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UM NOVO OLHAR PARA O PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES NO BRASIL

KEIJI KANASHIRO
Especialista em transportes e logstica
O desafio de enfrentar a escassez de recursos para investimentos pblicos e a
necessidade de equilbrio fiscal do Estado brasileiro fazem mister lanar um novo olhar para o
planejamento de transportes no Brasil.
O desenvolvimento de pesquisas, estudos e projetos que promovam a integrao dos
sistemas de transportes; para desonerar o escoamento da produo no menor tempo e com o
menor custo. A meta ganhar eficincia, realizando mais com menos e investindo em aes
que custam pouco e apresentam resultados em pouco tempo.
Outra das questes garantir recursos, vinculados ou no, para os investimentos em
transportes. A exemplo do que ocorria antes da Constituio Federal de 1988, quando ainda
vigia o Fundo Rodovirio Nacional, os estados conseguiram por meio de fundos dessa natureza
recuperar rodovias e construir sistemas de integrao de transportes capazes de reduzir
consideravelmente o custo da distribuio de insumos e do escoamento da produo.
Isso sem falar que os investimentos na infra-estrutura de transportes so recuperveis
em mdio prazo apenas com a reduo do Custo Brasil, representado pelo consumo de energia
para transportar produtos por rotas muito dispendiosas.
Outra questo de igual importncia o resgate da dvida social nas regies onde se
localizam os bolses de pobreza e fome no Pas, tendo cincia do papel da infra-estrutura para
gerar empregos e melhorar a distribuio de renda das comunidades. A preocupao maior foi
melhorar a acessibilidade e incentivar a insero dessas regies, firmando plos de
desenvolvimento regional.
Na gesto, no podemos prescindir de incorporar todas as ferramentas tcnogcas
disponveis, para dar mais eficcia e eficincia ao planejamento, operao e controle da infraestrutura de transportes.
Para saber o que fazer preciso conhecer a realidade e ter apontado os caminhos para
se atingir os cenrios que se pretende. Por isso, a importncia de retomar o planejamento, sob
bases participativas, incluindo no debate todos os setores interessados, dos usurios e
concessionrios aos grandes empreiteiros de obras pblicas.
Essa interao torna possvel diagnosticar obras e aes necessrias e montar
realisticamente um portflio de prioridades. O dilogo tem um papel fundamental, pois mais
importante do que um bom planejamento a forma como se faz. Por meio dele, erra-se menos
e caso haja erros, a responsabilidade compartida.
O Brasil precisa urgentemente resgatar a forma de planejar em longo prazo, centrada
nos interesses maiores da Nao. Ao mesmo tempo, honrar os compromissos firmados com a
sociedade, traando uma poltica de transportes federal onde prevalea incluso e a definio
clara das funes dos diversos atores intervenientes no processo, sejam eles do setor pblico
ou privado.
No incio do ano de 1999, alguns meses aps termos assumidos a rea de transportes
do Governo de Estado de Mato Grosso do Sul, fomos convocados pelo Ministrio de
Planejamento, Oramento e Gesto para uma reunio junto com o setor privado do estado,
para discusso do PPA 2000-2003, denominado Programa Avana Brasil.
No bojo da proposta de PPA estava o entendimento de que as aes elencadas
iniciavam a execuo de um projeto nacional de desenvolvimento de longo prazo, desenhado
pelos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento. Tambm se depreendia que para
alcanar o desenvolvimento sustentvel seriam imprescindveis investimentos na rea social,

em infra-estrutura econmica, na conservao do meio ambiente e na difuso da informao e


