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I SBN 857811186 - 9
9 788578 111861
B OLSA
FAMLIA
uma dcada
de incluso
e cidadania
B OLSA
FAMLIA
uma dcada
de incluso
e cidadania
Governo Federal
Presidenta da Repblica
Dilma Rousseff
Vice-presidente da Repblica
Michel Temer
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Secretrio
Luis Henrique Paiva
Secretria Adjunta
Letcia Bartholo
Diretora do Departamento de Cadastro nico
Claudia Regina Baddini Curralero
Diretor do Departamento de Operao
Celso Loureno Moreira Corra
Diretor do Departamento de Condicionalidades
Daniel de Aquino Ximenes
Diretor do Departamento de Benefcios
Walter Shigueru Emura
B OLSA
FAMLIA
uma dcada
de incluso
e cidadania
Braslia, 2013
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
Coordenao Tcnica
Letcia Bartholo
Luis Henrique Paiva
Marina Carvalho De Lorenzo
Natlia Massaco Koga
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Rafael Guerreiro Osorio
Apoio Tcnico
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................ 11
SEO 1
BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS.................... 13
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS............................................... 15
Tereza Campello
CAPTULO 2
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO
BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA.................................... 25
Luis Henrique Paiva
Tiago Falco
Letcia Bartholo
CAPTULO 3
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO
DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL....................... 47
Denise Ratmann Arruda Colin
Juliana Maria Fernandes Pereira
Valria Maria de Massarani Gonelli
CAPTULO 4
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA VIA
CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA
DA POPULAO OCUPADA............................................................................................................ 65
Leonardo Jos Rolim Guimares
Rogrio Nagamine Costanzi
Graziela Ansiliero
CAPTULO 5
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO, RESULTADOS
E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE............................................................................. 93
Helvcio Miranda Magalhes Jnior
Patricia Constante Jaime
Ana Maria Cavalcante de Lima
CAPTULO 6
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA
A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL............................................................ 109
Cllia Brando Alvarenga Craveiro
Daniel de Aquino Ximenes
CAPTULO 7
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA................................. 125
Marcelo Crtes Neri
SEO 2
PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA................................. 137
CAPTULO 8
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011................................ 139
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Rafael Guerreiro Osorio
CAPTULO 9
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
O QUE O CADASTRO NICO REVELA?.......................................................................................... 157
Camila Fracaro Camargo
Claudia Regina Baddini Curralero
Elaine Cristina Licio
Joana Mostafa
CAPTULO 10
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO
BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA
DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II..................................................................179
Paulo de Martino Jannuzzi
Alexandro Rodrigues Pinto
CAPTULO 11
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS..................................................... 193
Marcelo Crtes Neri
Fabio Monteiro Vaz
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
CAPTULO 12
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)..................................... 207
Rodolfo Hoffmann
CAPTULO 13
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE REGIONAL
DE RENDA NO BRASIL.................................................................................................................. 217
Raul da Mota Silveira Neto
Carlos Roberto Azzoni
CAPTULO 14
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL.................................... 233
Jos Eustquio Diniz Alves
Suzana Cavenaghi
CAPTULO 15
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM CRIANAS:
UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS.............................................................................. 247
Davide Rasella
Rosana Aquino
Carlos A. T. Santos
Rmulo Paes-Sousa
Mauricio L. Barreto
CAPTULO 16
MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS
DE FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..................................................... 263
Leonor Maria Pacheco Santos
Frederico Guanais
Denise Lopes Porto
Otaliba Libnio de Morais Neto
Antony Stevens
Juan Jos Cortez-Escalante
Lucia Modesto
CAPTULO 17
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA:
CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE..................................................... 273
Luiz Augusto Facchini
Elaine Tomasi
Fernando Vinholes Siqueira
Elaine Thum
Denise Silva da Silveira
Suele Manjourany Silva Duro
CAPTULO 18
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO,
PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR................................................................................... 285
Lus Felipe Batista de Oliveira
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 19
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR
DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..................................................................... 297
Flvio Cireno
Joana Silva
Rafael Prado Proena
CAPTULO 20
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE
ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS.......................................... 305
Fernando Gaiger Silveira
Bernardo Campolina
Ross van Horn
CAPTULO 21
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL.................................... 327
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Carlos Henrique Leite Corseuil
CAPTULO 22
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?....................................... 341
Lus Felipe Batista de Oliveira
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 23
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA............................................................................................................................ 359
Walquria Domingues Leo Rgo
Alessandro Pinzani
SEO 3
BOLSA FAMLIA DESAFIOS E PERSPECTIVAS......................................................................... 367
CAPTULO 24
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE:
DA INOVAO CONSOLIDAO................................................................................................ 369
Simone Cecchini
CAPTULO 25
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA
POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL............................................................................. 397
Marina Carvalho De Lorenzo
CAPTULO 26
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO
NO LONGO PRAZO....................................................................................................................... 417
Armando Barrientos
CAPTULO 27
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO
DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT......................................................................................... 435
Helmut Schwarzer
CAPTULO 28
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF...................................................... 455
Amlia Cohn
CAPTULO 29
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO.............................................. 467
Celia Lessa Kerstenetzky
SEO 4
INFORMAES SOBRE OS AUTORES.................................................................................. 481
NOTAS BIOGRFICAS................................................................................................................... 483
APRESENTAO
com foco no perodo entre 2003 e 2011. O segundo constri o perfil socioeconmico dos
beneficirios do Programa Bolsa Famlia a partir de dados do Cadastro nico. Aps estes dois
textos, seguem captulos produzidos por pesquisadores de distintas filiaes institucionais sobre
resultados e impactos do programa. Dado o curto perodo entre o lanamento deste livro e a
extenso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza no mbito do programa a todas as
famlias beneficirias que se mantinham abaixo da linha da misria, entende-se por que boa
parte dos artigos da seo 2 ainda no apresenta anlises sobre o impacto desta inovao.
No entanto, a seo aborda interessantes resultados do Bolsa Famlia em reas e temas diversos:
sade, educao, trabalho, cidadania, macroeconomia, pobreza e desigualdade.
A terceira e ltima seo rene reflexes sobre perspectivas e possibilidades futuras para
os programas de transferncia de renda condicionada. A seo parte do panorama e do debate
internacional acerca das realidades de tais programas, em especial no contexto latino-americano,
e finaliza com anlises de temas essenciais para o futuro do Bolsa Famlia, apontando os principais avanos, condies e desafios a serem enfrentados.
O MDS e o Ipea agradecem aos autores que colaboraram nesta obra, os quais responderam
ao convite de forma rpida, criativa e interessada, com textos de alta qualidade. Agradecem
tambm a toda a equipe tcnica, que trabalhou incansavelmente na tarefa de organizar e possibilitar a publicao deste livro.
Na certeza de que as crticas e as reflexes so passos basilares para o aprimoramento do
Bolsa Famlia, espera-se que este livro ajude a firmar as conquistas alcanadas nos ltimos dez
anos apenas como um patamar a partir do qual a poltica social do pas avanar muito mais.
Ministra Tereza Campello
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
12
Seo 1
CAPTULO 1
1 INTRODUO
H dez anos, o Programa Bolsa Famlia (PBF) dava seus primeiros passos, tendo frente um
amplo conjunto de desafios. Era a primeira vez que se desenhava uma poltica pblica nacional voltada ao enfrentamento da pobreza, visando garantir o acesso de todas as famlias pobres
no apenas a uma renda complementar, mas a direitos sociais.
O programa no nascia s. Nascia como parte de uma estratgia integrada de incluso
social e de desenvolvimento econmico. Um modelo de desenvolvimento com incluso, que
se assentava em um conjunto relevante de iniciativas, tais como a poltica de valorizao real
do salrio mnimo, os programas de fortalecimento da agricultura familiar, a defesa e proteo do
emprego formal e a ampliao da cobertura previdenciria. Articulado s demais iniciativas
que emergiram no incio do governo Lula, o PBF conheceu uma trajetria de sucesso, contribuindo efetivamente para melhorar as condies de vida e ampliar as oportunidades para
milhes de famlias brasileiras.
O Bolsa Famlia tinha como objetivo contribuir para a incluso social de milhes de
famlias brasileiras premidas pela misria, com alvio imediato de sua situao de pobreza e da
fome. Alm disso, tambm almejava estimular um melhor acompanhamento do atendimento do pblico-alvo pelos servios de sade e ajudar a superar indicadores ainda dramticos,
que marcavam as trajetrias educacionais das crianas mais pobres: altos ndices de evaso,
repetncia e defasagem idade-srie. Pretendia, assim, contribuir para a interrupo do ciclo
intergeracional de reproduo da pobreza.
Para cumprir essas metas e caminhar rumo universalizao da cobertura, a primeira
tarefa foi construir um conjunto de procedimentos, estratgias e pactuaes em torno do programa. Entre os inmeros desafios, estavam unificar os programas setoriais de transferncia
de renda ento existentes e consolidar o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico)
como base de dados e de gesto do Bolsa Famlia.
Foi grande o esforo mobilizado. Para alcanar todas as famlias em situao de pobreza,
era necessrio superar registros duplicados, fragmentados e incompletos, e viabilizar efetivamente o Cadnico.
Mas no se tratava apenas de unificar a gesto e as bases de dados dos beneficirios e
consolidar o Cadnico. Era preciso criar uma estratgia federativa de gesto do cadastro.
Ao mesmo tempo, a integrao das polticas de educao, sade e assistncia social era necessria no s para a boa gesto e o acompanhamento das condicionalidades, mas tambm para
garantir a oferta dos servios e o acesso da populao beneficiria a eles.
Comemorando em 2013 seus dez anos, o PBF tem muitas conquistas a celebrar.
Com base em um amplo e rico conjunto de estudos realizados sobre este que , provavelmente, o programa brasileiro mais bem estudado nos ltimos anos, constata-se, por meio
dos mais diversos indicadores, que os objetivos iniciais foram plenamente alcanados e, na
maioria dos casos, superados. O Bolsa Famlia e todo o esforo de mobilizao, articulao e
aprimoramento das polticas que a ele se seguiu vm permitindo que as camadas mais pobres
da sociedade brasileira tenham melhoras expressivas em suas condies de vida e em suas
perspectivas de futuro.
Essa a histria que este livro recupera e tambm parte dela que este captulo pretende
resgatar. Debatendo o percurso do programa, desde as preocupaes existentes no grupo que o
planejou, ainda em 2003, ao papel preponderante hoje assumido por ele entre as polticas sociais, este captulo convida o leitor a iniciar a reflexo sobre os mitos e embates enfrentados na
trajetria de consolidao do programa, bem como sobre os resultados alcanados e os desafios
futuros. Que este convite amplie a curiosidade do leitor em percorrer os prximos captulos,
que contam parcela importante da mudana social brasileira verificada na ltima dcada.
2 SUPERANDO MITOS
No incio do governo Lula, foi criado um grupo na Presidncia da Repblica para elaborar
o projeto do Programa Bolsa Famlia. Esta autora teve o privilgio de participar deste grupo,
coordenado pela ento assessora especial do presidente, Miriam Belchior, com a presena de
representantes de todos os ministrios envolvidos nos diversos aspectos do programa.1
Buscava-se, centralmente, um desenho capaz de trazer alvio imediato situao de pobreza
das famlias beneficirias e de induzir o acesso dos seus membros s redes pblicas de sade e de
educao tendo em vista que, por uma srie de motivos, este acesso muitas vezes era difcil.
Havia, naquele contexto, uma srie de decises a serem tomadas, muitas delas relacionadas a mitos que pairavam sobre os efeitos da constituio de um programa abrangente de
transferncia direta aos mais pobres.
A polmica foi grande, por exemplo, diante da opo de operar com repasse de
benefcios monetrios para as famlias sem controle quanto destinao que elas dariam
aos recursos. Levantaram-se vises tuteladoras, que afirmavam em graus variados
1. Alm das representantes da Assessoria Especial da Presidncia da Repblica (AESP/PR), Miriam Belchior e Tereza Campello, a
composio permanente do grupo era: pela Casa Civil, Tereza Cotta e Darci Bertholdo; pelo Ministrio da Assistncia e Promoo
Social (MAPS), Ricardo Henriques, Rosane Mendona e Cludio Roquete; pelo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome (Mesa), Maya Takagi; pelo Ministrio da Sade (MS), Gasto Wagner, Elisabetta Recine, Michele Oliveira e Marcelo
Duarte; pelo Ministrio da Educao (MEC), Rubem Fonseca, Marcelo Aguiar e Maurcio Muniz; pelo Ipea, Anna Maria Peliano e
Nathalie Beghin; e pela Caixa Econmica Federal, Isabel Costa e Ana Fonseca, que veio a ser a primeira Secretria Executiva do
Programa Bolsa Famlia.
16
que a populao de menor renda no saberia fazer uso adequado dos recursos transferidos. A experincia mostrou, ao contrrio, que elas no s compram corretamente
como podem fazer um planejamento financeiro capaz de ampliar suas perspectivas e
oportunidades. Ficou claro que ningum melhor que a prpria famlia para definir o
melhor uso do dinheiro, tendo em vista suas caractersticas e necessidades.
Tambm foi muito difundida a crena de que as famlias beneficirias passariam a ter
mais filhos, lanando mo de um comportamento oportunista para ter acesso a um maior
volume de recursos. No entanto, as evidncias empricas vo em sentido contrrio. De acordo com o captulo de Alves e Cavenaghi, neste livro, o PBF no tem provocado aumento da
taxa de fecundidade entre as mulheres beneficirias. A tendncia de declnio da fecundidade
da populao brasileira continua em todas as faixas de renda, e a reduo recente tem sido
maior justamente entre os mais pobres. O ritmo de queda tambm foi maior nos estados
menos desenvolvidos e naqueles com maior presena percentual de domiclios que recebem o
Bolsa Famlia. Ainda, como descreve o captulo de Jannuzzi e Pinto, recuperando resultados da
II Avaliao de Impacto do Programa, as mulheres beneficirias ampliaram o uso de mtodos
contraceptivos. Esta mais uma das contribuies do programa para o reforo da autonomia
entre as mulheres e do exerccio de seus direitos neste caso, os direitos reprodutivos.
Um terceiro, e talvez o mais propagado mito, que o Bolsa Famlia atuaria de modo
a acomodar as famlias, gerando dependncia e desincentivando o trabalho entre os beneficirios adultos. Tal tese no foi comprovada pelos dados empricos. Ao contrrio, ela tem
sido amplamente contestada. Como mostram Jannuzzi e Pinto, seja em termos de ocupao,
procura de emprego ou jornada de trabalho, os indicadores so muito prximos entre beneficirios e no beneficirios do programa. O captulo de Barbosa e Corseuil confirma tais
concluses, indicando a ausncia de evidncias tanto de desincentivo ao trabalho quanto de
incentivo informalidade.
O mito de que o Bolsa Famlia seria um programa de natureza populista tambm foi
derrubado. O programa se consolidou como uma poltica de Estado e hoje figura como
um dos elementos centrais das polticas sociais brasileiras, em um patamar incontornvel
dentro da proteo social. O pagamento direto s famlias, via carto magntico, d transparncia ao gasto pblico, reduz os custos operacionais e fortalece a autonomia do usurio.
Trata-se, como afirmado em mais de um trabalho neste volume, de uma proviso institucionalizada e articulada de acesso a um amplo conjunto de direitos, que promove incluso
social e amplia a cidadania.
Esses mitos que cercavam o Bolsa Famlia e alimentavam um imaginrio conservador
eram tambm mitos contra o prprio avano social e democrtico do pas. Felizmente, inclusive pela contribuio do prprio programa, todos eles esto sendo deixados para trs.
17
3 SUPERANDO EXPECTATIVAS
Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia, seus resultados tambm foram
muito alm do que se esperava em 2003.
O j conhecido impacto do PBF na reduo da pobreza e da desigualdade de renda recebe novos aportes nesta publicao. O captulo de Hoffmann mostra que, entre 2001 e 2011,
as transferncias do governo federal, incluindo-se o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), contriburam com entre 15% e 20% da reduo observada da desigualdade de renda.
No se antevia a magnitude do impacto do acesso at ento largamente interditado
das famlias beneficirias do Bolsa Famlia s instituies bancrias e comerciais, ao crdito e
ao consumo planejado. Famlias que ainda estavam margem do circuito econmico puderam nele se integrar e influenciar a dinamizao de territrios e regies deprimidas.
Paralelamente, havia uma perspectiva de impacto positivo em termos da autonomia das
famlias, dada a opo do programa por dar liberdade aos beneficirios na alocao dos recursos transferidos. Mas no se previa o quanto a estabilidade da renda gerada por um aporte
pblico regular e previsvel poderia melhorar a qualidade de vida das famlias.
O pagamento do benefcio por meio de carto magntico pessoal e a priorizao dada
mulher como titular deste carto hoje, 93% dos titulares so mulheres proporcionaram
o empoderamento feminino em espaos pblicos e privados. O ganho de autonomia das
mulheres e de ampliao da cidadania, enfatizado no trabalho de Leo e Pinzani, um dos
principais indicadores do potencial intrnseco de mudana na sociedade, dependente apenas
do impulso proporcionado por polticas adequadas.
O Bolsa Famlia vem apresentando resultados relevantes na reduo da desnutrio e
da insegurana alimentar e nutricional. Superando aes descontinuadas e parciais, como a
distribuio de cestas bsicas, o programa integrou-se ao esforo de construo de uma poltica de segurana alimentar e nutricional, tendo proporcionado melhora efetiva no acesso dos
segmentos mais vulnerveis aos alimentos. O aumento nos gastos em alimentao das famlias
beneficirias foram tanto maiores quanto maior era sua situao de insegurana alimentar.
Entre os impactos mais relevantes, pode-se lembrar a reduo da prevalncia de baixo peso ao
nascer, um dos principais fatores associados mortalidade infantil. Para as famlias beneficirias com menor renda, esta queda maior que para os demais grupos. Como destaca o captulo
de Santos et al., tal reduo observada mesmo entre os filhos de mes de baixa escolaridade.
A melhora das condies de sade das crianas era esperada como impacto do Bolsa
Famlia, e as evidncias cientficas disto tm sido amplamente registradas. Os trabalhos reunidos nesta publicao resgatam as principais delas. Alm da contribuio do programa para
a reduo da desnutrio infantil, a diminuio da mortalidade infantil foi expressiva entre as
famlias beneficirias do programa tanto a mortalidade relacionada resistncia a doenas
infectocontagiosas quanto a relacionada desnutrio e diarreia. O atendimento bsico
sade dos grupos mais vulnerveis foi fortalecido em consequncia das condicionalidades
18
19
de servios, mas fortalecer as redes existentes, de modo a estimular que elas efetivamente
alcanassem todos os brasileiros mesmo aqueles com maiores dificuldades para acessar e
frequentar os equipamentos pblicos, e com menos recursos para vocalizar suas demandas e
procurar os caminhos para seu atendimento.
Nesse sentido, cabe chamar ateno para o processo de fortalecimento do Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), fundamental para a consolidao da proteo social e
para o enfrentamento da pobreza e das vulnerabilidades sociais. A rede de assistncia social
tem desempenhado papel central na ampliao da oferta de servios socioassistenciais, na
estratgia da busca ativa para localizao e cadastramento da populao vulnervel, e tambm
nas atividades de atendimento, orientao e encaminhamento para uma srie de servios e
polticas sociais.
Ao longo de uma dcada, os investimentos do governo federal nos servios e equipamentos pblicos da assistncia social foram crescentes, como apontam Colin, Pereira e Gonelli: j
so mais de 7.400 centros de referncia de assistncia social (Cras) e 2.200 centros de referncia especializados de assistncia social (Creas) cofinanciados pelo governo federal e atuantes
em praticamente todos os municpios do Brasil.
A intersetorialidade foi priorizada desde o incio do PBF. Ela era um pressuposto no
objetivo de alavancar o desenvolvimento humano e enfrentar os dficits de acesso das
populaes mais pobres aos direitos sociais nos campos da educao, da sade e da assistncia
social. Para impulsion-la, diversas inovaes foram promovidas, destacando-se a expressiva
evoluo de um conjunto de indicadores sociais e de monitoramento das aes do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Este conjunto, hoje disponvel em
sistemas de informaes estruturados, apoia a atuao intersetorial dos trs nveis de governo,
constituindo um dos principais instrumentos de gesto social para os municpios e estados
brasileiros, que operam as diferentes polticas e programas no escopo da estratgia de superao da extrema pobreza.
A constituio desta plataforma integrada de informaes s foi possvel por meio do
aprimoramento constante do Cadnico. Uma das decises mais difceis quando do desenho
inicial do programa dizia respeito ao processo de cadastramento dos beneficirios. Sabia-se
que era necessrio no s unificar as distintas bases de dados, mas tambm estruturar uma
capacidade de cadastramento, processamento, atualizao e fiscalizao de informaes como
no havia at ento.
O sucesso de um programa inclusivo que visava universalidade de cobertura tambm
pressupunha uma ampla capacidade tcnica e gerencial, que desse sustentao a um cadastro
robusto. A proposta de descentralizar esta tarefa em vez de criar uma estrutura federal, com
ramificao em todos os municpios requeria que os municpios compreendessem o desafio
e aderissem a ele. E foi o que de fato ocorreu. Apostou-se no papel do governo federal como
apoiador dos poderes locais, trabalhando pelo fortalecimento de sua capacidade operacional
e competncia tcnica e, paralelamente, definindo e reforando mecanismos de transparncia
20
21
22
renda abaixo do qual no aceitvel que nenhum brasileiro esteja. Com mais esta medida,
chegou a 22 milhes o nmero de brasileiros que saram desta situao desde o incio do
Brasil Sem Misria. Foi o fim da extrema pobreza, do ponto de vista da renda, entre os
beneficirios do Bolsa Famlia. E este foi mesmo assim s um comeo, porque se instituiu
uma poltica pblica para fazer frente ao imperativo de superao da misria em suas vrias
dimenses: o Brasil Sem Misria segue incluindo famlias com a busca ativa, transferindo
renda, estimulando a insero produtiva de qualidade, e ampliando e melhorando o acesso
dos brasileiros mais pobres a uma srie de servios pblicos.
6 CONCLUSO: OLHANDO PARA O FUTURO
O Programa Bolsa Famlia tem se afirmado com uma experincia bem-sucedida devido
sua ampla cobertura e tima focalizao, e tambm aos relevantes impactos sobre as
condies de vida da populao beneficiria. Muitos pontos positivos foram destacados
pelas inmeras avaliaes do programa: cumpriram-se os objetivos fixados e avanou-se em
muitos aspectos no previstos. uma histria de sucesso das polticas sociais brasileiras,
organizadas no que elas tm de melhor em termos de modelo de gesto, de sistemas de informao, de integrao das polticas sociais numa perspectiva intersetorial, de cooperao
federativa, e de compromisso social e profissional de um amplo conjunto de servidores
pblicos dos trs nveis de governo.
Os desafios existem e esto sendo francamente identificados e discutidos. Os diversos
trabalhos aqui reunidos contribuem para analis-los e super-los, apontando para um novo
horizonte, com objetivos e metas renovados.
Nessa jornada, o Brasil aprendeu que o desenvolvimento social fruto de uma ao
deliberada e determinada do Estado, em suas trs esferas, no enfrentamento pobreza e
desigualdade, garantindo o acesso a servios de qualidade que ajudem a materializar direitos
sociais e a aproveitar oportunidades, permitindo a cada famlia a construo de uma trajetria
de autonomia e cidadania.
Nos ltimos dez anos, o pas vem passando por uma transformao profunda, resultado
da reiterada opo democrtica dos brasileiros por um projeto que coloca a poltica social no
centro da estratgia de desenvolvimento. Um projeto que, ao invs de dissociar, combina a
busca por crescimento, distribuio de renda e incluso social, mostrando que, quando as polticas social e econmica esto alinhadas, o efeito de ambas multiplicado. O Bolsa Famlia
, inquestionavelmente, um dos marcos desta nova era.
As resistncias a esse novo projeto, que rompeu com uma srie de paradigmas, no foram
poucas. Tampouco o foram as dificuldades de implementao. por isso que se pode dizer
que o programa Bolsa Famlia e o plano Brasil Sem Misria so o retrato da vontade poltica,
da ousadia, da coragem e da capacidade tcnica do governo brasileiro para levar adiante este
novo modelo de desenvolvimento, em que as polticas sociais tm papel estratgico. Conforme
as palavras da presidenta Dilma quando do lanamento do Plano Brasil Sem Misria em 2011:
23
O governo do presidente Lula produziu um avano espetacular, porque descobriu que, enquanto o
Brasil deixasse de fora essa imensa fora construtiva que seu povo, no se transformaria em uma
grande nao. Talvez seja essa a maior contribuio que ns, que participamos do governo Lula,
demos ao Brasil.2
Est claro, portanto, que o Brasil no vai deixar de garantir a sustentabilidade social
do crescimento econmico por dar as costas a uma parcela significativa da populao,
como ocorria antes. Neste caminho, no h dvidas de que o pas continuaria enfrentando
obstculos. Mas, como mostram estes dez anos de Bolsa Famlia, no h mitos ou obstculos que se sobreponham ao compromisso de desenvolvimento social que hoje organiza
o Estado brasileiro.
2. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Discurso da presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na ce-
rimnia de lanamento do plano de superao da extrema Pobreza Brasil Sem Misria. Braslia: MDS, jun. 2011. Disponvel em:
<http://tinyurl.com/discursodilmapdf>.
24
CAPTULO 2
1 INTRODUO
Em outubro de 2003, por meio da Medida Provisria no 132, convertida na Lei no 10.386/2004,
foi criado o Programa Bolsa Famlia (PBF), que unificou os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia condicionada de renda ento existentes. Estas aes, at essa
data, possuam regras especficas, basearam-se em algum ponto em registros administrativos
independentes e acabaram tendo, via de regra, escala reduzida, permitindo, assim, lacunas e
sobreposies de cobertura (Cotta e Paiva, 2010).
A unificao dessas aes possibilitou a emergncia de um programa com desenho relativamente simples tanto sob a perspectiva dos benefcios quanto das chamadas condicionalidades. A transferncia de renda voltada para populao produtiva em idade ativa, com
nfase nas crianas, constituiu uma novidade na poltica social brasileira e, de certa forma,
comeou a aproximar a estrutura de benefcios sociais do pas da encontrada em pases com
sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos. Por sua vez, a nfase nas condicionalidades e,
deve-se dizer, a nfase nas condicionalidades como forma de garantir s famlias beneficirias o acesso a servios bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social deu
corpo percepo de que certos determinantes da pobreza precisariam ser atacados durante
um tempo necessariamente longo para que as futuras geraes pudessem efetivamente ter
condies de superar a pobreza. Alm disso, buscou-se articular outras aes notadamente
de capacitao profissional de forma a dar opes de menor prazo para que as famlias
beneficirias pudessem melhorar sua insero no mercado de trabalho.
Entre 2003 e 2010, o programa passou por um processo de consolidao, especialmente nas suas duas primeiras frentes a transferncia de renda e o acompanhamento
de condicionalidades. Evidncias de seus impactos sobre a pobreza, a educao e a sade
comearam a se acumular. Outros motivos de grande importncia, como o aumento real
do valor do salrio mnimo e os prprios avanos educacionais ocorridos no pas durante esse
perodo, tambm tiveram grande impacto na reduo da pobreza e na indita queda da desigualdade de rendimentos (Barros et al., 2010a), permitindo que, em 2011, fosse possvel vislumbrar a superao da extrema pobreza como uma possibilidade concreta (Osorio et al., 2011).
Em junho daquele ano, era institudo o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de superar
a situao de extrema pobreza no pas, por meio de ao integrada, tanto do ponto de vista
intersetorial, quanto do ponto de vista federativo.
Este captulo tem como objetivo apresentar os mecanismos pelos quais a trajetria de
desenvolvimento e consolidao do Bolsa Famlia contriburam para construo de uma perspectiva integrada de combate pobreza. Esta perspectiva, com o amadurecimento de diversas
aes e polticas, pode ser concretizada na elaborao e no desenvolvimento do Plano Brasil
Sem Misria.
Na seo 2, ser examinada a trajetria do Programa Bolsa Famlia, apresentando o carter inovador da sua proposta em relao ao modelo de proteo social vigente no Brasil no
final dos anos 1990, bem como os desenvolvimentos ocorridos no perodo de 2003 a 2010.
Na seo 3, ser explorado o desenvolvimento do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), base do Bolsa Famlia e, mais recentemente, de inmeras outras polticas
e aes sociais, com nfase nos esforos realizados para sua implementao, desenvolvimento
tecnolgico, desenvolvimento de formulrios e capacitao.
A seo 4 dar ateno aos avanos institucionais do Programa Bolsa Famlia, notadamente a articulao intersetorial, a articulao federativa, o ndice de Gesto Descentralizada
e o desenho voltado para manter a boa focalizao do programa.
A seo 5 sumarizar alguns dos resultados alcanados pelo Bolsa Famlia, a partir de
avaliaes que confirmaram as boas expectativas existentes na poca do seu lanamento e desmistificaram alguns dos temores como os de que o benefcio poderia gerar desincentivos
participao no mercado de trabalho ou levar a um aumento no nmero de filhos.
A seo 6 explorar, brevemente, as mudanas mais recentes do Programa Bolsa Famlia
e sua articulao com o Plano Brasil Sem Misria, enquanto, na seo 7, o leitor encontrar
as consideraes finais.
2 A TRAJETRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
No contexto latino-americano, o Brasil no deve ser considerado um pas atrasado na implementao de seu sistema de proteo social. Com efeito, a Lei Eloy Chaves, que marca a
criao do sistema previdencirio no Brasil, data de 1923 e, portanto, completou 90 anos
em 2013, sendo um dos mais antigos e consolidados da regio.
Entretanto, a origem do sistema de natureza fundamentalmente contributiva
marcou profundamente a histria da proteo social brasileira. Apesar da criao do Fundo de
Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural FAPTR (posteriormente Funrural), na primeira metade da dcada de 1960, as fontes de financiamento que permitiram sua operacionalizao surgiram apenas na primeira metade da dcada de 1970. Foi tambm apenas nesta
dcada que surgiram os primeiros benefcios assistenciais voltados para idosos e deficientes
em situao de pobreza (Beltro et al., 2000; Brumer, 2002). Desta maneira, durante um
26
longo perodo, o sistema de proteo social permaneceu estruturado sobre uma vertente essencialmente contributiva, com pequena participao de benefcios de natureza semi ou no
contributiva trao, de resto, marcante em praticamente todos os sistemas de proteo social
latino-americanos (Cruz-Saco, 2002).
O advento da Constituio de 1988 deu um substantivo impulso ao desenvolvimento dos
benefcios semicontributivos voltados para os trabalhadores rurais e dos benefcios assistenciais voltados para idosos e deficientes, seja em termos de alcance, seja de valores transferidos.
Com a consolidao do sistema previdencirio e assistencial ento estabelecido, chegou-se a
uma cobertura quase universal da populao idosa (Van Ginneken, 2007), fato raro em pases
em desenvolvimento. De fato, desde o incio dos anos 1990, quando os efeitos da Constituio de 1988 se fizeram sentir, o percentual de pessoas com 60 anos de idade ou mais que
recebiam um benefcio previdencirio ou assistencial superou os 80%, alcanando cerca de
85% entre aqueles com 65 anos de idade ou mais.
Todavia, mesmo com toda a evoluo ocorrida no final dos anos 1980 e incio dos
1990, a concesso de benefcios assistenciais ainda estava ancorada em um modelo prximo
do estabelecido na dcada de 1970. Em outras palavras, admitia-se um regime contributivo
diferenciado para os trabalhadores rurais de resto, regra em grande parte dos regimes previdencirios no mundo (Schwarzer, 2000). Tambm era socialmente aceitvel que pessoas sem
capacidade produtiva (idosos e deficientes) pudessem contar com alguma forma de proteo
social. Embora a Constituio definisse a proteo famlia, infncia e adolescncia entre
os objetivos da Assistncia Social, no que tange segurana de renda, o sistema de proteo
social vigente at a primeira metade da dcada de 1990 deixava sem cobertura a populao
pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, especialmente, as crianas. Isso explicava o fato de as taxas de pobreza e extrema pobreza da populao mais jovem (notadamente
crianas at 15 anos de idade) serem, na prtica, o dobro da mdia nacional, mostrando que
este grupo era o mais vulnervel do ponto de vista social.
Os programas de transferncia condicionada de renda que emergiram primeiramente
em nvel local, em seguida em nvel nacional e que foram consolidados no Bolsa Famlia
voltaram-se especificamente para a populao pobre, com um definitivo vis pr-criana.
O nvel dos benefcios pagos deixava clara a natureza complementar e no substitutiva da
transferncia de renda, o que, praticamente, supunha algum tipo de capacidade produtiva.
Pode-se dizer assim, que o Bolsa Famlia talvez ainda mais que os benefcios semi e no
contributivos que emergiram ainda durante os anos 1970 e que foram significativamente
expandidos no incio dos anos 19901 representou uma ruptura com a trajetria do sistema de proteo social brasileiro criado nos anos 1920, fundamentalmente voltado para a
concesso de benefcios (preferencialmente pela via contributiva) para aqueles que perderam
a capacidade produtiva. Do ponto de vista do surgimento do Programa Bolsa Famlia, assim,
1. A configurao mais atual dos benefcios pagos aos segurados especiais (Previdncia Rural) veio com a Lei no 8.213, de julho de 1991. Os benefcios no contributivos, por sua vez, foram expandidos com a criao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), criado pela Lei Orgnica da
Assistncia Social, de dezembro de 1993.
27
os dois fatos marcantes parecem ser a ruptura com a trajetria da proteo social brasileira,
por um lado, e o fato de ser resultado da unificao de diversos programas de transferncia de
renda j existentes.2
O perodo de 2003 a 2004 marca o perodo inicial do programa, com incrementos
de cobertura baseados na migrao das famlias j beneficirias e nas primeiras concesses
de benefcios para famlias que ainda no recebiam transferncia de renda. O perodo
tambm foi marcado pelas fragilidades iniciais da construo do Cadnico, base para a
qual foram migrados outros registros que davam suporte aos programas remanescentes,
especialmente o Bolsa Escola, apesar de no contemplarem o conjunto de informaes
requeridas pelo Cadnico.
O perodo seguinte, de 2005 a 2006, foi marcado pela institucionalizao do papel dos
entes federados na gesto do programa, com a assinatura de termos de adeso por todos os
municpios brasileiros e a criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), instrumento
que mensura a gesto do municpio e ao qual est associada a transferncia mensal de recursos
financeiros para apoio gesto; pelos aperfeioamentos ocorridos no Cadnico (com o necessrio apoio dos municpios e estados); pela edio de um conjunto de normas sobre a concesso
e pagamento de benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades (em articulao com
o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade); e pela remodelagem implementao do
acompanhamento de condicionalidades. Foi tambm um perodo de significativa expanso do
nmero de famlias atendidas pelo programa, possibilitada no s pela existncia de uma ampla
rede de pagamentos, operada pela Caixa Econmica Federal, mas tambm pela evoluo na
qualidade e cobertura do Cadnico.
Com a articulao entre o MDS e os municpios, o percentual de cadastros vlidos3 no
Cadnico saltou de 31% para 92% entre maro de 2005 e outubro de 2006 (Brasil, 2006).
Por sua vez, em meados de 2006, o programa atingiu sua meta inicial de atendimento, de
cerca de 11 milhes de famlias beneficirias.
No binio seguinte, foram adotadas mudanas no desenho do programa como a adoo
da regra de permanncia (que prev a possibilidade de variao da renda familiar per capita
acima do critrio de elegibilidade, dentro de um perodo de dois anos) e a criao do
benefcio varivel vinculado ao adolescente (BVJ), pago a famlias com membros com idade
entre 16 e 17 anos. Data tambm deste perodo, o incio dos procedimentos peridicos de
averiguao de inconsistncias cadastrais com base em cruzamentos do Cadnico com outros
registros administrativos do governo federal.
2. O Programa Nacional de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Medida Provisria (MP) no 2.140-1, de 14 de maro
de 2001, originada da MP no 2.140, de 13 de fevereiro de 2001, e convertida na Lei no 10.219, de 11 de abril do mesmo ano. O Programa Nacional
de Renda Mnima vinculado sade (Bolsa Alimentao) foi criado pela Medida Provisria no 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, originada da MP
no 2.206, de 10 de agosto de 2001. O Auxlio-gs foi criado pela Medida Provisria no 18, de 28 de dezembro de 2001, regulamentada pelo Decreto
no 4.102, de 24 de janeiro de 2002.
3. So chamados vlidos os cadastros que apresentam todos os campos obrigatrios preenchidos, para todos os componentes da famlia.
28
De 2009 a 2010, o programa adotou uma nova perspectiva para elaborao de suas
estimativas de atendimento baseada, sobretudo, na percepo de que a renda dos segmentos
mais pobres da populao era no apenas (e naturalmente) baixa, mas, alm disso, voltil
(Soares, 2009). O argumento era o de que o nmero de pessoas ou famlias que, ao longo de
um determinado perodo de tempo, experimentaria situao de pobreza ou extrema pobreza
seria naturalmente maior que o nmero de pessoas ou famlias que eram encontradas nestas
situaes em um momento especfico do tempo. A partir desta perspectiva, as estimativas de
atendimento do programa deveriam ser naturalmente ampliadas. Alm disso, foi utilizada a
metodologia dos mapas de pobreza do Banco Mundial, para tentar aprimorar as estimativas
municipais, at ento, baseadas nos dados do Censo 2000 (IBGE, 2009). Com isto, a estimativa de atendimento alcanou praticamente 13 milhes de famlias.
No binio 2009-2010, tambm teve incio o procedimento de reviso cadastral das famlias beneficirias cujo cadastro estava sem atualizao h mais de dois anos. Outros avanos institucionais foram alcanados, como a aprovao do Protocolo de Gesto Integrada de
Benefcios e Servios no mbito do Suas pela Comisso Intergestores Tripartite da Assistncia
Social, que definiu a prioridade do acompanhamento familiar para famlias do Bolsa Famlia
em situao de descumprimento de condicionalidades pela rede de assistncia social.
Ao final de 2010, o Programa Bolsa Famlia j havia alcanado praticamente 13 milhes
de famlias; tinha uma excelente focalizao nos mais pobres, que no apenas permanecia
melhorando ao longo do tempo (apesar da forte expanso do nmero de beneficirios),
como era compatvel com a alcanada por outros bons programas focalizados de transferncia de renda ao redor do mundo; era custo-efetivo na reduo da extrema pobreza e da
desigualdade de rendimentos; confirmava seus impactos sobre indicadores educacionais de
crianas e adolescentes, por meio de uma srie de estudos, baseados em diferentes metodologias e bases de dados; e havia afastado os maiores temores relacionados ao seu desenho
(como o desincentivo participao no mercado de trabalho ou o aumento da fecundidade
entre as beneficirias).
Do ponto de vista da gesto, restava (e, em larga medida, ainda resta) um importante
esforo de melhoria operacional. Este esforo poderia, entretanto, ser realizado ao longo de
anos, sem que nenhuma importante mudana em seu desenho fosse feita. Em outras palavras,
os diversos estudos realizados at o final de 2010 alguns dos quais mencionados na seo 5
deste captulo deixaram o programa em situao relativamente confortvel. Tal situao
certamente abriria espao para seu aperfeioamento operacional, mas poderia levar ao
enrijecimento do seu desenho. Um aspecto, entretanto, teria relevncia crucial para o futuro
imediato: a capacidade do programa de alcanar os mais pobres e seu nvel de despesa relativamente baixo (apenas 0,4% do PIB, em 2010) faziam com que o Bolsa Famlia permanecesse
um instrumento com potencial ainda inexplorado para reduzir a extrema pobreza.
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se deu justamente pelos meios mobilizados para a operao on-line do Cadnico. O MDS,
em conjunto com o Ministrio da Defesa e o Ministrio das Comunicaes, segue no trabalho para que, no curto prazo, a migrao alcance todos os municpios brasileiros.
Mesmo anteriormente criao do novo aplicativo, teve incio o trabalho de reviso do
prprio formulrio de cadastramento, permitindo sua melhoria conceitual, uma maior aproximao dos instrumentos de coletas de dados das pesquisas domiciliares conduzidas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e, sobretudo, uma melhor caracterizao das famlias
de baixa renda. Com isso, o atual formulrio do Cadnico permite registrar informaes de
famlias em situao de rua, crianas submetidas ao trabalho infantil, famlias indgenas, quilombolas e membros de diversos grupos e populaes especficas (como ciganos, extrativistas,
famlias ribeirinhas, catadores de material reciclvel, entre outros) e, at mesmo, pessoas sem
registro civil de nascimento.
A implantao do novo formulrio demandou o desenvolvimento de material instrucional
especfico e um longo processo, feito em Braslia, de qualificao de instrutores indicados pelos
Estados, que capacitaram, entre 2009 e 2013, quase 30 mil entrevistadores do Cadnico de
todos os municpios do pas. Este foi um investimento no que condio basilar para manter
um registro administrativo desta envergadura: a garantia da qualidade no momento da coleta
da informao das famlias.
