais de controle social da gesto pblica conselhos
setoriais, oramentos participativos, conferncias de
polticas pblicas, audincias pblicas. Assume cada
vez mais importncia o debate do controle social,
ao de
monitoramento da sociedade sobre o modo de agir
do Estado, na sociedade contempornea brasileira.
Tal relevncia se incrementou com a promulgao
da Constituio Federal de 88 que, em vrios artigos,
assegura e determina o direito do cidado de moni-
torar a ao dos gestores do Estado
1
. Para efetivar a
imperatividade do direito, a constituio disciplinou
a criao de variados tipos de instrumentos possveis
de execuo do controle da gesto pblica. Em ou-
tras palavras, a forma de operar do Estado, a partir
de sua micro-unidade, o municpio, mas tambm os
estados e at a Nao.
Acompanhar a operao da gesto pblica (gerncia das decises, encaminhamento e execuo dos pro-
cessos deliberativos), formalmente, a tornou mais efetiva, uma vez que a lei assegura a diligncia dos
cidados no monitoramento da ao estatal. No entanto, o fato da participao popular, como direito da
cidadania, est formalmente institudo, mas isso no significa que o controle social efetivo. Apenas que
a sociedade, os movimentos sociais e os cidados dispem de instrumentos jurdicos possveis de serem
acionados na efetivao desse controle.
Neste aspecto, tanto os conselhos setoriais, compreendidos enquanto espao coletivo de atuao poltica
entre sociedade e Estado, como os cidados, individualmente, dispem de mecanismo legais para o exer-
ccio do controle social atravs da participao. Assim, possvel assegurar que a participao para o exer-
ccio do controle social pode se efetivar tanto por meio da ao de sujeitos coletivos (conselhos setoriais,
movimentos sociais, associaes, ONGs), como por meio da ao individual dos cidados.
Feitas essas observaes iniciais, vamos discutir, agora, a concepo de participao com a qual trabalho,
fundamentada na prtica dos cidados. Como a prtica condio necessria de validao da reflexo
(teoria), torna-se imperativo distinguir duas concepes de participao que com vivem atualmente na
sociedade:
a) Participao grife - Aquela implementada em muitas gestes pblicas, cuja principal preocupao se
volta quase que exclusivamente para reunir grandes contingentes de pessoas em processos de coleta de
demandas e carncias da realidade dos participantes e apresenta pouca capacidade de deliberao. Esse
tipo de participao tem se tornado marca das gestes pblicas que se preocupam com quantidade
em detrimento da qualidade das intervenes dos participantes e os efeitos em torno de boas prticas e
mudana de postura so pouco visveis;
b) Participao para deciso Tem como princpio e fundamento a ao dos cidados em processos de-
cisrios voltados para a democratizao da sociedade e do Estado. Democratizao da sociedade atravs
das prticas cotidianas das organizaes sociais, nos micro-processos de tomada de deciso, no modo de
se relacionar com seus pares, nos procedimentos de eleio de coordenaes e muitos outros. Democra-
tizao do Estado, por meio da participao ativa em processos e instrumentos institucionais, conselhos,
Oramento Participativo e conferncias.
EsTa segunda concepo difere profundamente da primeira no sentido de que participar muito mais do
que tomar conhecimento de algo, estar presente em evento, integrar determinado grupo e processo.
Participar ao, agncia (agir), capacidade de verbalizar sistematicamente, reflexividade (opinio cons-
1. Estado uma funo. a gesto de interesses e direitos. E quem estiver administrando interesses e poderes, est exercendo uma funo estatal. Est sendo
Estado...O Estado a gesto dos interesses e direitos dos diferentes grupos e classes sociais, gesto que feita pelo aparelho governamental e pelas organizaes
da sociedade civil (Sales, 1999. p. 17-18). No que pese este conceito est bastante claro, acrescentamos que, mais do que uma funo o Estado uma relao
social.
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ciente). Resumindo: poder causal (poder que causa a ao), com condies objetivas e subjetivas para a
deciso, ou para ajudar a decidir.
Compreender a participao nessa tica compreender sua significncia poltica e estratgica, o resultado
futuro da ao dos cidados em processos de democratizao do Estado e da sociedade, ou seja, a conse-
qncia materializada da participao: a sociedade e o Estado verdadeiramente democratizados.
