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Universidade de Braslia

Centro de Desenvolvimento Sustentvel






Ordenamento Territorial e reas Protegidas:
conflitos entre instrumentos e direitos de populaes tradicionais de Ubatuba-Paraty






CARLOS FELIPE DE ANDRADE ABIRACHED




Orientador: Fabiano Toni
Co-orientador: Jos Augusto L. Drummond



Dissertao de Mestrado




Braslia-DF, junho de 2011

2

Abirached, Carlos Felipe de Andrade.
Ordenamento Territorial e reas Protegidas: conflitos entre
instrumentos e direitos de populaes tradicionais de Ubatuba-Paraty.
Braslia, 2011.
178 p. : il.


Dissertao de Mestrado. Centro de Desenvolvimento Sustentvel.
Universidade de Braslia, Braslia.


1. Ordenamento territorial. 2. reas Protegidas. 3. Populaes
Tradicionais. 4. Conflitos Territoriais. I. Universidade de Braslia. CDS. II.
Ttulo.


























concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao e
emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor reserva
outros direitos de publicao e nenhuma parte desta dissertao de mestrado pode ser reproduzida
sem a autorizao por escrito do autor.



_____________________________
Carlos Felipe de Andrade Abirached


3

Universidade de Braslia
Centro de Desenvolvimento Sustentvel


Ordenamento Territorial e reas Protegidas:
conflitos entre instrumentos e direitos de populaes tradicionais de Ubatuba-Paraty


CARLOS FELIPE DE ANDRADE ABIRACHED




Dissertao de Mestrado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da
Universidade de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para a obteno do Grau
de Mestre em Desenvolvimento Sustentvel, rea de concentrao em Poltica e Gesto
Ambiental.

Aprovado por:

__________________________________
Fabiano Toni, Doutor (CDS-UnB)
(Orientador)

__________________________________________
Marlia Steinberger, Doutora (Geografia-UnB)
(Examinadora externa)

___________________________________________
Gloria Maria Vargas, Doutora (Geografia-UnB)
(Professora associada ao CDS)


Braslia-DF, 27 de junho de 2011.
4

AGRADECIMENTOS


Agradeo aos professores que me orientaram: Fabiano Toni e Jos Augusto
Drummond.
Agradeo de forma muito especial o apoio institucional conferido por Mauro
Pires, diretor do Ministrio do Meio Ambiente.
Agradeo a parceria dos colegas do Ministrio do Meio Ambiente, os gegrafos
Alexandre Tofeti e Taiguara Alencar. Ao secretrio Roberto Vizentin. Aos colegas do
ICMBio de Braslia: o diretor Paulo Maier, o coordenador Luiz Fernando Brutto,
Carolina Ferreira, Polyana Francis e Marco Aurlio Belmont.
Agradeo de modo especial a participao da professora Marlia Steinberger
nas bancas de qualificao e de defesa, bem como na orientao final dos ajustes
tericos; professora Doris Sayago, pelas conversas e dicas metodolgicas.
Ao gegrafo Danilo Santos Silva, pela dedicao e pelo papel imprescindvel
na elaborao dos mapas desta pesquisa.
Aos ambientalistas Beto Francine e Juliana Bussoloti, pela parceria e
sugestes; a advogada Thatiana Duarte e a agrnoma Anna Ceclia Cortines, pelas
informaes qualificadas sobre os conflitos territoriais em Paraty; a antroploga
Maria Bethnia Guerra Duarte, pelos laudos e informaes sobre populaes
tradicionais de Paraty.
Aos caiaras Almir T, Robson Dias Possidmio, Leila da Conceio, Jardson
dos Santos, Isaias Oliveira, Francisco Sobrinho (Ticoti), Maria Guadalupe Lopes,
Ana Rosa, Dimas Ferreira, Clia Regina da Silva, Eferson Cardoso, Enoque de
Souza, Gilis de Souza e Russo; aos indgenas Ivanilde da Silva e Ronaldo Silva,
Mauro Airton dos Santos (Wera Papygua) e Adlio Wera; e aos quilombolas
Domingos Lcio de Abreu, Vagner Nascimento e Ronaldo dos Santos. Todas essas
lideranas comunitrias me ajudaram a entender um pouco mais sobre a vida das
comunidades tradicionais, a relao que elas tm com a natureza e suas lutas
sociais.
Aos gestores de UCs Eduardo Godoy, Eliane Simes (Lica), Sylvia Chada,
Francisco Livino, Adriano Melo e Rodrigo Rocha, pela disponibilidade e pelas
conversas francas; ao Fbio Pincinato, do CBH-Litoral Norte; ao Cristino Machado,
5

da Funai regional; aos colegas do ICMBio de Paraty, em especial ao Thiago Rabello
e a Tatiana Ribeiro.
Aos caiaras da Praia Grande de Paraty, em especial Tininha, Thelmo e
Aroldo, pelo aprendizado e convivncia.
Agradeo minha me Clara e minha companheira Fernanda, pelo apoio
incondicional de sempre!







































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RESUMO



O territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty constitui uma rea importante para a conservao da
biodiversidade da Mata Atlntica, que abrange um trecho das reas protegidas do Mosaico
Bocaina com expressiva presena de populaes tradicionais. Mas a urbanizao
desordenada, a especulao imobiliria e a instalao de obras de infraestrutura esto
exercendo uma presso crescente sobre as reas protegidas. Diferentes instrumentos de
ordenamento territorial foram institudos com o objetivo de planejar os usos do territrio e
conservar os ecossistemas costeiros. Ocorre que cada instrumento tem escalas e objetivos
de gesto distintos, dificultando a sua aplicao integrada pelos diferentes rgos
competentes. Diante desse contexto, esta dissertao tem por objetivo analisar os conflitos
e as complementaridades entre os instrumentos de ordenamento do territrio limtrofe de
Ubatuba-Paraty. Outro objetivo analisar como tais instrumentos afetam os direitos
territoriais de comunidades caiaras, quilombolas e indgenas. Os resultados do trabalho
revelam que os instrumentos de ordenamento territorial teoricamente guardam sintonia entre
si e so aparentemente complementares. Mas, em muitos casos, esses instrumentos so
contraditrios e revelam os conflitos territoriais por conta de interesses imobilirios sobre
reas naturais protegidas ou com presena de populaes tradicionais. Tambm
demonstram os dilemas de conciliar interesses na preservao e no uso da biodiversidade
em reas ocupadas por caiaras, quilombolas e indgenas. Os instrumentos analisados
geram dvidas e interpretaes diversas sobre quais regras so aplicveis. Ademais, eles
esto suscetveis ingerncia poltica, so prejudicados pela reduzida capacidade
institucional de gesto e refletem a assimetria de poder entre os grupos sociais. O trabalho
apresenta parmetros para a gesto dos conflitos territoriais identificados, a aplicao dos
instrumentos em cada comunidade e um resumo da situao dos direitos das populaes
tradicionais. As concluses indicam a necessidade de adotar mecanismos de atuao
coordenada entre os rgos de gesto territorial. Apontam o Mosaico Bocaina, que
congrega rgos de todos os nveis de governo e entidades da sociedade civil, como o
frum mais adequado com o potencial para trabalhar a gesto dos conflitos, integrar a
gesto do territrio e articular a concretizao dos direitos territoriais das populaes
tradicionais.
















Palavras-chave: ordenamento territorial; reas protegidas; populaes tradicionais; conflitos
territoriais.


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ABSTRACT


The adjacent territory of Ubatuba-Paraty is an important area for biodiversity conservation in
the Atlantic Forest, which covers a stretch of protected areas Mosaic Bocaina with significant
presence of traditional populations. However, unplanned urbanization, land speculation and
the installation of infrastructure are exerting increasing pressure on protected areas. Different
instruments of regional planning were established with the objective of planning the uses of
the land and conserve the coastal ecosystems. It happens that every instrument has scales
and different management objectives, thus hindering their integrated application by different
agencies. Given this context, this thesis aims to analyze the conflicts and complementarities
between the instruments of regional planning boundary of Ubatuba-Paraty. Another objective
is to analyze how such instruments affect the territorial rights of communities caiaras,
quilombolas and indigenous. The results of the study reveal that the instruments of territorial
theoretically keep sync with each other and are apparently complementary. But in many
cases, these instruments are contradictory and reveal territorial disputes due to real estate
interests on protected natural areas or the presence of traditional populations. They also
demonstrate the dilemmas of reconciling interests in the preservation and use of biodiversity
in areas occupied by caiaras, quilombolas and indigenous. The instruments analyzed
generate doubts and different interpretations about what rules apply. Moreover, they are
susceptible to political interference, are hampered by limited institutional capacity for
management and reflect the asymmetry of power between social groups. The work presents
parameters for the management of land conflicts identified, the application of instruments in
each community and a summary of the rights of traditional populations. The findings indicate
the need to adopt mechanisms for coordinated action among the organs of territorial
management. Point Bocaina Mosaic, which brings together agencies from all tiers of
government and civil society entities, as the most appropriate forum to work with the potential
conflict management, integrated management of land and the realization of joint land rights
of traditional populations.





















Keywords: land use planning, protected areas, traditional populations, territorial conflicts.


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LISTA DE ILUSTRAES

Mapa 1 rea de estudo: territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty. reas protegidas e populaes
tradicionais............................................................................................................................................ 14
Mapa 2 Parque Nacional da Serra da Bocaina e municpios abrangidos......................................... 50
Mapa 3 Limites e zoneamento de reas Estratgicas da APA Cairuu............................................ 52
Mapa 4 Ncleos do Parque Estadual da Serra do Mar..................................................................... 53
Mapa 5 Populaes tradicionais e unidades de conservao........................................................... 91
Imagens de satlite 1 Puruba............................................................................................................ 94
Mapa 6 Puruba: macrozoneamento do Plano Diretor....................................................................... 95
Mapa 7 Puruba: zoneamentos do projeto de lei municipal e do ZEE................................................ 96
Mapa 8 reas abrangidas pela Zona Histrico-Cultural Antropolgica............................................. 98
Imagem area 1 Serto do Ubatumirim............................................................................................. 98
Imagem de satlite 2 Serto do Ubatumirim..................................................................................... 98
Mapa 9 zoneamentos do PESM e do ZEE........................................................................................ 99
Mapa 10 zoneamento do PNSB...................................................................................................... 100
Mapas 11 e 12 Serto do Ubatumirim: zoneamentos do Plano Diretor e do PLUOS..................... 101
Imagens de satlite 3 Almada......................................................................................................... 103
Mapa 13 Almada: zoneamentos do PESM e do ZEE...................................................................... 104
Mapa 14 Almada: zonas do projeto de lei de uso e ocupao do solo........................................... 104
Imagem de satlite 4 Picinguaba..................................................................................................... 106
Mapa 15 Picinguaba: instrumentos e zoneamentos aplicveis....................................................... 106
Mapa 16 Macrozoneamento de Picinguaba.................................................................................... 106
Imagem de satlite 5 Cambury........................................................................................................ 107
Mapa 17 Cambury: ZHCAn e zoneamento do Plano de Uso Tradicional....................................... 108
Mapas 18 e 19 Cambury: zoneamentos do PNSB e PLUOS.......................................................... 109
Imagens de satlite 6 e 7 Trindade................................................................................................. 111
Mapas 20 e 21 Trindade: zoneamento do PNSB e mesozoneamento do anteprojeto de lei do Plano
Diretor................................................................................................................................................. 112
Mapas 22 e 23 Trindade: zoneamento da APA Cairuu e mesozoneamento do anteprojeto de lei do
Plano Diretor....................................................................................................................................... 114
Mapa 24 Zonas de Expanso das Vilas Caiaras da APA Cairuu................................................ 116
Mapas 25 e 26 Macrozona e Mesozonas das Enseadas do Pouso, Juatinga e Sono.................... 121
Mapa 27 Zona de Uso Comunitrio, Cultural, Educacional, Esportivo e de Lazer da APA
Cairuu............................................................................................................................................... 124
Mapas 28 e 29 Saco do Mamangu: instrumentos e zoneamentos aplicveis............................... 125
Mapas 30 e 31 Serto da Fazenda: instrumentos e zoneamentos aplicveis................................ 128
Mapas 32 e 33 Serto da Fazenda: reas da ZHCAn e PUT. Permetro do futuro Territrio
Quilombola.......................................................................................................................................... 128
9

Imagem de satlite 8 Cambury (quilombo)...................................................................................... 129
Mapa 34 Cambury (quilombo): zonas do PNSB e do ZEE............................................................. 129
Mapa 35 Cambury: Sub-zonas do Plano de Uso
Tradicional/ZHCAn............................................................................................................................. 130
Mapa 36 PESM: situao fundiria................................................................................................. 132
Mapa 37 Permetro do territrio quilombola do Cambury................................................................ 132
Imagem de satlite 9 Territrio Quilombola do Campinho.............................................................. 133
Mapa 38 Campinho: Zoneamento da APA Cairuu......................................................................... 133
Mapa 39 e 40 Campinho: macro e mesozoneamento proposto no anteprojeto de lei do Plano Diretor
de Paraty............................................................................................................................................ 134
Imagem de satlite 10 Terras e aldeias indgenas da rea de estudo............................................ 135
Mapa 41 Terra Indgena Boa Vista: instrumentos e zoneamentos aplicveis................................. 137
Mapa 42 Terras Indgenas no interior da APA Cairuu................................................................... 138
Mapa 43 reas Especiais do anteprojeto de lei do Plano Diretor de Paraty................................... 139
Imagem de satlite 11 Terra Indgena Araponga............................................................................ 140
Mapa 44 TI Aranponga: Plano de Manejo do PNSB....................................................................... 140
Imagem de satlite 12 Terra Indgena Paraty-Mirim....................................................................... 141
Mapa 45 Terra Indgena Paraty-Mirim: Zoneamento da APA Cairuu............................................ 141
Mapa 46 Terra Indgena Paraty-Mirim: mesozona do anteprojeto de lei do Plano Diretor............. 141
Imagem de satlite 13 Aldeia Arandum Mirim................................................................................ 142
Mapa 47 Mosaico de Unidades de Conservao da Serra da Bocaina.......................................... 163
Mapa 48 Permetro proposto para o Territrio Quilombola do Cabral............................................. 176
Mapa 49 Ampliao de limites e etnozoneamento da Terra Indgena Boa Vista............................ 177
Mapa 50 Ampliao de limites da Terra Indgena Boa Vista........................................................... 177
Mapa 51 Ampliao de limites da Terra Indgena Araponga........................................................... 178
Mapa 52 Ampliao de limites da Terra Indgena Paraty-Mirim...................................................... 178
















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LISTA DE TABELA

Tabela 1 - Relao rea total dos municpios e unidades de conservao......................................... 40

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Usos permitidos nas zonas terrestres do ZEE do litoral norte de So Paulo.................... 74
Quadro 2 Objeto, objetivos, escalas e competncias dos instrumentos pesquisados...................... 81
Quadro 3 Julgados do STF e STJ sobre a repartio de competncias em matria territorial......... 84
Quadro 4 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos em Puruba............................................... 96
Quadro 5 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos no Serto do Ubatumirim...................... 100
Quadro 6 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos no Serto do Ubatumirim...................... 102
Quadro 7 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos na Almada............................................. 103
Quadro 8 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos em Trindade.......................................... 114
Quadro 9 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos do Sono a Cajaba................................ 122
Quadro 10 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos no Mamangu..................................... 125
Quadro 11 Instrumentos e direitos de populaes tradicionais....................................................... 143
Quadro 12 Aplicao da Lei da Mata Atlntica................................................................................ 164
Quadro 13 Categorias de Conflitos Territoriais (Expanso Urbana) e Parmetros para gesto.... 165
Quadro 14 Categorias de Conflitos Territoriais (Uso e Ocupao em reas Protegidas) e
Parmetros para gesto................................................................................................................. 166
Quadro 15 Categorias de Conflitos Territoriais (Fundirios) e Parmetros para gesto................. 167
Quadro 16 Categorias de Conflitos Territoriais (reas Protegidas) e Parmetros para gesto...... 168
Quadro 17 Categorias de Conflitos Territoriais (Competncias) e Parmetros para gesto.......... 168
Quadro 18 Populaes tradicionais: locais, zonas, instrumentos, conflitos e mecanismos para
assegurar os direitos territoriais.......................................................................................................... 169

















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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

APA rea de Proteo Ambiental
APP rea de Preservao Permanente
CETESB Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
FF Fundao Florestal do Estado de So Paulo
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
IN Instruo Normativa
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INEA Instituto Estadual do Ambiente do Rio de Janeiro
IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
ITESP Fundao de Terras do Estado de So Paulo
ISA Instituto Socioambiental
LN Litoral Norte
LUOS Lei de Uso e Ocupao do Solo
MI Ministrio da Integrao Nacional
MJ Ministrio da Justia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
OIT Organizao Internacional do Trabalho
PD Plano Diretor
PESM Parque Estadual da Serra do Mar
PL Projeto de Lei
PM Plano de Manejo
PNGC Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PEGC Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro de So Paulo
PNMA Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNSB Parque Nacional da Serra da Bocaina
PUT Plano de Uso Tradicional
REJ Reserva Ecolgica da Juatinga
RDS Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
RTID Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao
SMA Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
SPU Secretaria do Patrimnio da Unio
STJ Superior Tribunal de Justia
STF Supremo Tribunal Federal
TAUS Termo de Autorizao de Uso Sustentvel
TI Terra Indgena
TQ Territrio Quilombola
UC Unidade de Conservao
ZEE Zoneamento Ecolgico-Econmico
ZEVC Zona de Expanso das Vilas Caiaras (APA Cairuu)
ZHCAn Zona Histrico-Cultural Antropolgica (Parque Estadual da Serra do Mar)
ZUCEL Zona de Uso Comunitrio, Cultural, Educacional, Esportivo e de Lazer (APA
Cairucu).




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SUMRIO

LISTA DE ILUSTRAES
LISTA DE TABELAS
LISTA DE QUADROS
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

INTRODUO.......................................................................................................... 13

1 POLTICAS PBLICAS ESPACIAIS..................................................................... 17
1.1 INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO E PLANEJAMENTO TERRITORIAL............... 18
1.2 ESCALAS GEOGRFICAS E COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERATIVOS........... 32

2 PROCESSO DE OCUPAO E INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO LIMTROFE DE UBATUBA-PARATY............................................... 37
2.1 PROCESSO E RESULTADO DA OCUPAO.............................................................. 37
2.2 POPULAES TRADICIONAIS..................................................................................... 41
2.3. ORDENAMENTO DO TERRITRIO.............................................................................. 47
2.3.1 Zoneamento Ecolgico-Econmico.............................................................................. 48
2.3.2 Planos de Manejo de Unidades de Conservao......................................................... 49
2.3.3 Planos Diretores........................................................................................................... 56
2.3.4 Territrios Tradicionais................................................................................................. 59

3 INTEGRAO ENTRE OS INSTRUMENTOS...................................................... 61
3.1. CONFLITOS E COMPLEMENTARIDADES................................................................... 61
3.1.1 Zona de Amortecimento dos parques e Plano Diretor: a questo da zona rural.......... 62
3.1.2 APA e Plano Diretor: ordenamento territorial-ambiental............................................... 67
3.1.3 ZEE e Plano Diretor: entre o regional e o local, onde pode o qu?............................. 74
3.1.4 Plano Diretor e populaes tradicionais: para alm da cartografia.............................. 78
3.1.5 Lei da Mata Atlntica: licenciamento ambiental e urbanstico...................................... 79
3.2 DISPUTAS TERRITORIAIS............................................................................................. 80
3.2.1 Jurisprudncia e critrios jurdicos para gesto de conflitos........................................ 84
3.2.2 Pactos territoriais e gesto integrada: entre a utopia e o possvel............................... 87

4 DIREITOS TERRITORIAIS DE POPULAES TRADICIONAIS......................... 91
4.1 CAIARAS...................................................................................................................... 92
4.2 QUILOMBOLAS............................................................................................................. 126
4.3 INDGENAS................................................................................................................... 135

5. CONCLUSES................................................................................................... 148

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS....................................................................... 156

APNDICES............................................................................................................ 163

ANEXOS................................................................................................................. 172



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INTRODUO
Esta dissertao de mestrado tem por objeto os instrumentos de ordenamento do
territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty, situado no mbito do Mosaico de Unidades de
Conservao da Serra da Bocaina. A rea de estudo se circunscreve aos limites de
interseco entre o Parque Nacional da Serra da Bocaina (PNSB), a rea de Proteo
Ambiental (APA) de Cairuu e o Parque Estadual da Serra do Mar - Ncleo Picinguaba
(PESM), na rea de influncia de 30 km a partir da divisa entre os Estados de So Paulo e
Rio de Janeiro.
Trata-se de um territrio bastante conservado, mas sob grande presso turstica e,
conseqentemente, do mercado imobilirio, alm da instalao de obras de infra-estrutura
associada crescente explorao de petrleo e gs natural nas baas de Ilha Grande e de
Santos.
O processo de ocupao gerou em muitos casos a perda dos territrios de
comunidades indgenas, quilombolas e caiaras. Esse fenmeno vem sendo agravado pela
presso fundiria exercida por grupos econmicos ligados indstria imobiliria, pela
migrao populacional de outras regies, criando contingentes que demandam novas reas
para habitao, pelo turismo de massa e pela pouca efetividade do planejamento e do
controle do uso do solo.
As relaes sociais e polticas decorrentes desse processo de ocupao projetam
disputas sobre o territrio, travadas tambm nos instrumentos de ordenamento territorial,
que conferem ou reduzem direitos fundirios e de propriedade, regulam e induzem os usos
do solo.
Os instrumentos de ordenamento territorial foram institudos na ltima dcada, na
perspectiva de regular o processo de uso e ocupao do solo. O ZEE, os planos de manejo
das unidades de conservao (UCs) e os planos diretores dos municpios esto institudos
com as suas normas e mapas, o que permitiu analis-los e compar-los entre si, e depois
aplic-los s reas onde vivem as populaes tradicionais.
O recorte espacial do trabalho, representado no Mapa 1, tomou em considerao a
existncia de: i) diferentes instrumentos de polticas pblicas espaciais, com objetivos e
escalas distintas; ii) terras sob o domnio e a gesto de Municpios, Estados e Unio, com
diferentes competncias para promover o ordenamento territorial; iii) ZEE regional, planos
de manejo de unidades de conservao de diferentes categorias e planos diretores de
municpios, todos institudos, em implementao e aplicados sobre o mesmo territrio; iv)
reas protegidas de diferentes tipos: terras indgenas, territrios quilombolas e unidades de
conservao, estas ltimas sob a gesto estadual e federal; v) reas com ecossistemas em
14

bom estado de conservao, pouco urbanizadas, mas sob presso imobiliria e de
expanso urbana; e vi) populaes caiaras, quilombolas e indgenas, com direitos
territoriais ameaados pela indefinio fundiria.


Mapa 1 rea de estudo: territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty. reas protegidas e populaes tradicionais.
Fonte: http://pib.socioambiental.org/caracterizacao.php?id_arp=4071, mapa original com as terras indgenas.
Comunidades quilombolas e caiaras includas pelo autor. Acesso em 17/05/10.

A escolha dessa rea de estudo se deu porque ela permite evidenciar fenmenos e
fatos que em outro territrio no proporcionaria o debate acerca da relao entre os
instrumentos de polticas pblicas espaciais e os direitos territoriais de populaes
tradicionais.
O objetivo geral se fixou em compreender as implicaes entre os instrumentos de
planejamento e ordenamento do territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty e a sua relao com
as reas onde vivem comunidades caiaras, quilombolas e indgenas. A abordagem sobre
grupos de interesse, a correlao de poder de agentes econmicos e sociais, as relaes
polticas e as formas de tomada de deciso sobre o territrio, dentre tantas outras
possibilidades de anlise que a rea de estudo pode gerar, no constituem os objetivos
deste trabalho.
Como objetivos especficos, o trabalho se ateve em: estudar os instrumentos ZEE,
planos de manejo de UCs e planos diretores municipais; analisar normas e mapas dos
instrumentos, observando as complentaridades e contradies; analisar o tratamento
conferido pelos instrumentos aos direitos territoriais de populaes tradicionais; e apontar
possveis solues para os conflitos territoriais.
A metodologia envolveu o estudo e o cotejo dos instrumentos de ordenamento
territorial, por meio do cruzamento matricial e anlise de suas normas e respectivos mapas,
para identificar conflitos e complementaridades.
15

A comparao entre os instrumentos utilizou critrios jurdicos e geopolticos, isto ,
fundamentao legal, estudo e aplicabilidade da legislao pertinente, levantamento de
jurisprudncia de tribunais superiores e compatibilidade com as polticas pblicas espaciais.
A visualizao dos instrumentos, isto , a espacializao do zoneamento de cada
instrumento de ordenamento territorial foi feita com uso de Sistema de Informao
Geogrfica (SIG), com base na plotagem e sobreposio de cada zona nas reas onde
vivem populaes tradicionais.
Para entender o posicionamento dos atores que atuam diretamente com os
instrumentos de ordenamento territorial, foram feitas entrevistas semi-estruturadas com
representantes de rgos governamentais e com lideranas caiaras, quilombolas e
indgenas. Alm disso, a maior parte das reunies realizadas em 2010 pelos conselhos de
unidades de conservao e do Mosaico Bocaina foram acompanhadas, o que permitiu
ampliar o entendimento sobre os conflitos no territrio e a forma de conduo dos assuntos
a eles relacionados.
Contriburam para o entendimento das disputas territoriais o comparecimento a
reunies de trabalho e conversas informais com lideranas caiaras e quilombolas, bem com
membros de organizaes da sociedade civil. Tambm contribuiu para o esclarecimento
sobre conflitos entre reas protegidas a participao em uma oficina de trabalho organizada
pelo ICMBio, em Braslia, sobre instrumentos de gesto em unidades de conservao com a
presena de populaes tradicionais.
Durante a fase final da pesquisa, o trabalho foi apresentado para representantes
governamentais e sociais de Ubatuba e Paraty no evento Sextas Ambientais, promovido
pelo ICMBio em Paraty
1
.
Todas essas atividades basearam a elaborao do presente texto, que est
estruturado da seguinte forma: o captulo inicial trata da fundamentao terica, que aborda
o tema polticas pblicas espaciais e os seus instrumentos. O segundo captulo descreve o
processo de ocupao do territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty e a instituio dos
instrumentos de ordenamento territorial a ele aplicveis. No Captulo 3 so analisadas as
relaes entre os instrumentos, com foco nos conflitos e complementaridades que eles
apresentam. Os direitos territoriais das populaes tradicionais so apresentados no
Captulo 4, a partir da aplicao de cada instrumento sobre a rea de todas as comunidades
pesquisadas. Por fim, so apresentadas as concluses e algumas matrizes de comparao
e sntese de aplicao dos instrumentos nas reas ocupadas por indgenas, quilombolas e
caiaras.

1
Atividade divulgada em http://www.icmbio.gov.br/noticias/icmbio-inaugura-nesta-semana-projeto-sextas-
ambientais-em-paraty. Acesso em 11/02/11.
16

Antes de adentrar aos captulos, vale discorrer brevemente sobre os motivos que
justificam esta pesquisa.
A motivao deste trabalho se confunde com os fatores que levaram a me dedicar ao
estudo do direito ambiental e urbanstico: as reclamaes dos caiaras de Ubatuba e Paraty
sobre o declnio dos estoques pesqueiros, em funo da pesca industrial e das prticas
predatrias como o arrasto, e a presso imobiliria sobre as terras que ocupam e usam
tradicionalmente, objeto de consumo da sociedade urbano-industrial.
Instigado pela situao, comeava a a minha trajetria profissional e as minhas
primeiras atuaes em organizaes da sociedade civil na zona costeira. O tema
ordenamento territorial, com os conflitos de interesses, polticos e jurdicos a ele
subjacentes, foi o fio condutor de todos os trabalhos que desenvolvi sobre legislao de uso
do solo (de Ubatuba e So Sebastio), Plano Diretor municipal (de Ubatuba) e o ZEE (do
litoral norte paulista), este ltimo objeto de um trabalho acadmico de ps-graduao.
Depois de cinco anos imerso em outras realidades, trabalhando no Ministrio do Meio
Ambiente com projetos de Agenda 21 e de controle do desmatamento em municpios da
Amaznia, era hora de voltar regio. Decidi aprofundar os estudos iniciais, na perspectiva
de conferir visibilidade aos conflitos, interesses e disputas sobre cada palmo do territrio
entre Ubatuba e Paraty, no trecho onde vive uma expressiva cultura tradicional de caiaras,
quilombolas e indgenas. O foco passou a ser as reas protegidas as terras indgenas, os
territrios quilombolas, os territrios ocupados por caiaras e as unidades de conservao
temas que levaram minha carreira profissional a migrar para o ICMBio.
Outra questo que instigou a realizao deste estudo foi o fato de no encontrar
trabalhos acadmicos sobre casos prticos da relao entre instrumentos de ordenamento
territorial e destes com os direitos territoriais de populaes tradicionais. Talvez essa anlise
seja a contribuio que este estudo pode prestar.
Ao longo das atividades de campo, percebi que metodologicamente o trabalho havia
sido conduzido para a participao ativa em alguns processos sobre os quais estava
pesquisando. A demanda apresentada por populaes tradicionais prefeitura municipal de
Paraty foi fruto das informaes jurdicas que levei s lideranas durante os trabalhos de
campo: elas reivindicaram a delimitao cartogrfica de seus territrios nos mapas do plano
diretor municipal, como incio de uma estratgia para o alcance de seus direitos territoriais e
ambientais. Comeavam os efeitos que constituem a real motivao da pesquisa, que passo
a apresentar.


17

1. POLTICAS PBLICAS ESPACIAIS

Este captulo visa introduzir o tema da pesquisa, que trata de polticas pblicas
espaciais isto , as polticas territorial, ambiental, regional, urbana e rural e os seus
instrumentos, no caso o ZEE, o plano de manejo e o plano diretor. So polticas pblicas
que encontram no espao o seu prprio fundamento, conforme prope Steinberger (2006).
A autora argumenta que a constatao de que as polticas pblicas acabam por
acontecer no espao j vm se realizando no Brasil h mais de vinte anos. No entanto,
tratava-se apenas do rebatimento das polticas no espao, por meio de estudos conhecidos
como espacializao e regionalizao de polticas. Apesar de constituir um importante
avano, por destacar a insero do espao nas polticas pblicas, esse tipo de abordagem
confundiu o espao com o endereo onde as aes acontecem, reduzindo-o ao palco de
interveno, como se fosse inerte e passivo. Ela explica que

Essa acepo restrita do espao tem sido utilizada indistintamente em todas
as polticas pblicas nomeadas, na voz corrente, como econmicas, sociais
e setoriais. Assim, no se reconhece a especificidade de um conjunto de
polticas, constitudo pela ambiental, territorial, regional, urbana e rural que
so espacialmente fundamentadas, isto , tm em comum o fato de o
espao ser seu substrato. No se reconhece que nessas polticas os
adjetivos ambiental, territorial, regional, urbano e rural so qualidades do
seu substantivo que o espao. Por essa razo, com freqncia, so
rotuladas de setoriais quando, na verdade, so essencialmente polticas de
carter espacial. (STEINBERGER, 2006, p. 31).

Esse entendimento leva Steinberger (ibidem, 2006) a afirmar que as polticas pblicas
espaciais no deveriam ser concebidas de forma isolada, como se fossem autnomas, ou
seja, teoricamente no poderiam abordar o espao de maneira segmentada, pois o espao
o elo que as une, a sua base comum.
Essa abordagem est calcada na acepo de espao de Milton Santos que, ao longo
de sua obra, construiu uma teoria espacial inovadora no pensamento geogrfico, ao
conceituar o espao no como esttico, mas em movimento.
Ademais, outras questes conformam o entendimento sobre polticas pblicas
espaciais. Steinberger (ob. cit.) assevera que as polticas pblicas de hoje no podem mais
ser definidas autoritariamente, tomando a sociedade apenas como pblico-alvo. Devem ser
compartilhadas entre o Estado e a sociedade, por meio da construo de acordos entre os
diferentes interesses de agentes sociais. Considerando que as polticas pblicas espaciais
deveriam refletir mltiplos interesses, a sua funo precpua seria propor aes que
representem espacialmente os interesses coletivos explcitos ou implcitos em pactos e
compromissos (STEINBERGER, 2006, p. 32).
18

De fato, com o fortalecimento da democracia participativa, em especial com o advento
da Constituio da Repblica de 1988, reconheceu-se o papel das organizaes civis e
foram estabelecidos os fundamentos para a institucionalizao dos fruns de participao. A
partir da, passou-se a vislumbrar possvel que a base da sociedade, sobretudo as minorias
social e politicamente excludas, e historicamente oprimidas em seus territrios
lograssem influir nos processos de tomada de deciso, forando o Estado a garantir-lhes
direitos constitucionalmente reconhecidos, que por sua vez guardam nas polticas pblicas
espaciais e seus instrumentos os meios para a sua realizao.
Para os fins deste trabalho, a partir da noo trazida por Steinberger, pode-se afirmar
que constituem polticas pblicas espaciais a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, da qual so instrumentos, respectivamente
o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE), o plano de manejo previsto no Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e o plano diretor previsto no
Estatuto da Cidade. Tambm importante para este trabalho a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT) que,
embora no seja uma poltica pblica espacial, tem como principal instrumento os territrios
tradicionais.

1.1 INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO E PLANEJAMENTO TERRITORIAL

Os instrumentos previstos nas polticas pblicas espaciais no caso em anlise, de
meio ambiente e de desenvolvimento urbano tambm so considerados instrumentos de
ordenamento e planejamento territorial.
Com efeito, Moraes sustenta que o ordenamento territorial, ao estabelecer um
diagnstico geogrfico do territrio, verificando tendncias, demandas e potencialidades,
exerce funo de planejamento governamental estratgico, que orienta e integra as polticas
pblicas setoriais, dando-lhes maior efetividade. O autor entende o ordenamento territorial
um instrumento de articulao transetorial e interinstitucional que tem por objetivo um
planejamento integrado e espacializado da ao do poder pblico, cuja meta a
compatibilizao de polticas em seus rebatimentos no espao, evitando conflitos de
objetivos e contraposio de diretrizes no uso dos lugares e dos recursos
2
(MORAES,
2005, p. 46).
Por seu turno, Carvalho Santos (2005, pp. 50-51) pondera que h diversos conceitos
sobre ordenamento territorial, que cobrem um largo espectro, mas entende que ele pode

2
O autor diferencia ordenamento territorial de regulamentao do uso do solo, pois se trata de escalas
distintas, com diferentes competncias legislativas e executivas.
19

englobar as polticas e planos com repercusso territorial, especialmente as polticas
setoriais (industrial, agrria, urbana, tecnolgica, etc.) traduzindo-se como o conjunto de
decises que afetam o territrio e que so da competncia do setor pblico. A autora
explica: o que ordenado so os usos mltiplos do territrio e de seus recursos naturais.
Por isso, ordenar o territrio obriga considerar alternativas de usos possveis e aceitveis,
cuja escolha demandar fora poltica para implement-la, alm de polticas pblicas e de
instrumentos de planejamento que realizem o cenrio desejvel para o territrio.
De acordo com Veiga (2005), o ordenamento territorial, aps ter perdido legitimidade
com o avano do neoliberalismo, volta com fora para as agendas de desenvolvimento e ao
domnio da ao pblica. Isso porque ocupa o centro das estratgias que visam a
competitividade e a atratividade econmicas; nele se refora a coeso social; constitui o
instrumento de modernizao das polticas pblicas, notadamente pela transversalidade a
ele subjacente; e requer a construo de acordos regionais supranacionais, j que apesar
das instituies locais serem responsveis por sua execuo, as instncias hierrquicas
superiores de deciso esto cada vez mais condicionadas pelo processo de globalizao.
Este ltimo aspecto traz tona a questo dos fatores exgenos ao territrio e ao
processo de elaborao e gesto dos instrumentos de ordenamento territorial, posto que
ligados aos efeitos da globalizao. Impostos de cima para baixo, eles operam o uso
privilegiado do territrio feito pelas foras hegemnicas, que comandam verticalmente o
territrio e a vida social (SANTOS, 2010).
Essa apropriao do territrio que pode ocorrer na forma de explorao, tratamento,
absoro, consumo, dominao e controle exercida por mltiplos atores, inclusive o
prprio Estado, elemento central para entender o que , para que serve e para quem
serve o ordenamento territorial (BERTONE; MELLO, 2006).
Projetos ligados infraestrutura, por exemplo, podem criar uma nova dinmica
socioeconmica, no raro ensejando o aumento de fluxos migratrios, com rebatimento nos
usos do territrio, de modo a enfraquecer ou mesmo pr em xeque a efetividade do
planejamento territorial porventura existente.
Sem embargo, importante entender o ordenamento territorial como um processo,
inserido no mbito do planejamento, pois a ordem sucedida pela desordem, gerando um
novo patamar de organizao que, por sua vez, novamente sucedido por outro patamar de
ordem (CAMARGO, 2009, p. 25). Por isso, assiste razo Lima (2006, p. 51), para quem o
ordenamento territorial no um resultado fixo, mas um processo permanente, que analisa
a realidade vivida e as polticas privadas e pblicas, em permanente releitura das dinmicas
relaes sociais entre si e com o territrio.
20

Nessa perspectiva, o ordenamento territorial tem uma acepo de planejamento
territorial, que pode ser entendido por um conjunto de diretrizes, polticas e aes
programadas e concertadas entre os diferentes agentes envolvidos, com vistas a alcanar
um ordenamento e uma dinmica espacial desejados (MI, 2006b, p. 15).
O ordenamento territorial realizado por meio de aes de gesto do territrio, noo
sobre a qual Becker (1991) ensina que corresponde prtica das relaes de poder
necessria para dirigir, no tempo e no espao, a coerncia das mltiplas finalidades,
decises e aes.
O ordenamento territorial tambm tem uma dimenso jurdica, que o seu carter
vinculante na tomada de deciso sobre os usos permitidos, proibidos e incentivados, bem
como no licenciamento ambiental e urbanstico.
Portanto, diante do que at aqui foi exposto, cumpre notar que os instrumentos
selecionados neste estudo o ZEE, os planos de manejo e os planos diretores constituem
a expresso concreta da noo de ordenamento, mas tambm de planejamento. O prprio
nome desses instrumentos expressa este carter. Cumprem com a funo de planejamento
e, como conseqncia, ordenam o territrio. Todos tm como objeto uma base territorial,
seja o municpio, uma microrregio, um conjunto de municpios, unidades de conservao,
ou um territrio tnico. So orientados por polticas ambientais, no caso do ZEE e do plano
de manejo de UCs e, por polticas urbanas, no caso do plano diretor municipal. So
instrumentos que vinculam as decises administrativas aos processos de licenciamento
ambiental e urbanstico.

Zoneamento Ecolgico-Econmico
O Zoneamento Ambiental um instrumento previsto na Poltica Nacional de Meio
Ambiente
3
e constitui o mais difundido meio de instrumentalizao de ordenamento
territorial, segundo Costa (2005, p. 55).
A regulamentao desse instrumento foi feita pelo Decreto n 4.297/02, que o
denominou de Zoneamento Ecolgico-Econmico, sob o enfoque territorial, e o define como
instrumento de organizao do territrio que estabelece medidas e padres de proteo
ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao. Tem por
objetivo geral orientar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados
quanto a planos, programas, projetos e atividades (arts. 2 e 3, do Decreto n 4.297/02).

3
O ZEE tambm constitui instrumento do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, institudo pela Lei n
7.661/88 e regulamentado pelo Decreto n 5.300/04.
21

O ZEE no deve ser entendido como um instrumento corretivo, mas tambm ativo,
estimulador do desenvolvimento, segundo Becker (2010). Ela expe o seu entendimento
sobre o instrumento nos seguintes termos:

O ZEE, portanto, no um fim em si, nem mera diviso fsica, e tampouco
visa criar zonas homogneas e estticas cristalizadas em mapas. Trata-se
sim, de um instrumento tcnico e poltico do planejamento da diversidade,
segundo critrios de sustentabilidade, de mediao de conflitos, e de
temporalidade, que lhe atribuem o carter de processo dinmico, a ser
periodicamente revisto e atualizado, capaz de agilizar a passagem para um
novo padro de desenvolvimento. (BECKER, 2010, p. 36).

Na viso do Ministrio do Meio Ambiente, cabe ao ZEE tentar regular, de forma
pactuada, as vrias formas de domnio e uso do territrio, engendradas pelos diversos
agentes sociais a presentes, bem como subsidiar polticas para o uso estratgico do
territrio (MMA, 2006, p. 32). Como instrumento de planejamento, o ZEE concretiza um
novo arranjo institucional do sistema de planejamento, ao funcionar como um sistema de
informaes e avaliao de alternativas, servindo como base de articulao s aes
pblicas e privadas que participam da reestruturao do territrio (MMA, 2006, p. 31).
Mas a natureza do ZEE controvertida. De acordo com Steinberger:

O ZEE no um plano nem uma poltica. um instrumento para tomada de
decises e formulao de polticas. Embora se utilize mapas, o seu produto
no um mapa que, rigidamente, aponte as atividades que podem e devem
ser implantadas em cada poro do territrio ao qual se aplica em escalas
geogrficas variadas. Ele um processo dinmico que deve ser revisto e
atualizado no tempo e no espao. Comea tambm a se tornar clara a
potencialidade do ZEE como instrumento de ordenamento territorial que
pode subsidiar tanto o planejamento urbano como o regional
(STEINBERGER, 1997, p. 1983).

Portanto, o ZEE exprime, em ltima instncia, formas de relaes e de lutas sociais,
consideradas na definio das zonas, que no um fim em si mesmo, mas um meio para
negociar conflitos e organizar as aes segundo um pacto de uso (Del Prette, 2006).
A par do vis notadamente geopoltico do ZEE, por exercer mecanismo de mediao
de interesses e poder sobre o territrio, especialmente quanto aos usos pretendidos, trata-
se de instrumento que apresenta um componente jurdico, que o seu carter vinculante,
seja para governos, seja para agentes sociais e econmicos.
O zoneamento, no entender de Machado (2001, p. 176) um dos aspectos do poder
de polcia administrativa, que atua com a finalidade de garantir a salubridade, a
tranqilidade, a paz, a sade e o bem-estar do povo. Ele afirma que o zoneamento
discrimina usos e representa uma limitao do direito dos cidados, de modo que a
propriedade no poder ser utilizada de maneira desejada unicamente pelo proprietrio.
22

Essa natureza do ZEE decorre da competncia do Poder Pblico de intervir na ordem
econmica e no domnio da propriedade privada, a fim de conform-la sua funo social
(SILVA, 2010).
Outro aspecto jurdico do ZEE a influncia que exerce sobre os processos de
licenciamento ambiental e urbanstico. Ele vincula e limita a discricionariedade dos rgos
competentes nessas matrias quanto aprovao de projetos ligados a obras, atividades e
empreendimentos.
Contudo, importante observar que ainda resta incrdulo o carter jurdico-vinculante
do ZEE, ou mesmo a efetividade do instrumento no ordenamento territorial e quanto
orientao de polticas e aes de desenvolvimento regional e territorial. LIMA (2006) fez um
levantamento da jurisprudncia a respeito e encontrou apenas poucos questionamentos
judiciais sobre obras, projetos e investimento pblicos e privados com fundamento nas
normas do zoneamento.
Del Prette se posiciona sobre essa questo e afirma que a instituio do ZEE
mediante lei ou decreto marca o fim de um processo e transforma o instrumento em
mecanismo de comando e controle, desincumbindo de responsabilidade os gestores
pblicos. Assim, a efetividade do ZEE depende do interesse casustico de grupos que
procuram legalizar suas atividades. Para ele, os ZEEs sairo das gavetas quando
estiverem ancorados nas aes dos agentes sociais e econmicos e em um sistema mais
amplo de planejamento com estratgias bem definidas para articular polticas pblicas e
orientar a ocupao do territrio. Afinal, cabe ao ZEE a proposio de alternativas para
modificar o estado atual das coisas, indicando aes, projetos, programas, fontes de
recursos e instrumentos econmicos necessrios para tanto (2006, pp. 194-195), o que
pode ser entendido com plano de ao e implementao do ZEE.
Em resumo, previsto em poltica pblica espacial (de meio ambiente), o ZEE constitui
um instrumento de gesto ambiental e de ordenamento territorial, de natureza geopoltica e
jurdica, de mediao de interesses sobre o territrio, que confere diretrizes para polticas
pblicas, programas, projetos e investimentos. Vincula a tomada de deciso governamental
sobre medidas e atos administrativos no territrio, inclusive o licenciamento ambiental e
urbanstico. Para tornar-se efetivo deve estar amparado por aes executivas de diferentes
rgos responsveis pela sua execuo.

Plano de Manejo de Unidades de Conservao
No Brasil, as UCs so instrumentos de poltica pblica espacial, prevista, ao lado do
zoneamento ambiental, na Poltica Nacional de Meio Ambiente. Trata-se de separar
23

algumas pores do territrio e limitar ali o uso da terra e dos recursos naturais, como
expresso de uma estratgia importante e necessria diante da ocupao desenfreada da
terra e do uso predatrio dos recursos naturais (BENSUSAN, 2006, p. 9).
Essa definio pelo Estado de limites para a expanso predatria do sistema
econmico surge de um conflito de interesses. De um lado, a atividade ilimitada expansiva
de explorao de recursos naturais. De outro, a necessidade de se garantir a manuteno
das bases naturais, para a existncia do homem e para a prpria continuidade da atividade
econmica expansiva que se quer represar (DERANI, 2001). Por isso, a motivao para se
instituir reas protegidas decorre do modelo de desenvolvimento, baseado no sistema
capitalista e na sociedade de mercado, em que o ritmo de utilizao de recursos naturais
conseqncia de um padro insustentvel de consumo e de produo.
O marco legal das UCs no Brasil adveio com a edio da Lei n 9.985/00, que instituiu
o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e regulamentou o
art. 225, 1, III, da Constituio Federal, que trata dos espaos territoriais especialmente
protegidos.
O SNUC prev UCs pblicas e privadas, distribudas por dois grandes grupos de
categorias, com regimes jurdicos e de manejo distintos: as UCs de proteo integral, de uso
indireto, nas quais as atividades humanas so restritas; e as UCs de uso sustentvel, de uso
direto, admitem a presena humana, a coleta e uso, comercial ou no, de recursos naturais.
As UCs integram o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP), institudo
pelo Decreto n 5.758/06, juntamente com as terras indgenas e os territrios quilombolas,
regulamentados em legislao especfica, e as reas de preservao permanente e a
reserva legal, de que trata o Cdigo Florestal.
O instrumento que rege as UCs o plano de manejo, lei interna das unidades de
conservao, segundo Machado (2001, p. 769). De acordo com a lei do SNUC, trata-se de
documento tcnico mediante o qual se estabelece o zoneamento e as normas que devem
presidir o uso e o manejo dos recursos naturais da unidade (art. 2, XVII).
Rodrigues (2005) lembra que o plano de manejo de UC deve contemplar o
zoneamento interno e as normas para conter o efeito de borda por atividades desenvolvidas
em sua zona de amortecimento e que tenham potencial de gerar impactos negativos.
O zoneamento de UC, que compe o seu plano de manejo, conceituado pelo SNUC
como a definio de setores ou zonas em uma unidade de conservao com objetivos de
manejo e normas especficos, com o propsito de proporcionar os meios e as condies
para que todos os objetivos da unidade possam ser alcanados (art. 2, XVI).
24

No documento Roteiro Metodolgico de Planejamento de Parque Nacional, Reserva
Biolgica e Estao Ecolgica, de 2002, publicado pelo Ibama e utilizado pelo ICMBio, o
zoneamento tratado como instrumento de ordenamento territorial, com a finalidade de
atingir os melhores resultados no manejo interno e da zona de amortecimento das UCs.
O roteiro indica que o zoneamento de UC pode conter diferentes tipos de zonas, tais
como: i) zona intangvel, onde nenhuma atividade humana possvel, dada o mais alto grau
de preservao da rea; ii) zona primitiva, com pequena ou mnima interveno humana,
onde permita a pesquisa cientfica e educao ambiental; iii) zona de uso extensivo, que
apresenta algumas alteraes humanas, visa usos recreativos e educativos; iv) zona de uso
intensivo, constituda por reas naturais e antropizadas, para instalao de centro de
visitantes, museus e servios; v) zona histrico-cultural, onde h stios e monumentos
histricos ou arqueolgicos; vi) zona de recuperao, que provisria, devendo ser
incorporada zona permanente; vii) zona de uso especial, onde se situam as edificaes
institucionais, de servios e manuteno; viii) zona de uso conflitante, onde preexistiam
gasodutos, oleoduto, linhas de transmisso, antenas, captao de gua, barragens,
estradas, cabos ticos, etc.; ix) zona de ocupao temporria, onde vivem populaes
tradicionais, que, com o reassentamento, deve tornar-se uma das zonas permanentes; x)
zona de superposio indgena, sob regime especial de gesto com a Funai; xi) zona de
interferncia experimental, para fins cientficos; e xii) zona de amortecimento, cuja
delimitao segue os critrios de incluso e excluso de reas, segundo o roteiro
metodolgico.
O carter e a natureza de planejamento so expressos na metodologia de elaborao
do plano de manejo, que envolve uma fase de enquadramento, diagnsticos e proposies,
com programas e projetos especficos de gesto.
De acordo com o escopo e os temas de interesse desta pesquisa, vale ressaltar que a
concepo de ordenamento territorial embutida no roteiro para elaborao de planos de
manejo relaciona-se com medidas de regularizao fundiria e aes de gesto do territrio
da UC e sua zona de amortecimento.
Nesse sentido, o roteiro prescreve uma etapa inicial para a elaborao do plano de
manejo que a anlise da regio abrangida pela unidade de conservao. Nessa etapa
deve-se identificar os municpios que possuem terras na Unidade de Conservao e os
municpios que a Zona de Amortecimento abranger (IBAMA, 2002, p. 62).
Em seguida, deve-se analisar os diferentes aspectos correlacionados com a UC. No
tema Uso e Ocupao da Terra e Problemas Ambientais Decorrentes, o diagnstico do
plano de manejo deve: i) identificar as principais atividades econmicas, urbanas e outras
25

desenvolvidas e suas tendncias, salientando os problemas ambientais decorrentes,
existentes ou potenciais; e ii) caracterizar a questo fundiria, quanto s tendncias e
dinmicas em relao aos vnculos com a terra.
No tema Socioeconomia, o roteiro indica, dentre outras questes, a necessidade de
caracterizar as eventuais populaes tradicionais existentes na rea. Nessa etapa, o roteiro
indica: i) identificar as situaes de apropriao de recursos da UC pelas populaes
indgenas residentes e possveis conflitos decorrentes; ii) identificar aspectos para subsidiar
os acordos a serem estabelecidos com as populaes residentes no Termo de
Compromisso; iii) levantar a viso das populaes sobre a UC; iv) caracterizar a populao
indgena residente, considerando localizao da ocupao, modo de vida, fontes de
subsistncia, tipo de uso que fazem da terra, estrutura familiar e relaes sociais, descrio
de suas benfeitorias e outros aspectos inerentes; e destacar o impacto das principais
atividades desenvolvidas (caa, pesca, coleta, cultivo) e destino do material coletado e/ou
produzido (alimentao, artesanato, medicina caseira); v) identificar os limites da
sobreposio.
Como se observa, o zoneamento a base para toda a gesto ambiental de unidades
de conservao. Mas a gesto ambiental pressupe a gesto territorial, posto que a
consolidao e a integridade do territrio de abrangncia das UCs, includas as suas zonas
de amortecimento, dependem de aes e medidas de ordenamento fundirio, controle do
uso, ocupao e parcelamento do solo.
De tal modo, o planejamento territorial das UCs requer articulao com outros
instrumentos de ordenamento territorial, como o Plano Diretor dos municpios por ela
abrangidos e o licenciamento urbanstico.
O plano de manejo instrumentaliza as UCs como espaos retirados da apropriao
predatria das sociedades de mercado, para promover a conservao da biodiversidade in
situ, assegurar os direitos territoriais e ambientais de populaes tradicionais e orientar o
ordenamento do uso e da ocupao do territrio por ele abrangido e seu entorno.