Hoje, o Cadnico conta com o registro de 25 milhes de famlias, 23 milhes com renda
declarada de at meio salrio mnimo per capita. So beneficirias do Bolsa Famlia 13,8
milhes de famlias.
A evoluo do Cadnico e a introduo da verso 7 foram passos importantes para a consolidao das informaes das famlias de baixa renda brasileiras, da execuo do PBF, do uso
por um maior nmero de programas e aes sociais e, desta maneira, da confiana necessria
para que surgisse uma estratgia como o Plano Brasil Sem Misria.
4 OS AVANOS INSTITUCIONAIS
A implementao dos programas de transferncia condicionada de renda, como apresentado
na seo 2, representou, em alguma medida, uma ruptura com a trajetria do sistema de proteo social brasileiro criado nos anos 1920. Este sistema voltou-se, pela primeira vez, para
a populao pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, sobretudo, passou a ter um
programa com claro vis pr-criana. Isto no esgota, todavia, a novidade institucional do
programa e do Cadnico.
Um primeiro aspecto que as condicionalidades do programa exigiram uma articulao entre
as reas de assistncia social, de educao e de sade em torno da populao beneficiria. Desta maneira, a populao vulnervel tradicionalmente com maiores dificuldades de acesso aos servios
de educao e sade e, sobretudo, de acesso com qualidade passou a receber uma ateno especial
dos sistemas educacional e de sade, por meio do acompanhamento de condicionalidades.
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ndice multidimensional (Soares et al., 2009). A experincia brasileira, assentada em uma estrutura de
assistncia social descentralizada e, no perodo de implementao do programa, ainda incipiente,
concedendo benefcios com base unicamente na renda declarada, pode ser considerada nica.
Essa opo foi fruto das restries institucionais existentes. Com efeito, as opes para
o programa brasileiro eram limitadas para os gestores responsveis pela sua operacionalizao. A utilizao de testes de meios, por exemplo, no chegou a ser considerada como
opo vivel. Como mencionado, a literatura sobre programas focalizados sugere que o uso
de teste de meios tende a tornar os custos operacionais de tais programas excessivamente altos.
Alm disto, como so usados fundamentalmente com o objetivo de excluir os no elegveis,
os testes de meios tm, em geral, a consequncia de fazer com que programas focalizados
tenham taxas de take up relativamente baixas (isso , erros de excluso relativamente altos), o
que os torna pouco efetivos no combate pobreza.5
Pode-se dizer, entretanto, que tais argumentos tambm no foram decisivos para a opo
de no utilizar testes de meios na operacionalizao do Programa Bolsa Famlia. Na verdade,
a incipiente rede de proteo social no Brasil no teria capacidade de executar testes de meios
de forma massificada, o que condenaria ao fracasso qualquer programa que deles fizesse uso.
Desta forma, a utilizao de testes de meios nunca chegou a ser, de fato, uma opo vivel.
Uma segunda opo, mais apropriada para parte considervel dos pases que adotaram
programas de transferncia condicionada de renda, foi a utilizao de ndices multidimensionais ou de testes de meios aproximados (proxy means tests), no qual a elegibilidade e
ocasionalmente o prprio valor do benefcio era resultado no da renda declarada, mas de um
conjunto de informaes declaradas pela famlia (e eventualmente checadas in loco, ao menos
por amostragem), nas vrias dimenses relacionadas vulnerabilidade social. No contexto
brasileiro, entretanto, a utilizao do teste de meios aproximado para concesso e definio
do valor do benefcio dificilmente se revelaria aceitvel. Faltaria transparncia s concesses
de benefcios e clareza na comunicao com os beneficirios do programa.
Ao contrrio, a adoo da renda declarada, com todos os seus riscos, tornaria fcil a
comunicao com beneficirios, daria transparncia concesso e manuteno de benefcios e permitiria aes claras de controle, tanto do ponto de vista social quanto governamental. A renda declarada foi associada combinao de outros aspectos do desenho voltado
para manter a boa focalizao do programa. Primeiramente, deve-se destacar a existncia de
estimativas de atendimento em nvel local, que funcionam como limites (ressalte-se, flexveis)
para o nmero de beneficirios em cada cidade. s estimativas, est associada a publicidade
em torno dos beneficirios, de maneira a facilitar o controle social do programa. Estes dois
traos criam certa presso sobre a gesto municipal no sentido da boa focalizao. Alm disso,
o programa brasileiro adotou aes peridicas de checagem dos dados do Cadnico a partir
do cruzamento com outros registros administrativos do governo federal.
5. A hiptese de que programas focalizados tendem a ter taxas de take up baixas e, portanto, maiores erros de excluso bastante difundida na
literatura de polticas sociais. Apenas como exemplo, ver Hernanz et al. (2004).
34
35
mais de 70,0%, mas isso no piorou o coeficiente de concentrao do programa, muito pelo
contrrio. O PBF permanece, de longe, a fonte de renda mais progressiva, isto , com maior
focalizao entre os mais pobres (Ipea, 2012, p. 28).
Dessa maneira, o desenho do programa, incluindo as estimativas em nvel municipal e
os cruzamentos com outros registros administrativos do governo federal, tem sido efetivo em
mant-lo bem direcionado populao mais pobre.
Isso explica os baixos custos do programa (que, mesmo com toda a evoluo oramentria
dos ltimos anos, ainda custa apenas 0,5% do PIB) e tambm seus significativos impactos na
reduo da extrema pobreza. Antes das mais recentes modificaes no seu desenho
especialmente da criao do benefcio para a superao da extrema pobreza , estimava-se que
a extrema pobreza no Brasil seria entre um tero (Soares et al., 2010) e metade maior (Souza
et al., 2011) sem as transferncias do Bolsa Famlia. Assim, apesar do baixo custo, o programa
conseguiu estar entre as mais importantes causas da reduo da extrema pobreza.
Embora no se possa dizer que a reduo da desigualdade de rendimentos estivesse entre
seus objetivos, o Bolsa Famlia tambm acabou tendo um impacto significativo, explicando
(a depender do perodo considerado e de critrios metodolgicos utilizados) entre 12 e 21%
da reduo mais recente do coeficiente de Gini (conforme survey da literatura realizado por
Soares et al., 2010). Deve-se ressaltar que a queda no coeficiente de Gini a partir do incio dos
anos 2000 pode ser considerada indita, desde que comeou a ser mensurado, nos anos 1970.
poca do lanamento das transferncias condicionadas de renda, dois receios foram
mencionados. O primeiro deles, o de que essas transferncias poderiam constituir um desincentivo participao dos beneficirios no mercado de trabalho. O segundo, o de que as
transferncias baseadas no nmero de filhos (at o limite de trs, no desenho inicial do Bolsa
Famlia) poderiam servir como incentivo para o aumento da fecundidade.
Oliveira e Soares (2012) fizeram uma reviso da literatura (hoje relativamente extensa)
sobre os possveis impactos do programa sobre a participao dos beneficirios no mercado de trabalho cujos resultados podem ser lidos na parte 2 desta publicao. O nmero
de estudos acumulados sobre esse assunto permite concluir que o temor de que o Bolsa
Famlia viesse a gerar alguma espcie de efeito preguia pode ser descartado. Estes estudos apontam desde uma participao ligeiramente superior dos beneficirios no mercado
de trabalho at uma pequena reduo no nmero de horas trabalhadas pelas mes. Estes
efeitos, quando observados, foram, em regra, de magnitude muito pequena para serem
considerados relevantes.
Por sua vez, os potenciais impactos sobre o aumento da fecundidade tambm podem ser
descartados. Sabe-se que a capacidade de transferncias monetrias de modificar as decises
quanto ao nmero de filhos limitada isto, mesmo quando se leva em conta as transferncias
mais generosas realizadas por sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos que o brasileiro.
Pareceria, assim, muito improvvel que as transferncias bastante modestas do Programa
36
Bolsa Famlia viessem a levar suas beneficirias a aumentar o nmero de filhos at o limite
dos benefcios variveis. E, de fato, nenhuma evidncia de aumento da fecundidade entre
as beneficirias foi encontrada (Signorini e Queiroz, 2011; Simes e Soares, 2012). O que
ocorre no Brasil, ao contrrio, uma queda generalizada da fecundidade, observada em
todas as regies e faixas de renda, sendo mais intensa entre os mais pobres no perodo atual.
O nmero mdio de filhos por mulher, hoje abaixo da taxa de reposio, aponta, antes,
para o envelhecimento da populao com os consequentes desafios para as reas de sade
e previdncia no futuro de mdio prazo.
No que diz respeito aos impactos sobre educao e sade, pode-se dizer que as evidncias
tambm tm se acumulado, vindas de estudos que utilizam fontes de dados, abordagens tericas
e metodolgicas variadas. Estes impactos tm sido observados no apenas na reteno dos
alunos beneficirios em sala de aula (isso , em menores taxas de abandono), o que seria de
se esperar, dadas as condicionalidades do Programa, mas tambm, ceteris paribus, em maiores
taxas de progresso (IFPRI, 2012). Mais recente, a tese de doutorado de Simes (2012)
aponta para um dos aspectos mais relevantes: o impacto que o tempo de participao no
programa, associado ao valor do benefcio, tem sobre a escolaridade. Com efeito, se um
dos objetivos do Bolsa Famlia aumentar a escolaridade dos filhos das famlias mais vulnerveis, para que eles tenham mais oportunidades futuras, h de se pensar em uma poltica
continuada, que garanta os impactos devidos na correo da trajetria escolar destas crianas
e jovens e na obteno de bons resultados.
Obviamente, no se quer, aqui, sugerir que o Bolsa Famlia assuma a responsabilidade de
ser a principal iniciativa no sentido de superar os desafios educacionais brasileiros. Estes desafios
esto sendo enfrentados pelas polticas educacionais capitaneadas pelo Ministrio da Educao
(MEC). Trata-se, apenas, de ressaltar seus impactos, que so significativos e voltados para um
pblico que, historicamente, teve dificuldades de acesso educao de qualidade no pas.
Os impactos do programa na sade comeam, agora, a apresentar razovel acmulo de
trabalhos, o que permite que certas concluses possam ser confirmadas. J se sabia que as famlias
beneficirias do programa reportam gastar seus recursos majoritariamente com alimentos, alm
de itens relacionados com educao e sade (IBASE, 2008) o que foi confirmado pelo trabalho
de Lignani et al. (2011), que sugere aumento de diversos grupos de alimentos analisados.
No se pode deixar de mencionar os impactos mensurados na 2a rodada da Avaliao
de Impacto do Programa Bolsa Famlia, que sugere que as crianas beneficirias apresentam
maiores taxas de vacinao no tempo apropriado e que as mulheres grvidas tm cerca de 1,5
consulta de pr-natal a mais (sempre em relao s no beneficirias de igual perfil).
Trabalhos mais recentes tambm tm demonstrado o impacto do programa na reduo
da mortalidade infantil (Rasella et al., 2013; Shei, 2013). O trabalho de Rasella et al. (2013),
ao qual o leitor ter acesso neste volume, revela uma reduo de cerca de 19% na mortalidade infantil (at cinco anos) dos municpios com alta cobertura do programa, em relao
aos de baixa cobertura, j controlados os efeitos das diferenas socioeconmicas e demogrficas
37
entre os municpios. A maior cobertura do Bolsa Famlia tambm estava associada a uma
maior taxa de vacinao, a uma menor proporo de mulheres grvidas sem pr-natal e uma
menor admisso de crianas de at cinco anos em hospitais.
Deve-se mencionar, ainda que brevemente, estudos que mostram os efeitos positivos do
programa para alm dos seus prprios beneficirios. Mostafa, Souza e Vaz (2010) sugeriram
que os recursos aplicados no programa teriam, em 2006, o efeito multiplicador no PIB de
1,44, e de 2,25 na renda familiar total. Ou seja, o gasto adicional de 1% do PIB no programa
geraria um aumento de 1,44% do PIB e de 2,25% na renda das famlias. Por sua vez, Silveira-Neto e Azzoni (2011) afirmam que transferncias como o Bolsa Famlia e o Benefcio de
Prestao Continuada tm um importante papel na reduo da desigualdade regional: como
um todo, explicam mais de 24,0% dessa reduo, embora respondam por menos que 1,7% da
renda domiciliar disponvel. Desta maneira, pode-se dizer que o programa vem cumprindo
funes (como a reduo da desigualdade de rendimento, a reduo da desigualdade regional
e o aumento da atividade econmica) que esto muito alm de seus objetivos iniciais.
Como poder ser verificado ao longo deste livro, h um acmulo significativo de trabalhos
voltados para a avaliao do programa, com resultados, via de regra, muito favorveis.
Como j afirmado ao final da seo 2 deste captulo, os resultados apresentados poderiam deixar a gesto do programa em situao de relativo conforto, voltada fundamentalmente para uma agenda de melhorias operacionais que exigiriam (e continuaro exigindo) grande
esforo. O lanamento do Plano Brasil Sem Misria, entretanto, retirou o programa da situao
de conforto e o lanou juntamente com o Cadastro nico para Programas Sociais no
centro das iniciativas para a superao da extrema pobreza no Brasil. O desafio passou a ser
formidvel: o de se tornar um instrumento ainda mais efetivo no combate extrema pobreza
no pas, mantidos o complexo arranjo intersetorial e federativo e as condies institucionais
relativamente espartanas nas quais havia sido implementado.
6 O AMADURECIMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA E O PLANO BRASIL
SEM MISRIA
Parte considervel da agenda para superao da extrema pobreza no pas havia sido estabelecida, ainda que, em alguns casos, parcialmente, pela implementao do Bolsa Famlia entre
os anos 2003 e 2010. Primeiramente, o programa exigiu a articulao entre vrios setores
do governo (Assistncia Social, Educao e Sade), sem o que a pobreza, fenmeno multidimensional, no apropriadamente enfrentada. Segundo, somou os esforos das diversas
esferas da Federao, em um contexto marcado pela clara definio de responsabilidades e
pelo apoio gesto local. Terceiro, consolidou a percepo de que a superao da pobreza
exigiria, sim, transferncias monetrias, mas tambm acesso a servios e a oportunidades
de melhoria da insero produtiva dos mais pobres. E, finalmente, deixou claro que os
mais pobres no seriam alcanados naturalmente pelas aes do Estado, mas apenas a partir
de iniciativas voltadas especificamente para este pblico, com os instrumentos apropriados
(como o Cadnico).
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A emergncia do Plano Brasil Sem Misria, portanto, com seus eixos de garantia de
renda, acesso a servios e incluso produtiva, representou uma ampliao, para parte considervel do governo federal, dos estados e dos municpios, de uma agenda que foi amadurecida
ao longo dos anos de implementao do Programa Bolsa Famlia.
Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem Misria e sua ambiciosa meta de superao
da extrema pobreza em um perodo to curto de tempo trouxeram novos desafios para o
Bolsa Famlia e o Cadnico. Em primeiro lugar, foi necessrio reconhecer a existncia de
beneficirios do programa que, mesmo recebendo o benefcio monetrio, permaneciam em
extrema pobreza. Os valores transferidos somados renda original das famlias eram insuficientes para que as famlias ultrapassassem a linha estabelecida pelo plano, de R$ 70,00
per capita por ms.
O segundo desafio tratava da cobertura do programa e seus erros de excluso. O Brasil
Sem Misria explicitou firmemente a perspectiva do atendimento de todos os cidados que
tivessem o perfil para acessar os benefcios.
Adicionalmente, as novas formas de utilizao do Cadnico, a ampliao dos montantes
e das iniciativas usurias do sistema de pagamentos do programa e o aprofundamento das aes
intersetoriais exigiram ainda mais das ferramentas criadas para viabilizar o Bolsa Famlia.
A resposta ao primeiro desafio veio antes mesmo do lanamento oficial do plano,
com o anncio do reajuste de benefcios ainda no primeiro semestre de 2011. Com efeito,
sabia-se que a extrema pobreza brasileira estava concentrada nas crianas e jovens.
Avaliaes feitas pela SENARC e pelo Ipea haviam confirmado que o reajuste dos benefcios
variveis (voltados para as crianas e adolescentes de at 15 anos) teriam maior efetividade
nos indicadores de extrema pobreza do que o reajuste do benefcio bsico. Desta maneira,
o reajuste nominal do benefcio varivel foi superior a 45%, mostrando que as iniciativas
relacionadas ao programa passariam, em nveis crescentes, a responder ao desafio da superao da extrema pobreza.
Na mesma direo, ainda em 2011, foram anunciados o aumento no nmero mximo
de benefcios variveis por famlias (de trs para cinco) e a implementao dos benefcios
para gestantes e nutrizes. Estes que, mesmo previstos na legislao original do programa, por
limitaes operacionais, no eram efetivamente pagos.
Em 2012, o Bolsa Famlia passou a contar com um novo benefcio (Benefcio de Superao da Extrema Pobreza), destinado s famlias que continuavam com renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 70,00 aps o recebimento dos benefcios tradicionais do programa.
Trata-se de um tpico benefcio do tipo top up, que complementa a renda familiar at que
ela atinja um determinado patamar no caso, a superao do valor de R$ 70,00 por pessoa.
Inicialmente, o benefcio foi voltado para famlias nesta situao que tinham em sua
composio crianas entre 0 e seis anos, como parte integrante das iniciativas da Ao Brasil
39
Carinhoso.6 Ainda em 2012, este benefcio foi estendido para famlias com crianas e adolescentes com idade de at 15 anos e, no incio de 2013, o benefcio alcanou as famlias
beneficirias independentemente da presena de crianas. Desta maneira, houve um forte aumento no oramento de benefcios do programa (que saltou de R$ 15 bilhes em 2010 para
praticamente R$ 24 bilhes em 2013), voltado para famlias em situao de extrema pobreza.
O benefcio mdio, no mesmo perodo, passou de R$ 95,00 para R$ 152,00, alcanando
R$ 216,00 nas famlias que recebem o Benefcio de Superao da Extrema Pobreza.
Antes mesmo da ltima expanso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, simulaes elaboradas por Osorio e Souza (2012) indicavam que o percentual de pessoas que
ficariam com renda familiar per capita igual ou abaixo de R$ 70,00 estaria abaixo de 1%,
apontando para o potencial de reduo a extrema pobreza do Bolsa Famlia aps a criao do
novo benefcio, bem como para a necessidade de esforo contnuo para reduo dos erros de
excluso ainda existentes.
Em relao ao desafio de melhoria da cobertura do programa e de reduo dos erros de
excluso destaca-se o aumento da estimativa de atendimento (de 12,9 para 13,8 milhes de
famlias) ainda em 2011. Os dados do Censo 2010 divulgados no ano de 2011 permitiram,
ainda, que esta nova estimativa fosse realizada em bases mais atualizadas e, portanto, mais
bem distribuda entre os municpios brasileiros.
Como resultado, cabe assinalar a incluso no Bolsa Famlia de mais de 1,1 milho de
famlias inscritas no Cadnico desde o lanamento do Plano Brasil Sem Misria, em junho
de 2011 at julho de 2013. So famlias extremamente pobres que, a partir de um esforo
de busca ativa7 compartilhado pelo governo federal, pelos governos estaduais e, muito especialmente, pelas administraes municipais, foram cadastradas, passaram a receber o Bolsa
Famlia e ficaram visveis para participarem do circuito de incluso do Brasil Sem Misria.
A necessidade de induo de polticas para um pblico especfico em escala nacional e o
carter intersetorial e intergovernamental do Brasil Sem Misria elegeram o Cadnico como
principal instrumento de gesto do plano. Para alm de quantificar as famlias e transferir
renda, verificou-se uma infinidade de possibilidades de utilizao do Cadnico: direcionar
vagas de cursos de qualificao profissional, oferecer servios de assistncia tcnica e extenso
rural, prover o acesso gua e a tarifas reduzidas de energia eltrica populao mais pobre
do pas, so apenas alguns exemplos. Neste sentido, o Cadnico consolidou-se como instrumento bsico para identificao do pblico, planejamento, acompanhamento e avaliao das
aes do plano.
40
41
No campo, merece destaque a contratao de assistncia tcnica para 260 mil famlias de
agricultores familiares beneficirios do Bolsa Famlia e a construo de 317 mil cisternas para
famlias do semirido identificadas a partir dos registros do Cadnico.
No certamente o caso de explorar todas as iniciativas do Plano Brasil Sem Misria
no espao deste captulo, mas de ressaltar que o Cadnico e o prprio programa deram uma
base slida para a expanso e consolidao, de forma articulada, das aes e programas voltados para a populao mais vulnervel do pas. Ao mesmo tempo, tais iniciativas representam
um desafio constante para a qualidade do cadastro e do programa, j que dependem da boa
cobertura e focalizao de ambos para o seu sucesso.
7 CONSIDERAES FINAIS
As transferncias condicionadas de renda representaram um passo adicional importante na
mudana da trajetria do Sistema de Proteo Social no Brasil. Fundado na dcada de 1920
sobre bases estritamente contributivas, o sistema de proteo social brasileiro sofreu modificaes iniciais durante os anos 1970 (com a introduo de benefcios semicontributivos
voltados para a populao rural e no contributivos endereados populao pobre idosa
ou deficiente). Tais modificaes foram muito robustecidas aps a Constituio de 1988,
com a definio do carter universal dos sistemas de sade e assistncia social e do fortalecimento dos benefcios de natureza semi e no contributiva. Mas no havia, at o surgimento
das transferncias condicionadas de renda, benefcios voltados para a populao pobre, em
idade (e com capacidade) produtiva, mas sem renda suficiente para contar com a proteo
contributiva. Por vocao, tais transferncias alcanaram, sobretudo, as crianas desproporcionalmente afetadas pela situao de pobreza no Brasil.
A consolidao do Programa Bolsa Famlia dependeu, sobretudo, da construo do
Cadastro nico para Programas Sociais que exigiu, ao longo de anos, um rduo trabalho, principalmente das administraes municipais, em um perodo inicial de montagem do
Suas. Os anos de 2005 e 2006 foram fundamentais para a melhoria da qualidade do cadastro
e marcantes tambm pela adeso dos municpios ao Cadnico e ao Programa Bolsa Famlia e
pela criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em 2006.
A implementao interfederativa, marca do programa, respondeu diretriz de descentralizao poltico-administrativa, constitucionalmente prevista para a rea de assistncia social. Mais importante, permitiu uma parceria do governo federal com governos municipais
e estaduais, imprescindvel para a efetividade do trabalho com a populao vulnervel, e
fortaleceu o Suas, confiando a ele papel crucial no Bolsa Famlia e dando a ele instrumentos
fundamentais e at ento inexistentes (como o Cadnico e o Sistema de Acompanhamento
de Condicionalidades Sicon).
O programa tambm adotou inovaes institucionais que ganharam destaque, incluindo
seu engenhoso mecanismo de focalizao simples, transparente e to eficaz quanto mecanismos mais complexos e sofisticados adotados em outros programas de transferncia condicionada
42
de renda que se tornaram referncia na Amrica Latina. A crescente literatura acadmica sobre
o programa tambm revelou impactos positivos, entre outros, na reduo da pobreza e da desigualdade; e na melhoria de indicadores educacionais e de sade; alm de desmistificar os receios
de que o Bolsa Famlia pudesse reduzir a participao dos seus beneficirios no mercado de trabalho ou aumentar a fecundidade entre as beneficirias.
A trajetria bem-sucedida do programa at 2010 contribuiu para a emergncia do Plano
Brasil Sem Misria. Primeiramente, por ser um exemplo eficiente de iniciativa intersetorial e
interfederativa, mobilizando diversos setores e esferas governamentais. Segundo, por ter patrocinado a criao de um instrumento, o Cadnico, sem o qual qualquer iniciativa voltada
para a superao da extrema pobreza seria infrutfera. Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem
Misria representou um grande desafio para um programa que comeava a se consolidar e
que tinha, e em grande medida ainda tem, uma pesada agenda de estruturao operacional
frente. Mudanas significativas foram feitas j em 2011, com o reajuste concentrado nos
benefcios variveis, o aumento do nmero mximo desses benefcios por famlia (de trs para
cinco benefcios), o aumento da meta de atendimento de 12,9 para 13,8 milhes de famlias.
Em 2012, com a criao do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, o programa fez uma
inflexo ainda maior na direo das crianas e da extrema pobreza, permitindo que quase cinco milhes de famlias recebessem um complemento de renda capaz de levar a renda familiar
per capita acima dos R$ 70,00.
Os desafios para a evoluo e consolidao do Programa Bolsa Famlia seguem imensos.
Embora pague mensalmente benefcios para quase 14 milhes de famlias, conta com uma
estrutura de execuo espartana tanto no nvel central quanto, via de regra, no nvel local.
O Suas, base de sua execuo, tem ainda um longo caminho de evoluo frente. Embora
siga sendo um programa de desenho relativamente simples, sua operacionalizao ainda assim
, e seguir sendo, bastante complexa especialmente quando comparado a programas de
transferncia no focalizados e no condicionais.
Seja como for, o Programa Bolsa Famlia representou uma evoluo definitiva do sistema de proteo social brasileiro na direo de famlias que ainda no possuam nenhum tipo
de cobertura. , como argumenta Helmut Schwarzer, no captulo que compe este volume,
um exemplo de como dar um passo fundamental na direo de um piso de proteo social,
em nvel nacional. Trata-se, tambm, de um benefcio que aproxima o estado de bem-estar
brasileiro daqueles mais consolidados, alcanando grupos populacionais especialmente as
crianas que no contavam com nenhuma proteo.
Questionamentos sobre seu modelo sempre ocorrero. Isto deve ser considerado natural. De tempos em tempos, mesmo sistemas de proteo social muito consolidados passam
por questionamentos e reformas. Sempre haver aqueles que defendero sua transformao
em um benefcio de carter universal, pago indistintamente a todos os cidados brasileiros; e
aqueles que argumentaro por um benefcio de carter mais restritivo.
43
44
45
SIGNORINI, B.; QUEIROZ, B. The impact os Bolsa Familia in the benefiiary fertility.
Belo Horizonte: Cedeplar, 2011 (Texto para Discusso, n. 439).
SILVEIRA-NETO, R. M.; AZZONI, C. R. Social policy as regional policy: market and nonmarket
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SIMES, A. A. The contribution of Bolsa Famlia to the educational achievement of
economically disadvantaged children in Brazil. 2012. Dissertation (PhD. in Education)
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SIMES, P.; SOARES, R. Efeitos do Programa Bolsa Famlia na fecundidade das beneficirias.
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SOARES, S. S. D. Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia.
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SOARES, S. S. D. et al. Conditional cash transfers in Brazil, Chile and Mexico: impacts upon
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SOARES, S.; RIBAS, R.; SOARES, F. Focalizao e cobertura do Programa Bolsa
Famlia: qual o significado dos 11 milhes de famlias? Braslia: Ipea, 2009 (Texto para
Discusso, n. 1.396).
SOUZA, P. H. et al. Metodologia para simular o Bolsa Famlia. Braslia: Ipea, 2011 (Texto
para Discusso, n. 1.654).
VAN GINNEKEN, W. Extending social security coverage: concepts, global trends and
policy issues. International social security review, v. 60, n. 2-3, 2007.
46
CAPTULO 3
1 INTRODUO
A implantao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), do Programa Bolsa Famlia
(PBF) e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal foram,
sem dvida, conquistas importantes para a proteo social brasileira na ltima dcada.
Neste percurso, com base na concepo de que o enfrentamento da situao de pobreza e das
desigualdades sociais exige atenes voltadas s vulnerabilidades e riscos sociais, a ampliao
do acesso transferncia de renda e benefcios foi acompanhada de investimentos que asseguraram a instalao de uma rede de servios voltada para a oferta de proteo social e de
garantia de direitos socioassistenciais.
Como resultado, entre as polticas que compem o Sistema de Seguridade Social brasileiro, a assistncia social foi a que apresentou a maior taxa de crescimento no financiamento
de 2002 a 2012. De R$ 6,5 bilhes, em 2002, os recursos destinados rea atingiram R$
56,5 bilhes, em 2012. No perodo de 2004 a 2011, o financiamento federal da assistncia
social saltou de 0,71% do produto interno bruto (PIB) para 1,10% (Brasil, 2012d).1 Alm do
PBF2 e da crescente ampliao do acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC),3 estes
resultados se devem tambm implantao do Suas no pas, a partir de 2005, e aos investimentos em servios, programas, projetos socioasssistenciais e no aprimoramento da gesto,
particularmente incrementados a partir de 2010, em razo das agendas prioritrias nacionais
que passam a incorporar o sistema e suas ofertas (Brasil, 2012d).
Para Jaccoud (2009), a proteo social pode ser definida como um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando
enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais (p. 58). Na ltima dcada, os avanos
1. Valores nominais. Lei+Crditos, em 30 de junho de 2012. A informao considera os recursos executados do oramento do Ministrio do Desenvolvimento Sociale Combate Fome (MDS) Assistncia Social: Funo 8.
2. No perodo de 2004-2011, os recursos investidos no PBF saltaram de R$ 7,4 bilhes para R$ 18,9 bilhes, e os recursos destinados ao BPC
saltaram de aproximadamente R$ 9 bilhes pra R$ 24,9 bilhes (Brasil, 2012).
3. Benefcio socioassistencial, previsto na Constituio Federal (CF) que assegura um salrio-mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso
com 65 anos ou mais que, nos termos da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno
nem de t-la provida por sua famlia.
Demarca-se, portanto, uma mudana de paradigma em relao ao padro histrico predominante na rea at ento, caracterizado por aes assistencialistas, fragmentadas, sem planejamento, de carter paternalista e atendimento pontual, emergencial e descontnuo. Com
esta mudana, o usurio passa a ser concebido como sujeito de direitos socioassistenciais, cuja
situao vivenciada deve ser compreendida luz do contexto scio-histrico, cultural, poltico e econmico e do prprio processo de organizao da sociedade e do Estado brasileiro.
48
49
Recursos sob a gesto da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS (exceto recursos do Benefcio de
Prestao Continuado BPC e Renda Mensal Vitalcia RMV)
2.500
Milhes
2.000
1.500
1.000
500
383
131
146
79
26
23
20
13
0
2005
2006
2007
Transferncia de renda
2008
2009
Rede socioassistencial
2010
2011
2012
Apoio gesto
50
51
52
53
Evoluo do cofinanciamento federal para servios ofertados pelos Cras, Creas e Centros POP entre 2003 e 2012
8.000
7.038
7.000
7.226
7.446
6.000
Quantidade
5.000
4.000
3.248
3.919
3.248
3.916
3.000
2.000
1.000
2.216
2.124
2.124
89
89
152
2010
2011
2012
1.978
1.019
454
905
314
885
897
2006
2007
1.022
0
2003
2004
2005
2008
2009
Exerccio
Cras
Creas
Centro POP
No que diz respeito ampliao da rede socioassistencial, alm do PAIF e Paefi, outros
avanos alcanados no Suas foram importantes para a implementao da gesto integrada e
merecem ser destacados.
Servios e aes da Proteo Social Bsica executados por equipes volantes: responsveis
pela busca ativa e oferta de servios e aes de proteo social bsica s famlias
13. O cofinanciamento federal destes servios fica condicionado ao aceite por parte dos gestores e ao atendimento, pelos municpios, dos requisitos
para o repasse pelo FNAS dos recursos correspondentes, conforme normativas do Suas. Isto explica, portanto, o fato de que, em junho de 2013, um
total de 148 municpios ainda no recebiam recursos do MDS para oferta do PAIF e 157 municpios com mais de 20.000 habitantes no recebiam
recursos para oferta do Paefi pelo Creas, o que foi assegurado com a resoluo no 15, de 11 de junho de 2013, do CNAS.
54
14. Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, em 2010, e, a partir de 2012, foi complementado e passou a se chamar Programa
Crack, Possvel Vencer.
15. Instruo Conjunta SENARC/SNAS no 19, de 7 de fevereiro de 2013.
55
56
57
58
59
de vulnerabilidade social, incluindo aquelas em fase de suspenso por descumprimento das condicionalidades do programa foi, inclusive, inserido entre as prioridades para o aprimoramento da
gesto municipal do Suas no perodo de 2014 a 2017.
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento
familiar no Suas, bem como em servios de outras polticas setoriais a estratgia mais adequada para
a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas (Brasil, 2009, p. 5).
De acordo com os dados do Relatrio Mensal de Atendimento (RMA), entre as famlias inseridas em acompanhamento familiar no PAIF e Paefi no ano de 2012, as famlias beneficirias do PBF
corresponderam ao perfil predominante, o que pode ser evidenciado nos grficos 3 e 4. Em 2012, a
mdia mensal de acompanhamento familiar no PAIF por unidade Cras correspondeu a 234,5 famlias, sendo que, ao longo de 2012, foram inseridas no acompanhamento familiar do PAIF um total
de 1.894.417 novas famlias. Outra informao importante que pode ser observada no grfico 4, e
que se relaciona com a busca ativa e a gesto integrada, diz respeito ao quantitativo de famlias em
situao de extrema pobreza inseridas no acompanhamento familiar no PAIF em 2012.
GRFICO 3
1.132.018
Quantidade de famlias
1.000.000
800.000
625.992
600.000
400.000
243.539
233.744
200.000
258.137
202.275
0
Extrema pobreza
PBF
Desc. de
condicionalidades (PBF)
BPC
Peti
Projovem Adolescente
Os grficos 3 e 4 apresentam o perfil das novas famlias inseridas em acompanhamento familiar no PAIF e Paefi em 2012. Destaca-se que uma mesma famlia pode apresentar mais de uma
das situaes apresentadas nos grficos. Por esta razo, o total das famlias que entraram em acompanhamento familiar em 2012 no corresponde ao somatrio de situaes apresentadas no grfico.
O grfico 4, por sua vez, demonstra que, em 2012, um total de 271.306 novas famlias
foram inseridas no acompanhamento familiar no Paefi e a mdia mensal de acompanhamento
familiar no Paefi por unidade Creas foi de 88,8 famlias.
60
GRFICO 4
Quantidade
100.000
80.000
60.000
40.000
31.019
28.080
20.046
20.000
0
Beneficirias do PBF
Beneficirios do BPC
Com crianas ou
adolescentes no Peti
Com crianas ou
adolescentes nos
servios de acolhimento
Finalmente, no grfico 5, possvel verificar que foram realizados pelos Cras, em 2012,
mais de 14 milhes de atendimentos individualizados e, ainda, que, entre os encaminhamentos
realizados a partir destes atendimentos, predominou a atualizao cadastral no Cadnico.
GRFICO 5
Quantidade de atendimentos
16.000.000
14.000.000
14.337.305
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
1.415.418
2.000.000
2.378.214
266.908
0
Atendimentos
individualizados
realizados em
2012
Incluso no
Cadnico
Atualizao
cadastral no
Cadnico
Acesso ao BPC
72.906
Creas
61
4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo da ltima dcada, o Cadnico e o PBF contriburam para a estruturao do Suas
e a execuo das funes da poltica de Assistncia Social. Por seu turno, a gesto descentralizada e a capilaridade que o sistema atingiu no perodo tambm favoreceram a materializao
e evoluo do PBF e do Cadnico. Como resultado, a evoluo do Suas, do Bolsa Famlia,
do Cadnico e da gesto integrada tm contribudo para consolidar no pas um modelo de
proteo social capaz de identificar e levar s famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade
e riscos pessoal e/ou social ateno que articula segurana de renda monetria com trabalho
social, considerando a integralidade de suas demandas. Tal modelo tem se voltado no apenas
sobrevivncia a riscos circunstanciais, mas tambm construo de possibilidades de superao
das situaes vivenciadas, com rompimento de ciclos intergeracionais de pobreza e ampliao
de acessos, do protagonismo, de oportunidades e da incluso social.
Esses resultados se tornaram possveis graas intencionalidade poltica e aos avanos
no campo da gesto integrada, com utilizao de instrumentos e estratgias que permitiram
construir a convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos
para assegurar ofertas com servios de qualidade. Mais do que a racionalizao e a otimizao
de recursos pblicos, a experincia brasileira tem assegurado s populaes mais vulnerveis
a proteo social como direito.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS, 2004.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2005.
_______. ______. Norma operacional bsica de recursos humanos do Suas (NOB/RH).
Braslia: MDS, 2006.
_______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Braslia: MDS, 2009.
_______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Braslia: MDS, 2010.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012a.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012b.
_______. ______. Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Braslia: MDS, 2012c.
______. Financiamento da assistncia social no Brasil nota tcnica de monitoramento.
Braslia: MDS, 2012d.
62
63
CAPTULO 4
1 INTRODUO
No Brasil, o Sistema de Proteo Social (se restrito ao conceito de seguridade social, definido
pela Constituio Brasileira de 1988) compreende um conjunto articulado de aes destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Legalmente, enquanto
o acesso sade no pas universal (desvinculado de qualquer requisito ou de contribuies
especficas), o pilar assistencial desta trade consiste em um sistema focalizado de cobertura de
riscos sociais, acessvel aos que vierem a cumprir os requisitos de elegibilidade e se encontrarem
em situao de necessidade, independentemente de qualquer contribuio pretrita. A Previdncia Social, por seu turno, obedece lgica de um seguro social em regime de repartio
simples (pay-as-you-go) voltado fundamentalmente a trabalhadores ocupados (para as quais
a cotizao mandatria), mas aberto tambm a segurados facultativos , no qual, em tese,
os segurados cotizam diretamente para o sistema e recebem benefcios proporcionais contribuio efetuada. Embora sejam amplamente conhecidas as deficincias associadas a cada um
destes elementos e integrao dos mesmos, alguns avanos so inegveis.
Com respeito ao ltimo pilar, uma crtica recorrente de que a instabilidade laboral,
marcada pela informalidade e pelos baixos rendimentos, implicaria o alijamento previdencirio
de uma ampla massa de trabalhadores. Existem, contudo, inmeras evidncias de que o Brasil
experimentou, na ltima dcada, melhoras significativas dos principais indicadores laborais e
previdencirios, fenmeno amplamente registrado e observado tanto por meio de levantamentos
censitrios e amostrais quanto a partir de registros administrativos do governo federal. As bases
de dados do Ministrio da Previdncia Social (MPS) e do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) no deixam dvidas quanto a isso: o primeiro registrou aumento expressivo no volume
de contribuintes, sejam estes assalariados ou autnomos; o segundo acumulou recordes (quase
que sucessivos) nos saldos entre admitidos e desligados e, consequentemente, no estoque de
ocupados formais. Os levantamentos feitos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) reverberam estes resultados: tanto os Censos Demogrficos quanto a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) confirmam a expanso do emprego formal e o aumento
do grau de proteo previdenciria da populao ocupada.
H, sem dvida, uma associao entre o mercado de trabalho (seu nvel de estruturao
e sua dinmica) e o nvel de proteo previdenciria, mas, no Brasil, esta relao vai alm da
lgica natural do sistema previdencirio (determinada pelo objetivo primordial da Previdncia
Social, qual seja o de amenizar as consequncias de uma eventual perda da capacidade laborativa
por parte dos segurados, em razo de enfermidade, incapacidade ou idade avanada) e guarda
estreita relao com as origens do marco institucional do sistema previdencirio nacional.
Os diferentes rgos e estruturas que, transformadas e/ou unificadas, resultaram no que hoje se
conhece como o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), foram originalmente institudas
para garantir, fundamentalmente, a proteo de empregados formais, contratados com o devido registro do vnculo em carteira de trabalho (no sem motivo, anteriormente denominada
carteira de trabalho e previdncia social CTPS).
A configurao atual do regime geral seguramente se distancia desse modelo original, mudana que se fez necessria para fazer frente complexa configurao do mercado de trabalho
brasileiro, marcado pela informalidade e por formas atpicas de ocupao. As regras atualmente
vigentes obrigam a contribuio dos cidados economicamente ativos ocupados, qualquer que
seja o tipo de vnculo dos mesmos (desde que no vinculados exclusivamente a regimes prprios
de previdncia social), e facultam a cotizao de pessoas desocupadas e economicamente inativas
(como donas-de-casa e estudantes, por exemplo), desde que em qualquer dos casos possuam a
idade mnima para inscrio na Previdncia Social. Essa pluralidade de opes de acesso teve
por finalidade contribuir para a expanso da cobertura previdenciria entre a populao em
geral e, particularmente, entre a populao economicamente ativa (PEA).
Ocorre que uma parcela importante da classe trabalhadora, em razo de desemprego ou
ocupao precria, ainda permanece excluda do RGPS. Neste contexto, o propsito deste
captulo delinear os impactos da estrutura e do funcionamento do mercado de trabalho sobre
o padro de insero previdenciria da populao ocupada nas ltimas dcadas,1 bem como
tentar identificar a potencial resposta dos participantes deste mercado s medidas de incluso
implantadas mais recentemente e compreender as alternativas e obstculos para a continuidade
deste movimento de incluso previdenciria pelo qual passa o pas. Em outros termos, espera-se
contribuir para o entendimento dos caminhos e dos limites para a expanso da proteo social
pela via contributiva direta (por meio dos sistemas previdencirios) e do papel complementar a
ser desempenhado por polticas de cunho assistencial, que possuem a incumbncia de oferecer
cobertura social aos que necessitam e no podem financiar a prpria proteo.2
1. Como, no Brasil, os menores de 16 anos (salvo aprendizes) no podem legalmente contribuir para a Previdncia Social (consistindo antes em questo
para polticas de erradicao do trabalho infantil) e os maiores de 60 anos dificilmente comearo a faz-lo (pois, nessa idade, dificilmente lograro
preencher as condies de elegibilidade para os principais benefcios), a anlise ficar restrita ao grupo de ocupados com idade entre 16 e 59 anos.