Participar dos processos polticos institucionais, ou mesmo das atividades das organizaes sociais popu-
lares no se preocupando apenas com a quantidade, mas juntando os dois aspectos: a quantidade com
a qualidade um desafio posto para a mudana da sociedade do modo de agir das instituies sociais,
polticos e econmicas. Nesta perspectiva, a efetiva participao de indivduos e organizaes populares,
tais como movimento de luta por moradia, terra, sade, educao, ou, ainda, a participao em associa-
es de moradores de bairros, de pequenos agricultores pode ser ao construtora de processos polticos
capazes de mudar a realidade de uma comunidade, um territrio (conjunto de comunidades com cara-
ctersticas comuns e diferentes), um municpio e at um territrio-nao. Nesta concepo, a participao
intencionalidade poltica de cidados.
:: O DIREITO PARTICIPAO POPULAR NA GESTO PBLICA
A participao dos cidados em canais institucionalizados e em muitos outros instrumentos coletivos e
de ao individual est regulamentada na Constituio Federal de 88, e em outras leis como veremos a
seguir. A participao um direito de cidadania conquistado ao longo dos processos organizativos de mo-
bilizao social da sociedade civil organizada, a partir do fim da dcada de 70 e durante os anos 80. Essa
participao busca exercer o controle social da ao do Estado e a proposio de polticas pblicas.
A concepo de participao institucional foi assegurada na lei maior do pas especialmente em relao
aos direitos sociais, polticos e culturais, como mostra a Constituio em diversos artigos: Sade, Art. 198,
Inciso III; Educao, Art. 206, Inciso VI; Assistncia Social, Art. 204, Inciso II; Criana e Adolescente, Art.
227, pargrafo 1. Na rea de fiscalizao das contas pblicas, Art. 31, pargrafo 3. Na proposio de
projeto de lei de iniciativa popular, Art. 29, Inciso XIII; e proposio de ao popular contra atos lesivos ao
patrimnio pblico, Art. 5, Inciso LXXIII (C.F. 1988).
Como se observa, so vrios os artigos, pargrafos e incisos que tratam da participao. Ou seja, direitos
de participao conquistados tanto para corroborar com a efetivao de polticas pblicas como para a
sociedade combater os atos lesivos dos gestores pblicos contra o bem pblico. Na verdade, esses direitos
resultaram do intenso processo de mobilizao da sociedade civil organizada, no processo de elaborao
da Constituinte dos anos 80. Mas, alm da Constituio, outras leis, mas recentes, tratam de asseguram
tambm a participao dos cidados nos processos de gesto pblica estadual e municipal, a exemplo da
Lei 101, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de maio de 2000. Essa Lei introduz impor-
tantes mecanismos de democratizao da administrao pblica municipal, obrigando o gestor a informar
sociedade sobre a arrecadao e uso dos recursos pblicos. Do ponto de vista legal, a participao de
cidados e sujeitos sociais coletivos, na perspectiva do controle social da gesto pblica do Estado, ganhou
mais fora com a LRF.
Outra lei importante para a participao e o controle social, promulgada posteriormente Constituio
a Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade. Esta , sem dvida, uma das
mais importantes leis j aprovadas nos ltimos tempos no Brasil, pela sua finalidade em normatizar a pro-
priedade, o uso do solo urbano e a participao popular nos instrumentos de poltica urbana. No inciso II
do artigo 2, entre outras diretrizes gerais que ordenam o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, est a que determina a gesto democrtica por meio da participao
da populao e das associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, exe-
cuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
A Lei ainda dispe de todo o captulo IV, que versa sobre a gesto democrtica da cidade, apresentando
os seguintes instrumentos de gesto democrtica: rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacio-
nal, estadual e municipal (os conselhos das cidades: nacional, estaduais e municipais); debates, audincias
e consultas pblicas; conferncias sobre assunto de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e mu-
nicipal; iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
No artigo 44, diz que a gesto oramentria participativa (...) incluir a realizao de debates, audincias
e consultas pblicas sobre as propostas do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e do oramento anual (LOA), como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. O
quadro abaixo apresenta uma sntese de algumas garantias legais para o exerccio da participao popular
no controle social da gesto pblica.
A
Denncia contra maus
gestores
Contas do Municpio
expostas ao pblico
Assegurado o direito de
petio
Propor AO POPU-
LAR contra maus ad-
ministradores pblicos
Mandado de segurana
coletivo
LEIS
Constitu-
io Fed-
eral CF.