Plano Diretor Municipal
O plano diretor previsto na Constituio Federal, no art. 182, como o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, que confere as exigncias
fundamentais de ordenao da cidade e de cumprimento da funo social da propriedade
urbana. Ele institui a poltica de desenvolvimento urbano para ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
26

A regulamentao do plano diretor adveio com a edio da Lei n 10.257/01, que
instituiu o Estatuto da Cidade. Conquistado a partir de lutas de movimentos populares por
moradia e seus aliados para o combate segregao, a excluso territorial, a cidade
desumana, desigual e ambientalmente predatria, o Estatuto da Cidade constitui um avano
no direito cidade, no direito de moradia e outros deles decorrentes, visando uma vida
digna nos municpios, considera Maricato (2010).
Na viso de Rolnik, o Estatuto da Cidade inovou no campo das polticas pblicas, do
urbanismo e do direito:
As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto
de novos instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais
do que normatizar as formas de uso e ocupao do solo; uma nova
estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado
em processos decisrios sobre o destino da cidade e a ampliao das
possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje situadas na
ambgua fronteira entre o legal e o ilegal (ROLNIK, 2010, p. 1).

O plano diretor define as grandes diretrizes urbansticas, como as normas para o
adensamento, a expanso territorial, o zoneamento de uso do solo e as malhas de infra-
estrutura. Ele no se restringe aos aspectos fsico-territoriais dos municpios, mas induz as
polticas pblicas de desenvolvimento no contexto regional.
A base do plano diretor zoneamento municipal, destinado a fixar os usos adequados
para as diversas reas do municpio ou, em outros termos, a fixar diversas reas para o
exerccio das suas funes (SILVA, 2010).
Ao prever a integrao e a complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, o
Estatuto da Cidade d fundamento para que o plano diretor reja o municpio como um todo
(arts. 2, VII e 40, 2), no se restringindo apenas cidade, ou rea urbana. O prprio
estatuto prev como diretriz geral da poltica urbana a integrao e complementaridade
entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do
Municpio e do territrio sob sua rea de influncia (art. 2, VII). Um plano diretor que no
lance mo de seus instrumentos tambm para a rea rural nulo de pleno direito, no
entendimento de Saule Jr. (2004)
4
.
O Estatuto da Cidade prev uma srie de instrumentos, a maior parte aplicvel s
reas urbanas. Contudo, eles podem ser utilizados tambm para as reas rurais, com
adaptaes quela realidade:


4
Ainda para este autor, ao prescrever que a poltica urbana objetiva ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, no diferencia os habitantes situados na
zona rural, dos que esto situados na zona urbana e que a realidade mostra uma estreita ligao entre as
atividades urbanas e rurais (2004, p. 45).
27

No territrio rural, o Plano Diretor pode dispor de instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade para, por exemplo, definir zonas especiais de interesse
ambiental (que podem ser o territrio de micro ou sub-bacias), com o
objetivo de proteger reas estratgicas de produo de gua, identificando
e mapeando espaos para a criao de unidades de conservao, regras
para regularizao de assentamentos com caractersticas urbanas
descontnuos cidade, diretrizes para a poltica agrcola e pecuria, alm
de regras para o cumprimento da funo social da propriedade rural.
(ABIRACHED, 2006, pp. 82-83).

Portanto, o plano diretor rege o processo de uso e ocupao do solo urbano e rural do
municpio, e confere os critrios para o cumprimento da funo social da propriedade, com a
misso precpua de garantir o bem-estar da populao. No pode servir apenas a setores
interessados no mercado imobilirio. Ele dispe de mecanismos e normas auto-aplicveis
5

para assegurar, a um s tempo, os direitos fundirios de moradia de seus habitantes, em
especial s chamadas minorias sociais, e o combate especulao imobiliria.
Do plano diretor decorre a lei de uso e ocupao do solo, que o complementa no
exerccio do controle e da fiscalizao pblica do uso do solo e das construes urbanas e
rurais, notadamente o licenciamento urbanstico e a autorizao para parcelamento do solo
(MUKAI, 2002). Segundo SILVA (2010), os usos do solo so residenciais, comerciais,
industriais, de servios, especiais e institucionais, com o que ocupao do solo, pode-se
inferir, uma noo ligada ao potencial de edificao da rea permitida para aquele uso.
A lei de uso e ocupao do solo, ao orientar-se pelas macro-diretrizes urbansticas
definidas no Plano Diretor, normatiza as construes, inclusive em cada terreno (pblico ou
privado), orientando a prpria forma da cidade. Fixa normas tcnicas de edificaes, que
estabelecem parmetros detalhados sobre todos os aspectos das construes, e o
zoneamento, isto , os usos possveis de cada espao da cidade, industriais, comerciais,
residenciais, institucionais, mistas, etc. A lei de uso e ocupao do solo um tema de
grande interesse do mercado imobilirio e que por isso deve ser objeto de efetivo controle
pblico e social. Afinal, a cidade no deve ser destino dos negcios imobilirios, mas um
espao de cidadania e convvio social.

Territrios Tradicionais
A expresso Territrios Tradicionais nova no ordenamento jurdico brasileiro,
estabelecida pelo Decreto n 6.040/07, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais. De acordo com o seu art. 3, II, so os

5
O contedo normativo do Plano Diretor deve ser auto-aplicvel, ou seja, independente de regulamentao legal
ou infra-legal, para efetivar os seus objetivos fundamentais (SANTORO; CYMBALISTA; NAKASHIMA, 2009).
28

espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos e comunidades
tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria.
Lima (2006) sustenta que os direitos de populaes tradicionais esto calcados em
dispositivos constitucionais relativos ao direito ao meio ambiente e terra, cidadania, ao
combate ao racismo e discriminao, proteo dos territrios indgenas e quilombolas,
funo social da propriedade da terra e dos meios de produo, e resultam de um processo
histrico recente. Processo esse marcado pelas pautas dos movimentos indgenas, de
extrativistas, quilombolas, caiaras, trabalhadores sem-terra e agricultores familiares sobre
propostas de desenvolvimento, de direitos culturais, sociais e econmicos, associados ao
reconhecimento de territorialidade e de acesso aos recursos naturais.
Com efeito, a luta pelo direito aos territrios tradicionais constitui uma reao ao
avano de atividades urbanas e rurais, ao longo da histria do Brasil, que continua impondo
desterritorializao dessas populaes, conforme expresso de Haesbaert (2004),
atualmente conflagradas em ilhas pressionadas por todos os lados pelos processos
econmicos das sociedades urbanas.
A relao entre essas populaes e os seus territrios, segundo Almeida (2004), se d
a partir de formas de uso comum de bens, que so acatadas, de maneira consensual, nas
relaes sociais estabelecidas entre vrios grupos familiares, que compem a unidade
social. As prticas de ajuda mtua, com base no trabalho familiar, sobre recursos naturais
renovveis, revelam um conhecimento aprofundado dos ecossistemas de referncia. A
atualizao destas normas ocorre, assim, em territrios prprios, cujas delimitaes so
socialmente reconhecidas, inclusive pelos circundantes. A base fsica comum, essencial e
inalienvel. De acordo com o autor, a territorialidade funciona como fator de identificao,
defesa e fora, mesmo em se tratando de apropriaes temporrias dos recursos naturais.
(ALMEIDA, 2004, p. 10).
Por isso, a noo de territrio tradicional deve ser compreendido luz da interpretao
antropolgica como o espao necessrio reproduo fsica e cultural de cada povo
tradicional, considerando as formas diferenciadas de uso e apropriao do espao
(SANTILLI, 2005, p. 140). No se trata de relao com o tempo imemorial com o territrio,
mas sim com os usos, costumes e tradies dos povos tradicionais, e traduz uma ocupao
coletiva do espao, onde predomina o uso e a gesto compartilhada dos recursos naturais.
Little define territorialidade como o esforo coletivo de um grupo social para ocupar,
usar, controlar e se identificar com uma parcela especfica de seu ambiente biofsico,
convertendo-se assim em seu territrio (2002, p. 3). O autor tambm explica que a noo
de pertencimento a um lugar agrupa tanto os povos indgenas de uma rea imemorial
29

quanto os grupos que surgiram historicamente numa rea atravs de processos de
etnognese.
O que todos esses grupos expressam em comum que tiveram pelo menos em parte
uma histria de baixo impacto ambiental e que hoje seus interesses so manter ou resgatar
seus territrios, estando dispostos a prestarem os servios ambientais em troca do controle
sobre suas reas (CUNHA; ALMEIDA, 2001).
Cientistas como Bayley, Gomez-Pompa, Bale e McNeely, citados por Diegues (2005),
sustentam que impossvel promover a conservao da biodiversidade sem a
sociodiversidade, ou sem a diversidade cultural.
Barreto Filho (2006) lembra que o incio do reconhecimento dos direitos territoriais
dessas populaes ocorreu das diversas conferncias mundiais sobre parques nacionais,
nas quais foi se firmando entendimento de que as comunidades humanas com
caractersticas culturais especficas eram parte dos ecossistemas a serem protegidos, o que
ensejou o surgimento das zonas antropolgicas. Mais tarde, esses grupos foram chamados
a contribuir na conservao da biodiversidade por meio das reas protegidas, fato que, de
acordo com o entendimento de alguns autores, carimbou o passaporte desses grupos
sociais para a sobrevivncia futura da humanidade no mundo moderno
6
.
No IV Congresso Nacional Mundial de Parques, realizado em 1992, foi ratificado o
entendimento de que o destino das reas protegidas est ligado ao apoio e, mais que isso,
no destino das populaes tradicionais (BRITO, 2000). Durante a dcima Conferncia das
Partes (COP-10) da Conveno sobre Diversidade Biolgica, realizada em 2010, foi firmado
o Protocolo de Nagoya, que estabeleceu regras para a repartio de benefcios para
comunidades tradicionais pelos seus conhecimentos associados biodiversidade.
A Conveno n 169, aprovada na 76 Conferncia da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), realizada em junho de 1989, instituiu no mbito do direito internacional uma
srie de direitos aos povos indgenas e tribais, com uma parte especfica sobre terras,
descritos em quatro artigos, dentre os quais se destacam os direitos aos territrios que
tradicionalmente ocupam
7
. A conveno foi ratificada pelo Brasil pelo Decreto Legislativo n
142/02, em vigor desde 2003, e incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro pelo Decreto
n 5.051/04, com status de emenda constitucional, segundo entendimento de Pereira (2009).

6
O autor destaca ainda que as concluses e recomendaes desses congressos, s vezes contraditrias entre
si, so oriundas de discusses temticas, nas quais os cientistas sociais debatem temas scio-culturais e
econmicos, enquanto que os cientistas naturais discutem aqueles considerados mais tcnicos, supostamente
mais cientficos sobre reas protegidas (2006, p. 125).
7
Expressamente: os direitos de propriedade e posse dos povos devero ser reconhecidos sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, cabendo aos governos tomar as providncias necessrias para determinar as suas
terras e garantir a proteo efetiva de seus direitos de propriedade e posse (art. 14, itens 1 e 2); os povos em
questo no devero ser removidos das terras que ocupam e caso eventual reassentamento seja considerado
necessrio, somente devero ser efetuados com o seu livre consentimento (art. 16, itens 1 e 2).
30

Para Arruti, com a ratificao da Conveno 169 da OIT o Brasil abdicou da
prerrogativa de classificar a populao indgena, isto , os mecanismos de legitimao das
etnogneses deixam de ser determinados pelo Estado, passando a ser submetidos a uma
dinmica social mais complexa (2006, p. 53). Esse entendimento decorre da prpria
conveno art. 1, 2 ao estabelecer que a auto-identificao como indgenas ou tribal
dever ser considerada critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam
as disposies desta Conveno. Porm, o autor reconhece que tal dispositivo de difcil
aplicao, pois a tradio legalista e formalista... associada a um forte senso comum sobre
o que deve ser um ndio (naturalidade e imemorialidade), tem funcionado como srio
obstculo implementao de tais avanos tericos e jurdicos (ARRUTI, 2006, p. 54).
Alm do direito territorial, a conveno ainda declara que os governos devero
consultar os povos em questo, mediante procedimentos apropriados e, em particular,
atravs de suas instituies representativas, toda vez que sejam examinadas medidas
legislativas ou administrativas suscetveis de afetar-lhes diretamente (art. 6, item 1, letra
a), tais como obras de infra-estrutura e projetos de lei.
No plano interno, a Poltica Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais foi
instituda com nfase ao reconhecimento, fortalecimento e garantia dos seus direitos
territoriais, sociais, ambientais, econmicos e culturais. O direito territorial aparece primeiro,
pois a base para todos os demais. A PNPCT se refere textualmente aos direitos territoriais
de indgenas e quilombolas, deixando em aberto a definio do rol de outras populaes
tradicionais abrangidas pelo regime especial de proteo territorial.
O conceito de populaes tradicionais polmico, pois se trata de uma noo criada a
partir de pressupostos conservacionistas, como se o que caracterizasse essas populaes
fosse a harmonia com a natureza ou o manejo sustentvel de recursos naturais. Di egues
(2001a; 2001b) elenca onze elementos caracterizadores das populaes tradicionais.
Leuzinger (2009) elenca sete elementos que as caracterizariam. Ambos os autores
destacam o baixo impacto ambiental nas atividades de populaes tradicionais. Mas autores
como Cunha e Almeida (2001) e Barreto Filho (2006) rechaam esse enquadramento, pois
impe o congelamento de seus modos de vida, com as limitaes ambientais exigidas a
partir do imaginrio social acerca desse modo de vida. Vianna (2006) lembra que o conceito
teve origem em dois momentos distintos, o movimento dos seringueiros pelo acesso terra
e seus recursos naturais, e os conflitos entre populaes residentes em unidades de
conservao de proteo integral. A autora observa que as populaes tradicionais se
apropriaram politicamente dessa categoria para assegurar seus direitos territoriais e
fortalecer sua identidade cultural.
31

Embora no haja consenso sobre o conceito, o Decreto 6.040/07 d elementos
caracterizadores de povos e comunidades tradicionais
8
, que vm influenciando decises
polticas, administrativas e judiciais. De toda forma, infere-se do decreto que a Comisso
Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais definir o rol dos grupos sociais abrangidos
por esta noo, visando garantir-lhes seus direitos territoriais.
Os indgenas e os quilombolas dispem de proteo jurdica especfica, de nvel
constitucional: arts. 231 e 232 da Constituio Federal; e art. 68 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias
9
. O fundamento jurdico o mesmo, mas o direito dos indgenas
originrio, tradicional e imemorial, que lhes garante a posse permanente e o usufruto
exclusivo sobre as terras que ocupam, de domnio da Unio (MARS, 2009). O direito das
comunidades quilombolas s terras que ocupam gera o reconhecimento e a titulao de
propriedade definitiva. Embora de natureza privada, a terra quilombola de uso coletivo,
no rene aquelas caractersticas de propriedade tratadas no Cdigo Civil, pois so
inalienveis.
Alm do direito terra de indgenas e quilombolas, bem como de outras populaes
tradicionais, a cultura e a tradio desses povos so direitos tambm protegidos pelos arts.
215 e 216 da Constituio, que estabelecem proteo especfica ao patrimnio cultural: aos
bens de natureza material e imaterial, as formas de expresso, os modos de criar, fazer e
viver dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.
As demais populaes tradicionais assim definidas na legislao infraconstitucional e
conforme estudos especficos em cada caso tm seus direitos territoriais assegurados no
prprio Decreto n 6.040/07, mas tambm no SNUC.
Com efeito, a Lei n 9.985/00 prev direitos territoriais a outras comunidades
tradicionais no abrangidas pelo regime jurdico das terras indgenas e dos territrios
quilombolas, ao elencar e instituir categorias especficas de UCs com este objetivo. o caso
da Reserva Extrativista (Resex), que tem por objetivos proteger os meios de vida e a cultura
de comunidades extrativistas e tradicionais, alm de garantir o uso sustentvel de recursos
naturais da unidade; e da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS), que objetiva
assegurar as condies e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos modos

8
Segundo o decreto as populaes tradicionais so grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem
como tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos
naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando
conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio (art. 3, I).
9
O procedimento administrativo para a homologao de Terras Indgenas e a titulao de Territrios
Quilombolas regulamentado por decretos federais e outros atos normativos, tais como o Decreto n 1.775/96 e
a Portaria n 14/96, do Ministrio da Justia, sobre demarcao de TIs. O Decreto n 4.887/03, a IN n 16/04, do
Incra, e a Portaria n 06 e 19/04, da Fundao Cultural Palmares, sobre territrios quilombolas. Contudo, o
critrio de auto-identificao quilombola, constante dessa legislao, questionado pelo Partido da Frente
Liberal (hoje Democratas) na Ao Direta de Inconstitucionalidade 3239. A constitucionalidade do Decreto n
4.887 j foi decidida pelo STJ no Recurso Extraordinrio n 931060, datado de 12/2009.
32

e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem
como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do
ambiente, desenvolvido por estas populaes.
Tambm a categoria Floresta Nacional, voltada preferencialmente para o manejo
florestal, admitida a permanncia de populaes tradicionais que a habitam quando de
sua criao (art. 17, 2, do SNUC). As reas de Proteo Ambiental tambm podem
assegurar os direitos territoriais de comunidades tradicionais, mas em menor medida,
porque nelas podem co-existir propriedades privadas e pblicas, sendo que dentre as
privadas possvel haver conflitos em relao titularidade de algumas terras, no raro de
difcil comprovao documental pelas comunidades tradicionais. Ainda, os assentamentos
especiais criados pelo Incra tambm podem ser considerados uma espcie de territrios
tradicionais: os Projetos de Desenvolvimento Sustentvel, o Projeto de Assentamento
Extrativista e o Projeto de Assentamento Florestal.
Portanto, no sentido conferido pelo Decreto n 6.040/07, os territrios tradicionais
previstos na legislao federal brasileira abrangem: i) as terras indgenas; ii) os territrios
quilombolas; iii) as reservas extrativistas, as reservas de desenvolvimento sustentvel e as
florestas nacionais, quando nestas ltimas residam populaes tradicionais; e iv) os projetos
de assentamentos especiais de reforma agrria.
guisa de concluso deste tpico, os instrumentos das polticas pblicas espaciais
pressupem estarem integrados. Na prtica, por terem objetivos distintos, a aplicao
desses instrumentos gera conflitos, no s em funo dos interesses em disputa, mas
tambm devido s diferentes escalas e competncias legais dos entes federativos quanto ao
ordenamento territorial.

1.2 ESCALAS GEOGRFICAS E COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERATIVOS.

A integrao e a complementaridade dos instrumentos de ordenamento territorial
constituem um desafio, sobretudo quando aplicados a um mesmo territrio, pois eles
apresentam objetivos e escalas geogrficas diferentes. As competncias dos entes
federativos na matria ordenamento territorial so, ao mesmo tempo, concorrentes e
suplementares. Em funo de suas caractersticas dspares, os instrumentos de
ordenamento territorial acabam por gerar conflitos e tambm insegurana jurdica,
dificultando a gesto ambiental e territorial. Mas eles foram concebidos, ao contrrio, para
complementar-se.
33

No caso deste trabalho, uma das principais diferenas entre os instrumentos de
ordenamento territorial, e que j impe certa complexidade para a sua integrao, a escala
geogrfica.
Gama (1998) e Castro (1995) adotam a noo formulada por Racine, Raffestin e Ruffy,
segundo os quais a escala uma relao entre a realidade e a sua interpretao, que tanto
pode ser a transcrio de certa poro do espao num mapa, como um nvel de anlise a ter
em conta quando se quer representar a espacializao de um determinado fenmeno.
De acordo com este entendimento, escala geogrfica difere de escala cartogrfica.
Esta exprime a representao do espao como forma geomtrica, enquanto que a escala
geogrfica exprime a representao da relao que as sociedades mantm com esta forma
geomtrica (GAMA, 1998, p. 17).
Para Castro (1995), a escala geogrfica expressa a representao dos diferentes
modos de percepo e de concepo do real. A autora lembra que a escala constitui uma
estratgia de apreenso da realidade, pela impossibilidade de apreend-la em sua
totalidade, de acordo com o recorte espacial objetivado.
Em termos simples, o que pode ser verdade ou coerente na escala de uma regio,
pode ter um sentido totalmente diferente ou no ter sentido algum na escala local (THEYS,
2006).
Bacelar (2008, p. 182) defende que no existe uma escala boa, mas a escala
escolhida em funo dos objetivos perseguidos, no algo dado. Alencar (2009, p. 59)
refora esse entendimento ao afirmar que os fenmenos no podem ser analisados como
se manifestassem todos numa nica escala, pois a anlise se enriquece quando se utiliza
diversas escalas.
A escala a escolha de uma forma de dividir o espao, definindo uma realidade
percebida/concebida, uma forma de dar-lhe uma figurao, uma representao, um ponto
de vista que modifica a percepo mesma da natureza deste espao (CASTRO, 1995, p.
136). O desafio da integrao entre as escalas geogrficas , portanto, inerente ao seu
prprio conceito.
A posio de Castro sobre escala sintetizada por Steinberger:

1) A escala no existe, o que existe o fenmeno; 2) A escala uma
estratgia de abordar o real; 3) A escala como medida uma abstrao ou
uma conveno; 4) A escolha da escala define o que significativo no
fenmeno, o que ter visibilidade; 5) Quando a escala muda as variveis
significativas do fenmeno mudam; 6) O nvel explicativo para fenmenos
numa escala no transfervel, seja para o mesmo fenmeno ou para o
outro, em outra escala; 7) No h hierarquia entre escalas, cada escala
incorpora um conjunto de causalidades especficas; 8) A micro-escala no
34

menos complexa que a macro-escala. (STEINBERGER, 1997, pp. 1996-
1997).

No caso da escala do ZEE, Moraes (1995, p. 4 apud STEINBERGER, 1997, p. 1991)
destaca a necessidade de ajustar as escalas de representao s escalas de gesto, ou
seja, a questo escalar passa a ser equacionada do ponto de vista poltico-administrativo e
a definio de seus nveis est na identificao dos agentes de governo envolvidos, a
saber, a escala da unio, a escala dos estados e a escala dos municpios.
Esse entendimento parece ser comungado em alguma medida por Castro, para quem
a escala, enquanto mediadora entre inteno e ao, aponta o componente de poder no
domnio da escala, especialmente nas decises do Estado sobre o territrio (CASTRO,
1995, pp. 127 e 128).
Entretanto, ao subordinar a escala geogrfica escala de gesto dos trs nveis de
governo, a integrao entre as escalas ainda no fica resolvida, pois remete ao tema das
competncias dos entes federativos quanto ao ordenamento territorial.
Alm da questo das diferentes escalas de abordagem dos fenmenos ocorrentes no
mesmo territrio objeto deste trabalho, tambm so distintas as competncias dos rgos
dos trs nveis da federao na matria ordenamento territorial e gesto ambiental.
Em matria ambiental, a constituio confere competncia concorrente para que
Unio, Estados e Municpios legislem no mbito de seu interesse e autonomia (art. 24, VI e
VII). Assim, a Unio, ao legislar sobre meio ambiente, limita-se a estabelecer normas gerais,
sem excluir dos Estados a competncia suplementar. Na ausncia de lei federal sobre
determinado tema, os Estados podem exercer a competncia legislativa plena, mas a
supervenincia de lei federal sobre aquela mesma matria suspende a eficcia da lei
estadual, no que lhe for contrrio (art. 24, pargrafos 1, 2, 3 e 4). De igual forma, os
Municpios tm competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, podendo
suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II).
Em se tratando de matria urbanstica e territorial, compete Unio elaborar e
executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social, bem como editar as normas gerais de urbanismo (Constituio Federal,
art. 21, IX, XX)
10
. Os Estados podem legislar sobre matria urbanstica e territorial, no
mbito de sua competncia concorrente e suplementar. Os municpios tm campo prprio
em matria urbanstica, segundo Silva (2010, p. 68). Ele entende que a competncia
municipal no meramente suplementar de normas gerais federais ou de normas

10
O Estatuto da Cidade detalha as competncias da Unio sobre a matria, em seu art. 3, dentre os quais se
destacam: I legislar sobre normas gerais de direito urbanstico; e V elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
35

estaduais, pois se trata de competncia prpria que vem do texto constitucional (2010, p.
63). A Constituio confere ao municpio a competncia para promover, no que couber, o
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e
da ocupao do solo urbano, por meio do Plano Diretor (arts. 30, VII e 182).
A competncia do municpio para promover o ordenamento de seu territrio no
absoluta, pois a Constituio utiliza a expresso no que couber. Ademais, ao conferir
competncia privativa ao municpio, a Constituio impede que Unio e Estados no
adentrem no planejamento do uso do solo urbano, apenas.
O regime de repartio de competncias, em matria urbanstica, pode ser resumida
de acordo com a lio de Silva (2010):

(...) as normas urbansticas municipais so as mais caractersticas, porque
nos Municpios que se manifesta a atividade urbanstica na sua forma mais
concreta e dinmica. Por isso, as competncias da Unio e do Estado
esbarram na competncia prpria que a Constituio reservou aos
Municpios, embora estes tenham, por outro lado, que conformar sua
atuao urbanstica aos ditames, diretrizes e objetivos gerais do
desenvolvimento urbano estabelecidos pela Unio e s regras genricas de
coordenao expedidas pelo Estado. (SILVA, 2010, p. 63).

A Constituio Federal prev que proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a
fauna e a flora, constituem competncia comum entre todos os entes federativos. Isto , as
atividades e os instrumentos de gesto ambiental podem ser exercidos por rgos federais,
estaduais e municipais. Note-se que alguns instrumentos de gesto ambiental apresentam
natureza territorial, como o ZEE, a criao de reas protegidas e o zoneamento de UCs, de
competncia de todos os entes federados.
Como visto, a repartio constitucional de competncia material sobre planejamento e
ordenamento territorial comum entre os trs entes federados, sendo-lhes concorrente a
competncia para legislar sobre a matria. A legislao infraconstitucional segue a mesma
direo. O Estatuto da Cidade, em seu art. 4, determina que o municpio observe os planos
nacionais e estaduais de ordenamento territorial no processo de definio do planejamento
de seu territrio.
Mas no cotejo de competncias, mesmo com todo o amparo normativo prevendo a
integrao e complementaridade, os conflitos continuam a ocorrer quando da aplicao
prtica de instrumentos distintos no mesmo territrio
11
.
Tendo em vista que em tese as competncias esto definidas e as diretrizes das
polticas pblicas espaciais orientam o tratamento integrado do territrio pelos instrumentos

11
A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), caso instituda, pode vir a orientar a relao de
complementaridade entre os instrumentos de ordenamento territorial e os diferentes rgos de governo
competentes por sua elaborao e execuo.
36

que dispem, na articulao sinrgica entre as aes das vrias esferas de poder que as
diferentes escalas e instrumentos correspondentes tendem a se complementar. Essa
articulao tratada no Captulo 3. Antes, porm, cumpre entender o processo de ocupao
e os instrumentos de ordenamento do territrio estudado.































37

2. PROCESSO DE OCUPAO E INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO LIMTROFE DE UBATUBA-PARATY

O propsito deste captulo enfatizar o processo de uso e ocupao do territrio de
estudo, para entender os seus resultados e permitir a anlise dos instrumentos de
ordenamento territorial, previstos em polticas pblicas espaciais, elaborados recentemente
e que incidem sobre a rea limtrofe de Ubatuba e Paraty.

2.1 PROCESSO E RESULTADO DA OCUPAO

A histria de Ubatuba e Paraty semelhante e se confunde, em parte, com a prpria
histria do Brasil. O processo de colonizao desse territrio teve incio em 1502, durante a
segunda expedio lusitana ao pas.
Segundo Marclio (2006), durante a colonizao, os grupos indgenas que viviam na
regio de Ubatuba e Paraty tiveram duas opes de sobrevivncia: a submisso ou a fuga
para a mata mais prxima. Como ambas foram escolhidas por diferentes grupos, os
indgenas que se submeteram tornaram-se escravos nas plantaes de cana. Depois, com a
fundao das vilas onde hoje esto as cidades de Ubatuba e Paraty, os indgenas passaram
a dividir espao com os novos moradores, o caiara, miscigenado dos prprios indgenas e
dos colonizadores europeus.
A fundao de Paraty aconteceu em 1531 e a emancipao como municpio em 1667.
A rea do porto, onde viviam os Guaians, era a porta de entrada para a serra, alcanando
o Vale do Paraba e So Paulo, para a circulao das mercadorias vindas da Europa e de
escravos africanos (MELLO, 2006). No perodo entre os sculos XVII e XVIII, Paraty foi
importante entreposto comercial do ouro das minas gerais, atividade que alavancou o seu
crescimento. A fundao de Ubatuba ocorreu em 1554 e a emancipao como municpio em
1637. Seu porto chegou a ser o mais movimentado da Capitania de So Vicente durante o
sculo XVII. Mas a base da economia local era a agricultura camponesa, representada pelas
roas itinerantes das famlias caiaras, assentadas de forma dispersa no territrio
(MARCLIO, 2006).
Os sculos XVIII e XIX marcaram a economia aucareira em Ubatuba e Paraty,
representada pela presena de inmeros engenhos. O cultivo de cana-de-acar e tambm
de caf nas fazendas era praticado com base no trabalho dos milhares de negros africanos
escravizados.
O estabelecimento de fazendas alterou a estrutura agrria de Ubatuba e Paraty,
registrando a intensa apropriao privada de terras nos dois municpios. Com a abolio da
38

escravatura, os negros buscaram terras para praticarem agricultura, o que ampliou o nmero
de roas familiares. As atividades agrcolas se dividiam, ento, nas roas de subsistncia de
caiaras e escravos, e na agricultura exportadora de fazendeiros.
A instalao da ferrovia entre So Paulo e Rio de Janeiro, em 1870, fortaleceu a
produo de caf no Vale do Paraba, levando decadncia o ciclo cafeeiro em Ubatuba e
Paraty, que restaram despercebidos economicamente durante dcadas.
Nessa poca, no final do sculo XIX, os indgenas do povo Guarani Mby foram
novamente se estabelecendo no litoral sudeste do Brasil, aps terem abandonado as suas
reas para no se submeterem aos processos da colonizao (LADEIRA, 2004).
J na segunda metade do sculo XX, a histria de Ubatuba e Paraty tomava novo
rumo com o advento do ciclo do turismo. A nova fase impulsionou a economia e provocou
alteraes nos modos de vida das comunidades locais.
Adams relata que at o incio do sculo XX, os caiaras foram sistematicamente
deixados para trs, ao lado dos tambm excludos quilombolas e indgenas, conforme os
ciclos econmicos passavam e iam para outros lugares. Ela relata que quando o litoral
sudeste redescoberto pela classe mdia urbana, na dcada de 1960, e a Mata Atlntica
adquire novo significado, a maioria dos caiaras comea a perder suas terras, incapaz de
lidar com foras econmicas muitas vezes coercitivas (ADAMS, 2002, p. 8).
Na dcada de 1930, Ubatuba j tinha uma precria estrada de ligao com Taubat,
pavimentada na dcada de 1960. A estrada Paraty-Cunha foi construda na dcada de
1950. Essas rodovias ligaram a regio Rodovia Dutra (BR-116), que percorre o eixo So
Paulo e Rio de Janeiro. Na dcada de 1970, com o advento da Rodovia Rio-Santos (BR-
101), o turismo selava o destino da regio. Contudo, virava de vez a pgina da cultura de
caiaras, quilombolas e indgenas.
A rodovia facilitou de vez o acesso regio e alavancou os interesses imobilirios de
grupos econmicos, ainda com a concluso parcial da estrada, de seu primeiro trecho, entre
Ubatuba e Rio de Janeiro, em 1974, conforme conta Siqueira:

A partir da o caiara no teve mais sossego. E na maioria das vezes
enganado em transaes comerciais que no compreende, acostumado
troca direta, fora do mercado, sem saber o valor real do dinheiro, vendendo
suas posses por milhes de mil-ris. Mas quase sempre ele as vende por
se sentir enxotado, indefeso diante de um poder que no tem como
enfrentar. (SIQUEIRA, 1984, p. 16).

A concentrao da propriedade de terras na regio de Ubatuba e Paraty ocorreu a
partir da combinao de herana, posse, compra e doao, inclusive gerando grandes
propriedades (MARCLIO, 2006). Os caiaras e os descendentes de escravos que
39

ocuparam com roas as terras sem valor ou finalidade comercial at a dcada de 1970 no
buscavam titul-las. Desde a dcada de 1960, com o incio do turismo e da atrao
imobiliria, os caiaras, em maior intensidade, e os descendentes de escravos, em menor
medida, esto submetidos a investidas que vo de ameaas, atos de violncia e coao at
as formas mais oficiais de disputas por terra, como as aes judiciais.
Com efeito, a especulao desenfreada e o turismo anrquico e desgovernado
expulsaram o caiara de suas terras e, em seu lugar, implantaram a destruio ecolgica, a
avidez fundiria e o vazio humano das casas de fim de semana (MARCLIO, 2006, p. 62).
Com o declnio da agricultura, a expulso de suas terras e a crescente urbanizao,
as famlias caiaras foram migrando para as cidades, em bairros pobres, onde no tinham
condies de manter as atividades agrcolas e pesqueiras. Assim, muitas passaram a
trabalhar na construo civil, em servios urbanos e subempregos, em contato com os
padres da cultura urbana, o que levou desorganizao do modo de vida tradicional,
criando ao mesmo tempo outras relaes sociais (DIEGUES, 2004).
Nessa poca, cresceu o nmero de casas de veraneio, os loteamentos e os
condomnios, e, conseqentemente, a migrao populacional de outras regies, sobretudo
do norte de Minas Gerais e do Nordeste, para o trabalho na construo civil, gerando a
construo de bairros populares. O incremento populacional foi intensificado tambm com a
construo do porto petrolfero de So Sebastio/SP e das usinas nucleares em Angra dos
Reis/RJ.
Adams apresenta outro fator, mais recente, que afetaram os territrios das populaes
caiaras de Ubatuba e Paraty: quando as unidades de conservao da Mata Atlntica
comearam a ser criadas, na dcada de 1980, tm que lutar contra o governo e os
conservacionistas, que buscavam proteger a paisagem que eles prprios ajudaram a
moldar (2002, p. 8).
O reflexo da ocupao histrica de Ubatuba e Paraty foi a perda dos territrios de
populaes caiaras, quilombolas e indgenas. Mas, ao mesmo tempo em que foram
expulsas ou levadas a abandonar os seus territrios originalmente ocupados,
estabeleceram-se em novos territrios.
Os indgenas e os quilombolas restaram localizados nos sertes, nas reas rurais ou
nas partes elevadas da serra, enquanto que os caiaras se localizam nas reas costeiras
prximas ao mar. Isso tem um efeito prtico relevante, pois o interesse e a presso de
grupos imobilirios so maiores nas reas costeiras. Nelas esto localizadas as belas praias
da regio, objeto de consumo das sociedades urbanas que impulsionam o mercado
imobilirio sobre as terras dos caiaras.
40

A maior parte do territrio das populaes tradicionais pesquisadas foi abrangida por
UCs, criadas nas dcadas de 1970 e 1980. As restries por elas impostas alteraram os
padres de uso da terra e dos recursos naturais exercidos por essas populaes. Os
empresrios interessados nas terras destas comunidades perceberam neste conflito uma
tima oportunidade comercial, observa Arruti (2008). Contudo, em outros casos, as UCs
impediram que as reas das comunidades tradicionais no fossem pressionadas pela
indstria do mercado de terras e por projetos urbansticos de condomnios e loteamentos.
As UCs estudadas integram o Mosaico de Unidades de Conservao da Serra da
Bocaina, que foi institudo em 2006 mediante a Portaria n 349 do Ministrio do Meio
Ambiente. O apndice 1 mostra as UCs abrangidas pelo mosaico.
A abrangncia das trs unidades de conservao no territrio de Ubatuba e Paraty
mostra que elas recobrem a maior parte dos dois municpios (Tabela 1).

Tabela 1 - Relao rea total dos municpios e Unidades de Conservao.
Municpio

rea
total
(ha)
Parque Nacional da
Serra da Bocaina
Parque Estadual da
Serra do Mar Ncleo
Picinguaba
rea de Proteo
Ambiental de Cairuu
total
(ha)
% rea do
municpio
rea total
(ha)
% rea do
municpio
rea total
(ha)
% rea do
municpio
Ubatuba 71.200
104.000
12,7 47.500 80 - -
Paraty 92.800 40,3 - - 33.800 27,5
Fontes: Ibama (2001; 2005); Fundao Florestal (2006). Adaptado pelo autor.

A populao dos dois municpios vem aumentando significativamente nos ltimos
anos. De acordo com o censo do IBGE
12
, o Municpio de Ubatuba, com um territrio de 712
km, contava em 2000 com uma populao de 66.861. O censo IBGE de 2010 contabilizou
um acrscimo populacional para 78.870 habitantes. O Municpio de Paraty, com um territrio
maior, de 928 km, possua 29.544 habitantes em 2000. O censo de 2010 computou 37.575
habitantes no municpio.
A populao dos dois municpios tendem a aumentar com o advento de obras de
infraestrutura, como ampliao de portos, a instalao do Pr-Sal, a ampliao de trechos
da Rio-Santos e a construo da usina nuclear de Angra III. Essas obras levaro a um
incremento populacional de trabalhadores da construo civil, que demandaro novas reas
para ocupao em toda a regio.




12
Disponvel em http://www.censo2010.ibge.gov.br/primeiros_dados_divulgados/index.php. Acesso em 14/01/01.
41

2.2 POPULAES TRADICIONAIS
As populaes tradicionais so protagonistas da histria de Ubatuba e Paraty, em
funo da presena originria dos indgenas, dos agrupamentos caiaras e da formao dos
quilombos.
A relao que elas detm com a Mata Atlntica evidencia reas bem conservadas no
territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty, posto que a sua sobrevivncia e reproduo cultural
esto imediatamente ligadas higidez do ambiente. Mas no implica dizer que o uso
sustentvel de recursos naturais, ou as prticas harmnicas com a natureza, constituam
suas caractersticas exclusivas ou premissa para sua caracterizao sociocultural, conforme
alertam Adams (2000), Sanches (2004) e Vianna (2006).
A seguir esto colocados os elementos que caracterizam as populaes caiaras,
quilombolas e indgenas do territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty.

Caiaras
As populaes caiaras se constituram a partir do cruzamento entre portugueses
colonizadores, negros e indgenas do litoral sudeste, mas tambm da presena de
holandeses, franceses e espanhis (DIEGUES, 2004; ADAMS, 2000; SIQUEIRA, 1984).
A palavra caa-iara de origem tupi-guarani. Separadas, as duas palavras sugerem
uma definio: caa significa galhos, paus, mato, enquanto que iara significa armadilha
13
,
uma referncia arte de pesca indgena.
Os caiaras habitam o litoral que segue do Rio de Janeiro a Santa Catarina. Marclio
(2006), que pesquisou caiaras durante mais de dez anos, caracteriza-os luz das
sociedades que viveram nos sculos XVIII ao XX em Ubatuba. A agricultura por eles
praticada de pousio florestal, no qual a terra deixada em repouso aps um ou mais ciclos
de cultivo, de caracterstica seminmade. Esta agricultura itinerante est associada pesca,
caa e coleta. Alm das inmeras frutas, a famlia caiara tambm se alimenta da carne
de animais criados nos quintais.
Os estudos em cincias sociais sobre os caiaras so realizados desde a dcada de
1930. Mas aqui ser adotada a noo elaborada por Diegues (2004). O autor aduz que o
modo de vida caiara se revela em produtos materiais, no tipo de moradia, embarcao,
instrumentos de trabalho, e no materiais, na linguagem, na msica, na dana e nos rituais
religiosos. A tradio caiara constantemente realizada e transmitida s novas geraes
pela oralidade. Ela se constitui de valores, de vises de mundo e simbologias, de
tecnologias patrimoniais, de relaes sociais marcadas pela reciprocidade, dos saberes

13
Segundo o Museu Caiara de Ubatuba. Disponvel em http://www.muscai.com.br/caicaras/index.html. Acesso
em 18/05/10.
42

associados natureza, das msicas e danas associadas periodicidade das atividades de
terra e de mar.
Os caiaras detm especial conhecimento da Mata Atlntica, sobre o ambiente fsico e
biolgico, a ecologia da fauna e da flora, dentre outros aspectos ecolgicos fundamentais
para sua sobrevivncia em seus ecossistemas (SANCHES, 2004). O conhecimento que tm
sobre as condies do tempo tipo de vento, de nuvem, das mars, das correntes
martimas, das fases e da posio da Lua fundamental para a pesca (DIEGUES, 2004).
As comunidades caiaras vivem beira da praia, fazem redes de pesca, canoas,
artesanatos e instrumentos de corda para serem utilizados nas festividades religiosas e nas
danas. O caiara sempre foi agricultor, vive de suas roas, porquanto que a pesca
atividade que complementa a alimentao e a renda familiar (MARCLIO, 2006).
O territrio do caiara lhe confere meios de subsistncia, de trabalho e produo, e os
meios de produzir os aspectos materiais das relaes sociais. um espao litorneo onde
se desenvolve um modo de vida baseado na pequena produo de mercadorias que associa
a pequena agricultura e a pesca. O mar constitui, portanto, uma extenso dos locais de
moradia e agricultura, conformando o territrio caiara (DIEGUES, 2004).
De acordo com Marclio (2006), para o caiara a terra no apenas um meio de
produo, mas tambm um meio de definio social. tida como meio de trabalho, de
produo, pertence coletividade, e no para especulao ou fim comercial. As casas no
tm cercas, cada famlia sabe dos limites de seus terrenos e respeita os dos demais. A terra
um meio de vida, no um capital a servio da rentabilidade.
Com o abandono quase completo da agricultura, a pesca passou a constituir a
principal atividade econmica dos caiaras, qual se juntam o turismo, os servios e o
artesanato. Essa preponderncia da pesca registra a mudana no modo de ser caiara, que
em muitas regies passou a constituir-se como pescador artesanal (DIEGUES, 2004).
So diversas as artes de pesca utilizadas pelo caiara, tais como a rede de espera, o
cerco flutuante, a tarrafa, o pesqueiro, o covo, o mergulho, o tresmalho, o currico, o pua,
entre outras relatadas por Nogara (2005).
Antes vivendo de um trabalho no assalariado, hoje muitos caiaras tm que buscar
emprego (ou subemprego) como caseiros, ou outras ocupaes como a construo civil e o
comrcio. Muitos que foram para a cidade receberam dela somente o pior, a favela, a
periferia infecta, a marginalizao. E o preconceito que o homem da cidade, o branco
civilizado tem em relao a eles, revela Siqueira (2004, p. 17). Nas vilas caiaras de hoje
comum as atividades pesqueiras e agrcolas, estas cada vez mais raras, complementarem-
se aos servios tursticos prestados pelas prprias comunidades.
43

De acordo com Duarte, no se deve esperar que um caiara... corresponda a certos
padres idealizados de comportamento. Ela aduz que ao urbano parece ser simples
categorizar o caiara em uma srie de critrios classificatrios e refutar o carter caiara se
alguns desses critrios no so seguidos ou se outros so incorporados ao meio de vida
caiara. Arremata: o caiara est enredado em uma teia complexa, na qual se inserem
vrios atores sociais, tais como alguns ecologistas ultra-conservadores, (...) os interessados
na especulao imobiliria e no desenvolvimento turstico e os prprios turistas (2005, p.
22).
Atualmente, existem em Ubatuba e Paraty dezenas de comunidades de caiaras, no
contabilizadas, em diferentes estgios caracterizadores de sua cultura e tradio. O Quadro
5 mostra as comunidades caiaras pesquisadas, que so as mais expressivas na regio.

Ubatuba Paraty
Puruba Trindade
Ubatumirim Sono
Almada Ponta Negra
Picinguaba Martins de S e Juatinga
Cambury Cajaba (Pouso, Calhaus e Grande)
Saco da Mamangu
Quadro 5 - Comunidades Caiaras em Ubatuba e Paraty pesquisadas.
Fonte: pesquisa feita pelo autor.

Sobre o territrio dessas comunidades foram criados parques e reservas, sem
qualquer procedimento de consulta, impondo restrio s suas atividades e sem garantia de
permanncia na terra. Essa questo suscita um ltimo aspecto que merece ateno. Trata-
se do que Diegues (2004) chama de conservacionismo caiara, ou seja, at que ponto
essas populaes so protetoras da natureza. Esse debate tem sido utilizado para
expulsar caiaras de UCs de proteo integral, sob o argumento que eles so depredadores
do ambiente. Mas tambm utilizado para defender a presena caiara nos parques e
reservas, pois seu modo de vida tradicional responsvel pela conservao que justificou a
proteo dessas reas. Tendo a mudana social como padro e no como exceo
refora o autor eles no podem ser considerados bons selvagens, embora em muitos de
seus territrios o modo de vida caiara teve e ainda tem baixo impacto sobre a natureza.