2. Estes objetivos so explorados a partir de dados do Censo Demogrfico (2010) e da PNAD/IBGE, cobrindo um perodo que vai do incio da dcada
de 1990 (1992) at 2011 (ano de referncia da PNAD mais recente), excetuados os anos de 1994, 2000 e 2010, em que a PNAD no foi a campo.
Ressalte-se que como at 2003 a pesquisa no inclua as reas rurais da regio Norte, salvo Tocantins, optou-se pela construo de sries histricas
harmonizadas, que consideram apenas as variveis e coberturas geogrficas presentes em todas as edies da PNAD utilizadas nesta nota.
66
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
63,0%
Total Contribuio
49,9% 49,3%
62,6%
62,2%
Homens Proteo
70,0% 68,7%
71,3%
Total Proteo
67,0% 65,9%
70,6%
Mulheres Proteo
62,4% 61,6%
69,6%
67
68
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
GRFICO 2
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
43,1% 42,4%
41,6% 42,5% 42,2% 41,6% 40,6%
42,6% 42,0% 42,9% 43,7% 44,8% 46,0% 47,5% 49,0% 50,3%
55,2%
RGPS
Militares e estatutrios
6,8% 6,9%
Segurados especiais
15,7% 15,1%
6,8%
1,1%
Desprotegidos
29,4%
33,0% 34,1%
7,5%
69
GRFICO 3
Composio da PEA ocupada com idade entre 16 e 59 anos, segundo posies na ocupao (1992-2011)
(Em %)
100%
90%
80%
70%
60%
54,9
55,7
55,6
55,5 55,5
55,7
56,4
54,8
50%
50,6 48,5
47,8
44,9
40%
30%
20%
10%
0%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Empregados sem carteira
Conta-Prpria
No remunerados
Militares e estatutrios
Empregadores
Para alm dos efeitos diretos sobre o segmento do mercado de trabalho vinculado aos
setores mais estruturados da economia brasileira, a melhoria do cenrio econmico e a resposta
positiva do mercado de trabalho formal tambm favoreceram a reduo da informalidade
previdenciria por meio da elevao do rendimento real mdio no pas. O aumento do nvel de
emprego observado nos ltimos anos, embora muito atrelado ocupao registrada em carteira
de trabalho, pressionou o rendimento do trabalho para cima, mesmo entre os informalmente
ocupados (grfico 4). Ademais, h que se considerar os efeitos multiplicadores do crescimento
econmico sobre a economia como um todo, dadas as conhecidas interaes entre os setores
formal e informal da economia, fenmeno que tambm pode ter contribudo para a melhoria
da capacidade contributiva de empregados informais e trabalhadores por conta prpria. Da
resulta que, para alm do incremento na formalidade trabalhista, houve um movimento de
reduo da informalidade previdenciria entre aqueles no absorvidos pelo mercado de trabalho formal, ainda que este movimento se mostre bem mais sutil e pouco homogneo entre as
distintas posies na ocupao consideradas.
70
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
GRFICO 4
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1.294,9
722,8
761,7
837,5
601,1
614,0
658,3
692,6
350,2
359,7
374,4
430,4
906,1 1.012,8
977,2
980,7
1.191,6
3.923,2
433,0
465,1
644,3
678,8
688,4
697,6
650,0
677,5
659,5
592,3
606,6
645,3
670,1
702,3
393,3
375,2
485,3
503,4
508,6
521,7
521,1
521,5
517,0
498,2
502,5
538,0
579,9
220,3
221,3
342,8
357,3
353,4
341,8
331,1
322,9
318,4
293,8
298,7
310,0
331,8
749,3
846,7
995,8
970,7
906,8
848,4
845,8
857,5
Trabalhadores por
conta-prpria
Empregadores
2.652,8 3.184,1
Grosso modo, portanto, pode-se dizer que na primeira metade da srie histrica de 1992
a 2011 houve uma ligeira retrao na taxa de contribuio previdenciria total, determinada
por uma diminuio na proporo de contribuintes entre empregados, trabalhadores por conta
prpria e empregadores, bem como por uma reduo no contingente de segurados especiais.
Na segunda metade desta srie, o arrefecimento no ritmo de queda do volume de segurados
especiais, atrelado expanso da formalizao previdenciria entre empregados e trabalhadores por conta prpria, explica a recuperao do indicador global de proteo previdenciria a
partir de 2003.
Ressalte-se que, apesar desta reduo na quantidade absoluta de segurados especiais, a
relevncia da Previdncia Social brasileira para a proteo dos trabalhadores rurais (principalmente daqueles atuando na agricultura familiar e de seus equiparados) segue incontestvel.
Uma evidncia disso o fato de que a proteo previdenciria rural definida neste contexto
pela regio censitria do local de moradia e no pela natureza da atividade laboral desempenhada pelo trabalhador , segue elevada e bastante superior urbana, em que pese uma ligeira
tendncia de queda observada desde 1992.5 Por um lado, a queda no contingente de segurados
especiais tem forado o indicador de proteo para baixo; por outro, especialmente no perodo
de 2003 a 2011, a reduo da informalidade entre os trabalhadores agrcolas tem servido para
neutralizar, ao menos parcialmente, esta tendncia. De todo modo, impressionantes 7,5% da
populao ocupada masculina se declara no contribuinte, mas encontra-se protegida na condio de segurados especiais, mesma situao vivida por 5,9% das mulheres ocupadas no pas.
5. Sempre com base nos dados harmonizados da PNAD, tem-se que a proteo previdenciria no meio rural caiu de 85,7% (em 1992) para 82,0%
(em 1999) e, posteriormente, evoluiu para os 84,3% registrados no ltimo ano da srie (em 2011). No meio urbano, os indicadores correspondentes
assumem valores mais modestos: 61,4% (em 1992); 57,6% (em 1999); e 68,6% (em 2011).
71
72
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
atrs se deparavam com mecanismos de proteo estritamente previdencirios (e, evidentemente, contributivos) ou assistenciais, sem alternativas intermedirias. Este cenrio prevaleceu
desde a extino das prestaes assistenciais denominadas rendas mensais vitalcias (RMV), em
1993, at meados dos anos 2000, quando se intensificou o esforo (por parte do Legislativo
e, principalmente, do Executivo Federal) para a expanso da cobertura previdenciria no pas.
Estes benefcios de natureza assistencial, institudos pela Lei no 6.179/1974 e totalmente extintos pela LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei no 8.742/1993), foram concedidos a
residentes urbanos e rurais at 31/12/1995 e, embora no contributivos, at 2002 integraram
as despesas com o pagamento de benefcios pelo RGPS.8
Com a regulamentao da LOAS, a RMV prestao mensal de um salrio mnimo
(SM) ento devida ao maior de 70 anos ou ao invlido que tivesse sido filiado Previdncia
Social,9 que no fosse aposentado pelo RGPS e tampouco exercesse atividade remunerada e que
comprovasse no possuir meios de prover sua prpria subsistncia ou de t-la provida por sua
famlia foi substituda pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC), benefcio mensal de
igual valor, mas que, ao contrrio da RMV, no d origem a penses por morte e tampouco d
direito a gratificao natalina. O BPC, mais precisamente, consiste em um amparo assistencial
financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e apenas operacionalizado pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), concedido (sem qualquer requisito contributivo
ou de filiao previdenciria, contrariamente RMV) aos portadores de deficincia e aos idosos com 65 anos ou mais de idade que comprovem possuir renda mensal familiar per capita
inferior a um quarto do salrio mnimo. As despesas com seu custeio, portanto, no possuem
natureza previdenciria e tampouco integram o fluxo de caixa do RGPS.
Dos segurados obrigatrios do RGPS, a exemplo do segurado empregado (urbano ou
rural); do trabalhador avulso (cuja filiao intermediada por rgo gestor de mo de obra ou
sindicato); do empregado domstico; do trabalhador por conta prpria (no RGPS, denominado
contribuinte individual, categoria de segurado que inclui os empresrios e os trabalhadores
autnomos e/ou que exercem atividade remunerada eventual); e dos segurados especiais (trabalhadores rurais em regime de economia familiar, bem como seus dependentes), portanto,
apenas os ltimos podem receber benefcios sem alguma contrapartida contributiva efetiva.
Esse tratamento diferenciado derivaria da reduzida capacidade contributiva que possuem e das
dificuldades que enfrentariam para se enquadrar adequadamente nas mesmas regras impostas
aos demais trabalhadores, situao minimamente compensada pela customizao de um pacote de benefcios menos generoso que o oferecido aos segurados empregados sujeitos aos
maiores custos totais de cotizao.
8. Desde janeiro de 2003 estes valores foram oficialmente declarados assistenciais e passaram a no mais integrar as despesas e, consequentemente,
a necessidade de financiamento do RGPS.
9. Por filiao Previdncia Social, entende-se: i) filiao ao regime do INPS, em qualquer poca, no mnimo por 12 meses, consecutivos ou no,
vindo a perder a qualidade de segurado; ou ii) exerccio de atividade remunerada includa no regime do INPS ou do FUNRURAL, mesmo sem filiao
Previdncia Social, no mnimo por cinco anos, consecutivos ou no; ou, ainda, iii) ingresso no regime do INPS, aps complementar 60 (sessenta)
anos de idade sem direito aos benefcios regulamentares.
73
Ocorre que outras categorias de trabalhadores tambm esto sujeitas s mesmas vulnerabilidades, quadro que tem sido levado seriamente em considerao nas polticas mais recentes
de incluso previdenciria. Muito embora os dados analisados sugiram que o bom momento
experimentado pela economia brasileira na ltima dcada tenha sido a fora motriz por trs
desta melhoria dos indicadores de cobertura do RGPS, nesse perodo foram implantadas
diversas medidas facilitadoras (ou fomentadoras) do processo de incluso previdenciria, as
quais tendem a beneficiar principalmente os trabalhadores urbanos, tanto pela composio
censitria da populao ocupada como em razo da natureza das atividades desenvolvidas pelos
trabalhadores focalizados prioritariamente nestas iniciativas.
Pelo lado do emprego formal, as principais iniciativas so relatadas a seguir.
1) A instituio do Simples, que, a partir de 1996, desonerou a folha de salrios das
microempresas e empresas de pequeno porte.
2) A iseno da cota previdenciria patronal incidente sobre as receitas oriundas da
exportao rural, em 2001.
3) A obrigatoriedade de reteno de 11,0% do valor dos contratos de cesso de mo de
obra, em 2003;
4) A permisso de deduo da cota patronal relativa ao empregado domstico na Declarao Anual de Ajuste do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas, a partir de 2006.
5) E, bem recentemente, a desonerao compensada da folha de salrios de empresas
vinculadas a determinados setores da economia, poltica demasiadamente recente
para que se tenha alguma avaliao mais consistente do seu impacto.
Excees feitas reteno de 11,0% (que consiste to somente em eficaz instrumento
administrativo para garantir o recolhimento de contribuies) e ao tratamento tributrio
concedido ao empregador domstico (cujo custo assumido diretamente pelo Tesouro Nacional), as demais medidas implicam em renncias previdencirias significativas. Em comum,
todas tm o fato de que proporcionam incentivos para empregadores, no para os prprios
potenciais segurados, j que so os primeiros os tomadores de deciso nas relaes tradicionais
patro-empregado (quadro 1).
QUADRO 1
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao trabalhista (emprego com
registro em carteira de trabalho)
Polticas de Incluso/
Medidas Legais
SIMPLES
Ano
1996
Tipo de Estabelecimento/
Categoria de Contribuinte
Microempresas e empresas
de pequeno porte
Categorias de
Segurados
Empregados
Descrio
Amparo Legal
Os estabelecimentos optantes tm a
contribuio previdenciria patronal
substituda por uma alquota incidente
sobre a receita bruta mensal. O SIMPLES Lei no 9.317/1996 e
substitui uma srie de tributos (entre
suas alteraes.
eles, a cota patronal devida ao RGPS)
por um nico tributo, cobrado sobre o
faturamento.
(Continua)
74
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
(Continuao)
Polticas de Incluso/
Medidas Legais
Ano
Iseno da Cota
Patronal incidente
2001
sobre as Exportaes
Rurais
Reteno de 11%
dos Contratos de
Cesso de Mo-de-Obra
Deduo da Cota
Patronal Domstica
do IR
Desonerao da
Folha de Salrios
(Cota Patronal)
2003
2006
20112012
Tipo de Estabelecimento/
Categoria de Contribuinte
Categorias de
Segurados
Descrio
Amparo Legal
Agroindstria e Produtor
Rural Pessoa Jurdica
Empregados
(Empregados
Rurais com
Carteira de
Trabalho)
2o do art. 149 da
Emenda Constitucional no 33/2001.
Empregados
em empresas
cedentes da
mo-de-obra
Empregados
Domsticos
Lei no 11.250/1995
(Alterada pela Lei
no 11.324/2006 e
posteriormente pela
Lei no 12.469/2011).
Empregados
Lei no 12.546/2011
(MP no 540/2011);
Lei no 12.715/2012
(MP no 563/2012);
MP no 582/2012;
MP no 601/2012.
Empregadores Domsticos
75
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao previdenciria (contribuio
previdenciria de trabalhadores por conta prpria)
Polticas de Incluso/
Medidas Legais
Ano
Tipo de Estabelecimento/
Categoria de Contribuinte
Reteno de 11,0%
(Contribuintes
Empresas contratantes de
Individuais Pessoas 2003 Cooperados e Trabalhadores
Fsicas que prestam
por Conta-Prpria
servios a Empresas)
Plano Simplificado
de Incluso Previdenciria (Contribuintes
Trabalhadores por ContaIndividuais Pessoas 2006 -Prpria que prestam serviFsicas que prestam
os a pessoas fsicas
servios a Pessoas
Fsicas)
Contribuintes
Contribuintes Facultativos
Facultativos de Baixa 2011
com baixa renda
Renda
Categorias de
Segurados
Descrio
Amparo Legal
Cooperados e
Trabalhadores por
Conta-Prpria que
prestam servios a
empresas
Lei no
10.666/2003.
Trabalhadores por
Conta-Prpria
Lei Complementar no
123/2006.
Lei no
12.470/2011
(Inicialmente,
normatizado
pela Lei Complementar no
128/2008).
Lei no
12.470/2011.
10. Para acessar uma avaliao baseada nos registros administrativos do RGPS, ver Pereira (2005). Segundo o autor, o contingente de contribuintes
individuais aumentou significativamente imediatamente aps a entrada em vigor da medida, o que, na ausncia de outros fatores novos ou atpicos,
pode ser tomado como indicativo de impacto positivo sobre o nvel de cobertura.
76
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
Estas medidas mais recentes, com exceo da reteno de 11,0% de contratos com pessoas
fsicas prestadoras de servios a empresas (em geral, profissionais liberais), focam o mesmo
pblico-alvo qual seja o contingente de trabalhadores por conta prpria, desprotegidos e com
baixos rendimentos e, por isso, chegam a se sobrepor (em alguns aspectos) e podem gerar
desincentivos umas s outras. O nmero de inscritos no conjunto destes planos previdencirios
j bastante expressivo, mas ainda prematuro que se tome isso como impacto efetivo sobre a
desproteo. Deve-se avaliar, por exemplo, a densidade contributiva destes novos contribuintes
ou, em outras palavras, se estes novos segurados tm logrado manter a regularidade de seus
aportes ao sistema, condio para a concesso da maior parte dos benefcios (notadamente
as aposentadorias). Ademais, preciso avaliar em que medida as inscries nos novos planos
representam a incluso de novos segurados ou so o resultado da migrao de planos preexistentes para os novos, mais econmicos.11
De fato, os planos de incluso previdenciria de trabalhadores autnomos possuem alquotas de contribuio bastante reduzidas, ainda que se tome em conta que o pacote de servios e
benefcios ofertados em contrapartida ligeiramente mais modesto (tabela 1). Em relao ao
pacote tradicional destinado a esta categoria de segurados associado alquota contributiva
de 20,0% sobre o rendimento declarado , fica excluda apenas a aposentadoria por tempo
de contribuio (ATC) e os benefcios pagos ficam limitados ao valor do piso previdencirio
(e no ao teto previdencirio, como nos casos gerais), limitaes que para este grupo tendem
a ser muito pouco relevantes.12 H, portanto, um claro enfraquecimento da vinculao entre
cotizaes e benefcios, relao que caracteriza a natureza eminentemente contributiva dos
regimes da Previdncia Social. Ainda que o grau de desvinculao entre estes dois elementos
seja bem menos contundente que aquele atinente ao regime exclusivo dos segurados especiais,
o RGPS indubitavelmente incorporou ao, seu escopo, novos componentes semicontributivos.
TABELA 1
Alquota
Patronal1
Alquota do
Segurado
Alquota
Total2
Piso
Previdencirio
Recolhimento Total
(Piso Previdencirio)
Excluses do
Pacote Bsico
Empregado3
8%; 9% ou 11%
(segundo faixa de
rendimento)
28%; 29%
ou 31%
R$ 678,00
R$ 189,84
Empregado Domstico
12%
8%; 9% ou 11%
(segundo faixa de
rendimento)
20%; 21%
ou 23%
R$ 678,00
R$ 135,60
(Continua)
11. No caso de opo pela excluso do direito ATC, a alquota de contribuio incidente sobre o limite mnimo mensal do salrio de contribuio
reduzida, mas a norma prev regra de complementao caso os segurados optantes venham a querer contabilizar o tempo de contribuio correspondente para fins de obteno desta espcie de benefcio. O segurado dever complementar a contribuio mediante recolhimento, sobre o valor
correspondente ao limite mnimo mensal do salrio-de-contribuio em vigor na competncia a ser complementada, da diferena entre o percentual
pago e o de 20,0%, acrescido dos juros moratrios de que trata o 3o do art. 5o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996.
12. Aproximadamente 65,0% dos contribuintes no empregados (percentual estimado para 2011 em relao aos outros contribuintes, ou seja,
excludos os segurados empregados) do RGPS j recolhem apenas sobre o valor do salrio mnimo (referncia constitucional para o piso) e, entre
estes segurados, poucos tendem a ser aqueles que logram acumular os requisitos para a ATC.
77
(Continuao)
Alquota
Patronal1
Categorias de Segurados
Alquota do
Segurado
Alquota
Total2
Piso
Previdencirio
Recolhimento Total
(Piso Previdencirio)
Excluses do
Pacote Bsico
Contribuinte Individual;
Segurado Facultativo
(Plano Tradicional)
20%
20%
R$ 678,00
R$ 135,60
Salrio-Famlia
Contribuinte Individual
(Plano Simplificado de
Incluso Previdenciria)
11%
11%
R$ 678,00
R$ 74,58
ATC; Salrio-Famlia
Micro Empreendedor
Individual (MEI)4
5%
5%
R$ 678,00
R$ 33,90
ATC; Salrio-Famlia
Segurado Facultativo
sem Renda Prpria
(Cadnico)
5%
5%
R$ 678,00
R$ 33,90
ATC; Salrio-Famlia
78
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
preo cobrado. Assume-se o pressuposto, bastante razovel, de que a disposio para contribuir
varia em funo da capacidade contributiva, uma vez que a reduo de preo (custo da cotizao) maior quanto menor tende a ser a renda do contribuinte. Por meio desta diferenciao
do custo de cotizao o Estado poderia, ento, aumentar o grau de cobertura previdenciria
e lograr faz-lo mesmo em segmentos particularmente vulnerveis da populao descoberta,
avano que dificilmente seria possvel com um preo nico para todos os indivduos. Ao mesmo
tempo, esta incluso pela via previdenciria (ainda que semicontributiva) poderia, a mdio e
longo prazo, aliviar a presso sobre a Assistncia Social, especialmente no tocante concesso
de BPC para idosos de baixa renda.
Em outros termos, o Estado concederia uma quantidade menor de amparos assistenciais
(no contributivos) no valor de um salrio mnimo e passaria a conceder benefcios previdencirios (semicontributivos) de igual valor. Do ponto de vista financeiro e atuarial, evidente
que o saldo desta equao seria comumente negativo (em detrimento do fluxo de caixa do
regime geral), uma vez que o pacote de benefcios do RGPS mais compreensivo e compreende todas as etapas da vida de seus beneficirios, incluindo benefcios de risco (associados a
acidentes, enfermidades ou bito, por exemplo) no contemplados diretamente pelos mecanismos assistenciais disponveis no pas.14 Ademais, dado que a informao no perfeita,
razovel supor que no seja tarefa trivial diferenciar os desprotegidos em funo de suas reais
capacidades contributivas, dificuldade que pode favorecer a gerao de distores no mbito
do RGPS, sistema j marcado por algumas contradies. Os grandes desafios deste modelo
de expanso da proteo, portanto, so a garantia de sua sustentabilidade e do tratamento
isonmico a cidados com o mesmo perfil socioeconmico.
3 A DESPROTEO PREVIDENCIRIA E O PAPEL DAS POLTICAS DE PROTEO
SOCIAL NO CONTRIBUTIVAS
Segundo a PNAD 2011 (e incluindo todas as reas rurais da regio Norte), de cada dez trabalhadores brasileiros, aproximadamente sete esto protegidos pela Previdncia Social, ou seja,
contribuem para algum regime previdencirio pblico ou so segurados especiais ou, embora
no contribuam e no sejam caracterizados como segurados especiais, j so beneficirios da
Previdncia ou da Assistncia Social. Por conseguinte, isso significa tambm que aproximadamente 29,0% da populao ocupada declara encontrar-se sem qualquer tipo de proteo
previdenciria. Entre as 27 UFs, aquelas das regies Sul e Sudeste, alm do Distrito Federal,
apresentam taxas de desproteo inferiores mdia nacional. As demais possuem nveis de
desproteo acima da mdia, sendo que os estados do Piau (40,2%), Cear (41,5%), Par
(42,3%), Amap (42,5%) e Maranho (42,8%) ultrapassam ligeiramente a marca dos 40,0%.
14. Ressalte-se que, para alm dos planos semicontributivos, o RGPS possui um componente que se distancia ainda mais do vis contributivo tpico
dos regimes previdencirios: o salrio-famlia, pago a segurados que recebam at R$ 971,78 mensais (em 2013) e possuam filhos (ou equiparados)
menores de 14 anos. Ocorre que o Brasil conta com algumas polticas assistenciais bastante consolidadas, entre as quais merece destaque justamente
o Programa Bolsa Famlia, que j se ocupa de fazer transferncias monetrias para famlias de baixa renda com filhos menores de idade e ainda
logra faz-lo com melhor focalizao, sem o indesejvel vis de focalizar trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho (o que j os retira
de uma posio de maior vulnerabilidade).
79
Proporo de desprotegidos e descobertos na populao ocupada (16 a 59 anos), segundo municpios (2010)
(Em %)
1A Proporo de desprotegidos
1B Proporo de descobertos
15. Como o principal objetivo desta seo mapear com maior preciso a desproteo no pas, o Censo Demogrfico 2010 foi amplamente utilizado.
O Censo, ao contrrio da PNAD (realizada com amostras mais reduzidas e, portanto, utilizada para anlises em reas com maior densidade populacional, como estados e regies metropolitanas), permite estudar localidades menores, como pequenos municpios. Os dados das duas fontes tendem
a se complementar, ainda que associaes muito diretas tenham sido evitadas porque diferenas importantes nos planos amostrais impossibilitam a
comparao entre os indicadores obtidos a partir das duas fontes. De todo modo, os principais indicadores analisados (taxa de cobertura e proteo
previdenciria, pelo Censo e pela PNAD) tendem a convergir.
80
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
E, como mencionado anteriormente, so os segurados especiais os principais responsveis pelo ganho na taxa de proteo social em relao taxa de cobertura, e este fenmeno
evidencia a importncia da Previdncia Rural para a proteo social da populao brasileira,
especialmente nas UFs com indicadores de desenvolvimento socioeconmico mais incipientes. Ocorre que justamente nas UFs onde o mercado de trabalho menos estruturado, com
menor participao de trabalhadores formais (empregados com carteira de trabalho assinada,
militares e estatutrios) na ocupao total, a participao dos segurados especiais no conjunto
de ocupados tende a ser superior mdia do pas. No toa, o impacto dos benefcios rurais
semicontributivos se mostra ainda mais evidente nos municpios das regies Norte e Nordeste.
Com efeito, diversos aspectos do funcionamento do mercado de trabalho podem influenciar o grau de cobertura e de proteo previdenciria de um pas (e, consequentemente,
a magnitude da desproteo), de modo que a busca por explicaes para as ainda limitadas
taxas de cotizao ao RGPS deve passar obrigatoriamente por este tema. O argumento mais
comum, relacionando mercado de trabalho e desproteo previdenciria, aponta para a elevada
informalidade nas relaes de trabalho como o principal determinante da insatisfatria proporo de ocupados participando de regimes previdencirios. Grosso modo, no Brasil, parcela
importante da PEA ocupada no teria acesso a postos de trabalho de qualidade, com benefcios
e outras garantias laborais, restando como alternativa o setor informal da economia, marcado
pela informalidade e pela precariedade das relaes e condies de trabalho.
Para esses trabalhadores, a inscrio no RGPS, embora mandatria, seria na prtica voluntria, j que dependeria de deciso individual e de difcil imposio pelo Estado (dadas as bvias
dificuldades de fiscalizao e verificao das condies para tal obrigatoriedade, especialmente
no caso dos trabalhadores por conta prpria). Dadas as caractersticas dos postos de trabalho
que ocupam, nos quais tende naturalmente a prevalecer a ausncia de aporte previdencirio
patronal, a estes indivduos restaria a possibilidade de assumirem integralmente o custo da
contribuio para o RGPS. Por outro lado, como estes postos tambm so, predominantemente, marcados pela precariedade e pelos baixos rendimentos, a baixa capacidade contributiva
tenderia a ser um fator impeditivo bastante relevante.
Em outras palavras, estes trabalhadores que representam uma parcela elevada do total
de ocupados no pas tendem a se posicionar na base da distribuio de rendimentos do pas,
quadro que certamente oferece entraves importantes para a expanso da proteo previdenciria.
Tambm, em razo da condio socioeconmica em que vivem, tendem a possuir uma elevada
taxa individual de desconto intertemporal, valorizando mais o consumo presente do que o
acmulo de poupana para a aposentadoria. Ou seja, tendem a optar pela no contribuio
seja pela incapacidade financeira de cotizar, seja por possurem um horizonte de planejamento
de curto prazo , deciso que no deixa de ser economicamente racional. Esta viso de curto
prazo tambm contribui para que a interao com outras polticas produza desincentivos: os
benefcios de risco (auxlio-doena, penso por morte, etc.) so pouco levados em considerao, ficando o foco quase que restrito aos benefcios planejados (como a aposentadoria por
idade, por exemplo).
81
Proteo e desproteo previdenciria no Brasil, segundo sexo e valor do rendimento de todos os trabalhos
em relao ao salrio mnimo (2010)
Categorias/Indicadores
Homens (a)
(%) (a/c)
Mulheres (b)
(%) (b/c)
Total (c)
(%)
Ocupados (1+2)
45.394.893
57,1
34.054.742
42,9
79.449.635
100,0
1. Protegidos
32.575.992
57,9
23.655.469
42,1
56.231.461
100,0
2. Desprotegidos
12.818.901
55,2
10.399.273
44,8
23.218.174
100,0
8.522.822
64,3
4.723.359
35,7
13.246.181
100,0
Rendimento inferior a 1 SM
4.296.079
43,1
5.675.914
56,9
9.971.993
100,0
66,5
45,4
57,1
33,5
54,6
42,9
82
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
superiores ao piso previdencirio). A insero laboral mais precria explica a menor cobertura
e a maior desproteo entre as mulheres e, naturalmente, determina esta sobrerrepresentao
feminina entre os desprotegidos sem capacidade contributiva.
Em termos regionais (grfico 5), Distrito Federal, Santa Catarina, Gois e Rio de Janeiro
so os estados em que h maior espao para a expanso da proteo previdenciria pela via
contributiva, j que mais de 70,0% dos desprotegidos recebem ao menos um salrio mnimo
mensal. J Piau, Paraba, Maranho, Bahia, Alagoas e Cear, todos da regio Nordeste, so os
estados em que as possibilidades de aumento de cobertura so menores (menos de 40,0% dos
desprotegidos parecem ter alguma capacidade contributiva). Mais uma vez ficam evidentes as
discrepncias sociais e econmicas dentro do pas, uma vez que os estados com menor cobertura previdenciria e maior peso dos mecanismos semicontributivos do RGPS sobre o nvel
de proteo previdenciria tambm possuem menor potencial de incluso dos desprotegidos.
GRFICO 5
Potencial de incluso previdenciria pela via contributiva, dado pela distribuio dos desprotegidos por
faixas de rendimento de todos os trabalhos (2010)
(Em %)
60,0%
60,5%
60,6%
60,6%
61,3%
63,9%
64,8%
40,0%
39,4%
39,4%
38,7%
36,1%
35,2%
RS RO RR MG AP AM AC TO PA RN PE
70%
39,5%
57,4%
42,6%
50,9%
56,3%
45,1%
54,9%
43,7%
44,1%
44,4%
42,7%
57,3%
55,6%
39,8%
60,2%
55,9%
37,8%
38,8%
62,2%
37,0%
63,0%
61,2%
36,0%
36,7%
64,0%
35,6%
64,4%
63,3%
30,3%
31,5%
29,8%
70,2%
69,7%
29,7%
70,3%
68,5%
25,3%
29,0%
80%
74,7%
90%
71,0%
100%
SE
CE
AL BA MA PB
PI
60%
40%
30%
20%
49,1%
50%
10%
0%
DF SC GO RJ
SP MT MS PR ES
Rendimento Inferior a 1 SM
83
sociais focalizadas no pas, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o BPC-LOAS. A aplicao desta abordagem consta do grfico 6, que traz a disposio da PEA ocupada protegida e
desprotegida, com e sem capacidade contributiva (pela metodologia anterior, referenciada pelo
salrio mnimo), por centsimos da distribuio de renda domiciliar per capita.
GRFICO 6
Porcentagem de ocupados protegidos e desprotegidos por centsimos da distribuio de renda per capita
Brasil (2010)
4,0%
3,5%
BPC R$
127,50
3,0%
P B F-P o breza:
R$ 140,00
Linha de po breza
co nvencio nal: R$
255,00 (1/2 SM )
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
CP M n.:
R$ 25,50
P B FPo breza
extrema:
R$ 70,00
0,0%
1
7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100
Dcimos da distribuio da RDPC
Protegidos
Desprotegidos com CC
Desprotegidos sem CC
Popula o
84
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
naturalmente a situao se agrava, j que muitos inclusive possuem RDPC inferior contribuio previdenciria mnima mesmo quando considerados os planos semicontributivos,
fortemente subsidiados. Os dados do ltimo Censo Demogrfico, relativos a julho de 2010,
permitem a quantificao desta percepo (tabela 3).
TABELA 3
Proporo de ocupados protegidos e ocupados desprotegidos com e sem capacidade contributiva (CC),
segundo faixas da renda domiciliar per capita Brasil (2010)
(Em %)
Valor das
Faixas
Linha de Referncia
Protegidos Contribuintes
(RGPS e RPPS)
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Protegidos No
Contribuintes1
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Desprotegidos com CC
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Desprotegidos sem CC
Frequncia
Frequncia
Acumulada
R$ 0,00 a
R$ 25,24
0,0
0,0
1,9
1,9
0,0
0,0
1,0
1,0
PBF-Probreza
Extrema
R$ 25,25 a
R$ 69,99
0,2
0,2
8,7
10,7
0,0
0,0
6,0
7,1
BPC-LOAS
R$ 70,00 a
R$ 127,49
1,2
1,4
13,4
24,1
1,3
1,4
13,3
20,4
PBF-Probreza
R$ 127,50 a
R$ 139,99
0,8
2,2
3,0
27,1
1,0
2,4
3,0
23,4
Linha de pobreza
convencional (1/2
SM)
R$ 140,00 a
R$ 254,99
7,9
10,0
19,9
47,0
10,3
12,7
26,8
50,3
Demais faixas de
RDPC
R$ 255,00
ou mais
90,0
100,0
53,0
100,0
87,3
100,0
49,7
100,0
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
85
86
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
dados pelas restries financeiras da Previdncia Social (que desde meados dos anos 2000 vem
apresentando uma necessidade de financiamento expressiva) e do prprio Tesouro Nacional
(que desde ento tem feito aportes sistemticos ao regime geral). Ademais, os dados levantados
at aqui sugerem que parcela importante da PEA ocupada possui dificuldades severas e, em
alguns casos, intransponveis para vincular-se a polticas de natureza contributiva ou semicontributiva, como a Previdncia Social.
Isso significa que os esforos para expanso da proteo social no pas devem apoiar-se
na gerao de melhores oportunidades no mercado de trabalho (o que j vem ocorrendo,
como mostram os dados da seo anterior) e no desenvolvimento de polticas que garantam
aos cidados mais vulnerveis as condies para aproveit-las, mas tambm na integrao e/
ou complementaridade entre polticas assistenciais (focalizadas) e previdencirias (contributivas e semicontributivas), de modo que as primeiras ocupem os espaos que as ltimas no
puderem alcanar. Estes caminhos j tm sido trilhados, mas avanos ainda so necessrios
para aperfeioar a rede de proteo social no pas.
As principais estratgias de ao neste sentido, no mbito federal, foram a instituio do
Amparo Assistencial a Idosos e Portadores de Deficincias de baixa renda, benefcio assistencial
de transferncia de renda garantido pela Constituio Federal como direito, e a implantao do
Bolsa Famlia, programa que nasceu do aperfeioamento e da integrao de diversas iniciativas
preexistentes na linha das transferncias condicionadas de renda. Se os Amparos Assistenciais
tm se mostrado relevantes (ainda que no determinantes, dado que sua quantidade limitada diante da massa de benefcios pagos pelo RGPS) para a proteo da populao idosa, 19 o
PBF (entre outras funes) tem desempenhado o papel de oferecer algum grau de proteo
populao desprotegida pela Previdncia Social, proteo esta que chega diretamente a 9,2%
dos ocupados desprotegidos pela Previdncia Social e indiretamente a 27,7% deles (por meio
de familiares beneficirios).
Em sua concepo, o Bolsa Famlia tem o propsito de aliviar a pobreza no curto prazo
(redistribuindo renda para as pessoas mais vulnerveis economicamente) e, ao mesmo tempo,
compondo uma estratgia mais ampla aliando-se a polticas de sade, educao e gerao de
emprego e renda, entre outras ,20 assegurar que se rompa o ciclo intergeracional de pobreza nas
famlias beneficirias. E, reforando a sugerida associao entre insuficincia de rendimentos
e desproteo previdenciria, as maiores concentraes de beneficirios do PBF encontram-se nas regies Norte e Nordeste, onde se verificam os piores ndices de cobertura e proteo
por parte do RGPS. H, por exemplo, uma elevada correlao entre a proporo de ocupados
desprotegidos e a proporo de ocupados cobertos, direta ou indiretamente, pelo PBF nas
19. A proteo social da populao idosa est estimada em 80,4%. O dado foi estimado para 2010 (Ansiliero, 2012) e se refere proporo de
pessoas com 60 anos ou mais que se declaram beneficirias da Previdncia Social (do RGPS e/ou do RPPS, na condio de pensionistas e/ou aposentadas) e/ou contribuintes.
20. O Programa Bolsa Famlia possui trs eixos principais: i) a transferncia de renda, que propicia o alvio imediato da pobreza; ii) as condicionalidades,
que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e iii) as aes e programas complementares, que
visam o desenvolvimento das famlias. Ou seja, para alm dos efeitos de curto prazo sobre a pobreza, o PBF se prope a contribuir para que seus
beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade por meio de investimentos (em educao, sade e oportunidades de gerao de renda)
que de outra forma dificilmente conseguiriam realizar.
87
Unidades da Federao (grfico 7), o que indica alguma complementaridade entre as polticas
assistencial e previdenciria.
possvel, inclusive, que uma parcela destes ocupados desprotegidos, notadamente aquela situada no grupo sem capacidade contributiva pela metodologia de Paiva et al. (2004),
com rendimentos mensais inferiores ao mnimo , nunca venha a vincular-se ao RGPS, mas
obtenha proteo essencial do PBF durante toda a sua vida economicamente ativa e conte
com a proteo assistencial do BPC-LOAS na velhice. O tamanho desta parcela depender
de diversos fatores, como o prprio grau de cobertura do Bolsa Famlia e a diferenciao na
renda familiar per capita mxima imposta pelos dois programas, diferenciao esta que pode
dificultar o acesso de beneficirios do PBF aos benefcios para idosos de baixa renda.
Mais do que isso, esta diferena sugere que espao para aperfeioar a articulao entre
importantes componentes da poltica de assistncia social brasileira, suposio que pode ser
estendida interao entre esta ltima e a poltica previdenciria. Um exemplo disso a j
citada convergncia de parmetros para a concesso de BPC-LOAS a idosos de baixa renda e
de aposentadorias por idade clientela masculina urbana do RGPS. Outro exemplo o prprio formato do plano de incluso previdenciria de segurados facultativos sem renda prpria,
que se vale ainda de outro critrio, definindo como sendo de baixa renda a famlia inscrita no
Cadastro nico cuja renda mensal (total, no per capita) seja de at dois salrios mnimos.
Estas aparentes incongruncias apontam para possibilidades de aperfeioamento do sistema
de proteo social, composto por polticas pblicas formuladas e modificadas em diferentes
momentos do tempo por distintos atores e, algumas vezes, sem a conexo ideal.
GRFICO 7
Proporo de ocupados desprotegidos pela previdncia social versus proporo de ocupados cobertos pelo
Programa Bolsa Famlia (2010)
Proporo de desprotegidos (Em )
50,00
Concentrao de UF das
regies N e NE
40,00
AL
BA
SE
30,00
RN
20,00
ES
RS
SC
10,00
DF
SP
RO
MS
MT
MG
PR
AC
MA
PI
RR
CE
PB
PE
PA
AM
AP
TO
GO
RJ
y = 1,1791x - 0,1459
R2 = 0,7451
0,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
50,00
88
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
pela Constituio Federal) seja potencialmente capaz de fazer frente s principais contingncias
passveis de acometer a populao brasileira e de minimizar as mazelas sociais observadas no
pas, a estrutura de proteo social precisa ser aperfeioada para garantir maior coeso da rede
de proteo social. Da resulta possvel que determinados grupos se percam no vazio de algumas
lacunas; que grupos igualmente vulnerveis sejam tratados distintamente; e/ou que grupos
de fato distintos se defrontem com diferenciais de tratamento no justificados pela medida
da desigualdade entre os mesmos. Outra discusso importante diz respeito necessidade de
articulao entre as polticas de proteo contributivas e no contributivas.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), rgo responsvel
pela gesto do PBF, implantou uma medida importante no sentido de mitigar desincentivos
ocupao e/ou formalidade trabalhista e previdenciria. O Decreto no 5.209, de 17 de
setembro de 2004, que regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o
Programa Bolsa Famlia e d outras providncias, j previa que a renda familiar mensal per
capita (RFPC) poderia sofrer variaes sem que isso implicasse o imediato desligamento da
famlia beneficiria do programa, previso fundamental para uma poltica pblica focada em
cidados com rendimentos baixos e, frequentemente, instveis. A Portaria no 617, de 11 de
agosto de 2010, detalha este perodo de validade do benefcio, durante o qual a RFPC pode
ultrapassar o limite legal, e define que este aumento de renda no pode ultrapassar o limite
de meio salrio mnimo, estabelecido como renda familiar per capita mxima admitida para
inscrio da famlia no Cadastro nico.
A adoo de regras relativamente flexveis, no sentido mencionado, contribui para que
os beneficirios do PBF tenham menos receios de buscar alternativas no mercado de trabalho,
formal ou informal,21 j que em tese poderiam conciliar as duas fontes de rendimento
por um perodo bastante razovel (legalmente definido em dois anos) e, assim, construir uma
trajetria no mercado de trabalho que lhes permitisse abrir mo do benefcio assistencial com
maior segurana. Este ponto importante em razo da tendncia de volatilidade dos rendimentos deste grupo populacional, mas tambm porque o direito de acesso ao PBF embora
bastante amparado pelo compromisso poltico de incluso de todas as famlias em situao
de extrema pobreza no imperativo constitucional (estando sujeito a eventuais, embora
improvveis, limitaes oramentrias).
O fato de que o cumprimento dos critrios de elegibilidade no implica o recebimento
do benefcio particularmente importante para as famlias mais sujeitas pobreza transitria,
normalmente prximas ao limiar da pobreza, para as quais a contribuio previdenciria,
quando ocorre, tende a ser irregular. Entre as famlias submetidas pobreza crnica caracterizadas pelo acesso ainda mais limitado renda, e por serem mais gravemente afetadas por
qualquer pequena reduo que esta venha a sofrer, assim como pelo fato de que este quadro
pouco ou nada se altera mesmo em cenrios econmicos positivos , a contribuio tende a
ser invivel, mas a proteo assistencial tende a ser contnua, j que tais famlias dificilmente
21. Vale lembrar que, como parcela importante dos integrantes do Cadastro nico possui rendimentos informais, o desincentivo contribuio
previdenciria significativamente presente ou no tenderia a ser mais relevante que o desincentivo ao trabalho.