C.F
C.F
C.F
C.F
ARTIGOS
Artigo 74,
pargrafo 2
Artigo 31,
pargrafo 3
Artigo 5,
incisivo
XXXIV2
Pargrafo 5,
Inciso LXXIII
5, Incisos
LXIX e LXX
PRAZO
Qualquer poca do ano
Durante 60 dias
Qualquer poca do ano
Qualquer poca do ano
Qualquer poca do ano
RESPONSVEIS
Sindicatos, asso-
ciaes, partidos
polticos e cidados
Prefeito
Qualquer cidado
Qualquer cidado
Sindicatos, partidos
polticos e associa-
es.
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Relatrios da execuo
financeiros devem ser
publicados
Solicitar informaes
aos rgos pblicos
Transparncia nas con-
tas municipais
Exposio das contas
municipais ao pblico
Divulgao das contas
Democratizao da
gesto pblica
C.F
C.F
Lei de Re-
sponsabili-
dade Fiscal
LRF
L.R.F
L.R.F
Estatuto da
Cidade
Artigo 165,
pargrafo. 3

Artigo 5,
inciso
XXXIII
Artigo 48,
pargrafo
nico.
Artigo 49.
Artigo 56,
pargrafo 3
Capitulo IV
30 dias, aps o encer-
ramento de cada
bimestre
Qualquer poca do ano
Durante o ano todo,
sobretudo, no perodo
de elaborao da LDO
e LOA
Durante o ano todo, na
Cmera de vereadores
Aps o parecer
Qualquer poca do
ano, mas no ciclo do
oramento
Executivo (prefeito)
Qualquer cidado
Poder Executivo.
Poder executivo e
poder legislativo
No est clara a
responsabilidade
Poder executivo
:: O CONTROLE FORMAL E INSTITUCIONAL DA GESTO PBLICA
No decorrer deste texto, falamos vrias vezes em controle social da gesto pblica, mas ainda no precisa-
mos bem o que se quer dizer. Ou melhor, a significncia poltica da ao de controle social. Para aprofun-
dar essa questo, necessrio recorrer Constituio Federal mais uma vez, no sentido de analisar o que
ela nos diz a respeito da gesto pblica, compreendida enquanto ao de gerenciamento do patrimnio
pblico (recursos financeiros, materiais e imateriais) para a promoo de servios e bens pblicos popu-
lao.
Apesar dessa noo de gesto pblica ser bastante simplista, no deixa de ter amparo legal na Consti-
tuio que estabelece, no artigo 37, os seguintes princpios a serem observados: administrao pblica
direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estado, do Distrito Federal e dos municpios obe-
decer aos princpios de legalidade, imparcialidade, moralidade, publicidade e eficincia (...). Com base
nestes princpios, as Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais estabelecem mecanismos formais
para o controle social da gesto pblica. H uma imperatividade legal e formal a noo de controle social
da gesto pblica.
Neste sentido, para tornar mais compreensvel, analiso primeiro a noo de controle formal e institucional
da gesto pblica dividido em dois aspectos: o controle interno e externo (Dantas), para depois analisar o
controle social. O controle interno institudo pelo prprio poder executivo, com comisso de controle,
auditorias, secretarias, ministrio (Teixeira). As comisses de controle e as auditorias podem ser designa-
das para atuarem nas secretarias e ministrios, como tambm essas instncias podem criar seus prprios
instrumentos de controle.

O controle externo mais complexo e se divide em vrias instncias de poder: o legislativo (Cmara de
Vereadores) no mbito municipal; Tribunal de Contas da Unio e dos Estado fiscalizam as contas do Go-
verno Federal, dos governos estaduais e dos municpios (nesse ltimo, atribuio do Tribunal de Conta
do Estado) e; Poder Judicirio aplicar as penalidades necessrias aos maus gestores. Cada uma dessas
instncias tem diferentes competncias no controle da gesto pblica.
Cabe tanto Cmara de Vereadores, quanto ao Tribunal de Contas o papel formal de fiscalizar as aes
do poder Executivo. No caso do Tribunal de Contas, sobretudo, mais propcio o exame da aplicao cor-
reta dos recursos pblicos por meio de prestao de contas. No entanto, todas estas instncias de poder
tmpapis bem definidos e diferenciados:
a) Poder Legislativo - Para exercer o seu dever de fiscalizar, deve apreciar as contas do municpio, elaborar
e aprovar leis, pedir informaes aos administradores, criar Comisses Parlamentares de Inqurito (CPI),
convocar autoridades a prestar informaes, entre outras atividades.