do conhecimento.
O ineditismo estava em derrubar as fronteiras geopolticas do pas e definir projetos no
mais voltados para cada unidade da Federao em particular, mas numa tica nacional. Os
empreendimentos assinalados teriam compartilhamento de responsabilidades entre Governo
federal, estados, municpios, iniciativa privada e sociedade civil organizada.
A teoria no se configurou em prtica, uma vez que o produto final apresentado foi
concebido com evidentes lacunas de informao e fruto de um processo burocrtico, com
baixssima participao social.
Aps processar uma gama de informaes sobre infra-estrutura e demandas por bens e
servios, seguiu-se um processo de validao de resultados a partir de discusses pblicas
com a participao de Ministrios e Entidades Vinculadas, bem como nas capitais dos Estados,
governos estaduais e setores da sociedade civil. Entretanto, a metodologia utilizada para
validao distanciou-se da concepo de um debate social.
Nos seminrios de validao nos estados, foram entregues tomos do trabalho para que
os participantes opinassem sobre o que foi consolidado. A participao da sociedade foi apenas
pr-forma, ratificadora de um estudo concebido em gabinete, tomando como base elementos
frios e no necessariamente antenados realidade do ano de concepo (1998/1999).
Outro ponto de crtica foi predominncia macia do planejamento quase que
unicamente a partir das demandas econmicas, preterindo demandas sociais, sobretudo no
tocante ao transporte. Apesar de objetivar a promoo de desenvolvimento econmico e social,
dentro de uma viso nacional, o estudo coloca em segundo plano as necessidades de
acessibilidade das pessoas, preferindo concentrar o planejamento no atendimento e promoo
de acesso da produo aos pontos de exportao e aos mercados consumidores.
O Estudo dos Eixos certamente representou um avano na concepo de planejamento
estratgico, porm os produtos apresentaram-se de validade limitada. O portflio de
investimentos forneceu um horizonte interminvel de obras de infra-estrutura e de aes
visando a um projeto nacional de desenvolvimento que poder se completar em um horizonte
infinito, ao se levar em conta realidade do pas.
Foram propostos R$ 317 bilhes de reais em investimentos, o que pareceu no
considerar a situao oramentria do Governo federal, que em funo do compromisso com os
organismos financiadores internacionais, impe fortes restries, contingenciamentos e cortes
em investimentos, sobretudo para o setor de infra-estrutura.
Para se ter uma idia, o investimento em infra-estrutura que na dcada de 70 chegou a
representar 2% do Produto Interno Bruto, hoje dez vezes menor.
PPA 2004 - 2007
No incio de 2003, mais precisamente no dia 07 de fevereiro, alguns dias aps assumirmos a
Secretaria-Executiva do Ministrio dos Transportes, em uma reunio do Frum Nacional dos
Secretrios Estaduais de Transportes, sugerimos uma metodologia participativa para elaborar o
Plano Plurianual 2004-2007, lastreado em experincia acumulada na elaborao do Plano
Diretor de Transportes do Estado de Mato Grosso do Sul e do CODESUL (frum que congrega
os estados de Mato Grosso do Sul, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul). Um processo
de orientao estratgica de aes governamentais no setor transportes, tendo como enfoques:
Os principais aspectos do planejamento participativo so a incluso dos estados no processo e
a ampla interlocuo com os setores que demandam e utilizam a infra-estrutura de transportes
no pas. Nos Estados, equipes de trabalho foram constitudas para aplicar uma pesquisa
estratgica. Os estados foram responsveis por fornecer uma gama de informaes que
englobam situao atual dos modais de transporte, projetos e programas existentes, produo
agropecuria, armazenagem, movimentao de cargas, industrializao e operao de
transporte. A busca no se restringiu aos bancos de dados governamentais e se estendeu, em

forma de consulta, aos diversos setores econmicos diretamente envolvidos na questo do


transporte. Alm das informaes contextuais e econmicas, a proposta participativa deu aos
estados condies de opinar, sugerir e apontar projetos prioritrios. Com isso, foi sendo
traado um diagnstico econmico do setor transportes que contribuiu para apontar projetos e
obras prioritrias em cada estado, pontos crticos e dados de infra-estrutura e de demanda de
transportes que pudessem subsidiar a definio das obras para compor o PPA 2004-2007.
Os resultados fornecidos pelas equipes estaduais foram sendo processados e
analisados criticamente pelo Ministrio, servindo ainda para realizar simulaes que revelaram
a situao atual e a previso de cenrios futuros para o transporte em todo o Brasil.
A fase seguinte do planejamento participativo buscou travar uma firme interlocuo com
os setores que demandam transportes e os usurios da infra-estrutura, buscando a viso
desses segmentos para consolidar um planejamento consistente e sintonizado s demandas do
pas. Foi montada uma agenda de reunies regionais que objetivaram levar a discusso aos
estados e fomentar o debate, ouvindo os setores econmicos e coletando, in loco, opinies e
dados tcnicos a serem utilizados na anlise de demandas mapeadas durante o processo de
planejamento participativo.
As reunies mostraram-se extremamente produtivas, configurando verdadeiros fruns
de participao empresarial, onde os setores da Agricultura, Comrcio Exterior, Comrcio,
Indstria, Transportes e Turismo puderam integrar-se ao processo de planejar a infra-estrutura
de transportes no pas. A partir desse trabalho foram lanadas as bases de um processo
permanente de participao dos estados e setores econmicos na formulao do planejamento.
Cabe aqui registrar a importante participao da CNI Confederao Nacional da Indstria, da
CNA Confederao Nacional da Agricultura e da CNT Confederao Nacional dos
Transportes, no apoio neste processo de planejamento participativo, feito pela primeira vez no
pas.
Alm de apontar as necessidades de investimentos na regio, o debate revelou a
importncia de se priorizar aes que contemplem interesses nacionais, como a interligao
com os pases sul-americanos, a estruturao de um sistema de transportes onde prepondere o
equilbrio entre os modais e a qualificao dos eixos estruturantes. Ficou evidente nesse
processo a convergncia de opinies entre os setores pblicos e privado e a necessidade do
permanente dilogo e troca de informaes que produziro, ao final, as solues necessrias
para alavancar o Brasil.
Com base nos levantamentos estratgicos e nos resultados das rodadas empresariais,
acrescidas as diretrizes de transporte e fontes de informao subsidirias, o Ministrio dos
Transportes consolidou o conjunto de projetos e obras do PPA 2004-2007. No se trata de um
instrumento hermtico, mas de um produto final fruto de discusses e anlises crticas, formado
a partir de uma base cientfica e amparado pelo intercmbio de informaes, opinies, gargalos
e solues.
Todo o esforo visa a prover o pas da infra-estrutura de transportes capaz de fazer
frente aos desafios econmicos e sociais, dentro de uma viso de compartilhamento de
responsabilidades. Soma-se a isso a preocupao em promover as aes necessrias
integrao sul-americana, ao desenvolvimento da multimodalidade, ao incremento na logstica e
complementaridade da atuao das instncias do poder pblico (federal, estadual e
municipal).
A experincia desenvolvida para o PPA dos Transportes constituiu a semente da nova
forma de Planejar o Brasil, cujo processo e as conquistas dele decorrentes, sobretudo o
fortalecimento da integrao com a sociedade, tm igual importncia aos resultados traduzidos
no Plano Plurianual para o prximo quadrinio.