89
90
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
91
PEREIRA, Eduardo da Silva. Efeitos da Medida Provisria no. 83/2002 na cobertura previdenciria. Informe de Previdncia Social, v. 17, n. 11, nov. 2005.
RIBAS, Rafael Perez; SOARES, Fbio Veras. Is the effect of conditional transfers on labor
supply negligible everywhere? Aug. 2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.2139/
ssrn.1728287>.
SCHWARZER, Helmut; PAIVA, Luis Henrique; SANTANA, Rafael. Cobertura previdenciria: evoluo 1999-2002 e aperfeioamento metodolgico. Informe da previdncia social,
v. 16, n. 5, maio 2004.
92
CAPTULO 5
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo analisar os resultados do Sistema nico de Sade (SUS)
com o acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia (PBF).
O captulo divide-se em quatro sees, alm desta introduo: a primeira descreve os princpios
e diretrizes do SUS, com destaque para os esforos e desafios na garantia da universalidade e
equidade na poltica de sade.
A segunda seo descreve a contribuio do setor sade na agenda das condicionalidades
do PBF, os resultados alcanados no histrico de acompanhamento e a confluncia da agenda
com os princpios da ateno bsica do SUS. Na terceira seo, apresentado um conjunto
de evidncias que reforam o impacto do PBF na melhoria das condies de vida e sade das
famlias beneficirias. Por fim, apresentam-se os principais desafios e oportunidades da agenda para garantia da integralidade do cuidado, colaborando com a reduo de iniquidades.
2 O SUS, OS ESFOROS E DESAFIOS NA GARANTIA DA UNIVERSALIDADE E
EQUIDADE NA POLTICA DE SADE
O direito sade a todos os cidados brasileiros, definido pela Constituio Brasileira de 1988
(CF/88), foi materializado pela instituio do Sistema nico de Sade (SUS). A Lei no 8.080,
de 19 de setembro de 1990, dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes (Brasil, 1990).
Alm de reconhecer a sade como direito de todo cidado e dever do Estado, a CF/88
estabeleceu as bases do SUS, devidamente detalhadas e ratificadas pela Lei Orgnica no 8.080.
Assim, os princpios constitucionais do SUS incluem a universalizao da assistncia garantida
a todo cidado; a integralidade da ateno, incluindo todas as aes necessrias promoo,
preveno, ao tratamento e reabilitao; e a equidade, ofertando servios e bens segundo as
necessidades. Por sua vez, os princpios organizativos so a descentralizao da gesto, com participao das esferas de gesto federal, estadual e municipal; a regionalizao e hierarquizao
das redes de servios; e a participao da comunidade na gesto do sistema (CONASS, 2011).
Por seu carter universal, o SUS tido como uma importante poltica de promoo
de incluso social e seus avanos so significativos, apesar de persistirem problemas a serem
enfrentados para consolid-lo como um sistema pblico equnime. Ainda se observam
94
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
95
96
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
GRFICO 1
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia PBF (2005-2012)
14.000.000
80
12.000.000
70
60
10.000.000
50
8.000.000
40
6.000.000
30
4.000.000
20
2.000.000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Famlias Acompanhadas
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
0
1 vigncia
10
2012
Percentual de cobertura
Evoluo do acompanhamento das crianas beneficirias do PBF no acompanhamento das condicionalidades de sade (2005-2012)
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Crianas beneficirias
Crianas Acompanhadas
2a vigilncia
1 vigilncia
a
2 vigilncia
a
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2012
97
98
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
GRFICO 3
2005
2006
2007
2008
Gestantes acompanhadas
2009
2010
2011
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
20.000
1a vigncia
Acompanhamento de gestantes
180.000
2012
99
100
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
A Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a rodada (AIBF II) foi organizada
pelo MDS em 2009 e teve com o objetivo compreender o impacto do programa nas condies de vida das famlias beneficiadas. A AIBF uma pesquisa longitudinal de avaliao do
impacto do Programa Bolsa Famlia (PBF) que contrasta famlias beneficirias e no beneficirias do programa quanto aos itens de consumo das famlias beneficirias, antropometria de
crianas, vida escolar destas, alm de outros aspectos-chave do PBF, considerando condies
de acesso educao, sade e ao mercado de trabalho. Tal pesquisa, realizada em 269 municpios, tem representatividade nacional e para trs macrorregies: Nordeste; Norte urbano
e Centro-Oeste; e Sul e Sudeste. Em 2005, foi realizada a sua primeira rodada, na qual se
utilizou metodologia quase experimental e tcnicas de pareamento por escore de propenso.
Na coleta de dados realizada em 2005, foram entrevistadas 15.426 famlias. Destas, 11.433
foram reentrevistadas na segunda rodada da pesquisa, realizada em 2009. Com as duas rodadas j realizadas, foi possvel responder a duas questes: i) as famlias beneficirias do PBF
esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005?; e ii) as famlias
beneficirias esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005 por
causa do PBF?
Entre os resultados encontrados na seo que apresenta os resultados de sade, a proporo dos filhos de beneficirias do PBF que eram amamentados de maneira exclusiva pelo
menos durante os seis primeiros meses de vida 8 pontos percentuais (p.p.) maior (61%, em
comparao com 53%) quando comparada a dos filhos das no beneficirias do PBF. Sobre a
desnutrio em crianas, verificou-se uma reduo da prevalncia de desnutrio crnica entre 2005 e 2009 e, comparando estas tendncias em funo do benefcio do PBF, o predomnio de desnutrio crnica entre as crianas cujas mes recebem benefcios do PBF diminuiu
de 15% para 10% em quatro anos. Contudo, reduo semelhante ocorreu entre as crianas
de domiclios no beneficirios do PBF.
A anlise de impacto mostrou um efeito positivo do programa em relao desnutrio
aguda e ao ndice de massa corporal em crianas (Brasil, 2012d).
Os programas de vacinao so amplamente considerados como um indicador da qualidade geral da prestao de servios de sade de um pas. Pelo importante papel protetor do
esquema vacinal no primeiro ano de vida, a AIBF II focou no atendimento ao calendrio de
vacinao nesta faixa etria. A proporo de crianas com at seis anos de idade que nunca
recebeu nenhuma vacina caiu de 21% para 18% entre 2005 e 2009, mostrando algum aumento da cobertura de vacinao. De modo geral, a cobertura vacinal tende a ser um pouco
maior entre as crianas de famlias beneficirias do PBF. Com relao anlise de impacto,
observou-se um efeito positivo do programa sobre o esquema vacinal, especialmente quando
se observam os ndices de vacinao contra difteria, ttano e coqueluche (a chamada trplice
bacteriana DTP) e contra poliomielite. A DTP foi mais frequente entre as famlias beneficirias do PBF, com uma diferena de 15,5 p.p. na segunda dose e 26 p.p. na terceira dose. Por
sua vez, a proporo de crianas beneficirias que receberam a terceira dose da plio no perodo apropriado foi 11,6 p.p. maior que a proporo de crianas de famlias no beneficirias.
101
Os resultados da AIBF II contribuem no reconhecimento dos efeitos do programa e possibilitam a descoberta de uma grande agenda para o aperfeioamento do acompanhamento
da gesto das condicionalidades, em especial a de sade.
O peso ao nascer um dos principais fatores de risco relacionados mortalidade infantil
e sobrevivncia das crianas. Vrios fatores so responsveis pelo aumento do baixo peso ao
nascer (BPN) em uma populao, como condies socioeconmicas ruins, baixa estatura das
mes, hbito de fumar, mes de baixa escolaridade, mes adolescentes e solteiras, bem como
patologias da gestao tais como hemorragias, infeces urinrias, doena hipertensiva da
gestao. Em sntese, todos estes fatores levam a dois processos que fazem com que uma criana nasa com baixo peso: o encurtamento da gestao a prematuridade e o crescimento
intrauterino retardado ou desnutrio intrauterina (Monteiro et al., 2000).
O estudo Peso ao nascer entre crianas de famlias de baixa renda beneficirias e no beneficirias do Programa Bolsa Famlia da regio Nordeste (Santos et al., 2010) teve como objetivo
avaliar o efeito do PBF no baixo peso ao nascer. Os resultados do estudo apontaram que a
prevalncia de BPN nos filhos de mulheres beneficirias do PBF (5,5%) foi menor que nas
no beneficirias (6,5%), no estrato de renda mais baixo (<R$ 70,00). Nos nascidos vivos de
famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$ 140,00), a diferena no foi estatisticamente significativa. Os autores concluem que o benefcio do PBF pode ter um papel
importante na preveno do baixo peso ao nascer.
Mais recentemente, foi publicado o relatrio do projeto Perfil epidemiolgico dos beneficirios
do Programa Bolsa Famlia e o desempenho dos servios de ateno bsica sade nas regies Nordeste
e Sul do Brasil (Facchinni et al., 2013). Mes e responsveis por crianas de at 7 anos de idade,
residentes nas reas de abrangncia de 244 unidades bsicas de sade em 35 municpios, participaram do estudo e responderam questes sobre o perfil dos beneficirios do Programa Bolsa
Famlia, a utilizao de servios de sade, a frequncia escola e a exposio ao trabalho infantil.
De acordo com o estudo, crianas menores de 7 anos beneficirias do Bolsa Famlia utilizaram mais a unidade bsica de sade (UBS) da rea de abrangncia em comparao quelas
que no recebiam o benefcio. Isto evidencia avanos importantes no aumento do atendimento bsico sade de grupos vulnerveis. Na regio Nordeste, a realizao de sete ou mais
consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior em gestantes de domiclios que recebiam o
Bolsa Famlia, e 90% das gestantes receberam orientao para aleitamento materno exclusivo
at os seis meses de idade, independentemente da regio. O esquema vacinal infantil em dia
alcanou, no mnimo, 90% das crianas no Nordeste e 95% no Sul. No Nordeste, a realizao de consulta de puericultura at os 15 dias de vida do beb foi maior em beneficirios do
PBF comparados aos no beneficirios. Tanto no Sul quanto no Nordeste, as consultas de
puericultura de 15 dias a 1 ano de vida foram mais frequentes entre os beneficirios do PBF.
O estudo conclui que as condicionalidades do Bolsa Famlia poderiam abordar uma cadeia
completa do processo de cuidado, por exemplo, desde o pr-natal at o primeiro ano de vida
das crianas, passando pelos cuidados do ps-parto.
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O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
Ainda em 2013, foi publicado Effect of a conditional cash transfer programme on childhood
mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities (Rasella et al., 2013). Trata-se de um
estudo sobre o efeito do Programa Bolsa Famlia na mortalidade infantil, que se concentrou no
perodo de 2004 a 2009 e teve como objetivo avaliar o efeito do programa sob as taxas de mortalidade em crianas menores de 5 anos nos municpios brasileiros. Centrou-se nas causas associadas
pobreza, como a desnutrio, diarreia e infeces respiratrias, alm de alguns dos potenciais
mecanismos intermedirios, tais como vacinao, assistncia pr-natal e internaes hospitalares.
O estudo constatou que o PBF reduziu, nos municpios em que tinha alta cobertura, em
17% a mortalidade geral entre crianas, sendo que esta reduo foi ainda maior quando se considerou a mortalidade especfica por algumas causas como desnutrio (65%) e diarreia (53%).
A explicao dos autores para o efeito do PBF que o aumento da renda permite o acesso das
crianas, a alimentos e outros bens relacionados com a sade. E estes fatores ajudam na reduo
da pobreza das famlias, melhora as condies de vida, eliminam as dificuldades no acesso
sade e, consequentemente, contribuem para diminuio das mortes entre crianas. De forma
geral, os autores reforaram o quanto o programa de transferncia de renda pode modificaras
chances de sobrevivncia das crianas; e espera-se que estes resultados contribuam para o debate
sobre a relao entre as polticas sociais distributivas e as condies de sade da populao.
Concluindo, os estudos brevemente descritos neste captulo possibilitam reconhecer
ganhos importantes e potencializados das polticas de transferncia de renda e sade.
Oportunizam a cooperao entre academia e servio no mbito da gesto do SUS e contribuem sobremaneira para o fortalecimento e aumento da capacidade institucional das
polticas e aes de sade e de assistncia social.
5O
S DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO ACOMPANHAMENTO DAS
CONDICIONALIDADES DO PBF PARA O SUS
Desde a criao e implementao do PBF, muito se tem discutido sobre o potencial do programa na reduo da pobreza e da desigualdade de renda e na garantia da incluso das famlias
s aes e servios bsicos de sade, educao e assistncia social.
So vastamente conhecidos os impactos do PBF na reduo da pobreza e na diminuio
da desigualdade de renda. E, nos ltimos tempos, na dinamizao da economia nacional
pela criao de um grande mercado consumidor interno. Mais recentemente, vm surgindo
estudos e pesquisas de avaliao do impacto do programa em condies de vida e sade das
famlias beneficirias. Destaque merece ser dado contribuio do programa de transferncia
de renda na reduo da desnutrio, mortalidade infantil e baixo peso ao nascer temas importantes em termos de sade pblica no pas.
Tambm so observados avanos importantes no acompanhamento das condicionalidades, em
especial no conjunto de condicionalidades de sade. Somente em 2012, foram acompanhados pelas
equipes de ateno bsica do SUS cerca de 8,6 milhes de famlias e 18,7 milhes de beneficirios,
sendo 5,1 milhes de crianas, 13,8 milhes de mulheres e aproximadamente 165 mil gestantes.
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O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
tm acesso s aes e servios de ateno bsica. Desta forma, o trabalho de busca ativa dos profissionais da ateno bsica, em especial aqueles que compem as equipes de sade da famlia,
fundamental na identificao das famlias no acompanhadas e aquelas ainda invisveis s
polticas pblicas, incluindo o PBF e o acesso adequado e oportuno ao SUS.
O reforo da agenda nos instrumentos de pactuao interfederativa do SUS, como PMAQ
e COAP, amplia e qualifica os compromissos do setor. Assim, tornam-se imperativos a realizao
de monitoramento contnuo das metas e o apoio institucional estreito a estados e municpios.
preciso investir em estudos e pesquisas que persistam em avaliar outros impactos do programa de
transferncia de renda nas condies de vida, sade e nutrio das famlias beneficirias. A opo
de implementar o programa de forma descentralizada deve ser acompanhada de permanente
articulao e envolvimento dos gestores estaduais e municipais em prol do aperfeioamento da
gesto e dos instrumentos de monitoramento e coordenao do programa. Enfim, acredita-se ser
esta a oportunidade de implementao real da intersetorialidade como medida central do enfretamento da pobreza e misria no Brasil, a partir da compreenso de que o acompanhamento em
sade do PBF garanta efetivamente o acesso das famlias com vistas universalidade e equidade.
REFERNCIAS
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O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
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SOARES, S.; STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
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<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1424.pdf>.
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com/flatcontentassets/pdfs/brazil/brazilpor2.pdf>.
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
No presente captulo, destaca-se a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) ao longo
desta ltima dcada. O objetivo central do programa o incentivo garantia de direitos e
no apenas proporcionar renda s famlias que se encontram em circunstncias de pobreza e
extrema pobreza. Associam-se, portanto, transferncia de renda e acesso aos direitos sociais
bsicos de sade, alimentao, educao e assistncia social.
O PBF um programa federal de transferncia de renda institudo pela Lei no 10.836, de
9 de janeiro de 2004. Foi regulamentado pelo Decreto no 5.209 de 2004. O PBF prev condicionalidades, ou seja, ao se tornar beneficiria do programa, a famlia assume compromissos
nas reas de sade e de educao, tais como: acompanhamento pr-natal, acompanhamento
nutricional e frequncia escolar em estabelecimento pblico de ensino. Prev, ainda, uma
gesto descentralizada, interministerial. O referido decreto, em seu Artigo 11, estabeleceque
a execuo e gesto do Programa Bolsa Famlia dar-se- de forma descentralizada, por meio
da conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social. Desta forma, o PBF tem a sua gesto fundamentada
no processo de descentralizao e democratizao. Est estruturado em trs eixos principais
de atuao: i) diminuio imediata da pobreza, por meio da transferncia direta de renda s
famlias; ii) reforo do direito de acesso das famlias aos servios bsicos nas reas de sade,
educao e assistncia social, contribuindo para que as famlias rompam com o ciclo da
pobreza entre geraes; iii) integrao com outras aes e programas do governo (nas trs
esferas) e da sociedade, apoiando as famlias a superarem a situao de vulnerabilidade e pobreza. Para o cientista poltico Pedro Luiz Cavalcante (2009, p. 4),
o Bolsa Famlia introduziu algumas inovaes no mbito dos programas de transferncia de renda
do governo federal, quais sejam: passou a proteger a famlia inteira ao invs do indivduo; aumentou
o valor dos benefcios pagos; simplificou a gesto de todos os programas num s; exigiu um maior
compromisso das famlias atendidas e; potencializou as aes de governo, articulando Unio, estados
e municpios. O PBF no apenas caminhou para o fortalecimento da descentralizao, superando
alguns desafios da consolidao do pacto federativo, como tambm construiu uma configurao
mais complexa, prxima gesto em redes.
110
Neste processo, foram mobilizadas mais de 1 milho de pessoas que trabalham para coletar e
acompanhar as informaes individualizadas de mais de 17 milhes de estudantes, o que representa um tero das matrculasnos sistemas pblicos de educao. Isto representa uma gigantesca
iniciativa de acesso universalizante e de permanncia com sucesso destes estudantes na escola.
Estes dados tmapontado a necessidade de formulao de alternativas pedaggicas no que se
refere educao. Neste sentido, o dilogo entre o MEC, por meio da Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),e o MDS, pela Secretaria Nacional
de Renda de Cidadania (SENARC), fortalecido, porque se buscaa construo de um pacto
entre sistemas, famlias, sociedade, comunidade escolar, instituies de ensino e pesquisa, para
aprimorar apoltica,a gesto e a regulao do Programa Bolsa Famlia.
2 PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A CONQUISTA DOS DIREITOS SOCIAIS
A Constituio Federal de 1988, apelidada de Constituio Cidad, um marco no compromisso com a plena cidadania dos brasileiros e das brasileiras. Da torna-se um dos principais objetivos da nao brasileira a preservao da dignidade da pessoa humana, para a
conquista dos direitos sociais inalienveis, tais como o trabalho, a educao, a alimentao,
a sade, a moradia digna. Neste sentido, na gesto pblica, extremamente relevante enfatizaro social,tendo-ocomoum doseixos estruturantes das polticas pblicas. Para tanto,h de se recorrer ao que define o Artigo 211: A Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.Esta leitura
pode ser ilustrada buscando-se sua relao com outros pontos importantes queresultamda
Emenda Constitucional no 59/2009:
Artigo 208.
I Educao Bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada
inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; (O disposto
neste inciso I dever ser implementado progressivamente, at 2016, nos termos do Plano Nacional
de Educao, com apoio tcnico e financeiro da Unio).
(...)
VII atendimento ao educando, em todas as etapas da Educao Bsica, por meio de programas
suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
(...)
Artigo 211.
4o Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
Artigo 212.
3o A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do
ensino obrigatrio, no que se refere a universalizao, garantia de padro de qualidade e equidade,
nos termos do plano nacional de educao.
(...)
111
Artigo 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do
produto interno bruto.
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Reconhecer que esses povos tm outras pedagogias produtoras de saberes, de modos de pensar, de se libertar e humanizar desestabiliza a prpria autoidentidade da pedagogia hegemnica (Arroyo, 2012, p. 30).
Vrios so os desafios para que o acesso e a permanncia na escola, bem como a concluso de todas as etapas da educao bsica, sejam concretizados pelos estudantes. Um dos principais fatores de risco para a permanncia de crianas, adolescentes e jovens na escola tem sido
o baixo desempenho escolar, que se traduz em repetncia e, por consequncia, em elevadas
taxas de distoro idade-srie. As diversas pesquisas indicam que o abandono escolar um srio problema em todos os estados brasileiros e que se agrava conforme aumenta a faixa etria e
o nvel de ensino. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011
(IBGE, 2011) registram que a mdia de anos de estudo (escolaridade mdia) das pessoas de
15 anos ou mais de idade, por exemplo, de 5,6 anos de estudo entre os mais pobres e quase
o dobro entre os mais ricos (10,7). A taxa de pessoas com 16 anos completos e com ensino
fundamental concludo de apenas 43% entre os mais pobres, enquanto entre os mais ricos
de 86%, confirmando a grande incidncia de distoro idade-srie entre os segmentos mais
pobres da populao. Este quadro demonstra que ainda necessrio um grande esforo no
s pelo acesso e permanncia, mas tambm pelo sucesso escolar e, consequentemente,
pela trajetria escolar das parcelas mais pobres da populao brasileira.
Nessa perspectiva, a proposta curricular deve considerar, alm do conhecimento, da
cultura e das relaes, as especificidades desses educandos, entre outras: a trajetria escolar, o
territrio e o contexto familiar, que, muitas vezes, expressam uma situao de desvantagem
social, cultural e financeira, decorrentes de fatores como o analfabetismo dos pais, do desemprego, do subemprego, da desnutrio, da falta de moradia prpria, da ausncia de saneamento bsico. So aspectos e variveis que interferem e comprometem a trajetria e o rendimento
escolar. A educao sozinha no pode enfrentar estes desafios, seno por meio de polticas,
aes e prticas intersetorializadas e pactuadas entre os agentes que esto diretamente vinculados escola, com o grupo familiar, com os responsveis por esse acompanhamento e com a
rede local de proteo criana, ao adolescente e ao jovem.
4 TAXAS DE RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR ESTUDANTES DO PBF
E DEMAIS ALUNOS DA REDE PBLICA
O principal objetivo da condicionalidade de educao apoiar a incluso, permanncia e
progresso escolar de crianas de famlias em situao de pobreza ou de extrema pobreza.
A condicionalidade de educao representa, portanto, um farol de alerta, um ponto de monitoramento para a gesto pblica, para se equalizar em uma linha positiva as trajetrias escolares
de todas as crianas e adolescentes, independentemente de sua condio socioeconmica.
Portanto, a contribuio da condicionalidade de educao do Programa Bolsa Famlia
chamar a ateno de toda a sociedade brasileira e do poder pblico sobre a importncia de se
apoiar a trajetria escolar das crianas e adolescentes acompanhados de famlias em situao
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TABELA 1
Nmero de concluintes do ensino fundamental regular na rede pblica de ensino, por idade Brasil
e regies (2012)
Alunos do Programa Bolsa Famlia
Regies geogrficas
Demais alunos
Total
At 15 anos
16 anos
ou mais
Total
At 15 anos
16 anos
ou mais
Brasil
798.187
603.118
75,6
195.069
24,4
1.351.166
1.073.319
79,4
277.847
20,6
Norte
91.552
61.859
67,6
29.693
32,4
108.352
70.863
65,4
37.489
34,6
Nordeste
329.007
234.646
71,3
94.361
28,7
247.785
158.542
64,0
89.243
36,0
Sudeste
250.020
205.972
82,4
44.048
17,6
632.275
544.065
86,0
88.210
14,0
Sul
74.397
58.666
78,9
15.731
21,1
254.255
214.631
84,4
39.624
15,6
Centro-Oeste
53.211
41.975
78,9
11.236
21,1
108.499
85.218
78,5
23.281
21,5
Fonte: Censo Escolar 2012 (INEP, 2012) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Por outro lado, tambm preciso verificar o resultado quanto concluso do ensino mdio, etapa final da educao bsica. Ao observar todos os jovens de 19 anos de idade com ensino
mdio completo na PNAD 2011, acentuamos o problema e o desafio. O resultado nacional
da ordem de 49%. Para o grupo dos 20% mais pobres, o resultado de 29%, bem menos que
para os 20% mais ricos, que de 78%.
Destaca-se, ento, que o desafio da concluso da educao bsica (ensino fundamental
e mdio) na idade correta, ou prximo, a toda essa gerao de crianas, adolescentes e jovens
ainda relevante no Brasil.
Observando-se especificamente o grupo de estudantes de famlias do PBF, acompanhados pelas condicionalidades, percebe-se, conforme os resultados apresentados a seguir, que
existe um ajuste na trajetria escolar no decorrer do tempo, medida que estes estudantes
abandonam menos a escola e conseguem melhores taxas de aprovao. Como consequncia,
os resultados so bem destacados no nvel do ensino mdio para o conjunto dos estudantes
do PBF, comparados com os demais da rede pblica.
Para melhor entender os resultados de comparao no ensino mdio, necessrio considerar os resultados no ensino fundamental, tanto nos anos iniciais (do primeiro ao quinto
ano), como nos anos finais (do quinto ao nono ano). Aqui so analisadas as taxas de abandono
e taxas de aprovao escolar.
Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar menor para
os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (1,5% contra
1,8%), com grande diferena positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte e
Nordeste (tabela 2).
117
TABELA 2
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental
da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Taxa de abandono
Ensino fundamental anos iniciais
Alunos do PBF
Demais alunos
Alunos do PBF
Demais alunos
Brasil
1,5
1,8
4,4
4,8
Norte
2,2
4,6
5,3
8,3
Nordeste
2,2
4,5
5,9
10,4
Sudeste
0,5
0,6
2,7
2,5
Sul
0,4
0,3
3,2
2,6
Centro-Oeste
0,7
0,9
3,5
4,6
Nos anos finais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar continua sendo menor
para os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (4,4% contra
4,8%), com grande diferena tambm positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte
e Nordeste, conforme mostra a tabela 2.
Os resultados elencados quanto s taxas de abandono no ensino fundamental sinalizam
um esforo de incluso e permanncia na escola dos estudantes do PBF. Quanto aos resultados relacionados s taxas de aprovao, percebe-se uma maior dificuldade dos estudantes de
famlias em situao de pobreza, em especial nos anos iniciais, que se atenua medida que se
progride no percurso da educao bsica (anos finais e ensino mdio).
Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de aprovao dos estudantes do PBF
7,1 pontos percentuais (p.p.) menor que a mdia nacional dos demais estudantes da rede
pblica. Ao avanar na frequncia escola, no percurso escolar do estudante em direo aos
anos finais do ensino fundamental, esta diferena cai para menos da metade, ou seja, 3 p.p.
Cotejando as taxas de aprovao dos anos iniciais e finais do ensino fundamental, enquanto
marcos temporais da trajetria escolar, nota-se a importncia do acompanhamento e induo
da permanncia na escola para efeitos de aprendizagem (considerando-se taxas de aprovao)
de estudantes de famlias em situao de pobreza, tradicionalmente, no Brasil, os mais excludos do processo de escolarizao.
Embora, na mdia nacional dos anos iniciais e finais do ensino fundamental, os resultados das taxas de aprovao sejam piores para os estudantes do PBF, verifica-se que, nos anos
finais, o resultado se inverte a favor dos estudantes do PBF nas regies Norte e Nordeste,
inclusive com pouco mais de 3 p.p. de diferena na regio Nordeste. Nos anos finais do ensino
fundamental, os estudantes do PBF das regies Norte e Nordeste conseguem melhores taxas
de aprovao que os demais estudantes da rede pblica (tabela 3). A partir dos anos finais do
ensino fundamental, h uma tendncia positiva de aprovao dos estudantes do PBF, que se
consolida no ensino mdio.
118
TABELA 3
Comparao das taxas de aprovao escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental
da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Taxa de aprovao
Ensino fundamental anos iniciais
Alunos do PBF
Demais alunos
Alunos do PBF
Demais alunos
Brasil
88,7
95,8
80,8
83,8
Norte
86,3
92,0
81,1
79,2
Nordeste
86,4
91,4
77,7
74,5
Sudeste
92,6
97,8
85,3
88,6
Sul
90,5
98,4
76,9
84,3
Centro-Oeste
90,8
95,7
84,3
85,2
1. Conjunto de estudantes acompanhados de famlias do PBF com registro de frequncia escola no Sistema Presena do Ministrio da Educao.
119
TABELA 4
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos do ensino mdio da
rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Ensino mdio
Taxa de abandono
Alunos do PBF
Taxa de aprovao
Demais alunos
Alunos do PBF
Demais alunos
Brasil
7,4
11,3
79,7
75,5
Norte
8,7
17,1
79,8
71,1
Nordeste
7,7
17,5
82,6
72,0
Sudeste
6,3
7,5
78,4
78,5
Sul
8,4
9,0
73,2
76,9
Centro-Oeste
7,9
11,4
75,0
72,8
120
121
122
123
CAPTULO 7
1 INTRODUO
Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF), a poltica pblica brasileira
entra, sob a gide do Brasil Sem Misria, no que pode ser chamado novo federalismo social.
Nele, estados e municpios atuam de maneira integrada sobre a plataforma federal do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) e do PBF, complementando aes e, ao mesmo
tempo, diferenciando-se nas inovaes emprestadas aos programas locais. At agora, mais de
uma dezena de parcerias distintas haviam sido firmadas entre os estados e o governo federal em
torno de programas complementares de combate pobreza. Todos os pactos firmados so com
estados fora do Nordeste: o desafio agora traz-los para os estados mais pobres.
A incorporao dos entes estaduais rede de assistncia social enriquece a tradicional
parceria entre Unio e cidades, permitindo respeitar especificidades espaciais e, ao mesmo
tempo, explorar economias de escala na implantao de programas complementares. Mas h
limites a estas parcerias: vivel o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) interagir em programas customizados com 27 Unidades da Federao (UFs), mas no
com 5.568 municpios.
A cidade e o estado do Rio de Janeiro so exemplos deste novo federalismo social.
Estas unidades inovaram, trocaram experincias, dividiram trabalho e integraram suas
aes voltadas aos mais pobres. Face complexidade multissetorial das aes sociais em
questo e experincia histrica local, era no mnimo improvvel que a unio das trs
foras federativas se desse no Rio de Janeiro. Trata-se de um estudo de caso til, que pode
gerar reflexes relevantes para outros Entes Federativos.
O estado e o municpio do Rio de Janeiro criaram programas de transferncia de renda
complementares entre si e ao Bolsa Famlia, chamados Renda Melhor (RM) e Famlia Carioca
(FC), respectivamente. Ambos os programas lanam mo da estrutura operacional do PBF, o
que facilita a obteno de informaes, a localizao fsica dos beneficirios, a emisso de cartes,
a sincronizao das datas de pagamentos e de senhas de acesso aos benefcios, entre outros.
Os programas usam o mesmo sistema de fixao de benefcios, que especfico por
famlia. Ao mesmo tempo, diferenciam-se e se somam nas condicionalidades, respeitando
* O autor agradece o apoio de Luisa Carvalhaes, Pedro Lipkin e Samanta Sacramento. O resultado reflete interaes com diversos gestores, isentos
de quaisquer erros e imprecises do texto.
126
O objetivo deste captulo explorar o caso da conexo dos sistemas de pagamento entre
os programas Famlia Carioca, Renda Melhor e Bolsa Famlia, estudando suas complementaridades, problemas e potencialidades. Busca-se, aqui, discutir as inter-relaes entre
estes programas e seus impactos sobre a pobreza e a educao, em particular. O texto est
organizado em cinco sees. Na seo 2, discute-se o desenho do PBF e suas modificaes
recentes luz dos resultados encontrados na literatura. Na seo 3, examinam-se aspectos
comuns aos dois programas locais, quais sejam, a fixao da linha de pobreza e o sistema
de pagamentos complementar ao Bolsa Famlia. Na seo 4, so descritas, de maneira
sucinta, algumas condicionalidades dos programas subnacionais, com nfase numa viso
esquemtica do desenho do programa Famlia Carioca (FC). Na seo 5, apresentam-se as
principais concluses do trabalho.
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA FEDERAL
Programas de transferncia condicionada de renda so cada vez mais usados como polticas
pblicas focadas nos pobres de pases da Amrica Latina. O fato de a desigualdade de renda
estar caindo de maneira generalizada nos diversos pases da regio onde estes programas
ganharam maior escala e notoriedade coloca estes pases na fronteira do combate pobreza e
desigualdade no mundo. Visitas tm sido feitas e recebidas de lugares diferentes, tais como
frica do Sul, China, ndia, Indonsia e Nova Iorque, tendo como motivao os progressos
e desafios da pioneira experincia brasileira consolidada no Programa Bolsa Famlia (PBF).
O Bolsa Famlia brasileiro prov um benefcio monetrio mnimo s famlias pobres. As condicionalidades do PBF so: i) educao frequncia escolar mnima de 85% para crianas
e adolescentes entre 6 e 15 anos, e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; e
ii) sade acompanhamento do calendrio vacinal para crianas de at 6 anos; pr-natal das
gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos. A figura 1 apresenta
a estrutura do Bolsa Famlia. Este quadro ser til para fins de comparao com os programas
locais analisados.
O Bolsa Famlia foi criado no final de 2003, a partir da fuso de quatro programas de
transferncia de renda preexistentes. Os objetivos almejados pelo programa so: reduzir a
pobreza e desigualdade de renda, provendo um benefcio mnimo para famlias pobres; e reduzir a transmisso intergeracional de pobreza, condicionando o recebimento dos benefcios
a investimentos em capital humano pelos beneficirios. O foco do programa so as famlias
pobres e extremamente pobres inscritas no Cadastro nico, segundo uma regra de elegibilidade relacionada renda familiar per capita. Embora a administrao seja feita pelo MDS,
vrias outras instituies esto envolvidas, como a Caixa Econmica Federal e as prefeituras
dos municpios, entre outras, o que denota caractersticas de descentralizao e intersetorialidade do programa.
127
FIGURA 1
Bolsa Famlia
Benefcio bsico
R$ 70,00 pago s
famlias com renda
mensal de at $ 70,00
per capita
Benefcio varivel
Condicionalidades
Educao
(faixa etria)
Sade
Frequncia de pelo menos 85% s
aulas nas escolas para crianas e
adolescentes entre 6 e 15 anos;
75% para estudantes entre
16 e 17 anos
Acompanhamento do carto
de vacinao e do desenvolvimento das crianas menores
de 7 anos; mulheres entre 14
e 44 anos gestantes ou
nutrizes devem fazer
acompanhamento de sua
sade e pr-natal
Renda reportada
Benefcios temporrios
para crianas de 0 a 6
meses e gestantes (6 e 9
meses, respectivamente),
respeitando o limite de
cinco benefcios por
famlia Brasil Carinhoso
levando a renda per
capita a R$70,00
Elaborao do autor.
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de elevar a renda e as condies de bem-estar da populao, especificamente os brasileiros cuja renda familiar de at R$ 70,00
por pessoa. O plano agrega diversas reas e iniciativas, como transferncia de renda, acesso a servios
pblicos (educao, sade, assistncia social, saneamento, energia eltrica etc.) e incluso produtiva.
Durante seus dez anos de existncia, o PBF passou por expanses e foi alvo de uma srie
de estudos empricos, que demonstraram seu elevado grau de focalizao e um forte impacto
na pobreza e na desigualdade de renda, propiciados pela estrutura e capacidade do programa
de chegar aos mais pobres. Alm disto, foram avaliadas as possibilidades de avanos emanados
do programa a prazo mais longo.
No que tange aos impactos de curto prazo sobre a pobreza e a desigualdade, que o
corolrio imediato dos sistemas de pagamento, estudos organizados por Barros, Foguel e
Ulyssea (2007) mostram que, entre 2001 e 2005, o coeficiente de Gini da renda per capita
familiar decresceu 4,5%, dos quais metade deve-se s mudanas na distribuio da renda
no provenientes do trabalho. Destas, o PBF contribuiu com 12%, e, por ser o programa
com aes mais focalizadas entre os mais pobres, parece ter sido o mais eficiente. Soares e
Styro (2009), utilizando dados de pesquisas domiciliares de 2006, concluem que o PBF
responsvel por uma queda de 8% na proporo de pobres e 18% no hiato de pobreza,
128
que a diferena em termos percentuais da renda mdia dos pobres em relao ao valor
da linha de pobreza. Barros, Carvalho e Franco (2010) analisam os determinantes imediatos da
reduo da pobreza para o perodo entre 2001 e 2008, mostrando que a queda da desigualdade
se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais rapidamente que a dos mais ricos.
Os autores estimam que o PBF contribuiu com 15% do total da queda da incidncia da
extrema pobreza e com 35% da reduo do hiato da extrema pobreza.
Entre vrios estudos (Lindert et al., 2007), o foco desta anlise est nos estudos desenvolvidos pelo Centro de Polticas Sociais da Fundao Getulio Vargas e pelos coautores que
participaram do desenho e da implementao dos programas do Rio de Janeiro. Neri (2009), ao
estender at 2008 o perodo de anlise, encontra efeitos do Programa Bolsa Famlia da ordem de
17% do total da reduo observada do ndice de Gini. Kakwani, Neri e Son (2010) encontram
efeitos maiores do Bolsa Famlia no perodo, por usar uma funo de bem-estar mais pr-pobre,
isto , mais sensvel s mudanas na baixa renda. A concluso foi que um pequeno aumento
nos programas de transferncia de renda governamentais focalizados produziu um impacto dez
vezes maior nas condies de vida dos pobres que as mudanas nos gastos previdencirios.
3 LINHAS DE POBREZA E SISTEMAS DE PAGAMENTO
Os sistemas de pagamento do programa Famlia Carioca e do Renda Melhor so similares. Eles se
beneficiam do Cadnico, o censo dos pobres brasileiros, com cerca de 80 milhes de pessoas registradas e uma variedade de informaes sociodemogrficas, de acesso a outros programas federais,
endereo fsico das pessoas e, para os beneficirios, um endereo de pagamento. S na cidade do
Rio de Janeiro, so mais de 1 milho de cadastrados, quase um quinto da populao carioca; destes,
575 mil percebem benefcios do PBF. A deciso foi comear por este grupo, que est na folha de
pagamentos do Bolsa Famlia, utilizando a Caixa Econmica Federal como parceira, o que facilita a
localizao fsica dos beneficirios e a emisso de cartes e de senhas para os beneficirios.
Uma inovao foi evitar o uso simples da renda reportada pelas pessoas, como no PBF,
para lanar mo do rico acervo de informaes presentes no Cadnico, referentes ao acesso
e ao uso de ativos, indo desde a configurao fsica da moradia (tipo, nmero de cmodos,
materiais de cho, teto, paredes etc.), acesso aos diversos servios pblicos (gua, esgoto, luz
etc.), educao de todas as pessoas no domiclio, acesso e tipo de posio na ocupao e na
desocupao de marido e esposa, at a presena de grupos vulnerveis, como pessoas com
deficincia, grvidas, lactantes e crianas (a incluindo o status escolar), bem como o acesso a
outras transferncias federais, a comear pelo prprio Bolsa Famlia.
Isto foi implementado mediante uma equao minceriana de renda per capita, estimada
com base nessa mirade de informaes do Cadnico. No caso do municpio do Rio de
Janeiro, foi adicionado um modelo de renda no monetria responsvel por 25% da renda
dos pobres, segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). No caso do estado, preferiu-se descontar diretamente a renda
no monetria ao se estabelecer uma linha mais baixa de R$ 100,00 mensais por pessoa.
A renda estimada por este sistema de imputao gera um conceito de renda permanente similar
129
ao criado por Milton Friedman. renda estimada adicionada a renda de programas sociais
da folha de pagamentos. A questo aqui ampliar o critrio da renda que as pessoas dizem ter
hoje para um conceito mais abrangente. Neste sentido, o FC e o RM se importam com quem
pobre, e no com quem est pobre, este j atendido pelo Bolsa Famlia.
A segunda caracterstica do sistema de pagamentos dos programas locais completar a
renda estimada das pessoas at a linha de pobreza fixada, dando mais a quem tem menos.
Assim, so atendidos os pobres, e apenas eles, na medida de sua diferena, conforme o grfico 1.
GRFICO 1
Linha de pobreza
Hiato de pobreza
Linha de pobreza extrema BSM/BF
R$ 70,00 US$ 1,25 PPP por dia
0
10
15
Populao
Elaborao do autor.
Obs.: PPP= Paridade de poder de compra.
A tentativa dos dois programas do Rio de Janeiro incorporar a mxima de Mahatma Gandhi,
de buscar os mais pobres dos pobres. Isto s possvel usando-se a renda estimada, pelos bvios
incentivos de sub-reportagem de renda, se a renda autorreportada fosse o critrio utilizado.
A linha de pobreza usada nos programas de cerca de US$ 2,00 por dia, por pessoa,
ajustada por diferenas internacionais e internas de custo de vida, que corresponde, a preos
locais de junho de 2012, a cerca de R$ 108,00 ao ms por pessoa, no caso do municpio.
Conforme j foi comentado na primeira seo, este parmetro adequa-se primeira meta do
milnio da ONU, que visa reduo da pobreza extrema metade at 2015. Desta forma, o
programa alinha o Rio de Janeiro ao mundo, aproveitando a vocao internacional da cidade,
reforada com eventos internacionais, como o final da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e
as Olimpadas de 2016. O Brasil, ao contrrio de pases como Estados Unidos, Irlanda e ndia,
no dispunha de uma linha oficial de pobreza. O uso das linhas internacionais refora a consistncia espacial das aes locais com o pensar global.2
2. No plano estratgico de 2012, o municpio do Rio de Janeiro incorporou uma variante das metas da ONU e daquela adotada no plano Brasil Sem Misria.