b) Tribunal de Contas rgo tcnico com a finalidade de auxiliar a gesto pblica. Ele existe no mbito
dos estados e da Unio. A sua funo principal examinar as contas pblicas e emitir parecer aprovando
ou rejeitando (total ou parcialmente), os nmeros apresentados pela Unio, Distrito Federal, estados e dos
municpios. Para exercer sua funo, o TC deve ter como base o conjunto de leis que regem a administra-
o pblica, inclusive a Lei de Responsabilidade Fiscal.
c) Poder judicirio Responsvel pela aplicao da Lei, ou seja, a obrigao constitucional de fazer o Exe-
cutivo, o legislativo e o cidado cumprirem as leis. No caso dos maus gestores, puni-los pelos desrespeitos
e irregularidades na administrao do bem pblico. Desrespeitos que vo da falta de atendimento ao
cidado com informao (a respeito de assunto de seu interesse particular, de interesse coletivo ou geral.
Art. 5, inciso XXXIII da C.F), quando solicitada, at os casos de corrupo, apropriao indevida de bens
pblicos, e a no participao nos processos de planejamento e democratizao da gesto publica local.
Como afirmado acima, os princpios constitucionais da gesto pblica so norteadores do trabalho do
gestor pblico e, ao mesmo tempo, da ao de controle social por parte dos cidados. Entre os cinco
princpios acima referidos, trs se destacam para a tarefa do exerccio do controle social: moralidade,
publicidade e eficincia.
A que se refere cada um desses princpios:
a) Moralidade Requer que o gestor pblico, seja do poder executivo e legislativo, se paute na execuo
de suas obrigaes por um conjunto de valores como honestidade, integridade moral, retido, tica no
trato com o bem pblico.
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b) Publicidade Refere-se transparncia, divulgao, visibilidade de todas as aes, normas, procedi-
mentos e contratos, etc. pblicos de forma a favorecer aos cidados o pleno conhecimento ao modus
operandis da gesto pblica.
c) Eficincia Refere-se qualidade da prestao e execuo das aes e dos servios pblicos prestado
aos cidados. , em outras palavras, a busca pela satisfao dos cidados com os servios e bens pblicos
com o melhor custo financeiro possvel.
O que se objetiva com essa orientao de melhor custo financeiro possvel a diminuio do desperdcio
do dinheiro pblico e a maior eficcia nos resultados. Com isto, se quer evitar a prestao de servios
pblicos insuficientes e at de m qualidade provocada, muitas vezes, pela economia dos recursos para
atender outras demandas e finalidades. O bom senso poltico e o imperativo legal recomendam ao gestor
pblico gastar com racionalidade, responsabilidade, eficincia e eficcia.
A importncia dos princpios foge a hierarquia, no tem uma seqncia obrigatria, onde o primeiro
mais importante do que o segundo. Estes princpios so todos importantes, o gestor no deve observar
mais um em detrimento de outro. E necessrio observ-los igualmente, pois todos so importantes. O des-
taque aos trs princpios acima se deve a um esforo pedaggico de fundamentar mais a ao do controle
social da gesto pblica por meio das iniciativas dos cidados e de sujeitos sociais coletivos.
:: CONTROLE SOCIAL DA GESTO PBLICA
O poder do povo, a capacidade de agir e se organizar para, atravs da ao, enfrentar limites e transpor
barreiras fundamental no controle social da gesto pblica. Os cidados (o povo) podem exercer o con-
trole social da gesto pblica tanto no executivo, quanto no legislativo e at no judicirio, dependendo
do seu grau de organizao poltico-social. O controle exercido pelo povo sobre a ao do Estado pode
ser includo na categoria de controle externo, mas, difere dos controles externos anteriormente discutidos
pela ausncia de formalidade. Ou seja, dispensa de uma rotina permanente e especfica para a efetivao
do controle, como ocorre no poder legislativo e judicirio. Um exemplo que ajuda a clarear a proposio
acima o caso da transposio do Rio So Francisco, proposta pelo governo Lula (2005). Depois de vrias
manifestaes pblicas contrrias, aes judiciais de pessoas e organizaes e, principalmente, a greve de
fome do bispo Dom Luis Flvio Cappio (Igreja Catlica), que sensibilizou e, ao mesmo tempo, mobilizou
vrios setores da sociedade, o governo se viu obrigado a ceder presso popular e o suspendeu tempo-
rariamente o projeto. Em sntese, o controle social sobre a ao do Estado possvel pela presso popular
de setores da sociedade.