Quilombolas
Os quilombolas chamados de palenques, cumbes, mocambos, calhambolas ou
mocambeiros, na Amrica espanhola e no Brasil so assim denominados em decorrncia
do processo que levou formao de grupos escravos fugidos, o fenmeno do
aquilombamento (REIS, 1996).
44

O termo quilombo est historicamente ligado aos agrupamentos de comunidades
negras que fugiram dos seus donos e se estabeleceram em locais de difcil acesso. Esses
agrupamentos foram submetidos a ataques de fazendeiros e proprietrios de terras. Antigos
quilombos foram eliminados, mas novos agrupamentos foram se formando. A noo de
resqucio, runas ou stios quilombolas, no se aplica mais de forma absoluta para se referir
aos quilombos contemporneos, do ponto de vista antropolgico e jurdico. que os
agrupamentos quilombolas no se constituram somente como resistncia escravido,
mas tambm como ambientes culturais que permitissem a prpria subsistncia,
indispensvel para constituir e reproduzir as suas prticas sociais e culturais (REIS, 1996).
Almeida (2003) tambm afirma que no se pode reduzir o entendimento de
remanescente de quilombo vestgio, como se bastasse o trabalho de um arquelogo.
Assevera que quilombo no o que foi, o quilombo a autonomia construda no tempo, da
a importncia do elemento da auto-atribuio.
Os quilombolas so grupos que desenvolveram prticas de resistncia na
manuteno e reproduo de seus modos de vida caractersticos num determinado lugar
(ITESP, 1997, p. 47). A identidade desses grupos se define pela experincia vivida e pela
referncia histrica comum, construda a partir de vivncias e valores partilhados. As
representaes sobre etnia e identidade esto articuladas da territorialidade dos
quilombolas, elemento cognitivo seu sua cultura e fator fundamental de construo da
prpria identidade do grupo. A adaptabilidade ao meio circundante e as formas de
apropriao dos espaos, ditadas pelas oportunidades econmicas e de subsistncia
encontradas nos diferentes ecossistemas e pelos seus usos, hbitos e costumes, moldam
de forma particular e nica tais espaos (ITESP, 1997).
Em Ubatuba, as comunidades quilombolas so comunidades descendentes dos
antigos ncleos de negros que trabalharam como escravos nas lavouras de cana da regio
entre os sculos XVII e XVIII. Elas foram formadas a partir do agrupamento de escravos
fugidos no perodo de declnio da economia agrcola nesse trecho do litoral, nas primeiras
dcadas do sculo XIX. Foi a partir do abandono das fazendas de caf pelos seus
proprietrios que os grupos de escravos foram se estabelecendo, por doao ou
apossamento dessas terras, onde se constituram as comunidades quilombolas em Ubatuba
e Paraty (PAULA, 2002; ARRUTI, 2008), dentre elas os quatro ncleos pesquisados
(Quadro 6).

Ubatuba Paraty
Serto da Fazenda Campinho
Cambury Cabral
Quadro 6 - Comunidades Quilombolas em Ubatuba e Paraty pesquisadas.
Fonte: pesquisa feita pelo autor.
45

Indgenas
Os indgenas pesquisados neste trabalho so do povo Guarani Mby
14
(Quadro 7). Na
poca da colonizao brasileira, eles ocupavam um vasto territrio desde os rios Paran,
Uruguai e Paraguai, at o litoral do sul e sudeste do Brasil
15
, segundo Ladeira (2004). De
acordo com esta autora, h vrias fontes e tambm pesquisas arqueolgicas que registram
a extensa rea de abrangncia do territrio guarani na Mata Atlntica, no sculo XVI. Ela
cita que a populao Guarani no incio do sculo XVI era de cerca de 1,5 milho.
Os Guarani so conhecidos pelas migraes em busca de terras sem males, um dos
traos de sua cosmologia (MACEDO, 2004). Eles detm uma territorialidade que abrange
todo o seu percurso. A mobilidade no territrio, com a livre circulao entre as aldeias
indgenas, constitui um de seus elementos caractersticos. Durante a colonizao, para no
se submeterem aos processos de domesticao, eles abandonaram suas aldeias situadas
na costa atlntica, onde voltaram a se estabelecer no final do sculo XIX (LADEIRA, 2004).
O povo Guarani composto por trs grupos: Mby, Nhandva e Kaiow. No Brasil,
esses grupos contam com uma populao de respectivamente 7 mil, 8 mil e 20 mil
(LADEIRA, 2004). Vivem no Paraguai, Argentina, Uruguai e em partes do Brasil. No litoral,
as aldeias Guarani esto localizadas no denominado Corredor Mby, rea etnogrfica que
constitui uma diviso administrativa da Funai, em uma faixa que segue do Rio Grande do
Sul ao Esprito Santo (PLNIO SANTOS, 2004).
Segundo Schettino (2000) apud Santos (2004) o Corredor Mby pressionado pela
especulao imobiliria, pela proximidade das reas urbanas ou suas zonas de expanso,
pela proximidade ou sobreposio com UCs, pelos impactos da ampliao da BR-101 e pela
indstria do turismo.
Os Mby vivem em pequenos grupos familiares. Devido crescente urbanizao e
aos desmatamentos, esto confinados nas terras indgenas que foram homologadas a partir
de meados da dcada de 1980 (LADEIRA, 2004). A autora revela que apesar das
dificuldades para o reconhecimento de seus direitos por serem considerados nmades,
estrangeiros, aculturados os Guarani ainda no detm o uso exclusivo das terras que
ocupam. So constantes as tentativas de controle sobre suas dinmicas sociais e territoriais.
Inmeras aes judiciais e contestaes administrativas so interpostas para obstar a

14
Outros grupos indgenas originrios da regio de Ubatuba e Paraty so os Tupinamb, os Tupiniquim e os
Guaianases.
15
A ocupao originria dos Guarani no litoral sudeste contestada por Olmos et. al. (2004). Para ele, h
grandes diferenas culturais e na forma de subsistncia entre os Guarani e os Tupi, que habitavam o litoral.
Afirma, com base em diferentes autores, que os primeiros Guarani chegaram no litoral paulista em 1835 e que o
primeiro grupo Mby chegou s florestas da costa atlntica apenas em 1921, proveniente do Paraguai e da
Argentina. O autor alega ser comum indigenistas sustentarem que os Tupi da poca da colonizao e os Guarani
Mby de hoje constituem um mesmo povo, para afirmar a posse tradicional da terra dos Guarani.
46

homologao de suas terras. Alm disso, a autora aponta que diversas obras de
infraestrutura impactam os recursos naturais sobre suas terras e aldeias.
Por outro lado, Ladeira (2004, p. 236) destaca que o reconhecimento do direito
territorial dos Guarani impediu maiores e piores desmatamentos para recentes projetos de
desenvolvimento e tambm possibilitou a regenerao da vegetao nativa, comprovadas
com sries histricas de imagens de satlites e fotos areas.
Diante de toda a presso histrica contra os Guarani que, mais recentemente, eles
passaram a procurar nas reas protegidas da Mata Atlntica os locais para a sua
reproduo cultural. Esse fato, no entanto, gerou sobreposies com UCs. A partir da
comeou a veiculao de que a presena guarani na Mata Atlntica era indita, artificial e
extremamente ofensiva (LADEIRA, 2004, p. 237) e que interpretaes cientficas
equivocadas caracterizam o manejo dos Guarani Mby como exclusivamente predatrio
(FELIPIM, 2004).
De acordo com esta autora, as prticas de manejo dos Mby esto relacionadas com
a prpria organizao sociocultural e expressam a sua forte dependncia do ambiente
natural e os esforos por eles empregados para o acesso e conservao dos recursos
contidos nos espaos que ocupam. Alguns locais considerados sagrados, por exemplo, no
podem ser utilizados para nenhuma atividade, criando assim reas intangveis em suas
terras. Outras reas tambm precisam estar protegidas, pois so de ocorrncia de plantas
medicinais. A agricultura Mby praticada pela famlia, no sistema de corte e queima,
plantio, colheita e pousio, em pequenas roas. Para a autora, praticar essa agricultura de
coivara e remanejar espcies para diferentes localidades so prticas historicamente
atribudas aos Tupi-Guarani e os Mby tentam mant-las at os dias atuais (FELIPIM, 2004).
Um estudo feito por Olmos et. al. (2004) apontou o esgotamento de recursos naturais
devido presena dos Mby em UCs estaduais de So Paulo, o Parque Ilha do Cardoso, o
Parque Intervales e a Estao Ecolgica da Juria-Itatins. Nessas reas protegidas, o
estudo conferiu reduo de aves e mamferos, caados pelos indgenas. Espcies vegetais
como a palmeira juara tambm tiveram reduo populacional, devido ao corte para retirada
de palmito. Desmatamentos para abertura de roas tambm constituem um fator que geram
outros impactos na biodiversidade. O autor conclui que certamente h terras suficientes que
podem ser adquiridas na forma de lei para serem cedidas aos ndios para evitar uma
combinao de misria, destruio ambiental e dependncia do Estado. (OLMOS et. al.,
2004, pp. 258 e 259).
Na viso de Vianna e Brito (2004, p. 277), a base desse conflito o domnio e
responsabilidade sobre a rea e os recursos naturais nela contidos. Sugerem, ento, uma
47

parceria entre rgos ambientais e indigenistas, com a participao da comunidade
envolvida, em torno da regulamentao do uso dos recursos naturais pelos Guarani no
interior das UCs, no mbito dos seus planos de manejo.
Os grupos Mby pesquisados neste trabalho vivem em terras e aldeias localizadas nos
municpios de Ubatuba e Paraty, conforme exposto no quadro 7.

Ubatuba Paraty

T.I. Boa Vista
T.I. Guarani-Araponga
T.I. Paraty-Mirim
Aldeia Arandu Mirim
Quadro 7 Terras e aldeias indgenas no territrio de estudo.
Fonte: pesquisa feita pelo autor.

Em razo de todo o histrico de conflitos territoriais, as populaes caiaras,
quilombolas e indgenas pesquisadas criaram, em 2007, o Frum de Comunidades
Tradicionais. Trata-se de um movimento de base comunitria, que atua em conjunto na
reivindicao de direitos sociais, na luta contra a especulao imobiliria, na realizao de
projetos socioambientais e na busca de polticas pblicas de desenvolvimento
16
.
O frum articula comunidades caiaras, quilombolas e indgenas dos Municpios de
Ubatuba, Paraty e Angra dos Reis. Desde a sua criao, seu papel vem ganhando cada vez
maior destaque, inclusive perante os rgos de governo e a sociedade. O Frum j se
representa em diversos espaos de participao nos colegiados da regio, como o conselho
do Mosaico Bocaina, os conselhos de diversas UCs e na comisso de delegados do plano
diretor de Paraty.

2.3 ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Como visto, no territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty o processo de uso e ocupao do
solo ocorreu de forma desordenada e atendeu aos interesses do mercado de terras.
Contudo, nos ltimos anos, os governos passaram a elaborar planos e instrumentos de
ordenamento territorial, seguindo a orientao das polticas pblicas espaciais. Isso gerou a
participao de diferentes grupos sociais, econmicos e polticos na elaborao desses
instrumentos, justamente porque eles conferem ou restringem direitos fundirios e de
propriedade, e causam efeitos jurdicos principalmente sobre o licenciamento de
empreendimentos ligados urbanizao.

16
O frum conta com um site e um blog disponveis em http://www.fc-tradicionais.org e
http://forumtradicionais.blogspot.com. Acesso em 19/06/10.
48

Os diferentes interesses em jogo recaem sobre os tipos de destinao do territrio
feitos pelos instrumentos institudos. Os conflitos em torno desses instrumentos expressam
a correlao de foras para a ocupao de espaos de grande valor imobilirio ou relevncia
social, a conservao da biodiversidade e a concretizao dos direitos territoriais de
populaes tradicionais.
Os instrumentos pesquisados foram construdos na ltima dcada. Na maioria dos
casos o processo de sua elaborao adotou algum tipo de metodologia de participao e
gerou a criao de espaos pblicos com o envolvimento da sociedade. Mas cada um deles
foi conduzido com independncia e isolamento em relao aos demais, e elaborados em
tempos diferentes, o que imps outros fatores para dificultar a integrao entre eles.
A seguir, descreve-se o contedo de cada instrumento de planejamento e
ordenamento do territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty, com enfoque nos aspectos relevantes
para a anlise feita nas partes seguintes deste trabalho.

2.3.1 Zoneamento Ecolgico-Econmico
A elaborao do ZEE do litoral norte de So Paulo teve incio em 1998, seguindo o
comando da Lei n 10.010/98, que instituiu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro.
De acordo com Abirached et. al. (2002), as duas primeiras minutas de decreto do
ZEE, apresentadas em 1998 e em 2001, foram deixadas de lado por motivos polticos. Aps
reivindicaes da sociedade civil para sua participao no processo, foi editado o Decreto
estadual n 47.303/02, que disciplina a composio e o funcionamento do Grupo Setorial de
Trabalho do Litoral Norte, composto por rgos dos trs nveis de governo e segmentos da
sociedade.
Uma terceira minuta de decreto do ZEE foi apresentada pelo governo estadual e,
aps nove meses de trabalhos e aperfeioamentos pelos membros do grupo de trabalho, o
texto foi aprovado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema). Em dezembro de
2004, o ZEE do litoral norte foi institudo pelo Decreto estadual n 49.215.
A implementao do ZEE, o respeito s suas zonas e normas, vem sendo
assegurado pela Cetesb, rgo do sistema estadual de meio ambiente. A prefeitura de
Ubatuba alega haver incompatibilidades no permetro de algumas zonas e vem trabalhando
no grupo setorial do ZEE para alter-las, no intuito de liberar reas para empreendimentos
imobilirios. Em 2010, aps quase um ano de interrupo das atividades, o grupo setorial
voltou a se reunir. A sua composio foi renovada, com base no Decreto estadual n
56.273/10 e na Resoluo SMA n129/10, que designou a sua composio para o binio
2010-2012.
49

Alm de acompanhar a implementao e os efeitos prticos do ZEE, outra pauta
dada para o grupo foi a reviso do prprio zoneamento, prevista no decreto estadual para
ocorrer a cada cinco anos. Um dos grandes desafios da reviso adequar o enquadramento
das zonas, compatibilizar as diretrizes de uso com a dinmica que ser colocada pelas
obras de infraestrutura de apoio logstica do Pr-Sal e aumentar o nvel de inter-relao
com a legislao territorial dos municpios, para fins de gesto do territrio.
A reviso do ZEE no envolve a elaborao do Plano de Ao e Gesto, outro
instrumento previsto no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Segundo a Lei estadual
n 10.019/98, o plano de ao constitui o conjunto de projetos setoriais integrados e
compatibilizados com as diretrizes estabelecidas no ZEE (art. 2, IV).
O plano de ao daria melhores condies institucionais para a implementao do
ZEE. Ele avanaria para alm do efeito jurdico-vinculante nos processos de licenciamento
ambiental conduzidos pela Cetesb, com a realizao de polticas pblicas setoriais,
programas e metas estabelecidos pelo ZEE para o litoral norte. Contudo, as discusses
parecem reduzir-se ao reenquadramento das zonas, pois se referem diretamente aos
interesses sobre empreendimentos pblicos e privados.
Desde o final de 2010, com a mudana do governo paulista, a retomada dos
trabalhos de reviso do ZEE aguarda as definies da secretaria estadual de meio
ambiente, o que at a concluso desta pesquisa, em abril de 2011, ainda no ocorreu.

2.3.2 Planos de Manejo de Unidades de Conservao

O Parque Nacional da Serra da Bocaina (PNSB) foi criado em fevereiro de 1971 pelo
Decreto n 68.172, com a rea inicial de 134.000 hectares. Abrange os municpios de
Areias, So Jos do Barreiro, Cunha e Ubatuba (SP), e de Angra dos Reis e Paraty (RJ)
17
. O
parque uma das maiores reas protegidas de Mata Atlntica. Ao se estender desde
altitudes superiores a 2.000m at o nvel do mar, apresenta paisagens diversificadas e
grande riqueza de fauna e flora, incluindo espcies endmicas e ameaadas de extino
18
.
O processo de elaborao do plano de manejo resultou de um convnio entre o MMA,
o Ibama e uma associao civil, e foi orientado por trs documentos tcnicos preliminares,
produzidos entre 1997 e 2000.
O plano de manejo, lanado em 2001 e oficializado pela Portaria Ibama n 112/02,
destaca a importncia do parque na conservao da Mata Atlntica e define os objetivos
para as aes de manejo, com seu respectivo zoneamento (Mapa 2).

17
O Decreto n 70.694/72 reduziu o permetro do parque para cerca de 100.000 hectares.
18
Conforme descrito em http://www.icmbio.gov.br/brasil/SP/municipios/sao-jose-do-barreiro/parque-nacional-da-
serra-da-bocaina, onde consta a ntegra do plano de manejo da unidade. Acesso em 13/08/10.
50



Mapa 2 Parque Nacional da Serra da Bocaina e municpios abrangidos, 2001.
Fonte: Ibama, 2002. Adaptado pelo autor.

A rea do parque objeto deste estudo restrita sua regio costeira, onde o PNSB
sobreposto pelo PESM, em Ubatuba, e APA de Cairuu, em Paraty. Abrange em distintas
zonas do parque os locais de moradia e uso das seguintes populaes tradicionais: os
caiaras do Serto do Ubatumirim, de Cambury e de Trindade; os quilombolas do Cambury;
e os indgenas da Araponga.
O zoneamento do PNSB props um gradiente de conservao ambiental, que passa
pelas zonas intangvel, primitiva, de recuperao, de uso extensivo, histrico-cultural, de uso
intensivo, e de uso especial.
Em relao presena das populaes tradicionais, o plano cita apenas os indgenas,
inseridos no Segmento Conflitante Guarani-Araponga, na Zona de Uso Especial, na rea de
sobreposio da terra indgena com o parque. A medida prevista no plano reavaliar a
presena da TI Araponga, pois um dos usos conflitantes com os objetivos de manejo a
rea de circulao dos indgenas.
O zoneamento do PNSB cita ainda os conflitos com a comunidade caiara do
Segmento Praia de Trindade, quanto ocupao desordenada da regio junto Praia de
Trindade; populao residente; turismo intensivo; caminhos e trilhas secundrias. Prev
que devero ser, urgentemente, desapropriados os moradores e retirados aqueles que se
estabeleceram ilegalmente na rea, (Ibama, 2002, item 6.4.1 - Programa de Regularizao
Fundiria).
51

O plano nada diz quanto presena e s atividades agrcolas e extrativistas exercidas
pelas populaes tradicionais do Serto do Ubatumirim e Cambury.
O conselho consultivo do parque foi institudo em setembro de 2010, mediante a
Portaria ICMBio n 103/10. A sua composio ocorreu em dezembro do mesmo ano, quando
foi instalada a Cmara Tcnica de Uso Pblico, inicialmente incumbida de trabalhar o tema
da visitao turstica em Trindade.
J a APA de Cairuu foi criada em 1983 pelo Decreto n 89.242. Est localizada
inteiramente no municpio de Paraty/RJ. Possui uma rea continental de 33.800 hectares
(338 km), que segue das margens da zona urbana de Paraty e se estende por toda a rea
de divisa municipal com Ubatuba/SP. composta tambm por reas insulares, que
perfazem um total de 63 ilhas ao longo das enseadas de Paraty.
O objetivo geral da APA de Cairuu, segundo o seu decreto de criao, assegurar a
proteo do ambiente natural que abriga espcies raras e ameaadas de extino,
paisagens de grande beleza cnica, sistemas hidrolgicos e as comunidades caiaras.
A APA Cairuu constitui um mosaico de reas protegidas. Em seu territrio esto
totalmente inseridas a Reserva Ecolgica Estadual da Juatinga, onde vivem populaes
caiaras, o Parque Estadual de Paraty-Mirim, a Terra Indgena Araponga e a Terra Indgena
Paraty-Mirim, o Territrio Quilombola do Campinho da Independncia, a APA Municipal de
Paraty-Mirim e Saco do Mamangu, e algumas das ilhas que compe a Estao Ecolgica
Tamoios. O PNSB parcialmente sobreposto APA, na rea que segue de Trindade e sobe
pela linha de cumeada da serra que divide os Estados.
O processo de elaborao do plano de manejo teve incio em 1999, a partir de uma
cooperao tcnica entre Ibama, Instituto Estadual de Florestas - RJ, Prefeitura de Paraty e
SOS Mata Atlntica
19
. O plano foi institudo em 2005 pela Portaria n 28 do Ibama, e vem
sendo implementado desde 2007 pelo ICMBio. Atualmente, o plano est em fase de
avaliao pelo conselho consultivo da APA.
O plano de manejo composto por quatro encartes: Caracterizao Ambiental,
Caracterizao Socioeconmica, Proteo Legal e Planejamento. O zoneamento da APA,
elaborado na escala 1:50.000, define 12 zonas e leva em considerao as sobreposies
das demais reas protegidas, que contam com regime jurdico especial (Mapa 3).


19
O plano de manejo est disponvel no stio eletrnico: http://www.icmbio.gov.br/brasil/RJ/municipios/paraty/
area-de-protecao-ambiental-de-cairucu.
52


Mapa 3 Limites e zoneamento de reas Estratgicas da APA Cairuu, 2005.
Fonte: Ibama, 2005. Adaptado pelo autor.

As demais Unidades de Conservao inseridas integralmente na APA no contam
com planos de manejo, de forma que o instrumento jurdico vlido o plano de manejo da
APA de Cairuu e o ato de criao dessas unidades. As Terras Indgenas Araponga e
Paraty-Mirim no tm plano de gesto ambiental e territorial, tampouco zoneamento e
normas para a agricultura e extrativismo. O Territrio Quilombola do Campinho conta com
um plano de uso e manejo de recursos naturais. A Reserva Ecolgica da Juatinga est
passando por processo de reavaliao para enquandrar-se a uma das categorias do SNUC.
O territrio da APA rene manguezais, ilhas, costes rochosos, picos com mais de mil
metros de altitude e praias belssimas onde vivem populaes caiaras. Esses atrativos
despertam interesses de diferentes agentes econmicos. A reviso do plano de manejo da
APA e reviso do Plano Diretor do Municpio de Paraty esto acontecendo na mesma
poca, no por acaso, mas como reflexo das disputas sobre essa poro do territrio do
municpio.
Os usos do solo na APA variam de atividades agrcolas, como a criao de gado,
plantio de cana, roas de subsistncia e extrativismo florestal, at processos de intensa
ocupao das zonas rurais e de urbanizao nas reas costeiras. Por isso, a proteo dos
recursos naturais e de toda a biodiversidade que justificou a criao da APA, como proteo
do entorno imediato do PNSB, constitui um desafio para o conselho da APA e o rgo gestor
da unidade, sobretudo quanto relao com os demais rgos ambientais e urbansticos
competentes na gesto do territrio.
Por seu turno, o Parque Estadual da Serra do Mar (PESM) foi criado em 30 de agosto
de 1977, pelo Decreto Estadual n 10.251. Abrange 315.390 hectares, distribudos por 23
53

municpios de So Paulo. O parque gerenciado pela Fundao Florestal por meio de oito
ncleos administrativos, vistos no Mapa 4: Cunha, Santa Virginia e Curucutu, no planalto;
Picinguaba, Caraguatatuba, So Sebastio, Cubato e Pedro de Toledo, no litoral.
O Ncleo Picinguaba, com 47.500 hectares, est situado totalmente em Ubatuba e
abrange cerca de 80% do territrio do municpio.


Mapa 4 Ncleos do Parque Estadual da Serra do Mar, 2006.
Fonte: Instituto Florestal. Resumo Executivo, 2006, p. 5. Adaptado pelo autor.

Os trabalhos de elaborao do plano de manejo, que contaram com a participao da
sociedade e dos conselhos de cada ncleo, foram realizados em 2005 e 2006. O seu
lanamento ocorreu em 2006, aps a aprovao pelo Conselho Estadual de Meio
Ambiente
20
.
O plano rene os seguintes grupos de resultados: i) diagnsticos e avaliaes
temticas; ii) zoneamento; iii) programas de manejo e proposta de gesto; e iv) reas
prioritrias. As zonas do parque so assim definidas: i) Intangvel; ii) Primitiva; iii) Uso
Extensivo; iv) Histrico-Cultural Antropolgica; v) Uso Intensivo; vi) Uso Especial; vii)
Recuperao; viii) Uso Conflitante; ix) Ocupao Temporria; x) Superposio Indgena e xi)
Amortecimento.
Um aspecto inovador desse plano foi reconhecer a presena de comunidades caiaras
e quilombolas em seu interior, ao instituir a Zona Histrico-Cultural Antropolgica (ZHCAn) e

20
Conforme descrito em http://www.iflorestal.sp.gov.br/Plano_de_manejo/PE_SERRA_MAR/index.asp, onde
consta a ntegra do plano de manejo do PESM. Acesso em 14/04/10.
54

propor uma avaliao que embasasse a reviso de limites do PESM nas reas ocupadas
por caiaras e quilombola. As comunidades includas nessa zona, conforme consta no plano
de manejo do PESM, so os caiaras e quilombolas do Cambury, os caiaras do Serto do
Ubatumirim, os quilombolas do Serto da Fazenda e os caiaras da Vila de Picinguaba.
Mas, como o territrio dessas comunidades j foi alvo da especulao imobiliria, o
plano prev que as normas de uso vlidas para aquelas reas ocupadas por titulares de
domnio ou posse que no se enquadram na categoria de moradores tradicionais sero
aquelas estabelecidas para a zona de ocupao temporria. Assim prev a desapropriao
dos imveis de veranistas e de outras pessoas que ocuparam as reas onde vivem as
populaes tradicionais.
Foi elaborado um Plano de Uso Tradicional (PUT) para os bairros de Cambury e do
Serto da Fazenda, para assegurar s populaes tradicionais as condies e os meios
necessrios para a satisfao de suas necessidades materiais, sociais e culturais. Trata-se
de um instrumento de gesto territorial e ambiental, contendo regras de uso de recursos
naturais e um microzoneamento, elaborados por uma cmara tcnica instituda para esse
fim, formada por representantes das comunidades e rgos pblicos competentes, no
mbito do conselho do Ncleo Picinguaba.
O PUT foi incorporado ZHCAn, que, por sua vez, para caracterizar as populaes
tradicionais tomou como base, entre outros subsdios, os laudos tcnicos de instituies
pblicas elaborados para esse fim. Para identificar as populaes tradicionais no plano de
manejo, levou-se em conta:

os moradores efetivos cujas famlias tenham origem de vrias geraes
nestas mesmas localidades, e cuja ocupao ou sobrevivncia esteja
diretamente relacionada s atividades de agricultura de subsistncia, pesca
artesanal, artesanato e outras tecnologias patrimoniais, bem como
atividades que contribuam para o fortalecimento scio cultural da
comunidade ou para alternativas econmicas compatveis com o seu
desenvolvimento sustentvel. (Plano de Manejo do Parque Estadual da
Serra do Mar Ncleo Picinguaba. (INSTITUTO FLORESTAL, 2006, p.
278).

Foram determinantes para a instituio da ZHCAn a identificao e o reconhecimento
da presena histrica de populaes caiaras e quilombolas, na fase de diagnstico do
plano de manejo do PESM. Simes e Mattoso destacam outros fatores intervenientes:

1) incremento na organizao poltica dos grupos residentes, atravs de
instrumentos de presso melhor definidos e adequados interao; 2)
expresso pblica dos conflitos entre a administrao do Parque e os
moradores; 3) opo pela cooperao, atravs do dilogo, por parte da
administrao da Unidade, como forma mais adequada de gesto do
conflito; 4) opo pela negociao do impasse frente questo quilombola,
55

agregando diversos atores no intuito de estabelecer uma situao de
cooperao e gesto compartilhada; 5) reconhecimento do territrio
quilombola no bairro do Cambury; 6) consolidao do Conselho Consultivo,
atravs da criao de CT para estudar, propor e implantar instrumento
jurdico para a regulamentao das atividades passveis de serem
desenvolvidas; 7) implantao de projetos de educao ambiental e
mobilizao comunitria com oficinas de planejamento participativo; 8)
conjuntura poltica propcia, uma vez que cargos de direo superiores
foram assumidos por tcnicos que atuaram anteriormente no NP e iniciaram
processos de reconhecimento e regulamentao da presena dessas
comunidades; 9) elaborao do Plano de Manejo do PESM, incorporando o
instrumento de planejamento e gesto produzido no Cambury e no Serto
da Fazenda estabelecendo diretrizes para a gesto das outras reas
ocupadas pelos tradicionais. (SIMES et. al., 2007, p. 71).

As prticas dessas populaes so dissonantes do regime jurdico de manejo dos
parques, categoria de unidade de conservao de proteo integral, em que o uso direto de
recurso naturais proibido.
Mas, ao invs de seguir a lgica do SNUC para promover o reassentamento das
populaes tradicionais, o rgo gestor do PESM, ao definir o zoneamento do parque, criou
a Zona Histrico-Cultural Antropolgica, que incorporou os PUTs de Cambury e Serto da
Fazenda. Alm disso, previu para essas zonas a realizao de estudos que indicassem a
criao de unidade de conservao de uso sustentvel para os caiaras e a instituio de
territrio quilombola, mediante a reduo parcial do parque. Segundo o plano de manejo:

na Zona Histrico-Cultural Antropolgica foram includas as reas ocupadas
pelas populaes predominantemente tradicionais caiaras e quilombolas.
Estas reas provavelmente sero reclassificadas na sua categoria de
manejo, mas enquanto o processo no for concludo, considera-se
fundamental sua diferenciao para valorizar e garantir condies que
assegurem a continuidade do modo de vida destas populaes (INSTITUTO
FLORESTAL, 2006, p. 19)

A ZHCAn tem dez objetivos especficos descritos, que podem ser resumidos no
propsito de proteger e conservar a Mata Atlntica e a sua scio-biodiversidade; apoiar o
fortalecimento das comunidades caiaras e quilombolas a fim de evitar a perda da posse do
seu territrio e, conseqentemente, inibir a especulao imobiliria; garantir o
desenvolvimento sustentvel e o direito da satisfao das necessidades materiais, sociais e
culturais das comunidades tradicionais.
A reduo parcial dos limites do parque para a criao de uma RDS e de um territrio
quilombola, um dos objetivos da ZHCAn, somente ocorrer se no implicar na seco da
unidade, no comprometimento dos seus atributos paisagsticos e naturais nem no aumento
da sua vulnerabilidade especulao imobiliria crescente na regio litornea. Alm disso,
a desafetao est condicionada a processos de negociao e tomada de deciso
56

compartilhada com as populaes tradicionais residentes (INSTITUTO FLORESTAL, 2006,
p. 278). No entanto, as cmaras tcnicas do PESM, institudas para esse fim, no se
renem h mais de dois anos, o que paralisou todo o processo.
A Zona de Amortecimento do PESM excluiu as reas urbanas e industriais
consolidadas, mas incluiu as reas com risco de expanso urbana adjacentes ao parque, as
zonas terrestres 2, 3 e 4 do ZEE. Para se efetivar sob esse regime, a zona de
amortecimento requer da legislao de planejamento territorial do municpio de Ubatuba os
instrumentos urbansticos, jurdicos e administrativos que evitem a expanso horizontal dos
assentamentos e bairros com caractersticas urbanas sobre as reas rurais do entorno do
parque.
No que se refere aos indgenas, o plano de manejo instituiu a Zona de Ocupao
Indgena na Aldeia Boa Vista, bairro do Promirim, com 906 hectares. Ele determina que as
normas do zoneamento valem para o homem branco, mas, no caso da populao Guarani ,
no se aplicam (INSTITUTO FLORESTAL, 2006, p. 305). Nessa zona indgena do parque,
os usos permitidos so os mesmos previstos para a ZCHAn.

2.3.3 Planos Diretores
De um modo geral, os Planos Diretores de Ubatuba e Paraty deveriam ter
complementaridade em relao ao ZEE e aos planos de manejo das unidades de
conservao, pois so instrumentos de planejamento do mesmo territrio.
Conforme apontado, o plano diretor municipal deve lanar mo dos instrumentos
descritos no Estatuto da Cidade, em cada uma das zonas do municpio, aplicando-os de
forma integrada e articulada, para, dentre outras funes: i) garantir direitos de moradia e
bem-estar para todos os seus habitantes; ii) combater a especulao imobiliria; iii) evitar a
expanso urbana sobre reas rurais; iv) inibir a presso sobre as terras ocupadas por
populaes tradicionais, a partir da delimitao de seus territrios; e v) disciplinar a
ocupao e o uso solo de forma a induzir e promover a recuperao e a conservao dos
ecossistemas que compem a Mata Atlntica e das bacias hidrogrficas imprescindveis ao
abastecimento pblico e balneabilidade das praias.
A realidade de Ubatuba e de Paraty no diferente dos milhares de municpios do
pas, sobretudo em regies tursticas. Ambos apresentam fragilidade do planejamento
territorial-ambiental, presso e ingerncia polticas, bem como baixa capacidade institucional
para promover o ordenamento e controle do uso do solo. So municpios com intensa
especulao imobiliria e com aumento contnuo da demanda por habitao para
populaes locais, migrantes e veranistas.
57

O Plano Diretor de Ubatuba, institudo pela Lei n 2.892/06, lista quase todos os
instrumentos disponveis no Estatuto da Cidade, inclusive aqueles considerados como
contedo mnimo e, portanto, de previso obrigatria. No entanto, a lei conferiu auto-
aplicao apenas ao direito de preempo e para o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da
dvida pblica, que so encadeados entre si. Esses instrumentos so importantes para
combater a reteno especulativa de imveis urbanos, inutilizados ou subutilizados.
Mas, ao ser genrico no tratamento dos demais instrumentos, o plano remeteu
legislao especfica toda a sua regulamentao. Desse modo, ao omitir na lei uma
normatizao auto-aplicvel dos instrumentos previstos, permanece o municpio apenas
com um cdigo de regncia geral, sem efetivar todos os mecanismos de gesto do territrio,
principalmente aqueles que podem induzir o adensamento urbano em reas dotadas de
infraestrutura ou desestimular a ocupao em outras.
Da mesma forma, embora tenha previsto um sistema de gesto e acompanhamento
do plano diretor, a chamada Unidade de Planejamento, instituda em seu art. 265, at hoje
no foi criada. Esta unidade deveria ter sido estruturada at 90 dias aps a edio do plano
diretor, para desenvolver e acompanhar a implantao, complementao e reviso do
Plano Diretor e dos planos, programas e projetos setoriais e distritais.
Sobre a relao com o ZEE do litoral norte, a lei do plano diretor criou no mbito do
Conselho Municipal da Cidade a Cmara Tcnica de Gesto Compartilhada, para promover
a compatibilizao do ZEE e do plano diretor (art. 285).
Essa cmara, que deveria fazer a integrao entre os diferentes segmentos da
sociedade e a prefeitura municipal, jamais foi constituda. A prefeitura preferiu atuar
diretamente no Grupo Setorial do Gerenciamento Costeiro, colegiado responsvel pela
reviso do ZEE, sem promover um debate mais amplo com a sociedade local. A interlocuo
do representante da prefeitura no referido grupo setorial do ZEE restrita aos setores
ligados estrutura nutica e ao mercado imobilirio, conforme observado nas reunies e
nas entrevistas com os atores no municpio.
Durante os anos de 2008 e 2009, a prefeitura iniciou um processo de discusso e
participao pblica sobre o projeto de lei de uso e ocupao do solo. Aprovado pela
cmara de vereadores municipal, o prefeito vetou o projeto, que era de sua autoria.
A estratgia da prefeitura, esclarecida um secretrio municipal que atua no grupo de
trabalho do gerenciamento costeiro do litoral norte
21
, levar todo o debate produzido sobre a
lei municipal de uso e ocupao do solo de Ubatuba para ser considerada na reviso do

21
Conforme exposto nas reunies dos dias 02 de setembro e 16 de dezembro, acompanhadas pelo autor.
58

ZEE, visando o reenquadramento de suas zonas (regionais). O projeto de lei de uso e
ocupao do solo de Ubatuba est, portanto, a aguardar definio do processo de reviso
do ZEE para ser novamente encaminhado Cmara de Vereadores e debatido com a
populao local.
De toda forma, para os fins desta pesquisa, o projeto de lei, ainda que vetado pelo
prefeito, utilizado no cotejo com o ZEE e os planos de manejo dos parques em Ubatuba.
Ele expressa a posio da prefeitura sobre a destinao de cada parte do territrio municipal
e resultado de uma discusso realizada junto sociedade. Alm disso, mais
pormenorizado que o plano diretor, pois contm uma proposta de microzoneamento do
municpio.
A situao do plano diretor de Paraty mais grave. Aps o advento do Estatuto da
Cidade, o municpio editou dois planos diretores: o primeiro institudo pela Lei n 1.352/02,
que sequer dispe do macrozoneamento e mapas, e o segundo institudo pela Lei
Complementar n 34/06. Contudo, este ltimo foi judicializado e no est em vigor.
De acordo com a secretria municipal de desenvolvimento urbano e meio ambiente
22
,
a prefeitura promove o licenciamento ambiental e urbanstico luz da legislao federal e
estadual, e a legislao edilcia do municpio, que por sua vez no tem compatibilidade com
o plano diretor. A prefeitura no conta com um sistema informatizado de tramitao do
licenciamento ambiental e urbanstico, tampouco com um sistema de informaes
geogrficas, cadastro imobilirio e multifinalitrio para promover a gesto de seu territrio.
A reviso do plano diretor de Paraty, com base nos estudos contratados da UERJ
23
,
atualizar os mapas e leis dele decorrentes, os cdigos de obras e posturas, o cdigo
tributrio, a lei de zoneamento e uso e ocupao do solo, e os instrumentos do Estatuto da
Cidade. O objetivo unificar a legislao urbanstica do municpio e atualizar os mapas e a
sua respectiva base cartogrfica, segundo informaes prestadas pela secretria municipal
de desenvolvimento urbano e meio ambiente.
Tanto a equipe contratada da UERJ como a referida secretria municipal,
responsveis por conduzir a reviso do plano diretor, informaram que ele no ter
instrumentos auto-aplicveis para o controle e a gesto do territrio municipal. Explicitaram
em diversas reunies pblicas que o debate sobre os fatores que levam ocupao
desordenada no o objeto do Plano Diretor desejado pela prefeitura. Mostraram tambm a
queda de brao que a prefeitura vem travando com o rgo ambiental responsvel pela
gesto do territrio da APA Cairuu, pois a proposta do novo plano visa alterar o

22
A arquiteta Maria Brasilcia Dall'Anese, entrevistada em Paraty no dia 26 de agosto de 2010.
23
Os documentos de subsdio para a reviso do Plano Diretor esto disponveis em pgina eletrnica da UERJ:
http://www.pagem.uerj.br/textos/172_2009/docs/docs_172_2009.html
59

zoneamento da UC, para permitir empreendimentos imobilirios sobre as reas mais
preservadas do municpio, onde esto as populaes caiaras
24
.
O acompanhamento do primeiro ciclo reunies pblicas do plano diretor de Paraty
mostrou que a prefeitura municipal no seguiu o procedimento orientado pelo Conselho
Nacional das Cidades. Foram realizadas nove reunies pblicas, nas quais a equipe
contratada da UERJ conduziu o processo, ao invs dos representantes da prefeitura com
competncia para tanto. As etapas de estruturao prvia de um colegiado, bem como a de
capacitao das entidades civis e de leitura comunitria, no foram realizadas. Foram
desconsideradas essas etapas basilares e fundamentais do processo participativo, descritas
no documento do Ministrio das Cidades (2004).
Em dezembro de 2010 foram disponibilizados no site da prefeitura os documentos com
as propostas do novo plano diretor, o anteprojeto de lei, seus respectivos mapas, o macro e
o mesozoneamento municipal, com diretrizes de uso do territrio
25
. A partir das
reivindicaes da sociedade, a prefeitura decidiu qualificar o processo de participao. Em
janeiro de 2011 foi criada uma comisso de delegados, composta por representantes de
governos e sociedade, para debater em sete reunies de trabalho o anteprojeto de lei e os
zoneamentos. A prefeitura tambm decidiu promover mais nove reunies por alguns bairros
para debater com a sociedade as proposies do plano diretor, alm de uma audincia
pblica final, antes de enviar o projeto de lei para a cmara de vereadores.

2.3.4 Territrios Tradicionais
Nenhuma das comunidades caiaras estudadas tem seu territrio tradicional institudo.
Os caiaras do Serto do Ubatumirim e da Picinguaba tm suas reas de moradia e de uso
delimitadas na zona antropolgica do PESM, mas ainda esto abrangidas por unidade de
conservao de proteo integral.
As comunidades caiaras localizadas entre o Sono e Mamangu, no interior da APA
Cairuu, na rea sobreposta pela Reserva Ecolgica da Juatinga, esto delimitadas pelas
zonas de vilas caiaras e zonas de conservao costeira. No entanto, somente o desfecho
da reavaliao da Reserva da Juatinga poder efetivar seus direitos territoriais, caso ela
seja recategorizada para uma UC adequada para esse fim.
Quanto aos quilombolas, em Ubatuba, as comunidades do Serto da Fazenda e de
Cambury, que se autoidentificaram como quilombolas, j foram certificadas em 2006 pela
Fundao Cultural Palmares e tiveram os seus territrios reconhecidos pelo Itesp, em 2002

24
Informaes prestadas na reunio Construo da Viso Comunitria - Segmento Moradores de Trindade e
Arredores, ocorrida em Trindade no dia 21 de outubro de 2010, acompanhada pelo autor.
25
Documentos disponveis em http://pmparaty.rj.gov.br/documentos_plano_diretor.php. Acesso em 10/12/10.
60

e 2007, respectivamente. Em Paraty, apenas o Territrio Quilombola do Campinho da
Independncia foi titulado para 50 famlias, por meio do Decreto s/n, de 21 de maro de
1999. A comunidade quilombola do Cabral foi certificada pela Fundao Cultural Palmares
em 2008
26
e o seu processo de regularizao fundiria tramita no Incra.
Os indgenas pesquisados neste trabalho so do povo Guarani Mby. Apenas os
indgenas de Arandu Mirim, localizados no fundo do Saco do Mamangu, no interior da APA
Cairuu, no tiveram as suas terras homologadas, mas o processo administrativo est em
curso junto Funai.
A Terra Indgena do Paraty-Mirim, com 138 hectares, foi homologada pelo Decreto
s/n de 05/01/96. A Terra Indgena Araponga foi instituda pelo Decreto s/n de 03/07/95,
com 213 hectares. Em Ubatuba, a Terra Indgena Boa Vista, localizada no Serto do
Promirim, foi homologada pelo Decreto n 94.220/87, tendo os seus limites reduzidos para
921 hectares pelo Decreto s/n de 26/09/00. Todas elas passam por processo de ampliao
de limites (vide mapas dos anexos 4 e 5).
Os direitos territoriais dessas comunidades so tratados pelos instrumentos objeto
deste estudo e sero abordados no Captulo 4.
A relao entre os instrumentos analisada no captulo seguinte, com a identificao
de conflitos e complementaridades no ordenamento do territrio de estudo.

















26
Conforme exibe o documento Certides expedidas por Estado, disponvel em www.palmares.gov.br. Acesso
em 18/07/10.
61

3. INTEGRAO ENTRE OS INSTRUMENTOS

Este captulo discorre sobre a primeira parte da pergunta central desta dissertao,
sobre a relao entre ZEE, planos de manejo e planos diretores. Tais instrumentos foram
estudados e cotejados para permitir o entendimento de como se expressam os conflitos e as
complementaridades entre eles.

3.1 CONFLITOS E COMPLEMENTARIDADES
A integrao de diferentes instrumentos que abordam o territrio com mltiplas
escalas geogrficas, por rgos com competncias concorrentes na matria quase um
iderio para a gesto territorial-ambiental.
O planejamento territorial-ambiental da rea de estudo, de um modo geral, orientado
por uma perspectiva de conservao dos atributos naturais e culturais que, de fato,
constituem os principais atributos de toda a regio e de seus municpios. Por esse motivo, o
territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty coberto por diversas reas Protegidas, que destinam
para a conservao da natureza a maior parte do solo dos municpios.
Esse enfoque naturalista, no entanto, no pode deixar de considerar as demandas e
os conflitos sociais, que possuem uma forte dimenso territorial.
Os dilemas entre destinar reas para a conservao da biodiversidade e para
assegurar direitos de moradia, um falso conflito. Em geral, so contrapostos e
apresentados por agentes polticos, sociais e econmicos como se no fizessem parte da
mesma equao, servindo para justificar medidas que atendem a interesses privados em
detrimento de direitos coletivos e difusos. Isso tem justificado, por exemplo, propostas de
expanso das zonas municipais urbanas sobre as reas rurais das zonas de amortecimento
dos parques, em detrimento de uma poltica de controle sobre os vazios urbanos em que a
propriedade exerce a reteno especulativa e visa apenas o lucro, e no o cumprimento da
sua funo social. Os direitos de moradia da populao local residente e da populao de
baixa renda ficam empurrados para as reas marginais do municpio, geralmente onde h
ecossistemas frgeis, bacias hidrogrficas estratgicas e reas naturais protegidas
27
.
O atual ciclo econmico da rea de estudo, o turismo, leva priorizao de reas que
interessam a grupos econmicos do setor imobilirio e no da populao local residente que
necessita de reas adequadas para viver, prximas cidade e ao local de trabalho, com

27
Em Ubatuba alto o nmero de imveis pertencentes a veranistas, de uso ocasional. Segundo o Censo 2010 -
Primeiros Resultados, do IBGE, em Ubatuba, dos 59.705 domiclios particulares, 30.036 so no-ocupados de
uso ocasional. Em Paraty, h muitos imveis desabitados ou subutilizados. De acordo com o IBGE, dos 15.857
domiclios particulares, 11.027 esto ocupados e 3.030 so considerados no-ocupados de uso ocasional.
Disponvel em http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Acesso em 16/02/11.
62

infraestrutura instalada e servios pblicos disponveis. Na prtica, o direito fundamental de
moradia constitui argumento e pretexto para viabilizarem-se loteamentos e condomnios de
alto padro urbanstico de veranistas s vezes bastante adequados legislao e com
tecnologias ambientais que minimizam sobremaneira o impacto da gerao de resduos e
esgotamento sanitrio mas que no raro so implantados em reas com significativa
relevncia ou fragilidade ecolgica.
O atendimento demanda por habitao popular e o combate especulao
imobiliria sobre as reas onde vivem populaes tradicionais implica tratar esses temas
com prioridade no planejamento territorial dos municpios. Definidas as reas dignas para
habitao popular e delimitadas as reas das populaes tradicionais, preciso verificar
aquelas que podem e devem receber empreendimentos imobilirios que atendam
demanda do turismo de veraneio, como loteamentos, condomnios, estruturas nuticas e
infraestrurura associada. esse o direcionamento que preconiza as polticas pblicas
espaciais e que deve estar materializada nos instrumentos para a sua realizao.
Por esses motivos, o papel dos municpios e de seus rgos ambientais e urbansticos
de crucial importncia, pois so competentes para implementarem os instrumentos do
Estatuto da Cidade que tm o condo de promover o direito moradia digna e o direito
cidade. Mas essa competncia municipal requer alinhamento ao planejamento do territrio
mais amplo e ao contexto regional, definido no ZEE e nos planos de manejo das unidades
de conservao, que conferem as diretrizes gerais de uso do solo. Essas questes
justificam o enfoque deste captulo sobre os planos diretores e a relao com os outros
instrumentos.