130
A literatura de pobreza baseada em renda (ou consumo) usa, em geral, trs indicadores da
famlia FGT (Foster, Greer e Thorbecke, 1984), que so os mais usados nas anlises de pobreza.
Em primeiro lugar, no ndice denominado proporo dos pobres P0, conta-se a parcela
da populao cuja renda familiar per capita esteja abaixo de uma linha de misria arbitrada.
J o P1 constitui um indicador mais interessante, pois leva em conta a intensidade da misria.
O P1 revela quanta renda adicional cada miservel deveria receber para satisfazer as suas
necessidades bsicas. A utilidade do P1 no desenho de polticas sociais direta, pois ele capaz
de informar os valores mnimos necessrios para erradicar a misria. Finalmente, o indicador
conhecido como P2 eleva ao quadrado a insuficincia de renda dos pobres, priorizando as aes
pblicas aos mais desprovidos. No caso do P2, independentemente da linha arbitrada, a prioridade
sempre voltada aos de menor renda. A adoo do P2 corresponde instituio de uma espcie
de ascensor social que partiria da renda zero. A meta de reduo do P2 mais eficiente em termos
fiscais, ao conferir prioridade mxima s aes voltadas para os mais carentes.
Em suma, o P0 conta miserveis, o P1 conta o dinheiro que falta para se pr fim ao problema e o P2 d o norte das aes, diz por onde comear. As prioridades da poltica social esto
mal definidas com a contagem de pobres (P0), sua implicao primeiro os menos pobres.
Apesar da complexidade associada maior averso pobreza do P2, o seu corolrio imediato, primeiro os mais pobres, parece eticamente mais adequado. necessrio, ainda, levar
em conta a trajetria dos indicadores sociais por meio de um clculo de valor presente ou algo
do gnero. Pode parecer excesso de cuidado, mas metas sociais so para ser levadas a srio,
assim como as metas inflacionrias o so. O ataque ignorncia exige inteligncia. Os pobres
merecem algo mais que polticas pobres. No basta contar pobres; os mais pobres deveriam
contar mais na formulao das metas sociais.
4 BREVE DESCRIO DAS CONDICIONALIDADES
possvel dividir as inovaes dos programas subnacionais em questo em duas partes: o
sistema de pagamentos, que visa tornar as pessoas menos pobres no presente; e os incentivos
ao investimento, que vo tornar as pessoas menos pobres no futuro.
No que tange aos aspectos educacionais das condicionalidades, os programas dividem
a filosofia de premiar avanos escolares, que a principal vantagem comparativa daqueles
com pouca educao. As diferenas so operacionais, pois cada nvel subnacional de governo
predominantemente responsvel por diferentes nveis de ensino. O programa municipal,
mais uma vez, constri seu desenho nas mesmas bases do Bolsa Famlia, mas exige nveis
mais altos de frequncia escolar mnima e, alm disso, cobra a presena de um dos pais, ou
responsvel, em reunies bimestrais nas escolas aos sbados. Os pais so forados a participar
da vida escolar dos filhos, ao mesmo tempo que se refora o nvel do background educacional,
que explica, segundo os estudos, entre 70% e 80% das diferenas de performance escolar das
crianas. O FC ainda premia os alunos pelo desempenho escolar, alavancado no sistema de
provas bimestrais de avaliao levados a cabo pela Secretaria de Educao. Os alunos tm de
atingir uma nota mnima nestes exames, ou, para aqueles com rendimento insuficiente (at a
nota mnima de 4), tm de apresentar uma melhora de pelo menos 20% a cada bimestre,
131
de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de R$ 50,00 por estudante. Neste caso,
no h limite de prmios por famlia, dada a natureza individualizada da bolsa por desempenho escolar. O lema aqui : quem tirar uma nota boa, ou melhorar uma no to boa, ganha
uma boa nota (R$).
O programa estadual, por sua vez, segue a mesma linha de incentivos aos estudantes e
prope o Renda Melhor Jovem, que d prmios extras em forma de aplicao em caderneta
de poupana baseados em medidas de aprendizado escolar medidos por aprovao e provas na
rede estadual e no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). O fato de os prmios serem em
funo de provas externas ajuda a distensionar as relaes entre professores e alunos. O prmio
crescente no tempo e percebido diretamente pelo estudante a cada ano, sendo que o aluno
poder sacar at 30% dos prmios a cada ano. O total acumulado poder chegar a R$ 3.800,00
por estudante de baixa renda. Isto , seguindo a diviso federativa de nveis de ensino, o estado
motiva com prmios monetrios aqueles do ensino mdio a melhorar o seu desempenho escolar.
Em suma, estado e cidade, que j vm usando polticas de incentivo de oferta aos
profissionais de educao, baseadas no desempenho escolar dos seus respectivos alunos,
comeam a completar a cadeia de incentivos pelo lado da demanda de educao de estudantes pobres. Estas complementaridades estratgicas na funo de produo educacional
guardam a promessa da multiplicao de resultados, a partir de alinhamentos e sinergias
entre os protagonistas da educao.
No que concerne aos aspectos educacionais, o Famlia Carioca, mais uma vez, funciona
em cima das bases do Bolsa Famlia, dando um benefcio bsico e at trs benefcios por famlia (nmero mximo), de forma a evitar incentivos natalidade. A diferena exigir nveis
mais altos de frequncia escolar, no mnimo de 90%, contra 85% do Bolsa Famlia, alm da
exigncia da presena de um dos pais, ou responsvel, em reunies bimestrais nas escolas,
numa tentativa de aprimorar o background familiar responsvel por mais de 70% dos diferenciais
de educao, segundo a literatura emprica. Outra diferena nesta direo que cada um
destes benefcios no fixo, mas proporcional insuficincia de renda estimada das famlias
em relao linha internacional, como explicado anteriormente.
Os benefcios adicionais na faixa de 16 a 17 anos, presentes na extenso do PBF proposta
em 2007, no foram incorporados, pois a responsabilidade constitucional da cidade com o
ensino fundamental. Dado o atraso escolar reinante no Brasil, os alunos da rede municipal nesta
faixa de 16 e 17 anos so incorporados s demais, at o mximo de trs benefcios por famlia.
A maior inovao educacional do FC premiar os alunos pelo desempenho escolar, alavancado no sistema de provas bimestrais de avaliao levadas a cabo pela Secretaria Municipal de
Educao. Os profissionais de educao j tm incentivos salariais em funo do desempenho
escolar. No lado da demanda, os alunos tero que atingir um mnimo de nota 8 nestes exames
ou aqueles com rendimento insuficiente (at o mnimo de 4) tero que apresentar uma melhora mnima de 20% a cada bimestre, de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de
R$ 50,00 por estudante. Estes requisitos so diferenciados nas Escolas do Amanh, situadas em
reas conflagradas da cidade.
132
FIGURA 2
Famlia Carioca
Benefcio varivel
Benefcio bsico
Renda imputada
Educao 6 a 17
anos (estudantes de
16 e 17 anos das
escolas municipais)
Amostra
aleatria de
95,5% do
Cadnico
Condicionalidades
adicionais
Educao 0 a 6 anos
Elaborao do autor.
Obs.: melhora do desempenho a partir de 7,5 para 1o a 5o anos e 6,5 para 6o a 9o anos; Escolas do Amanh 7,0 e 6,0 respectivamente.
Outra inovao do FC est na nfase dada educao na primeira infncia, que tem
se mostrado como um determinante importante do desempenho escolar e social futuro dos
egressos. Como, apesar dos esforos da cidade, desafios de cobertura esto presentes nesta
faixa etria, optou-se por inverter os termos de oferta nesta faixa, privilegiando-se as famlias
mais pobres presentes no Cadnico na alocao de crianas em creches e pr-escolas da cidade,
assim como no programa Primeira Infncia Carioca (PIC), com atividades complementares
para aqueles que no obtiveram vagas na rede municipal. A presena dos pais em reunies
bimestrais tambm parte das condicionalidades nesta faixa etria.
A agenda de condicionalidades mais fortes de educao, a exigncia da presena dos pais
nas escolas, a ateno diferenciada primeira infncia e a premiao por notas procuram abrir
as portas do mercado de trabalho para as famlias pobres, de forma que os maiores fluxos de
renda transferidos pela cidade hoje sejam consistentes com maiores estoques de riqueza dos
pobres no futuro.
O programa, ao premiar a melhora de desempenho dos alunos, explora a principal vantagem comparativa de grupos pobres, que a de poder melhorar, como nos modelos de
convergncia entre pases. Isto est em consonncia com a ideia de que os pobres devem ser
motivados e premiados por incentivos, e no penalizados por eles. O programa contm em
seu desenho inicial um sistema de avaliao de seus impactos, que pode ajudar a orientar
seus desenvolvimentos posteriores. De forma a evitar a escolha de Sofia, de excluir parte dos
133
elegveis ao programa aleatoriamente, vista em geral como necessria para definir grupos de
tratamento e de controle idnticos, o FC prope incorporar estudantes no elegveis no seu
desenho inicial, incorporando entre seus beneficirios pessoas includas no Cadnico, mas
que no esto no Bolsa Famlia. O grupo de controle no saber que fez parte do sorteio, pois
todos os alunos j fazem parte do sistema de aferio de desempenho posto em marcha pela
Secretaria de Educao.
5 CONCLUSES
A diviso de trabalho de polticas sociais entre Entes Federativos foi objeto da Constituio
de 1988. A criao, em 2000, do fundo de erradicao de pobreza, voltado para o financiamento de programas implantados em localidades pobres, como o Bolsa Escola Federal, foi
um segundo passo nesta marcha, mas, ainda, com decises tomadas desde Braslia. Agora se
est comeando a mover os calcanhares rumo a um terceiro passo, que pode ser chamado de
novo federalismo social, a partir do Brasil Sem Misria, que mobiliza estados a complementar
as aes do Programa Bolsa Famlia.
O Brasil tem a tradio de impor leis e programas nacionais, sem antes test-las localmente. Como resultado, cometem-se mais erros do que seria adequado em escala nacional e
aprende-se pouco. O conhecimento prtico se beneficia quando uma localidade faz uma poltica diferenciada, pois permite contrastar os resultados com os de outras para ver se a inovao
fez a diferena. Por exemplo, quando o estado de Nova Jersey aumentou o seu piso salarial
nos anos 1990, a comparao com a vizinha Pensilvnia ofereceu lies a David Card e Alan
Krueger (1995). A tradio centralista brasileira perde tambm no processo de aprendizado.
Tal como na experincia brasileira do piso estadual de salrios, iniciada em 2000 no Rio
de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo, Paran e Santa Catarina, h vis para que estados
mais ricos entrem no novo federalismo social. No caso do piso estadual de salrios, a adeso
dos ricos faz parte da prpria estratgia de delegao de poderes para otimizar pisos, devido
maior disponibilidade do setor privado de arcar com eles.
J o norte do combate pobreza deve ser os mais pobres, por meio de maiores aportes de
recursos federais s localidades de renda mais baixa. necessrio, ainda, incentivar a alavancagem adicional de recursos condicionada com a bssola apontada para a efetiva superao
de pobreza. O esquema output-based aid (OBA) remunera a posteriori a consecuo na prtica
da maior vantagem comparativa das reas pobres, que melhorar prospectivamente seus
indicadores (catch up).
A esfera estadual chave para aportar recursos e ganhos de escala na implementao de
estratgias complementares ao Bolsa Famlia, que, at ento, refletia apenas o binmio federal/
municipal. Assim como no caso do piso estadual de salrio, o pioneiro do novo federalismo
social o Rio de Janeiro. A populao pobre de todos os municpios fluminenses j tem em
mos recursos e obrigaes sociais associadas aos respectivos programas, em adio aos do
Bolsa Famlia. Em So Gonalo, o programa atende 100 mil pessoas, o triplo do Opportunity,
programa aplicado em Nova Iorque.
134
135
136
Seo 2
CAPTULO 8
1 INTRODUO
A pobreza no um fenmeno esttico. Ao longo do tempo, no s h variaes no
nmero ou percentual de pobres, como as caractersticas deste grupo tambm podem
mudar sensivelmente. A elaborao peridica de perfis da pobreza importante tanto
para atualizar os diagnsticos correntes quanto para subsidiar polticas pblicas voltadas
para os mais pobres.
No Brasil, h relativamente poucos perfis abrangentes da pobreza, como os elaborados
por Ferreira, Lanjouw e Neri (2003) e Kageyama e Hoffmann (2006) e, mais recentemente,
Osorio et al. (2011) e Souza e Osorio (2012). O objetivo deste texto atualizar e expandir
estes dois ltimos trabalhos, analisando o perfil da pobreza no Brasil em 2003, ano da criao do Programa Bolsa Famlia (PBF), e em 2011, data dos ltimos dados disponveis.
Para isso, so investigadas uma srie de caractersticas geogrficas, demogrficas, educacionais, ocupacionais, por exemplo de quatro estratos definidos a partir da renda domiciliar
per capita: extremamente pobres (famlias com renda inferior a R$ 70,00, em reais de 2011);
pobres (renda maior ou igual a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00); vulnerveis (renda maior ou
igual a R$ 140,00 e menor que R$ 560,00); e no pobres (renda maior ou igual a R$ 560,00).
As linhas de extrema pobreza e pobreza seguem as definies adotadas pelo PBF e pelo Plano
Brasil Sem Misria em 2011. A linha de vulnerabilidade foi estabelecida como quatro vezes o
valor da linha de pobreza.
O objetivo de um perfil da pobreza descrever e comparar as caractersticas da
populao pobre e dos demais estratos de renda, de forma a caracterizar a multidimensionalidade da pobreza sem achat-la em um indicador sinttico. No mximo, o perfil serve para
sugerir hipteses explicativas, e no para test-las rigorosamente. Por isto, optou-se por
apresentar as informaes do modo mais simples e detalhado possvel, recorrendo a tabulaes
cruzadas, e no a modelos no lineares mais complexos.
H duas maneiras de apresentar os resultados quando se escolhe essa abordagem.
A primeira responde a perguntas do tipo: Qual o percentual dos extremamente pobres que mora
no Nordeste? A segunda diz respeito a perguntas como: Qual o percentual dos moradores do
Nordeste que extremamente pobre? As duas perguntas esto relacionadas, mas so distintas.
A primeira lida diretamente com a composio interna dos estratos, enquanto a segunda
examina quais as caractersticas distintivas entre eles.
Este trabalho privilegia a primeira abordagem, citando dados relativos ao segundo tipo
de pergunta apenas em momentos especficos. Afinal, avaliar a homogeneidade interna dos
estratos uma das principais funes de um perfil da pobreza. Alm disto, dado os nveis e as
caractersticas da pobreza no Brasil, quase impossvel encontrar alguma varivel ou dimenso
na qual os pobres e extremamente pobres sejam a maioria.
2 DEFINIES
2.1 Bancos de dados
Todos os dados citados neste texto so provenientes das edies de 2003 e 2011 da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). Foram excludos os pensionistas, empregados domsticos residentes e afins; moradores de domiclios particulares improvisados ou domiclios coletivos; moradores das reas
rurais da regio Norte (exceto Tocantins), que s foram incorporados PNAD a partir de
2004; e moradores de domiclios com renda ignorada, isto , domiclios em que pelo menos
um morador no soube ou no quis informar seus rendimentos.
Os trs primeiros filtros implicam na eliminao de um pequeno nmero de famlias.
O ltimo mais significativo: em 2003, cerca de 2,0% da populao vivia em domiclios
com renda ignorada; em 2011, j eram 5,0%. Felizmente, como mostra Souza (2013), este
aumento no introduz vis na srie histrica da PNAD quando se compara apenas os domiclios com rendimentos vlidos. De todo modo, as anlises deste perfil se restringem aos nmeros
relativos, evitando sempre os valores absolutos obtidos nas PNADs.
Ao longo do texto, domiclios e famlias so utilizados de modo intercambivel para
caracterizar os grupos domsticos.
2.2 Tratamento dos domiclios com renda domiciliar per capita igual a zero
As PNADs bem como os censos demogrficos superestimam o nmero de famlias com
renda igual a zero, provavelmente em funo do curto perodo de referncia para captao da
renda. Com isto, parte das famlias nesta situao apresenta perfil incompatvel com a ausncia
de renda, com a presena de bens de consumo e caractersticas individuais que sugerem
rendas permanentes muito mais elevadas (Osorio, Soares e Souza, 2011; Souza, Osorio e
Soares, 2011).
Para contornar esse problema, seguiu-se uma estratgia em duas partes: i) identificao, via
anlise de conglomerados, dos domiclios com renda zero e perfil incompatvel com a extrema
pobreza; ii) imputao, usando-se o mtodo hot deck, de rendimentos para estes domiclios.
140
Resultados da anlise de conglomerados para famlias com renda zero Brasil (2003 e 2011)
Famlias
Ano
2003
2011
Grupos
Populao (%)
ndices
Norte ou
Nordeste (%)
Cor branca
Homem
Ensino
mdio
Infraestrutura
Acesso a bens
0,2
61,8
23,3
74,2
1,3
-1,8
-1,8
Perfil incompatvel
0,9
21,1
46,6
69,1
18,1
0,3
-0,3
Mdia Nacional
100,0
31,2
53,8
74,0
24,8
0,0
0,0
0,2
68,3
24,0
72,8
6,9
-1,3
-2,1
Perfil incompatvel
0,8
30,5
51,2
48,8
41,8
0,5
-0,1
Mdia Nacional
100,0
32,4
48,7
63,5
35,5
0,0
0,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Para evitar que esses domiclios com perfil incompatvel distoram os resultados para os
extremamente pobres, foi preciso realizar a imputao de rendimentos via hot deck: todos os
domiclios brasileiros foram classificados em estratos mutuamente excludentes e, para cada
domiclio com renda zero e perfil incompatvel, foi sorteada a renda per capita de um
domiclio aleatrio do mesmo estrato que tivesse renda maior que zero. A renda imputada foi
atribuda fonte outros rendimentos.
Os estratos para o hot deck foram construdos a partir da combinao de quatro variveis:
Unidade da Federao, educao da pessoa de referncia (sem educao; 4a srie completa; fundamental completo; mdio completo; superior completo), ndice de infraestrutura
(quintos) e ndice de acesso a bens (quintos).
141
2011 (%)
Famlias
Variao (p.p.)
2003 (%)
2011 (%)
Variao (p.p.)
8,0
3,4
-4,7
5,5
2,6
-2,9
Pobres
15,9
6,3
-9,6
12,0
4,4
-7,7
Vulnerveis
50,3
49,1
-1,2
50,5
44,8
-5,6
No Pobres
25,9
41,3
15,4
32,0
48,2
16,2
100,0
100,0
100,0
100,0
Extremamente pobres
Total
Fonte: PNAD/IBGE.
142
Pessoas
2003 (%)
143
somente nos prximos anos, com a reformulao das pesquisas domiciliares do IBGE, haver
dados apropriados para este tipo de mensurao.
3.2 Distribuio espacial dos estratos de renda
A tabela 3 mostra a distribuio espacial dos estratos de renda em 2003 e 2011. Apesar das
evidncias de convergncia regional neste perodo e da queda da incidncia da pobreza em
todas as regies, a concentrao dos mais pobres nas regies Norte e Nordeste aumentou ao
longo do tempo.
Em 2003, 56,9% dos extremamente pobres e 38,1% dos pobres moravam em municpios pequenos dessas regies; em 2011, j eram 64,9% e 50,7%, respectivamente.
Como esses municpios s representam cerca de 20,0% da populao nacional, fcil
concluir que a explicao para tamanha concentrao est em taxas de incidncia da extrema
pobreza e da pobreza muito mais elevadas que a mdia nacional.
Ou seja, tanto a pobreza quanto a extrema pobreza so cada vez mais problemas tpicos dos
municpios do interior das regies Norte e Nordeste, que se configuram, portanto, reas prioritrias
para intervenes pblicas. Nestes pequenos municpios possvel, simultaneamente, identificar,
com maior facilidade, quem so os pobres e extremamente pobres, em funo da maior incidncia,
e implementar polticas capazes de afetar a maior parte dos brasileiros nesta situao.
TABELA 3
Estratos de renda
2003
2011
Norte e Nordeste
Municpios
grandes
Total
Municpios
grandes
Municpios
pequenos
14,6
12,3
56,9
Pobres
21,7
20,9
38,1
19,3
100,0
Vulnerveis
30,5
38,2
17,4
13,9
100,0
No pobres
25,7
58,9
4,9
10,5
100,0
Extremamente pobres
Municpios
pequenos
16,2
100,0
Total
26,6
38,8
20,6
14,0
100,0
Extremamente pobres
10,7
9,5
64,9
15,0
100,0
Pobres
15,2
14,1
50,7
20,0
100,0
Vulnerveis
25,2
33,4
22,8
18,6
100,0
No pobres
26,7
54,8
6,3
12,3
100,0
Total
24,7
40,2
19,1
16,0
100,0
Fonte: PNAD/IBGE.
144
participao da renda do trabalho, ainda que com peso maior das remuneraes menores ou
iguais ao salrio mnimo. Em 2011, a participao dos rendimentos do trabalho para os extremamente pobres despencou, e as transferncias sociais, principalmente vinculadas ao PBF,
tornaram-se a fonte mais importante.
TABELA 4
Fontes de renda
2003
2011
Pobres
Vulnerveis
Total
No pobres
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
75,6
33,2
77,4
66,9
76,0
72,5
76,0
78,0
76,1
76,6
< 1 SM
56,8
31,6
22,7
38,7
5,8
8,7
0,3
0,8
2,9
2,9
= 1 SM
9,8
0,9
18,3
16,8
6,8
11,6
0,4
1,2
2,8
3,5
Trabalho
8,9
0,8
36,4
11,4
63,4
52,2
75,3
76,0
70,4
70,2
Previdncia
5,8
1,2
13,8
9,3
19,1
19,9
18,3
17,6
18,3
18,0
<= 1 SM
5,3
1,1
12,3
7,9
12,0
15,5
1,4
3,0
4,6
5,7
> 1 SM
0,5
0,1
1,5
1,4
7,2
4,4
17,0
14,6
13,7
12,3
BPC
0,5
0,1
0,7
1,6
0,3
1,8
0,0
0,2
0,1
0,6
PBF
10,5
60,9
3,1
17,6
0,4
2,5
0,1
0,1
0,3
0,9
7,7
4,6
5,1
4,7
4,2
3,2
5,5
4,1
5,2
3,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
42,92
38,74
104,39
109,84
301,32
338,34
1.451,32
1.443,89
546,63
770,37
> 1 SM
Outras
Total
Renda per capita
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota: 1 Em R$ de 2011.
H dois fenmenos por trs dessa dinmica. Por um lado, os constantes reajustes reais
fizeram que o salrio mnimo se tornasse, na prtica, um seguro contra a pobreza extrema: salvo
em raras famlias muito numerosas, basta um nico morador receber rendimentos vinculados
ao salrio mnimo para garantir que a famlia no ser extremamente pobre, conforme j fora
observado por Osorio et al. (2011). Em conjunto com a grande expanso do mercado de trabalho na dcada, isso contribuiu para tirar da pobreza e da extrema pobreza um grande nmero
de famlias (tabela 2), deixando para trs aquelas famlias cujas conexes com o mundo do
trabalho so muito precrias. Por outro lado, tanto o pblico quanto o valor mdio repassado
pelo PBF cresceram no perodo (Osorio e Souza, 2012), de modo que o programa passou a
representar a principal fonte de sustento dos extremamente pobres.
Como se sabe que o Bolsa Famlia no tem efeitos perversos relevantes sobre a oferta de
mo de obra (Oliveira e Soares, 2012), a interpretao mais correta que o Bolsa Famlia
alivia a misria causada pela incapacidade de encontrar trabalho, havendo inclusive espao
para mais aumentos nos valores transferidos, como, de fato, ocorreu de 2011 para c.
A tabela 5 esclarece esses pontos, mostrando o percentual da populao de cada estrato
que vive em domiclios que recebem cada fonte de rendimentos. Em 2003, o trabalho era
145
fundamental para todos: o que mais diferenciava os estratos era a qualidade do emprego, o
que se refletia tambm na participao dos benefcios previdencirios.
Em 2011, o quadro muda: o percentual de extremamente pobres em famlias com algum
rendimento do trabalho cai pela metade. Este grupo passa a diferenciar-se justamente pela falta de
conexo com o mercado de trabalho. J o estrato pobre permanece prximo aos outros dois, mas
ganha um perfil mais informal, com queda dos salrios e benefcios atrelados ao salrio mnimo.
O PBF, por sua vez, cresce sua cobertura de menos de 50,0% para 80,0% dos indivduos
extremamente pobres, o que refora seu excelente grau de focalizao. O valor ainda relativamente baixo dos benefcios per capita, contudo, no era suficiente para tirar esses indivduos e
famlias da extrema pobreza. Com o redesenho do programa desde 2011, de se esperar que
o quadro mude novamente nos prximos anos, com nova reduo da extrema pobreza. Se isso
for aliado ao combate ao erro de excluso tanto entre pobres extremos quanto entre pobres,
maior ainda ser o impacto potencial.
TABELA 5
Populao de cada estrato que vive em famlias que recebem cada fonte de rendimentos Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Fontes de renda
Extremamente pobres
Pobres
Vulnerveis
Total
No pobres
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
81,8
41,0
89,8
86,2
90,1
87,9
91,5
92,0
89,8
87,9
< 1 SM
69,6
40,0
44,3
59,7
27,4
29,8
6,7
10,2
28,1
23,9
= 1 SM
8,4
0,6
24,3
17,8
19,2
23,1
5,5
9,0
15,6
16,2
> 1 SM
6,9
0,5
40,0
12,3
75,3
62,6
90,0
89,3
68,0
68,4
Previdncia
5,5
0,9
19,6
11,0
32,8
27,9
38,1
36,4
29,9
29,4
<= 1 SM
5,0
0,9
17,8
9,3
24,3
22,2
11,2
15,6
18,3
18,0
> 1 SM
Trabalho
0,5
0,1
1,9
1,8
10,2
6,4
31,0
24,8
13,5
13,5
BPC
0,5
0,1
1,0
1,9
0,8
3,9
0,2
1,6
0,7
2,7
PBF
47,3
80,1
32,2
68,1
11,4
32,7
4,4
3,6
15,8
24,5
Outras
11,7
5,9
10,3
9,0
11,0
9,5
16,9
12,0
12,5
10,4
Total
97,0
92,8
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
99,8
99,8
Fonte: PNAD/IBGE.
Obs.: os percentuais totais do Trabalho e da Previdncia so inferiores s somas de suas subfontes porque uma mesma famlia pode ter
rendimentos de mais de uma subfonte.
146
trabalho informal, que engloba tanto assalariados informais quanto trabalhadores por conta
prpria. A inatividade especialmente preocupante, porque no se deu em funo de maior
frequncia escola ou de maior contingente de aposentados ou pensionistas (tabela 6), sugerindo
grande incidncia de desemprego por falta de oportunidades.
As mudanas entre os pobres foram menos pronunciadas, mas, em geral, na mesma
direo, com uma exceo: o aumento da inatividade e, em menor grau, do trabalho no
remunerado, deu-se custa da diminuio do trabalho formal, que compreende assalariados
formais e empregadores. De novo, isto sugere que, com os aumentos do salrio mnimo, ter
um emprego formal se tornou uma garantia contra a pobreza.
TABELA 6
Insero no mercado de trabalho da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Fontes de renda
Extremamente pobres
2003
2011
Pobres
Vulnerveis
No pobres
Total
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
29,2
42,7
31,0
37,0
25,5
30,4
22,2
19,4
25,5
25,9
5,6
6,1
7,8
7,6
9,5
9,6
12,1
10,0
9,8
9,6
Outros
23,6
36,6
23,1
29,4
16,1
20,8
10,2
9,4
15,6
16,3
Desocupados
12,9
14,6
10,8
8,6
7,6
6,4
4,0
2,7
7,2
5,0
No remunerados
18,2
24,7
10,2
11,1
5,2
4,2
2,6
1,6
5,8
3,9
Informais
37,3
17,7
35,8
36,5
32,4
29,7
24,7
25,2
30,8
27,6
Rurais
18,5
9,6
12,2
14,8
5,8
5,6
1,6
2,0
6,1
4,5
Urbanos
18,8
8,1
23,6
21,7
26,6
24,1
23,1
23,2
24,7
23,1
2,5
0,4
12,2
6,7
29,4
29,3
46,5
51,1
30,7
37,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Inativos
Estudante ou
previdncia
Formais
Total
Fonte: PNAD/IBGE.
A piora dos indicadores de insero no mercado de trabalho para os mais pobres ocorreu
concomitantemente melhora do seu perfil educacional, como se v na tabela 7. O estrato
que mais avanou foi o dos extremamente pobres; o nico que permaneceu com o mesmo
perfil foi o dos no pobres. Neste ltimo caso, a inrcia provavelmente se explica pelo resultado de efeitos contrrios: quaisquer melhoras no nvel educacional deste grupo devem ter
sido canceladas pela ascenso de indivduos com menos educao ao estrato dos no pobres.
Assim, se a estratificao por renda continua coincidindo em larga medida com a estratificao por educao, tambm verdade que a PIA alcanou nveis maiores de educao e
tornou-se mais homognea. Em 2003, 86,2% da PIA extremamente pobre no havia completado
sequer o ensino fundamental; em menos de uma dcada, esse nmero caiu quase 15 p.p.,
nmero bastante elevado, considerando a inrcia tpica dos indicadores educacionais.
147
TABELA 7
Escolaridade da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Nvel de escolaridade
mnimo
Extremamente pobres
Pobres
Vulnerveis
No pobres
2011
2003
2011
2003
2011
Sem escolaridade
53,7
45,0
40,5
37,9
24,4
23,8
7,1
8,9
23,0
18,0
Completou a 4a srie
32,6
25,9
36,3
28,3
32,1
23,9
15,8
13,5
27,7
19,3
Ensino fundamental
10,0
18,1
15,4
19,6
21,1
22,2
16,1
15,7
18,2
18,9
3,8
10,5
7,7
13,8
21,2
27,9
41,8
42,5
24,7
33,6
Ensino superior
Total
2011
Total
2011
Ensino mdio
2003
2003
2003
0,1
0,4
0,1
0,5
1,2
2,2
19,2
19,4
6,5
10,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: PNAD/IBGE.
148
2003
2011
2003
Extremamente pobres
5,1
4,1
Pobres
4,6
Vulnerveis
3,5
No pobres
Total
2011
2003
2011
2003
2011
2,7
1,9
10,3
21,9
27,9
13,9
4,5
2,0
2,1
12,0
14,2
12,5
15,6
3,4
1,0
1,0
41,6
39,6
2,1
2,5
2,8
2,7
0,5
0,4
65,9
70,2
0,2
0,1
3,5
3,1
1,0
0,8
44,1
52,8
4,2
2,2
Fonte: PNAD/IBGE.
As caractersticas das pessoas de referncia dos domiclios podem ser vistas na tabela 9.
No que diz respeito idade, no houve mudanas relevantes. Pobres e extremamente pobres
permanecem com distribuio quase idntica e contrastam com vulnerveis e no pobres,
principalmente, por causa da ausncia de famlias lideradas por idosos, o que se explica tanto
pelos efeitos do ciclo de vida no mercado de trabalho quanto pela abrangncia da cobertura
previdenciria. Diante disto, no causa surpresa que haja mais crianas nos estratos mais
pobres, como observado na tabela 8.
A convergncia entre estratos, no entanto, reaparece quando se considera a cor ou raa das
pessoas de referncia. A forte associao entre cor e pobreza foi enfraquecida, tornando os estratos
mais homogneos e fazendo desaparecer as diferenas entre pobres e extremamente pobres.
Finalmente, no parece haver nenhuma associao relevante entre o gnero da pessoa de
referncia e os estratos de renda. A nica mudana no perodo foi a tendncia generalizada de
aumento do percentual de famlias lideradas por mulheres.
149
TABELA 9
Caractersticas das pessoas de referncia por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Idade
Estratos de renda
< 40 anos
>= 65 anos
Pardo ou preto
Mulher
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
Extremamente pobres
54,1
51,2
2,0
1,8
73,2
75,2
23,2
41,2
Pobres
50,4
51,8
6,6
3,3
66,0
72,8
23,3
37,9
Vulnerveis
36,8
37,2
17,7
17,5
49,6
59,3
26,7
37,8
No pobres
30,2
29,2
16,7
18,3
26,5
38,4
26,5
34,9
Total
37,3
34,3
15,2
16,8
45,5
50,3
26,1
36,5
Fonte: PNAD/IBGE.
A convergncia dos atributos individuais entre estratos parece ser, portanto, um fenmeno relativamente amplo e que contrasta com as tendncias de participao no mercado de
trabalho. O quase desaparecimento das diferenas entre pobres e extremamente pobres, em
particular, merece ateno especial.
A maior semelhana entre os dois estratos pode ter uma srie de causas muito distintas.
Talvez seja decorrncia da volatilidade de renda pura e simples, ou seja, famlias pobres e
extremamente pobres nas PNADs estariam, ao longo do tempo, constantemente circulando
entre os dois estratos. Ou talvez os estratos sejam de fato bem delimitados, e a explicao para
a maior pobreza relativa de um deles esteja em outras variveis, no coletadas em pesquisas
como as PNADs.
O teste destas e de outras hipteses ultrapassa o escopo deste texto. Cabe notar, contudo,
que a diminuio da capacidade de algumas variveis tradicionais educao, cor, composio familiar para distinguir entre pobres e pobres extremos tem consequncias imediatas
para a focalizao das polticas pblicas nos mais pobres. Na prtica, o trade-off entre erros
de incluso e erros de excluso torna-se mais relevante: diante da convergncia sociodemogrfica e do custo de coletar informaes mais detalhadas, alm da prpria volatilidade de
renda, a melhor estratgia para garantir a erradicao da extrema pobreza parece ser investir
em programas com cobertura ampliada. Ou seja, mais efetivo e possivelmente at mais barato tentar erradicar a pobreza extrema com programas que tambm beneficiem os pobres e
mesmo parte dos vulnerveis que pela imposio de testes de meios e critrios de focalizao
excessivamente rigorosos.
Sem dvida, parte do prprio sucesso do PBF advm da deciso de adotar a estratgia
de cobertura ampliada. Afinal, desde sua criao, houve significativo crescimento econmico,
o que, em tese, deveria provocar a reduo das cotas municipais e, portanto, do nmero de
beneficirios, o que no ocorreu.
150
Indicadores de acesso das famlias a servios pblicos de infraestrutura por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Estratos de renda
Eletricidade
gua
Esgoto
Lixo
2003
2011
2003
2011
2003
2011
2003
2011
Extremamente pobres
83,9
96,7
56,8
60,3
28,2
41,8
55,3
57,8
Pobres
93,2
98,3
69,4
68,9
43,7
48,6
69,9
68,1
Vulnerveis
97,6
99,5
82,1
82,0
66,6
71,2
85,9
86,8
No pobres
99,7
99,9
92,3
91,4
88,1
87,9
96,1
96,1
Total
97,0
99,6
82,4
85,4
68,6
77,5
85,6
89,7
Fonte: PNAD/IBGE.
Por fim, vale notar que, ao contrrio de muitas estatsticas anteriores, h diferenas
razoveis entre pobres e pobres extremos no que diz respeito infraestrutura. Ainda assim,
contudo, inegvel que as diferenas so muito mais ntidas entre os pobres e os vulnerveis.
151
Indicadores de acesso das famlias a bens de consumo durveis por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Estratos de renda
2003
2011
2003
2011
9,1
38,5
0,1
1,7
Pobres
21,0
51,7
0,2
2,2
Vulnerveis
49,9
69,0
2,0
12,2
Extremamente pobres
No pobres
84,3
83,7
25,6
42,4
Total
55,1
74,6
9,2
26,1
Fonte: PNAD/IBGE.
5 CONCLUSES
Os avanos sociais do Brasil na ltima dcada so inegveis. Os ndices de pobreza e extrema
pobreza caram rapidamente e o perfil destes estratos mudou bastante, quase sempre para
melhor. Pode-se discutir se o progresso foi to intenso quanto poderia ter sido, mas no
restam dvidas de que a situao dos mais pobres melhorou. Entre 2003 e 2011, a pobreza e
a extrema pobreza somadas caram de 23,9% para 9,6% da populao.
Alm de descrever detalhadamente todas essas mudanas, os resultados do perfil da
pobreza podem ser resumidos em cinco pontos gerais, de carter mais ou menos especulativo.
Primeiro, factvel almejar erradicao isto , na reduo a nveis residuais tanto da
extrema pobreza quanto da pobreza se o bom desempenho dos ltimos anos for mantido ou
152
aprimorado. Para isto, ser preciso melhorar as condies de vida dos pequenos municpios
das regies Norte e Nordeste, que concentram percentuais cada vez maiores dos pobres e
pobres extremos no Brasil. Em 2011, cerca de dois teros dos extremamente pobres e metade
dos pobres viviam nesses municpios, que representavam apenas 19,1% da populao do pas.
Segundo, a estratgia de incluso via crescimento econmico e expanso do assalariamento parece ter entrado em uma fase de retornos marginais decrescentes. Os resultados sugerem que quem tinha vnculos mais ou menos slidos mesmo informais com o mercado
de trabalho conseguiu se beneficiar do bom momento registrado nos ltimos anos. Ganhar
um salrio mnimo virou praticamente um seguro contra a pobreza extrema. Ficaram para
trs as famlias com os vnculos mais precrios ou inexistentes. No toa, a participao do
trabalho na renda dos extremamente pobres caiu de 75,6% para 33,2%, e o percentual de
inativos, desocupados e no remunerados na PIA deste estrato pulou de 60,3% para 81,9%.
Terceiro, dadas essas dificuldades de insero no mercado de trabalho, pelo menos no
curto prazo, as polticas de transferncia de renda aparecem como a melhor opo para o combate misria em funo de sua excelente focalizao. O Programa Bolsa Famlia j cumpria
este papel pelo menos em parte, tornando-se, em 2011, a principal fonte de rendimentos dos
extremamente pobres. Naquele momento, sua efetividade s era limitada pelos baixos valores
transferidos e pela existncia de um pequeno nmero de famlias elegveis fora do programa.
O redesenho do programa, desde ento, possivelmente sanou ou minimizou estes problemas,
mas ainda no h dados disponveis para avaliar com preciso.
Quarto, os estratos de renda tornaram-se mais homogneos tanto na escolaridade quanto
em outras dimenses socioeconmicas importantes. As diferenas na composio familiar,
por exemplo, perderam quase toda sua relevncia. O tamanho mdio das famlias mais
pobres diminuiu fortemente, a ponto de domiclios sem crianas passarem a ser mais comuns
entre os extremamente pobres que domiclios com quatro crianas ou mais. A explicao da
pobreza pelo suposto excesso de filhos dos mais pobres passou a ser ainda mais implausvel.
Os estratos tambm ficaram mais parecidos entre si no que diz respeito cor da pessoa de
referncia e ao acesso a servios pblicos e infraestrutura e a bens de consumo durveis,
embora persistam desigualdades significativas nestes casos.
Em alguns desses casos como na educao, cor e composio familiar , e tambm
em outros que no apresentaram mudanas relevantes como a idade e o sexo da pessoa
de referncia , os estratos mais baixos passara a ser quase indistinguveis, o que impe dois
desafios. Por um lado, preciso entender melhor por que pobres e pobres extremos so to
semelhantes nestas caractersticas, mas contrastantes em outras, como insero no mercado
de trabalho e acesso infraestrutura e bens. possvel que a volatilidade de renda ou a distribuio espacial dos estratos sejam elementos explicativos importantes, mas isto precisa ser
mais bem investigado. Por outro lado, h o problema da focalizao das polticas pblicas nos
mais pobres. Dado o custo de coletar informaes mais detalhadas e a crescente incapacidade
de discriminar entre pobres e pobres extremos com base nos indicadores tradicionais, o trade-off
153
entre erros de incluso e erros de excluso se torna mais agudo. Se a prioridade for o fim da
misria, parece mais razovel aceitar explicitamente supostos erros de incluso e investir em
programas com cobertura ampliada.
Quinto, o acesso infraestrutura avanou em ritmo abaixo do esperado, pelo menos se
comparado a outras dimenses, como o acesso a bens de consumo durveis. A universalizao
do acesso energia eltrica foi uma grande conquista; j a oferta de outros servios bsicos rede
geral de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo continua aqum do desejado. A falta de
acesso aflige os mais pobres com mais intensidade, mas no uma carncia exclusiva deles.
REFERNCIAS
CORSEUIL, C. H.; FOGUEL, M. N. Uma sugesto de deflatores para rendas obtidas a
partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: Ipea, 2002. (Texto para
Discusso, n. 897). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/
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FERREIRA, F. H. G.; LANJOUW, P.; NERI, M. A robust poverty profile for Brazil using
multiple data sources. Revista brasileira de economia, v. 57, n. 1, p. 59-92, 2003.
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KAGEYAMA, A.; HOFFMANN, R. Pobreza no Brasil: uma perspectiva multidimensional.
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Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1738.pdf>.