Por outro lado, nos conselhos setoriais de polticas pblicas e outros tipos de conselhos, a exemplo do con-
selho do judicirio, existe possibilidade de rotina necessria ao exerccio do controle social. Os movimentos
sociais, por meio de seus representantes, podem exercer o controle das polticas pblicas. Esta uma outra
forma dos cidados influenciarem a ao do Estado.
Neste sentido, Teixeira argumenta que o controle social no se trata de simples operao tcnica de
apurar irregularidades formais ou mesmo indcios de fraudes. mais do que isto, consiste em atividades
de fiscalizao, prestao de contas e acompanhamento que compem o processo de controle social.
E, acrescenta o autor, pressuposto da atividade de controle social o planejamento com indicadores
e metas estabelecidas para mensurar o que foi planejado. Ou seja, para desenvolver um processo de
controle social da gesto pblica por meio da ao dos cidados ou mesmo da sociedade organizada,
fundamental um planejamento para orientar a ao poltico-social, quantificar resultados do processo e
reorientar, se necessrio, a ao. Da a necessidade dos conselhos setoriais terem planejamento com incio,
meio e fim de suas aes.
No que pese os limites dos conselhos (pouca capacidade de planejamento, escassos recursos financeiros,
formao limitada dos seus membros e grande segmentao) no se invalida sua natureza poltica de
fiscalizar a ao estatal. No est no conselho, em si, o problema da pouca capacidade de resoluo e efe-
tivao da sua ao, esse limite se refere s dificuldades que as organizaes participantes enfrentam. Por
isso, no diminuindo a quantidade de conselhos que se resolve o problema, mas investindo na formao
tcnica e poltica dos participantes para efetiva participao dos conselhos. Neste aspecto, o controle
social possvel, pela a ao dos cidados, representantes de organizaes e movimentos sociais do tipo
sindicatos, associaes, movimentos populares urbanos, rurais e das redes e fruns dos mesmos.
Parece est claro que o controle social formal da Cmara de Vereadores, Tribunal de Contas e Poder
Judicirio tem efeito punitivo em caso de desvio de conduta do gestor pblico. Ou seja, se for provado
que o gestor malversou o errio pblico, ele ser penalizado. Isto o que se espera em uma sociedade
democrtica. Porm, um elemento fundamental do controle social foge da competncia do controle for-
mal dessas instncias: a garantia da qualidade dos servios pblicos prestados populao e sua universa-
lizao, atendendo todos os cidados, indiscriminadamente, que necessitam da ao do Estado.
Nesta tica h ausncia de leis que garantam a qualidade dos servios pblicos prestado populao.
Por exemplo, no se tem conhecimento de que algum responsvel por hospital pblico, escola pblica,
ou mesmo posto do INSS tenha sido punido pelos maus servios oferecidos. Nem mesmo a instituio
pblica penalizada. No existe um sistema de avaliao qualitativa dos servios pblicos oferecidos
populao.
Como o cidado que precisa do Estado para ter sade, educao e assistncia social, quase sempre est
em situao social vulnervel, tem pouca capacidade de exigir a qualidade dos servios e menos ainda de
fazer controle social da gesto pblica. Para tanto, era necessrio uma lei de responsabilidade social dos
servios pblicos. Por isso mesmo, cada vez mais importante ao dos cidados no controle social da
gesto pblica, fazendo o que est ao seu alcance: denncias
:: CONSIDERAES FINAIS
A participao popular por meio da ao de cidados organizados ou individualmente , sem dvida,
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uma questo importante para a democratizao da sociedade e do Estado brasileiro. Com a finalidade
de realar sua importncia discutimos aqui duas concepes de participao: a participao comparada a
grife, voltada para a legitimao de processos polticos participativos por meio de grandes contingentes de
pessoas e a participao para a deciso, fundada na ao, no poder do cidado de agir de tomar decises
de modificar a sua realidade. Constatou-se, que ao longo do processo de organizao social brasileira, a
participao evoluiu e obteve conquista a partir do processo constituinte dos anos 80, com os conselhos
setoriais de polticas pblicas.
Hoje, a participao um direito de cidadania e est institucionalizado em varias leis, como a Constituio
de 88, Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto das Cidades. O cidado tem direito de participar da vida
poltica de sua cidade, dos processos de gesto do bem pblico, acompanhando as aes dos gestores,
opinando sobre a ao do Estado, fiscalizando o uso dos recursos pblicos e propondo polticas pblicas
para a execuo da gesto em beneficio da comunidade. Nesta tarefa, foi mostrado que a promotoria
pblica pode ser uma importante aliada dos cidados no controle social da gesto pblica.