3.1.1 Zona de Amortecimento dos Parques e Plano Diretor: a questo da zona rural
A relao entre o plano diretor municipal e o plano de manejo de unidade de
conservao pode refletir disputas territoriais quando da definio das diretrizes e normas
de uso e ocupao do solo urbano e rural. Isso se acirra nos casos em que a UC estadual
ou federal e a sua escala de abrangncia extrapola os limites do territrio municipal.
o que ocorre nos Municpios de Ubatuba e Paraty, nos quais cerca de 80% de seus
territrios abrangido por UCs estaduais e federais. No caso, o Parque Estadual da Serra
do Mar e o Parque Nacional da Serra da Bocaina conformam a maior parte do territrio dos
dois municpios, onde incidem as regras dos planos de manejo dessas unidades.
Alm da rea delimitada como UC, ainda incidem sobre o territrio de Ubatuba e
Paraty as regras das zonas de amortecimento, que esto definidas nos planos de manejos
dos dois parques. A zona de amortecimento conceituada no art. 2, XVIII, do SNUC, como
63

o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a
normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos negativos sobre
a unidade.
A questo que a zona de amortecimento de uma unidade de conservao de
proteo integral considerada zona rural para efeitos legais, e uma vez definida
formalmente no pode ser transformada em zona urbana, segundo o art. 49 do SNUC. A Lei
n 6.766/79, que trata do parcelamento, loteamento e desmembramento do solo urbano,
restaria inaplicvel s zonas de amortecimento, segundo entendimento de Machado (2001,
p. 771).
Isso no significa que o plano de manejo de UC que separa os limites rurais do
urbano. De acordo com o Estatuto da Cidade, compete aos municpios definir e delimitar as
suas zonas urbanas e rurais, no zoneamento que compe o plano diretor.
O fato o desenvolvimento da urbanizao em dezenas de bairros fragmentados, mas
interligados pela rodovia Rio-Santos, espalhados nas plancies costeiras de Ubatuba e
Paraty, dotados de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos, e com incidncia de
tributao municipal. Semelhantes s caractersticas desses bairros, tambm existem os
chamados sertes, situados nas zonas rurais entre a rodovia e a serra, geralmente
ocupados irregularmente por populaes de baixa renda.
Como lidar com esse impasse entre o plano diretor e o plano de manejo? Existem
alguns critrios para harmonizao desse aparente conflito territorial e de competncia,
descritos no documento Roteiro Metodolgico de Planejamento: Parque Nacional, Reserva
Biolgica, Estao Ecolgica, publicado em 2002 pelo Ibama e at hoje utilizado pelo
ICMBio.
O raio de 10 Km ao redor da unidade, de que tratava a Resoluo Conama n 13/90
28
,
referncia apenas como ponto de partida
29
(e limita-se competncia para o licenciamento
ambiental) para a definio da zona de amortecimento. Os parmetros que orientam a
incluso, a excluso e os ajustes para a delimitao territorial da zona de amortecimento,
esto previstos no documento, dentre os quais destacam-se:
i) a incluso das microbacias dos rios que fluem para o interior da unidade de
conservao; reas de recarga de aqferos, de manguezais, esturios, restingas, dunas,
praias, recifes, deltas de rios e costes rochosos; reas projetadas para assentamentos
agrrios, plos industriais, grandes empreendimentos pblicos ou privados que possam

28
Revogada pela Resoluo Conama n 428/10. Com a nova regra, as UCs que ainda no possuem zona de
amortecimento delimitada, permanecero com um raio de 3 km ao redor dos seus limites durante cinco anos,
para fins de autorizao nos processos de licenciamento ambiental (matria regulamentada tambm pela IN
ICMBio n 05/09).
29
O Estudo de Impacto de Vizinhana o segundo ponto de partida previsto no roteiro metodolgico.
64

afetar a unidade; outras unidades de conservao em reas contnuas e reas naturais
protegidas como reas de preservao permanente, reserva legal e RPPNs que criem
conectividade florestal com a UC; reas com riscos de eroso e deslizamentos, reas com
risco de expanso urbana ou com presena de construo que afetem atributos
paisagsticos da unidade; stios arqueolgicos; e
ii) a excluso de reas urbanas consolidadas e reas estabelecidas como expanses
urbanas pelo plano diretor do municpio ou legislao similar.
Esses critrios para delimitao da zona de amortecimento tentam, ao mesmo tempo,
proteger os atributos ambientais significativos que justificam a criao de UCs e garantir a
prerrogativa dos municpios de definirem suas reas de expanso urbana e a zona rural
30
.
O roteiro parece adotar o critrio da temporalidade para evitar conflito: se o plano
diretor j tiver previsto determinada zona para expanso urbana, prevalecer quando da
definio dos limites da zona de amortecimento. De outro lado, se a zona de amortecimento
j estiver instituda no plano de manejo, o plano diretor no poder depois defini-la ou
transform-la em zona urbana ou para expanso urbana. Mas, na prtica, a temporalidade
pode no resolver o impasse, sobretudo ao se considerar a dinmica demogrfica que
aumenta a urbanizao horizontal para espaos periurbanos e rurais.
Outros critrios, estabelecidos a partir dos objetivos do Estatuto da Cidade, podem ser
pactuados entre o rgo gestor da UC e a prefeitura, com participao da sociedade, para
evitar a urbanizao no planejada nos espaos rurais integrantes da zona de
amortecimento. Assim, para evitar conflitos, na zona de amortecimento poderiam ser
permitidas: i) a regularizao fundiria e a urbanizao de assentamentos humanos de
baixa renda, em locais adequados; ii) a garantia dos direitos territoriais das populaes
tradicionais, combatendo todas as formas de presso imobiliria e urbanstica sobre seus
territrios (institudos ou no); iii) a conservao dos ecossistemas da Serra do Mar, suas
plancies, manguezais, restingas, matas beiradeiras, costes rochosos, dentre outros que
conformam o patrimnio natural da Mata Atlntica.
Na prtica, em caso de divergncia, de acordo com os objetivos do Estatuto da
Cidade, pode-se estabelecer que a expanso urbana sobre as zonas rurais ocorra somente
nas chamadas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), assim devidamente
caracterizadas no Plano Diretor. Assim, a urbanizao de reas rurais somente seria
admitida para garantir direitos fundirios de populao de baixa renda, com posterior
congelamento ou restries quanto s novas ocupaes, assegurada a implementao de

30
O roteiro prev ainda a interlocuo com a prefeitura e a realizao de estudos do Plano Diretor e da
legislao municipal sobre uso e ocupao do solo, para balizar a definio territorial da zona de amortecimento,
devendo inclusive ocorrer reunies pblicas e setoriais para esse fim, inclusive com as comunidades abrangidas.
65

programas de habitao popular em zonas adequadas. Eventuais loteamentos ou formao
de bairros de classe mdia, ou projetos de condomnios privados, se instalariam apenas nas
reas urbanas previstas e delimitadas no plano diretor, e nas reas urbanas que possam ser
expandidas sem afetar direitos territoriais de populaes tradicionais ou reas
ambientalmente inadequadas.
Ademais, a criao de zonas de expanso urbana depende de estudos que
relacionem a efetiva demanda pela urbanizao de novas reas e os vazios urbanos
existentes onde a infraestrutura urbana j est instalada.
O plano diretor concebido para eleger instrumentos que impeam o crescimento
horizontal no planejado, de forma a induzir a ocupao urbana para dentro da cidade, nas
reas dotadas de infraestrutura, e no em direo zona rural de entorno de UCs. Do
contrrio, se o plano diretor prever a expanso urbana sobre reas rurais sem motivada
justificativa social e sem os adequados instrumentos de controle da urbanizao, aplica-se o
regime jurdico da zona de amortecimento. Deste modo, o plano diretor estaria viciado de
ilegalidade, assim tambm as eventuais autorizaes emitidas para projetos urbansticos
aps a sua edio, passveis de anulao.
Assim como a ZEIS, outros instrumentos jurdicos e polticos previstos no art. 4, inc.
V, do Estatuto da Cidade, podem ser estabelecidos de forma pactuada entre a prefeitura e o
rgo ambiental gestor das UCs. De acordo com a funcionalidade de cada instrumento, a
aplicao restaria da seguinte forma:
i) Zonas Especiais de Interesse Social. As ZEIS tm o objetivo de delimitar reas para
a regularizao fundiria e urbanstica de imveis ocupados por populaes de baixa renda
e populaes tradicionais. Tambm pode ser utilizado para delimitar zonas de interesse
ambiental e instituir futuras unidades de conservao.
ii) Transferncia do Direito de Construir. Este instrumento transfere o aproveitamento
econmico de um imvel situado em rea com limitaes ao direito de construir, onde no
podem ser feitas construes alm do coeficiente bsico previsto para aquela poro do
territrio, por motivos ambientais, histrico-culturais, paisagsticos, arquitetnicos ou sociais.
Essas reas ficam protegidas e o proprietrio transfere o aproveitamento econmico do
imvel para outro terreno de sua propriedade, ou aliena para um terceiro esse direito. A
transferncia, dependendo de cada tipo de situao, pode ser aplicada enquanto
instrumento de ordenao nas zonas ou reas rurais e sertes dos municpios de Ubatuba e
Paraty, localizados entre a Rio-Santos e a serra.
iii) Operaes Urbanas Consorciadas. De acordo com a Lei do Estatuto da Cidade, as
operaes urbanas so intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal,
66

com a participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores, com o objeti vo de
alcanar em uma determinada rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e a valorizao ambiental. Elas podem ser previstas e implementadas nos bairros
rurais e nos sertes de Ubatuba e Paraty, visando a modificao de ndices e caractersticas
de parcelamento, uso e ocupao do solo e a alterao das normas edilcias para diminuir o
impacto ambiental da urbanizao despadronizada. As operaes urbanas consorciadas
tambm podem induzir a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas
em desacordo com a legislao vigente. Tudo isso favorece o cumprimento do regime
jurdico da zona de amortecimento de UCs, sem prejuzo da competncia municipal.
iv) Unidades de Conservao municipais. Os municpios tm competncia para instituir
reas protegidas para a conservao da biodiversidade, proteo de bacias hidrogrficas
estratgicas para o abastecimento pblico de gua e assegurar direitos territoriais para
populaes tradicionais, como pescadores artesanais e pequenos agricultores, ou mesmo
para ordenar o territrio com uma perspectiva ambiental mais direcionada. Nesse sentido,
pode criar unidades de conservao onde demande desapropriao, como um parque, ou
onde os imveis particulares podem exercer o direito de propriedade com algumas
restries ambientais, como a APA ou a rea de Relevante Interesse Ambiental.
v) Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana. O EIV tem um amplo espectro de
funcionalidades. Pode ser utilizado para a proteo de pores do territrio municipal com
patrimnio ambiental, histrico-cultural, paisagstico, arquitetnico, social ou tnico. Tambm
pode ser utilizado para subsidiar a anlise da implantao de empreendimentos no entorno
das terras indgenas, territrios quilombolas, reas ocupadas por comunidades caiaras e
UCs, com a participao das populaes tradicionais em todas as fases do processo.
Estes e outros instrumentos, como a desapropriao, o tombamento, a servido e as
limitaes administrativas, dependem deliberadamente de ao poltica do Poder Pblico
municipal para que sejam efetivados, pois afetam os interesses e as relaes de poder
sobre o territrio, colocando critrios efetivamente justos para a produo do espao.
Operacionalmente, esses instrumentos dependem de um sistema integrado de informaes
territoriais, para o planejamento das aes, aplicao e reviso.
Todo esse instrumental descortina amplas possibilidades para a definio de uma
nova ordem urbanstica que expresse um projeto de municpio, orientado por uma
estratgia de planejamento e ao, condizente com o novo paradigma da funo social e
ambiental da propriedade e da cidade.
67

No caso da zona de amortecimento do trecho estudado do Parque Nacional da Serra
da Bocaina, ela se constitui na APA de Cairuu, cuja relao com o plano diretor de Paraty
analisada no prximo item deste captulo.
J a zona de amortecimento do Parque Estadual da Serra do Mar objeto do ZEE do
litoral norte paulista. So reas tratadas pelo ZEE como zonas rurais, com acidentes
geogrficos e cnicos notveis prximos ao parque, e outras com risco de expanso urbana.
No territrio de estudo em Ubatuba, do Serto do Promirim at Cambury, apenas duas reas
de Ubatumirim prximas rodovia so passveis de urbanizao controlada e esto
abrangidas pela Z4T do ZEE.
A zona de amortecimento do PESM tem como um dos objetivos especficos articular o
apoio elaborao dos planos diretores municipais de acordo com as diretrizes do ZEE
junto aos municpios e instituies responsveis pelo planejamento territorial, gesto do uso
do solo e dos recursos hdricos. Alm disso, o plano de manejo da UC recomenda ao rgo
gestor identificar as reas de maior presso de ocupao urbana adjacente ao parque e
articular com as prefeituras o congelamento dessas reas; ao mesmo tempo em que
desencoraja o licenciamento e implantao de empreendimentos imobilirios com
parcelamento do solo na zona rural em reas menores do que o mdulo definido pelo
INCRA.
Na prtica e na dinmica de ocupao do solo nos municpios da regio, se uma rea
estiver situada em zona rural, na zona de amortecimento de UC de proteo integral, mas
com todas as caractersticas de urbana, assim deve ser reconhecida no plano diretor, como
uma zona de uso tolerado
31
. No entanto, os estudos na rea devero indicar, com base em
cenrios e tendncia de ocupao, que ali ser delimitada uma zona de ocupao restrita,
para evitar a ampliao horizontal da malha urbana sobre as reas rurais com
remanescentes de vegetao nativa, tambm protegidos pela Lei da Mata Atlntica. Com
isso, a rea fica passvel de ser regularizada para fins ambientais, urbansticos e fundirios,
o que demandar um pacto de gesto entre os rgos competentes. No caso de
assentamentos de populaes de baixa renda, possvel instituir ZEIS para regularizar a
rea, com o congelamento de novas ocupaes.

3.1.2 rea de Proteo Ambiental e Plano Diretor: ordenamento territorial-ambiental
As APAs apresentam um regime jurdico semelhante as do zoneamento, porque
interferem com o exerccio do direito de propriedade (SILVA, 2009, p. 245), por meio de

31
O uso tolerado, segundo Silva (2010) um uso no-conforme por decorrncia de lei superveniente (que no
se enquadra nas categorias de uso estabelecidas para a zona), mas que a lei permite continuar, sob grandes
limitaes, no caso quanto novas ocupaes.
68

instrumentos jurdicos de ordenao do uso e ocupao do solo, ou seja, um verdadeiro
zoneamento ambiental (FIGUEIREDO, 2004, p. 263). Por isso, a interao com as leis
municipais de zoneamento e ocupao do solo determinante para tornar efetiva a proteo
dos atributos ambientais que justificaram a criao da APA.
A APA uma categoria de UC que apresenta ampla inter-relao com o plano diretor
dos municpios, para orientar as regras de uso e ocupao do solo em reas rurais e
urbanas. Nas APAs, segundo a Resoluo Conama n 10/88, os projetos de urbanizao s
podem ser implantados se adequados com o zoneamento da unidade, isto , contarem com:
i) sistema de coleta e tratamento de esgotos; ii) vias pbicas e galerias de guas pluviais; iii)
delimitao de 20% da rea dos terrenos para rvores; e iv) reas verdes condominiais com
uso de espcies nativas.
Na prtica, alm de estabelecer requisitos de qualidade ambiental para projetos
urbansticos, a APA institui uma espcie de reserva legal para imveis situados em reas
urbanas
32
, pois 20% dos lotes devem ser reservados manuteno das rvores existentes
ou ao plantio de espcies arbreas.
O decreto de criao da APA Cairuu prev que os objetivos da unidade so:
assegurar a proteo do ambiente natural, que abriga espcies raras e ameaadas de
extino, paisagens de grande beleza cnica, sistemas hidrolgicos da regio e as
comunidades caiaras integradas nesse ecossistema (Decreto n 89.242/83, art. 1). Como
se verifica, o ambiente natural (continental e insular) e as comunidades caiaras so o foco
do regime especial de proteo no territrio abrangido pela unidade de conservao.
O ato que criou a APA de Cairuu, seguindo as determinaes da Resoluo Conama
n 10/88, expressamente probe a construo de edificaes na Zona de Vida Silvestre, que
corresponde a cerca de 60% do territrio continental da unidade, estabelecendo um regime
de proteo integral aos manguezais, ilhas, costes e as reas de topografias mais
acidentadas e mais elevadas. A Zona de Vida Silvestre da APA de Cairuu intangvel.
Nela esto vedadas a ocupao humana e o uso direto de recursos naturais, exceto por
populaes tradicionais, que podem ser autorizados para algumas atividades de
subsistncia.
Alm da Zona de Vida Silvestre, as demais zonas, definidas na escala 1:30.000 no
zoneamento da APA, so:
i) Zona de Conservao Costeira ZCC (17% do territrio);
ii) Zona de Conservao da Zona Rural ZCR (13% do territrio);
iii) Zona de Uso Agropecurio (6% do territrio);

32
A Reserva Legal um instrumento de proteo das florestas em imveis rurais exigida pelo Cdigo Florestal.
69

iv) Zona de Expanso Residencial e Turstica ZERT (4% do territrio);
v) Zona de Expanso das Vilas Caiaras ZVC (menos de 1%);
vi) Zona de Stio Histrico (menos de 1%);
vii) Zona de Marinas (menos de 1%);
viii) Zona de Uso Comunitrio, Cultural, Educacional, Esporte e de Lazer ZUCEL
(menos de 1%);
ix) Zona de uso Conflitante (menos de 1%);
x) Zona de Conservao dos Recursos Pesqueiros do Saco do Mamangu, que
subdividida nas sub-zonas Santurio Marinho, Proteo do Santurio, Reserva de Pesca
Artesanal e Proteo Ambiental (menos de 1%).
Portanto, a maior parte da APA Cairuu (cerca de 77% de seu territrio) est
submetida proteo integral, constituda pela Zona de Vida Silvestre e pela Zona de
Conservao Costeira, com proibies e restries para usos de recursos naturais e novos
parcelamentos do solo. A Zona de Conservao Rural e a Zona de Uso Agropecurio, que
perfazem 19% da APA Cairuu, estimulam o manejo florestal e a recuperao de reas
degradadas, com regras que extrapolam as exigncias do Cdigo Florestal sobre APP e
Reserva Legal.
Soma-se a isso que no caso da APA Cairuu a rea a ela sobreposta pela Reserva
Ecolgica da Juatinga tem regime jurdico no edificante.
As construes e novos parcelamentos do solo na Zona de Expanso Residencial e
Turstica e na Zona de Expanso das Vilas Caiaras esto detalhados a ponto de
constiturem as normas gerais de posturas e obras do municpio no territrio da APA
Cairuu. A legislao municipal pode atualizar esses aspectos do plano de manejo,
reposicionando a competncia da prefeitura de Paraty no controle da urbanizao no interior
da APA.
Na Zona de Vida Silvestre da APA, as leis municipais no podem permitir edificaes
urbanas tampouco a ocupao rural. Nas demais zonas, o plano diretor devem seguir o
zoneamento geral estabelecido no plano de manejo da APA, podendo detalhar e
complementar essas regras, no mbito de sua competncia.
Cada uma das zonas da APA Cairuu tem suas especificidades e um regime especial
de uso e ocupao do solo. O detalhamento dessas zonas pode ser feita, quando couber,
pelo plano diretor e legislao dele decorrente, segundo previso expressa no plano de
manejo da APA:

Medidas de regulamentao geral para todo o territrio da APA de Cairuu:
1. Toda a regulamentao de uso e ocupao definida neste Plano ser
complementada pelas normas do Plano Diretor de Paraty quando no
70

estiverem aqui definidas e detalhadas, de acordo com o art. 176 desta Lei
Municipal. Em casos omissos, vale a legislao ambiental municipal,
estadual e federal em vigor, prevalecendo sempre a norma mais restritiva
33
.

O plano diretor de Paraty de 2006, por sua vez, define o plano de manejo da APA
como regramento para fundamentar as decises da prefeitura no licenciamento ambiental e
urbanstico no interior da APA de Cairuu. Essa lei municipal estabelece que no conflito
entre as normas do plano de manejo e do plano diretor em vigor, prevalecem aquelas que
melhor protegem o meio ambiente. Textualmente, prev que:

Art.174. As normas de ocupao e uso dessas Unidades de Conservao
Ambiental, definidas em seus respectivos Planos de Manejo, sero
reconhecidos pelo Municpio atravs de lei Complementar, sem prejuzo da
legislao estadual e federal pertinente ou do que vier a ser definido no
Plano de Gesto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais.
1. As normas constantes no Plano de Gesto do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais que incidirem sobre estas reas devero ser definidas
sempre de comum acordo com as entidades gerenciadoras das respectivas
unidades de conservao, que devero ser ouvidas na autorizao de
qualquer projeto ou empreendimento nas mesmas.
2. No caso de conflito entre normas prevalecer sempre aquela que for
mais restritiva do ponto de vista da preservao ambiental e cultural,
ouvidos os rgos responsveis
34
. (Lei municipal n 34/06).

Diz tambm que as UCs compem o Macrozoneamento Municipal com as normas
federais e estaduais sobre elas incidentes, podendo o Municpio, respeitadas estas normas,
legislar complementarmente sobre seu uso e ocupao, ouvidos os rgos respectivos
(Plano Diretor, art. 203)
35
.
Determina ainda que todo e qualquer projeto no interior da APA dever ser submetido
apreciao prvia dos rgos competentes (art. 222, pargrafo nico) e que o
instrumento vlido para a delimitao dos permetros das comunidades costeiras e o
detalhamento das normas de ocupao do solo o zoneamento da APA (art. 229, 2).
O plano de manejo da APA Cairuu prev o critrio de tamanho de rea construda
para dividir as responsabilidades do ICMBio, INEA, IPHAN e prefeitura no licenciamento
ambiental e urbanstico, da seguinte forma:

O licenciamento de qualquer tipo de obras abrangendo mais de 150m de
rea construda deve ser realizado pelo IBAMA, PMP e IPHAN, e Secretaria
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano do Estado do Rio de Janeiro
SEMADUR /IEF quando na Reserva Ecolgica da Juatinga - REJ. As
obras abaixo deste limite devero ser licenciadas apenas pela PMP, e pela
SEMADUR/IEF quando na Reserva Ecolgica da Juatinga - REJ. O IBAMA
e o IPHAN podero, no entanto, solicitar sua paralisao caso as mesmas

33
O plano de manejo faz referncia ao PDP de 2002. O art. 176 est mantido no PDP de 2006 no art. 174.
34
Redao mantida do art. 146 do PDP de 2002.
35
Redao mantida do art. 173 do PDP de 2002.
71

infringirem a legislao ambiental ou colidirem com as diretrizes do
Tombamento do Municpio pelo IPHAN. (IBAMA, 2005, p. 6).

Mas essa regra, na prtica, pouco implementada, pois subsiste um conflito de
competncia entre os rgos envolvidos. O licenciamento ambiental e urbanstico de obras,
atividades e empreendimentos no interior da APA tramita ora no ICMBio e INEA, ora na
Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente da prefeitura, ora no Iphan, sem
que haja uma integrao efetiva entre os rgos. Essa situao foi verificada na fala de
todos os gestores entrevistados. No raro o interessado particular submeter seu pedido
apenas um dos rgos e julgar-se autorizado para todos os fins. A anlise pelos demais
rgos resta prejudicada pela ausncia de procedimentos e sistemas que integrem a anlise
e o parecer dos diferentes rgos
36
.
Os processos de reviso do plano diretor municipal e do plano de manejo da APA
Cairuu foram iniciados praticamente na mesma poca e correm em paralelo desde o final
de 2010. A reviso do plano diretor est sendo realizada pela UERJ, que apresentou a
proposta prefeitura, aos outros rgos governamentais e sociedade civil nas audincias
pblicas que se iniciaram em 07/10/10. A reviso do Plano de Manejo da APA conduzida
pela equipe do ICMBio do escritrio local, no mbito do conselho da unidade, o CONAPA,
em que esto representados diferentes segmentos da sociedade e rgos de governos.
Entretanto, a prefeitura iniciou um processo paralelo, sem a participao da sociedade,
e contratou a UERJ
37
para apresentar ao ICMBio e ao MMA uma proposta de subsdios para
a reviso do plano de manejo da APA. A administrao municipal entende que necessrio
reenquadrar o seu zoneamento e adequar suas regras dinmica de ocupao espacial do
municpio, vinculando o plano de manejo s diretrizes do zoneamento do Plano Diretor em
elaborao.
Ademais, se nas verses de 2002 e 2006 o Plano Diretor de Paraty sequer abrangia a
rea da APA Cairuu, na proposta apresentada em 2011 foi para o outro extremo, a pretexto
de uma competncia absoluta (que os municpios no ostentam em matria de ordenamento
territorial). Na prtica, o anteprojeto de lei do novo plano diretor, pretende submeter o
zoneamento da APA Cairuu legislao municipal, vejamos:

As normas de uso e ocupao do solo dessas Unidades de Conservao
Ambiental, definidas em seus respectivos Planos de Manejo, devero
respeitar esta Lei e as demais leis complementares, em especial a de uso e

36
O tombamento do municpio de Paraty levou o Ministrio Pblico Federal a ajuizar uma Ao Civil Pblica em
que obteve liminar para que nos processos de licenciamento urbanstico, em trmite na Prefeitura Municipal, o
Iphan proceda s anlises que lhe compete.
37
A contratao est disponvel em http://www.pagem.uerj.br/175_2009.html.
72

ocupao do solo urbano, sem prejuzo da legislao estadual e federal
pertinente (art. 245).

Vale reiterar, a disputa pela destinao de cada poro da APA expressa os diferentes
interesses e vises que as instituies pblicas apresentam sobre o territrio. Cada uma
dispe de instrumentos prprios para direcionar o uso e ocupao do solo, mas a integrao
deles requer entendimentos polticos.
De acordo com as entrevistas realizadas, os gestores da APA Cairuu e da Reserva
Ecolgica da Juatinga vem com ressalvas os estudos e propostas da prefeitura para o
territrio das UCs, pois temem eventuais flexibilizaes ou a diminuio da proteo
ambiental. Por outro lado, a prefeitura afirma que preciso estabelecer normas e
parmetros que so de sua competncia, adaptando-as realidade das ocupaes dentro
da APA.
O plano de manejo da APA Cairuu foi objeto de um pacto poltico entre os diferentes
segmentos da sociedade de Paraty, com a concordncia e a participao ativa do prefeito
poca. evidente que o plano diretor municipal e demais leis dele decorrentes devam se
aplicar ao territrio abrangido pela APA. Mas em matria ambiental e urbanstica a
competncia municipal no exclui a competncia da Unio e dos Estados, porquanto que
concorrentes segundo a Constituio Federal (art. 21, XX e 25, 3). O Estatuto da Cidade
prev como instrumentos da poltica urbana os planos nacionais, regionais e estaduais de
ordenao do territrio (art. 4), no os restringindo apenas aos instrumentos de
competncia municipal. O plano diretor, segundo o Estatuto da Cidade, deve englobar o
municpio como todo. o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana. Porm, no o nico, nem o instrumento exclusivo em matria de ordenamento e
planejamento territorial.
Nesse sentido, vale ressaltar tambm a aplicao do Decreto n 5.300/04, que
regulamenta o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e prev que as obras e servios
de interesse pblico somente podero ser realizados ou implantados em rea da orla
martima, quando compatveis com o ZEEC ou outros instrumentos similares de
ordenamento do uso do territrio (art. 33), como o caso do zoneamento da APA Cairuu.
Considerando que as escalas geogrficas do plano diretor e do plano de manejo da
APA so as mesmas e que os objetivos so afins, o que se afigura razovel que o
zoneamento do territrio abrangido pela UC seja definido pelo rgo ambiental gestor,
enquanto que as normas edilcias e os instrumentos do Estatuto da Cidade sejam
estabelecidos pela prefeitura. Do contrrio, no haveria motivos para a prpria existncia da
APA e de seu zoneamento, que vincula o licenciamento ambiental e urbanstico. De modo
73

que no basta apenas a autorizao urbanstica e edificante da prefeitura sem que haja
tambm a autorizao dos rgos responsveis pela gesto das UCs. Em ambos os casos,
todos os rgos interessados devem ser envolvidos nos estudos e proposies, visando
integrar o planejamento territorial-ambiental e as normas dele decorrentes. Com isso, firma-
se um entendimento entre as instituies para fins de gesto territorial, amparada poltica e
juridicamente
38
.
J foi dito que a competncia para estipular instrumentos de ordenamento e
planejamento territorial de competncia da Unio, Estados e Municpios. A Lei Federal do
SNUC confere ao rgo gestor a responsabilidade de conduzir o processo de elaborao do
plano de manejo das unidades de conservao, no mbito do conselho da UC, do qual as
prefeituras participam. A Lei Federal do Estatuto da Cidade confere s prefeituras a
responsabilidade de conduzir o processo de elaborao e reviso do Plano Diretor, no
mbito do conselho da cidade, do qual participa o rgo ambiental gestor das UCs. Claro
que isso pode no ser o suficiente, na prtica. Mas expressa o seguinte: a competncia para
estipular o zoneamento da UC do rgo ambiental. As normas locais sobre parcelamento
e desmembramento do solo, bem como edificao, construo, etc., so de competncia
municipal, nas leis que decorrem do plano diretor. O zoneamento do plano diretor no
precisa ser o mesmo da APA, mas no pode contrariar o zoneamento por ela estabelecido.
Nada adiantar fazer revises nos planos territoriais se no se investir no
monitoramento integrado entre os rgos competentes, pois, do contrrio, as revises
estaro reduzidas legalizao dos fatos consumados: ocupaes ilegais, usos
inadequados de recursos naturais e outras atividades que s ocorrem por falta de controle e
ao governamental.
A relao entre os instrumentos orientada pelo Direito Ambiental e Urbanstico
visando complementaridade e integrao. Em caso de conflito de normas no interior da
APA considerando os princpios, objetivos e diretrizes do SNUC e do Estatuto da Cidade
prevalecem os instrumentos de uso e ocupao do solo que promovam a conservao e a
recuperao ambiental, combatam a especulao imobiliria, inibam a presso imobiliria
sobre as terras das populaes tradicionais e assegurem a elas os seus direitos territoriais
especficos.



38
Verssimo Santos, M. (2003) estudou a relao entre o plano diretor e o zoneamento de uma APA. Ela conclui
que o plano diretor j no deve sozinho nortear o crescimento das cidades, diante da necessidade de conhecer
os impactos ambientais que os aglomerados urbanos acarretam aos sistemas naturais, matria mais indicada ao
zoneamento das UCs para tratar do uso e ocupao do solo integrado sustentabilidade dos ecossistemas.
74

3.1.3 ZEE e Plano Diretor: entre o regional e o local, onde pode o qu?
A disputa pelo controle do territrio, expresso no conflito entre as prefeituras dos
municpios do litoral norte de So Paulo e os rgos ambientais do governo estadual, ficou
evidente durante todas as etapas do processo de elaborao do ZEE. A reviso desse
instrumento recoloca essa disputa, tendo agora o plano diretor e as leis de uso e ocupao
do solo como condutoras desse processo.
A Lei paulista n. 10.019/98, que instituiu o Plano Estadual de Gerenciamento
Costeiro, elencou as regras de uso e ocupao para todo o litoral norte. O Decreto n
49.215/04, do ZEE, detalhou essas normas, espacializando a sua aplicao nas diversas
zonas terrestres e marinhas
39
. Das zonas previstas na lei estadual, o ZEE desdobrou-as nas
seguintes unidades territoriais, com a especificao de seus usos (Quadro 1):

Zonas Terrestres / Caractersticas Usos e atividades permitidos
Z1T
- reas contnuas de vegetao em estgio
avanado de regenerao
- reas com declividade mdia acima de 47%
- presena de comunidades tradicionais
- Unidades de Conservao
- manguezais

- pesquisa cientfica
- educao ambiental
- manejo florestal
- empreendimentos de ecoturismo
- pesca artesanal
- ocupao humana de baixos efeitos
impactantes
- utilizao de at 10% da rea total da
propriedade.
Z1 AEP (subzona reas Especialmente
Protegidas)
- usos e atividades permitidos nas Z1T so
definidos na legislao, no ato legal de
criao e nos Planos de Manejo
Z2T
- reas de preservao permanente e de risco
geotcnico
- vegetao em estgio avanado de regenerao
- reas com declividade entre 30% e 47%
- reas sujeitas inundao
- aquicultura
- minerao
- beneficiamento dos produtos de manejo
florestal
- utilizao de at 20% da rea total da
propriedade
Z3T
- reas contnuas com atividades agropecurias e
assentamentos rurais, com ecossistemas primitivos
alterados em at 50%

- reas com declividade mdia inferior a 30%,
cobertas com vegetao secundria em estgio
inicial ou mdio de regenerao

- solos com aptido ao uso agropecurio
- agropecuria, compreendendo unidades
integradas de beneficiamento,
processamento ou comercializao dos
produtos agroflorestais e pesqueiros,
compatveis com as caractersticas
ambientais da zona
- ocupao humana com caractersticas
rurais
- silvicultura
- utilizao de at 30% da rea total da
propriedade
Z4T
- cobertura vegetal alterada ou suprimida at 70%
da rea
- equipamentos pblicos e de infraestrutura
necessrios ao desenvolvimento urbano;
- ocupao para fins urbanos
- unidades comerciais e de servios, e

39
O ZEE tambm detalhou as zonas marinhas do Litoral Norte, que no so objeto de anlise neste trabalho.
75

- assentamentos dispersos com uso urbano, e
infraestrutura incompleta
- relevo com declividade mdia igual ou inferior a
30%

atividades de baixo impacto ambiental
- utilizao de at 60% da rea total da
propriedade
Z4T OD (rea de Ocupao Dirigida)
- existncia de cobertura vegetal nativa;
- presena de empreendimentos residenciais
parcialmente implantados e/ou ocupados.
- ocupao de baixa densidade e a
conservao do patrimnio histrico,
paisagstico e cultural
- ocupao adequada do estoque de reas
existentes
- servios de apoio turstico aos usos
urbanos permitidos
- ordenamento urbano dos assentamentos
existentes
- empreendimentos de turismo e lazer,
parcelamentos e condomnios compatveis
com o Plano Diretor
Z5T
- cobertura vegetal alterada ou suprimida em rea
igual ou superior a 70% do total da zona
- assentamentos urbanos consolidados ou em fase
de consolidao e adensamento
- existncia de infraestrutura urbana, instalaes
industriais, comerciais e de servios

- unidades industriais
- terminais aerovirios e rodovirios
- complexos porturios, pesqueiros e
tursticos
Quadro 1 Usos permitidos nas zonas terrestres do ZEE do Litoral Norte de So Paulo.

indubitvel que, com o ordenamento das atividades e usos mais compatveis a
cada zona trazidos pelo ZEE do litoral norte, as novas regras so aplicveis para todos os
procedimentos administrativos de licenciamento ambiental e urbanstico dos
empreendimentos na regio. Tais normas vinculam tambm a tomada de decises em
mbito municipal, quando da emisso de atos administrativos para uso e ocupao do solo.
Cabe aos municpios complementarem a definio dos usos e ocupao do solo em
seus territrios, no plano diretor e legislao dele decorrente, no mbito da competncia
conferida pela Constituio e observado o ZEE decretado pelo Executivo estadual
40
.
As Zonas 1, 2 e 3 no podem ser convertidas em urbanas ou previstas para a
expanso urbana pelo plano diretor ou legislao municipal, mas podem ser objeto de
aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade que complementem o ordenamento do uso
e da ocupao rural.
Nas zonas urbanas, periurbanas e de ocupao dirigida ou expanso urbana, que
integram a Z4T, os municpios so obrigados a aumentar o controle das ocupaes,
sobretudo nas reas suscetveis a riscos geolgicos e frgeis do ponto de vista ambiental,

40
O Decreto Federal n 5.300/04 determina que o Poder Pblico Municipal, observadas as normas e os padres
federais e estaduais, planejar e executar suas atividades de gesto da zona costeira em articulao com os
rgos estaduais, federais e com a sociedade, cabendo-lhe... promover a compatibilizao de seus instrumentos
de ordenamento territorial com o zoneamento estadual (art. 14, V). Ademais, o decreto estabelece trs tipos de
classes de uso e ocupao do solo, com diretrizes gerais de ordenamento territorial (arts. 24 a 28), bem como
cinco zonas, com critrios de enquadramento de reas e metas ambientais (arts. 35 e 36).
76

devendo para tanto lanar mo dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade,
especialmente aqueles que constituem o contedo mnimo do plano diretor. Esses
instrumentos devem ter uma normatizao detalhada suficiente para conferi-lhes auto-
aplicao, imediata, em reas ou zonas devidamente delimitadas pelo plano diretor, sob
pena de serem regidas exclusivamente pelas normas do ZEE.
Outro aspecto do ZEE se tratar de instrumento de aplicao para os futuros
empreendimentos, ocupaes, obras e atividades, pois ele no tem efeito retroativo. Nas
reas j irregulares, o intuito congelar a ocupao, evitando novas construes, e efetivar
a progressiva regularizao nas zonas de interesse social delimitadas pelo plano diretor.
Nesse sentido, o parcelamento do solo fica adstrito tambm s normas do ZEE. Assim, as
prefeituras tm o dever legal de observar e fazer cumprir as novas regras quando da
atividade do controle e poder de polcia em face das novas ocupaes.
Em eventual confronto entre o instrumento ou norma que se deve aplicar o ZEE, o
plano diretor ou o plano de manejo das UCs prevalece aquela que, segundo as polticas
pblicas espaciais aqui estudadas: i) na zona urbana, garanta os direitos de moradia digna a
todos os habitantes, com redistribuio dos benefcios dos processos de urbanizao,
aplique os instrumentos de regularizao fundiria e urbanstica em zonas de interesse
social, assegure a qualidade ambiental e combata a especulao imobiliria; ii) nas zonas
rurais, proteja a biodiversidade e garanta os direitos territoriais de populaes tradicionais.
Um documento resultante da Avaliao Ambiental Estratgica do Litoral Paulista
41

identifica incompatibilidades entre o plano diretor de Ubatuba e o ZEE do litoral norte. O
estudo, encomendado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento de So Paulo a fim de
avaliar impactos da explorao do Pr-Sal, revela que:

No h mapeamento de ocupaes subnormais, mas h indcio de
expanso da ocupao em direo s vertentes da Serra do Mar, inclusive
em reas sem titulao comprovada. Foram detectadas pequenas
incompatibilidades entre o ZEE e o Plano Diretor Municipal, com ocorrncia
de forma difusa, entre zonas ambientalmente protegidas (de acordo com
ZEE) e de uso residencial preferencialmente turstico demarcado no
Zoneamento Municipal. (SEDCT, 2010, p. 73).

Essa avaliao procede e referendada na entrevista
42
com um dos principais atores
do Grupo Setorial do ZEE, Marcos Couto, advogado que representa a sociedade civil de
Caraguatatuba desde a primeira verso do ZEE. Ele afirmou que o conflito em torno da
reviso do ZEE de interesses localizados e recai sobre as restries a novos
empreendimentos imobilirios. Disse que em todos os municpios do Litoral Norte h

41
Disponvel em http://www.ambiente.sp.gov.br/aae.php. Acesso em 10/11/10.
42
Realizada em 16 de dezembro de 2010, durante a reunio do grupo setorial do gerenciamento costeiro.
77

interesses econmicos para ocupao de novas reas para condomnios, parcelamentos do
solo, mas que pelo ZEE esto restringidas. Ele considera que possvel verticalizar a
urbanizao e induzir o crescimento para dentro das cidades, nas reas j infraestruturadas.
Em Ubatuba, a grande reclamao, do empresariado e da prefeitura, em relao a
supostos erros de enquadramentos de reas em zonas, como reas urbanas que foram
enquadradas como Z3, Z2 ou mesmo Z1, principalmente no Distrito Norte.
O advogado contou ainda que o papel da Cetesb tem sido importante, j que qualquer
obra, empreendimento ou atividade que busque o licenciamento ambiental necessita
inicialmente de uma anlise de adequao ao ZEE.
De fato, o gerente regional da Cetesb em Ubatuba relatou que h necessidade de
reenquadramento de algumas zonas do ZEE
43
. Citou que em algumas reas, delimitadas
como Z1, encontram-se sem cobertura florestal que justificam diretrizes de preservao e
que por isso podem ser destinadas a receber conjuntos habitacionais de interesse social, de
comunidades retiradas de APP, reas de risco, ou que devem ser realocadas do PESM.
Relatou, tambm, a existncia de macios florestais em Z3 e Z4, que apesar de j estarem
protegidos pela Lei da Mata Atlntica, podem ser reenquadradas como zonas mais
restritivas.
Afirmou, ainda, que preciso adequar o ZEE s regras do Decreto Federal n
5.300/04 e estipular pactos de gesto da orla, em reas de marinha, onde muitos
empreendimentos no detm autorizaes de uso da SPU.
Quanto ao tratamento dado s populaes tradicionais, o ZEE no delimitou em seus
mapas as reas por elas ocupadas. Apenas cita a presena delas na Z1, mas h
comunidades caiaras (Almada e Serto do Ubatumirim) localizadas na Z2 e Z3, e
quilombola (da Caandoca) sitiados na Z3. A Lei n 10.019/98 preconiza que o Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro observar, dentre outras diretrizes, a melhoria das
condies de vida das populaes, estimulando a fixao das comunidades tradicionais.
Contudo, o ZEE no traz nenhuma regra que assegurasse a integridade dos territrios
ocupados por populaes tradicionais, tampouco induz aos municpios a faz-lo nos planos
diretores.
Apenas uma parte dos pescadores de Ubatuba mantm representao no colegiado
do ZEE e no consegue envolver o conjunto das populaes indgenas, quilombolas e
caiaras nos debates, o que pe em dvida se a nova verso do instrumento trar diretrizes
territoriais que lhes favoream e vincule os demais instrumentos.


43
Entrevistado em 21/01/2011, no escritrio da Cetesb em Ubatuba.
78

3.1.4 Plano Diretor e populaes tradicionais: para alm da cartografia
Ao plano diretor atribuda a funo de delimitar as reas ocupadas por populaes
tradicionais nos mapas municipais, para efeito do zoneamento e da aplicao de
instrumentos de controle do uso do solo e de gesto do territrio.
A Resoluo n 34/05, do Conselho Nacional das Cidades, ao tratar do contedo
mnimo do plano diretor, determina que o municpio deve instituir zonas especiais para
demarcar os territrios ocupados pelas comunidades tradicionais, tais como as indgenas,
quilombolas, ribeirinhas e extrativistas, de modo a garantir a proteo de seus direitos (art.
5, II).
Trata-se de um trabalho que se inicia pela cartografia, em que as reas de moradia de
populaes tradicionais so delimitadas juntamente com as reas por elas usadas para o
desenvolvimento de suas atividades agrcolas, extrativistas, pesqueiras, dentre outras.
Uma vez realizada a cartografia do territrio usado por populaes tradicionais, com a
sua respectiva espacializao nos mapas do plano diretor, fica definida qual a destinao
daquela poro do territrio municipal: a garantia de direitos territoriais especficos dessas
populaes.
Evidentemente, esses direitos territoriais no sero necessariamente satisfeitos pelo
poder pblico municipal, mas essas reas ficam apontadas para que os rgos competentes
promovam as medidas de regularizao fundiria a favor das populaes tradicionais.
Feita a delimitao das reas e a sua incluso nos mapas do plano diretor, a prefeitura
passa a definir, com apoio e participao decisiva das comunidades tradicionais envolvidas,
os instrumentos do Estatuto da Cidade que sero utilizados na gesto do territrio. O
sentido evitar usos do solo que violem a integridade e a segurana territorial das
populaes tradicionais, e realizar aes de efetivo combate especulao imobiliria sobre
essas reas.
A legislao decorrente do plano diretor, como a lei de uso e ocupao do solo,
permite a elaborao de um microzoneamento das reas ocupadas por populaes
tradicionais, para fins de gesto territorial e induo de polticas pblicas, programas e
projetos de desenvolvimento comunitrio.
A delimitao dos territrios ocupados por populaes tradicionais direito das
comunidades e dever das prefeituras que, se descumprido, pode ser obtido via judicial. Alm
disso, a delimitao cartogrfica nos mapas do plano diretor refora os direitos de consulta
prvia, previsto na Conveno n 169 da OIT, que povos indgenas e tribais tm em relao
a projetos de lei, medidas administrativas e outras investidas pblicas ou privadas que
79

possam afetar a integridade de seus territrios, bem como os seus modos de fazer, criar e
viver.
Alm disso, em municpios costeiros, outra regra aplicvel ao caso o Decreto n
5.300/04, que regulamenta a Lei n 7.661/88 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) e
confere tratamento diferenciado aos trechos da orla martima de interesse especial, isto ,
reas de orla com a existncia de unidades de conservao, reservas indgenas,
comunidades tradicionais e remanescentes de quilombos (art. 2, XIV). O decreto orienta o
planejamento desses territrios, ao definir critrios socioambientais para a orla martima em
funo da presena de populaes tradicionais (art. 26, IV).
A funo do plano diretor na cartografia e no planejamento do uso e ocupao das
reas ocupadas por populaes tradicionais constitui, portanto, uma responsabilidade das
prefeituras e seus rgos municipais em benefcio dos direitos territoriais dessas
populaes.

3.1.5 Lei da Mata Atlntica e o licenciamento ambiental e urbanstico
A Lei da Mata Atlntica, n 11.428/06, trouxe novo regime jurdico de proteo ao
bioma. O corte, a supresso e a explorao das formaes florestais nativas e ecossistemas
associados podem ser autorizados conforme cada situao: vegetao primria, ou
vegetao secundria em diferentes estgios de regenerao.
A proteo legal da Mata Atlntica confere foco quelas atividades econmicas que
constituem os principais vetores de desmatamento no bioma. Abrange o meio rural e
restringe a expanso de atividades agrcolas, pecurias e silviculturais. Tambm trata do
meio urbano e restringe a expanso de loteamentos e edificaes (ver quadro sobre a
aplicao da lei no Apndice 2).
Os instrumentos de planejamento territorial-ambiental elaborados para territrios
inseridos no Bioma Mata Atlntica devem atender ao novo regime jurdico da Lei n
11.428/06, por meio da identificao e delimitao dos remanescentes de vegetao
primria e secundria em diferentes estgios de regenerao.
Os municpios, especialmente, devem mapear no meio urbano e no meio rural as
reas com matas remanescentes, para aplicar as regras de controle do desmatamento para
projetos de loteamento e edificao. Esse mapeamento, com base cartogrfica em escala
adequada, pode estar inserido no plano diretor ou na legislao dele decorrente, e ter
funcionalidade para os processos de licenciamento ambiental e urbanstico.
A lei previu que para os municpios acessarem os recursos do Fundo de Restaurao
da Mata Atlntica eles devero possuir plano municipal de conservao e recuperao da
80

Mata Atlntica. O Decreto n 6.660/08, que regulamentou a Lei n 11.428/06, elencou o
contedo mnimo do plano municipal, dentre eles: o mapeamento dos remanescentes em
escala de 1:50.000 ou maior, a indicao dos principais vetores de desmatamento e das
respectivas aes para a sua preveno.
Mesmo que de forma indireta, a Lei da Mata Atlntica imps que os instrumentos
como o plano diretor, o ZEE e o plano de manejo de UCs considerem os estgios
sucessionais de vegetao nativa para fins ordenamento territorial. Por conseguinte, os
processos de licenciamento ambiental e urbanstico que violarem esse regime de proteo
restaro eivados de vcio, e os atos administrativos deles decorrentes sero nulos.
A reviso dos instrumentos estudados dever, portanto, cumprir com as
determinaes da Lei da Mata Atlntica, que j podero ser adotadas nas revises do ZEE
do litoral norte e do plano diretor de Paraty.

3.2 DISPUTAS TERRITORIAIS

A anlise dos instrumentos de planejamento e ordenamento territorial demonstra que
muitos conflitos de interesses se materializam em disputas territoriais, seja para a conquista,
a posse e o controle do territrio, seja para se estabelecer nele determinados usos.
No caso de regies de expressiva biodiversidade e presena de populaes
tradicionais, esses instrumentos enfrentam um duplo desafio: garantir a maior quantidade de
reas protegidas, dentro do xadrez de interesses existentes no territrio, de maneira
adequada ao entorno social circundante e, ao mesmo tempo, retirar da invisibilidade social e
poltica as chamadas minorias e grupos tnicos que formam a sociedade regional e local,
garantindo-lhes direitos especficos. Trata-se da funo socioambiental do Estado no
planejamento e na gesto do territrio, na expresso de Lima (2006).
A maneira de tratar dessa variedade de interesses, por meio dos instrumentos de
ordenamento territorial, utilizar mltiplas escalas. A abordagem multiescalar permite a
visualizao e o tratamento abrangentes dos fenmenos sociais no territrio. Permite
representar os diferentes modos de percepo e de concepo do real (CASTRO, 1995). Os
fenmenos sociais passam a ser observados sob aspectos diferenciados da realidade na
tica dos entes federados, dos rgos pblicos e dos distintos segmentos da sociedade.
Isso se reflete no olhar mais apurado, sob vrios ngulos e enfoques, em relao ao
conjunto de interesses e dos usos pretendidos sobre o territrio, objeto dos instrumentos de
ordenamento.
Mas a escala no dada, ela objeto do confronto das correlaes de poder, o
resultado da luta pelo controle no territrio. O poder e o domnio da escala afetam
81

substancialmente as decises do Estado (de cada ente federado) sobre o territrio, sob a
influncia e o papel desempenhado pelos diferentes agentes sociais, econmicos e polticos
na produo do espao. Por isso, a anlise da escala no substitui a anlise dos processos
e dos conflitos (VAINER, 2001).
Escolher a escala tambm escolher o sujeito e isso se aplica s competncias dos
entes federados no ordenamento territorial, pois a escolha da escala praticamente define a
escala de gesto, conforme lio de Moraes (2005) aqui j mencionada.
As disputas territoriais observadas, expressas nos instrumento de ordenamento
territorial estudados, podem ser tratadas pelo binmio escala-enfoque.
Nos casos analisados, os instrumentos que utilizam a escala geogrfica regional como
abordagem e tratamento do territrio, e dos fenmenos sociais que nele ocorrem, so
orientados pelo enfoque da preservao dos ecossistemas que compem o Bioma Mata
Atlntica e da proteo e garantia das culturas sub-regionais, as populaes tradicionais.
Essa perspectiva est presente nas polticas de meio ambiente, de reas protegidas e de
populaes tradicionais. J os instrumentos que utilizam exclusivamente a escala local so
orientados pelo enfoque da livre iniciativa, do direito de propriedade e da habitao. O
quadro 2, estruturado a partir da realidade do territrio e dos instrumentos estudados, revela
essa correlao.