OSORIO, R. G. et al. Perfil da pobreza no Brasil e sua evoluo no perodo 2004-2009.
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OSORIO, R. G.; SOARES, S.; SOUZA, P. H. G. F. Erradicar a pobreza extrema: um
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OSORIO, R. G.; SOUZA, P. H. G. F. O Bolsa Famlia depois do Brasil Carinhoso: uma
anlise do potencial de reduo da pobreza extrema. Braslia: Ipea, 2012. (Nota Tcnica, n.
14). Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias-1/2013/marco/Nota
TecnicaIPEA.pdf>.
154
155
CAPTULO 9
1 INTRODUO
Lanado em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) o resultado da unificao das aes de
transferncia de renda para a populao vulnervel em nvel federal, conjugando esforos dos
trs nveis de governo por meio da criao de uma rede intergovernamental responsvel pela
sua implementao. Tal rede estrutura a coordenao articulada do Programa com diferentes
polticas sociais, sobretudo sade, educao e assistncia social.
O PBF prioriza famlias em situao de extrema pobreza e pobreza, com renda mensal
per capita de at R$140,00, para o recebimento da transferncia monetria por meio da sua
incluso na base de dados do Cadastro nico. O valor do benefcio definido de acordo
com a composio familiar e respectiva renda per capita. Atualmente, o programa conta com
quatro tipos de benefcios.1
Este texto tem por objetivo traar o perfil socioeconmico dos beneficirios do Programa
Bolsa Famlia a partir da anlise das informaes do Cadastro nico para Programas Sociais do
Governo Federal (Cadnico) e est organizado em seis partes.
A seo a seguir visa contextualizar a fonte dos dados utilizados o Cadnico por meio
de uma sntese da sua origem e trajetria, bem como das caractersticas relevantes relativas ao
seu funcionamento enquanto principal instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de baixa renda.
Na seo trs, apresenta-se a metodologia utilizada na extrao e no manuseio dos dados
que so analisados entre a terceira e a quinta sees. Na quarta seo, o foco de anlise so as
famlias; na quinta, os domiclios do Programa Bolsa Famlia; e na sexta, a anlise recai sobre as
1. So eles: i) Benefcio Bsico: o valor repassado mensalmente de R$ 70,00 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 70,00 per
capita, mesmo no tendo crianas, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes. ii) Benefcio Varivel: o valor de R$ 32,00 e concedido s famlias
com renda mensal de at R$ 140,00 per capita, desde que tenham crianas, adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia
pode receber at cinco Benefcios Variveis, ou seja, at R$ 160,00. iii) Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ): concedido valor de R$
38,00 a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois BVJs. iv) Benefcio
para Superao da Extrema Pobreza (BSP): pago s famlias, que mesmo recebendo os benefcios financeiros do PBF continuam em situao de
pobreza extrema (renda per capita mensal de at R$ 70,00). O valor do benefcio correspondente ao necessrio para que a famlia supere os R$
70,00 mensais por pessoa.
pessoas beneficirias do PBF em 2013. Na ltima seo, apresenta-se um breve histrico comparativo com a evoluo dos principais indicadores abordados, de modo a identificar as tendncias
mais relevantes no perodo entre 2007 e 2013 e ressaltar a importncia da compreenso e ao da
poltica pblica sobre as questes complexas que se relacionam com a pobreza no Brasil.
2 ORIGEM E TRAJETRIA DO CADASTRO NICO
A partir da unificao dos programas de transferncia de renda no Programa Bolsa Famlia
(PBF) em 2003, o Cadnico passou a ser o instrumento utilizado para a seleo e focalizao de
seus beneficirios. Todas as informaes sobre as famlias beneficirias, perfil socioeconmico,
acesso a servios e principais vulnerabilidades das famlias, so oriundas do Cadnico.
Desta forma, traar o perfil das famlias beneficirias requer a compreenso do que o Cadnico
e como foi sua trajetria no sentido de qualificar progressivamente as informaes sobre as
famlias pobres e assegurar a boa focalizao do PBF.
O Cadnico foi criado em 2001 para ser uma ferramenta de identificao dos beneficirios
de baixa renda2 dos programas do governo federal. A gesto do sistema operacional do Cadnico
sempre esteve sob responsabilidade da Caixa Econmica Federal (Agente Operador). J a incluso
das informaes no sistema (coleta das informaes e processos de atualizao) sempre ocorreu
de forma descentralizada, sendo executada pelos municpios. A gesto e coordenao estratgica
sempre estiveram atreladas ao ministrio que estivesse, na ocasio, a cargo da poltica de assistncia
social , desde 2004 sob responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).3
A atuao do MDS na coordenao das atribuies da Caixa Econmica Federal
(sistema operacional, capacitao para uso do sistema e disponibilizao das informaes
cadastrais), assim como no processo de cadastramento realizado pelos municpios e na gesto da informao cadastral foi gradativamente se aperfeioando no perodo 2004/2013.
Ao longo deste processo, a parceria dos trs nveis de governo e da Caixa possibilitou a
consolidao do que hoje se constitui numa das maiores e mais fidedignas bases de dados
relativas populao de baixa renda do mundo.
Sobretudo, a partir de 2005, observa-se um processo de rpida expanso e qualificao
das informaes do Cadnico, que foi possvel, principalmente, em funo do interesse das
famlias no Programa Bolsa Famlia e pela existncia de uma rede de cadastramento nos municpios. Tal rede foi se estruturando com a expanso dos programas de transferncia de renda
para a populao de baixa renda na ltima dcada, e se consolidou com os repasses de recursos
financeiros, iniciados em 2005 pela gesto federal.
2. Pela regulamentao do Cadnico (Decreto no 6.135/2007), entende-se como de baixa renda as famlias com renda familiar mensal per capita
de at meio salrio mnimo ou a famlia que possua renda familiar mensal de at trs salrios mnimos.
3. Em 2001, quando foi criado o Cadnico era de responsabilidade da Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas). Em 2003, com a criao do
Ministrio da Assistncia Social (MAS), sua gesto foi transferida para este rgo. Em 2004, aps a unificao dos programas de transferncia de renda
e criao do MDS, passou a ser responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), mesma secretaria responsvel pelo PBF.
158
159
O cadastro possibilita a constituio de um mapa detalhado e atualizado da pobreza brasileira, com informaes sobre as principais caractersticas socioeconmicas das famlias e de
cada um de seus integrantes, bem como aspectos relacionados ao acesso a servios pblicos.
A utilizao do Cadnico como instrumento de formulao e planejamento de polticas
para as famlias pobres e como ferramenta essencial para promover a oferta integrada de aes,
bens e servios a essa populao ganhou destaque com o lanamento do Plano Brasil Sem
Misria (BSM) em 2011.
Nessa perspectiva, o Cadnico, que teve sua expanso e consolidao ancorada na
trajetria de expanso do PBF, em 2011 ampliou sua utilizao para mais de dezoito programas do governo federal (Minha Casa Minha Vida, Programa Bolsa Verde, Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego PRONATEC, Tarifa Social de Energia
Eltrica, Telefone Popular, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, entre outros),5
constituindo-se na porta de entrada para o acesso boa parte das polticas sociais brasileiras,
justamente aquelas voltadas para a parcela da populao historicamente com menor
visibilidade para a poltica pblica.
Em fevereiro de 2013, havia 25,3 milhes de famlias no Cadnico, sendo 23 milhes
(91,0%) com perfil de renda familiar per capita de at meio salrio mnimo,6 faixa de renda em
que se insere seu pblico prioritrio. No grfico 1, possvel visualizar a evoluo do nmero
de cadastros desde o perodo em que se consolidou o processo de atualizao cadastral.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de famlias com renda familiar per capita de at meio salrio mnimo no Cadnico
(Em milhes)
25,0
23,0
22,1
20,2
20,0
15,8
15,0
16,7
18,0
18,7
14,3
10,0
5,0
0,0
Famlias cadastradas Perfil Cadnico
Out./06
Set./07
Set./08
Set./09
Jun./10
Set./11
Ago./12
Fev./13
Fonte: SENARC/MDS.
5. Sobre estes programas, consultar as informaes disponveis no site do MDS: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/programasusuarios/politicas-e-programas>.
6. De acordo com o Decreto no 6.135/2007, so cadastradas prioritariamente famlias com renda familiar per capita de meio salrio mnimo (SM)
ou at 3 SMs no total. Podem ser tambm cadastradas famlias acima deste perfil de renda, desde que estejam vinculadas a algum programa ou
poltica social.
160
161
por um expressivo processo de incluso e atualizao cadastral nos anos de 2005 e 2006. Os
anos entre 2007 e 2013 apresentam menor comparabilidade de dados pelos sucessivos e profundos aprimoramentos de conceitos, instrumentos e sistemas j citados.
Antes de se passar leitura do perfil das famlias, na seo seguinte, preciso recordar
algumas caractersticas prprias natureza do Cadnico, a fim de que os dados sejam interpretados corretamente. Primeiro, esta uma fonte de dados administrativa, de carter longitudinal, alimentada diariamente pelos municpios brasileiros e com regra de atualizao bianual.
Ainda, por ser utilizado por programas de combate e superao da pobreza, as famlias tendem
a buscar o cadastramento justamente nos perodos em que enfrentam maiores dificuldades
socioeconmicas. Essas caractersticas fazem com que quaisquer comparaes dos dados do
Cadnico com pesquisas transversais, tais como o Censo, no sejam triviais, principalmente
de variveis sujeitas a maiores instabilidades entre a populao de baixa renda, como o caso,
por exemplo, da participao no mercado de trabalho.
4 PERFIL DAS FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA
Em maro de 2013, havia no PBF 13.872.243 famlias, as quais receberam, naquele ms, um
benefcio mdio de R$ 149,71. Estas famlias eram compostas, em mdia, por 3,6 pessoas.
Conforme o grfico 2, a maior parte dessas famlias (50,2%) residia no Nordeste do pas,
seguida pela regio Sudeste, com 25,4%. Assim, as duas regies juntas so responsveis por
trs quartos das famlias do PBF.
GRFICO 2
Distribuio das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia do (PBF) por grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
7,5
5,4
25,3
50,4
11,4
Centro-Oeste
Nordeste
162
Norte
Sudeste
Sul
A desigualdade de renda no pas est intimamente associada desigualdade regional evidenciada no mapa 1. A populao dos estados do Nordeste tem maior proporo de famlias no Programa
Bolsa Famlia que os estados do Sul e Sudeste. No Maranho, 57,0% dos domiclios recebem transferncias do Programa enquanto apenas 7,3% dos domiclios de Santa Catarina participam do PBF.
MAPA 1
Famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia entre o total de domiclios apurados pelo Censo 2010,
segundo Unidade da Federao (maro de 2013)
(Em % do total de domiclios)
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadnico (SENARC/MDS) de fevereiro de 2013 e do Censo 2010 (IBGE).
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
(nota do Editorial).
163
(baixa renda).10 Como era de se esperar, nas regies mais ricas do pas Sudeste, Sul e CentroOeste , a distribuio dos beneficirios bastante distinta daquela observada no Nordeste e no
Norte. Enquanto h menor participao de beneficirios extremamente pobres no Sul (54,0%),
no Nordeste, 82,2% dos beneficirios extremamente pobre.
TABELA 1
Famlias beneficirias do PBF por faixa de renda, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Extrema pobreza
72,4
78,1
82,2
59,5
54,0
56,1
Pobreza
20,5
16,8
12,9
30,8
33,9
32,3
7,1
5,0
5,0
9,7
12,1
11,6
Baixa renda
Sul
Centro-Oeste
Quanto aos arranjos familiares dos beneficirios do PBF, verifica-se, na tabela 2, que
a maior parte se constitui como monoparental feminino (42,2%), seguido por casal com
filhos (37,6%). Em alguma medida esta expressividade dos arranjos monoparentais femininos pode indicar estratgias de sobrevivncia das famlias mais vulnerveis, mas expressa
tambm o fenmeno de incremento na participao de mulheres com filhos e sem cnjuge
entre as famlias brasileiras.
TABELA 2
Famlias beneficirias por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
4,8
1,9
5,9
4,6
4,2
3,1
Monoparental feminino
42,2
44,9
39
46,8
41,4
46,7
Monoparental masculino
1,6
2,8
1,7
1,1
1,3
1,5
S casal
2,9
1,5
4,1
1,8
2,0
1,7
Arranjo familiar
Unipessoal
37,6
37,9
39,1
34,3
40,5
34,7
2,7
2,9
2,6
2,6
3,0
2,8
4,7
4,1
4,1
5,8
4,7
5,5
0,1
0,2
0,1
0,1
0,1
0,2
Outros
3,3
3,8
3,4
2,9
2,8
3,9
As regies Sudeste, Centro-Oeste e Norte chamam a ateno por causa da maior proporo de famlias monoparentais femininas (46,8%, 46,7% e 44,9%, respectivamente).
Tais percentuais indicam que as famlias com este tipo de arranjo familiar em que a me
10. Apesar da linha de pobreza do Programa Bolsa Famlia ser de R$ 140,00, a chamada regra de permanncia, estabelecida pela Portaria GM/MDS
no 617, de 11 de agosto de 2010, assegura a permanncia da famlia por um prazo mnimo de dois anos desde que sua renda se mantenha abaixo
de meio salrio mnimo (R$ 339,00 atualmente).
164
a nica provedora de recursos, conciliando trabalho externo, atividades domsticas e cuidados com os filhos correspondem maior parte das famlias do PBF e, a princpio, devem
ser objeto de ateno especial do poder pblico.
A tabela 3 adiciona outros elementos para a anlise das composies familiares e seu
grau de vulnerabilidade.11
TABELA 3
Mdia de idade dos responsveis familiares, por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em nmero de anos)
Composio familiar
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Unipessoal
48,6
48,0
47,2
51,1
51,2
51,6
Monoparental feminino
35,1
34,0
35,4
35,2
35,5
34,3
Monoparental masculino
42,4
41,5
42,5
42,5
43,9
42,3
S casal
43,2
43,9
41,7
47,3
47,3
48,8
36,6
35,6
37,0
36,5
36,4
35,3
46,0
46,8
46,7
44,8
44,9
44,6
43,3
43,7
44,6
41,6
42,9
41,8
46,5
47,4
46,2
46,2
48,4
45,9
Outros
48,8
49,3
48,4
47,6
51,1
52,2
Percebe-se, na tabela 3, que a menor idade mdia dos responsveis familiares ocorre nos
arranjos monoparentais femininos. Nestes, a idade mdia de 35,1 anos. Aqui, possvel
haver mulheres em situao de imensa vulnerabilidade na medida em que no podem contar
com outros adultos para a manuteno e o cuidado da famlia. Ao mesmo tempo, as mulheres
mais jovens enfrentam duas distores do mercado de trabalho: as conhecidas barreiras para a
sua entrada colocadas aos jovens em geral e os diferenciais de rendimento frente a um homem
com o mesmo nvel de instruo. Neste sentido, a oferta de servios de creche e de polticas de
emprego e qualificao para estas mulheres de especial importncia para que possam buscar
a promoo da renda familiar.
Constata-se, ainda, que os maiores percentuais de famlias unipessoais12 e casais sem
filhos esto na regio Nordeste. A idade mdia dos responsveis de famlias unipessoais ou
formadas apenas por um casal mais elevada que a idade mdia dos responsveis de famlias
com outros arranjos. Enquanto, nas famlias de casais com filhos, o responsvel, em mdia
com 36,6 anos, aproxima-se da mdia geral (37,8 anos), para as famlias unipessoais, a idade
mdia do responsvel de 48,6 anos, e para os casais sem filhos, de 43,2 anos. Este perfil de
famlias possui uma necessidade de acesso diferenciado a servios sociais bsicos, sobretudo
de sade e assistncia social, do que aquelas compostas por pessoas mais jovens.
11. Para uma anlise detalhada dos arranjos familiares ver anlise de Bartholo e Arajo (2008), disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/
encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1154.pdf>.
12. Embora o termo famlia unipessoal seja incorreto na designao de arranjos familiares, aqui utilizado, pois est assim definido na legislao
que rege o Cadnico. Deve ser entendido como sinnimo de domiclio unipessoal.
165
A anlise do perfil dos responsveis familiares do PBF complementa o perfil das famlias, sendo importante para apurar o seu grau de vulnerabilidade, dado seu papel central no
apenas na administrao dos recursos da famlia, como tambm para a potencial superao
da condio de pobreza. De sada, constata-se que 93,1% dos responsveis familiares so do
sexo feminino, tal como recomenda a regulamentao do programa.
Quanto ao grau de instruo do responsvel familiar, ilustrado na tabela 4, verifica-se que
o nvel de escolaridade baixo. Pouco mais da metade (52,1%) declara ter ensino fundamental
incompleto e 12,1% declaram-se sem instruo. Sob o ponto de vista regional, tal como ocorre
no perfil das pessoas beneficirias do PBF, destaca-se uma importante diversidade regional nos
percentuais de analfabetismo que caracteriza as pessoas sem instruo. O pior indicador o
da regio Nordeste, que apresenta 16,0% de responsveis familiares sem instruo. Isto cerca
de duas vezes o encontrado nas regies Centro-Oeste (8,6%), Sul (7,1%) e Sudeste (6,9%).
A baixa escolaridade afeta fortemente a insero dos responsveis familiares no mercado de
trabalho, restringindo suas possibilidades de acesso a postos que exigem maior qualificao e
oferecem maiores rendimentos.
TABELA 4
Perfil dos responsveis familiares (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em % do total de responsveis familiares)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
De 16 a 17 anos
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
De 18 a 24 anos
9,1
10,9
9,1
8,4
9,4
8,8
De 25 a 34 anos
34,3
38,2
33,1
34,7
32,7
37,7
De 35 a 44 anos
30,4
28,7
29,4
32,5
31,1
32,4
De 45 a 54 anos
17,7
14,6
19,4
16,5
18,5
13,7
De 55 a 64 anos
7,1
6,2
7,8
6,4
6,9
5,7
65 anos ou mais
1,2
1,3
1,2
1,3
1,2
1,6
Sem informao
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Grau de instruo
Brasil
Norte
Nordeste
Sem instruo
12,1
11,5
16,0
6,9
7,1
8,6
Fundamental incompleto
52,1
50,9
50,8
52,8
60,4
52,0
Fundamental completo
9,5
9,3
8,2
11,3
12,1
10,4
Mdio incompleto
7,7
8,4
6,9
8,8
7,5
9,2
12,0
11,9
12,0
13,0
8,0
13,8
0,4
0,4
0,3
0,5
0,5
0,8
Sem informao
6,1
7,6
5,8
6,7
4,5
5,1
Faixa etria
Mdio completo
166
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias (tipo de localidade e construo), segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em % de domiclios)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Urbanas
75,3
74,0
68,1
86,6
79,6
86,6
Rurais
24,6
26,0
31,9
13,2
20,2
13,4
0,1
0,0
0,0
0,2
0,1
0,0
Tipo de localidade
Sem informao
Tipo de construo dos domiclios
Brasil
Norte
Nordeste
Sul
Centro-Oeste
62,4
24,9
66,3
76,5
43,0
66,5
11,5
10,5
10,8
13,3
9,4
15,3
Madeira aparelhada
7,8
36,6
0,4
1,3
35,5
7,5
Taipa revestida
2,6
1,6
4,5
0,4
0,1
0,3
Taipa no revestida
2,8
2,8
4,7
0,1
0,1
0,3
Madeira aproveitada
1,4
5,7
0,3
0,4
5,8
1,5
Sudeste
(Continua)
167
(Continuao)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Palha
0,1
0,5
0,1
0,0
0,0
0,2
Outro material
8,6
13,9
10,5
5,0
2,6
4,2
Sem informao
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
168
TABELA 6
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias por tipo de utilidade pblica, segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em %)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
H gua canalizada
72,4
54,0
66,4
86,2
87,0
82,6
No h gua canalizada
24,7
42,4
31,2
10,9
9,7
13,3
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
gua canalizada
Sem informao
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
65,6
45,4
61,5
78,3
75,6
72,9
Poo ou nascente
21,9
40,6
22,1
15,2
19,1
16,7
Cisterna
2,4
0,7
3,7
0,8
0,1
4,4
Outra forma
7,2
9,8
10,2
2,8
1,9
1,8
Sem informao
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
35,7
8,9
25,6
69,2
38,9
24,7
Fossa sptica
14,9
19,8
16,8
6,2
20,0
20,5
Fossa rudimentar
30,0
44,7
33,3
13,4
29,9
46,5
Vala a cu aberto
6,2
10,8
7,3
3,9
2,8
1,3
0,6
0,6
0,3
1,5
0,5
0,0
Outra forma
1,2
2,8
1,2
0,7
0,7
0,5
Forma de escoamento
Sem informao
11,3
12,5
15,4
Destino do lixo
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
63,8
52,1
55,5
78,6
77,1
77,5
3,1
2,5
2,9
3,8
2,7
2,5
21,6
31,6
27
10,2
14,9
13,1
4,4
2,9
7,3
1,2
0,4
0,6
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
4,3
7,3
4,8
3,2
1,6
2,2
Sem informao
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
coletado diretamente
coletado indiretamente
Forma de iluminao
5,0
7,1
6,5
76,8
63,1
82,2
72,0
76,1
79,1
5,8
3,9
2,0
11,8
10,4
10,2
7,2
12,3
5,8
8,8
6,4
1,9
leo, querosene ou gs
1,8
5,3
2,0
0,4
0,5
0,6
Vela
1,4
3,4
1,4
0,4
0,9
1,6
Outra forma
4,3
8,4
4,1
3,8
2,4
2,4
Sem informao
2,8
3,5
2,4
2,9
3,3
4,1
169
O acesso simultneo aos servios de coleta de lixo direta ou indireta, escoamento sanitrio via rede pblica ou fossa sptica, iluminao eltrica e gua por rede pblica caracteriza
condies ideais de infraestrutura domiciliar, constituindo, portanto indicativo de menor
grau de vulnerabilidade.
De fato, esse um aspecto crtico para as famlias do PBF. Verifica-se, na tabela 7,
que apenas 38,1% delas possuem acesso a todos esses servios e, mesmo na rea urbana,
onde tais servios so mais presentes, apenas 48,9% das famlias beneficirias desfruta do
pacote completo de servios. Novamente, as regies Norte (14,9%) e Nordeste (29,2%)
so as que apresentam as menores propores de famlias com acesso simultneo a esses
quatro itens.
Em situao mais precria ainda esto as famlias do PBF que residem na rea rural, as
quais possuem, de antemo, maiores dificuldades de acesso. A baixa densidade demogrfica, a
princpio, no justifica os investimentos necessrios para estender as redes pblicas e concesses de abastecimento de gua, energia eltrica, coleta de lixo e escoamento sanitrio. Assim,
apenas 5,2% dos domiclios da zona rural possuem acesso simultneo a esses servios. Na
regio Norte, a situao extremamente grave: somente 1,5% das famlias do PBF residentes
na zona rural acessam os quatro servios simultaneamente.
TABELA 7
Domiclios das famlias beneficirias do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede
pblica, coleta de lixo, escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em %)
Servios bsicos simultneos
Brasil
Nordeste
Sudeste
Total
38,1
14,9
29,2
63,5
49,2
37,0
Urbanas
48,9
19,5
40,6
71,7
60,0
42,2
5,2
1,5
4,8
10,2
6,9
3,7
Rurais
Norte
Sul
Centro-Oeste
170
MAPA 2
Domiclios do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo,
escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo Unidade da Federao (maro de 2013)
(Em % de domiclios)
171
A maior parte dos beneficirios do PBF de cor parda (66,7%), seguido da cor
branca (24,8%) e preta (7,0%). Desta forma, quase trs quartos destes beneficirios so
pretos ou pardos.
A anlise regional do perfil das pessoas beneficirias do PBF, ilustrada pela tabela 8,
evidencia alguns contrastes no quesito cor/raa. As regies Norte e Nordeste so as que
possuem maior proporo de pretos ou pardos (88,4% e 83,5% respectivamente), enquanto a regio Sul apresenta o menor percentual (25,0%). De outro lado, a regio Sul
registra 73,4% dos beneficirios de cor branca. J a presena indgena mais importante
nas regies Norte (2,5%) e Centro-Oeste (2,7%), cujos percentuais esto bem acima do
percentual nacional (0,8%).
TABELA 8
Perfil das pessoas beneficirias do PBF (sexo e cor/raa), segundo as grandes regies (fevereiro/2013)
(Em %)
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Masculino
44,5
45,6
45,1
43,0
44,5
43,6
Feminino
55,5
54,4
54,9
57,0
55,5
56,4
Cor/raa
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Branca
24,8
8,5
15,4
36,5
73,4
24,3
Preta
7,0
3,6
6,7
9,9
5,8
5,6
Amarela
0,4
0,3
0,4
0,3
0,2
0,6
66,7
84,8
76,8
52,5
19,2
66,5
Indgena
0,8
2,5
0,4
0,2
0,9
2,7
Sem informao
0,4
0,3
0,4
0,6
0,6
0,4
Sexo
Parda
172
TABELA 9
Perfil das pessoas beneficirias do PBF (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro
de 2013)
(Em %)
Faixa etria
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Ate 6 anos
15,1
16,0
14,2
16,0
15,7
16,0
De 7 a 15 anos
28,0
30,7
26,1
29,4
29,6
30,3
De 16 a 17 anos
5,7
6,1
5,7
5,7
5,7
5,8
De 18 a 24 anos
11,8
12,6
12,6
10,6
10,3
10,5
De 25 a 34 anos
14,4
14,2
15,1
13,7
13,1
14,3
De 35 a 44 anos
12,7
11,0
12,8
13,1
13
13,1
De 45 a 54 anos
7,9
6,0
8,8
7,4
8,4
6,2
De 55 a 64 anos
3,5
2,8
3,9
3,2
3,5
2,8
65 anos ou mais
0,8
0,7
0,8
0,8
0,8
0,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Grau de instruo1
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Sem instruo
15,5
14,6
20,3
8,8
8,5
11,2
Fundamental incompleto
Sem informao
53,5
53,0
51,0
55,8
63,2
54,7
Fundamental completo
8,2
7,9
6,8
10,1
10,6
9,1
Mdio incompleto
6,1
6,8
5,5
7,0
5,8
7,4
10,2
10,0
10,2
11,1
6,9
11,8
0,4
0,4
0,3
0,4
0,4
0,7
Sem informao
6,2
7,4
6,0
6,7
4,5
5,1
Mdio completo
173
truo dos domiclios, verifica-se tambm um aumento nas construes em alvenaria (de
70,0% em 2007 para 76,1% em 2013). Na mesma linha, tambm pelo fato de nas cidades
usualmente haver melhor oferta de servios de infraestrutura domiciliar, identificou-se melhoria nos indicadores de acesso gua (de 64,8% em 2007 para 67,5% em 2013), coleta
de lixo (de 66,3% em 2007 para 68,8% em 2013) e ao escoamento sanitrio (de 52,5% em
2007 para 57,1% em 2013).
TABELA 10
Perfil dos domiclios de famlias beneficirias do PBF (mar. 2007 e fev. 2013)
(Em %)
Tipo de localidade
2007
2013
Urbanas
69,2
75,3
Rurais
30,8
24,6
2007
2013
Com alvenaria
70,0
76,1
Sem alvenaria
30,0
23,9
2007
2013
64,8
67,5
Coleta de lixo
66,3
68,8
52,5
57,1
2007
2013
Masculino
47,0
44,5
Feminino
53,0
55,5
Raa/cor
2007
2013
Branca
30,1
24,9
Preta
8,3
7,0
Parda
60,7
67,0
Amarela
0,4
0,4
Indgena
0,5
0,8
(Continua)
174
(Continuao)
Faixas etrias
2007
2013
0 a 6 anos
10,2
15,1
7 a 15 anos
30,3
28,0
16 a 24 anos
19,1
5,7
25 a 34 anos
14,3
11,8
35 a 44 anos
13,6
14,4
45 a 54 anos
7,6
12,7
55 a 64 anos
3,4
7,9
65 anos ou mais
1,4
3,5
De forma geral, as tabelas acima indicam que tem se acentuado as caractersticas de predominncia urbana, feminina, de cor parda e de predominncia de crianas e adolescentes
no perfil dos beneficirios do Programa.
No que tange os responsveis familiares, a tabela 12 indica uma reduo importante do
percentual de analfabetos, passando de 17,3% em 2007 para 12,1% em 2013. Destaca-se
tambm o aumento de responsveis com Ensino Mdio, que passou de 13,2% em 2007 para
19,8% em 2013. Isto reflete uma ntida tendncia no sentido da maior escolarizao desse
pblico, motivada, dentre outros fatores, pelo crescente nvel de escolarizao no Brasil e
possivelmente reforada com a criao, em 2008, do benefcio especfico destinado aos adolescentes do Bolsa Famlia de 16 e 17 anos que frequentam a escola.
Sob o aspecto da faixa etria, verificamos o aumento proporcional de responsveis familiares mais jovens, sobretudo na faixa de 16 a 24 anos, passando de 6,7% em 2007 para 9,2%
em 2013. No sentido inverso, verifica-se um decrscimo tambm proporcional no percentual
de beneficirios entre 35 e 44 anos, que passou de 33,4% em 2007 para 30,4% em 2013.
TABELA 12
2007
2013
Masculino
7,9
6,9
Feminino
92,1
93,1
Escolaridade
2007
2013
Analfabeto
17,3
12,1
Ensino fundamental
69,2
61,6
Ensino mdio
13,2
19,8
Faixas etrias
2007
2013
16 a 24 anos
6,7
9,2
25 a 34 anos
32,6
34,3
35 a 44 anos
33,4
30,4
45 a 54 anos
17,7
17,7
55 a 64 anos
7,2
7,1
65 anos ou mais
2,3
1,2
175
A anlise do perfil das famlias do PBF leva ao entendimento de que ainda existem
importantes vulnerabilidades em relao populao em geral, mas aponta para uma melhoria
igualmente importante nas condies de vida em termos de acesso a servios de infraestrutura
domiciliar e escolaridade.
A identificao da presena de vulnerabilidades em diversas dimenses das condies
de vida das famlias beneficirias do PBF se, por um lado, reafirma a boa focalizao do
programa e o papel do Cadnico como ferramenta de identificao das famlias de baixa
renda, revela, por outro lado, desafios a serem enfrentados para a superao da pobreza.
O aprofundamento da compreenso sobre a realidade socioeconmica da populao brasileira
mais pobre explicita a existncia de questes raciais, de gnero, relacionadas escolaridade
e ao acesso a servios de infraestrutura domiciliar a serem trabalhadas pela implementao
de aes intersetoriais em todas as esferas federativas. Neste sentido, destacam-se as aes no
mbito do Plano Brasil Sem Misria, voltadas para a transferncia de renda, acesso a servios
e incluso produtiva da parcela mais pobre da populao.
REFERNCIAS
BARTHOLO, L.; ARAJO, L. R. C. Em busca das famlias reconstitudas: mapeamento
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Braslia: IPC, 2010 (IPC Working Paper Series, n. 71). Disponvel em: <http://www.ipcundp.org/pub/IPCWorkingPaper71.pdf>.
177
CAPTULO 10
1 INTRODUO
Os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado impactos importantes
nas condies de vida da populao brasileira nas ltimas duas dcadas e, particularmente, nos
ltimos dez anos. De um patamar, nos anos 1980, de gastos em polticas sociais da ordem de
13% do produto interno bruto (PIB), mais recentemente, o pas passou a investir um montante
de quase 25% do PIB na rea social, somados os recursos do governo federal, dos estados e
dos municpios. Este investimento consequncia da implementao das aes e direitos
sociais inscritos na Constituio de 1988 e da priorizao da agenda de combate pobreza,
desigualdade e s iniquidades que, historicamente, afetaram diversos segmentos populacionais.
Entre 1995 e 2009, o gasto federal social per capita teria duplicado, em valores reais, passando
de cerca de R$ 1.400,00 para R$ 2.800,00 por habitante (Castro et al., 2011). Neste perodo,
tem-se observado, particularmente na esfera federal, mas tambm com repercusso ou
induo em estados e municpios, um movimento sistemtico de ampliao do escopo e da
escala dos programas e aes em educao, sade, trabalho, habitao, previdncia social e
desenvolvimento social (Castro, 2011).
Os efeitos desse volume de recursos na estruturao e fortalecimento de programas
sociais tm se revelado por diversas pesquisas e estudos, que apontam a forte queda da pobreza,
da mortalidade infantil e da desigualdade, bem como o aumento da renda, do nvel educacional, do emprego e do consumo de alimentos e bens durveis no pas. Observadas em todas
as regies e segmentos populacionais, estas tendncias tm sido particularmente intensas nas
reas e estratos mais pobres. De fato, a comparao de resultados dos censos demogrficos
2000 e 2010 revela que a extrema pobreza caiu 40% na zona rural e 37% no Nordeste.
A mortalidade infantil diminuiu mais de 55% no Nordeste e 49% entre famlias em extrema
pobreza (Martignoni, 2012).
Se fato que a melhoria das condies de vida nos ltimos dez anos deve-se aos efeitos
do fortalecimento desse conjunto de polticas sociais assim como da recuperao da dinmica econmica e da poltica de valorizao do salrio mnimo , no h como negar que
a intensidade da queda da pobreza e os avanos sociais nas reas mais pobres decorreu, em boa
medida, pela expanso da cobertura dos programas e aes das polticas de desenvolvimento social
e combate fome no pas ao longo do perodo, em especial, do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Com uma estratgia de expanso focalizada nas regies mais pobres; com critrios de priorizao de famlias em situao de maior vulnerabilidade social; com desenho programtico
vinculando transferncia de renda e cumprimento de condicionalidades pelas famlias na
educao, sade e assistncia social; e com os decorrentes efeitos da ampliao da oferta de
servios e equipamentos pblicos destas reas programticas nas regies mais desassistidas,
era de se esperar mudanas sociais expressivas entre os segmentos populacionais e territrios
historicamente mais pobres do pas.
Este captulo traz evidncias empricas adicionais acerca dos efeitos do programa sobre
aspectos educacionais, sade, trabalho, consumo e autonomia da mulher a partir de pesquisa
desenhada com o objetivo de captar impactos especficos e atribuveis do Bolsa Famlia. Trata-se
da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia AIBF II (Brasil, 2012), realizada em
2009, seguindo o desenho da primeira rodada de coleta de dados em 2005 (Brasil, 2007).
A segunda seo, a seguir, apresenta a referida pesquisa; a seo 3 discorre sobre os impactos
verificados nas diferentes dimenses analisadas, a partir do modelo de interveno do programa.
Nas consideraes finais, aponta-se brevemente a agenda de novos estudos avaliativos que
possam contribuir para continuidade do aprimoramento do Bolsa Famlia e sua articulao
com demais programas sociais no pas.
2 A PESQUISA AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II: ASPECTOS
METODOLGICOS
A avaliao de impacto um dos diversos formatos de pesquisas de avaliao de resultados
de programas e projetos sociais, desenhada de forma a mensurar efeitos socioeconmicos
especficos e atribuveis a estas aes, isto , os impactos da interveno social realizada sobre seu
pblico-alvo. Aplica-se em situaes em que o programa social encontra-se em estgio avanado
de implementao, quando os problemas tpicos de coordenao, implantao e redesenho de
aes e atividades j foram superados e, portanto, cabe realizar uma investigao mais especfica
dos efeitos concretos da interveno idealizada para mitigar ou equacionar uma questo social
especfica, para fins de avaliao de mrito, continuidade ou redesenho. No , contudo, como
querem algumas comunidades de avaliadores, o mtodo mais legtimo, cientfico ou, ainda,
o padro-ouro de avaliao de programas. Os conflitos ticos e restries operacionais na sua
efetiva conduo j apontariam para a limitao do uso de tal abordagem no mundo real da
avaliao de programas pblicos (Jannuzzi, 2011). Mas a complexidade da realidade social
e da operao dos programas que tem mostrado a necessidade de abordagens metodolgicas
mais eclticas para responder s necessidades de informao de gestores na gesto e deciso
quanto aos programas sociais.
Enquanto mtodo de pesquisa, a avaliao de impacto busca investigar a estrutura e
intensidade de causalidade entre variveis dependentes e seus fatores determinantes, buscando
simular as caractersticas que conferem a validade interna da pesquisa experimental das
cincias naturais, isolando e eliminando as contribuies de possveis fatores externos
180
181
edio, conduzida pelo consrcio formado pelo International Food Policy Research Institute
(IFPRI) com o Instituto Datamtrica, assim permanecendo at o presente momento.2
Com relao pesquisa de 2009, que interessa destacar neste texto, a amostra abrangeu
269 municpios em todo o pas, tendo coletado efetivamente informaes de pouco mais
de 11 mil domiclios. Entre estes, para 10.369 domiclios, foi possvel identificar precisamente a existncia ou no de beneficirios do PBF nas duas rodadas da pesquisa (tabela 1).
No perodo, como era de se esperar, aumenta o nmero de famlias beneficirias e das inscritas
no Cadnico, indicando o forte momento de expanso do programa a partir de 2006.
TABELA 1
Distribuio dos domiclios investigados pela Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a Rodada
(AIBF II), segundo condio na 1a rodada (AIBF I)
Condio de recebimento do benefcio
Beneficirios do Bolsa Famlia
AIBF I
(2005)
AIBF II (2009)
Beneficirios do Bolsa
Famlia
No beneficirios do
Bolsa Famlia
Total
1.844
929
2.773
1.121
1.352
2.473
1.707
3.416
5.123
Total
4.672
5.697
10.369
Obs.: a AIBF II encontrou 11.423 domiclios dos 15.426 entrevistados em 2005. Nesta tabela no constam os 1.064 domiclios que no
pertencem aos grupos analisados na rodada de 2009.
2. Tal fato implica que a Sagi no dispe da base identificada da pesquisa, mas apenas as instituies que realizaram as pesquisas de campo.
182
QUADRO 1
AIBF
I
AIBF
II
Domiclio
Moradores
Antropometria
Dados gerais
Frequncia/ausncia escolar
Alimentao escolar
Gastos
Blocos
Caractersticas gerais
Educao
Sade
Gastos coletivos
X
X
Gravidez e pr-natal
Agentes de sade
Sade da criana
Condio de atividade
Ocupao
Dados gerais
Despesas gerais
Alimentos e bebidas
Propriedades
Gerais
Tomada de decises
Alocao do tempo
X
X
183
184
185
constataram que, no perodo: dobrou o nmero de municpios com maior cobertura vacinal;
houve reduo em 47% na proporo de mulheres sem atendimento pr-natal antes do parto;
e houve reduo em 16% na taxa de admisso hospitalar de crianas menores de 5 anos, pela
diminuio significativa dos casos de internao por diarreia, desnutrio e infeces respiratrias.
Os autores apontam, ainda, que estes efeitos so majorados quando o PBF associado aos
servios assistenciais bsicos de sade, como o que ofertado pela estratgia do Programa Sade
da Famlia (PSF). O PSF, por um lado, traz o servio de sade preventiva para mais prximo
da populao pobre e, por outro, atua na proviso dos servios necessrios ao cumprimento das
condicionalidades de sade do PBF: cuidados pr e ps-natal, atividades educativas nas reas de
sade e nutrio, vacinao e acompanhamento do desenvolvimento infantil.
Corroborando os resultados de extensa reviso, realizada pelo Ipea (Oliveira e Soares,
2012), de 24 estudos elaborados por autores nacionais e internacionais sobre a relao entre
Bolsa Famlia e oferta de trabalho, a pesquisa AIBF II demonstra que o programa no provoca
efeito desmobilizador de beneficirios no mercado laboral, seja em termos de ocupao,
procura de emprego ou jornada de trabalho. Chefes de famlias beneficirias, de 30 a 55 anos
de idade, apresentam nvel de atividade, ocupao e jornada muito prximos aos de chefes de
nvel socioeconmico equivalente. Estudo tcnico realizado no MDS, com dados do Censo
Demogrfico 2010, sobre a participao masculina no mercado de trabalho, de beneficirios
ou no do programa, aponta no mesmo sentido (Sousa, 2012). O suposto efeito preguia
do programa seria, pois, mais mito que realidade. Considerando as diferentes situaes e atributos que afetam a situao de insero no mercado de trabalho idade, condio de chefia
familiar, gnero e maternidade , no h diferena entre beneficirios e pessoas no beneficirias
com renda equivalente.
Com relao participao feminina, a pesquisa revela que as mulheres beneficirias
apresentam menor taxa de ocupao que as no beneficirias, embora estejam sujeitas
a risco maior de desemprego e levem mais tempo para conseguir trabalho. A pesquisa
apontou evidncias tambm que, poca de sua realizao, no segundo semestre de
2009, mulheres beneficirias tenderiam a ajustar sua carga semanal de trabalho s custas da
formalizao do vnculo, por opo de buscar trabalho com jornada menor ou desconhecimento da compatibilidade entre ter carteira assinada e ser beneficiria do PBF. Como os
demais achados do estudo, estas evidncias precisam continuar a ser investigadas, sobretudo,
considerando a continuidade do dinamismo do emprego e de sua formalizao em todo o
pas e segmentos populacionais.