O controle social pode ser efetivado tanto pela via formal, das instituies estatais, quanto pela ao dos
cidados, por meio dos movimentos sociais populares, participantes dos conselhos setoriais ou mesmo em
mobilizao poltico-social. O controle social, como foi visto, mais do que o ato de fiscalizar e acompa-
nhar contas pblicas, como faz as instncias formais, a capacidade do cidado de monitorar a ao do
Estado de forma planejada, produzindo resultados. Assim, os conselhos setoriais so instrumentos pos-
sveis de impulsionar a ao do controle social, se efetivamente desempenharem seu papel poltico. Para
tanto, os conselheiros representantes dos movimentos sociais que, na atual conjuntura de descrena dos
conselhos, vivem as ineficincias dos mesmos, necessitam resignific-los para uma real ao de democra-
tizao da sociedade e do Estado.
Referncias bibliogrficas
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In: Klaus Hermanns (ORG). Participao Cidad. Fortaleza: Konrad Adenauer,
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LEI n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Senado
Federal. Disponvel em: <http://wwwt.senado.gov.br/legbras>. Acesso em: 20 maio 2006.
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TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Controle Social do Poder Pblico. Salvador: UFBA. (Mimeo).
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TRAJETRIA DOS MOVIMENTOS POPU-
LARES URBANOS: O CASO DO RECIFE.
Neide Silva
:: ANTECEDENTES DA OCUPAO DO ESPAO UR-
BANO DO RECIFE
A luta pela ocupao do espao urbano tem se cara-
cterizado, desde muito tempo, como marca principal
na atuao dos movimentos populares urbanos no
Recife. Esta luta se deu inicialmente contra o paga-
mento do foro (taxa de ocupao do terreno),
seguida pelo direito a posse da terra e posteriormente
por melhorias urbanas. Esse processo foi resultante,
em parte, pelo formato como a cidade foi sendo ocu-
pada ao longo de sua histria.
J no incio do sculo XVIII, consolidou-se o poder
do latifndio e da monocultura da cana de acar
na Zona da Mata. Com a introduo de mquinas e
novas tecnologias, as usinas de cana de acar subs-
tituram a produo dos engenhos e expulsaram
grande contingente da populao do campo para
a cidade. A esse movimento de imigrao da Zona
Mata, acrescente-se o xodo dos sertanejos, trazido
com a grande seca de 1817 e, posteriormente, a liber-
tao dos escravos que ocorreu entre 1871 a 1888.
Neste perodo Recife apresentava um forte crescimen-
to populacional, maior ainda do que Olinda, ento
capital do Estado. No sculo XIX, quando Recife tor-
nou- se capital, os seus habitantes, especialmente os
escravos, j haviam ocupado os manguezais tirando
da o seu sustento e vivendo numa estreita relao de
dependncia dos mesmos.
A ocupao da cidade do Recife, at a metade do
sculo XIX, se deu de forma pacfica pelo fato de no
haver ainda um interesse imobilirio especulativo de-
senvolvido. Assim os proprietrios urbanos permitiam, de certa forma a ocupao dos seus terrenos e em
troca exigiam conservao, limpeza e, em muitos casos, o pagamento do aluguel do cho. Ao mesmo
tempo, havia o aterro de alagados por parte da populao mais pobre, convertendo esta reas em lugares
habitveis as quais eram reivindicadas como de propriedade dos falsos donos que sempre apareciam
posteriormente. Estes falsos proprietrios conseguiam o aforamento legal dessas terras e passavam
a cobrar, dos moradores, o aluguel do cho ou em casos mais extremos os expulsavam destas terras ou
ainda destrua os seus mocambos.
No perodo que se segue entre os anos 1920 1940, o Recife apresenta um crescimento populacional em
torno de 46%, o que veio acarretar problemas urbanos uma vez que este crescimento no correspondeu
na oferta de bens e servios coletivos. Vale destacar que o crescimento do Recife, naquele momento, no
foi o resultado da expanso econmica, como ocorreu com outras cidades brasileiras, mas devido a fatores
externos como o xodo rural, provocado em parte, pela sucesso de secas e pela industrializao do a-
car. Assim o Recife recebeu, poca, um contingente populacional muito maior do que o seu mercado de
trabalho poderia suportar.
Diante desta realidade, a classe dominante recifense na poca, referendada na ao de muitos gover-
nantes, via na remoo dos mocambos e a expulso dos moradores a soluo dos problemas urbanos
existentes, especialmente os de moradia. Assim a questo da moradia era vista a partir da tica da higieni-
zao e, portanto, como um problema de sade pbica. Com isso, as habitaes populares representavam
uma ameaa s populaes com maior poder aquisitivo, que viam nelas fonte de todas as epidemias e
problemas sanitrios.