Instrumentos
analisados
Objeto Objetivos
Escala
Geogrfica
Escala
Cartogrfica
Competncia
ZEE
Territrio de
abrangncia
regional ou
transmunicipal
Ordenamento
territorial e
espacializao de
polticas pblicas
Regional

1:150.000 ou
maiores
Estado
Planos de
Manejo
Unidade de
Conservao e
sua zona de
amortecimento
Conservao da
natureza e
ordenamento dos
usos do territrio
Regional
ou local
1:50.000 ou
maiores
Unio e Estados
Planos Diretores
Territrio
municipal
Desenvolvimento
urbano,
ordenamento
territorial e
garantia do direito
de propriedade
Local
1:100.000 ou
maiores
Municpios
Atos de criao
de Terras
Indgenas e
Territrios
Quilombolas
Territrios
ocupados por
populaes
tradicionais
Garantia de
direitos territoriais
constitucionais
Local
1:50.000 ou
maiores
Unio e Estados
Quadro 2 Objeto, objetivos, escalas e competncias dos instrumentos pesquisados.

O ZEE do litoral norte instrumento calcado na Poltica Nacional de Meio Ambiente e
previsto no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro de So Paulo, que tem por objeto o
territrio dos quatro municpios que o compe. Seu objetivo principal organizar o uso dos
82

espaos terrestres e marinhos (SMA, CPLEA, 2005). Sua escala geogrfica regional e a
escala cartogrfica utilizada de 1:150.000. A competncia por sua conduo, elaborao,
aplicao, monitoramento, avaliao e reviso , no caso, do governo estadual, com a
participao da sociedade e rgos pblicos de outras esferas no colegiado do Grupo
Setorial.
As unidades de conservao so previstas na Constituio Federal, na Poltica
Nacional de Meio Ambiente e no SNUC, com o objetivo de conservar a biodiversidade e, em
algumas categorias, garantir direitos territoriais de populaes tradicionais. Sua escala de
abordagem regional ou local, a escala cartogrfica utilizada de 1:100.000, ou maiores. A
competncia para o planejamento territorial-ambiental de UCs dos rgos ambientais
federais e estaduais, com a participao de diferentes segmentos sociais e das prefeituras
nos conselhos.
Os planos diretores so previstos na Constituio e no Estatuto da Cidade, com o
objetivo de promover o desenvolvimento urbano, garantir os direitos de propriedade e
assegurar moradia a todos os seus habitantes. So de competncia municipal, a escala
local e a escala cartogrfica utilizada de 1:100.000, ou maiores. O processo de
acompanhamento de sua implementao, avaliao e reviso se d nos conselhos
municipais das cidades ou de desenvolvimento urbano.
As terras indgenas so orientadas pela Constituio Federal, pelo Estatuto do ndio e
pela Poltica Nacional de Povos e Populaes Tradicionais, que tm o objetivo de proteger o
patrimnio imaterial dos povos indgenas formadores da sociedade brasileira e reconhecer a
sua organizao social, os costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios
sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Sua escala geogrfica local ou regional,
conforme o caso, e a competncia pela instituio e implementao das terras indgenas
do governo federal, de acordo com as demandas das comunidades em questo.
Os territrios quilombolas tm fundamento constitucional e na Poltica Nacional de
Povos e Populaes Tradicionais, com o objetivo de garantir o territrio ocupado e usado
por populaes remanescentes de quilombolas. Sua escala geogrfica local ou regional,
conforme o caso, e a competncia pela instituio e implementao da Unio e dos
Estados, a partir de demanda apresentada pelas das comunidades interessadas.
Cada instrumento trabalha com objetivos e funcionalidades distintas. Isso se reflete no
modo como cada agente exerce influncia no contedo dos instrumentos de ordenamento
territorial, conforme melhor lhe convm.
Voltando ao binmio escala-enfoque, cumpre notar que os instrumentos estudados,
notadamente o ZEE e os planos de manejo mesmo no tendo o territrio municipal como
83

objeto de seu planejamento (misso precpua e afeta ao instrumento plano diretor) tm
uma atuao municipalizada. Isto , afetam diretamente o ordenamento territorial de
Ubatuba e de Paraty, at porque tanto o ZEE como os planos de manejo de UCs abrangem
quase que a totalidade do territrio desses dois municpios. Os instrumentos aqui tratados
ZEE, planos de manejo e planos diretores no tem outra funo ou razo de ser seno
implementar seus mecanismos onde esses processos se materializam: no territrio
municipal. Negar ou inviabilizar a aplicao do ZEE, dos planos de manejo e dos prprios
planos diretores (contrariando os objetivos do Estatuto da Cidade) persistir no status quo e
nas prticas clientelistas. Em ltima instncia, manter a relao de causa e efeito entre a
falta de gesto pblica do territrio e a poluio, a degradao ambiental, o desmatamento,
a ausncia de locais apropriados de moradia digna, o dficit de saneamento, a apropriao
privada dos recursos e dos espaos pblicos, a especulao imobiliria, a implantao de
loteamentos, ocupaes e parcelamentos do solo ilegais.
De outro lado, os fenmenos produzidos no municpio, ou na escala local, atingem
outras escalas, afetam interesses supramunicipais e impactam os objetivos de conservao
de UCs e outras reas protegidas. De tal forma, o que acontece na escala local, ou o que
definido pelo plano diretor de um municpio, afeta instrumentos com outras escalas e
objetivos, como o ZEE e os planos de manejo de UCs, e vice-versa.
A relao de poder, a disputa pelo uso e tratamento da escala e do objetivo de cada
instrumento, revela os interesses que se pretende proteger ou que direitos se quer garantir.
A viso requerida pelo tratamento dos fenmenos na escala local, objeto do plano diretor,
por exemplo, revela demandas sociais e econmicas que muitas vezes se choca com as
demandas de proteo das UCs, e vice-versa. O mesmo acontece com o tratamento dos
fenmenos quando se utiliza a escala do ZEE, regional, em que as demandas por habitao
ou regularizao fundiria, por exemplo, no so sequer visualizadas. Ou ainda, quando a
necessidade de conservao dos mais expressivos remanescentes da Mata Atlntica requer
adequao aos direitos territoriais e culturais de populaes tradicionais.
A questo que esses instrumentos, que conferem uma aplicao multiescalar no
territrio, foram concebidos para, juntos, enfrentar e reverter as relaes de poder e as
prticas hegemnicas de apropriao do patrimnio natural e cultural do territrio limtrofe
de Ubatuba-Paraty. Ou, inversamente, esses instrumentos esto a servio dos grupos
hegemnicos que utilizam o Estado e o prprio planejamento territorial de acordo com os
seus interesses?
Valer sempre indagar se os instrumentos disposio do Estado para cumprir com a
sua funo socioambiental no ordenamento territorial detm condies de implementao a
84

ponto de torn-los aplicveis e efetivos. Em outras palavras, significa perceber que a
efetividade desses instrumentos est imediatamente atrelada capacidade de gesto
pblica e submetida correlao de foras assimtricas travada pelos agentes econmicos,
polticos e sociais que atuam sobre o controle e a destinao do territrio.

3.2.1 Jurisprudncia e critrios jurdicos para a gesto de conflitos

Os conflitos sobre o territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty se manifestam de variadas
formas. Parte deles so judicializados, outros emperram a necessria integrao entre os
instrumentos, temas tratados a seguir. o caso dos conflitos de competncia em matria de
ordenamento territorial e gesto ambiental, e as aes judiciais que questionam processos
de licenciamento ambiental e urbanstico, movidas pelo Ministrio Pblico, organizaes
civis e empreendedores, conforme o interesse e direito que se pretende concretizar.
Do ponto de vista jurdico, de acordo com a doutrina do direito constitucional,
ambiental e urbanstico, a competncia em matria territorial comum e concorrente, vale
dizer, simultnea e compartilhada entre Unio, Estados e Municpios (SILVA, 2009 e 2010;
MACHADO, 2001; MUKAY, 2002).
Na prtica, o tema gera polmicas e conflitos. No entanto, juridicamente, tanto na
doutrina como na jurisprudncia, o entendimento mais pacfico que os municpios tm
autonomia para definir suas reas urbanas e rurais, bem como o ordenamento de seu
territrio como um todo, em consonncia com os instrumentos de planejamento e
ordenamento territorial-ambiental institudos no mbito estadual ou federal. Do contrrio,
sequer haveria sentido existir os instrumentos estaduais e federais de ordenamento
territorial.
Os tribunais vm se posicionando sobre a competncia comum e concorrente dos
entes federativos, em matria ambiental e urbanstica, deixando claro que o municpio tem
competncia prpria, porm no absoluta (Quadro 3).

Tribunal Deciso
STF A autonomia municipal para promover adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano,
deve ser exercida dentro dos limites das competncias concorrentes da Unio e dos
Estados para legislar sobre direito urbanstico, meio ambiente e patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico.
Recurso Extraordinrio n 280795; Relator Ministro Joaquim Barbosa, em
12/02/2007.
STJ A teor do disposto nos arts. 24 e 30 da Constituio Federal, aos Municpios, no
mbito do exerccio da competncia legislativa, cumpre a observncia das normas
editadas pela Unio e pelos Estados, como as referentes proteo das paisagens
naturais notveis e ao meio ambiente, no podendo contrari-las, mas to somente
legislar em circunstncias remanescentes.
85

A Lei Municipal n. 05/89, que instituiu diretrizes para o zoneamento e uso do solo no
Municpio de Guaratuba-PR, possibilitando a expedio de alvar de licena
municipal para a construo de edifcios com gabarito acima do permitido para o
local, est em desacordo com as limitaes urbansticas impostas pelas legislaes
estaduais ento em vigor e fora dos parmetros autorizados pelo Conselho do
Litoral, o que enseja a imposio de medidas administrativas coercitivas prescritas
pelo Decreto Estadual n. 6.274, de 09 de maro de 1983. Precedentes: RMS
9.279/PR, Min. Francisco Falco, DJ de 9.279/PR, 1 T., Min. Francisco Falco, DJ
de 28.02.2000; RMS 13.252/PR, 2 T., Min. Francisco Peanha Martins, DJ de
03.11.2003.
A competncia para legislar sobre direito urbanstico, proteo ao meio ambiente e
ao patrimnio turstico e paisagstico da Unio, em relao s normas gerais, e dos
Estados, em relao s normas especficas e de aplicao, ficando a competncia
dos Municpios restrita aos assuntos de interesse local, respeitadas as legislaes
estadual e federal, o que no ocorreu no caso em tela, pois a lei municipal alterou o
gabarito das edificaes para permitir a construo de prdios de at dez andares,
enquanto que a lei estadual limitou em quatro andares a altura mxima permitida,
para proteger direitos que se sobrepem aos meramente municipais, pois atinge
toda a zona costeira, o patrimnio ecolgico e paisagstico do Estado inteiro.
O Municpio detm competncia legislativa privativa em matrias pertinentes a
interesses locais e ordenamento territorial, mas a competncia municipal para
matrias de interesse local, embora privativa, no absoluta, na medida em que a
expresso "no que couber", contida nos incisos II e VIII do art. 30 da Constituio
Federal traduz que no possvel ignorar a existncia de normas estaduais e
federais sobre o tema.
Ao Rescisria N 756 - PR (1998/0025286-0). Relator Ministro Teori Albino
Zavascki, em 27/02/08.
Quadro 3 Julgados do STF e STJ sobre a repartio de competncias em matria territorial.

Essas decises ilustram que a jurisprudncia tem deixado claro que a competncia do
municpio no afasta a aplicao da legislao e de instrumentos de outras esferas, em
matria territorial.
Mesmo com essas diretivas legais expressas nas polticas espaciais e na
jurisprudncia dos tribunais superiores, no raro a legislao municipal, que institui o plano
diretor ou a lei de zoneamento e de uso e ocupao do solo, contrariar as normas do
zoneamento definido por rgos estaduais e federais.
O caso do Municpio de Paraty ilustra essa situao, expressa na ao civil pblica
que tramita na Justia Federal de Angra dos Reis sob o n 2007.51.11.000516-1, promovida
pelo Ministrio Pblico Federal contra a prefeitura de Paraty. O pedido liminar foi deferido
em 14/08/07 para que a municipalidade se abstivesse de promover ou autorizar projetos ou
obras que implicassem em uso do solo no municpio sem a prvia anlise do IPHAN e
mediante a observncia dos critrios adotados pelas normas federais referentes ao
tombamento do municpio de Paraty. Isso porque, segundo alegao do Ministrio Pblico,
apoiada pelo IPHAN e baseada no inqurito civil que apurou diversos casos irregulares, a
prefeitura vinha descumprindo sistematicamente no s as normas federais sobre
tombamento, como tambm o prprio zoneamento e as normas sobre a expanso da rea
86

urbana, para autorizar construes e at loteamentos. A Justia Federal asseverou que
apesar da competncia para a preservao do patrimnio histrico e cultural ser concorrente
entre os entes federativos, verifica-se claramente (...) que o municpio deve respeitar a
legislao e a ao fiscalizadora federal no que tange proteo do patrimnio histrico-
cultural local (Deciso liminar da Ao Civil Pblica n 2007.51.11.000516-1, p. 4, folhas n
1.147 dos autos do processo).
A relao dos instrumentos no territrio no se resolve pela mera hierarquia das leis,
nem mesmo pelos nveis dos entes federativos e suas competncias. O uso de instrumentos
de planejamento e ordenamento multiescalar dos fenmenos sociais pressuposto de
anlise e gesto integrada do territrio. A prevalncia de um ou outro instrumento, em caso
de conflito, resolvida pelos objetivos institudos nas polticas pblicas espaciais.
Na prtica, se um instrumento prever, por exemplo, a instituio de zonas de
expanso urbana sobre reas rurais ao invs de aplicar instrumentos para combater os
vazios urbanos e impor a ocupao conforme a funo socialambiental da terra e da
propriedade valer o instrumento que assegurar os atributos que justificam manter aquela
rea como rural, com os usos e tipos de ocupao que lhes so caractersticos: assegurar
condies de permanncia de famlias agricultoras no campo, proteger mananciais e a
biodiversidade, garantir reas para a produo de alimentos, dentre outras.
O mesmo suceder se o plano diretor ou a lei municipal de uso e ocupao do solo
permitir parcelamentos ou loteamentos em reas nas quais o ZEE ou o plano de manejo de
UCs impedem a ocupao, caso em que at podero ser (irregularmente) autorizados pelo
rgo municipal competente, mas os rgos estaduais e federais com competncia territorial
e ambiental no podero emitir as respectivas autorizaes. Esse entendimento se acentua
se a autorizao recair sobre as reas protegidas (unidades de conservao, terras
indgenas e quilombolas), violando seus planos de manejo e de gesto territorial. Nesses
casos, a lei pode ser julgada inconstitucional e eventuais autorizaes municipais podero
ser declaradas nulas, juntamente com todos os efeitos gerados desde o ato de sua emisso.
Se o caso for levado aos tribunais, j demonstramos que a jurisprudncia vem
mantendo a diretiva constitucional de respeito e observncia aos instrumentos de
planejamento territorial-ambiental de competncia dos rgos federais e estaduais.
Ademais, em caso de eventuais prejuzos econmicos o empreendedor regressar
judicialmente contra o patrimnio pblico que os rgos municipais devem zelar.
Da que o controle pblico tem se revelado eficiente para evitar e anular atos
administrativos emitidos em desacordo com a legislao que instituiu os instrumentos de
ordenamento territorial aplicveis aos municpios de Ubatuba e Paraty.
87

Contudo, aes judiciais so medidas extremas, para casos de ilegalidade em que os
instrumentos de ordenamento territorial so utilizados em desacordo com os objetivos pelos
quais foram institudos. A efetividade desses instrumentos requer gesto, que por sua vez
pressupe planejamento e atuao coordenada entre rgos com competncias sobre a
mesma matria e sobre o mesmo territrio.

3.2.2 Pactos territoriais e gesto integrada: entre a utopia e o possvel
Foi dito que as decises e as aes implementadas no territrio variam de acordo com
a escala utilizada pelos diferentes instrumentos e a competncia de cada ente federado.
Mas a integrao entre instrumentos de ordenamento territorial depende de uma forte
articulao entre os responsveis pelas aes nas vrias escalas. Assim, o conflito
multiescalar d lugar a uma sinergia multiescalar (ALENCAR, 2009).
Verssimo Santos (2003) afirma com razo que o discurso da necessidade de
planejamento integrado existe, mas na prtica continuam o tratamento setorial, a viso
imediatista e de curto prazo, e que as aes tendem a privilegiar uma minoria, em prol da
manuteno do status quo.
Por isso, a integrao e a sinergia entre os rgos municipais, estaduais e federais s
ocorre quando h pactos polticos interinstitucionais sobre os usos no territrio e a adoo
de mecanismos compartilhados de gesto territorial e ambiental.
Claro que preciso ressalvar que os acordos e pactos entre rgos de nveis distintos
para a gesto integrada do territrio constituem um iderio, pois esbarram nos anseios
privados e nos estratos da burocracia estatal. A correlao de interesses de grupos sociais e
econmicos atinge rgos de gesto territorial e constitui obstculo integrao e
complementaridade entre os instrumentos de ordenamento, travando a sua implementao.
Basta olhar que a inteno das prefeituras sobre o territrio expandir a malha urbana e
viabilizar reas para empreendimentos que atraiam um volume maior de turistas, com o que
aumentam a prestao dos servios e a arrecadao de impostos. A atuao dos rgos
ambientais visa induzir a implantao de atividades econmicas mais sustentveis e limitar
a expanso urbana sobre os ecossistemas da Mata Atlntica, conforme estabelecem o ZEE
e os planos de manejo das UCs.
Tambm obvio que o incremento da fiscalizao, com pessoal e equipamentos
adequados, crucial para o controle dos usos do territrio. No obstante, estratgico criar
as condies para uma atuao integrada entre os diferentes rgos ambientais e
urbansticos. Trata-se, afinal, de atuar como um sistema de rgos de gesto, como previsto
no Sistema Nacional de Meio Ambiente.
88

Esse arranjo interinstitucional visa gesto integrada do territrio, compartilhada na
rotina dos rgos competentes. O seu efeito prevenir usos e ocupaes indesejadas ou
no planejadas, alm de remediar situaes de ocupaes irregulares, por meio de medidas
acertadas entre diferentes rgos ambientais, urbansticos e habitacionais
44
.
Um dos principais instrumentos para que isso acontea o sistema de informaes
territoriais. Constitudo sob uma base cartogrfica compartilhada, o sistema instrumental
que qualifica o planejamento, a regulao e a gesto do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo, sob a responsabilidade de todos os rgos (federais, estaduais e
municipais) competentes pela gesto do territrio
45
. A partir da, o licenciamento ou a
autorizao para empreendimentos, parcelamentos do solo, loteamento, obras, edificaes,
construes, passam a tramitar em conjunto entre os referidos rgos e instituies, de
acordo com cada tipo de demanda
46
.
Esse sistema pode ser estruturado no mbito do Mosaico Bocaina. Trata-se de um
conjunto de reas protegidas no corredor de Mata Atlntica que, no litoral, segue de Angra
dos Reis/RJ a Ubatuba/SP, extrapolando a mera diviso poltico-administrativa dos
municpios e dos Estados abrangidos.
O Mosaico Bocaina pode estruturar um sistema integrado de informaes territoriais,
para monitorar os vetores de usos e ocupaes do solo em todo o territrio de abrangncia
das reas protegidas, tais como obras de infra-estrutura, loteamentos, condomnios e reas
de ocupao recente (como nos sertes e nas encostas das Serra do Mar). Essas
informaes podem estar interligadas ou mesmo constituir a base dos sistemas municipais e
dos sistemas das UC, induzindo a estruturao desses sistemas. As informaes sobre a
dinmica de uso e ocupao do solo passam a ser controladas e monitoradas por todos os
rgos competentes, qualificando a comunicao entre eles. O sistema requer
geotecnologias adequadas, investimento em equipes e equipamentos, alm de protocolos
de inteno e acordos de cooperao tcnica.

44
Nesse sentido, vale destacar o trabalho que vem sendo realizado em alguns bairros de Ubatuba. As
experincias, relatadas pelo diretor regional da Cetesb em Ubatuba, referem-se gesto territorial de reas
ocupadas irregularmente por populao de baixa renda, em reas no interior do PESM e tambm em APP.
Firma-se um Termo de Ajustamento de Conduta entre o Ministrio Pblico e os rgos municipais e estaduais
competentes, para reassentar a populao em outra rea previamente identificada, com a demolio das casas e
recuperao ambiental da rea. Oficializa-se um novo bairro ou vila para regularizar a moradia, mediante um
conjunto de intervenes ambientais (saneamento) e urbansticas (arruamento, asfaltamento, luz, equipamentos,
etc.), operando-se a demarcao das reas como ZEIS e o congelamento das novas ocupaes, com
fiscalizao e monitoramento pactuado com a comunidade envolvida. Trata-se, portanto, de um plano de ao de
controle do uso e ocupao do solo de reas especficas.
45
Os Sistemas de Informaes so instrumentos de gesto territorial previstos na Poltica Nacional de Meio
Ambiente (art. 9, VII) e no Plano de Gerenciamento Costeiro paulista (art. 5, IV).
46
O Plano Diretor de Ubatuba criou um Sistema de Informaes destinado a armazenar todas as informaes
de natureza tcnica, econmica, social, cadastrais e de uso e ocupao do solo (art. 268), mas no foi
implantado. O anteprojeto de lei do Plano Diretor de Paraty tambm prev um Sistema de Informaes
Municipais de Paraty (SIMPA), articulado com outros sistemas de rgos estaduais e federais.
89

A figura dos Mosaicos de reas Protegidas um inovador mecanismo para a
integrao horizontal de diferentes instrumentos e peas de planejamento territorial-
ambiental.
O conselho do Mosaico Bocaina composto por diferentes agentes polticos, sociais e
econmicos com atuao sobre o territrio. Ao constituir um frum de dilogo, o mosaico
pode articular polticas pblicas e estabelecer pontos de contato entre os instrumentos de
planejamento territorial-ambiental de diferentes nveis de governo e escalas geogrficas,
incluindo as prefeituras. Os conflitos no sero necessariamente resolvidos no Mosaico,
mas o seu conselho pode intermediar, articular e apontar os caminhos para as solues.
Com efeito, a variedade de territrios, com mltiplos agentes e interesses envolvidos,
exige uma coordenao maior, conforme prope Monjeau (2007), segundo o qual:

la conservacin de la biodiversidad y de la integridad ecolgica de los
ecosistemas debe gestionar la conectividad de las reas protegidas a travs
de una variedad de territorios, con propietarios pblicos e privados,
pobladores y terratenientes, rutas, municipios, provincias y hasta naciones
diferentes. El manejo exitoso de un ecosistema implica la integracin y
habilidades (Norton, 2000). En una sociedad pluralista y democrtica, los
valores de conservacin estn geogrficamente distribuidos a travs de
lmites geogrficos de variadas jurisdicciones y dominios, grupos sociales,
organizaciones, agencias, disciplinas y puntos de vista diferentes
(Wondolleck y Yaffe, 2000), lo que exige un nivel superior de coordinacin
entre los distintos actores y intereses. (MONJEAU, 2007, p. 79).

O instituto do Mosaico, instncia mais ampla de coordenao, constitui um mecanismo
para promover a integrao entre os planos de manejo das UCs, com potencial de envolver
tambm os planos diretores dos municpios abrangidos, bem como o ZEE e os planos de
gesto de bacias hidrogrfricas
47
, dentre outros instrumentos de planejamento territorial de
diferentes escalas, objetivos e competncias.
Isso no significa que o conselho do Mosaico Bocaina seja o nico ou o principal
colegiado de participao no territrio. Mas, ao considerar que existe uma proliferao e,
conseqentemente, uma fragmentao dos fruns locais ou sub-regionais j existentes, o
Mosaico Bocaina pode constituir-se na instncia de interao dos demais conselhos (de
meio ambiente, das unidades de conservao, de desenvolvimento urbano, etc.), visando
articular a gesto do territrio.
Considerando o olhar de conjunto para a integralidade do territrio, o Mosaico Bocaina
a instncia natural para a articulao interinstitucional que envolva a rotina e os
procedimentos dos diferentes rgos envolvidos na gesto territorial. Trabalhar na estrutura

47
Instrumento previsto na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, Lei n 9.433/97.
90

de Mosaico pressupe romper a cultura institucional de atuar per si e, sobretudo, mediar os
interesses polticos distintos para encontrar pontos convergentes de atuao.
O Mosaico constitui tambm um mecanismo para empoderar, ou distribuir poder com
os diferentes atores sociais e suas organizaes que atuam no territrio. Esse fortalecimento
das entidades sociais da base da sociedade no subtrai a importncia de programas de
educao ambiental sobre os usos do territrio e de preparar a sociedade para o exerccio
da cidadania e para a afirmao de uma identidade territorial. Tambm no afasta a
relevncia do papel e do envolvimento estreito junto aos setores comprometidos do
Ministrio Pblico. Sem reequilibrar a assimetria das foras sociais e seus interesses que
levam s disputas territoriais, os grupos econmicos de apropriao privada do territrio
continuaro a exercer maior influncia nos instrumentos e nas decises que afetam
diretamente os direitos de populaes locais, migrantes e residentes.
Com esses elementos estabelecidos, possvel alcanar um patamar mais qualificado
dos instrumentos de planejamento e ordenamento territorial, conferindo-lhes fora e
condies mais concretas de implementao, garantindo os direitos cidade, ao meio
ambiente e aos territrios tradicionais.



















91

4. DIREITOS TERRITORIAIS DAS POPULAES TRADICIONAIS

Entende-se por direito territorial de povos e comunidades tradicionais a garantia aos
seus territrios, com o objetivo de assegurar os seus modos de vida e o acesso aos
recursos naturais que tradicionalmente utilizam para sua reproduo fsica, cultural,
econmica e espiritual. Esse entendimento se funda na leitura conjugada do art. 3, I, da
PNPCT, com o art. 13 da Conveno OIT n 169/89.
Essa noo importante para compreender que a base dos direitos territoriais de
caiaras, quilombolas e indgenas de Ubatuba-Paraty tratada pelo ZEE regional, pelos
planos de manejo de unidades de conservao e pelos planos diretores municipais.
Por isso, este captulo tem por objetivo relacionar o que est previsto nos instrumentos
de ordenamento territorial com as demandas das populaes tradicionais pelo
reconhecimento, delimitao, proteo, controle e gesto dos seus territrios.
As reas ocupadas pelas comunidades caiaras, quilombolas e indgenas, bem como
as unidades de conservao que as abrangem, est representada no mapa 5:


Mapa 5 - Populaes tradicionais e unidades de conservao.

i) Serto do Promimim, Puruba, Serto do Ubatumirim, Almada, Serto da Fazenda,
Picinguaba e Cambury. Todas elas esto situadas em Ubatuba e, portanto, sob influncia do
ZEE do litoral norte, do plano de manejo do Parque Estadual da Serra do Mar, do plano de
manejo do Parque Nacional da Serra da Bocaina e do plano diretor municipal; e
ii) Trindade, Sono, Ponta Negra, Enseada da Juatinga, Enseada da Cajaba, Saco do
Mamangu, Campinho da Independncia, Araponga e Paraty-Mirim. Todas elas esto
situadas em Paraty e, portanto, sob influncia do plano de manejo do Parque Nacional da
Serra da Bocaina, do plano de manejo da APA Cairuu e do plano diretor municipal.
92

Essas comunidades foram selecionadas para os fins pretendidos por este trabalho em
funo dos seguintes motivos: i) a manuteno de suas prticas tradicionais; ii) a presso
imobiliria exercida sobre os seus territrios; e iii) o histrico de resistncia ou reivindicao
de direitos sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
Trata-se de comunidades localizadas no mbito do territrio do Mosaico de Unidades
de Conservao da Serra da Bocaina, na rea de interseco do Parque Nacional da Serra
da Bocaina com o Parque Estadual da Serra do Mar e a APA de Cairuu, territrio regido
pelos planos de manejo dessas UC, pelo ZEE do litoral norte e os planos diretores de Paraty
e Ubatuba
48
.

4.1 CAIARAS
As famlias caiaras nunca se preocuparam em oficializar documentos sobre suas
reas e hoje no tm condies de comprovar a dominialidade das terras que ocupam
tradicionalmente h sculos. Por no disporem de ttulos registrados em cartrio, suas
posses so insuficientes contra a documentao muitas vezes forjada pelos sedizentes
proprietrios de fora (MARCLIO, 2006; SIQUEIRA, 1984). De tal forma que, para obterem
amparo jurdico sobre suas terras, os caiaras contam com poucos mecanismos. Os direitos
territoriais caiaras podem ser exercidos por meio de:
i) Resex ou RDS, unidades de conservao de uso sustentvel, por meio das quais a
segurana possessria concretizada mediante contratos de concesso de direito real de
uso, firmados entre as comunidades e o rgo ambiental.
Essas UCs so de domnio pblico, mas a posse da terra e o uso de recursos naturais
so concedidos s comunidades caiaras. Com a criao de reservas para os caiaras,
ficam garantidos os direitos territoriais e o acesso aos recursos naturais, de acordo com o
plano de manejo da unidade definido junto ao seu conselho deliberativo.
A RDS uma categoria de UC que parece ser adequada aos direitos e s prticas
desenvolvidas pelas comunidades caiaras. Alm de ter por objetivo a conservao da
biodiversidade, a RDS visa valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as tcnicas
de manejo do ambiente desenvolvido pelas populaes tradicionais. Inclusive, uma poro
marinha pode fazer parte dos limites da unidade, quando for o caso, para abranger as reas
de pesca que conformam o territrio usado pelas populaes caiaras.

48
O Plano Diretor de Ubatuba dispe do mapa do macrozoneamento e diretrizes gerais de ordenamento
territorial. O projeto de lei de uso e ocupao do solo de Ubatuba, aprovado pelos vereadores, mas vetado pelo
prefeito, contm mapas e zonas que tambm foram utilizados neste trabalho como referncia para a anlise do
zoneamento municipal.
93

A RDS compatvel com as prticas tradicionalmente exercidas pelas populaes
caiaras, como o manejo florestal para o artesanato e para a confeco de canoas e remos,
as atividades de roa de coivara e de pesca, alm da prestao de servios ligados
atividade turstica. Na RDS, segundo o SNUC, so incentivadas a visitao pblica
controlada, a pesquisa cientfica sobre biodiversidade e manejo, o uso dos ecossistemas
naturais em regime de manejo sustentvel e a substituio da cobertura vegetal por
espcies cultivveis.
Do ponto de vista fundirio, tendo em vista que as reas caiaras esto ocupadas com
residncias de veranistas e outras pessoas de fora, a criao da RDS d opo ao rgo
gestor da unidade de desapropriar ou no esses imveis, deciso a ser construda com a
comunidade envolvida. Mas o territrio fica destinado para o uso e manejo pelas populaes
caiaras e delimitado para evitar a presso imobiliria, com os direitos possessrios
assegurados por contrato de direito real de uso.
ii) Termo de Autorizao de Uso Sustentvel (TAUS) firmando entre a Secretaria do
Patrimnio da Unio e a famlia ou uma associao comunitria.
Previsto na Portaria n 89/10, da SPU, o TAUS consiste na concesso de uso
exclusivo e a segurana na posse da terra para populaes tradicionais em reas federais
de vrzeas e mangues, mar territorial, praia martima ou fluvial, ilhas situadas em faixa de
fronteira e terrenos de marinha. Com ele inicia-se o processo de regularizao fundiria,
podendo ser convertido em contrato de concesso de direito real de uso. Este mecanismo
pode ser utilizado principalmente em reas no protegidas, fora de UCs, onde as
comunidades ou famlias caiaras se encontram sob ameaa de perderem a posse de suas
terras. O TAUS tambm pode ser aplicado em APA, categoria de UC que no impem a
desapropriao de imveis particulares e que por isso criam risco ocupao e posse
caiara.
iii) Zoneamento especfico, no qual esteja prevista uma zona especial de moradia e
usos exclusivos de comunidades caiaras, como o caso da Zona de Expanso das Vilas
Caiaras da APA Cairuu e da Zona Histrico-Cultural Antropolgica do PESM. Contudo,
esses zoneamentos devem ser acompanhados de instrumentos administrativos,
urbansticos e financeiros, de competncia municipal, bem como de medidas de
regularizao fundiria, para que garantam os seus objetivos.
iv) Usucapio individual e coletivo em face de reas ou terrenos particulares, conforme
previsto no Estatuto da Cidade e no Cdigo Civil.
Contudo, apesar da funcionalidade desses instrumentos, a populao caiara, por
estar abrangida pelo conceito de que trata a Poltica Nacional de Povos e Populaes
94

Tradicionais, somente ter assegurados os seus direitos coletivos fundirios com a
instituio de um territrio tradicional.
Nesse sentido, para alm da Resex ou RDS, possvel pensar na criao de um
Territrio Caiara, rea protegida especfica, fora do regime do SNUC, uma construo
jurdica e poltica inovadora, que merece debate e estudos sobre qual rgo seria
competente por sua criao e sobre a gesto territorial autnoma, o acesso a polticas
pblicas, dentre outros aspectos.
As populaes caiaras abrangidas por UCs de proteo integral tm o direito de
acesso e uso direto de recursos naturais enquanto eles foram imprescindveis sua
subsistncia (que no meramente alimentar, mas envolve tambm fonte de renda para o
bsico da vida digna). Por essas prticas no podem ser punidas. O rgo gestor da UC
tem o dever de firmar termos de compromisso, acordos, ou outros instrumentos similares
para assegurar esses direitos das populaes tradicionais. Esses instrumentos transitrios
podem resultar na recategorizao da UC ou na criao de novos tipos de reas protegidas,
a partir de estudos interdisciplinares e do prprio acompanhamento e avaliao das prticas
desenvolvidas pelas comunidades.
Os direitos territoriais das comunidades caiaras no territrio estudado esto
apresentados a seguir.
A rea de Puruba est fora do PESM, mas abrangida pela zona de amortecimento da
unidade e inserida na zona mais restritiva do ZEE. As terras de Puruba so ocupadas por
cerca de 20 famlias caiaras, distribudas em duas reas prximas foz dos rios Quiririm e
Puruba, que vivem da pesca e do turismo. O entorno dos terrenos dos caiaras se constitui
de terras de propriedade privada (Imagens de satlite 1).


Praia e Serto do Puruba

Ocupaes caiaras em Puruba
Imagens de satlite 1 Puruba. Fonte: Google Earth, datada de 06/06/10. Acesso em 13/12/10.

95

De acordo com os caiaras entrevistados, no h presso imobiliria sobre as terras
onde vivem. A preocupao deles com o significado da destinao territorial da Zona de
Interesse Turstico Estratgico, pois o texto do projeto de lei municipal no deixa claro qual o
regime de uso e ocupao do solo. Ele apenas delimita o bairro de Puruba nos mapas como
Zona 3 e prev usos e ocupaes que contribuam ao desenvolvimento do turismo.
Soma-se a isso o fato de que algumas atividades tursticas, como a pesca esportiva,
so realizadas de forma livre, descontrolada e sem organizao, o que aumenta a
preocupao dos caiaras de Puruba sobre os efeitos de estarem abrangidos pela noo de
interesse turstico estratgico.
Durante a pesquisa de campo, os caiaras de Puruba no se mostraram devidamente
informados sobre os seus direitos territoriais, tampouco cientes dos efeitos benficos que
pode lhes trazer a delimitao cartogrfica das reas que ocupam, de acordo com a
Resoluo n 34/05 do Conselho Nacional das Cidades. Apenas uma das reas ocupadas
pelas famlias caiaras delimitada pelo plano diretor de Ubatuba (Mapa 6), definida como
Macrozona de Gesto Compartilhada das Populaes Tradicionais das UCs.


Mapa 6 Puruba: macrozoneamento do Plano Diretor.

O bairro de Puruba, na rea entre a rodovia e a praia, alm de estar abrangido pela
macrozona de orla e gesto compartilhada do plano diretor, abrangido tambm pela Z1 do
ZEE, pela zona de amortecimento do PESM, e pela zona de interesse turstico e zona de
regularizao, do projeto de lei de uso e ocupao do solo de Ubatuba (Mapa 7).

96


Mapa 7 Puruba: zoneamentos do projeto de lei municipal e do ZEE.


A zona de cada instrumento de ordenamento territorial tem um conjunto de objetivos e
regras especficos, tal como demonstrado no Quadro 4.
ZEE Plano de
Manejo
PESM
Plano Diretor
Macrozoneamento
LUOS
Projeto de lei
Z1T
- Presena de
comunidades
tradicionais.
- Manejo florestal
- Empreendimentos
de ecoturismo
- Ocupao humana
de baixos efeitos
impactantes.

Zona de
Amortecimento
- Identificar as
reas de maior
presso de
ocupao
urbana
adjacente ao
PESM e
articular o
congelamento
da sua
expanso com
as prefeituras.

Macrozona Gesto da Orla
Martima
- atividades ligadas ao atendimento
turstico, tratamento paisagstico
especial, lazer pblico e habitao da
populao local e flutuante.

Macrozona de Gesto
Compartilhada
- Usos e ocupaes de usufruto
coletivo;
- Desenvolvimento turstico;
- Respeito e acatamento das
atividades caractersticas do modo
de vida e cultura das populaes
tradicionais.
Z2A de
Regularizao
- Desenvolvimento
do turismo, com
impactos
ambientais
aceitveis.

Zona de Interesse
Turstico:
- Usos e
ocupaes que
contribuam para o
desenvolvimento
do turismo.
Quadro 4 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos em Puruba.

O cruzamento das zonas de cada instrumento que incidem sobre a rea permite inferir
que a destinao territorial de Puruba a conservao dos ecossistemas e o
desenvolvimento de atividades tursticas, de base comunitria e devidamente ordenadas.
O ZEE permite empreendimentos de ecoturismo na Z1, mas no especifica de que tipo
e padro, embora indique que ser admitida a utilizao de at 10% (dez por cento) da rea
total da propriedade para a execuo de edificaes, obras complementares, acessos e
97

instalao de equipamentos afins, necessrios ao desenvolvimento das atividades (art. 7,
pargrafo nico). O plano diretor prev a possibilidade do desenvolvimento de atividades
ligadas ao atendimento turstico, que podem ser interpretadas como atividades de cunho
comercial. O projeto de lei de uso do solo no deixa claro o significado de usos e
ocupaes que contribuam para o desenvolvimento turstico com impactos ambientais
aceitveis.
Restam, portanto, dvidas sobre que tipos de empreendimentos, atividades e usos
ligados ao ecoturismo so permitidos em Puruba. Instalaes de pousadas, comrcios e at
resorts no esto textualmente proibidos em qualquer um dos instrumentos.
O fato da rea estar situada em zona rural (ou, em outras palavras, no ter sido
includa como permetro urbano por lei municipal antes da Lei n 11.428/06), no permite a
edificao para empreendimentos urbansticos como loteamentos e condomnios. Ademais,
a supresso da mata ali existente vedada por se tratar de rea situada na zona de
amortecimento do PESM. Se os instrumentos territoriais so dbios, a Lei da Mata Atlntica
impede claramente intervenes urbansticas na rea (arts. 30, II e 11, I, d). Isso
relevante, pois segundo fala do sr. Dimas Ferreira, caiara local, se o governo liberar a
rea, amanh vira condomnio, at porque tem caiaras interessados em vender (entrevista
realizada em 04/11/10).
O ZEE, mesmo ao incluir Puruba na Z1, no reconhece explicitamente a presena das
famlias caiaras em Puruba, pois no as delimita no mapa. O plano diretor, ao contrrio,
delimita a rea ocupada pelas famlias caiaras e estabelece como diretrizes: usos e
ocupaes de usufruto coletivo e respeito ao seu modo de vida e cultura. No trata, no
entanto, de medidas de regularizao fundiria e de instrumentos de controle das novas
ocupaes no-caiaras.
O projeto de lei de uso e ocupao do solo no manteve o polgono de delimitao das
reas caiaras, constante nos mapas do Plano Diretor. Na retomada das discusses sobre o
projeto de lei municipal ser oportuno delimitar as reas caiaras. Isso implicar em prever
instrumentos de controle de novas ocupaes, que devem ficar restritas quelas ligadas ao
ecoturismo de base comunitria, com baixo impacto ambiental, e expanso das casas dos
descendentes das famlias caiaras. Os instrumentos do Estatuto da Cidade podem ser
aplicados em Puruba, como o direito de preempo, em que a prefeitura ou outro rgo fica
com a preferncia de aquisio das terras privadas, bem como a transferncia do direito de
construir, alm da delimitao da rea como zona especial de interesse social.
98

Por fim, o ZEE dever delimitar as reas caiaras de Puruba e especificar os tipos de
empreendimentos e atividades de ecoturismo que podero ser permitidos nas reas
ocupadas por populaes tradicionais situadas na Z1T.
Como visto, nenhum dos instrumentos confere tratamento consoante o regime jurdico-
territorial aplicvel aos caiaras de Puruba.
J os bairros do Serto do Ubatumirim, Fazenda, Picinguaba e Cambury, onde vivem
famlias caiaras h vrias geraes, esto abrangidos pela Zona Histrico-Cultural
Antropolgica, do PESM (Mapa 8).


Mapa 8 reas abrangidas pela Zona Histrico-Cultural Antropolgica.
Fonte: INSTITUTO FLORESTAL (2006). Adaptado pelo autor.

No Serto do Ubatumirim h uma comunidade caiara que, pela localizao
geogrfica, est de costas para o mar, no pesca, vive da roa de coivara, prtica
transmitida por geraes entre as famlias do lugar, conforme demonstram a imagem area
1 e a imagem de satlite 2.


reas agrcolas, antes da rodovia e do PESM.

Imagem do serto ao fundo, com as reas de roado.
Imagem area 1 Serto do Ubatumirim. Fonte: SILVA (2010).
Imagem de satlite 2 Serto do Ubatumirim. Fonte: Google Earth, datada de 06/06/10. Acesso em 13/12/10.
reas de
roas
99

Trata-se de uma rea reconhecida pela expressiva produo de alimentos banana,
mandioca, cambuci, juara, dentre outros que so vendidos nas feiras de Ubatuba e em
cidades do Vale do Paraba e da Baixada Santista.
As reas de roado so relativamente grandes para a regio, chegam a cinco hectares
ou mais. Em geral, esto situadas nas terras mais elevadas, no interior do PESM, entre as
cotas 100 e 200 metros, e no interior do PNSB, em cotas acima de 200 metros de altitude.
A relao dos caiaras com o rgo gestor do PESM historicamente de conflitos. As
roas abertas com a derrubada e queima da mata, em sistema de rodzio de reas
levaram a punies administrativas aos caiaras. Em 2009, a comunidade ocupou durante
dias a sede administrativa do PESM para reivindicar seus direitos terra e de acesso aos
recursos naturais. Na prtica, o aparente acordo que se logrou estabelecer entre a
comunidade envolvida e o rgo gestor do PESM, alm de outros atores que participaram
nas negociaes, no resultou em nenhuma medida concreta de ordenamento fundirio
49
.
As reas de roas usadas pelos caiaras no interior do PESM so abrangidas pela
Zona Histrico-Cultural Antropolgica, que se estende at as reas sobrepostas ao PNSB
(Mapas 9 e 10). O territrio tambm regido pelo ZEE e pelo plano diretor municipal. O
projeto de lei de uso e ocupao do solo de Ubatuba apresenta um microzoneamento da
rea. Os mapas a seguir representam o zoneamento de cada instrumento.


Mapa 9 Serto do Ubatumirim: zoneamentos do PESM e do ZEE.


49
Silva, D. (2010) e Simes (2010) detalham os conflitos ocorridos territoriais no Serto do Ubatumirim.
100


Mapa 10 Serto do Ubatumirim: zoneamento do PNSB.

As distintas zonas dos instrumentos representados nos mapas 9 e 10 tm regras
especficas de ordenamento, uso e ocupao do solo para o Serto do Ubatumirim,
conforme exposto no Quadro 5:

ZEE Litoral Norte Plano de Manejo PNSB Plano de Manejo PESM
Z1AEP - usos e atividades
permitidos so aqueles definidos
nos Planos de Manejo.

Z2 - manejo florestal;
- empreendimentos de ecoturismo;
- ocupao humana de baixos
efeitos impactantes.

Z3 - ocupao com uso rural
diversificado, com prticas de
conservao;
- regularizao fundiria;
- ocupao humana com
caractersticas rurais.
Zona Primitiva
- Preservao do ambiente
natural.

Principais conflitos:
- populao esparsa;
- pequenos
desmatamentos para a
implantao de pastagens
ou agricultura de
sobrevivncia;
- presso turstica.
ZHCAn conservao da
paisagem natural e cultural da
regio ocupada por
comunidades tradicionais;
- satisfao das necessidades
materiais, sociais e culturais;
- proposio e implementao
de microzoneamento.

Zona de Amortecimento
- articular o planejamento
territorial e a gesto do uso do
solo.
Quadro 5 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos no Serto do Ubatumirim.

As regras de cada zona incidente sobre o Sero do Ubatumirim denotam um
ordenamento de usos rurais diversificados, com baixo impacto ambiental. Nas reas sob
regime especial de proteo, dentro dos parques, as atividades agrcolas so vedadas. Nas
reas delimitadas pela ZHCAn, inclusive aquelas abrangidas pela zona primitiva do PNSB,
as atividades agrcolas praticadas pelos caiaras podem ser autorizadas pelo rgo
ambiental gestor do PESM.
101

Na escala local, o ordenamento territorial do Serto do Ubatumirim regido pelo
macrozoneamento do plano diretor de Ubatuba e pelo projeto de lei municipal de uso e
ocupao do solo (Mapas 11 e 12 e Quadro 6).



Mapas 11 e 12 Serto do Ubatumirim: zoneamentos do Plano Diretor e do projeto de lei municipal.

O projeto de lei prope a regularizao das roas no interior do PESM, nas reas
delimitadas como zona de agricultura tradicional. Tambm delimita as reas fora do PESM
como zona agrcola, porquanto que aquelas utilizadas para moradia de famlias caiaras so
tratadas como zona de regularizao.
Ambos os instrumentos municipais reforam o regime de manejo e de negociao
entre a comunidade e os rgos gestores dos parques, tal como previsto na ZHCAn, posto
que visam a regularizao das reas de moradia e das reas utilizadas para as roas. O
projeto de lei de uso e ocupao do solo prope a criao de uma cmara tcnica de gesto
compartilhada para regulamentar as atividades agrcolas no interior dos parques.
Contudo, os instrumentos municipais no delimitam as reas caiaras do Serto do
Ubatumirim em seus mapas, para fins de ordenamento ambiental e territorial. Tampouco
prevem os mecanismos do Estatuto da Cidade para o planejamento e a gesto do territrio
fora das UCs, inclusive visando o controle da urbanizao no bairro.
Os instrumentos municipais aplicados sobrepostos ao Serto do Ubatumurim
demonstram o resultado do planejamento territorial feito pela prefeitura (Quadro 6). No
entanto, tendo em vista que no h estratgias para a gesto e o controle do uso do solo,
tampouco mecanismos de implementao, a aplicao prtica desses instrumentos resta
incipiente ou prejudicada.


102

Plano Diretor
Macrozoneamento
LUOS de Ubatuba
Macrozona de Meio-
Encostas -
- Paisagem como expresso
da biodiversidade
- Prioridade de uso e
ocupao de baixo impacto
ambiental

Macrozona de Sertes:
- produo agrcola, lazer rural
e ecolgico

Zona de Regularizao para fins fundirios.
Zona Agrcola - atividades extrativistas, de agricultura, de turismo
ecolgico e hospedagem rural.
Zona de Agricultura Tradicional - reas onde se praticam
atividades agrcolas pela populao que tradicionalmente ocupa os
sertes do Ubatumirim e cujas propriedades avanam sobre reas
do PESM.
Zona de Regularizao do PESM - reas interiores ao PESM,
com mdia densidade de ocupao por populao tradicional, que
devero ser objeto de discusso de uma Cmara Tcnica de
Gesto Compartilhada para a determinao de seu efetivo uso e
ocupao, com vistas ao desenvolvimento de atividades que
possibilitem a sustentabilidade das comunidades.
Quadro 6 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos no Serto do Ubatumirim.