Esta ao abriu os caminhos para consolidar o Ministrio dos Transportes como rgo
provedor dos interesses maiores do Pas, estando a servio da Agropecuria, da Indstria, do
Comrcio Exterior, do Comrcio, dos Transportes e do Turismo. No mais um Ministrio de
Obras, mas um verdadeiro Ministrio dos Transportes que tem como principal cliente: a Nao
brasileira. Estavam criadas as linhas mestras do Plano Diretor de Transportes do Brasil, com
uma matriz de origem e destino de cargas e um portflio de investimentos pblicos e privados
em infra-estrutura de transportes, com grau de priorizao.
Outra questo ordenar papis entre diversos rgos do setor de transportes e sua
articulao com reas estratgicas de governo, aplicando a concepo de transversalidade nas
relaes governamentais e de interao permanente com os setores produtivos.
O tratamento adequado tambm deve ser dado aos bices que se interpe entre o
desenvolvimento e a infra-estrutura, sobretudo a viso distorcida de que transportes e meio
ambiente so conflitantes. Nesse sentido, novamente o caminho que se aponta o do dilogo
produtivo e de enfrentamento com bases legais e tcnicas da mistificao que existe quanto
questo ambiental.
Mas o diferencial deve ser o olhar social na produo dos transportes. Ou seja, inverter
a lgica tradicional: a bandeira social passar a pautar a bandeira econmica. Os investimentos
em transportes (leia-se em infra-estrutura) devem ser pensados no mais como meros
investimentos (obras), mas a partir de seu impacto social e econmico. Isso requerer uma
ruptura histrica com um passado de obras, determinadas pela geopoltica, e o incio da viso
de transportes como servio, possibilitando integrao e desenvolvimento produtivo.
Alm disso, as limitaes oramentrias vo requerer criatividade que possibilite
encontrar alternativas para problemas sociais derivados do transporte e tambm os
econmicos, visto as demandas fazerem parte de um processo dinmico onde a infra-estrutura
determinante.
A misso espinhosa e preciso enxergar a ao pblica alm dos nmeros e
perceber que o espetculo do crescimento depende muito mais do "por que fazer", do "como
fazer" e do "onde fazer" do que das especulaes sobre "quando" e "quanto".
Mais do que problemas oramentrios, h problemas de gesto dos recursos pblicos.
Ainda mais importante do que ter dinheiro, saber gast-lo adequadamente e em projetos que
tragam solues para transformar o Brasil.
Se no passado recente, os investimentos em infra-estrutura de transportes, estavam
condicionados s folgas do supervit primrio ou da capacidade de gerao de receitas de
determinados projetos, para serem viabilizados como permisso ou concesso atravs do setor
privado, hoje o quadro mais promissor.
Em maio de 2003, em Ixtapa Mxico, o Brasil assumia para o binio 2003/2004 a
coordenao da ITHO Iniciativa de Transportes do Hemisfrio Ocidental, frum que reunia os
Ministros de Transportes das Amricas. Participaram deste evento, que tive a honra e o
privilgio de coordenar, alm de 21 ministros de transportes das Amricas, representantes de
instituies internacionais de financiamento, como BID, BIRD, CAF etc. e instituies
vinculadas a ONU e OEA do setor de transportes. Por uma iniciativa da delegao brasileira,
conseguimos aprovar no documento final, uma moo que a coordenao da ITHO iria propor
ao FMI uma reviso nas regras que restringiam os investimentos em infra-estrutura, sob pena
de bloquear o desenvolvimento dos paises emergentes das Amrica. Na verdade, com relao
a esta questo havia praticamente unanimidade da maioria dos pases representados. O mais
difcil, foi sem dvida explicar aos representantes dos Estados Unidos e Canad, que tambm
assinaram o documento, o que era supervit primrio. Hoje, o Brasil j conseguiu que estas
regras fossem flexibilizadas pelo FMI.
INICIATIVA DE TRANSPORTES DO HEMISFRIO OCIDENTAL ITHO