De fato, anlises de pesquisadores brasileiros vm demonstrando que h um ganho de
participao no mercado de trabalho para os beneficirios adultos, sobretudo mulheres.
Em estudo realizado na UFMG, os pesquisadores estimam uma participao 2,6 p.p. maior
como efeito do programa, sendo que este efeito 4,5 p.p. maior para mulheres quando comparado aos homens (Oliveira et al. 2007). Em trabalho apresentado em Encontro Nacional
de Economia em 2008, outro pesquisador estimou um aumento de 5,6% na participao das
mes no mercado de trabalho e um aumento de 1,6 hora trabalhada por semana quando a
famlia recebe benefcio do PBF (Tavares, 2008).
186
187
4 CONSIDERAES FINAIS
Os resultados aqui apresentados contribuem, certamente, para trazer evidncias concretas
para o debate acalorado e muitas vezes, pouco informado, sobre mritos, vieses, efeitos positivos e externalidades do Programa Bolsa Famlia, nos meios de comunicao e na academia
(Bichir, 2010). O fato que o programa tem produzido impactos significativos no bem-estar
de seus beneficirios e, por extenso, por seu tamanho e caractersticas, sobre a populao
brasileira em geral. Como todo programa pblico operado a seis mos Unio, estados e
municpios , h certamente aprimoramentos a fazer, inovaes a testar e implementar. por
isto que importante continuar investigando sua operao, seus efeitos e suas dificuldades,
como o MDS faz com o Bolsa Famlia e seus outros programas e aes, por meio da Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi).
Como se procurou demonstrar, os resultados da pesquisa AIBF II vm ao encontro de
farta evidncia produzida por outros estudos no pas e fora dele. De fato, o PBF talvez seja
o programa social brasileiro mais analisado por diferentes pesquisadores nos ltimos anos.
Por meio de diferentes estratgias de pesquisa quantitativas, qualitativa, participativas
e quasi-experimentais e fontes de informao censos demogrficos, PNADs, POFs,
pesquisas quasi-experimentais, Cadnico, registros de programas, cartas e depoimentos
de beneficirios , o programa vem sendo analisado sob os mais variados aspectos. Investigam-se os
efeitos do programa na escolarizao, desempenho escolar, sade, consumo familiar, nutrio e
desenvolvimento infantil, insero e procura no mercado de trabalho, relaes de gnero e at
sobre dimenses sobre as quais, por seu desenho, no se poderia inferir antecipadamente algum
efeito positivo ou negativo, como na reduo da violncia juvenil, para citar um exemplo.
revelador do interesse investigativo suscitado pelo Bolsa Famlia o fato de que h, no
Cadastro Nacional de Pesquisadores do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq) a Plataforma Lattes ,5 um total de quase 7 mil pesquisadores com
temas de pesquisa associados ao programa, dos quais metade so pesquisadores doutores, 810
deles realizando pesquisa com mrito cientfico reconhecido antecipadamente por comits de
avaliao do CNPq (projetos financiados com Bolsa de Produtividade Cientfica). Tambm
revelador do interesse acadmico pelo programa o registro bianual de trabalhos publicados
ou apresentados por pesquisadores vinculados ao Diretrio de Grupos de Pesquisa do CNPq.
A produo acadmica vem crescendo vertiginosamente desde 2006, totalizando, no perodo
de 2004 a 2010, um conjunto de 799 estudos e pesquisas.
O PBF tambm objeto de pesquisa de numerosa comunidade cientfica internacional,
incluindo universidades americanas, europeias e tambm da Amrica Latina, da frica, da
China e da ndia. Instituies multilaterais como o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal),
5. Disponvel em: <http://lattes.cnpq.br/>.
188
189
uma terceira rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia ou, ainda melhor,
uma avaliao de mais longo prazo do programa e dos efeitos combinados com outros programas do MDS, com as inovaes introduzidas em 2011 para erradicao da extrema pobreza,
em que os grupos comparativos de interesse sejam tipologias de beneficirios segundo perfis
de vulnerabilidade social, tempo de permanncia ou gerao no programa.8
Por fim, mas no menos importante, oportuno registrar que a investigao de outros
componentes das polticas de desenvolvimento social e combate fome, como os programas
e servios da assistncia social e aes e produtos da segurana alimentar e nutricional, no
parece ter tido, contudo, a mesma cobertura analtica que o Bolsa Famlia tem despertado.
Se fato que determinados aspectos da implementao e os resultados destes esforos tm
sido cobertos pelas pesquisas e estudos da Sagi,9 h, certamente, muito por desvendar acerca
da contribuio especfica e complementar destas polticas para a melhoria das condies de
vida dos segmentos mais vulnerveis da populao brasileira nos ltimos dez anos.
REFERNCIAS
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8. Previa-se realizar, em 2013, uma terceira rodada da AIBF, esforo este redirecionado para demandas substancialmente mais relevantes para
entendimento de efeitos especficos do programas por meio de outras estratgias de pesquisa e pela necessidade de aprofundar o conhecimento da
dinmica estrutural da pobreza por meio de Pesquisa Painel Longitudinal de Famlias em situao de Pobreza. Ver Sousa (2012).
9. Vide conjunto de mais de 130 pesquisas e estudos avaliativos j realizados at ameados de 2013 pela Secretaria no Portal SAGI j mencionado.
190
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191
192
CAPTULO 11
1 INTRODUO
Os gastos sociais do governo, em especial as transferncias de Previdncia e Assistncia,
tm recebido grande ateno nos ltimos anos. Por um lado, as discusses de cunho fiscais
destacam o crescimento destas transferncias tanto em valores reais quanto em percentual
do produto interno bruto (PIB) como motor do aumento dos gastos correntes do Estado
(Santos, 2010; Ribeiro, 2010). Por outro, h consenso acerca da importncia das transferncias
sociais principalmente do Programa Bolsa Famlia para a reduo da pobreza e da
desigualdade (Soares et al., 2009; Soares et al., 2010; Hoffmann, neste volume).
Apesar da importncia das transferncias, seus efeitos macroeconmicos sobre o consumo
e a produo no foram estudados com a devida profundidade. Afinal, as transferncias
sociais representam uma fonte de rendimento das famlias que utilizada na aquisio de
bens e servios, no pagamento de impostos e contribuies e retida sob a forma de poupana.
Tais transferncias entram assim no fluxo circular da renda, onde o impulso dado s despesas
de consumo das famlias estimula a produo dos setores de atividades, que, por sua vez,
incrementa o lucro das empresas e a remunerao do trabalho, retornando para as famlias e
reiniciando o ciclo econmico.
Nesse processo, a transferncia inicial de recursos pode beneficiar tambm outros tipos de
famlias, especialmente aquelas com trabalhadores ocupados nos setores que possuem maior
peso na estrutura de consumo das famlias que receberam a transferncia inicial. Assim, anlises
feitas exclusivamente a partir de pesquisas domiciliares limitam-se aos aspectos estticos das
transferncias, ignorando seus possveis efeitos multiplicadores.
Pesquisas realizadas para o Brasil a partir do estudo do fluxo circular da renda em geral
utilizam uma desagregao limitada dos diferentes tipos de famlias e/ou no discriminam
com detalhe as diferentes fontes de rendimentos (Zylberberg, 2008; Azzoni et al., 2007; Cury
e Leme, 2007; Grij, 2006; Mostafa, Souza e Vaz, 2010). Em vrios trabalhos, o foco dado
para os efeitos regionais e redistributivos das transferncias, com pouca nfase nos efeitos
sobre a renda e o consumo. Por fim, as ltimas pesquisas disponveis utilizam uma estrutura
desatualizada do consumo e da distribuio de rendimentos das famlias, baseando-se nos
194
QUADRO 1
Produtos Atividades
Produtos
Atividades
Trabalho
Fatores
Capital
Renda de
propriedade
Empresas
Governo
Conta
corrente Famlias
ISFL
Capital
Resto do mundo
Conta corrente
Renda de
propriedade Empresas Governo Famlias
Cg
Ch
Resto do
mundo
X
Capital
ISFL
Co
V
L
K
Tv
Lx
Ke
Kg
Kh
Ko
Ta
Lh
Ph
Po
Lm
Pe
Pg
Ee
Eg
Eh
Eo
Se
Ge
Gg
Gh
Go
Sg
Gm
Pm
Px
He
Hg
Hh
Ho
Sh
Hm
Og
Gx
Hx
So
Kk
Sw
Sx
QUADRO 2
Fatores
Trabalho
Conta corrente
Renda de
propriedade Empresas Governo Famlias
Capital
Capital
ISFL
Resto do
mundo
2.686.362
5.480.741
Trabalho
1.412.999
1,345
Capital
1.336.268
18.165
820.552
445.025
45.112
46.150
1.414.217
360.847
Atividades
Fatores
Atividades
Renda de
propriedade
Empresas
Governo
Conta
corrente Famlias
ISFL
Capital
Resto do mundo
159.426 101.267
355.653
1.103
66.929
208.845 254.493
473.087
196
123
468.165
190.415
69.814 485.377
1.900
9,312
1.401
4.984
18.413
11.993
7.784
432.086
-68.721
146.743
5.150
38.747
2.256
127
83.459
519
2.234
0 -60.332
9.837
195
Conta capital
Transferncia
Efeito direto
Efeitos indiretos
Renda das
famlias
Poupana
Impostos diretos
Governo
Consumo
Produo
Renda de
fatores
Impostos indiretos
Importao de bens e servios
196
Resto do
mundo
197
3 METODOLOGIA
3.1 Dados
A fonte inicial de informao para a construo da MCS agregada foram as publicaes completas pelo IBGE do Sistema de Contas Nacionais referentes a 2009, em especial as Contas
Econmicas Integradas e as Tabelas de Recursos e Usos. Estas tabelas contm informaes
de produo, remunerao de fatores, tributos indiretos, consumo intermedirio e dos componentes da demanda final. A partir dessa publicao, possvel obter tambm a poupana
bruta dos setores institucionais, as transferncias de capital entre o pas e o resto do mundo e
as transferncias correntes entre governo, empresas, famlias, instituies sem fins lucrativos
(ISFL) e o resto do mundo. Entre estas transferncias correntes esto os tributos diretos sobre
a renda e o patrimnio, os benefcios previdencirios e assistenciais pagos pelo governo s
famlias etc. Para a construo da MCS de 2009, utilizou-se a maior desagregao possvel de
ser obtida a partir dos dados pblicos das Contas Nacionais (110 produtos e 56 atividades).
Os dados foram complementados com informaes de publicaes e registros administrativos do governo para separar o montante destinado para cada tipo de transferncia
(tabela 1). Os efeitos multiplicadores foram calculados para sete transferncias: os benefcios
do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), dos Regimes Prprios de Previdncia Social
(RPPS), do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do
Seguro Desemprego, do Abono Salarial do PIS/PASEP e, saques do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS).
TABELA 1
Nome
Assistncia Social
Assistncia Social
Previdncia Social
Previdncia Social
134,2
4,1
Outras transferncias
Abono salarial
7,6
0,2
Outras transferncias
54,7
1,7
Outras transferncias
Seguro Desemprego
Total
Absoluto
(R$ bilhes)
Relativo
(% do PIB)
18,7
0,6
12,5
0,4
199,2
6,1
19,7
0,6
446,6
13,7
Fontes: Matriz de informao social (SAGI/MDS)1, Brasil, (2009; 2011; 2013), CEF (2010).
Os microdados da POF 2008-2009 foram utilizados para desagregar as despesas e rendimentos das famlias em componentes para cada um dos duzentos grupos de famlias compostos por 0,5% da populao ordenados segundo a renda domiciliar monetria per capita,
respeitando sempre os totais calculados no Sistema de Contas Nacionais. A POF 2008-2009
1. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php>.
198
foi utilizada tambm para desagregar a remunerao do trabalho entre seis tipos diferentes de
mo de obra (baseados na escolaridade) e para desagregar a parcela do rendimento misto bruto dos autnomos destinado ao trabalho e ao capital, esta ltima obtida com a decomposio
de Juhn, Murphy e Pierce (1993) para gerar distribuies contrafactuais de salrios para os
trabalhadores por conta prpria. Alguns itens foram imputados para manter a consistncia da
informao, como a contribuio patronal para a Previdncia e a contribuio para o FGTS
de cada tipo de mo de obra.
Por fim, estimou-se um conjunto de regresses (uma para cada produto das Contas
Nacionais consumido pelas famlias) para separar a parcela do consumo das famlias que
independe da renda (consumo autnomo) da outra parcela, que se altera com mudanas na
renda das famlias (consumo endgeno). Esta separao uma das inovaes desse trabalho,
e foi feita buscando dar maior fidedignidade ao modelo.
3.2 Multiplicador
Definidas as contas endgenas e exgenas do sistema, as clulas da MCS podem ser agrupadas em diversas submatrizes. No quadro 3, N representa a matriz de transaes das contas endgenas; X, a matriz de transaes das contas exgenas para as endgenas (matriz
de impulso); L, a matriz de transaes das contas endgenas para as exgenas (matriz de
vazamentos); e R, a matriz de transaes entre contas exgenas. A matriz Yn a matriz diagonal
do vetor de despesas das contas endgenas (yn ).
QUADRO 3
Contas endgenas
Contas exgenas
Total da linha
Contas endgenas
yn
Contas exgenas
yx
yx
Total
yn
Matriz
Total da linha
Total
Matriz
199
200
GRFICO 1
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre o produto interno bruto (PIB)
(Em %)
PBF
1,78
BPC
1,19
Seguro
Desemprego
1,06
Abono
1,06
RPPS
0,53
RGPS
0,52
FGTS
0,39
0,0
2,7
Multiplicadores
O Programa Bolsa Famlia , por larga margem, a transferncia com maiores efeitos: na
simulao, o PIB aumentaria R$ 1,78 para um choque marginal de R$ 1,00 no PBF. Ou seja,
se a oferta for perfeitamente elstica e os demais pressupostos forem respeitados, um gasto
adicional de 1% do PIB no PBF se traduziria em aumento de 1,78% na atividade econmica.
O BPC, o seguro desemprego e o abono salarial vm em seguida, com multiplicadores
tambm maiores do que um. As transferncias previdencirias tanto do RGPS quanto do
RPPS e o FGTS ocupam os ltimos lugares, com efeitos j bem abaixo de um. Assim, para
cada R$ 1,00 de aumento das transferncias do FGTS, o PIB aumentaria s R$ 0,39.
Em comparao com os resultados de Mostafa, Souza e Vaz (2010) para 2006, o ordenamento das transferncias parecido, mas o valor dos multiplicadores varia. Nos dois
casos, o PBF apresenta a maior contribuio para o crescimento do PIB: Mostafa, Souza e Vaz
op. cit. estimam seu multiplicador em R$ 1,44, valor inferior ao encontrado neste trabalho.
Os demais multiplicadores, contudo, so superiores aos apresentados aqui: a maior diferena
refere-se ao RGPS, cujos efeitos multiplicadores eram de R$ 1,23 em Mostafa, Souza e Vaz,
mas so de apenas R$ 0,52 neste trabalho. Ou seja, o uso de dados mais recentes e a desagregao
produzem resultados ainda mais favorveis ao PBF.
201
PBF
PBF
1,98
BPC
2,40
BPC
1,32
1,54
Seguro
Desemprego
1,18
Seguro
Desemprego
1,34
Abono
1,17
Abono
1,32
RPPS
0,58
RGPS
0,65
RGPS
0,58
RPPS
0,63
FGTS
FGTS
0,43
0,0
2,7
Multiplicadores
0,47
2,7
0,0
Multiplicadores
O ordenamento das transferncias quase igual simulao sobre o PIB. Quanto mais
direcionadas para os mais pobres, maior seu efeito sobre o consumo. Os efeitos do PBF
continuam muito maiores que os das demais transferncias, em especial para o consumo
das famlias: mais do que qualquer outra transferncia, o programa beneficia diretamente
famlias pobres com alta propenso a consumir e, portanto, consegue um efeito multiplicador substancialmente maior. Mais uma vez, os valores do RGPS, dos RPPS e do FGTS
202
so bem menores do que um, contrapondo-se aos obtidos com as demais transferncias.
A explicao que se trata de transferncias apropriadas, sobretudo pelos relativamente
mais ricos. Com isto, parte maior do choque exgeno converte-se em poupana e outros
vazamentos, e no em consumo.
Finalmente, o grfico 3 mostra os multiplicadores para a renda disponvel bruta.
GRFICO 3
PBF
1,64
PBF
BPC
1,31
BPC
Seguro
Desemprego
1,28
Seguro
Desemprego
1,27
Abono
1,27
Abono
1,27
RPPS
RPPS
0,80
RGPS
0,56
0,0
Multiplicadores
0,76
RGPS
0,66
FGTS
1,35
0,65
FGTS
2,7
0,53
0,0
Multiplicadores
2,7
O ordenamento dos efeitos multiplicadores das transferncias permanece estvel em comparao aos obtidos para o consumo, com o PBF novamente apresentando o maior efeito. Os efeitos
diretos e indiretos de um choque de R$ 1,00 no PBF levam ao aumento de R$ 1,48 da renda
disponvel bruta. No caso das famlias, o multiplicador um pouco mais elevado, R$ 1,64.
Duas diferenas em relao aos resultados anteriores so que: i) a vantagem do PBF sobre o
BPC, o seguro desemprego e o abono salarial so bem menores; e ii) embora permaneam abaixo
da unidade, as transferncias previdencirias obtm multiplicadores mais elevados.
5 CONCLUSO
O objetivo deste trabalho foi entender melhor os efeitos macroeconmicos das principais
transferncias sociais do governo brasileiro. O ponto de partida foi a construo de uma
Matriz de Contabilidade Social para o Brasil em 2009 com alto grau de detalhamento,
203
204
REFERNCIAS
ANDRADE, Sandro Canesso de; NAJBERG, Sheila. Uma matriz de contabilidade social
atualizada para o Brasil. Rio de Janeiro: BNDES, 1997. (Textos para Discusso, n. 58).
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registro da reflexo do Ipea no binio 2008-2009. Braslia: Ipea, 2010.
205
206
CAPTULO 12
1 INTRODUO
O presente trabalho mostra o papel desempenhado por diversas parcelas do rendimento
domiciliar per capita (RDPC) no processo de reduo da desigualdade da distribuio da
renda no Brasil de 1995 a 2011, destacando o Programa Bolsa Famlia (PBF) como uma
parcela especialmente progressiva.
2 A PROGRESSIVIDADE DE PARCELAS DO RENDIMENTO FAMILIAR NA POF
DE 2008-2009
Nesta seo ser feita uma breve anlise dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)
de 2008-2009, que permite uma desagregao da renda bem mais pormenorizada que a Pesquisa
nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A POF 2008-2009 possibilita, por exemplo,
separar os rendimentos do PBF e os provenientes do Benefcio de Prestao Continuada (BPC).1
Para fins deste trabalho, considera-se o rendimento total, incluindo o rendimento no
monetrio e a variao patrimonial, identificando famlia com a unidade de consumo.
A anlise ser feita com base na decomposio do ndice de Gini (G) conforme parcelas
do rendimento.2 Considerando que a renda formada por k parcelas
, sendo a
participao da h-sima parcela e a respectiva razo de concentrao, tem-se que
(1)
Uma parcela progressiva se contribui para reduzir a desigualdade. A diferena
(2)
uma boa medida do grau de progressividade de uma parcela (Hoffmann, 2013). Um valor
negativo de indica que a parcela regressiva, isto , que ela contribui para aumentar a
desigualdade observada em determinado momento.
* O autor agradece as sugestes de colegas que leram verses preliminares do artigo: Angela Kageyama, Sonia Rocha, Flvio B. A. Gabriel, Marcela
N. Ferrario, Diego S. Correa e Rgis B. de Oliveira.
1. Silveira (2012) utiliza a mesma fonte de dados para analisar, tambm, a progressividade ou regressividade de tributos diretos (como o imposto
de renda) e indiretos (como o imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS).
2. Para uma apresentao mais detalhada do procedimento de decomposio esttica do ndice de Gini conforme fontes da renda, ver Pyatt, Chen
e Fei (1980) ou Hoffmann (2010). A expresso (1) foi deduzida por Rao (1969).
Admite-se que a tcnica de decomposio esttica do ndice de Gini seja conhecida pelo
leitor, que est tambm consciente das principais limitaes dos dados sobre renda obtidos de
pesquisas domiciliares (como a POF e a PNAD), particularmente a tendncia de substancial
subdeclarao dos verdadeiros rendimentos e a eventual omisso de algumas parcelas.
Cabe alertar para o fato de que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) denomina rendimento do trabalho todo rendimento associado ao exerccio de uma atividade econmica.
Isto no deve ser confundido com o conceito clssico-marxista de remunerao do trabalho. No caso
de um fazendeiro, por exemplo, o seu rendimento do trabalho deve estar incluindo juros, lucro e
renda da terra. Neste captulo o rendimento do trabalho separado em trs parcelas, conforme a
posio na ocupao da pessoa: empregado, conta prpria ou empregador.
Na tabela 1, a renda familiar per capita (RFPC) total dividida, inicialmente, em nove itens.
Considerando as subdivises dos trs primeiros itens, a RFPC dividida em quinze parcelas.
TABELA 1
Participao (
Rendimento do trabalho
Razo de concentrao (
Parcela de G
%
Progressividade (G
0,6108
0,5662
0,3458
61,69
Empregado
0,4317
0,5525
0,2385
42,54
0,0081
Empregador
0,0557
0,8287
0,0461
8,23
-0,2681
-0,0056
Conta prpria
0,1235
0,4959
0,0612
10,92
0,0647
Aposentadorias e
penses
0,1562
0,6028
0,0942
16,80
-0,0422
RGPS (INSS)
0,1020
0,4800
0,0490
8,73
0,0806
0,0471
0,8215
0,0387
6,91
-0,2609
Previdncia Privada
0,0071
0,9152
0,0065
1,16
-0,3546
Programas sociais
federais
0,0071
-0,3644
-0,0026
-0,46
0,9251
Bolsa Famlia
0,0040
-0,5624
-0,0023
-0,40
1,1230
BPC
0,0030
-0,1042
-0,0003
-0,06
0,6649
Peti e outros
0,0001
-0,1348
-0,0000
-0,00
0,6954
Penso alimentcia,
mesada ou doao
0,0147
0,5017
0,0074
1,32
0,0590
Outras transferncias
0,0070
0,3729
0,0026
0,46
0,1877
Rendimento de aluguel
0,0168
0,8191
0,0138
2,46
-0,2585
Outras rendas
0,0156
0,7733
0,0121
2,15
-0,2127
Rendimento no monetrio
0,1277
0,3975
0,0508
9,05
0,1631
-0,2685
Variao patrimonial
0,0441
0,8291
0,0366
6,52
Total
1,0000
0,5606
0,5606
100,00
208
fazendo com que o total dos rendimentos de aposentadorias e penses seja ligeiramente regressivo, apesar do carter levemente progressivo dos pagamentos do INSS.3
O rendimento do trabalho de empregados representa mais de 43% do rendimento total
declarado, e sua razo de concentrao quase to elevada quanto o ndice de Gini, fazendo
com que esta parcela seja apenas ligeiramente progressiva. Cabe lembrar que a esto includos tanto salrios inferiores ao mnimo como salrios de executivos de grandes empresas.
De todas as fontes de rendimento destacadas na tabela 1, as nicas com razes de concentrao negativas so as correspondentes aos programas sociais federais. Consequentemente,
a medida de progressividade dessas parcelas maior que o ndice de Gini. O rendimento do
PBF se destaca, nesta tabela, como a parcela mais progressiva, com
. O BPC tambm
claramente progressivo, mas sua medida de progressividade substancialmente mais baixa
que a do PBF
.
Os diferentes graus de progressividade dessas parcelas so evidenciados no grfico 1.
GRFICO 1
Curva de Lorenz da distribuio da sendo familiar per capita (RFPC) e curvas de concentrao para renda
do Programa Bolsa Famlia (PBF), transferncias do governo federal, Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
pagamentos do INSS e aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
1,0
0,9
0,8
Proporo da renda
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
Proporo da populao
Curva de Lorenz
Bolsa Famlia
Pagamentos do INSS
3. Ver Hoffmann (2009) e, para uma pormenorizada anlise crtica do sistema previdencirio brasileiro, Nicholson (2007).
209
210
com o trao sobre uma varivel indicando seu valor mdio nos dois anos. Esta a decomposio dinmica do ndice de Gini conforme parcelas da renda, utilizada pela primeira vez por
Sergei Soares (2006) e Hoffmann (2006).4
A estimao da contribuio de diversos fatores para a reduo da desigualdade no Brasil
tambm tem sido feita por meio de outro mtodo, igualmente vlido, e potencialmente mais
flexvel: a tcnica de simulaes contrafactuais (Barros, Foguel e Ulyssea, 2006; 2007).
Neste trabalho, a RDPC da PNAD dividida em dez parcelas definidas a seguir.
1) EMP: rendimento de todos os trabalhos de empregados do setor privado.
2) MIPU: rendimento de todos os trabalhos de pessoas cujo trabalho principal como
militar ou funcionrio pblico estatutrio.
3) AUT: rendimento de todos os trabalhos de trabalhadores por conta prpria (a denominao
consiste nas trs primeiras letras de autnomos).
4) PAT: rendimento de todos os trabalhos de empregadores (a denominao formada
pelas trs primeiras letras de patro).
5) AP1: rendimento de aposentadorias e penses pagas pelo sistema de previdncia oficial
(do INSS ou do regime especial para funcionrios pblicos).
6) AP2: rendimento de aposentadorias e penses da previdncia privada.
7) DOA: doaes recebidas de outros domiclios.
8) ALU: rendimento de aluguis.
9) JUR1: estimativa do rendimento de transferncias do governo federal, incluindo Bolsa
Famlia e Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
10) JUR2: estimativa de juros, dividendos e outros rendimentos.
As parcelas JUR1 e JUR2 so construdas com base em:
a) o valor corrente declarado (x) na PNAD como juros de caderneta de poupana e de
outras aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos que recebia,
normalmente, no ms de referncia;
b) o valor arredondado para o inteiro mais prximo (M) de 1,095 vezes o salrio mnimo
corrente; em 2011 o valor de M 1,095545 = 597; e
c) o valor real (y) da RDPC, em reais de setembro-outubro de 2011 (usando como deflator
a mdia geomtrica dos valores do INPC de setembro e outubro em cada ano).
Se, para uma pessoa,
ou
211
Como M ligeiramente maior que o salrio mnimo, espera-se que JUR1 inclua todos os
valores de x iguais ou bem prximos do salrio mnimo recebidos por famlias pobres (como o
caso do BPC, levando em considerao um eventual pequeno erro no valor declarado). claro
que JUR1 uma estimativa relativamente grosseira do rendimento recebido como Bolsa Famlia
ou BPC, mas os resultados so coerentes com os obtidos com os dados da POF 2008-2009.5
A tabela 2 mostra a participao de cada parcela na renda total em 1995, 2001, 2003,
2007, 2008 e 2011.6 Na tabela 3 esto as respectivas razes de concentrao e, na ltima linha, o ndice de Gini da distribuio da RDPC.
TABELA 2
Participao de cada uma das dez parcelas na renda total declarada, no Brasil1 (anos selecionados)
(Em %)
Parcela
Ano
1995
2001
2003
2007
2008
2011
1) EMP
39,86
39,73
39,15
40,51
41,15
42,85
2) MIPU
10,10
9,97
10,04
10,93
10,94
10,95
3) AUT
18,95
16,46
15,82
15,44
13,49
15,25
4) PAT
13,14
11,73
11,66
10,08
10,94
8,30
5) AP1
13,34
17,11
18,48
17,98
18,21
18,19
6) AP2
0,91
1,47
1,35
1,45
1,30
1,22
7) DOA
0,58
0,68
0,71
0,55
0,50
0,26
8) ALU
2,25
1,93
1,74
1,49
1,69
1,08
9) JUR1
0,07
0,23
0,40
0,99
1,11
1,28
10) JUR2
0,81
0,69
0,65
0,59
0,66
0,64
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
TABELA 3
Razo de concentrao de cada uma das dez parcelas e ndice de Gini da RDPC, no Brasil1 (anos selecionados)
(Em %)
Parcela
Ano
1995
2001
2003
2007
2008
2011
1) EMP
0,5075
0,4985
0,4841
0,4495
0,4397
0,4390
2) MIPU
0,7337
0,7388
0,7335
0,7440
0,7405
0,7462
3) AUT
0,5164
0,5230
0,5041
0,5158
0,4765
0,5038
4) PAT
0,8629
0,8599
0,8598
0,8513
0,8368
0,8504
5) AP1
0,5817
0,6005
0,5936
0,5620
0,5646
0,5307
6) AP2
0,6491
0,6204
0,5701
0,5521
0,4914
0,4842
7) DOA
0,3992
0,3932
0,4025
0,4165
0,4323
0,3665
8) ALU
0,8130
0,7974
0,8011
0,7893
0,7982
0,7757
(Continua)
5. Vrios autores j usaram procedimentos mais sofisticados e trabalhosos para separar, na PNAD, os rendimentos de transferncias. Ver Soares et
al. (2007) e os captulos 16 e 34 de Barros et al. (2007).
6. A participao de JUR1 pode ser comparada com a soma das despesas do governo federal com o BPC e o PBF como porcentagens do PIB,
apresentadas em Ipea (2012).
212
(Continuao)
Parcela
9) JUR1
Ano
1995
2001
2003
2007
2008
2011
0,0122
-0,4206
-0,4045
-0,3923
-0,4052
-0,4515
10) JUR2
0,8528
0,8454
0,7867
0,6879
0,7125
0,6546
Total (G)
0,5986
0,5934
0,5809
0,5521
0,5428
0,5273
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
Em setembro de 2008, a participao de JUR1 na renda total declarada 1,1%, maior que
a participao das transferncias federais na renda total informada na POF 2008-2009 (0,7%
na tabela 1). Considerando que a renda total considerada na tabela 1 inclui rendimentos que
no so captados na PNAD, pode-se considerar os resultados bastante coerentes. A progressividade de JUR1 na PNAD de 2008
, semelhante medida
de progressividade das transferncias de programas sociais federais na tabela 1 (0,925).
A tabela 2 mostra o crescimento sistemtico da participao de JUR1 na renda declarada
durante o perodo analisado. A partir de 2003, o aumento certamente reflete, basicamente,
a expanso do PBF, aquela concomitante da clientela do BPC e o crescimento deste rendimento associado valorizao do salrio mnimo. Note-se, entretanto, que esta participao,
em 2001, j era muito maior do que em 1995, graas ao conjunto de programas que foram
agregados no Bolsa Famlia.7
Observa-se, na tabela 2, que a participao de PAT (rendimento do trabalho de empregadores) na renda total declarada diminuiu no perodo analisado. Deve ter contribudo para
isto o processo de mudana na natureza das empresas, com reduo das empresas familiares
e crescimento daquelas cuja direo feita por executivos que so, formalmente, empregados
da empresa. O tema precisa ser mais bem estudado.
Usando-se os dados apresentados nas tabelas 2 e 3, possvel calcular a contribuio percentual de cada parcela para a mudana no ndice de Gini
nos perodos considerados na
tabela 4. Tendo em vista a expresso (3), a contribuio percentual da h-sima parcela dada por:
(4)
Alm de todo o perodo 1995-2011, foram considerados dois subperodos de oito anos
(1995-2003 e 2003-2011) e o perodo 2001-2011, pois foi a partir de 2001 que a reduo do
ndice de Gini da RDPC foi mais intensa e sistemtica.
Cabe ressaltar que os resultados obtidos de (4) se tornam muito instveis quando o valor
absoluto de
pequeno. Por isto, no se deve dar importncia excessiva a alguns valores
obtidos na coluna da tabela 4 referentes ao perodo de 1995 a 2003, quando a variao absoluta do ndice de Gini foi inferior a 2 pontos percentuais.
7. Para uma excelente exposio da evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, ver Rocha (2013).
213
Contribuio de cada uma das dez parcelas para a reduo do ndice de Gini da distribuio da RDPC, no
Brasil1 (perodos selecionados)
(Em %)
Parcela
Perodo
1995-2011
1995-2003
2003-2011
2001-2011
1) EMP
43,5
48,4
40,9
41,5
2) MIPU
-3,9
0,6
-5,6
-3,9
3) AUT
0,3
-2,0
-0,5
3,7
4) PAT
21,8
24,8
20,6
16,7
5) AP1
11,7
-10,1
21,6
18,6
6) AP2
2,4
4,5
2,0
2,7
7) DOA
-0,6
1,3
-1,1
-1,0
8) ALU
4,7
7,6
3,6
3,4
9) JUR1
17,7
20,0
16,9
16,1
10) JUR2
2,5
4,8
1,6
2,1
-0,0713
-0,0177
-0,0536
-0,0661
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor
Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
214
215
216
CAPTULO 13
1 INTRODUO
Como apontaram vrios pesquisadores, o Brasil tem apresentado uma performance bastante
auspiciosa, para seus padres, no que diz respeito reduo da desigualdade de renda entre sua
populao (Barros et al., 2006; Ferreira et al., 2006; Hoffman, 2006; Soares, 2006a; 2006b).
Mais recentemente, Silveira Neto e Azzoni (2011) mostraram que tal trajetria vem
acompanhada de uma no menos auspiciosa diminuio da desigualdade regional de renda
entre as Unidades Federativas do pas.
Tal reduo pode refletir a trajetria de convergncia da produtividade do trabalho esperada
a partir do modelo neoclssico de crescimento. Existem boas razes, contudo, para que tal argumento seja insuficiente para capturar a natureza da reduo da desigualdade regional de renda
recente no Brasil. Primeiro, as polticas sociais de transferncias de renda levadas a efeito pelo
governo federal apresentam imediatas repercusses espaciais ou regionais. Segundo, ainda que
no se possa garantir sua efetividade generalizada, como mostraram Manoel, Resende e Silveira
Neto (2009) em sua anlise das aplicaes dos Fundos Constitucionais de Desenvolvimento
(Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO),
as polticas de crdito direcionadas a setores especficos (principalmente industrial) parecem
ter algum poder de fomentar o desenvolvimento setorial nos estados mais pobres do pas.
Terceiro, como se mostra adiante, seja em resposta a incentivos, seja em funo da elevao
dos mercados nas periferias, ou em razo do aproveitamento das vantagens comparativas em
contexto de maior competio internacional, o perodo recente caracteriza-se por apresentar
uma tendncia de desconcentrao da atividade industrial, implicando na melhora no perfil da
demanda por trabalho nas Unidades Federativas mais pobres.
Em verdade, a partir de uma estratgia de decomposio do ndice de Gini para a desigualdade regional de renda per capita, Silveira Neto e Azzoni (2011) j haviam mostrado
o importante papel das polticas sociais de transferncias de renda na reduo da desigualdade a partir de 1995. O presente trabalho estende aquele esforo em trs direes.
* Este captulo uma traduo, com algumas adaptaes, do artigo Social policy as regional policy: market and nonmarket factors determining regional
inequality, originalmente publicado em Journal of regional science, v. 52, n. 3, p. 422-450, 2012 (DOI: 10.1111/j.1467-9787.2011.00747.x). Os autores
agradecem a John Wiley and Sons, Inc. pela autorizao da publicao desta verso em portugus.
Primeiro, considera no apenas a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF), mas tambm aquela do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Segundo, ao separar a renda do
trabalho por setor econmico, o estudo permite apontar o papel da recente desconcentrao
industrial na reduo das disparidades regionais de renda, bem como a dos demais grandes
setores no processo. Finalmente, ao aplicar uma decomposio alternativa do ndice de Gini,
devida a Leman e Yithzaki (1985), calculam-se as elasticidades da reao da desigualdade
regional de renda per capita a variaes nos diferentes componentes de renda.
A prxima seo, descreve a decomposio da renda per capita das UFs atravs das
diferentes fontes de renda, alm de apontar as importantes dimenses espaciais dos programas de transferncias de renda e caracterizar a desconcentrao industrial verificada
no Brasil entre 1995 e 2006. Na seo seguinte, so apresentados os resultados a respeito
da importncia de cada fonte de renda para explicar a reduo da desigualdade regional.
Na quarta seo, so fornecidas as estimativas das elasticidades da desigualdade em relao a
cada fonte de renda. Finalmente, apresentam-se concluses e implicaes de poltica.
2 FONTES DE RENDA, DIMENSO ESPACIAL DAS POLTICAS SOCIAIS E
DESCONCENTRAO DA ATIVIDADE INDUSTRIAL
2.1 Fontes de renda
Nesta seo, ainda que rapidamente, apresentam-se evidncias da desconcentrao do emprego
e da renda do trabalho industrial verificada entre 1995 e 2006, perodo de foco da anlise
deste captulo. Como se apresenta em seguida, a despeito de representarem polticas originalmente no espaciais, uma vez que o foco o indivduo ou a sua famlia, as referidas polticas
sociais apresentam evidentes impactos regionais ou espaciais diferenciados, beneficiando relativamente mais os estados de menor renda da Federao. Tais impactos ocorrem, alm disto,
em um contexto de desconcentrao espacial do emprego e da renda do trabalho do setor
industrial, movimento que, em virtude do perfil do emprego deste segmento, tambm
concorre para a diminuio da desigualdade regional de renda no Brasil no perodo recente.
Explicita-se aqui a decomposio da renda per capita dos estados. O objetivo da decomposio
explorar as influncias das mudanas das estruturas produtivas dos estados e o impacto dos
programas sociais federais de transferncias de renda sobre a evoluo da desigualdade regional
entre 1995 e 2006. Dentro desta perspectiva, denotando-se como a renda total per capita da
Unidade da Federao (UF) e, adota-se a seguinte decomposio desta renda a partir de nove
diferentes fontes:
, e = 1,.......,27.
(1)
Onde,
= renda do trabalho da agricultura per capita,
= renda do trabalho da
indstria per capita,
= renda do trabalho dos servios per capita,
= renda do trabalho
da administrao pblica per capita,
= renda de aposentadorias e penses per capita,
=
renda de aluguis e doaes per capita,
= renda do capital (juros, dividendos etc.) per capita,
= renda derivada do PBF per capita e
= renda derivada dos recursos do BPC per capita.
218
Participao das fontes de renda mdia das Unidades de Federao (UFs) da regio (2006)
(Em %)
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
4,5
6,9
4,2
7,4
9,9
14,8
12,3
17,8
18,3
12,1
46,2
42,1
45,5
44,3
46,0
17,5
10,0
7,0
6,1
12,7
Aposentadorias e penses
Centro-Oeste
11,6
22,5
21,3
19,0
14,1
Aluguis e donativos
0,6
0,7
1,0
1,4
0,7
Renda do capital
2,5
2,1
2,4
2,8
2,9
Bolsa Famlia
1,2
2,1
0,4
0,3
0,7
BPC
1,0
1,2
0,3
0,2
0,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1. Na verdade, h, na literatura emprica brasileira, duas formas distintas de registro desta renda a partir de informaes da PNAD. Soares et al.
(2006) utiliza um conjunto de regras de atribuio de renda s famlias a partir dos critrios da BPC e do PBF; j Foguel e Barros (2008) e Silveira
Neto e Azzoni (2011) procuram identificar as famlias com as caractersticas do programa na atribuio de renda. Uma discusso das diferentes
maneiras de imputao das rendas dos programas sociais a partir das informaes da PNAD feita por Soares et al. (2010).
219
PI
CE
BA PE
PB SE
RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES
220
PR RS
SC
RJ
SP
DF
PI
CE BA PE
PB
SE
RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES
PR
RS
SC
RJ
SP
DF
Como se mostra nas prximas sees, embora tais diferenas regionais entre os valores
das fontes de renda representadas pelos programas Bolsa Famlia e BPC possam parecer
pequenas, em valores absolutos, a inexistncia destes programas em 1995, juntamente com
seus marcados padres espacialmente progressivos, faz deles fontes no desprezveis de reduo
da desigualdade regional brasileira entre 1995 e 2006.
2.3 A desconcentrao industrial entre 1995 e 2006
Os valores da tabela 1 indicam que em 2006 ainda eram os estados das regies Sudeste e Sul
do pas que apresentavam as maiores parcelas da renda do trabalho da indstria em relao s
respectivas rendas totais. Tal fotografia da situao em 2006 no informa, contudo, a respeito
do importante movimento de desconcentrao industrial, tanto do emprego como da renda do
trabalho, verificado entre 1995 e 2006 no pas. Seja em virtude de polticas fiscais agressivas de
atrao de indstrias levadas a efeito pelos estados mais pobres ou de aes especficas do governo
221
Evoluo do coeficiente de Gini locacional para a distribuio do emprego industrial entre as UFs
0,1900
0,1800
0,1700
0,1783
0,1600
0,1573
0,1500
0,1418
0,1400
0,1300
0,1308
0,1200
0,1100
0,1000
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2. Veja-se Krugman (1991) para o detalhamento maior da medida e Silveira Neto (2005) para uma aplicao para os diferentes ramos industriais
brasileiros ente 1950 e 2000.
3. Embora de bvia relevncia, est fora do escopo deste trabalho uma discusso a respeito da natureza desta reduo de desigualdade e quais
ramos industriais especficos so responsveis pelo movimento geral observado. A este respeito, Silveira Neto (2005) apresenta uma anlise do
perodo 1950-2000.