O principal conflito territorial no Serto do Ubatumirim de natureza fundirio-
ambiental, posto que a maior parte da produo agrcola feita no interior dos parques,
onde esta atividade proibida.
Duas propostas j foram ventiladas para resolver o impasse: a reduo de limites e a
recategorizao do PESM, na rea da ZHCAn. A proposta de uma eventual recategorizao
para RDS, no entendimento da comunidade do serto, no atende aos seus interesses por
dois motivos: a rea passaria o domnio do territrio ao Estado e o rgo gestor poderia
impor um plano de manejo que alterasse o local das roas para reas mais baixas, onde os
solos mais pobres. Por sua vez, a reduo de limites, segundo os caiaras, atenderia aos
interesses dos veranistas e outras pessoas de fora da comunidade.
Embora os caiaras manifestem o interesse em restringir a ocupao por veranistas,
estes parecem exercer influncia na comunidade local. De acordo com relatos de gestores
pblicos que atuaram na regio, os veranistas so responsveis pelo jogo de contra-
informao nas tentativas de acordo entre caiaras e rgos ambientais, opondo a
comunidade caiara do Serto do Ubatumirim aos rgos gestores de UCs.
A destinao territorial do Serto do Ubatumirim ainda incerta, pois a principal
ferramenta de negociao, as cmaras tcnicas compostas por instituies competentes e
pela comunidade envolvida, ainda no encontram as condies polticas e institucionais para
ser implantada. As cmaras tcnicas, constitudas no mbito no conselho do PESM, tm
competncia para mediar um acordo em torno de instrumento de gesto territorial e
ambiental, como o termo de compromisso ou o plano de uso tradicional, at que a deciso
sobre a mudana de limites dos parques ou a recategorizao para RDS seja tomada. A
desconfiana entre as partes e a ausncia de vontade poltica impem dificuldades de
103

aproximao e dilogo, restando os conflitos e a relao conflituosa entre a comunidade
caiara e os rgos ambientais.
O bairro da Almada historicamente ocupado por famlias caiaras, que at o final da
dcada de 1980 praticavam a roa de coivara, a caa e a pesca. Com o advento do turismo,
alguns caiaras venderam as suas casas e terrenos, que foram cercados e transformados
em casas de veraneio, pousadas e restaurantes, em uma pequena faixa de praia espremida
entre a serra e o mar.


Imagem de satlite 3 Almada, datada de 06/06/10.
Fonte: Google Earth. Adaptado pelo autor. Acesso em 13/12/10.

A rea, localizada no entorno imediato do PESM, regida pelo ZEE regional e pelo
plano diretor de Ubatuba (Quadro 7; e Mapas 13 e 14).
ZEE PESM Plano Diretor LUOS
Z2T - ocupao
humana de baixo
impacto;
- utilizao de at
20% da rea total da
propriedade para a
execuo de
edificaes, obras e
equipamentos para
empreendimentos
de ecoturismo.
Zona de Amortecimento
- proteo e recuperao
dos remanescentes
florestais e a integridade da
paisagem;
- manuteno ou faixas de
vegetao florestal
localizadas entre o Parque
e as reas destinadas a
atividades e
empreendimentos.
Macrozona de
Meio-Encostas -
- Paisagem como
expresso da
biodiversidade.

- Prioridade de uso
e ocupao de
baixo impacto
ambiental.

Z2 Baixo impacto
- ocupao de baixa
densidade e padres
de construo de
pequena volumetria;
- ocupao mxima
compatibilizada com a
do ZEE.
Quadro 7 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos na Almada.

Cada instrumento prev um tipo de ordenamento e destinao territorial para Almada,
mas as regras de uso e ocupao do solo so complementares, por valorizarem a paisagem
e permitir empreendimentos ligados ao ecoturismo de baixa densidade. No h
contrariedades ou conflitos entre as distintas zonas que abrangem o bairro caiara.

104


Mapa 13 Almada: zoneamentos do PESM e do ZEE.

Contudo, nenhum dos instrumentos reconhece a presena da comunidade caiara na
Almada. No h delimitao cartogrfica das reas caiaras, tampouco mecanismos de
controle da ocupao.


Mapa 14 Almada: zonas do projeto de lei de uso e ocupao do solo.

H uma importante recomendao no plano de manejo do PESM para as reas
abrangidas por sua zona de amortecimento, a de articular com os municpios, a sociedade
e instituies responsveis pelo planejamento territorial, gesto do uso do solo e dos
105

recursos hdricos, o apoio elaborao dos planos diretores municipais e regionais,
adotando as diretrizes do ZEE (item 4.11.4, p. 303). Essa articulao no foi realizada pelos
rgos competentes pelo planejamento territorial.
Segundo os caiaras locais entrevistados, embora os instrumentos aplicveis
Almada prevejam ocupao de baixa densidade e empreendimentos de apoio ao
ecoturismo, a inteno da comunidade evitar ocupaes que no sejam estritamente para
as famlias nativas.
Por outro lado, as lideranas caiaras da Almada relataram que no participam dos
conselhos e colegiados sobre os instrumentos de ordenamento territorial, como o plano
diretor e o ZEE. A influncia sobre o ordenamento territorial est, portanto, a cargo de
agentes que representam interesses no necessariamente coincidentes com os da
comunidade.
O Ncleo Caiara de Picinguaba tombado desde 1983 pela Resoluo n 07 do
Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico Arqueolgico, Artstico e Turstico
(CONDEPHAAT), ligado Secretaria de Cultura do Estado de So Paulo.
A situao de Picinguaba emblemtica, devido aos conflitos resultantes do processo
de ocupao por veranistas, que j constituem mais da metade do bairro. A imagem de
satlite 4 mostra o adensamento das ocupaes.


Imagem de satlite 4 Picinguaba, datada de 06/06/10.
Fonte: Google Earth. Acesso em 15/12/10.

A venda de casas e terrenos de famlias caiaras, a partir da dcada de 1960, marcou
de vez o futuro da comunidade tradicional de Picinguaba. Mesmo com a criao do PESM e
o tombamento de Picinguaba como vila caiara, no houve controle sobre as construes
irregulares das casas de veranistas.
A institucionalizao dos instrumentos de ordenamento territorial ocorreu mais
recentemente e tambm no conseguiu impedir as ocupaes irregulares no bairro. O ZEE
Vila de
Picinguaba
106

trata a rea como Zona de reas Especiais Protegidas, em funo do tombamento e do
PESM. O plano de manejo do parque inclui Picinguaba na ZHCAn (Mapa 15), que
inicialmente previa a realizao de estudos para recategorizao da unidade e a
desapropriao dos imveis de propriedade dos veranistas. O plano diretor utiliza o
zoneamento do PESM para delimitar a rea com a presena de caiaras (Mapa 16). A
proposta de projeto de lei de uso e ocupao do solo, apresentado pela municipalidade,
prev um arranjo de gesto territorial compartilhada (no criada), o que demandaria da
prefeitura aes de controle da ocupao, mediante convnio com a Fundao Florestal.


Mapa 15 Picinguaba: instrumentos e zoneamentos aplicveis

Mapa 16 Macrozoneamento de
Picinguaba. Fonte: Prefeitura Municipal
de Ubatuba. Adaptado pelo autor.

Nos ltimos anos, o debate sobre a destinao territorial do bairro vem gerando
disputas entre os atores envolvidos. As lideranas caiaras da Associao de Moradores do
Bairro de Picinguaba preferem a recategorizao da rea para uma RDS, sem que os
imveis adquiridos ou construdos por veranistas sejam necessariamente desapropriados.
Mas parte dos veranistas vem manipulando a base da comunidade contra esta proposta,
sob a alegao de que eles tero que sair de l, o que geraria a perda da renda de muitas
famlias locais como caseiros e prestadores de servios. Esse grupo de veranistas financiou
a elaborao de um plano de uso do solo para o bairro, que no foi legitimado pela
comunidade. Tambm criou outra associao do bairro, composta por alguns moradores
caiaras.
A reduo dos limites do parque em toda a rea da vila atualmente constitui a posio
oficial do rgo gestor do PESM adotada para o impasse histrico. Caso ela ocorra, a rea
ficar sob gesto exclusiva da prefeitura. Deste modo, caber lei de uso e ocupao do
solo a definio do novo regime jurdico-territorial, com instrumentos de controle das novas
ocupaes e ordenamento daquelas j existentes, de acordo com um microzoneamento.
107

A gesto territorial pela prefeitura preocupa as lideranas caiaras, que temem o
aumento da especulao imobiliria e que o bairro se torne um condomnio de veranistas.
As lideranas da comunidade no concordam com a desafetao da vila dos limites do
PESM. Entendem que Picinguaba deve se tornar uma RDS caiara. Caso isso no ocorra,
preferem a manuteno do bairro como parque, desde que haja ordenamento das
ocupaes existentes e seja feita a identificao das reas onde as construes residenciais
caiaras possam se expandir, com regras claras sobre reformas e ampliaes.
O histrico de venda das casas caiaras, a ausncia de controle sobre a expanso
das casas de veranistas, a desconfiana da comunidade face ao rgo gestor do PESM e a
diviso da comunidade caiara so fatores que atendem apenas aos interesses dos
veranistas e constitui um prejuzo tanto para o PESM como para a cultura caiara que
Picinguaba ainda mantm.
O bairro do Cambury abrangido pelo Parque Nacional da Serra da Bocaina (Mapa
16) e pelo Parque Estadual da Serra do Mar. Ali vivem populaes tradicionais da mesma
origem, mas que se auto-identificam quilombolas e caiaras.
Os caiaras vivem em reas situadas fora dos limites do parque nacional, prximos
praia (Imagem de satlite 5), mas totalmente inseridos no PESM.


Imagem de satlite 5 Cambury. Fonte: Google Earth, de 06/06/10.

Trata-se de uma rea includa na Zona Histrico-Cultural Antropolgica com a
finalidade de regularizar o territrio caiara. Em 2004, enquanto uma soluo fundiria era
negociada, foi instituda uma cmara tcnica com instituies competentes e a comunidade
para regulamentar as atividades realizadas pelas famlias tradicionais do bairro. A cmara
elaborou o Plano de Uso Tradicional (PUT) do Cambury, que estabelece um
microzoneamento e as atividades permitidas em cada sub-zona do bairro (Mapa 17). As
Cambury
PNSB
PESM
108

reas ocupadas por caiaras abrange as sub-zonas de uso sustentvel, residencial,
institucional e de lazer.


Mapa 17 Cambury: ZHCAn e zoneamento do Plano de Uso Tradicional.

A Fundao Florestal apresentou proposta de recategorizao do PESM para uma
RDS. Os caiaras de Cambury no aceitaram a proposta, pois entendem o Cambury como
um territrio que lhes prprio, e desejam uma rea sem afetao, sem regime especial de
proteo. Para eles, a RDS uma categoria que no lhes confere ttulo da terra e impede a
venda de seus imveis. Tampouco daria direito da comunidade de aceitar gente de fora no
bairro. Isso demonstra um posicionamento poltico da comunidade, mas resulta da falta de
informao qualificada sobre os reais efeitos da implantao da RDS, da desconf iana em
relao aos rgos ambientais e tambm da manipulao feita por pessoas de fora da
comunidade interessadas em manter-se no bairro.
Um eventual processo de recategorizao do parque para RDS ter de enfrentar a
questo de fundo, a desapropriao de veranistas e outros ocupantes no-tradicionais em
Cambury. O plano de manejo do PESM prev que as diretrizes e normas de uso para as
reas da ZHCAn ocupadas por titulares de domnio ou posse que no se enquadram na
categoria de moradores tradicionais, sero aquelas estabelecidas para a Zona de Ocupao
Temporria. Trata-se de posseiros ou titulares de registro imobilirio que ainda no foram
indenizados em funo dos processos de desapropriao para regularizao fundiria do
parque.
Os mapas 18 e 19 mostram que o ZEE enquadra a rea do Cambury na Zona de
reas Protegidas. J o plano diretor e o projeto de lei de uso e ocupao do solo tratam o
109

Cambury como macrozona de gesto compartilhada, com diretriz de usos e ocupaes de
usufruto coletivo, preservao ambiental, desenvolvimento turstico e acatamento das
atividades caractersticas do modo de vida e cultura das populaes tradicionais.



Mapas 18 e 19 Cambury: zoneamentos do PNSB e PLUOS.

O projeto Recuperao Socioambiental da Serra do Mar e do Sistema de Mosaicos
da Mata Atlntica
50
, conduzido pela Fundao Florestal, far os estudos de atualizao da
situao fundiria em diversos pontos do PESM, inclusive nos bairros abrangidos pela
ZHCAn. As desapropriaes asseguraro as condies necessrias para a efetividade do
direito territorial das populaes tradicionais em questo.
No entanto, enquanto perdurar o impasse sobre a destinao territorial definitiva, os
instrumentos de ordenamento territorial restaro pouco efetivos para assegurar usos do solo
consonantes com as culturas tradicionais no Cambury.
A par de todos os entraves fundirios observados no trecho de Ubatuba, algumas
consideraes podem ser feitas no que tange aos instrumentos aplicveis s reas caiaras.
O mecanismo utilizado pelo PESM em seu zoneamento, a ZHCAn, inovou no campo
da gesto territorial de UCs e na forma da relao com comunidades tradicionais. Trata-se
de uma iniciativa restrita gesto do Ncleo Picinguaba, pois h outras dezenas de
comunidades caiaras em todo o Estado de So Paulo aguardando solues definitivas no
interior de Parques e Estaes Ecolgicas. O plano de manejo do PESM desviou da lgica
preservacionista da Lei do SNUC. Com a instituio da ZHCAn, ao invs de reassentar
caiaras e quilombolas, incorporou instrumentos pactuados com as comunidades
envolvidas, dando o primeiro passo para assegurar os seus direitos territoriais.
Com o advento da Resoluo n 29/10, da Secretaria Estadual de Meio Ambiente,
ficaram estabelecidos os procedimentos de alterao de limites e mudana de categorias de

50
Conforme informaes prestadas pela coordenadora do projeto, Adriana Mattoso, durante apresentao do
projeto na reunio do conselho do PESM em 18/09/10. O projeto est disponvel em
http://www.fflorestal.sp.gov.br/serramarbid.php.
110

manejo das UCs de proteo integral em So Paulo. Mas a resoluo optou por uma
interpretao conservadora em relao lei do SNUC, no que toca ao instrumento termo de
compromisso, e manteve a diretiva de reassentar populaes tradicionais, mostrando que o
precedente do PUT e da ZHCan foi uma iniciativa isolada no Estado.
Por outro lado, as atividades de roado, por exemplo, praticadas por populaes
tradicionais no interior do PESM, objeto de regulamentao do PUT e no plano de manejo
da unidade (ZHCAn), vm recebendo autorizaes ambientais baseadas no PUT. As
atividades licenciadas em APP para implantao de sistemas agroflorestais so objeto de
Termos de Ajuste de Conduta. Essa experincia subsidiou o contedo da Resoluo n
27/10, da Secretaria Estadual de Meio Ambiente. Com ela, ficou estabelecida uma
autorizao simplificada para pequenos produtores rurais e populaes tradicionais
desenvolverem a agricultura de pousio nas reas de regenerao inicial da Mata Atlntica.
A experincia acumulada pelo processo que levou instituio da ZHCAn pode
orientar outros casos entre populaes tradicionais e UCs. O plano de manejo do PESM, ao
assegurar direitos de populaes tradicionais e criar quatro zonas antropolgicas no interior
da UC, revela os desafios de como ganhar aliados conservao da biodiversidade, ao
combate especulao imobiliria e ao avano das atividades predatrias sobre reas
Protegidas.
J o ZEE do litoral norte incluiu as populaes tradicionais na Zona 1, a mais restritiva,
ou na Zona de reas Protegidas, onde so permitidos o manejo de recursos naturais,
empreendimentos de ecoturismo, pesca artesanal e ocupao humana de baixos efeitos
impactantes
51
. O processo de reviso do ZEE deve delimitar as reas onde vivem as
populaes tradicionais, que tambm esto presentes nas Zonas 2T e 3T, apontando ali
diretrizes de uso e ocupao do solo condizentes com os direitos territoriais dessas
populaes.
Por sua vez, o plano de manejo do PNSB no prev nenhum mecanismo para
viabilizar o uso da terra pelas famlias caiaras do Serto do Ubatumirim que fazem roas de
mandioca e banana em seu interior, na rea de sobreposio com o PESM. Em relao aos
caiaras de Cambury, em uma rea de sobreposio dos dois parques, apenas acata
tacitamente os desdobramentos da ZHCAn daquela unidade, sem implementar aes
concretas.

51
O ZEE no observou a diretiva do PEGC, que desde 1998 confere a garantia de fixao e de
desenvolvimento das populaes locais, atravs da regularizao fundiria, dos procedimentos que possibilitem
o acesso das mesmas explorao sustentada dos recursos naturais e da assessoria tcnica para a
implantao de novas atividades econmicas ou para o aprimoramento das j desenvolvidas, observando-se as
limitaes ambientais da regio (art. 4, V).
111

Na esfera municipal, o plano diretor de Ubatuba prev uma srie de polticas pblicas
para as comunidades tradicionais e chega a delimitar alguns territrios caiaras. Ele foi
elaborado de acordo com o zoneamento do PESM, complementando-o na esfera da
competncia municipal. Mas no dispe de instrumentos do Estatuto da Cidade para
salvaguardar os direitos territoriais dessas comunidades. Tampouco tem instrumentos de
controle do parcelamento do solo nas reas por elas ocupadas, mantendo as condies
para a presso e a especulao imobiliria sobre essas terras.
J nas reas estudadas em Paraty, a situao das comunidades caiaras no muito
diferente. Como ocorre com as comunidades tradicionais inseridas na ZHCAn, em Ubatuba,
elas so abrangidas por zonas especficas na APA Cairuu para assegurar seus direitos
territoriais, mas na prtica tambm so pouco efetivas.
Em Trindade, as primeiras famlias caiaras ocupavam a Praia do Caxadao, segundo
relato de moradores locais. Mas, depois da presso imobiliria a que foram acometidas,
quase todas as famlias foram fixar residncia em outros municpios, e tambm no local
onde hoje a vila (Imagens de satlite 6 e 7). Os espaos ocupados pelos caiaras de
Trindade foram redesenhados a partir da resistncia empreendida contra empresas
imobilirias (como a Adlia-Brascan). A luta foi apoiada pela rede de advogados pro bono da
Sociedade de Defesa do Litoral Brasileiro, o que levou assinatura de um acordo em 1982 e
definiu a ocupao tal como hoje est: a vila e o morro ficaram para a moradia e usos das
famlias caiaras; as reas entre a vila e a Praia do Meio ficaram para as empresas.
Trindade abrangida por duas UCs federais. Uma parte est inserida no PNSB, as
Praias do Caxadao e do Meio, com suas reas marinhas. As duas famlias caiaras que
restaram na Praia do Caxadao no tm sequer a posse assegurada e, embora desejem
manter-se no local, se sentem inseguras pela possibilidade de um dia serem reassentadas
em outra rea, para fora do parque (Imagens de satlite 6 e 7; Mapa 20).


Imagens de satlite 6 e 7 Trindade, datada de 06/06/10.
Fonte: Google Earth. Acesso em 14/12/10. Adaptado pelo autor.

112

De acordo com os dados coletados nas atividades campo e com as entrevistas feitas
com lideranas locais, as reas utilizadas para a pesca pelos caiaras de Trindade
abrangem as reas do PNSB, na Zona de Uso Extensivo/Segmento Praia de Trindade. Ela
tem como objetivo geral facilitar a educao ambiental, o lazer e a recreao intensiva, em
harmonia com o meio, mas sequer menciona a pesca, nem mesmo como um conflito.
Essa rea marinha do parque, que segue da Praia do Meio at a Cabea do ndio, se
estendendo por toda a Praia do Caxadao e seu costo rochoso, historicamente utilizada
pelos caiaras para a pesca, conforme constatao feita a partir das atividades de campo.
Na rea existem trs redes de cerco, que uma arte de pesca na qual os peixes entram e
ficam rodando sem conseguir sair. Os pescadores visitam o cerco com barco do tipo
voadeira entre trs e quatro vezes ao dia, de onde retiram o pescado apto ao consumo e
venda. A atividade envolve quatro pescadores, a maioria jovens, da atual gerao de
trindadeiros, que trabalham de forma cooperativada. O pescado armazenado no gelo
dentro de isopores e quando atinge uma determinada quantidade ou perodo de tempo
vendido para um atravessador de Paraty. Parte do pescado vendida diretamente na rede
de restaurantes da vila, outra parte consumida pelas famlias dos pescadores ou
distribuda para amigos e comunidades vizinhas.


Zoneamento do Parque Nacional da Serra da Bocaina.

Macrozoneamento do anteprojeto de Plano Diretor.
Mapas 20 e 21 Trindade: zoneamento do PNSB e mesozoneamento do anteprojeto de lei do Plano Diretor.
Fontes: Ibama (2005) e Prefeitura Municipal de Paraty (2010) (mapa do Anexo 23).

O costo do Caixadao, onde est a Piscina Natural, uma rea segura para a pesca
tradicional quando o mar est agitado, pois ali um lugar mais protegido, situado ao fundo
da enseada, de guas calmas. A piscina do Caixadao uma rea abrigada, utilizada como
apoio para ir e voltar dos cercos. Quando o mar est grosso, picado, a atividade pesqueira
feita a partir dali, com uso de canoas e no com voadeiras.
113

O rgo gestor da unidade no fiscaliza tampouco probe essa atividade e os
pescadores a exercem livremente, parecendo haver um acordo tcito entre as partes. No
entanto, os caiaras que pescam no interior do PNSB no se sentem plenamente seguros
quanto continuidade de suas atividades. Por isso, se mostram interessados em firmar um
acordo ou compromisso com o rgo gestor do parque no sentido de manter a pesca e
regulament-la. Embora na prtica a pesca no seja um conflito com o parque, podendo at
constituir um atrativo a mais no uso pblico da unidade, h receios das partes em tratar
desse tema, devidos ao ambiente de desconfianas e s concesses que tero que fazer
em um eventual acordo.
Os principais conflitos descritos no plano de manejo do PNSB so a ocupao
desordenada na Praia da Trindade, a populao residente, o turismo intensivo e os
caminhos e trilhas secundrias. O planejamento do parque prev atividades de recreao
nas praias e na Piscina do Caixadao, bem como interpretao ambiental na trilha Rochedo
Cabea do ndio e na cachoeira Pedra que Engole. Estabelece a desapropriao dos
imveis pertencentes aos moradores e a retirada daqueles que se estabeleceram
ilegalmente na rea, dentre outras medidas descritas na pgina 6.166.
Formalmente, essa diretiva de reassentamento dos caiaras de Trindade est em
desacordo com a orientao do roteiro metodolgico de planos de manejo de parques,
utilizado pelo ICMBio. O roteiro prev que as populaes tradicionais com previso de
reassentamento, devero estar abrangidas pela zona de ocupao temporria, sequer
prevista no plano de manejo do Parque da Bocaina.
A maior parte das famlias caiaras de Trindade mora na vila e na Praia de Fora,
portanto fora do parque, no interior da APA Cairuu. Os espaos utilizados pelos caiaras
esto inseridos em diferentes zonas da APA (Mapa 22): Zona de Preservao da Vida
Silvestre, que abrange as reas elevadas e bem preservadas; Zona Residencial e Turstica,
onde est a vila e onde h uma rea de reserva fundiria para as famlias caiaras (o
Morro, entre as Praias de Fora e do Cepilho); Zona de Conservao Costeira; Zona de
Uso Conflitante, onde esto os quiosques da Praia de Fora; e Zona de Uso Comunitrio,
Cultural, Educacional, Esportivo e de Lazer, onde esto as reas de uso comunitrio e as
propriedades da companhia imobiliria Trindade Desenvolvimento Territorial.
O anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty trata Trindade como ncleo urbano
isolado, que ser objeto de um microzoneamento para definir as reas urbanas
consolidadas e de expanso, os parmetros para parcelamento, uso e ocupao (art. 283).
O mesozoneamento proposto pela prefeitura divide as reas de Trindade de acordo com o
PNSB e a APA Cairuu, sendo que esta ltima subdivida em mesozonas abaixo e acima
114

da cota 100 metros. Embora o permetro do mesozoneamento esteja diferente, o regime
jurdico de usos do solo e manejo de recursos naturais parece estar consoante ao
zoneamento da APA Cairuu (Mapas 22 e 23; e Quadro 8).


Zoneamento da APA Cairuu.

Mesozoneamento do anteprojeto de lei do Plano Diretor.
Mapa 22 e 23 Trindade: zoneamento da APA Cairuu e mesozoneamento do anteprojeto de lei do Plano
Diretor. Fontes: Ibama, 2005; Prefeitura Municipal de Paraty, 2010 (mapa do Anexo 22).

A aplicao dos instrumentos em Trindade traz as regras colacionadas no quadro 8:

Zoneamento
PNSB
Zoneamento
APA Cairuu
Macrozoneamento
Plano Diretor
Mesozoneamento
Plano Diretor
Zona de Uso
Intensivo
- uso pblico;
-
desenvolvimento
econmico e
social, com
envolvimento da
populao;

- conservao
das reas de
maior potencial
biodiversidade
Zona de Preservao da Vida
Silvestre
- preservao e conservao
dos ecossistemas;
- conservao da cultura caiara
(manejo florestal para canoas).

Zona de Conservao
Costeira
- integridade da paisagem
natural, sem interferncias
construtivas;
- manejo por populaes
tradicionais.

Zona Residencial e Turstica
- ocupao residencial e
turstica, com tendncias e
possibilidades de expanso;
Macrozona Serra
da Bocaina

- preservao
ambiental;
- turismo
sustentvel;
- preservao de
stios histricos e
patrimnio cultural.
Mesozona do PNSB
- preservao dos
ecossistemas.

Mesozona da
Enseada das
Laranjeiras e de
Trindade abaixo da
cota 100
- ordenamento e
controle dos
aglomerados urbanos
existentes;
- estmulo s
atividades tursticas;
- preservao do
patrimnio cultural e
ambiental
. Principais
conflitos:
- ocupao
desordenada;
- populao
Macrozona da
Enseada das
Laranjeiras e de
Trindade
- controle
115

residente;
- turismo
intensivo;
- caminhos e
trilhas
secundrias

- disciplina da ocupao e
parcelamento do territrio.

Zona de Uso Comunitrio,
Cultural, Educacional,
Esportivo e de Lazer
- ocupao por instalaes de
carter social.
urbanstico nos
nveis de mdia e
baixa densidade
dos ncleos
urbanos isolados
de Trindade;
- usos agrcolas
sustentveis;
- turismo.
Mesozona da
Enseada das
Laranjeiras e de
Trindade acima da
cota 100
- preservao dos
ecossistemas a
localizados e o seu
uso sustentvel.
Quadro 8 - Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos em Trindade.

Os instrumentos parecem complementar-se ao estabelecer um gradiente de
preservao, usos e ocupaes ordenadas de baixa densidade, e atividades tursticas.
O zoneamento da APA Cairuu a regra geral para os tipos de uso (residencial,
comercial, comunitrio e de lazer). O plano diretor pode complement-lo e estabelecer um
microzoneamento, regras edilcias com padronizao urbanstica e ordenamento das
ocupaes existentes, bem como prever instrumentos de controle e monitoramento de
novas construes.
O plano diretor dever delimitar Trindade como territrio caiara, para nortear todo o
planejamento territorial mencionado, sem prejuzo para as ocupaes residenciais,
comerciais e com fins tursticos existentes.
A delimitao nos mapas do plano diretor foi requerida pelas associaes de
moradores e pescadores de Trindade durante a reunio sobre o tema realizada no dia
21/10/10. Na ocasio, foi lida e apresentada prefeitura e equipe da UERJ uma carta em
que expem os motivos do pedido. A demanda resultado das lutas contras as empresas
sobre aquelas terras e visa impedir futuras investidas da especulao imobiliria. O pleito
comunitrio visa assegurar o espao da comunidade, os recursos e as condies para as
famlias viverem bem sem precisar deixar o local onde nasceram e mantm a sua cultura.
No que se refere aos usos no interior do PNSB, a atividade pesqueira pode ser objeto
de um termo de compromisso, para dar segurana de acesso aos espaos tradicionalmente
utilizados pelos trindadeiros, que conformam o seu territrio de uso. No mesmo sentido,
pode ser estabelecido instrumento junto SPU, o TAUS, para assegurar a posse das
famlias que vivem na Praia do Caxadao.
As reas das enseadas do Sono, Ponta Negra, Juatinga e Cajaba, ocupadas por
comunidades caiaras, esto abrangidas pela Zona de Expanso das Vilas Caiaras, da
APA Cairuu (Mapa 24). Nessas reas onde a Reserva Ecolgica da Juatinga,
administrada pelo Instituto Estadual do Ambiente (INEA), sobreposta APA Cairuu.
Trata-se de uma rea onde os recursos naturais se encontram bem preservados,
graas presena das comunidades caiaras e dificuldade de acesso, feito
116

exclusivamente por trilha ou por mar. As principais ameaas s reas protegidas so a
especulao imobiliria, a indefinio fundiria e o turismo desordenado.
As comunidades caiaras abrangidas pela ZEVC, conforme mostra o Mapa 24, so
52
:
Praias do Sono (54 famlias), Ponta Negra (23 famlias), Cairuu das Pedras (5 famlias),
Saco das Enchovas e Martim de S (5 famlias), Ponta da Juatinga (25 famlias, 54
edificaes), Pouso da Cajaba (72 famlias e 24 casas de turistas), Ipanema (4 famlias e 3
posses de veraneio), Calhaus (35 famlias e 8 posses de veraneio), Itaoca (5 famlias) e
Grande da Cajaba (23 famlias, com 6 casa na praia, 1 casa de proprietrio e 16 casas no
caminho da cachoeira). No Saco do Mamangu: Baixio, Cruzeiro, Ponta do Romana e as
trs outras pequenas praias dessa regio, que totalizam cerca de 140 famlias, computadas
durante a elaborao do plano de manejo da APA, em 2000
53
.


Mapa 24 Zonas de Expanso das Vilas Caiaras da APA Cairuu.
Fonte: Ibama, 2005. Adaptado pelo autor.

52
De acordo com dados levantados em 2000, constantes do encarte Socioeconmico do Plano de Manejo da
APA (Ibama, 2005, pp. 159-176).
53
Segundo o sr. Francisco Xavier (Ticoti), caiara do Pouso e articulador do Frum de Comunidades
Tradicionais, o nmero de famlias e ocupaes veranistas a seguinte: Cairuu das Pedras (4 famlias), Saco
das Enchovas (4 famlias) e Martim de S (1 famlia), Saco da Rombuda (1 famlia), Ponta da Juatinga (30
famlias), Sumaca (1 famlia), do Pouso da Cajaba (87 famlias e 40 casas de veranistas, sendo que 30 foram
edificadas aps a criao da Reserva da Juatinga). Entrevista realizada em 17/11/10.
Um levantamento atualizado foi feito por Cortines et. al. (2011), que contabilizou 1430 pessoas, 460 famlias,
distribudas em oito comunidades com mais de 50 pessoas (Sono, Ponta Negra, Juatinga, Pouso, Calhaus,
Ponta da Romana, Cruzeiro, Baixio, alm de outros doze ncleos com menos de 50 pessoas (Cairuu das
Pedras, Saco das Anchovas, Martim de S, Ponta da Rombuda, Sumaca, Saco Claro, Saco da Sardinha,
Ipanema, Gaietas, Itaoca, Praia Grande da Cajaba, Cadeia Velha).
117

Nas praias do Sono e da Ponta Negra, a pesca (com cerco flutuante e rede de espera)
e o turismo so as principais atividades desenvolvidas pelos caiaras; as roas e o
artesanato so feitos somente pelos mais antigos. As famlias caiaras de Cairuu das
Pedras, Saco das Enchovas, Martim de S, Ponta da Juatinga e Costo das Araras vivem
da pesca, de roas de subsistncia e da caa para complementar a alimentao; algumas
ainda fazem artesanato. No Pouso da Cajaba as fontes de renda esto ligadas pesca, ao
turismo e aos servios de caseiro, mas a pequena agricultura e o artesanato tambm so
realizados. Em Ipanema, Escalu, Itaoca e Praia Grande da Cajaba as comunidades vivem
basicamente da pesca e, nos ltimos anos, tambm do turismo. Apenas na Praia Grande
ainda h agricultura de subsistncia das famlias que resistiram para ficar em suas terras. As
comunidades do Saco do Mamangu tm como principais atividades a pesca, o artesanato,
os servios de caseiro, trabalhos na construo civil e servios de apoio ao turismo
54
.
Em trs dessas comunidades caiaras, o conflito fundirio mais expressivo. No
Sono, desde a dcada de 1970, a comunidade caiara resiste contra a especulao
imobiliria para garantir a permanncia no seu territrio de origem e com isso manter suas
tradies e costumes. H uma ao discriminatria, em grau de recurso no STF, movida
pelo governo estadual contra Gibrail Nubille Tannus, conhecido grileiro da regio, em torno
da propriedade de uma gleba de terras, tambm reclamada pela Unio. Alm disso, a
comunidade tem dificuldades de acesso ao seu territrio, em funo das restries impostas
pelo Condomnio Laranjeiras, o mais luxuoso de toda a regio.
Em Martins de S, h uma forte presso imobiliria sobre as terras ocupadas pelo Sr.
Manoel dos Remdios (Seu Maneco), cuja famlia vive na praia h duas geraes. No intuito
de expuls-lo e viabilizar um empreendimento hoteleiro de luxo, especuladores propuseram
uma ao de reintegrao de posse contra ele, que foi julgada improcedente. O usucapio
pedido pelo Seu Maneco foi indeferido e suas posses no esto formalmente garantidas.
Na Praia Grande da Cajaba, at 2002, a comunidade caiara era composta por
aproximadamente 200 habitantes. Mas ela no resistiu presso financeira, fsica e
psicolgica exercida pela famlia de Gibrail Nubille Tannus, inclusive por meio de aes
possessrias, com base em contratos de comodato firmados ardilosamente com os
caiaras. A famlia Tannus utilizou o Estado, agentes da polcia e o antigo do Instituto
Estadual de Florestas (RJ), para acuar os caiaras, ignorantes dos seus direitos, induzindo

54
As atividades praticadas pelas comunidades caiaras do Sono a Cajaba foram identificadas em campo pelo
autor e a partir das informaes levantadas pelo projeto Fortalecimento do Mosaico Bocaina (BUSSOLOTTI et.
al., 2010) e constantes do plano de manejo da APA Cairuu (IBAMA, 2005).
118

ao abandono ou a venda de suas terras
55
(LOURIVAL, 2009). Hoje, restam apenas duas das
23 famlias caiaras que viviam no local at 2002, que ainda lutam por seus direitos
territoriais e ambientais.
A grilagem de terras e a especulao imobiliria sobre as terras ocupadas por caiaras
oficialmente reconhecida pelo governo estadual, segundo o qual:
Querendo tomar o domnio das terras incorporadas sua propriedade,
Gibrail Tannus passou a tomar atitudes violentas contra os caiaras, que
no aceitavam a idia de abandonar as terras desde sempre cultivadas e
habitadas por, pelo menos, trs geraes de suas famlias. A partir da
estabeleceu-se o confronto (Atlas Fundirio do Estado do Rio de Janeiro,
1991, p. 159).

A regularizao fundiria para as famlias caiaras dever do governo estadual desde
a edio da Lei n 1.859/91, ato que autorizou a criao por decreto da REJ. Em 2005, foi
editada a Lei estadual n 2.393/95, que prev a permanncia de populaes tradicionais em
UCs fluminenses, mediante a concesso de direito real de uso das reas ocupadas. A Lei
estadual n 3.192/99 tambm trata do direito de pescadores s terras que ocupam. No
entanto, at hoje pouco foi feito. A gesto estadual sobre a Reserva da Juatinga marcada
pela derrubada de ranchos caiaras na Praia Grande da Cajaba e pelo uso de fora policial
contra as famlias locais, abuso de autoridade j objeto de aes judiciais.
A APA Cairuu, visando salvaguardar a cultura, as reas de moradia e uso, bem como
o padro arquitetnico dos assentamentos caiaras, instituiu as Zonas de Expanso das
Vilas Caiaras (ZEVC). Nessas reas proibida a expanso da ocupao residencial por
pessoas que no sejam nascidas e moradoras das comunidades caiaras, bem como a
construo de novas residncias e quaisquer edificaes que no se destinem
exclusivamente ao atendimento das necessidades de moradia, trabalho, lazer, reli gio e
sobrevivncia das comunidades caiaras nativas e residentes locais.
Entretanto, as regras da ZEVC so de difcil aplicao. que existem dezenas de
imveis de veranistas, que adquiriram casas ou lotes de caiaras nessas reas e que
obviamente reformaram ou ampliaram as residncias.
Os fatos que geram a venda de casas e lotes dos caiaras para veranistas decorrem
de uma conjugao de fatores. As prticas agrcolas e extrativistas tradicionalmente
realizadas pelas comunidades caiaras foram repreendidas pelos rgos ambientais a partir
da criao das UCs, principalmente pela REJ. Os estoques pesqueiros da regio foram
reduzidos pela pesca predatria. O aumento da visitao pblica na regio atraiu um
nmero crescente de turistas regio. O turismo restou, ento, como importante fonte de

55
Fato amplamente noticiado e motivador de um manifesto do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais,
disponvel em http://www.fboms.org.br/detalhes.asp?id=180&cat_id=4&cat_nome=Cartas%20&topo=SUB&dnom
e=Manifesto%20Reserva%20Ecol%C3%B3gica%20da%20Juatinga%20&idioma=
119

renda para as famlias caiaras. A falta de perspectiva ou alternativa econmica e a relao
prxima com os turistas levaram venda de terrenos e casas de dezenas de famlias
caiaras. Em alguma medida, elas mesmas passaram a integrar e induzir o mercado
imobilirio sobre as suas prprias residncias e terrenos.
As lideranas das comunidades alegam que apenas os caiaras so repreendidos,
enquanto casas e manses de veranistas se espalham nas zonas de vilas caiaras, o que
gera descrena e indignao em face dos rgos ambientais. Como os caiaras esto mais
presentes no local, eles so mais suscetveis s aes de fiscalizao ambiental. Por outro
lado, jamais foi realizado um trabalho de educao jurdico-ambiental com os caiaras em
relao s regras do plano de manejo, ou qualquer explicao didtica sobre os efeitos da
ZEVC. Os veranistas burlam o zoneamento da APA sob o pretexto de promoverem apenas a
reforma das casas compradas dos caiaras, que no proibida expressamente.
O fato que a soma desses fatores colocam em xeque a funcionalidade da Zona de
Expanso das Vilas Caiaras da APA de Cairuu, enfraquecendo a cultura e o direito de
opo das famlias caiaras de decidirem o seu prprio destino.
A ZEVC e todas as demais zonas da APA Cairuu, embora alinhadas aos direitos
territoriais e ambientais das comunidades caiaras, no resolvem o impasse fundirio.
Em 2010, foram iniciados os estudos contratados pelo rgo estadual de meio
ambiente para enquadrar a REJ em uma das categorias do SNUC. Esse processo visto
por muitos atores como uma oportunidade de solucionar os conflitos fundirios e reforar o
combate especulao imobiliria.
Vrias categorias esto sendo debatidas pelos atores envolvidos, como criar um
parque estadual nas reas elevadas e uma RDS nas reas baixas, ou desafetar a rea da
REJ onde esto as comunidades caiaras, ficando a APA Cairuu sem a sua sobreposio.
As lideranas caiaras e do Frum de Comunidades Tradicionais preferem a criao de uma
RDS, pois a consideram categoria adequada para o caso. Seu regime jurdico mais focado
que o da APA para garantir o direito territorial das comunidades caiaras. Se as reas
ocupadas por comunidades caiaras ficarem abrangidas pela APA, o processo de
especulao imobiliria ganhar fora e se intensificar (inclusive com apoio do
microzoneamento decorrente do novo plano diretor de Paraty, conforme exposto adiante).
Mas as lideranas das comunidades envolvidas esto preocupadas com o resultado
do processo de recategorizao da Reserva da Juantinga. Uma delas o jogo de interesses
e contra-informao que pode ser feito por atores polticos locais, prefeitura,
empreendedores imobilirios e veranistas contra a criao de uma eventual RDS, pois ela
120

impedir investimentos imobilirios na regio. A desafetao da REJ das reas caiaras, ou
a manuteno dessas reas como APA, atende aos interesses desses atores.
Outra preocupao se as prprias comunidades caiaras aceitaro eventual
desapropriao dos imveis dos veranistas, como efeito da regularizao fundiria, no caso
de uma RDS. H quarenta e cinco casas de veraneio existentes no Pouso, outras sete em
Escalu, nove na Ponta Negra e sete no Sono, sendo que muitas delas geram renda para
os caiaras como caseiros e prestadores de servios associados. Soma-se a isso o
interesse de muitas famlias caiaras em manterem a possibilidade de vender suas posses
para terceiros, o que com a RDS restaria impossvel. De tal forma que muitas comunidades
so divididas ou induzidas a desentendimentos sobre o futuro de seus territrios e sobre
como se posicionar com os veranistas interessados em adquirir as suas posses ou manter-
se nas reas j adquiridas.
Caso seja criada a RDS, as posses das famlias caiaras sero asseguradas por
contrato de concesso de direito real de uso. Mas, nesse ponto, h polmica quanto ao
carter de inalienabilidade das terras, dizer: o direito de venda dos terrenos e casas dos
caiaras, questo que usualmente consta nos contratos de concesso de direito real de uso.
A venda entre comunitrios parece ser natural. Mas se lhes for admitido vender seus
terrenos e casas para terceiros, a RDS praticamente no far sentido.
Ainda, outro assunto polmico se a pretendida RDS ser estadual ou federal, pois os
rgos federais dispem de programas e projetos especficos para populaes tradicionais.
O rgo ambiental federal ter mais experincia acumulada na gesto de UCs de uso por
populaes tradicionais, porquanto que governo estadual ostenta um histrico de
arbitrariedades e prevaricaes na rea da REJ, at hoje com uma gesto incipiente e sem
atuao no campo das polticas pblicas para caiaras.
Alm disso, atores envolvidos no processo revelaram que o interesse do governo
estadual criar um parque nas reas mais elevadas e pouco povoadas, para cumprir as
metas de conservao sob proteo integral. As reas caiaras ficariam sob domnio da
APA, com as ZEVC. A eventual criao de um parque estadual implicar discutir a
delimitao com as comunidades, para que delas no se subtraiam reas de uso e
mobilidade (j mapeadas e regulamentadas pelo zoneamento da APA).
Resta saber, ainda, se haver entendimento entre os governos estadual e federal
sobre o controle do territrio onde hoje a REJ (estadual) se sobrepe APA Cairuu
(federal). Isso requer uma discusso sobre limites, regularizao e ordenamento fundirio,
gesto territorial e ambiental, alm do acesso a polticas pblicas e do desenvolvimento de
bons trabalhos com as comunidades caiaras.
121

De toda forma, a recategorizao constitui uma oportunidade para garantir que o
territrio protegido pela(s) nova(s) unidade(s) de conservao efetive de vez os direitos
caiaras de disporem com exclusividade de acesso aos espaos e recursos naturais de que
necessitam para a sua sustentao econmica, reproduo fsica e cultural. Inclusive, uma
poro marinha pode ser includa na nova UC, para garantir exclusividade no acesso aos
recursos pesqueiros prximos dos costes rochosos para comunidades caiaras da regio.
No entanto, os interesses em jogo colocam em dvida qual ser o desfecho dessa
recategorizao. Dependendo do resultado, restar aos caiaras o destino de tantas outras
famlias que venderam suas terras para turistas ou que foram levadas a sarem pelas
excessivas restries das UCs e por ameaas de especuladores: as periferias da cidade.
Enquanto no se efetiva a recategorizao da REJ e at que seja institudo o plano de
manejo da nova UC, valer o regime jurdico da ZEVC da APA Cairuu. Mas essas zonas
somente sero efetivas com a complementao de instrumentos municipais de controle da
ocupao do solo, que at o momento de fechamento deste trabalho no constavam do
anteprojeto de lei do novo plano diretor de Paraty.
As reas de usos dessas comunidades caiaras esto abrangidas pela Zona de
Conservao Costeira (Mapa 24) constituda por reas de mata em estgio inicial e mdio
de regenerao destinada para conservao da natureza, extrativismo, manejo
agroflorestal e roas em matas de capoeira. Na ZPVS, mais preservada, pode-se autorizar a
retirada de madeiras para confeco de canoas e atividades de subsistncia.
O anteprojeto de lei do plano diretor parece estar alinhado com a ZEVC, pois prev
ocupao de baixssima densidade, com restrio de novas ocupaes e ordenamento dos
ncleos tradicionais com vistas preservao da cultura caiara (Mapas 25 e 26).



Mapas 25 e 26 Macrozona e Mesozonas das Enseadas do Pouso, Juatinga e Sono.
Fonte: Prefeitura Municipal de Paraty, 2010 (mapas dos Anexos 5 e 21). Adaptador pelo autor.
122

A relao entre os instrumentos de ordenamento do territrio compreendido pela REJ
e APA Cairuu apresentada no quadro 9.

Zoneamento / Plano de
Manejo da APA Cairuu
Macrozoneamento
Plano Diretor
Mesozoneamento
Plano Diretor
Zona de Preservao da
Vida Silvestre
- preservao e
conservao dos
ecossistemas;
- viabilizao da
conservao da cultura
tradicional das comunidades
caiaras (manejo).

Zona de Conservao
Costeira
- integridade da paisagem
natural;
- extrativismo, manejo
agroflorestal e roas em
matas de capoeira.

Zona de Expanso das
Vilas Caiaras
- proibida a expanso da
ocupao residencial por
pessoas que no sejam
nascidas e moradoras das
comunidades caiaras.
Macrozona das Enseadas do
Pouso, Juatinga e Sono
- preservao ambiental:;
- ocupao humana restrita: efetivo
controle da ocupao humana com
nveis de baixssima densidade,
com controle da ocupao
residencial e ordenamento dos
ncleos tradicionais com vistas
preservao da cultura caiara;
- turismo sustentvel: incentivo ao
turismo costeiro contemplativo e de
servios tursticos restritos, e ao
ecoturismo e a capacitao da
mo-de-obra local;
- uso sustentvel dos recursos
naturais: apoiar o uso dos recursos
pesqueiros e hdricos disponveis,
as atividades de maricultura, o
extrativismo vegetal para
artesanato, e o manejo
agroflorestal sustentvel;
- usos agrcolas sustentveis: apoio
ao desenvolvimento da agricultura
tradicional caiara.
Mesozona das Enseadas do
Pouso, Juatinga e Sono
abaixo da cota altimtrica de
100 metros (ME-8.1)
- ordenamento das ocupaes
existentes, a restrio de
novas ocupaes, a
preservao do patrimnio
histrico, cultural e ambiental,
o ordenamento das atividades
de turismo sustentvel e a
manuteno da qualidade de
vida das pessoas que a
habitam.
Mesozona das Enseadas do
Pouso, Juatinga e Sono
acima da cota altimtrica de
100 metros (ME-8.2)
- presena de encostas com
excelente estado de
conservao da cobertura
vegetal;
- diretriz exclusiva a
preservao dos ecossistemas
locais.
Quadro 9 Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos do Sono a Cajaba.

Apesar da aparente complementaridade entre os instrumentos, a expresso
restries de novas ocupaes, previsto para a mesozona abaixo da cota 100, d margem
a interpretaes, pois restrio no significa o mesmo que vedao de novas ocupaes.
No caso, por se tratar de um territrio tradicional, ocupado por caiaras, as restries s
fazem sentido se operar efeitos quanto a novas ocupaes por no-caiaras, tal como
previsto no zoneamento da APA (ZEVC). As famlias caiaras naturalmente crescero,
demandando novas reas para moradia, o que lhes constitui um direito. Ademais, o critrio
da cota de altitude deve ser discutido com a comunidade, pois algumas reas acima da cota
100 metros so usadas para roas, retirada de madeira e at ocupaes residenciais,
situaes j amparadas pelo plano de manejo da APA.
A proposta do plano diretor remete a uma questo de fundo, que a dicotomia entre
territrios de direitos de populaes tradicionais e zonas de uso. Os primeiros tm um fim
especfico, que garantir o direito territorial de populaes tradicionais. As zonas de uso, ou
de interesse, por sua vez, previstas no anteprojeto de lei do plano diretor, refletem uma
123

mediao de mltiplos interesses que esto no mesmo nvel de proteo jurdica, como
interesses por ocupao residencial-turstica, de natureza individual. Mas esses interesses
devem estar submetidos aos direitos coletivos e indisponveis dos caiaras, enquanto
sujeitos dos direitos previstos na Poltica Nacional de Povos e Populaes Tradicionais.
Isso implica ponderar que a expresso restrio deve ser substituda por outra sem
dubiedades, pois precisa ficar claro que as novas ocupaes somente podero ocorrer para
o caso da expanso das casas caiaras, dentro dos seus territrios de direitos, que
prevalecem sobre zonas de uso e interesses (imobilirios).
Por isso, tambm, que a prefeitura de Paraty deve delimitar, desde logo, todas as
reas onde vivem populaes tradicionais caiaras, no macro e no mesozoneamento,
utilizando como referncia cartogrfica as Zonas de Expanso das Vilas Caiaras (de
moradia) e as Zonas de Conservao Costeira (de manejo mltiplo pelos caiaras),
institudas pelo plano de manejo da APA Cairuu. Nos mapas do anteprojeto de lei, apenas
o Pouso da Cajaba est apontado como rea de Especial Interesse, mas tambm sem a
devida delimitao. O plano diretor dever ainda elencar instrumentos de controle de usos e
ocupaes que tornem efetivas a vedao das novas edificaes.
Alm disso, preciso instituir na lei do plano diretor um sistema de gesto territorial
integrado ao plano de manejo e zoneamento da APA Cairuu.
Na prtica, essa relao de complementaridade entre o plano diretor e o zoneamento
da APA no se afigura assim to clara e fcil de estabelecer, dado que os interesses
imobilirios sobre algumas reas includas nas Zonas de Vilas Caiaras podero exercer
influncia no microzoneamento municipal, em um momento posterior ao plano diretor, em
que as disputas se acirraro.
Nesses espaos de ocupao caiara, duas reas sob forte presso da especulao
imobiliria, para construo de hotis de alto padro, so abrangidas pela Zona de Uso
Comunitrio, Cultural, Educacional, Esportivo e de Lazer (ZUCEL) da APA Cairuu: a Praia
Grande da Cajaba e Martins de S (Mapa 27). So duas praias de expressiva beleza
cnica, onde vivem poucas famlias caiaras que resistem h anos presso de sedizentes
proprietrios de terras.