REUNIO DE MINISTROS DOS TRANSPORTES DO HEMISFRIO OCIDENTAL


IXTAPA-ZIHUATANEJO, MXICO
8 a 9 de maio de 2003
DECLARAO MINISTERIAL CONJUNTA
INICIATIVAS PARA ENCORAJAR O DESENVOLVIMENTO DA INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES
Reconhecemos que investimentos oportunos, apropriados e sustentados em infra-estrutura de transportes so um prrequisito essencial para o desenvolvimento e o crescimento econmico no mbito do comrcio e procuraremos trabalhar
em nvel sub-regional e hemisfrico para planejarmos em conjunto, de modo a atender s nossas necessidades de infraestrutura a longo prazo.
Apoiamos as iniciativas visando promover, o mximo possvel, a integrao da infra-estrutura de transportes regional,
maximizando a utilizao da infra-estrutura existente, bem como projetos com viabilidade econmica, social e poltica, e
que sirvam de suporte para o comrcio e os transportes.
Reconhecendo o papel essencial desempenhado pelas IFIs no financiamento da infra-estrutura de transportes da regio,
solicitamos que essas instituies continuem desenvolvendo mecanismos de financiamento inovadores, eficientes e
adequados, que correspondam s necessidades de transportes dos Estados Membros da ITHO. Instrumos o Comit
Executivo da ITHO a construir sobre os aspectos comuns entre seus prprios objetivos e os das IFIs e apoiar o mximo
possvel as grandes iniciativas de infra-estrutura dessas instituies nas Amricas.
Recomendamos, ainda, ao Comit Executivo que faa gestes junto ao Fundo Monetrio Internacional - FMI, no sentido de
se rediscutir a forma como os recursos destinados manuteno e melhoria da infra-estrutura de transportes esto
contabilizados na formao do supervit primrio.

Um outro avano foi sem dvida, a aprovao da Lei das Parcerias Pblico Privada. A
implantao dos projetos de infra-estrutura, que at ento estavam limitados em funo das
restries impostas pela Lei de Licitaes e/ou da Lei de Concesses, a partir das novas regras
podem acontecer. O desafio ser o de selecionar os projetos estratgicos, analisando sob a
tica do impacto econmico e social que eles representam, neste ciclo de desenvolvimento que
o pas atravessa; a relao de custo benefcio de cada projeto; a capacidade de gerao de
receita; o interesse do setor privado em funo das taxas de retorno dos investimentos; e sua
insero nas metas de longo prazo. Em seguida, atravs de uma matriz de consistncia,
poderemos em escala de prioridade, definir quais projetos podero ser implementados pelo
setor privado; quais podero ser atravs de concesses ou permisses; quais podero ser
viabilizados atravs das Parcerias Pblico Privada; e finalmente quais tero que ser
implantados com recursos pblicos.
Eu costumo dizer que o Brasil s no quebrou, porque um pas muito rico e nosso povo
muito criativo. Na adversidade, sempre conseguimos solues criativas para atingirmos nossos
objetivos. Um grande exemplo est no desenvolvimento do agro-negcio, que tem quebrado
recordes de produo e exportao, apesar das limitaes da nossa infra-estrutura e os altos
custos logsticos. O Brasil se transformou nas ltimas dcadas, num grande exportador de
commodities. Basicamente minrios e granis agrcolas, que tem contribudo em grande parte
para o supervit da balana comercial. Se na questo dos minrios, principalmente em funo
dos investimentos feitos pela C.V.R.D., a questo da logstica est parcialmente resolvida, na
questo dos granis agrcolas h muito que fazer, com alto risco deste processo de crescimento
ser interrompido, se algumas aes no acontecerem no curto prazo.