Um importante expoente desta viso era o ento interventor Agamenon Magalhes, que em 1939 comeou
atuar de forma mais clara nos padres de uso e ocupao do solo e da rea a serem urbanizadas. Com isso,
a remoo dos mocambos tornou-se objetivo central de sua administrao e foi criada a Liga Social contra
o Mocambo financiada pelo governo e com apoio de empresas e entidades classistas.
O combate aos mocambos estava apoiado no discurso oficial da transformao dos 165 mil habitantes
dos vrios mocambos existentes em proprietrios. O resultado de toda esta proposta foi construo de
apenas 5.327 casas nos 5 anos de existncia da Liga Social contra o Mocambo e a demolio de cerca de
12.000 mocambos dos 45.000 existentes principalmente aqueles localizados nos mangues entre o Derby
e a fbrica da Tacaruna .
A transferncia destes mocambos ocasionou uma grande transformao no aspecto fisionmico das reas
pobres do Recife. Muitas pessoas e famlias, que moravam nestes mocambos, foram obrigadas a deixar
o Recife e outras que permaneceram na cidade se transferiram para os morros de Casa Amarela, que
ofere-cia poucos atrativos ao capital imobilirio. As reas de mocambos remanescentes, nesses mangues,
como Coque, Coelhos, Ilha do Joaneiro, Santo Amaro, Santa Terezinha, Chi conseguiram se manter e
constituem hoje testemunhos e a memria da luta travada moradores durante todo este perodo.
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:: ORGANIZAO POLTICA: LOCAL E NACIONAL
A histria das organizaes populares no Recife est diretamente associada luta e resistncia paravper-
manecer no espao urbano. Ela inicia-se na dcada de 20, com o surgimento de inmeras entidades locais.
Essas entidades denominadas ligas de defesa, sociedade mistas, foram criadas com a finalidade de
garantir a ocupao dos alagados e dos morros, alm de reivindicar servios de infra-estrutura urbana.
Na dcada de 40 surgem, estimulados pelo PCB (Partido Comunista Brasileiro), inmeras organizaes en-
tre as quais, os Comits Populares Democrticos de Bairro, as ligas de defesa da constituio e os comits
femininos pr-democracia.
Na dcada de 50 surgiram organizaes, especialmente associaes de moradores mais estruturadas, es-
timuladas de certa forma, pela conjuntura poltica estadual e municipal com a eleio de polticos compro-
metidos com projetos populares.
O Golpe Militar, em 1964, e a conseqente represso poltica que se instalou, contribuiu para a desarticu-
lao e a desativao de muitas das entidades populares. Nos anos seguintes, surge com fora a atividade
promovida pela Igreja Catlica, tendo a frente Dom Hlder Cmara recm chegado ao Recife e com larga
experincia de trabalho comunitrio. Assim, foram criadas, num primeiro momento, a Operao Espe-
rana e posteriormente o Movimento Encontro de Irmos, conhecida em outros lugares do Brasil como
CEBs (Comunidade Eclesial de Base).
Os anos 70 representaram uma poca de muita relevncia para a histria do pas do ponto de vista dos
movimentos sociais, que teve uma fase de resistncia e enfrentamento ao Regime Militar que perdia pou-
co a pouco sua base de legitimidade junto sociedade. Assim, havia a crena na necessidade da retomada
da democracia, na participao da populao atravs da organizao das camadas populares. Com isso,
surgem organizaes dos moradores da periferia, das favelas, dos cortios, que ganham a cena pblica em
busca de expresso poltica e de reivindicaes concretas.
Alm desses movimentos mais localizados, aparecem expresses mais gerais como os movimentos pela
redemocratizao do pas, os movimentos feministas, a comisso pastoral da terra, movimento pela an-
istia, movimento sindical e j, no final na dcada, assiste-se ao ressurgimento do movimento estudantil,
a exploso de grandes greves e o surgimento do embrio do que seria Movimento dos Sem Terra, cuja
propagao se d nos anos 80, transformando-se no principal espao de luta pela terra no campo.