124


Mapa 27 Zona de Uso Comunitrio, Cultural, Educacional, Esportivo e de Lazer.
Fonte: Ibama, 2005. Adaptado pelo autor.

A ZUCEL, de acordo com o plano de manejo da APA Cairuu, se caracteriza por reas
de altssimo interesse paisagstico, cultural e comunitrio, que s podero ser ocupadas
por instalaes de carter social, educacional, esportivo, artstico e cultural com pouca
interferncia na harmonia da paisagem e nenhum impacto ambiental, onde proibida a
Construo de residncias, pousadas, e qualquer uso que no tenha objetivos
educacionais, esportivos, culturais, ambientais e sociais (IBAMA, 2005, pp. 67-68). Esse
instrumento inviabiliza os interesses de construo de resorts e outros empreendimentos
dessa natureza.
Para efetivar as diretrizes do macro e do mesozoneamento para as vilas caiaras, bem
como complementar as regras de uso e ocupao do solo previstos no plano de manejo e
zoneamento da APA Cairuu, o novo plano diretor de Paraty ter ainda que prever uma
srie de instrumentos de controle da ocupao e combate especulao imobiliria. Trata-
se de medidas de aplicao duvidosa, pois os interesses econmicos podem conferir outros
rumos durante os futuros debates de elaborao do microzoneamento.
A perspectiva de representantes de comunidades caiaras, ativistas e gestores de
UCs sobre a futura lei do microzoneamento municipal que a prefeitura vem trabalhando
para a desconstituio do zoneamento da APA Cairuu, especialmente a ZEVC e a ZUCEL,
para atender aos interesses imobilirios na regio.
A situao do Saco do Mamangu semelhante. Trata-se de uma das reas com
maior beleza cnica do municpio de Paraty e onde vivem comunidades caiaras. Apesar de
estarem totalmente inseridas na APA Cairuu e em uma parte na REJ, suas reas esto
125

ocupadas por dezenas de casas e manses de veranistas, o que descaracteriza as vilas
caiaras e, ao lado do turismo nutico descontrolado, expe a risco os ecossistemas locais.
O anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty parece ser mais restritivo que o plano
de manejo da APA Cairuu (Mapas 28 e 29), para as reas do Pontal, Praia Grande e outras
reas prximas entrada do Saco do Mamangu, previstas como Zona Residencial e
Turstica pela APA, onde possvel haver edificaes de veranistas. Segundo o anteprojeto
de lei municipal, novas ocupaes no sero permitidas nessas reas. Mas isso se o termo
restrio implicar em vedao a novas ocupaes no-caiaras, conforme ressalvado
anteriormente.


Mapas 28 e 29 Saco do Mamangu: instrumentos e zoneamentos aplicveis.
Fonte: Ibama, 2005. Prefeitura Municipal, 2010 (mapa do Anexo 20). Adaptador pelo autor.

As reas abrangidas pela Zona de Expanso das Vilas Caiaras Ponta da Romana,
Vila Cruzeiro, Baixio, Regato e Curupira mantm-se restritas ocupao das famlias
caiaras, de acordo com o anteprojeto de lei municipal do plano diretor.
O Quadro 10 apresenta as diferentes zonas aplicveis ao Saco do Mamangu, cujos
instrumentos parecem relacionar-se de maneira complementar.

Zoneamento / Plano de Manejo da
APA Cairuu
Macrozoneamento
Plano Diretor
Mesozoneamento
Plano Diretor
Zona de Preservao da Vida Silvestre
- preservao e conservao dos
ecossistemas
- manejo florestal).
Zona de Conservao Costeira
- integridade da paisagem natural;
- extrativismo, manejo florestal e roas
em matas de capoeira.
Zona de Expanso das Vilas Caiaras
- proibida a expanso da ocupao
Macrozona do Saco do
Mamangu
- preservao ambiental;
- ocupao humana
restrita: efetivo controle da
ocupao humana com
nveis de baixssima
densidade, com controle da
ocupao residencial e
ordenamento dos ncleos
Mesozona do Saco do
Mamangu abaixo da
cota altimtrica de 100
metros
- ocupaes isoladas e
pequenos aglomerados
humanos, sendo alguns
de comunidades
tradicionais caiaras;

126

residencial por pessoas que no sejam
nascidas e moradoras das comunidades
caiaras
Zona Residencial e Turstica
- ocupao residencial e turstica, com
tendncias e possibilidades de expanso;
- disciplinada da ocupao e
parcelamento do territrio.

tradicionais com vistas
preservao da cultura
caiara;
- turismo sustentvel
- uso sustentvel dos
recursos naturais.
- usos agrcolas
sustentveis.
- restrio a novas
ocupaes, o
ordenamento das
ocupaes existentes,
Mesozona do Saco do
Mamangu acima da
cota altimtrica de 100
metros
- preservao ambiental.
Quadro 10 - Aplicao de zonas/instrumentos sobrepostos no Mamangu.

Na proposta de reviso do plano diretor, o microzoneamento pode reforar as medidas
de controle das novas ocupaes e de combate especulao imobiliria, na perspectiva
conferida pelo zoneamento da APA Cairuu, sem anular o exerccio decorrente do direito de
posse dos caiaras.
O plano de manejo da APA Cairuu enquadra adequadamente as zonas de usos e
ocupao caiara, mas no resolve os direitos territoriais das comunidades, que s poder
ser assegurado com a recategorizao da Reserva da Juatinga para uma RDS (estadual ou
federal), que abranja as terras tradicionalmente ocupadas e usadas pelos caiaras do Sono
at o Mamangu, com suas respectivas reas marinhas adjacentes. Assim, as populaes
tradicionais podero controlar efetivamente o territrio onde praticam agricultura,
extrativismo e pesca tradicional, alm dos servios tursticos, com apoio do rgo ambiental
e outras entidades parceiras.
O futuro das comunidades caiaras nessa regio costeira de Paraty est para ser
definido em 2011, ano em que se pretende estabelecer o novo plano de manejo da APA
Cairuu, o novo plano diretor de Paraty e a criao de nova(s) unidade(s) de conservao
onde hoje a Reserva da Juatinga. O interesse imobilirio sobre essas reas altssimo e o
histrico de presso e ameaas sobre essas comunidades no deixa dvidas quanto aos
desafios que elas tero de superar. A garantia dos direitos territoriais dessas comunidades,
previstos em diversos diplomas legais, depender da organizao poltica dos grupos
caiaras, de um forte processo de discusso e informao qualificada com o conjunto das
comunidades em questo, alm do apoio de pessoas e instituies parceiras.

4.2 QUILOMBOLAS
Em Ubatuba, as comunidades quilombolas do Cambury e do Serto da Fazenda,
delimitadas pela Zona Histrico-Cultural Antropolgica do PESM, ainda no obtiveram a
titulao de seus territrios. Em Paraty, o territrio quilombola do Campinho da
Independncia foi titulado. A comunidade do Cabral aguarda a tramitao do processo
127

administrativo para a instituio de seu territrio quilombola. Ambos esto inseridos na APA
Cairuu.
O fato das reas quilombolas estarem no interior de UCs remete ao direito de
receberem apoio dos rgos fundirios, culturais e ambientais competentes, que devem
tomar medidas cabveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades,
conciliando o interesse do Estado (art. 11 do Decreto n 4.887/03), mediante instrumento
jurdico apropriado a garantir a permanncia e os usos conferidos terra pela comunidade
quilombola, enquanto persistir a sobreposio de interesses (art. 16, 5, da IN Incra n
57/09).
A rea do Serto da Fazenda (ou Fazenda da Caixa), est totalmente inserida no
interior do PESM abrangida pela ZHCAn, e atinge uma pequena rea do PNSB, cujo limite
a referncia do permetro do territrio quilombola. H uma variao desse permetro
conforme se utilize os mapas do plano de manejo do PESM ou do projeto de lei de uso e
ocupao do solo de Ubatuba, que por sua vez delimita a rea quilombola at a Praia da
Fazenda (Mapas 30, 31 e 32).
Por estar abrangido por dois parques, o bairro do Serto da Fazenda integra a Zona 1
de reas Protegidas do ZEE, que remete aos planos de manejos as regras de uso do solo.
Por sua vez, a proposta da prefeitura municipal de Ubatuba, apresentada no projeto de lei
de uso e ocupao do solo, com referncia no plano diretor, de gesto compartilhada do
territrio (Mapa 31). O mesmo previsto para a rea quilombola do Cambury. Entretanto, o
plano diretor no delimitou as reas quilombolas como fez para parte dos caiaras.
O plano de manejo do PESM o que de fato regulamenta as atividades no Serto da
Fazenda, por meio da ZHCAn. Antes dela j havia sido elaborado o Plano de Uso
Tradicional para a rea quilombola da Fazenda. Esse plano de uso contm aes de gesto
e um microzoneamento da rea para estabelecer as regras de relao entre o rgo gestor
da unidade e os moradores tradicionais (que j viviam na rea quando o parque foi criado),
at que ocorra a instituio do territrio quilombola.
O Plano de Uso Tradicional da Fazenda, conforme demonstrado nos mapas 30 e 32,
apresenta as seguintes sub-zonas: i) Acessos; ii) Uso Pblico e Institucional; iii) Uso
Residencial Caiara e Quilombola; iv) Cultivo e Uso Sustentvel de Recursos Florestais; e v)
Uso Sustentvel de Recursos Florestais.

128


Mapas 30 e 31 Serto da Fazenda: instrumentos e zoneamentos aplicveis.



Mapa 32 e 33 Serto da Fazenda: reas da ZHCAn e PUT. Permetro do futuro Territrio Quilombola.
Fonte: Plano de Uso Tradicional do PESM, Serto da Fazenda, 2004. Adaptado pelo autor.

A criao de um territrio quilombola est avanada. As etapas administrativas do
processo de titulao j cumpridas foram: a declarao de autoidentificao pela
comunidade; a expedio, em 2006, da Certido de Autoreconhecimento pela Fundao
Palmares; e o relatrio antropolgico feito pelo ITESP.
De acordo com informaes obtidas em janeiro de 2011 junto ao gestor do PESM, o
Territrio Quilombola da Fazenda ter um desenho que abrange a ZHCAn, mais um
permetro adicional, em terras do Estado que sero tituladas para as famlias quilombolas
(Mapa 33). A rea da Praia da Fazenda continuar como parque, mas a explorao dos
servios tursticos ser concedida comunidade, como j ocorre h alguns anos.
A ausncia de conflito fundirio com particulares facilita o processo de titulao para
as famlias quilombolas, mas isso depender da redelimitao parcial do PESM.
No Cambury, a rea ocupada e utilizada pela comunidade quilombola abrangida
pela ZHCAn, do PESM. As roas e parte das reas de manejo florestal esto inseridas no
129

PNSB, na Zona de Uso Extensivo, nas reas de morro entre a praia e o costo rochoso,
conforme representado na imagem de satlite n 8 e Mapa 34.


Imagem de satlite 8 Cambury (quilombo), datada de 06/06/10. Fonte: Google Earth.


Mapa 34 Cambury (quilombo): zonas do PNSB e do ZEE.

Por situar-se no interior de dois parques, o quilombo do Cambury est inserido na
Zona de reas Protegidas do ZEE. J a proposta de planejamento territorial apresentada
pela Prefeitura Municipal no projeto de lei de uso e ocupao do solo a gesto
compartilhada. O Plano de Uso Tradicional regulamenta a permanncia e os usos de
recursos naturais pela comunidade quilombola, com microzoneamento composto por sub-
zonas, com as atividades que podem ser realizadas, nas reas da ZHCAn (Mapa 35).

130


Mapa 35 Cambury: Sub-zonas do Plano de Uso Tradicional/ZHCAn.

A Sub-zona 6 de Uso Sustentvel de Recursos Florestais foi regulamentada por um
acordo de manejo de recursos florestais, de relevncia para os artesos do Cambury, cujo
conhecimento tradicional associado biodiversidade foi a base para a elaborao das
propostas de manejo (FARO, 2010).
O trabalho de campo revelou que o PUT do Cambury e o acordo de manejo florestal
vm sendo colocados em prtica, posto que adotados pela comunidade e pela gesto do
PESM. Por outro lado, o acordo de manejo aguarda reconhecimento oficial da Fundao
Florestal desde 2008 e ser trabalhado tambm pelo ICMBio, rgo gestor do PNSB. Para
no inviabilizar a implementao do manejo florestal para o artesanato, a gesto do parque
constituiu um cadastro dos artesos do Cambury, de conhecimento da Polcia Ambiental do
Estado, para evitar punies queles que cumprem os termos do acordo.
Atualmente, o zoneamento do Cambury idealizado pela comunidade quilombola um
pouco diferente do constante no PUT. A proposta tornar seus atuais locais de moradia em
estruturas de apoio ao ecoturismo, transferindo as casas para as reas mais baixas e mais
planas prximas da praia. As roas tambm ficariam nas reas baixas, prximas da estrada
de acesso ao bairro. Segundo consta do PUT, a rea reconhecida como quilombo perfaz
cerca sessenta por cento da rea do bairro, em trecho abrangido pelos dois parques.
Um trabalho de identificao para novas reas de roas, mais acessveis aos
agricultores do bairro estava sendo realizado, mas foi interrompido pela gesto do PESM, o
que fragiliza a demanda agrcola dos quilombolas, com possveis prejuzos gerao de
renda.
131

A rea do Cambury abrangida pela ZHCAn prevista para a desafetao do PESM e
a conseqente instituio de territrio quilombola, conforme o reconhecimento estabelecido
no Relatrio Tcnico-Cientfico sobre os remanescentes da Comunidade de Quilombo de
Camburi, do Itesp, publicado em abril de 2002. Segundo o relatrio antropolgico, a rvore
genealgica da comunidade, os documentos levantados sobre a ocupao local e os relatos
orais recolhidos entre os mais velhos, permitiram reconhec-los como quilombolas e,
ademais, revelou com clareza os seus vnculos familiares com os primeiros ncleos de
escravos que ocuparam o Camburi (ITESP, 2002, pp. 33 e 34). O relatrio conclui que

No h dvida alguma que o acesso cidadania plena dos moradores
tradicionais do Cambury, aps tantas transformaes, iniciar
definitivamente a partir do momento que seu territrio esteja definitivamente
regularizado e livre de litgios. A proposta de demarcao do territrio
quilombola no Cambury, atravs das provas incontestveis aqui levantadas,
ser, acreditamos, a porta de entrada para o processo de integrao desta
comunidade tradicional e diferenciada a uma vida social em que a dignidade
e a plena cidadania prevaleam indefinidamente (ITESP, 2002, p. 35).

Aps decorridas as etapas de identificao, reconhecimento, delimitao e
demarcao, a comunidade do Cambury aguarda apenas a fase de titulao definitiva de
seu territrio. Mas isso depende da reviso de limites dos parques, bem como do julgamento
de aes discriminatrias
56
.
Ademais, h divergncias sobre a delimitao do territrio quilombola. Os gestores
dos parques no abrem mo das reas bem conservadas acima da rodovia Rio-Santos,
bem como das reas de preservao da ZHCAn e a Praia Brava do Camburi, hoje
abrangidas pela ZHCAn e, portanto, inicialmente previstas para integrar as reas
quilombolas. Entretanto, so reas de manejo florestal para a produo de artesanato por
parte dos moradores do Cambury, conforme consta da proposta de acordo de manejo
comunitrio apresentado ao PESM.
Alm disso, a rea de uso quilombola tem permetro delimitado pelo Itesp e pelo Incra,
com traado menor que o da ZHCAn. Em 2008, o Incra elaborou o Relatrio de Identificao
e Delimitao (RTID) do Territrio da Comunidade Remanescente de Quilombo de
Cambury, que demarca uma rea composta por duas glebas (A e B), totalizando 1000
hectares, conforme mostra o mapa 36.

56
No caso, essas aes discriminatrias em curso que so procedimentos administrativos ou judiciais com a
finalidade de identificar e separar as terras pblicas das particulares visam aplicao do disposto no art. 13
do Decreto n 4.887/03: incidindo nos territrios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos
ttulo de domnio particular no invalidado por nulidade, prescrio ou comisso, e nem tornado ineficaz por outros
fundamentos, ser realizada vistoria e avaliao do imvel, objetivando a adoo dos atos necessrios sua
desapropriao, quando couber. O resultado das aes discriminatrias so: ocupaes legitimveis;
propriedades reconhecidas; e imveis cujos ttulos suscitaram dvidas.
132


Mapa 36 Permetro do territrio quilombola do Cambury. Adaptado pelo autor.
Fonte: Incra, 2008.

O caso do Cambury reflete a questo de fundo, a discriminao das terras pblicas e
privadas, e a respectiva a regularizao fundiria. A maior parte das terras do PESM
pertence a particulares (Mapa 37). As terras do Cambury so objeto de aes
discriminatrias contra as duas famlias que se dizem proprietrias, Munhoz e Joo Bento
de Carvalho
57
.

Mapa 37 PESM: situao fundiria. Adaptado pelo autor.
Fonte: Fundao Florestal, 2006.

Enquanto as aes discriminatrias no forem julgadas procedentes, juridicamente
no se pode promover a regularizao fundiria da rea e proceder titulao do territrio
quilombola. Resolvida a titularidade das terras sub judice, restar a discusso sobre a
delimitao do territrio quilombola do Cambury, pois isso demandar a reviso de limites e
a redelimitao dos dois parques.

57
Este ltimo chegou a obter liminar na Ao de Reintegrao de Posse N 069/76 contra famlias quilombolas
do Cambury, mas que no chegou a ser executada, conforme depoimento pessoal, feito ao autor em 03/11/10,
pelo sr. Domingos Lcio de Abreu, presidente da Associao Remanescente de Quilombo do Cambury.
Cambury
133

J no caso da comunidade do Campinho, inserida na APA Cairuu, a regularizao
fundiria j foi resolvida, por meio da instituio do territrio quilombola pelo Decreto
Estadual s/n, de 21 de maro de 1999. O territrio criado garantiu a titulao das terras com
287 hectares comunidade quilombola, atualmente composta por cerca de 112 famlias,
que somam cerca de 450 pessoas, divididas em 14 ncleos
58
. Elas vivem do extrativismo,
do artesanato, de roas, de sistemas agroflorestais e do turismo de base comunitria
(Imagem de satlite 9), prticas coadunadas com o regime de manejo da APA
59
.
O Territrio Quilombola do Campinho tratado na Zona de Conservao da Zona
Rural (ZCZR) da APA Cairuu, que tem dentre seus objetivos apoiar a conservao e o
desenvolvimento das comunidades quilombolas e a implantao de projetos de manejo
agroflorestal e turstico. Fora do territrio quilombola, na Zona de Vida Silvestre da APA
Cairuu, a comunidade pode obter autorizao dos rgos ambientais para desenvolver as
atividades extrativistas e roas (em matas de capoeira) que necessitam para sua
subsistncia (mapa 38).



Imagem de satlite 9 TQ do Campinho, datada de 06/06/10. Fonte: Google Earth. Acesso em 16/12/10.
Mapa 38 Campinho: Zoneamento da APA Cairuu. Fonte: Ibama, adaptado pelo autor.

A categoria APA no restringe os usos feitos por populaes tradicionais. No
Campinho h um acordo de manejo de produtos florestais para o artesanato, respaldado

58
Segundo informaes de representantes da Associao de Moradores do Quilombo do Campinho (AMOQ),
Vagner Nascimento (Vaguinho) e Ronaldo dos Santos, entrevistados em 12/01/11.
59
Santilli (2005) entende que as atividades tradicionais desenvolvidas pelos quilombolas dentro de seus
territrios no esto sujeitas legislao ambiental, sob pena de transform-los em transgressores de sua
prpria cultura. Portanto, no dependem de licenas ou autorizaes, embora os rgos ambientais possam
desenvolver medidas persuasivas de proteo ambiental aos territrios quilombolas. Mas se os quilombolas
explorarem recursos naturais que visam produo de excedente e sua comercializao, como a extrao de
palmito para venda externa, devero observar a legislao ambiental e as restries do rgo ambiental.
134

pelo zoneamento da APA e fundado no Decreto n 6.040/07, que garante aos povos e
comunidades tradicionais em seus territrios o acesso aos recursos naturais que
tradicionalmente utilizam para sua reproduo fsica, cultural e econmica.
O anteprojeto de lei do plano diretor inclui o Territrio Quilombola do Campinho nas
reas de Especial Interesse (art. 375, I, d) e apenas o indica como de interesse social,
sem pormenorizar uma proposta de planejamento territorial. Mas o Campinho tambm
considerado Ncleo Urbano Isolado, que, nos termos do art. 283 do anteprojeto de lei, ser
objeto de estudos que definiro os parmetros para parcelamento e uso e ocupao do solo,
na lei de microzoneamento.
De acordo com o anteprojeto de lei do plano diretor, o territrio do Campinho integra a
Macrozona da Bacia do Rio Paraty-Mirim e a Mesozona do Mdio Curso do Rio Paraty-
Mirim (Mapas 39 e 40). A macrozona tem, dentre outras diretrizes, o incentivo
preservao da paisagem, das culturas caiara, indgena e quilombola, o apoio ao o
extrativismo vegetal para artesanato e o manejo agroflorestal sustentvel e o efetivo
controle e manuteno do desenvolvimento urbano (...) no nvel de mdia e baixa
intensidade (art. 307, II, IV e V). A mesozona visa o ordenamento desses ncleos urbanos,
o oferecimento de infra-estrutura e qualidade de vida, a manuteno da qualidade ambiental
atravs da preservao ambiental e o estmulo a gerao de renda (art. 344).
Essas diretrizes implicaro no efetivo controle do uso do solo no entorno do territrio
quilombola, que vem sendo parcelado para fins de ocupao rural, mas em alguns locais
com caractersticas de urbanizao, prejudicando os ecossistemas locais e as bacias
hidrogrficas importantes para comunidade.



Mapas 39 e 40 Campinho: macro e mesozoneamento proposto no anteprojeto de lei do Plano Diretor.
Fonte: Prefeitura Municipal de Paraty, 2010 (mapas dos anexos 5 e 19). Adaptado pelo autor.

O anteprojeto de lei do plano diretor confere tratamento consoante ao regime jurdico
dos territrios quilombolas, ao prever no art. 275 que rea submetida matria legal
135

prpria federal, sendo inalienvel e indisponvel e o direito sobre ela imprescritvel, e por
isso so nulos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao,
o domnio e a posse das terras (...) ou a explorao das riquezas naturais (...) por
particulares.
Vizinha ao Territrio Quilombola do Campinho h uma comunidade localizada no
bairro do Cabral, observada pelo Plano de Manejo da APA Cairuu como quilombola.
A comunidade foi certificada pela Fundao Palmares em 09/12/08. De acordo com o
RTID, contratado pelo Incra, a origem das terras est fundada na doao de uma senhora
de escravos a duas filhas de criao, libertas. Os atuais moradores dessas terras so
descendentes dos primeiros escravos beneficiados com a doao (ARRUTI, 2008). O
processo de instituio do Territrio Quilombola, de 512.847 hectares, com permetro j
proposto (Anexo 3), tramita no INCRA, em benefcio de 50 famlias. Tendo em vista que
foram identificadas propriedades rurais de particulares na rea, o processo aguarda
contestao de eventuais interessados, para possveis desapropriaes e posterior
titulao.
O anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty no reconhece a existncia da
comunidade do Cabral, posto que ela no aparece em seus mapas, deixando de conferir
qualquer planejamento territorial especfico, embora o processo de reconhecimento do
quilombo tivesse sido alertado prefeitura nas reunies pblicas do plano diretor.

4.3 INDGENAS
As reas indgenas pesquisadas conformam a extenso do territrio pesquisado: a
Terra Indgena Boa Vista, a Terra Indgena Araponga, a aldeia Arandu Mirim e a Terra
Indgena Paraty-Mirim, todas do povo Guarani Mby (Imagem de satlite 10).


Imagem de satlite 10 Terras e aldeias indgenas da rea de estudo. Adaptado pelo autor.
Fonte: http://pib.socioambiental.org/caracterizacao.php?id_arp=4071. Acesso em 09/08/10.

136

A Terra Indgena Boa Vista, situada no Serto do Promirim, em Ubatuba, foi
homologada pelo Decreto n 94.220/87 com cerca de 920 hectares. O Decreto presidencial
s/n, de 20 de setembro de 2000 reduziu seus limites para 906 hectares.
De acordo com o cacique da comunidade
60
, o povo Guarani mantm presena h
sculos na regio. Mudava constantemente os locais de seus assentamentos e circulava
livremente entre as aldeias espalhadas por todo o territrio de mobilidade, da costa atlntica
do sul e sudeste do Brasil ao Paraguai e Argentina. O lder explicou que a fixao dos
grupos indgenas em certos locais comeou a ocorrer porque o territrio Guarani foi sendo
ocupado por fazendas e cidades, desestimulando a busca por novas terras.
O cacique esclareceu que o aldeamento no Serto do Promirim teve origem na dcada
de 1960, com a chegada de trs famlias vindas da aldeia de Rio Silveira (Bertioga/SP).
Informou que atualmente vivem na aldeia 45 famlias, cerca de 160 pessoas. So religiosas,
mantm a prtica de seus rituais, que fazem todas as noites, e das danas em certas
ocasies. Praticam o extrativismo para confeco de artesanatos com taquaras, cips e
taboas. Optaram por utilizar penas de galinhas nos artesanatos, evitando obter as penas de
animais silvestres. Cada famlia mantm uma pequena roa ao redor de suas casas, para a
alimentao, que complementada por produtos comprados na cidade. A caa j escassa
na terra indgena e vem se reduzindo cada vez mais.
Os indgenas da Boa Vista tambm extraem palmitos das matas ao redor da terra
homologada, portanto, no interior do PESM, mas sem restries pelo rgo ambiental
61
. O
cacique ressaltou que a comunidade vem plantando espcies de palmeiras fornecedoras de
pupunha e tambm o palmito Juara, que pretendem produzir para vender.
A Terra Indgena Boa Vista est inserida na Zona Primitiva e na Zona de Recuperao
do PESM (Mapa 41), que vedam usos diretos de recursos naturais. Mas a TI tratada como
Zona de Superposio Indgena, que tem como objetivo garantir as atividades agrcolas,
artesanais e culturais dos Guaranis.
Cada instrumento de ordenamento territorial confere tratamento diferente
sobreposio da Terra Indgena Boa Vista ao PESM. O ZEE no faz meno terra
indgena, mas a anlise de seus mapas mostra que ela est inserida na sub-zona reas
Especialmente Protegidas, cujo regime de manejo aquele previsto para a UC. O plano de
manejo do PESM reconhece o direito territorial indgena e as atividades tradicionalmente

60
Cacique Mauro Airton dos Santos, ou Wera Popygu, em Guarani. Entrevistado em 10/03/11 na Terra
Indgena Boa Vista, juntamente com Adlio Wera, vice-diretor da escola indgena na aldeia.
61
No entendimento de Souza Filho (2009), no h limitao ambiental para o uso das TIs quando diretamente
para o sustento fsico e cultural do prprio povo indgena. Nesses casos, medidas suasrias de preservao
podem e devem ser implementadas. A legislao ambiental incide quando se trata de produo de excedentes,
caso em que tero de obter licenas especficas.
137

desenvolvidas, como a agricultura e o extrativismo, mas com a ressalva de que os indgenas
no vendam palmito e animais caados. O projeto de lei de uso e ocupao do solo
municipal vai alm e prope a criao de uma cmara de gesto compartilhada para
estabelecer regras especficas de uso e ocupao na terra indgena, com vistas ao
desenvolvimento de atividades que possibilitem a sustentabilidade da comunidade
envolvida. Esse mecanismo, adotado pela gesto anterior do PESM para negociar usos da
terra com quilombolas e caiaras, no foi institudo para tratar das demandas indgenas.


Mapa 41 Terra Indgena Boa Vista: instrumentos e zoneamentos aplicveis.

O plano diretor de Ubatuba trata os indgenas, os quilombolas e os caiaras do
municpio como populaes sujeitas de direitos especficos. Prev o apoio dignidade
humana, sade corporal e o bem-estar espiritual, dando especial ateno aos povos
indgenas e minorias. Determina a constituio de um acervo sobre a produo da cultura
caiara, indgena, negra, dentre outras existentes no municpio.
Segundo informaes colhidas com o cacique da TI Boa Vista e com o gestor do
PESM, embora haja a dupla afetao, no h conflitos na gesto ambiental naquele
territrio. Mas o gestor do PESM relatou inmeros casos de retirada ilegal de palmito pelos
indgenas no interior do parque, em reas fora e distantes da terra indgena.
Outro tema relacionado sobreposio entre a terra indgena e o PESM a demanda
pela ampliao da terra Guarani. O cacique contou que a Comisso Pr-ndio iniciou os
estudos nesse sentido e a comunidade chegou a confeccionar um mapa com os novos
138

limites e tambm um etnozoneamento, mas o trabalho no foi adiante
62
. A ampliao, de
920 para 5.905 hectares, motivada pela necessidade dos indgenas por reas dotadas de
recursos naturais para o extrativismo, segundo informao do cacique. As espcies vegetais
necessrias para os indgenas confeccionar peas de artesanato, principal fonte de renda
da comunidade, est no interior do PESM, fora dos limites da TI.
Em Paraty, h uma aldeia e duas terras indgenas Guarani Mby (Mapa 42), todas em
processo de definio ou reviso de seus limites territoriais. A Portaria FUNAI n 184, de
05/03/2008, constituiu um grupo tcnico com o objetivo de realizar os estudos necessrios
para a identificao e delimitao de Arandu Mirim e para a reviso de limites das Terras
Indgenas de Araponga e de Parati-Mirim
63
.
Essas reas indgenas esto previstas como Zona de Conservao da Zona Rural
(ZCZR) da APA Cairuu. O plano de manejo da UC prev que o rgo ambiental gestor da
APA apie a conservao e o desenvolvimento das comunidades indgenas por meio da
agrossilvicultura e do turismo de base comunitria.
As reas fora das TIs necessrias para as atividades agrcolas e extrativistas de
subsistncia dos indgenas que estiverem no interior da Zona de Vida Silvestre da APA
Cairuu podem ser utilizadas, mediante autorizao especfica do ICMBio. Portanto, no h
conflitos de uso entre as duas terras indgenas homologadas e a APA Cairuu.


Mapa 42 Terras Indgenas no interior da APA Cairuu.
Fonte: Ibama (2005), Zoneamento de reas Estratgicas. Adaptado pelo autor.


62
O mapa de ampliao e do etnozoneamento esto disponveis em http://www.cpisp.org.br/
etnodesenvolvimento/html/novosfuturos_manejo.html#1 e constam do Anexo 4, onde tambm apresentado o
mapa oficial da Funai com a delimitao da nova rea.
63
Conforme noticiado na pgina eletrnica da Funai, disponvel em
http://www.funai.gov.br/ultimas/Informe%20seii/2008/45-2008.htm. Acesso em 01/02/11.
139

O anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty prev que a poltica de patrimnio
cultural de Paraty prev dentre os seus objetivos reconhecer e valorizar os detentores do
conhecimento, dos hbitos e modos de viver das diferentes populaes indgenas,
quilombolas, caiaras e outras populaes tradicionais e investir no processo de produo
de bens culturais (art. 264, VIII). O anteprojeto de lei municipal confere tratamento
consoante ao regime jurdico das terras indgenas, ao prever nos arts. 270 e 271 que so
reas submetidas matria legal prpria federal, sendo inalienveis e indisponveis e o
direito sobre elas imprescritvel, e por isso so nulos, no produzindo efeitos jurdicos, os
atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras (...) ou a explorao
das riquezas naturais por particulares. As duas TIs so mapeadas como rea de Interesse
Especial, segundo o anteprojeto de lei do plano diretor (Mapa 43).


Mapa 43 reas Especiais do anteprojeto de lei do Plano Diretor de Paraty.
Fonte: Prefeitura Municipal de Paraty, 2010 (mapa do anexo 18). Adaptado pelo autor.

A Terra Indgena Araponga, homologada pelo Decreto s/n de 03/07/95, com 213
hectares, fica no limite do Municpio de Paraty, na divisa com Ubatuba. Ela abrangida pela
APA Cairuu e pelo PNSB, na rea de sobreposio das duas unidades, conforme mostra a
imagem de satlite n 11.
O plano de manejo do PNSB incluiu a Araponga na Zona de Uso Especial (Mapa 44),
mas deveria t-la includo na Zona de Superposio Indgena, conforme indica o roteiro para
a elaborao de planos de manejo. O documento do PNSB prev como conflito a rea de
circulao da tribo indgena Guarani-Araponga (IBAMA, 2002, Encarte 6, item 6.18).
Segundo o anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty, a terra Araponga uma rea
Especial e integra a Macrozona da Serra da Bocaina, que tem como diretrizes a
140

preservao ambiental, o turismo sustentvel e a preservao de stios histricos e
patrimnio cultural.


Imagem de satlite 11 Terra Indgena
Araponga, sem data.
Fonte: www.socioambiental.org. Acesso em
17/12/10. Adaptado pelo autor.


Mapa 44 TI Aranponga: Plano de Manejo do PNSB.
Zoneamento Ambiental, Figura 6.3.1. Adaptado pelo autor.

A demanda por ampliao da TI abrange reas do PNSB e constitui mais um caso de
conflito entre os Guarani e as UCs da Mata Atlntica. O acesso aos mapas constantes do
processo de reviso de limites, obtidos juntos Funai, revela que a terra indgena passaria a
ter 750 hectares (vide mapa do Anexo 5).
A Terra Indgena Paraty-Mirim foi homologada pelo Decreto s/n de 05/01/96, com 79
hectares. O grupo indgena vive do artesanato e dos recursos do programa federal Bolsa-
Famlia. As poucas roas existentes so pequenas e parte de seus produtos so utilizados
para os batismos das crianas da comunidade, como o batismo feito com o milho. A
educao indgena, os rituais e as prticas na casa de rezas mantm a reproduo da
cultura guarani entre as crianas e jovens da comunidade
64
.
As terras da aldeia apresentam reas com declividades, solos pobres, localizadas
entre o Rio Paraty-Mirim e a encosta que faz divisa com o Saco do Mamangu (Imagem de
satlite 12).
A TI sobreposta APA Cairuu (Mapa 45), cujo zoneamento inclui a rea na Zona
de Preservao da Vida Silvestre, Zona de Conservao Costeira e Zona de Conservao
da Zona Rural, que, embora restritivas, permitem o uso sustentvel de recursos naturais por
populaes tradicionais. O plano de manejo da APA prev apoio ao desenvolvimento de
atividades indgenas, mas na prtica no so trabalhadas aes nesse sentido.


64
Segundo informaes prestadas pela indgena Ivanilde Pereira da Silva, presidente da Associao
Comunitria Indgena Guarani (Acigua), entrevistada em 13/03/11 na escola indgena situada na TI Boa Vista.
141


Imagem de satlite 12 Terra Indgena Paraty-
Mirim, sem data. Fonte: www.socioambiental.org.
Acesso em 17/12/10. Adaptado pelo autor.

Mapa 45 Terra Indgena Paraty-Mirim: Zoneamento da
APA Cairuu. Fonte: Ibama, 2005. Adaptado pelo autor.

Segundo o anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty, a terra indgena integra a
Macrozona da bacia do Rio Parati-Mirim, que tem, dentre outras diretrizes, o incentivo
preservao da paisagem, das culturas caiara, indgena e quilombola, o apoio ao o
extrativismo vegetal para artesanato e o manejo agroflorestal sustentvel e o efetivo
controle e manuteno do desenvolvimento urbano (...) no nvel de mdia e baixa
intensidade (art. 307, II, IV e V).
A terra indgena integra tambm a Mesozona do mdio curso do Rio Parati-Mirim
(Mapa 46). Ela tem como diretrizes o ordenamento desses ncleos urbanos, o oferecimento
de infra-estrutura e qualidade de vida, a manuteno da qualidade ambiental atravs da
preservao ambiental e o estmulo a gerao de renda entre outros mecanismos de
integrao sustentvel (anteprojeto de lei do plano diretor, art. 344).


Mapa 46 Terra Indgena Paraty-Mirim: mesozona do anteprojeto de lei do Plano Diretor.
Fonte: Anteprojeto de lei do Plano Diretor de Paraty (Mapa do Anexo 19). Adaptado pelo autor.

142

Entretanto, somente o microzoneamento, objeto da lei que ser elaborada aps o
advento do novo plano diretor, dar as diretrizes de uso e ocupao no entorno da terra
indgena. Portanto, dever observar, desde j, a proposta de ampliao requerida pelos
Guarani e com eles planejar os usos e a ocupao do territrio adjacente TI, a fim de
assegurar a sua integridade territorial e cultural.
Segundo a presidente da associao indgena, o asfaltamento da estrada que liga a
rodovia Rio-Santos at o bairro de Paraty-Mirim dar melhores condies de acesso
aldeia. O deslocamento ficar mais fcil para os indgenas irem at o centro da cidade, onde
vendem os seus artesanatos. Apesar dos benefcios gerados com o futuro asfaltamento da
estrada, a presidente se preocupa com a eventual ocupao desordenada das reas
prximas da terra indgena e com a destinao que o plano diretor dar a elas.
Sobre a ampliao da TI, os estudos j foram feitos e esto tramitando junto Funai
com uma proposta de 762 hectares (vide mapa do Anexo 6). A rea atual pequena,
insuficiente para a manuteno do grupo, conforme relato da presidente da Acigua. No h
espao para roas, tampouco para a construo de novas casas. Atualmente, a TI conta
com 33 famlias, cerca de 130 pessoas, distribudas em 20 casas. A rea requerida para
ampliao abrange os recursos naturais que a comunidade depende para a confeco de
artesanato. Parte desses recursos, como taquaras, cips e taboas obtida em outras terras
indgenas de Paraty.
A aldeia Arandum Mirim conta com quatro famlias, cerca de 18 indgenas, oriundas
da Terra Indgena Paraty-Mirim, que se estabeleceram desde 2004 no fundo do Saco do
Mamangu (Imagem de satlite 13).


Imagem de satlite 13 Aldeia Arandum Mirim, datada de 06/06/10.
Fonte: Google Earth. Adaptada pelo autor.
143


A rea est situada no interior da REJ e da APA Cairuu, nesta ltima abrangida pela
na Zona de Preservao da Vida Silvestre, onde as atividades exercidas pelo grupo
indgena so dissonantes com o regime jurdico de manejo da rea.
A aldeia no est mapeada na proposta do novo plano diretor de Paraty, mas deveria
estar includa como rea de Especial Interesse Social no anteprojeto de lei, pois se trata de
uma situao de fato, inclusive porque a ocupao indgena j objeto de estudos pela
Funai.
Esses estudos sero objeto de um grupo de trabalho composto pela Funai, rgos
ambientais e a comunidade envolvida. Mas possvel que sejam questionados por
organizaes ambientalistas e rgos gestores de UCs. A discusso sobre a posse
tradicional dos indgenas naquela rea poder ensejar questionamentos quanto
delimitao e homologao da terra Arandum. Outra questo que poder ser alegada o
impacto ambiental causado pelo grupo interessado, em zona de restrio de uso de
recursos naturais da APA e da REJ.
Diante das demandas por ampliao das terras indgenas, em reas de UCs, caber
aos rgos ambientais e indigenistas competentes a criao de espaos formais de
interlocuo com as comunidades envolvidas. O acesso e o manejo de recursos naturais
pelos Guarani requer negociao entre as partes, para se alcanar um acordo de gesto
ambiental e territorial que atenda s demandas indgenas, sem prejuzo para a conservao
da biodiversidade.
De maneira resumida, os direitos territoriais das populaes caiaras, quilombolas e
indgenas, bem como o acesso de recursos naturais e a segurana contra a especulao
imobiliria esto apresentados no quadro 11. As comunidades tradicionais foram agrupadas
a partir das UCs que abrangem os seus territrios. A anlise foi feita conforme as normas
expressas nos instrumentos de ordenamento territorial estudados e se baseou nos
resultados obtidos com a aplicao dos zoneamentos sobre as reas de populaes
tradicionais.

INSTRUMENTOS DIREITOS CAIARAS QUILOMBOLAS INDGENAS
Plano de manejo
PESM
Territrio

Assegura Assegura Assegura
Uso de recursos
naturais
Permite Permite
Permite
Especulao
imobiliria
No impede - -
Plano de manejo
PNSB
Territrio

No assegura No assegura Assegura
144

Uso de recursos
naturais
Restringe Restringe
Permite
Especulao
imobiliria
Impede - -
Plano de manejo
APA Cairuu
Territrio

Assegura Assegura Assegura
Uso de recursos
naturais
Permite Permite Permite
Especulao
imobiliria
Impede - -
Plano Diretor
Ubatuba
Territrio

No assegura
Assegura Assegura
Uso de recursos
naturais
Permite Permite Permite
Especulao
imobiliria
No impede - -
Plano Diretor
Paraty
Territrio

No assegura Assegura
Assegura
Uso de recursos
naturais
Permite Permite Permite
Especulao
imobiliria
No impede Impede Impede
ZEE
Territrio

No assegura No assegura No assegura
Uso de recursos
naturais
Permite Permite Permite
Especulao
imobiliria
No impede - -
Quadro 11 Instrumentos e direitos de populaes tradicionais.

cedio que os direitos territoriais das populaes tradicionais somente sero
satisfeitos com a regularizao fundiria, conforme cada caso: a resoluo de aes
discriminatrias sobre terras caiaras e quilombolas, a desapropriao de imveis de
particulares em terras quilombolas, alm da reduo parcial e da recategorizao de
unidades de conservao.
Contudo, importante o fato do direito territorial das populaes tradicionais estar ou
no previsto nos instrumentos. Com base neles que as comunidades podero reivindicar os
seus direitos, cobrando a insero de seus territrios em zoneamentos adequados (do plano
diretor e das leis municipais de uso e ocupao do solo, do ZEE e dos planos de manejo das
UCs). Com isso, elas podero tambm demandar os correspondentes instrumentos que
garantam o controle da urbanizao sobre os seus territrios (no plano diretor e no ZEE) e a
manuteno das atividades agrcolas, pesqueiras e florestais tradicionalmente praticadas
(nos planos de manejo).
145

Importa notar que, com exceo dos caiaras de Puruba e Almada, localizados na
zona de amortecimento do PESM, todas as demais populaes tradicionais esto
abrangidas por unidades de conservao.
No caso das UCs de proteo integral, principalmente, elas foram decisivas para
instituir reas reservadas fora do mercado, que subtraram os espaos onde vivem as
populaes tradicionais da especulao imobiliria e das empresas incorporadoras de
terras. Os rgos gestores dessas UCs embora tambm no soubesse como se relacionar
com a cultura do roado, do manejo florestal para o artesanato e das prticas de pesca
desenvolvidas por essas populaes, proibindo e punindo essas atividades tradicionais
esto comeando a reconhecer oficialmente a presena, a cultura e a importncia das
prticas desenvolvidas pelas populaes tradicionais, inclusive para a conservao da
biodiversidade.
Por seu turno, o efeito da criao de UCs de proteo integral sobre as reas
utilizadas por essas populaes vem minando a fora e a tradio que as caracteriza. As
proibies para a abertura de roas, a prtica de caa e o manejo florestal, diminuem a
possibilidade dessas atividades se reproduzirem de gerao em gerao na comunidade.
Com isso, enfraquecidas as prticas que caracterizam e constituem a essncia dessas
populaes, o prprio patrimnio cultural que se perde; a prpria memria dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira que se perde.
A relao de conflito entre populaes tradicionais e UCs constitui um falso
antagonismo, pois o que est em jogo no promover o confronto entre direitos territoriais,
ambientais e culturais. O problema no est centrado em UCs com ou sem gente. O
problema compartilhado que os rgos ambientais e populaes tradicionais enfrentam o
modelo de desenvolvimento de nossa sociedade, que opera seus interesses mediante a
apropriao de reas em UCs e em territrios tradicionais.
Essa situao caracterizada por Zhouri e Laschefski (2010) como conflitos
ambientais territoriais, que surgem quando o sistema urbano-industrial-capitalista se
apropria do espao com conseqncias sociais e ambientais que se chocam com os
territrios gerados por grupos sociais, cujas formas de uso dependem em alto grau dos
ciclos de regenerao natural do meio utilizado.
Este trabalho no usa o argumento que as comunidades tradicionais so
necessariamente harmnicas com a natureza, pois essa no a justificativa para a
afirmao dos seus direitos ou o que caracteriza precipuamente a sua cultura. Elas
dependem imediatamente dos ciclos de reproduo dos recursos naturais. Abrem roas no
meio das matas, pescam e coletam no mar, nos costes e nos manguezais, derrubam
146

rvores para confeco de canoas, remos, artefatos, extraem madeiras e cips para fazer
artesanatos. As comunidades tradicionais detm um conhecimento amplo sobre as florestas
e seus ecossistemas associados, bem como sobre o regime de mars, o vento, o clima, os
ciclos de plantio e colheita. Essas prticas constituem a identidade comunitria e sua
relao com seus ancestrais, com o territrio que ocupam, com suas simbologias, mitos e
crenas. Esses fatores que as diferenciam da sociedade envolvente, de caractersticas
urbano-industriais. Ademais, o saber, as tecnologias e os sistemas tradicionais de manejo
que as populaes tradicionais desenvolvem deveriam ser incorporados nos planos de
manejo das UCs.
Apesar de seus direitos estarem declarados na legislao, as populaes tradicionais
continuam sendo expropriadas de seus territrios. Alm da presso imobiliria sobre suas
terras, principalmente em face dos caiaras, em muitos casos elas passaram a ser
impedidas de manter as prticas agrcolas e pesqueiras, atividades que as constitui e
caracterizam. Essas restries, de cunho ambiental, desconsideraram a estreita relao das
populaes indgenas, quilombolas e caiaras com o seu meio de vida, os ecossistemas da
Mata Atlntica.
O acesso das populaes tradicionais s polticas pblicas de sade, educao,
transporte, saneamento e infraestrutura praticamente incipiente. Isso constitui outro fator
que desestimula muitas famlias tradicionais a permanecer em suas terras, principalmente
as caiaras.
Com o baixo acesso aos servios pblicos, sem a segurana de seu territrio e com as
atividades proibidas e ostensivamente combatidas, restou a muitas comunidades trabalhar
com o turismo. Quando resistiram em seus territrios, muitos caiaras e quilombolas f oram
levados, por mltiplos fatores, a vender suas casas e nelas continuar a trabalhar como
caseiros. Falar em papel do Estado na regularizao fundiria e no ordenamento territorial
nesse processo falar ora em negligncia, ora na omisso que favorece apenas os setores
do mercado de terras. O ciclo do turismo o resultado dessa equao, somada atrao e
consumo de terras de caiaras por veranistas e grupos imobilirios acobertados, em muitos
casos, por rgos pblicos.
O quadro do apndice 4 mostra de maneira organizada como os direitos territoriais de
indgenas, quilombolas e caiaras esto sendo tratados pelos instrumentos de ordenamento
territorial e tambm que outros mecanismos previstos na legislao podem favorec-los.
O discurso de que as populaes tradicionais esto por um fio, e que a sua cultura
est no limite, atende apenas aos interesses da especulao imobiliria sobre suas terras.
Ademais, no reflete a atual postura adotada pelas populaes tradicionais, que sair da
147

invisibilidade e tornaram-se protagonistas de seus direitos, nas expresses utilizadas por
Vianna (2006).
O argumento de que as populaes tradicionais caam, desmatam para implantar a
roa de coivara e poluem os rios com o esgotamento domstico, no se sustenta como
parmetro para se decidir sobre a sua permanncia ou no no interior de unidades de
conservao. A assistncia tcnica leva ao aperfeioamento das prticas tradicionais, sem
comprometer a dinmica cultura tradicional, tal como visto no apoio tcnico para o manejo
florestal no madeireiro pelos quilombolas do Cambury. O uso sustentvel, harmnico com
a natureza, se verifica quando alm da assistncia tcnica e treinamento de habilidades
presta-se apoio organizao administrativa e financeira, dota-se a rea de infraestrutura
adequada ao escoamento da produo, dentre outras medidas.
O conflito em torno de reas protegidas, com ou sem gente, no tem soluo jurdica
preconcebida (RIOS, 2004), tendo em vista que os direitos ambientais, humanos e culturai s
esto sob o mesmo patamar de proteo constitucional. A soluo passa pelo aumento das
reas protegidas existentes e pela incorporao de novas reas de conservao na Mata
Atlntica (VALLE, 2004), seja por UCs de uso sustentvel e territrios para populaes
tradicionais, seja por UCs de proteo integral dos atributos ecolgicos do bioma.
Da a importncia dos instrumentos de ordenamento territorial efetivar os objetivos das
para os quais so institudos. No territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty, isto implica em
destinar a maior parte das reas para a proteo integral dos ecossistemas da Mata
Atlntica, outras para assegurar os direitos territoriais de populaes tradicionais e as
demais reas para atender as demandas de habitao social, de urbanizao e expanso
urbana planejada democraticamente.