No Recife, no final dos anos 70 e durante os anos 80, como resultado de todo processo organizativo, so
criadas em torno de 150 associaes/grupos comunitrios. Neste mesmo perodo, surgem e se fortalecem
as articulaes setoriais temticas a exemplo da Federao das Associaes e Conselhos de Moradores
de Casa Amarela (FEACA), resultante da luta em torno do movimento Terra de Ningum, que no in-
cio questionava o pagamento de foro pelos moradores aos proprietrios de terrenos e que depois se
transformou no movimento pela desapropriao das terras e transferncia das mesmas sem nus para os
moradores. Surge ainda a Articulao do Setor Caxang, e do Setor Sul. A Articulao do Setor Sul levou
frente a luta conta um aterro sanitrio que seria construdo no Ibura. Houve ainda a criao de articula-
es gerais do movimento a exemplo da Assemblia de Bairros, (que em 87 se transformou em FEMEB)
e do Movimento de Defesa dos Favelados (MDF).
A dcada de 80 foi extremamente rica do ponto da organizao dos sujeitos sociais, embora tenha sido
considerada, por muitos analistas, como a dcada perdida do ponto de vista econmico. Ela assistiu ao
surgimento de novos parmetros de compreenso dos direitos sociais inscritos em novas conformaes
institucionais e a criao de inmeros movimentos sociais cobrindo todo o territrio nacional tratando
de diversas e diferentes temticas como: mulheres, negos, crianas, meio ambiente, sade, transporte,
moradia, desempregados, idosos, entre outros. Neste mesmo perodo, foram criadas as centrais sindicais
e as entidades organizativas amplas do movimento popular como a Anampos (Associao Nacional dos
Movimentos Populares) e a Conam (Confederao Nacional de Associaes de Moradores).
Os anos 80 se caracterizam ainda pela consolidao da democracia poltica atravs de eleies em todos
os mbitos de governo, como tambm por conquistas importantes como a elaborao da Constituio
Federal, que possibilitou avanos significativos com relao aos direitos sociais e polticos. Como resultado,
houve avanos no que concerne elaborao das constituintes estaduais e leis orgnicas municipais.
Os anos 90 se caracterizam - do ponto de vista dos movimentos sociais - pela criao de movimentos
populares nacionais, a exemplo da Central dos Movimentos Populares, Movimento Nacional de Luta pela
Moradia. Tambm foram criados movimentos relacionados a questes tnicas, sexo, geracional e ainda
relacionados a temas especficos, de forte apelo social, como a fome/excluso (Ao da Cidadania) ou
mesmo contra a violncia, a exemplo do Viva Rio no Rio de Janeiro.
Esta dcada ainda foi marcada pela anlise feita por muitos analistas sociais da crise dos movimentos so-
ciais justificadas pelo declnio da ao de mobilizao da militncia, de credibilidade e legitimidade junto
a sua base social.
O Recife, com forte expresso poltica e com larga tradio dos movimentos sociais e populares, conseguiu
conquistas institucionais tendo institudo vrios conselhos setoriais entre os quais se destacam: meio ambi-
ente, sade, criana e adolescente, desenvolvimento urbano, transporte e trnsito.
Ademais, foi pioneira na criao do Prezeis, lei municipal que possibilita a urbanizao e legalizao
fundiria de reas pobres transformadas em Zeis (Zonas Especiais de Interesse Social) com um sistema de
gesto compartilhado, envolvendo poder pblico, movimentos populares e ONGs.
O Recife tambm vem experimentando experincias de participao popular desde 1986, com a implanta-
o do PPB (Programa Prefeitura nos Bairros), passando pelo PPB/OP (entre 1997-2000), at os dias atuais
com a implantao Oramento Participativo em novas bases conceituais e metodolgicas trazidas com a
entrada do PT (Partido dos Trabalhadores) na gesto municipal a partir de 2001.
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No momento atual, vem ganhando fora a interveno articulada dos movimentos sociais atravs de
Redes e Fruns. Estes espaos se organizam em defesa da cidadania, na discusso de polticas pblicas
e, sobretudo na expresso coletivas de aes globais com forte impacto na sociedade. Estes espaos so
importantes porque congrega o diferente, o plural, embora se organizem atravs de plataformas comuns,
a exemplo do Feru (Frum de Reforma Urbana), Frum Nacional de Participao Popular, entre tantos
outros.
Referncias Bibliogrficas
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ETAPAS Do PREZEIS ao Oramento Participativo a viso dos moradores da RPA6 Recife 2004;
Caderno PROPOSTA Movimento Populares Urbanos FASE 1995
FASE Recife Oramento Participativo no Recife Gesto do Planejamento,Exerccio e Cidadania.
Recife 2002