148

CONCLUSES

As disputas pelo domnio, controle e submisso legal do territrio, por meio do
exerccio do poder, tem sido uma questo central na histria da regio de Ubatuba e Paraty.
A instituio de um conjunto de diferentes categorias de reas protegidas aumentou as
disputas pela definio dos usos do territrio pelos grupos sociais, polticos e econmicos.
De um lado, os interesses do mercado imobilirio; de outro, os interesses na conservao
da biodiversidade e na proteo de territrios tnicos.
Esses interesses divergentes se materializam nos instrumentos de ordenamento
territorial estudados. So sobre estes instrumentos que se expressam as disputas entre
rgos pblicos, populaes tradicionais, associaes civis, polticos, grupos imobilirios e
veranistas. Os conflitos se referem destinao de reas para a expanso urbana, para a
conservao da biodiversidade e para a concretizao de direitos de populaes
tradicionais.
O territrio limtrofe de Ubatuba-Paraty constituiu um dos mais preservados trechos do
bioma Mata Atlntica e por isso constitui rea prioritria de extrema importncia para a
conservao da biodiversidade costeira e marinha. Detm paisagens de expressiva beleza
cnica e inmeros atrativos naturais na serra, na orla e no mar. caracterizado por uma
diversidade cultural expressa nas populaes caiaras, quilombolas e indgenas.
No entanto, essas caractersticas peculiares esto cada vez mais ameaadas pelos
efeitos da crescente urbanizao descontrolada, reflexo de um conjunto de fatores, dentre
eles a baixa capacidade-vontade governamental de controlar o uso do solo, favorecendo
apenas alguns setores econmicos e polticos. Nesse cenrio, as unidades de conservao,
juntamente com as populaes tradicionais, constituem, portanto, um empecilho aos
interesses dominantes.
Por seu turno, a relao entre rgos gestores de UCs e comunidades tradicionais no
de parceria, como se poderia imaginar, mas de conflitos. As disputas pelo controle
territorial das reas protegidas da Mata Atlntica demonstram a necessidade de
comunidades caiaras, quilombolas e indgenas s terras e aos recursos naturais para a sua
sobrevivncia e reproduo cultural e material. Na mesma medida, essas disputas revelam a
importncia de proteger a riqueza biolgica desses mesmos ecossistemas para toda a
sociedade.
O atual ciclo econmico da regio impe a fronteira do turismo, potencializando o
mercado de terras, a ocupao de reas de alta relevncia ambiental e a expropriao das
149

reas ocupadas por populaes tradicionais. No jogo de xadrez de interesses sobre o
territrio, a correlao de foras e de poder assimtrica.
Todos esses interesses em disputa, expressos nos conflitos territoriais, so verificados
nas normas e nos mapas dos instrumentos analisados.
O primeiro conflito de ordem tcnica e se refere prpria natureza dos instrumentos
de ordenamento territorial. Eles tm escalas geogrficas, objetivos de gesto e enfoques
diferentes.
Quando alguns fenmenos sociais produzidos no territrio so vistos por uma dada
escala, outros deixam de ser notados adequadamente, isto , a observao dos fenmenos
se altera conforme a escala utilizada. Essa relao escalar marcante entre o ZEE do litoral
norte e o plano diretor de Ubatuba.
Quando os objetivos de gesto e o enfoque so distintos, eles operam efeitos desde a
concepo do instrumento at as diretrizes de ordenamento do territrio. o que ocorre
entre o zoneamento da APA Cairuu e o plano diretor de Paraty. Um rgo competente pela
aplicao de um determinado instrumento tende a se fixar naqueles objetivos que lhes so
prprios e a anular a realizao dos objetivos do outro instrumento a cargo de outro rgo.
Isso se replica nas posies muitas vezes antagnicas dos rgos competentes pela
elaborao e gesto dos instrumentos de ordenamento territorial.
O pressuposto da integrao, na prtica, esbarra na viso estanque e segmentada
que se tem dos instrumentos quanto ao territorial, ao regional, ao urbano, ao rural e ao
ambiental.
O segundo conflito de natureza jurdica. Do ponto de vista da regulao e do
controle dos usos do territrio, a aplicao dos instrumentos tem gerado incerteza e
insegurana tanto para rgos pblicos como para empreendedores. Na prtica, fica a
dvida para governo e sociedade sobre qual instrumento deve fundamentar o deferimento
ou o indeferimento de autorizaes e licenas ambientais e urbansticas. Nos casos em que
h interpretaes diferentes sobre a possibilidade ou no de instalao de obras,
empreendimentos e atividades em determinadas reas do territrio, os conflitos acabam
sendo submetidos ao Poder Judicirio. Nessa seara, discute-se a validade ou
preponderncia de determinada norma, de acordo com o interesse que se deseja fazer
prevalecer. Aes judiciais se arrastam por anos, sem que a questes de fundo a gesto
ambiental e o uso do territrio sejam de fato resolvidas
65
.
O terceiro grupo de conflitos institucional e poltico, ou geopoltico. Os instrumentos
estudados percorreram um longo caminho de debates, horas de trabalho, reunies,

65
O apndice 4 apresenta quadros com as categorias de conflitos e os critrios para as suas possveis solues.
150

mediaes, negociaes, at alcanar a sua instituio. Depois disso, no feito o mesmo
esforo para coloc-los em prtica; no foram elaborados mecanismos e arranjos de
implementao, como planos de ao e pactos de gesto.
As dificuldades de implementao desses instrumentos refletem as fragilidades das
instituies pblicas competentes, o baixo protagonismo poltico das comunidades
tradicionais e de organizaes da sociedade civil, e a prevalncia dos interesses
econmicos que de fato regem politicamente a dinmica de controle do territrio.
No trecho pesquisado de Ubatuba, os instrumentos ZEE, planos de manejo e planos
diretores aparentam uma relao de complementaridade, mas escondem a ausncia de
mecanismos integrados de gesto, que resta adstrita aos objetivos de cada instituio e
exposta aos propsitos polticos de grupos dominantes. Com efeito, esses instrumentos
revelam conflitos de competncia entre os entes da federao e seus rgos ambientais e
urbansticos, sob a ingerncia dos agentes econmicos no jogo de poder sobre o controle e
o uso do territrio.
Os planos diretores municipais so exemplo dessa relao. O plano diretor de
Ubatuba guarda certa sintonia com o plano de manejo do PESM e com o ZEE regional, e
destaca a importncia das populaes tradicionais para o municpio. Na prtica, porm, no
aplica instrumentos de gesto territorial para evitar a ocupao desordenada sobre
ecossistemas e sobre terras ocupadas por populaes tradicionais.
O plano diretor de Ubatuba, embora tenha um contedo alinhado s diretrizes gerais
do Estatuto da Cidade, se resume a uma mera orientao genrica e intencional para o
desenvolvimento do municpio. Alm disso, empurrou toda a sua aplicao para outras leis
municipais, que sequer esto sendo elaboradas, restando pouco eficiente. Ele mantm o
status quo e o paradigma que s interessam ao mercado especulativo das terras, cujos
setores dominam a produo do espao: grupos empresariais ligados s incorporadoras,
construtoras e imobilirias, escritrios de consultoria, alm de parte do comrcio, de setores
da cmara de vereadores e de pessoas com cargos de comando de passagem pela
prefeitura municipal.
A ausncia de regulamentao do plano diretor de Ubatuba dificulta a efetivao da
funo social da propriedade no municpio e da gesto democrtica do territrio, como
elementos norteadores para o enfrentamento da ocupao desordenada e para a garantia
do direito cidade da populao de menor renda. Assim, o municpio continua desregulado
e autorizando projetos urbansticos segundo critrios informais de favorecimentos,
clientelismo e barganhas eleitorais.
151

Em Ubatuba, a gesto territorial assegurada pelas diretrizes do ZEE do litoral norte,
exercida pela Cetesb nos licenciamentos ambientais, que aplica um regime de uso e
ocupao do solo geralmente contrrio aos interesses de grupos polticos locais e
empresrios do setor imobilirio. Da a atuao conjunta desses grupos para flexibilizar a
proteo ambiental conferida pelo ZEE regional e articular a viabilizao dos
empreendimentos de seu interesse na legislao municipal de uso do solo.
Esse jogo de poder sobre o controle e o uso do territrio tambm se constata na forma
pela qual os agentes regionais influenciam o contedo dos instrumentos de ordenamento
territorial e a sua aplicao prtica, quando se trata dos direitos territoriais de populaes
tradicioanais.
Um desses casos a interrupo das atividades necessrias para tornar efetivas as
reas abrangidas pela Zona Histrico-Cultural Antropolgica, do PESM. As instncias de
negociao entre instituies pblicas competentes e comunidades tradicionais foram
desconstitudas. Apesar das atividades agrcolas e extrativistas de caiaras e quilombolas
estarem sendo autorizadas pelo rgo gestor do PESM, elas no substituem os necessrios
e criteriosos estudos de recategorizao da UC para reservas caiaras e a instituio de
territrios quilombolas, que as cmaras de participao podem encaminhar. Essas medidas
para a regularizao dos territrios tradicionais no tm nenhum indicativo de que sero
realizadas, conforme havia sido pactuado entre o rgo gestor do PESM e as comunidades
envolvidas. A ZCHAn no alcanar os desdobramentos para a qual foi criada caso as
medidas previstas no forem tomadas, com o que ela pode perder a razo de ser, por lapso
temporal.
Assim, constata-se que a situao dos caiaras do Serto do Ubatumirim e do
Cambury de insegurana fundiria, embora no haja presso imobiliria sobre as suas
terras. preciso que a gesto do PESM e do PNSB tome as medidas necessrias para
regulamentar as roas no Serto do Ubatumirim e retome as discusses sobre a destinao
territorial das reas caiaras do Cambury.
J os caiaras de Picinguaba pagaro um preo alto caso a desafetao do PESM na
vila se concretize, pois premiar apenas os veranistas, que manipulam a comunidade e a
coloca contra as lideranas caiaras da associao de moradores interessados em manter a
vila como rea protegida.
No trecho pesquisado de Paraty, a presso imobiliria sobre reas nobres da orla
martima, ocupada tradicionalmente por inmeros agrupamentos caiaras, tem revelado a
motivao da prefeitura municipal em desconstituir o zoneamento da APA Cairuu. As
Zonas de Vila Caiara, delimitadas nos mapas da APA, constituem o nico mecanismo
152

previsto para assegurar a integridade das reas ocupadas por comunidades caiaras,
juntamente com os espaos adjacentes, as Zonas de Conservao Costeira, para manejo
agrcola e extrativista. Se o anteprojeto de lei do plano diretor de Paraty for editado com o
contedo atual, desrespeitando os demais instrumentos de ordenamento territorial, a
prefeitura passar a ter base legal para autorizar a implantao de empreendimentos
imobilirios nas Zonas de Vila Caiara e de Conservao Costeira. Mas isso poder instalar
conflitos com os rgos ambientais e com as comunidades tradicionais. Alm disso, levar
insegurana jurdica os processos de licenciamento urbanstico municipal, e o plano diretor
poder ter a sua constitucionalidade questionada judicialmente.
Outro processo que afeta diretamente as comunidades abrangidas pelas Zonas de
Vilas Caiaras a recategorizao da Reserva Ecolgica da Juatinga, sobreposta APA
Cairuu. A proposta de salvaguardar um territrio exclusivo para as comunidades caiaras,
com a instituio de uma RDS, precisar superar a resistncia poltica de setores polticos e
econmicos.
A instituio de uma RDS daria os rumos para a regularizao fundiria das reas
onde a presso imobiliria e a excessiva restrio ambiental vm minando as foras das
comunidades caiaras em manter sua cultura e, mais que isso, decidir seu prprio futuro. A
RDS implica na desapropriao de pelo menos uma parte dos imveis pertencentes a
particulares, a partir de critrios claros. Isso enseja outra complexidade, pois muitas famlias
caiaras manifestam interesse na manuteno e na atrao de mais casas veranistas em
suas reas, pois geram servios e renda.
Grupos econmicos, polticos e rgos locais so contrrios
recategorizao/regularizao fundiria da REJ para uma reserva caiara, pois isso implica
em retirar do mercado terras de alta rentabilidade. O mesmo se v nas reiteradas negativas
da prefeitura para aceitar e incluir as zonas de vilas caiaras, j cartografadas no
zoneamento da APA Cairuu, nos mapas do plano diretor. Afinal, delimitar nos mapas de
planejamento municipal as reas ocupadas por caiaras, ou sobre elas criar uma RDS,
inviabilizaria a instalao de empreendimentos hoteleiros e residenciais.
Se a recategorizao para RDS no ocorrer ou se as reas das comunidades caiaras
ficarem abrangidas somente pela figura da APA (e das suas Zonas de Vilas Caiaras), ficar
fortalecida a proposta do novo plano diretor de Paraty e a tendncia que as reas caiaras
continuem sendo apropriadas por veranistas e especuladores de terras.
Fica a dvida como os rgos ambientais gestores das UCs sobrepostas, em
articulao com os rgos fundirios, iro conciliar os direitos territoriais de dezenas de
famlias caiaras nessas reas, considerando os diferentes interesses das prprias
153

comunidades e os demais interesses imobilirios de veranistas e grupos econmicos,
somada necessidade de destinar reas naturais sob regime de proteo integral.
De todo modo, o territrio sobreposto da APA/REJ requer nova pactuao acerca de
instrumentos de gesto do uso de recursos naturais e de conservao da biodiversidade,
com planejamento territorial que tambm espacialize as demandas por polticas pblicas
setoriais e por gerao de renda para as famlias caiaras.
O controle e a definio dos usos dos territrios ocupados por populaes tradicionais
outro ponto que tambm tm suscitado uma srie de questionamentos. As demandas por
criao ou ampliao de territrios tnicos, revelam o desafio de conciliar o uso direto de
ecossistemas (em plena Mata Atlntica) em reas sobrepostas s UCs de proteo integral.
Essa situao notria para o caso dos indgenas e quilombolas. Ao contrrio dos
caiaras que de certa forma contam com zoneamentos que permitem o uso de recursos
naturais (no PESM e na APA Cairuu), mas no contam com um territrio exclusivo os
indgenas e os quilombolas tm seus territrios criados, mas no dispem de
etnozoneamento e plano de gesto ambiental. A criao da terra indgena Arandum Mirim, a
ampliao das outras trs TIs existentes na rea de estudo, bem como a criao de
territrios quilombolas, visto por preservacionistas como uma ameaa proteo dos
ecossistemas e da biodiversidade.
A cultura dos indgenas Guarani Mby e dos quilombolas estudados no est
assentada na lgica de acumulao de capital. O manejo que fazem dos ecossistemas
associado ao conhecimento que eles tm dos ciclos, da disponibilidade e da sazonalidade
dos recursos naturais. A qualidade desse manejo e baixo impacto biodiversidade tambm
dependem do apoio tcnico que receberem e do acesso s polticas pblicas.
Note-se que o mesmo Estado que impe parques e reservas que restringiram as
prticas de quilombolas e de caiaras, o mesmo que agora cria polticas especficas para
assegurar-lhes direitos s terras que ocupam, sob o rtulo de populaes tradicionais. Os
casos dos quilombolas do Cambury e do Serto da Fazenda ilustram essa situao, em que,
restringidas sua atividades, a maioria de subsistncia, os grupos locais se autoatriburam a
condio de populao tradicional para assim assegurar um territrio no qual possam
conduzir o seu prprio destino e sem ingerncia da autoridade ambiental.
Essas reas sobrepostas requerem tratamento integrado entre os rgos setoriais,
pois necessrio instituir planos de gesto ambiental e territorial, com microzoneamento ou
etnozoneamento para reas de moradia, usos diversos e preservao permanente. As
tcnicas de manejo tradicional, o conhecimento associado biodiversidade e os valores das
populaes tradicionais devem estar presentes nos planos de gesto de reas protegidas.
154

Isso pressupe a construo de novas formas de relacionamento entre comunidades e
rgos ambientais, em um processo de negociao que resulte em responsabilidades
assumidas por todos os envolvidos.
O trabalho de campo nas comunidades demonstrou que se elas forem mobilizadas
para desenvolver bons trabalhos de gesto ambiental, com respeito sua autonomia e
cultura, talvez as demandas por criao ou ampliao de territrios prprios sequer seria
uma alternativa imaginada por indgenas, quilombolas e caiaras.
Evidentemente, os direitos territoriais das populaes tradicionais pesquisadas
somente sero satisfeitos com a regularizao fundiria das terras por elas ocupadas. Em
paralelo a esse processo, os instrumentos de ordenamento territorial so imprescindveis
para evitar os usos que violem a integridade desses territrios tradicionais.
Em alguns casos, os direitos territoriais de indgenas, quilombolas e caiaras esto
amparados pelos instrumentos de ordenamento existentes. Em outros, depender de
mecanismos como:
i) a recategorizao para UC de uso sustentvel, no caso dos caiaras do Serto do
Ubatumirim, que praticam a roa de coivara no interior do PESM e do PNSB;
ii) a regularizao fundiria do territrio quilombola do Serto da Fazenda;
iii) o deslinde da ao discriminatria sobre as terras do Cambury, a redefinio de
limites do PESM e do PNSB e a titulao do territrio quilombola;
iv) a recategorizao da Reserva da Juatinga para RDS (estadual ou federal), na rea
sobreposta APA Cairuu, com uma poro marinha;
iii) a implementao de Termos de Autorizao de Uso Sustentvel (TAUS), para as
famlias caiaras que moram no PNSB, na Praia do Caxadao, em Trindade, bem como
para as famlias caiaras de Puruba e Almada, em Ubatuba, fora do PESM;
iv) a elaborao de termo de compromisso, ou outros instrumentos jurdicos de
conciliao, para garantir a atividade pesqueira artesanal exercida pelos caiaras no interior
do PNSB, em Trindade (territrio tradicional de pesca);
v) a previso, a espacializao e a implementao de instrumentos administrativos,
jurdicos, urbansticos e financeiros, descritos no Estatuto da Cidade, nos planos diretores
de Ubatuba e Paraty, com a delimitao dos territrios de populaes tradicionais em seus
mapas;
vi) a regularizao fundiria do territrio quilombola do Cabral;
vii) a reviso de limites das terras indgenas das comunidades Guarani Mby.

155

Essas medidas so determinantes para garantir s populaes tradicionais o direito
basilar e imprescindvel para todos os demais, que o direito s terras que tradicionalmente
ocupam e utilizam. Elas podem ser articuladas no mbito do Mosaico Bocaina, instncia que
permite um dilogo mais estreito entre rgos de todos os nveis de governo e as
populaes tradicionais.
O Mosaico Bocaina tem potencial para articular a gesto integrada do territrio, pois
permite a identificao dos conflitos a serem trabalhados e dos pontos comuns que podem
ser enfrentados em conjunto.
O mosaico pode facilitar o estabelecimento de mecanismos e procedimentos para a
aplicao mais ajustada dos instrumentos de ordenamento territorial, por meio de pactos
interinstitucionais entre os rgos responsveis pelas aes nas vrias escalas.
A multiplicidade de interesses sobre o territrio requer essa instncia de coordenao
regional que construa solues para os conflitos, favorecendo as condies para as reas
protegidas cumprirem efetivamente o seu papel na conservao da biodiversidade e na
garantia dos territrios s populaes tradicionais.






























156

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Editora UFMG, 2010.
163

APNDICES
Apndice 1 Mapa do Mosaico de Unidades de Conservao da Serra da Bocaina
66


Mapa 47 Mosaico de Unidades de Conservao da Serra da Bocaina


A rea de Proteo Ambiental Baa de Paraty, Paraty-Mirim e Saco do Mamangu
tambm integra o Mosaico Bocaina e constitui a sua nica UC municipal.








66
O endereo eletrnico do Mosaico Bocaina www.mosaicobocaina.org.br.
164

Apndice 2 Aplicao da Lei da Mata Atlntica

Lei da
Mata Atlntica
Regime Jurdico
Rural Urbano
V
e
g
e
t
a

o

e

E
s
t

g
i
o
s

d
e

r
e
g
e
n
e
r
a

o



Primria
Regra: corte e supresso proibidos

Vedada a supresso para
loteamentos e edificaes
Exceo: obras, projetos ou
atividades de utilidade pblica,
pesquisa cientfica e prticas
preservacionistas, condicionado
EIA/RIMA




Secundria-
Avanado



Regra: corte, supresso e
explorao proibidos

Antes da Lei 11.428:
- loteamento ou edificao dependem
de autorizao ambiental
- preservao de no mnimo 50% da
rea coberta por vegetao
- atendimento ao Plano Diretor do
municpio
Exceo: obras, projetos ou
atividades de utilidade pblica,
pesquisa cientfica e prticas
preservacionistas, condicionado
EIA/RIMA

Depois da Lei 11.428:
vedada a supresso para
loteamento ou edificao





Secundria-
Mdio



Regra: corte, supresso e
explorao proibidos

Antes da Lei 11.428:
- loteamento ou edificao dependem
de autorizao ambiental
- preservao de 30% da rea
coberta por vegetao
- atendimento ao Plano Diretor do
municpio
Excees:

- Obras, projetos ou atividades de
utilidade pblica ou de interesse
social, pesquisa cientfica e prticas
preservacionistas, desde que
inexista alternativa tcnica e
locacional ao empreendimento

- Atividades necessrias
subsistncia de pequenos produtores
rurais e populaes tradicionais

Depois da Lei 11.428:
- autorizao do rgo ambiental
estadual para loteamento ou
edificao
- preservao de 50% da rea
coberta por vegetao
- atendimento ao Plano Diretor do
municpio
Secundria-
Inicial
- o corte, a supresso e a explorao dependem de autorizao do rgo
ambiental estadual
- o pousio admitido onde utilizado tradicionalmente
Quadro 12 Aplicao da Lei da Mata Atlntica. Elaborado pelo autor










165

Apndice 3 Categorias de Conflitos Territoriais e Parmetros para gesto

O quadro abaixo representa de forma sistematizada o conjunto de conflitos territoriais
existentes no territrio de estudo. Eles foram identificados a partir do trabalho de campo e da
anlise entre os instrumentos de ordenamento territorial e foram categorizados por temas.
Os parmetros utilizados para a gesto dos conflitos so os objetivos previstos nas polticas
pblicas espaciais e na legislao referente matria.
A primeira categoria de conflito sobre expanso urbana e est relacionada
principalmente com os instrumentos de conservao da biodiversidade e o plano diretor.

EXPANSO URBANA

Conflitos
Parmetros para gesto





Zona de
Amortecimento
X
Plano Diretor

O plano de manejo da UC se aplica, mantendo a rea como rural, quando o
plano diretor define a expanso urbana para fins de parcelamento do solo ou
de implantao de loteamentos e condomnios que no atendam a objetivos
sociais.
O plano diretor aplicvel, definindo a rea como urbana, nos casos de
regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social, com
aplicao de instrumentos de controle de novas ocupaes e a gesto
acompanhada por conselho municipal.
Na esfera do licenciamento ambiental e urbanstico, em caso de dvida, aplica-
se a regra que melhor protege a biodiversidade, promove a regularizao
fundiria de interesse social e assegura os direitos territoriais de populaes
tradicionais.





APA
X
Plano Diretor

O plano diretor do municpio e o zoneamento da APA devem complementar-
se, sob a diretriz geral de conservao da biodiversidade.

O zoneamento da APA constitui as diretrizes gerais de uso do solo e vincula o
licenciamento ambiental e urbanstico.

Os instrumentos do Estatuto da Cidade podem complementar as diretrizes do
zoneamento da APA, em reas ou zonas devidamente delimitadas pelo plano
diretor.
Na esfera do licenciamento ambiental e urbanstico, em caso de dvida, aplica-
se a regra que melhor protege a biodiversidade, promove a regularizao
fundiria de interesse social e assegura os direitos territoriais de populaes
tradicionais.




ZEE
X
Plano Diretor

O plano diretor e o ZEE so complementares.
O ZEE orienta e vincula as diretrizes de uso e ocupao do plano diretor e
legislao municipal dele decorrente.

Os instrumentos do Estatuto da Cidade podem complementar as diretrizes do
ZEE, em reas ou zonas devidamente delimitadas pelo plano diretor.
As Zonas 1, 2 e 3 do ZEE do litoral norte, consideradas rurais, no podem ser
166

convertidas em urbanas ou previstas para a expanso urbana pelo plano
diretor ou legislao municipal. Mas podem ser objeto de aplicao de
instrumentos do Estatuto da Cidade que complementem o ordenamento do
uso e da ocupao rural.
Em caso de conflito prevalece o instrumento que:
Nas zonas urbanas:
- promova a redistribuio dos benefcios da urbanizao;
- aplique os instrumentos de regularizao fundiria em zonas especiais de
interesse social;
- assegure a qualidade ambiental; e
- combata a especulao imobiliria.
Nas zonas rurais:
- proteja a biodiversidade;
- assegure a cobertura vegetal em bacias hidrogrficas; e
- garanta os direitos territoriais de populaes tradicionais.

Populaes
tradicionais
X
Plano Diretor

O plano diretor deve delimitar as reas tradicionalmente ocupadas por
populaes tradicionais e inclu-las nos mapas temticos, para a aplicao de
instrumentos do Estatuto da Cidade que inibam a especulao imobiliria e
probam ocupaes por particulares ou usos que possam violar a integridade
do territrio.


Imveis
particulares
X
Plano Diretor

A propriedade particular deve atender sua funo social, ambiental e
urbanstica, de acordo com os critrios definidos pelo plano diretor.
Para tanto, o plano diretor deve delimitar as zonas onde se aplicaro os
instrumentos do Estatuto da Cidade.
Em caso de conflito de normas no interior de APA, prevalecem os instrumentos
de uso e ocupao do solo que promovam a conservao e a recuperao
ambiental, combatam a especulao imobiliria, inibam a presso imobiliria
sobre as terras das populaes tradicionais e assegurem seus direitos
territoriais especficos.
Quadro 13 Categorias de Conflitos Territoriais (Expanso Urbana) e Parmetros para gesto.

A segunda categoria de conflitos est ligada ao uso e ocupao dos territrios
tradicionalmente ocupados por populaes tradicionais ou em APA com populaes
tradicionais.

USO E OCUPAO EM REAS PROTEGIDAS

Conflito Parmetros para gesto
Empreendimentos
imobilirios
X
Territrios
Tradicionais
ou APA com
populaes
tradicionais
nulo qualquer licenciamento de empreendimentos imobilirios, como
parcelamento, loteamento e condomnios, em reas delimitadas com a
presena de populaes tradicionais ou em territrios tradicionais institudos,
ou ainda em desacordo com o zoneamento de APA com populaes
tradicionais.
Quadro 14 Categorias de Conflitos Territoriais (Uso e Ocupao em reas Protegidas) e Parmetros para
gesto.
167

A terceira categoria constitui a questo de fundo da maior parte dos conflitos
territoriais, por tratar-se da dominialidade das terras e a destinao a elas conferida.

FUNDIRIOS

Conflitos Parmetros para gesto

UCs de Proteo
Integral
X
Imveis particulares

Enquanto os imveis particulares no so desapropriados, possvel firmar
com os respectivos proprietrios instrumentos jurdicos para regulamentar os
usos e as atividades desenvolvidas.
As propriedades particulares devem cumprir com as limitaes
administrativas estabelecidas no plano de manejo para a zona de
amortecimento.
UCs de Uso
Sustentvel
X
Imveis particulares
As propriedades particulares devem cumprir com as limitaes
administrativas estabelecidas no plano de manejo das UCs.

Imveis particulares
X
Populaes
Tradicionais

Cabe aos institutos de terra reunir elementos para a propositura de aes
discriminatrias contra particulares que se apropriaram irregularmente de
reas pblicas reivindicadas por populaes tradicionais, concedendo a elas
o direito real de uso.
No caso de terras particulares, cabe aos rgos competentes a proposta de
criao de categorias de UCs que assegurem os direitos territoriais de
populaes tradicionais, decidindo-se pela oportunidade e convenincia de
promover desapropriaes.
Populaes
tradicionais
X
UCs de Proteo
Integral
De acordo com os objetivos do SNUC e da Poltica Nacional de Povos e
Populaes Tradicionais, direito das comunidades tradicionais abrangidas
por UCs de Proteo Integral e dever do rgo gestor da unidade o
estabelecimento de termo de compromisso que subsidie estudos
interdisciplinares visando a soluo fundiria definitiva.
Terra Indgena
X
UC de Proteo
Integral

A soluo conferida na ao julgada pelo STF (Ao Popular n 3388), no
sentido de que as reas duplamente afetadas sejam administradas pelo
rgo ambiental no impede a gesto compartilhada entre os rgos
competentes e a comunidade indgena envolvida.
Quilombolas
X
UCs de Proteo
Integral

De acordo com os objetivos do SNUC, do Decreto sobre Territrios
Quilombolas e da Poltica de Povos e Populaes Tradicionais, pode-se
firmar termo de compromisso que subsidie estudos interdisciplinares, visando
a soluo fundiria definitiva.
Quadro 15 Categorias de Conflitos Territoriais (Fundirios) e Parmetros para gesto.






168

A quarta categoria de conflitos trata da dupla afetao de reas protegidas e relao
entre unidades de conservao e populaes tradicionais.

REAS PROTEGIDAS

Conflitos Parmetros para gesto
UC federal
X
UC estadual
De acordo com os objetivos do SNUC, prevalece o regime de manejo que
melhor promova a conservao da biodiversidade.
Populaes
tradicionais
X
UCs de Proteo
Integral

De acordo com os objetivos do SNUC e da Poltica de Povos e Populaes
Tradicionais, direito das comunidades e dever do rgo gestor da unidade
o estabelecimento de termo de compromisso que regulamente o acesso, o
uso e o manejo dos recursos naturais, de acordo com os modos e meios de
vida da comunidade e os objetivos de criao da unidade, at soluo
definitiva pactuada.
Populaes
tradicionais
X
APA

As reas onde vivem as populaes tradicionais devem ser tratadas de forma
diferenciada no plano de manejo, instituindo-se zonas especiais, com
microzoneamento e regras especficas de uso do solo e manejo de recursos
naturais, alm de articulao com o planejamento territorial do municpio para
o combate especulao imobiliria e a garantia da integridade territorial.
Quadro 16 Categorias de Conflitos Territoriais (reas Protegidas) e Parmetros para gesto.

No caso em que a valorao do bem jurdico for a mesma, caber aos rgos pblicos
competentes pelo licenciamento ambiental e urbanstico definirem, caso a caso, a soluo
que melhor atenda ao interesse pblico e social.
A ltima categoria de conflito jurdica, relativa competncia dos entes federados
sobre ordenamento territorial.

COMPETNCIA

Conflitos Parmetros para gesto



Ordenamento territorial
O municpio tem competncia privativa, porm no absoluta, para
promover o ordenamento de seu territrio, em consonncia com
instrumentos de gesto ambiental e territorial institudos por Estados e
Unio.
Se o plano diretor municipal contradisser os instrumentos de
ordenamento territorial institudos por outros entes da federao poder
ser objeto de ao de inconstitucionalidade. Se, com base nesse plano
diretor, os rgos municipais emitirem licenas e autorizaes
ambientais ou urbansticas, esses atos administrativos podero ser
julgados nulos, no gerando efeitos desde a sua expedio.
Quadro 17 Categorias de Conflitos Territoriais (Competncias) e Critrios para gesto.

169

Apndice 4 Populaes tradicionais e instrumentos de ordenamento territorial.

Populao
Tradicional
Locais Zonas
Instrumentos
aplicados
Conflitos
Mecanismos
para assegurar
os direitos
territoriais
Indgena
Serto do
Promirim
Z1T ZEE LN
Ampliao da TI
sobre o PESM.

- instncia de
negociao entre
rgos e
comunidade;
- gesto
compartilhada.
Superposio
Indgena ao
PESM
Plano de
Manejo do
PESM
Zona 8 de
Recuperao
PD/LUOS
Ubatuba
Ocupao
desordenada no
entorno
- Incluso da TI
nos mapas do
Plano Diretor;
- controle da
ocupao no
entorno.
Caiara Puruba
Z1T ZEE LN
Ausncia de
delimitao das
reas caiaras
Delimitao
cartogrfica e
planejamento
territorial
especfico
Zona de
amortecimento
PM PESM - TAUS
- Macrozonas
Gesto da Orla
Martima e de
Gesto
Compartilhada;
- Zona de
Interesse
Turstico
Estratgico
PD Ubatuba
e
PLUOS
Apenas um
grupo de
famlias est
delimitado no
PD. No
constam
instrumentos do
Estatuto da
Cidade
- Incluso na lei do
PD de ZEIS;
- Direito de
Preempo;
- Transferncia do
Direito de
Construir.

Caiara
Serto do
Ubatumirim
Z1 AEP, Z2
e Z3
ZEE
- roas dentro
de parques
- Instalao de
Cmara Tcnica;
- Elaborao de
Plano de Uso
Tradicional;
- Realizao de
estudos para
recategorizao da
unidade.
ZHCAn PM PESM
No foi
elaborado o
PUT e as roas
so realizadas
sem
autorizao.
Zona Primitiva PM PNSB roas
Termo de
compromisso
Macrozonas de
Meio-Encostas e
de Sertes.
Zonas de
Regularizao,
Agrcola, de
Agricultura
Tradicional
e de
Regularizao
do PESM
PDP.
Projeto de
LUOS
Ausncia de
instrumentos do
Estatuto da
Cidade para
evitar ocupao
desordenada
- delimitao da
rea caiara;
- ZEIS;
- Transferncia do
Direito de
Construir;
- Direito de
Preempo.
Caiara Almada
Z2 ZEE LN -
TAUS Zona de
amortecimento
PM PESM -
Macrozona de
Meio-Encostas.
Z2 Baixo
PDP Ubatuba.
Projeto LUOS
Ausncia de
instrumentos do
Estatuto da
- delimitao da
rea caiara;
- ZEIS;
170

impacto Cidade para
evitar a
ocupao
desordenada
- Transferncia do
Direito de
Construir;
- Direito de
Preempo.
Caiara Picinguaba
Z1-AEP ZEE
Vila no interior
do PESM
Recategorizao.
ZHCAn PM PESM
No foi
elaborado PUT
Macrozona de
Gesto
Compartilhada
PD Ubatuba
LUOS
Ocupao
desordenada
Instrumentos para
vedao de
ocupaes no-
caiaras.
Quilombola
e Caiara
Cambury
Z1-AEP ZEE
Presena de
caiaras e
sobreposio
com territrio
quilombola no
PESM e PNSB
- Procedncia das
aes
discriminatrias;
- Redelimitao
dos parques;
- ZEIS;
- RDS para
caiaras.
- ZHCAn
- Zona de Uso
Extensivo
- Planos de
Manejo do
PESM
e do PNSB
PD Ubatuba -
Delimitao
cartogrfica da
rea quilombola
Caiara Trindade
Zona de Uso
Intensivo
PM PNSB Pesca
Termo de
compromisso
Zona
Residencial e
Turstica
PM APA
Cairuu
Ocupao
desordenada
instrumentos de
controle da
ocupao
Macro e
Mesozona do
PNSB
Mesozona da
Enseada das
Laranjeiras e de
Trindade
PD
- delimitao das
reas caiaras;
- instrumentos do
Estatuto da Cidade
para controle da
ocupao na vila e
no entorno.
Caiara
Sono,
Ponta
Negra,
Juatinga e
Cajaba
Zona de
Expanso das
Vilas Caiaras
PM APA
Cairuu
- inefetividade
da ZEVC
- ZEVC e REJ
no resolvem
direitos
fundirios dos
caiaras
- novas medidas
de controle da
ocupao;
- criao de RDS
na rea
sobreposta pela
REJ.
Macro e
Mesozona das
Enseadas
PD
Ocupao
desordenada
- delimitao das
reas caiaras;
- instrumentos do
Est. da Cidade;
- incluir todas as
comunidades nas
AEIS;
- vedao a
quaisquer
ocupaes no-
caiaras
Caiara
Martins de
S e Grande
da Cajaba
ZUCEL
PM APA
Cairuu
Especulao
imobiliria
Criao de RDS
Macro e
Mesozona das
Enseadas
PD
Ocupao
desordenada
- vedao a
quaisquer
ocupaes no-
caiaras
Caiara
Saco do
Mamangu
Zona
Residencial e
Turstica e Zona
de Vilas
PM APA
Cairuu
- inefetividade
do zoneamento
- APA no
resolve direitos
- novas medidas
de controle da
ocupao;
- criao de RDS
171

Caiaras fundirios dos
caiaras
Macro e
Mesozona
Mamangu
PD
Ocupao
desordenada
- delimitao das
reas caiaras;
- instrumentos do
Est. da Cidade;
- incluir todas as
comunidades nas
AEIS;
- vedao a
quaisquer
ocupaes no-
caiaras.
Quilombola Campinho
- Territrio
Quilombola
PM APA
Cairuu
- -
Macro e a
Mesozona Rio
Paraty-Mirim
PD
Ocupao
desordenada no
entorno
Instrumentos do
Estatuto da Cidade
para controle da
ocupao no
entorno
Indgenas Araponga
Sobreposio
Indgena
PM PNSB
sobreposio e
ampliao da TI
- instncia de
negociao entre
rgos
competentes e
comunidade;
- gesto
compartilhada.
Terra Indgena.
Zona de
Conservao da
Zona Rural
PM APA
Cairuu
- -
reas Especiais PD
Ocupao
desordenada no
entorno
Instrumentos do
Estatuto da Cidade
para controle da
ocupao no
entorno
Indgenas Paraty Mirim Terra Indgena
PM APA
Cairuu

Ocupao
desordenada no
entorno
Instrumentos do
Estatuto da Cidade
para controle da
ocupao no
entorno
reas Especiais PD
Quadro 18 Populaes tradicionais: locais, zonas, instrumentos, conflitos e mecanismos para assegurar os
direitos territoriais.










172

ANEXOS

ANEXO 1 - Carta do I Encontro de Comunidades Tradicionais e reas Protegidas
O Mosaico Bocaina rene 15 unidades de conservao e tem buscado implementar,
atravs de seu Conselho, uma gesto mais integrada entre as reas protegidas deste
territrio, que inclui, alm das UCs, 4 terras indgenas e 5 comunidades quilombolas.
Na busca desta implementao, o Conselho do Mosaico Bocaina, realizou o I Encontro
de Comunidades Tradicionais e reas Protegidas do Mosaico Bocaina. O Encontro foi
realizado nos dias 24, 25 e 26 de outubro de 2008, no Quilombo do Campinho da
Independncia, em Paraty. Foi possvel sua realizao atravs do empenho de sua Cmara
Temtica de Populaes e Unidades de Conservao.
O I Encontro contou com a participao de 142 pessoas, entre gestores pblicos das
reas protegidas do Mosaico Bocaina e representantes de comunidades tradicionais
(guaranis, caiaras, caipiras e quilombolas) e representou um marco na ampliao do
dilogo entre gestores e comunidades tradicionais.
O Encontro teve como objetivos:
a. traar viso panormica sobre a situao das comunidades tradicionais e das reas
protegidas onde esto inseridas;
b. refletir sobre experincias em curso;
c. definir uma agenda de compromissos que estabelea diretrizes de gesto unificadas para
os principais conflitos.
Espera-se assim avanar na conservao dos remanescentes de Mata Atlntica e
implementao das reas protegidas, ao mesmo tempo em que se garante o direito destas
comunidades de ter uma vida com qualidade e dignidade em seu territrio.
O Encontro foi construdo a partir de uma srie de reunies da Cmara Temtica e
trs reunies preparatrias setoriais: uma com os caipiras da Serra da Bocaina, outra com
as comunidades de Paraty e Ubatuba e a terceira envolvendo Angra dos Reis e Ilha Grande.
As reunies preparatrias geraram um conjunto de desafios, que foram agrupados em
dois grandes eixos de discusso: 1. gesto participativa; e 2. uso do territrio e recursos
naturais.
No eixo de Gesto Participativa, os principais desafios foram a unio e fortalecimento
das comunidades, a implementao e o cumprimento das leis e o estabelecimento de uma
educao diferenciada e de qualidade.
173

No eixo de Uso do Territrio e dos Recursos Naturais, os principais desafios envolvem
o reconhecimento do territrio e a garantia de permanncia das comunidades tradicionais
nele, o enfrentamento da especulao imobiliria e do poder econmico, a necessidade de
melhoria dos procedimentos de fiscalizao e licenciamento e questes relativas a infra-
estrutura bsica para as comunidades: saneamento, gua de qualidade, coleta de lixo. Este
ltimo desafio foi muito significativo para as aldeias guaranis que integram o territrio do
Mosaico Bocaina.
Outra questo muito abordada foi o falta de estrutura das Unidades de Conservao
sua m implementao, assim como a difcil interlocuo dos gestores com suas
instituies.
A partir dos desafios das preparatrias, foram construdas propostas de enfrentamento
para cada um deles.
Dentre as principais propostas construdas nos trs dias de Encontro, podemos
destacar:
- Estudar a legislao referente a Unidades de Conservao e Populaes Tradicionais;
- Fortalecer o conhecimento tradicional;
- Estudar as formas de manejo tradicional;
- Fortalecer o Frum de Comunidades Tradicionais;
- Gestores e Populaes Tradicionais unidos contra a especulao imobiliria;
- Cobrar do Poder Pblico Municipal investimentos nas comunidades: saneamento,
educao, sade;
- Fortalecer os gestores e as Unidades de Conservao;
- Gestores e Comunidades Tradicionais unidos para aplicar a Legislao Ambiental;
- Propor seminrio de Educao e Cultura em Paraty;
- Realizar estudo para levantamento das prticas sustentveis utilizadas dentro das
Unidades de Conservao e replic-las;
- Gestores e Comunidades Tradicionais unidos para cobrar as demolies de obras
construdas irregularmente;
- Propor seminrio com os rgos gestores dos territrios, como ITERJ, SPU e outros, para
discusso e esclarecimento do tema.





174

ANEXO 2 Ofcio do Frum de Populaes Tradicionais Prefeitura de Paraty sobre a
delimitao dos territrios indgenas, quilombolas e caiaras nos mapas do Plano
Diretor.
FRUM DE COMUNIDADES TRADICIONAIS INDGENAS, QUILOMBOLAS E CAIARAS
DE ANGRA DOS REIS, PARATY E UBATUBA.
Ofcio n 01/2011
Sua Senhoria
Maria Brasilcia Dall'Anese
Secretria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
Prefeitura Municipal de Paraty/RJ

Assunto: Anteprojeto de Lei do Plano Diretor de Paraty/RJ


Sra. Secretria,

O Frum de Comunidades Tradicionais, espao de articulao constitudo em
2007, representando neste ato as comunidades indgenas, quilombolas e caiaras do
Municpio de Paraty junto Comisso de Delegados do Plano Diretor do municpio, de
acordo com o artigo 3, inciso I, alnea i, do Decreto municipal n 98/10, vem apresentar
suas demandas e reivindicaes para que sejam analisadas e incorporadas no anteprojeto
de lei e nos mapas do Plano Diretor municipal, considerando a legislao nacional e
internacional sobre Populaes Tradicionais, nos seguintes termos:

1) Demarcar, desde logo, nos mapas do Plano Diretor, todos os territrios
ocupados pelas populaes tradicionais como reas de Especial Interesse, para os fins do
disposto no art. 5, II, da Resoluo 34/2005, do Conselho Nacional das Cidades. Para
tanto:
- incluir as reas de uso e ocupao da comunidade quilombola do Cabral, j certificada
pela Fundao Cultural Palmares em 09/12/08 e os aldeamentos indgenas situados no Rio
Pequeno e tambm no fundo do Saco do Mamangu, ambos em processo de
reconhecimento, como reas de Especial Interesse;
- utilizar as Zonas de Expanso das Vilas Caiaras do Plano de Manejo da APA Cairuu
como referncia cartogrfica, no caso das reas ocupadas por comunidades caiaras
daquela regio, sem prejuzo da delimitao de outras reas caiaras localizadas no
municpio;
- cumprir com a reivindicao constante na Carta de Trindade, exposta na reunio pblica
de apresentao preliminar do Plano Diretor em 18 de outubro de 2010.

2) Respeitar, nas propostas do Plano Diretor, o Zoneamento da APA Cairuu,
principalmente o regime de uso e ocupao da ZEVC e da ZUCEL, com a previso de
instrumentos do Estatuto da Cidade para o efetivo controle das ocupaes no-caiara.

3) Alterar a expresso restrio de novas ocupaes para vedao de novas
ocupaes no-caiaras na Mesozona das Enseadas do Pouso, Juatinga e Sono abaixo da
cota altimtrica de 100 metros.


175

4) Redelimitar a Mesozona das Enseadas do Pouso, Juatinga e Sono abaixo da
cota altimtrica de 100 metros (ME-8.1), em funo do uso e ocupao caiara acima da
cota 100, para no entrar em conflito com a ME-8.2 (acima da cota 100m);
5) Prever instrumentos e normas de controle do uso, ocupao e parcelamento
do solo nas reas urbanas e rurais situadas no entorno do Territrio Quilombola do
Campinho e da rea quilombola do Cabral, em especial nas microbacias hidrogrficas a
montante dessas reas, tais como o bairro Novo Horizonte, Forquilha e Crrego dos Micos.

6) Prever a instalao de infra-estrutura adequada no entorno das reas
quilombolas, principalmente de saneamento ambiental: tratamento adequado dos esgotos
domsticos e controle da qualidade dos mananciais que servem gua s comunidades
quilombolas.

7) Estabelecer planejamento territorial compatvel com o regime jurdico da Terra
Indgena do Paraty-Mirim e as demandas de sua comunidade.

8) Reposicionar o Pouso da Cajaba nos mapas, pois se refere Praia Grande
da Cajaba.

9) Garantir ampla participao informada no processo de elaborao da
legislao de uso e ocupao do solo, Cdigo de Obras e Posturas, bem como da lei de
microzoneamento, com reunies pblicas em cada localidade envolvida.

Estas proposies constituem uma primeira lista, que ser ampliada conforme
os debates travados no mbito do Frum de Comunidades Tradicionais e outros espaos
pblicos de participao.


Paraty, 29 de janeiro de 2010.



_____________________________
Vagner Nascimento
Delegado do Frum de Comunidades Tradicionais na Comisso do Plano Diretor









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ANEXO 3 Mapa proposto para o Territrio Quilombola do Cabral

Mapa 48 Permetro proposto para o Territrio Quilombola do Cabral

Fonte: ARRUTI, Jos Maurcio. Relatrio histrico-antropolgico de reconhecimento
territorial da comunidade quilombola de Cabral municpio de Parati RJ. Rio de
Janeiro: INCRA, 2008.




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ANEXO 4 Mapas com a ampliao de limites e etnozoneamento da Terra Indgena
Boa Vista, Serto do Promirim, Ubatuba/SP.

Mapa 49 - Ampliao de limites e etnozoneamento da Terra Indgena Boa Vista
Fonte: http://www.cpisp.org.br/etnodesenvolvimento/html/mapa_zoneamento.html. Acesso em 10/03/11.

Mapa 50 - Ampliao de limites da Terra Indgena Boa Vista.
Fonte: Funai, Coordenao Tcnica Local de Angra dos Reis, Paraty e Ubatuba. Adaptado pelo autor.
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ANEXO 5 Mapa com a ampliao de limites das Terras Indgenas Araponga e Paraty-
Mirim, Paraty/RJ.

Mapa 51 Ampliao de limites da Terra Indgena Araponga.
Fonte: Funai, Coordenao Tcnica Local de Angra dos Reis, Paraty e Ubatuba. Adaptado pelo autor.


Mapa 52 Ampliao de limites da Terra Indgena Paraty-Mirim.
Fonte: Funai, Coordenao Tcnica Local de Angra dos Reis, Paraty e Ubatuba. Adaptado pelo autor.