222
Convergncia sigma () e ndice de Gini para a distribuio de renda per capita entre as UFs
0,45
0,43
0,41
0,39
0,37
0,35
0,33
0,31
0,29
0,27
0,25
0,23
0,21
0,19
0,17
0,15
1995
1996
1997
1998
1999
2001
Gini
2002
2003
2004
2005
2006
Sigma
G = a f C f ,
f =1
(2)
223
Pode-se mostrar que - 1 < C f < 1 . Tal intervalo decorre do fato de que, j que a ordenao
no eixo das ordenadas dada atravs da ordenao crescente da renda total (e no da parcela
f da renda), a curva de concentrao cncava, e no convexa, como no caso da curva de
Lorenz.4 Para duas datas, t e t-1, pode ser observado o quanto da variao de G determinada
pela variao da desigualdade das diferentes parcelas de renda e o quanto deriva da variao
das suas participaes. Pode-se decompor a variao do ndice de Gini como:
N
f =1
f =1
DG = (C f - G )Da f + a f DC f , onde G =
1
(Gt + Gt -1 ) . (4)
2
4. Por exemplo, se toda a renda da parcela de aposentadorias estivesse direcionada para os 50% mais pobres (medidos em termos de renda total),
a curva de concentrao para esta parcela de renda seria horizontal para os demais 50%, ao contrrio da curva de Lorenz, que sempre crescente.
5. Decomposies anlogas podem ser obtidas das tradicionais medidas de entropia generalizadas.
224
TABELA 2
2006
Participao
(%)
Coeficiente
de concentrao
Participao
(%)
-0,0331
7,96
0,0932
5,98
0,2959
16,03
0,2290
14,62
0,2398
48,27
0,2089
44,88
0,2811
10,97
0,2048
11,71
Aposentadorias e penses
0,1645
13,66
0,1827
17,76
0,2760
0,70
0,2887
0,85
Renda do capital
0,2338
2,41
0,2162
2,53
0,00
-0,1997
0,99
0,00
-0,1500
0,68
100,00
0,1942
100,00
Bolsa Famlia
BPC
Total (Gini)
0,2214
Como argumentado, os coeficientes de concentrao revelam quo progressiva ou regressiva so as distribuies das rendas em relao distribuio da renda total per capita. Nota-se
que em 1995 apenas a renda da agricultura e das aposentadorias e penses apresentavam-se
relativamente mais direcionadas s Unidades Federativas mais pobres do que a renda total
(coeficientes menores que o ndice de Gini);6 a renda do trabalho industrial, por outro lado,
era a que mais beneficiava relativamente as unidades mais ricas (coeficiente de concentrao
de 0,2959, para ndice de Gini da renda total de 0,2214).
Em 2006, ao lado da renda da agricultura e das aposentadorias e penses, incluem-se as
rendas dos programas sociais PBF e BPC como fontes de renda que beneficiam relativamente
mais as Unidades Federativas mais pobres (coeficientes de concentrao negativos e, assim,
menores do que o valor do ndice de Gini). Esse um resultado esperado, dadas as evidncias
discutidas na seo anterior. Nota-se tambm que as da indstria, dos servios, da administrao pblica e do capital apresentam movimentos de desconcentrao, ou seja, so resultados
mais favorveis s Unidades Federativas mais pobres.
A partir de tais valores possvel obter estimativas das participaes de cada fonte de renda
na constituio da desigualdade da distribuio da renda total per capita entre as Unidades Federativas, medida esta pelo ndice de Gini e pelo ndice G(2). Tais estimativas para os dois anos so
apresentadas na tabela 3, a seguir. Como, para ambos os anos, os valores para os dois indicadores
so similares, as observaes so direcionadas s evidncias para o ndice de Gini. O primeiro ponto a ressaltar diz respeito maior importncia da renda do trabalho na explicao da desigualdade
regional, o que deriva de seu maior peso na renda total. Em 1995, perto de 86% da desigualdade
6. Convm lembrar que o valor negativo para coeficiente de concentrao da renda do trabalho da agricultura indica que tal fonte beneficiava
relativamente mais os estados mais pobres, dada a distribuio da renda total per capita.
225
regional derivavam da renda do trabalho, com destaques para a indstria (21,4% da desigualdade),
servios (52,3%) e agricultura, que apresenta contribuio negativa. Em 2006, a importncia da
renda do trabalho para explicar a desigualdade regional diminui (de 86,4% para 80,8% do valor
do Gini), um movimento que explicado, essencialmente, pelas perdas de importncia dos setores
industrial e de servios. Nesse ano, a renda do trabalho da agricultura, que, como visto, fica mais
concentrada, passa a contribuir para a desigualdade, embora com baixo percentual (o que
explicado pelo seu menor peso na renda total). Percebe-se que se eleva sensivelmente a
contribuio das aposentadorias e penses (de 10,1% para 16,7%), o que sugere que a poltica
pblica para a previdncia pode ter evitado uma maior reduo da desigualdade regional
no perodo. Os programas PBF e BPC contribuem para um nvel menor de desigualdade: juntos,
eram responsveis por um ndice de Gini 1,5% menor em 2006.
TABELA 3
Gini
1995
2006
1995
2006
-2,2
0,8
-1,2
2,9
19,4
12,9
21,4
17,2
51,3
47,7
52,3
48,3
16,6
16,7
13,9
12,4
Aposentadorias e penses
11,4
19,4
10,1
16,7
0,8
1,2
0,9
1,3
Renda do capital
2,6
2,6
2,5
2,8
Bolsa Famlia
0,0
-0,8
0,0
-1,0
BPC
0,0
-0,5
0,0
-0,5
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. Participaes obtidas a partir das equaes (2),
para o Gini, e (5), para o ndice G(2).
A partir da equao (4) possvel determinar a responsabilidade de cada uma das fontes
na reduo do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados.
Tais contribuies so apresentadas na tabela 4, juntamente com as parcelas dos efeitos totais
de cada fonte decorrentes das mudanas dos nveis de concentrao (efeito concentrao) e
decorrentes de mudanas nas participaes (efeito participao). Os valores no deixam
dvidas quanto importncia da contribuio das fontes de renda do trabalho para a reduo
da desigualdade. Somadas, as contribuies dos setores, em torno de 80,0% da reduo da
desigualdade, podem ser atribudas aos movimentos de concentrao e participao das rendas do trabalho. O restante da reduo pode ser totalmente atribudo aos dois programas
sociais, que juntos so responsveis por 23,7% da reduo do Gini. Dadas as elevaes em
seus nveis de concentrao, as aposentadorias e penses e os aluguis e doaes impedem
uma maior diminuio da desigualdade regional no perodo.
226
TABELA 4
Efeito Concentrao
Efeito Participao
-32,3
-12,9
-45,2
37,6
2,8
40,4
52,9
2,1
55,0
31,7
-1,0
30,8
Aposentadorias e penses
-10,5
5,1
-5,4
Aluguis e doaes
-0,4
-0,4
-0,8
Renda do capital
1,6
-0,1
1,5
Bolsa Famlia
3,6
11,2
14,8
BPC
Total
1,9
7,0
8,9
86,1
13,9
100,0
Um exame mais detalhado dos valores da tabela 4 permite notar que o movimento de
diminuio da desigualdade regional , em sua maior parte, explicado pelos movimentos em
sentido progressista das fontes de renda, o que apreendido pelos efeitos de concentrao das
fontes de renda (total de 86,1% da diminuio do Gini). Entre as fontes de renda do trabalho,
nota-se que apenas a agricultura contribui negativamente para a reduo da desigualdade
(efeito total de 45,2% do Gini, derivados de -32,2% do efeito concentrao e -12,9% do
efeito participao). Ao lado dos aluguis e doaes, a agricultura impede a maior queda do
Gini, tanto porque fica mais concentrada nas Unidades Federativas mais ricas, quanto porque sua participao na renda total diminui. A indstria e os servios apresentam dinmicas
exatamente opostas da agricultura: tanto os efeitos de concentrao como os efeitos de
participao so positivos, ou seja, em direo queda do ndice de Gini.
227
228
fonte de renda. Denotando ef como uma mudana percentual da fonte de renda f, o impacto
percentual sobre o ndice de Gini pode ser representado como:7
(7)
Ou seja, a reao percentual da desigualdade (medida pela reao do ndice de Gini) em
relao variao percentual de cada fonte de renda pode ser obtida pela diferena entre a razo
da parcela do Gini explicada por cada fonte e sua participao ou peso na renda total. Na tabela 5
so apresentados os valores desta elasticidade para cada fonte de renda nos anos de 1995 e 2006.
TABELA 5
2006
-0,092
-0,031
0,055
0,027
0,041
0,034
0,029
0,006
Aposentadorias e penses
-0,036
-0,011
0,002
0,004
Renda do capital
0,001
0,003
Bolsa Famlia
-0,020
BPC
-0,012
Total
100
100
Os valores positivos ou negativos refletem o quanto mais progressiva (em favor dos estados
pobres) ou regressiva (em favor dos estados ricos) a distribuio de cada fonte em cada ano em
relao distribuio da renda total per capita entre os estados.8 Das nove fontes de renda consideradas, apenas a agricultura, as aposentadorias e penses e os programas sociais de transferncias de
renda apresentam elasticidades negativas, indicando uma reduo da desigualdade regional diante
de elevao destas rendas. Mantidas as estruturas de participao das fontes, uma elevao de 10%
da renda do trabalho da agricultura estava associada a uma diminuio de 0,3% da desigualdade
regional de renda per capita no Brasil em 2006. Esse valor era mais elevado em 1995 (0,9%), o que
reflete o aumento na concentrao desta fonte no perodo. Os valores para a renda do trabalho dos
demais setores so positivos, o que indica que as elevaes destes componentes esto associadas
elevao da desigualdade, mas apresentam reduo entre os dois anos.
Com respeito s demais fontes de renda, interessante notar que, a despeito de no representarem mais de 3,0% da renda total, as elasticidades calculadas para as fontes de renda dos
7. Para derivao desta relao, veja-se Lerman e Yitzhaki (1985).
8. Ou seja, valores negativos (ou positivos) para elasticidades correspondem a valores do coeficiente de concentrao das referidas fontes de renda
menores (ou maiores) que o ndice de Gini (compare-se os valores da tabela 2 com estes da tabela 5).
229
programas sociais em 2006 (-0,02 para o PBF e -0,012 para o BPC) no se situavam muito
distantes daquelas para os componentes de renda de maior importncia relativa na renda total.
Neste sentido, a elasticidade obtida para o PBF apresenta um valor mais elevado (valores absolutos)
do que o obtido para as aposentadorias e penses, com participao em torno de 18% da
renda total. Para a renda do programa de BPC no havia diferena relevante no indicador com
respeito a esta ltima fonte de renda.
Exceto para a indstria e, em menor grau, a agricultura, tais fontes de renda em geral
no so instrumentos diretos das polticas de desenvolvimento regional. As evidncias apresentadas na tabela 5, contudo, mostram que, no que diz respeito aos nveis de desigualdade
regional de renda per capita, as diferentes fontes de renda esto longe de serem neutras.
Em particular, os valores obtidos indicam que, alm de envolver dispndios muito menores
do que os envolvidos com as aposentadorias e penses, as transferncias de renda atravs do
PBF apareciam em 2006 com maior eficcia no combate desigualdade regional do que
aquelas. Os valores tambm sugerem que incentivos espacial ou regionalmente neutros indstria
estavam associados elevao da desigualdade regional, o mesmo acontecendo com o setor
de servios, o que consistente com polticas regionais de incentivos fiscais para atrao de
ramos industriais, embora insuficiente para justific-las.9
5 CONCLUSES
Neste trabalho foi feito um esforo de pesquisa no sentido de se obter um conjunto de informaes
que permitisse maior conhecimento a respeito da natureza da reduo da desigualdade regional
de renda per capita verificada no Brasil entre 1995 e 2006. Destacaram-se as dimenses espaciais
dos programas sociais de transferncia de renda do governo federal e a recente desconcentrao
industrial verificada no Brasil. Em primeiro lugar, foi proposta uma decomposio da desigualdade
regional que explicita as fontes de renda do trabalho de cada grande setor da economia.
Em segundo, foram destacadas as rendas derivadas dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de
Prestao Continuada. Por fim, foram obtidas estimativas de reao (elasticidades) da desigualdade regional de renda com respeito s diferentes fontes de renda.
Os resultados obtidos indicam que, uma vez medida a reduo da desigualdade atravs
da variao do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados, as
diversas fontes de renda apresentaram as seguintes contribuies: i) a maior parte da reduo
da desigualdade pode ser atribuda s dinmicas de renda do trabalho dos setores econmicos
(81%), com a indstria e os servios favorecendo a diminuio da desigualdade regional e a
agricultura agindo no sentido contrrio; ii) as aposentadorias e penses e os aluguis e doaes tambm impediram maior reduo da desigualdade regional; iii) as rendas referentes ao
PBF e ao BPC contriburam, respectivamente, com cerca de 15,0% e 9,3% da reduo do
ndice de Gini da desigualdade regional no perodo.
9. A elasticidade da desigualdade regional com respeito renda do trabalho da indstria era a mais elevada em 1995, mas apresenta a metade
do valor em 2006.
230
231
SILVEIRA NETO, R. Concentrao Industrial Regional, Especializao Geogrfica e Geografia Econmica: Evidncias para o Brasil no Perodo 1950-2000. Revista Econmica do
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232
CAPTULO 14
1 INTRODUO
O debate sobre a relao entre o crescimento da renda e os eventos vitais acontece h mais
de 200 anos e um tema recorrente da modernidade. Na ltima dcada do sculo XVIII, o
Marqus de Condorcet, na Frana, e William Godwin, na Inglaterra, consideravam que
o desenvolvimento econmico implicando a melhoria da qualidade de vida dos cidados
teria o efeito de reduzir no s as taxas de mortalidade, mas tambm as taxas de fecundidade.
Porm, Thomas Malthus ao escrever Ensaio sobre a populao, em 1798, polemiza com as
ideias progressistas dos dois pensadores iluministas. Para Malthus, o crescimento da renda per
capita teria o efeito de reduzir as taxas de mortalidade, mas aumentaria as taxas de fecundidade.
Isto resultaria em um crescimento exponencial da populao que, em algum momento, ultrapassaria a capacidade natural de produo de alimentos. Para evitar a tal exploso demogrfica,
Malthus se ops lei dos pobres existente na Inglaterra e considerava que as guerras, as
epidemias e a misria seriam freios positivos para manter a populao sob controle (Alves, 2002).
Auspiciosamente, a histria deu razo ao otimismo iluminista de Condorcet e Godwin,
pois o que os dados internacionais mostram que as taxas vitais caem, de forma conjunta,
com o aumento da renda, conforme estabelece a teoria da transio demogrfica. Qualquer
pas do mundo que se desenvolveu e erradicou a pobreza possui baixas taxas de mortalidade
e de fecundidade. O desenvolvimento e a transio demogrfica so fenmenos sincrnicos
da modernidade que se autorreforaram e s acontecem uma vez na histria. O avano das
foras produtivas, em geral, contribui para reduzir a fecundidade e a razo de dependncia
demogrfica, criando uma janela de oportunidade que auxilia na reduo da pobreza e na
melhoria da qualidade de vida da populao (Coale e Hoover, 1966).
Sem dvida, o processo de gerao de emprego produtivo (especialmente o trabalho
decente) e do aumento dos nveis educacionais contribui para o avano da transio demogrfica.
Todavia, no h consenso suficiente sobre o papel da erradicao da misria na reduo do
nmero mdio de filhos via programas de transferncia de renda. No Brasil, h uma corrente
da opinio pblica que considera que o Programa Bolsa Famlia tem um efeito pr-natalista,
o que poderia estancar a queda da fecundidade entre a populao de baixa renda. Deste ponto
de vista, a transferncia de renda aliviaria a situao de misria, mas por falta de investimentos
234
um desenho pr-natalista quando o benefcio da transferncia de renda varia com a quantidade de filhos. Isto no acontece, por exemplo, no Mxico, pois o benefcio no varia com o
nmero de filhos: est explcito que o objetivo do Programa Progresa (Oportunidades) ajudar a populao pobre sem fomentar as famlias extensas. J o programa de Honduras tem o
mesmo desenho do Bolsa Famlia, podendo ser considerado pr-natalista, pois a transferncia
de renda tem maior valor quando maior o nmero de filhos.
Desta forma, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tem um desenho parecido com o Programa
Asignacin Famliar (PRAF) de Honduras. Os benefcios do PBF crescem at sete filhos, sendo
cinco crianas de 0-15 anos e at dois adolescentes de 16 a 17 anos. Assim, teoricamente, o programa de transferncia de renda do Brasil teria um desenho pr-natalista.
Contudo, estudos acadmicos mostram que, na prtica, o Programa Bolsa Famlia no
tem provocado o aumento do nmero de filhos das famlias beneficiadas. Romero Rocha
(2009) investigou os incentivos fecundidade dos programas condicionais de transferncia
de renda, nos quais a quantidade de recursos transferidos depende do tamanho da famlia.
Usando uma metodologia economtrica ele mostrou que o PBF no tem provocado o
aumento da fecundidade da populao pobre no Brasil.
Patrcia Simes e Ricardo Soares (2011) no encontram efeitos pr-natalistas no PBF. Bruna
Signorini e Bernardo Queiroz (2011) utilizam dados das PNADs 2004 e 2006 para observar o
efeito mdio do programa nos beneficirios do PBF, utilizando a metodologia do escore de propenso para identificar os grupos de tratamento e controle. Os resultados encontrados pelos autores indicam que no h impacto significativo do recebimento do PBF na deciso de ter filhos.
Alves e Cavenaghi (2011), com base na pesquisa Impactos do Bolsa Famlia na Reconfigurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero e na Individuao das Mulheres,
realizada na cidade do Recife em 2007-2008, mostram que no existe diferena significativa
no comportamento reprodutivo entre as mulheres que vivem em famlias cadastradas no
Cadastro nico1 beneficiadas e no beneficiadas pelo PBF. Embora haja uma tendncia de
as famlias beneficiadas terem uma fecundidade ligeiramente maior, assim como uma proporo um pouco maior de mulheres com trs ou mais filhos (22,7% contra 16,4% das no
beneficirias), o fato que o maior nmero de crianas tende a reduzir a renda per capita,
aumentando a probabilidade das famlias se tornarem elegveis aos benefcios do programa.
Dessa forma, a direo da causalidade entre nmero de filhos e os beneficiados pelo PBF seria
inversa. A mulher no tem mais filhos porque passou a receber o PBF, mas sim o contrrio:
por ter mais filhos, e, com isso, reduzir a renda per capita familiar, a mulher se credencia a
participar dos benefcios do PBF.
Fazendo um breve resumo da pesquisa, observa-se que apenas 8,4% (beneficirias
do Cadastro nico) e 25,1% (no beneficirias) das adolescentes e jovens entre 15 e 19
anos, cadastradas no Cadastro nico, no tinham filhos, enquanto a Pesquisa Nacional de
1. Cadastro criado em 2001 e, mais recentemente, regulamentado pelo Decreto no 6.135/2007 para registro das famlias elegveis para acesso
a programas sociais para acesso a programas sociais.
235
236
pela esterilizao em comum acordo com o cnjuge e apenas algo em torno de 1,0% das
mulheres afirmam ter optado pelo mtodo em funo do cnjuge ou companheiro. No houve
diferenas significativas entre as famlias beneficiadas e no beneficiadas pelo PBF neste quesito.
A pesquisa mostra de maneira clara que esta parcela pobre da populao do Recife
registrada no Cadastro nico, assim como o conjunto da populao brasileira, tambm
tem passado pelo processo de transio da fecundidade. Esta transio no um fenmeno exclusivo da populao rica. A gerao mais velha, formada pelas mes das mulheres
entrevistadas, teve um nmero de filhos bem superior gerao atual: quase 80,0% tiveram quatro ou mais filhos e foi praticamente zero a porcentagem de mulheres sem filhos.
J para a gerao atual, formada por todas as mulheres que responderam pesquisa,
somente 17,9% tiveram quatro ou mais filhos, 21,8% tiveram trs filhos e a porcentagem
maior (37,1%) ficou para as mulheres que tiveram dois filhos. A porcentagem com um
filho ficou em 21,6%, e as sem filhos, com 1,5%.
Contudo, quando se pergunta sobre o nmero de filhos desejados (se pudesse escolher
o nmero de filhos, quantos seriam?) as mulheres apontaram um nmero bem menor do
que os obtidos pela gerao passada. Nota-se que a porcentagem de mulheres que manifestaram o desejo de ter trs ou mais filhos bem menor do que o nmero de filhos que elas
ou suas mes tiveram. Em contraponto, no que se refere fecundidade desejada, cresce a
preferncia de ter dois filhos ou menos, inclusive com 6,4% das mulheres manifestando no
desejar filhos (fecundidade zero).
O que se pode constatar que mesmo a populao de baixa renda tem apresentado uma
reduo no nmero mdio de filhos medida que o pas vai se urbanizando e a populao vai
tendo acesso s polticas pblicas de educao e sade. Tanto as mulheres que recebem quanto
as que no recebem os benefcios do PBF desejam ter menos filhos e possuem alto ndice de
gravidez no planejada. Mas ainda falta muito para o Sistema nico de Sade (SUS) universalizar, na prtica, os servios de sade sexual e reprodutiva.
A presena de cnjuge no domiclio no melhora a renda necessariamente, exceto quando
este trabalha. As famlias mais prximas da porta de sada da pobreza so aquelas com ncleo
duplo, maior insero no mercado de trabalho e com as crianas na escola.
O desenho do Programa Bolsa Famlia pode at ser considerado potencialmente
pr-natalista como sugere Stecklov et al. (2006), porm o valor da parte varivel do
benefcio muito baixo (R$ 32,00 mensais para crianas at 15 anos e R$ 38,00 mensais
para adolescentes com 16 ou 17 anos) e dificilmente teria um impacto capaz de alterar a
tendncia mdia das taxas de fecundidade que, de modo geral, esto em declnio em todo
o Brasil. As pesquisas mostram que os diferenciais de fecundidade da populao tendem
a se reduzir e a convergir para nveis baixos quando se universaliza o acesso s polticas
pblicas e cresce a incluso social.
237
6,3
5,8
6
5
(TFT)
6,2
4,4
4
2,9
2,4
1,9
2
1
0
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
2010
O grfico 2 mostra que a reduo da fecundidade ocorreu em todas as Unidades da Federao. Nota-se que alguns estados, como Acre e Rondnia, tinham TFT em torno de 10 filhos
por mulher, em 1970, enquanto Rio de Janeiro e So Paulo j tinham fecundidade abaixo
de quatro filhos por mulher naquela poca. No ano 2000 as taxas de fecundidade j estavam
abaixo de quatro filhos por mulher em todos os estados. A reduo da fecundidade ocorreu
independentemente da conjuntura econmica, ou seja, caiu quando a economia crescia a
altas taxas durante o milagre econmico, continuou caindo durante a chamada dcada
perdida e prosseguiu em declnio quando a economia apresentou uma certa recuperao
depois do Plano Real de 1994.
Na primeira dcada do sculo XXI perodo de criao e ampliao do Programa Bolsa
Famlia o nmero mdio de filhos continuou diminuindo e o ritmo de queda foi maior
nos estados menos desenvolvidos e com maior porcentagem de domiclios recebendo o Bolsa
Famlia. O que os dados mostram que, desde os anos 1980, est havendo um processo de
convergncia das taxas de fecundidade, e que a implantao do Programa Bolsa Famlia no
interrompeu este processo.
238
GRFICO 2
10
1970
So Paulo
Rio de Janeiro
Santa Catarina
Distrito Federal
Minas Gerais
Paran
Esprito Santo
Gois
Paraba
Pernambuco
Piau
Cear
2000
Bahia
Sergipe
Rondnia
Mato Grosso
Alagoas
Par
Tocantins
Roraima
Maranho
Amap
Acre
Amazonas
2010
239
GRFICO 3
90
80
70
60
50
4
40
30
20
10
0
1970
1980
1991
2000
2010
NO urb
NE urb
CO urb
SE urb
SU urb
NO TFT
NE TFT
CO TFT
SE TFT
SU TFT
GRFICO 4
120
100
(TEF)
140
80
60
40
20
0
15-19
74,8
89,5
20-24
145
139,4
25-29
135,7
115,5
30-34
94,3
75,3
35-39
56,1
40,5
40-44
25,4
13,3
45-49
5,9
2
67,2
102,6
91,1
68,5
37,7
11,3
1,7
240
Taxa de fecundidade total (TFT) e taxa de urbanizao, segundo as Unidades da Federao (19702010)
100
241
TABELA 1
Taxas de fecundidade total (TFT), por faixas de renda domiciliar per capita Brasil (1991-2010)
Caractersticas socioeconmicas
1991
2000
2010
Sem rendimento at SM
5,5
4,6
3,3
a SM
3,1
3,2
2,7
a 1 SM
2,3
2,4
1,9
1 a 2 SM
1,8
1,8
1,3
2 a 3 SM
1,6
1,4
1,2
3 a 5 SM
1,5
1,3
1,1
5 ou mais SM
1,2
1,1
1,0
Nota-se que, em 1991, a diferena entre as maiores taxas de fecundidade (5,5 filhos) e
as menores (1,2 filho) foi de 4,3 filhos. Em 2000 esta diferena caiu para 3,5 filhos e para
2,3 filhos em 2010. Portanto, existe um processo de convergncia das taxas de fecundidade
brasileiras entre as mulheres dos diversos grupos de renda, sendo que a reduo recente tem
sido maior entre a populao mais pobre.
A tendncia para a adoo de um padro reduzido de famlia tem se generalizado por
toda a sociedade brasileira, pois as transformaes estruturais e institucionais, juntamente
com a maior igualdade de gnero, possibilitaram a reverso do fluxo intergeracional de
riqueza, aumentando o custo e reduzindo os benefcios dos filhos (Alves, 1994). Segundo
Faria (1989), as polticas pblicas de sade, previdncia, crdito e telecomunicaes tiveram
papel importante na queda da fecundidade no Brasil. O desenvolvimento econmico,
entendido como avano da renda, da educao, ampliao do trabalho assalariado, elevao da
esperana de vida etc., foi um fator decisivo na transio da fecundidade no Brasil (Potter,
Schmertmann, Cavenaghi, 2002). O avano da legislao brasileira em defesa dos direitos
sexuais e reprodutivos tambm contribuiu para viabilizar o acesso aos mtodos de regulao da fecundidade (Berqu, Cavenaghi, 2002). Embora a taxa de fecundidade total j
esteja abaixo do nvel de reposio no pas, as projees indicam a continuidade da queda
nas prximas dcadas.
4 CONSIDERAES FINAIS
O desenho do Programa Bolsa Famlia ao aumentar o valor dos benefcios conforme o
tamanho da prole (at cinco filhos) gerou muitas crticas quanto efetividade da poltica de
transferncia de renda na reduo da pobreza, pois haveria um incentivo ao aumento do nmero
de crianas das famlias pobres. Isto elevaria a razo de dependncia demogrfica nos domiclios
de baixa renda, podendo jogar as famlias na armadilha da pobreza, inviabilizando o processo
de superao das condies de vulnerabilidade social e de construo do Brasil sem misria.
242
Muitos filhos, em especial em idades abaixo de 15 anos, poderia dificultar o processo de superao do ciclo intergeracional de pobreza.
Todavia, a taxa de fecundidade total (TFT) das mulheres brasileiras vivendo nas famlias
sem rendimento ou com renda at um quarto do salrio mnimo era de 4,6 filhos em 2000 e
caiu para 3,3 filhos em 2010. Portanto, a fecundidade mdia nos domiclios da base mais pobre da pirmide de renda est bem abaixo dos sete filhos (cinco crianas e dois adolescentes)
e essas famlias so elegveis a receber os benefcios variveis do PBF.
Uma explicao para o fato do Programa Bolsa Famlia no ter efeitos prticos sobre o
aumento da fecundidade que o nmero mdio de filhos tende a cair com o aumento da
renda, da educao e da incluso social. As famlias vivendo na extrema pobreza no Brasil, em
geral, no tinham facilidade de acesso s polticas pblicas e proteo do Estado. O PBF,
ao garantir um mnimo de cidadania, ajudou no processo de transio da fecundidade e as
populaes socialmente excludas a exercerem os seus direitos de cidadania, em seis dimenses:
1) p
or meio da elevao do poder de compra das famlias possibilitando, em especial,
o aumento do consumo de alimentos para eliminar a fome, a desnutrio infantil e
melhorar as condies nutricionais das famlias;
2) por meio das condicionalidades, fortalecimento dos direitos sade e educao, visando:
a) garantir o acompanhamento pr-natal, o acesso sade reprodutiva e a reduo da
mortalidade infantil e das taxas de morbidade e mortalidade;
b) garantir a permanncia das crianas na escola, possibilitando a reduo das taxas de
reprovao e evaso e o melhor aproveitamento escolar que possa se traduzir em maior
capital humano na medida em que os filhos superem as taxas de escolarizao dos pais
e obtenham maior acesso ao mercado de trabalho e melhores retornos salariais;
3) fortalecendo outras polticas, como alfabetizao de adultos, gerao de trabalho e
renda, fornecimento de registro civil e acesso aos demais documentos;
4) m
elhorando a relao de gnero na famlia por meio do aumento do poder de deciso
e maior autonomia feminina e de polticas de conciliao entre trabalho e famlia;
5) aumentando o poder de negociao dos trabalhadores de baixa renda, elevando a
capacidade de barganha da fora de trabalho nas atividades mercantilizadas; e
6) incentivando a criao de capital social por meio do fortalecimento da cooperao e
de redes de solidariedade locais.
Porm, para que o Programa Bolsa Famlia tenha reais impactos nestas seis dimenses
precisaria ser (mais) articulado com as polticas pblicas de carter universal. Da mesma forma,
para erradicar a pobreza e emancipar a populao pobre, precisa se articular com as polticas
de educao, sade e, principalmente, com uma poltica de pleno emprego e trabalho decente
para todos. Ao invs de uma populao excluda ou tutelada, o PBF precisa incentivar a emancipao
pessoal e social e a autodeterminao reprodutiva de todas as pessoas cobertas pelo programa.
243
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244
245
CAPTULO 15
1 INTRODUO
Programas de transferncia condicional de renda (PTCR) so intervenes que transferem
dinheiro para famlias pobres, com a exigncia de que os pais cumpram condicionalidades
especficas, geralmente focadas na sade e educao dos filhos (WB, 2009). A transferncia
de renda visa aliviar a pobreza em curto prazo, enquanto as condicionalidades encorajam a
utilizao dos servios de sade e educao existentes. Os primeiros PTCR foram implementados na dcada de 1990 e rapidamente se espalharam para vrios pases ao redor do mundo,
tornando-se uma importante estratgia para reduo da pobreza e reduo da desigualdade de
renda nos pases de baixa e mdia renda (WB, 2009; Handa e Davis, 2006).
No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em 2003 e originou-se da
fuso de quatros programas sociais nacionais preexistentes em um nico programa expandido
(Lindert et al., 2007). O PBF o maior PTCR do mundo, e sua cobertura cresceu muito nos
ltimos anos. Chegou a todos os 5.565 municpios brasileiros, tendo coberto 13,4 milhes de
famlias em 2011, com um oramento total de US$ 11,2 bilhes (Brasil, [s.d.]b). As transferncias de dinheiro so destinadas a famlias extremamente pobres (com renda abaixo de US$
35,00 per capita por ms) e para outras famlias consideradas pobres (com renda entre
US$ 35,00 e US$ 70,00 per capita por ms), se incluir crianas ou jovens de at 17 anos,
jovens ou mulheres grvidas ou lactantes. Dependendo do nvel da pobreza e da composio
da famlia, os benefcios variam de acordo com o nmero de crianas e adolescentes
a partir de US$ 18,00 at US$ 175,00, e a me (se houver) deve receber o pagamento mensal
em nome de toda a famlia (Brasil, [s.d.]a).
A famlia inscrita no PBF tem que cumprir com as condicionalidades relacionadas sade
e educao. Para atender s condicionalidades de sade, crianas menores de 7 anos devem
ser vacinadas de acordo com o cronograma do Programa de Imunizao e devem cumprir
com os check-ups de rotina para o seu crescimento e desenvolvimento. As mulheres grvidas
* Este captulo a traduo em portugus de Rasella et al. (2013).
248
desnutrio (E40-E46), infeces das vias respiratrias inferiores (J10-J18, J20-J22) e causas
externas (V01-Y98). A mortalidade por causas externas foi includa como controle, porque
no h efeitos esperados de quaisquer dos programas em estudo. Taxas de internao de menores
de 5 anos tambm foram obtidas por clculo direto. Um ndice de cobertura vacinal foi criado e
dicotomizado, com o valor maior atribudo a reas onde a cobertura das trs principais vacinas
(sarampo, plio oral e DPT) foi maior que 95,0%.
Para o PBF, possvel conceber dois indicadores diferentes de cobertura. O primeiro a
cobertura da populao-alvo (PA), calculado como o nmero de famlias beneficirias do PBF
dividido pelo nmero de famlias elegveis (de acordo com os critrios do PBF) no municpio
(Brasil, [s.d]b). O segundo a cobertura do PBF sobre a populao total, calculada como
o nmero de indivduos beneficirios do PBF (obtido multiplicando o nmero de famlias
beneficiadas pelo tamanho mdio da famlia) sobre a populao total do mesmo municpio.
Todos os modelos foram estimados com estes dois indicadores (ver tabela A.4 no apndice)
e, a fim de incluir os seus recursos numa nica medida, foi criado um indicador de cobertura
da combinao de ambos. Este indicador de cobertura do PBF foi categorizado da seguinte
forma: baixa (cobertura do PBF sobre a populao total do municpio, no intervalo de 0,0%
a 17,1%), intermediria (de 17,2% a 32,0%), alta (> 32,0%) e consolidada (cobertura do
PBF sobre o total da populao do municpio > 32,0% e, ao mesmo tempo, cobertura do
PBF da populao alvo 100,0% durante, pelo menos, os quatro anos anteriores). Devido
ausncia na literatura de valores de referncia, os pontos de corte utilizados para a classificao
(17,1% e 32,0%) representaram os tercis da distribuio dos valores de cobertura municipal do
PBF. Este indicador, ajustado nos modelos para o percentual da PA no municpio, permitiu captar
o efeito da durao do programa e o impacto de suas eventuais externalidades (Handa e Davis,
2006). A cobertura do PSF foi calculada como a razo entre o nmero total de pessoas cadastradas
no programa dividindo a populao do municpio, e foi classificada, por razes de comparabilidade, como em estudos anteriores (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto,
2010a; Rasella, Aquino e Barreto, 2010b) sem PSF (0,0%), incipiente (< 30,0% da populao),
intermedirio (30,0 para 69,9% ou 70,0% para menos do que os quatro anos anteriores), e
consolidado ( 70,0%, pelo menos nos quatro anos anteriores). Selecionou-se um conjunto de
covariveis reconhecidas como determinantes da mortalidade infantil (por todas as causas e por
causas especficas) que estavam disponveis: a renda mensal per capita, o percentual da PA dividido
pela populao total do municpio, a prevalncia de analfabetismo entre os indivduos maiores de
15 anos de idade, o percentual de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado
(abastecimento inadequado de gua, de esgoto e de coleta de lixo), a taxa de fecundidade total e a
taxa de hospitalizao no municpio. As covariveis foram
249
Informaes sobre Nascidos Vivos e Sistema de Informaes Ambulatoriais (Brasil, [s.d.]c). Utilizou-se os bancos de dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
para o clculo da cobertura do PBF (Brasil, [s.d]b), e os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para as variveis socioeconmicas.1 Devido ao fato que as
covariveis foram
obtidas a partir dos bancos de dados dos censos nacionais de 2000 a 2010, os
valores anuais de 2004 a 2009 foram calculados por interpolao linear.
2.2 Anlises estatsticas
Foram utilizados modelos
250
3 RESULTADOS
Os critrios de adequao das informaes vitais foram respeitados por 2.906 municpios.
Destes municpios, 2.853 (52,0% do total de municpios brasileiros) tinham dados disponveis para todas as variveis e foram includos em nossa anlise. De 2004 a 2009, a TMM5
mdia diminuiu 19,0% nos municpios estudados, e, entre as causas selecionadas, o maior
declnio foi associado com a desnutrio (58,0%) (tabela A.1 no apndice). A TMM5 associada
s causas externas diminuiu 18,0%. A cobertura mdia do PBF nos municpios apresentou
alguma variao anual durante o perodo de estudo, atingindo um pico em 2009, com
cobertura de 28,3%. A cobertura do PSF mdia nos municpios aumentou continuamente,
atingindo 75,0% em 2009. Condies socioeconmicas melhoraram durante o perodo de
estudo, com a mdia mensal da renda per capita crescendo de 46,0%, e a porcentagem de
pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado diminuindo em 26,0%.
A tabela A.2, no apndice, mostra as associaes brutas e ajustadas da TMM5 com os
nveis de cobertura municipal do PBF e PSF. Na anlise, ambas as medidas de PBF e cobertura
do PSF apresentaram uma relao dose-resposta estatisticamente significativa com a diminuio de TMM5, mesmo aps o ajuste para as covariveis socioeconmicas
e demogrficas.
Resultados semelhantes foram obtidos nos modelos onde todas as variveis foram utilizadas
como contnuas (Rasella et al., 2013, Suplementary appendix, p. 3). A tabela A.3, no apndice,
apresenta o efeito de cobertura municipal do PBF e PSF em causas selecionadas de mortalidade infantil. Ambas as intervenes tiveram um impacto sobre todas as causas selecionadas,
exceto pelas causas externas, que foram utilizadas como controle. O impacto mais forte da
PBF esteve na TMM5, resultante da desnutrio, enquanto o PSF foi associado com uma
reduo maior nas doenas diarreicas e nas infeces das vias respiratrias inferiores.
Como mostrado na tabela A.4 do apndice, nos modelos multivariados que controlavam
para a cobertura do PSF e pelas outras covariveis relevantes,
o aumento da cobertura do
PBF foi associado a uma maior cobertura de vacinao contra o sarampo, a poliomielite,
bem como da aplicao da vacina tetravalente (DPT+Hib), e a uma reduo do nmero de
mulheres grvidas que deram luz sem receber qualquer atendimento pr-natal. Ademais,
a cobertura do PBF foi associada a uma reduo das taxas de hospitalizao em menores de
cinco anos de uma maneira similar reduo nas taxas de mortalidade, tendo um efeito mais
forte sobre a desnutrio e nenhum efeito sobre as causas externas.
Todos os termos de interao entre o PBF e o PSF foram associados negativamente com
as taxas de mortalidade, mas a nica associao estatisticamente significativa foi na TMM5,
por todas as causas (RR: 0,95, para um intervalo de confiana de 95%: [0,91-0,99]).
Municpios com informao adequada mostraram um status socioeconmico um pouco menor e uma cobertura do PBF um pouco maior que os com informaes inadequadas.
Um teste de sensibilidade realizado rodando os modelos com os dados de todos os municpios brasileiros mostrou efeitos do PBF e do PSF ligeiramente inferiores, sendo que o efeito
da cobertura do PBF consolidada sobre a TMM5 geral (para um intervalo de confiana
251
de 95%) foi de 0,83 ([0,78-0,87]) e da cobertura do PSF consolidada foi de 0,91 ([0,8700,94]), enquanto, para a mortalidade em menores de cinco anos por diarreia, foi de 0,52
([0.41-0,66]) e 0,65 ([0,54-0,79]), respectivamente.
4 DISCUSSO
Os resultados deste estudo mostram que PBF tem desempenhado um papel significativo
na reduo da mortalidade infantil, geral e por causas relacionadas com a pobreza, como
desnutrio e diarreia, nos municpios brasileiros nos ltimos anos. O efeito foi mantido
mesmo aps o ajuste para covariveis socioeconmicas
252
O PBF, assim como outros PTCR, pode afetar a sobrevivncia da criana atravs de
diferentes mecanismos (figura A.1 no apndice), basicamente centrados na melhoria da renda
e nas condicionalidades de sade: uma renda maior pode aumentar o acesso aos alimentos
e a outros bens relacionados com a sade, enquanto as condicionalidades de sade podem
melhorar o acesso aos servios de sade (Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010). H uma forte
relao entre a desnutrio infantil e a sobrevivncia das crianas, ou seja, o aumento dos nveis de desnutrio infantil aumenta o risco de morte, especialmente por diarreia e sarampo
(Black et al., 2008). J foi demonstrado que, as famlias pobres inscritas no PBF, aumentam
as despesas em alimentos e melhoram em termos de segurana alimentar (De Bem Lignani et
al., 2011). Em geral, no Brasil, houve uma diminuio acentuada da desnutrio infantil na
ltima dcada, principalmente entre as famlias pobres (Victora et al., 2011). A contribuio
do PBF para este processo tem sido demonstrada em alguns estudos recentes: crianas de famlias beneficirias do PBF eram mais propensas a serem bem nutridas que os de famlias no
beneficirias (Paes-Sousa, Santos e Miazabi, 2011; Paes-Sousa e Quiroga, 2011). O subsdio
em dinheiro do PBF poderia reduzir a carga da pobreza nas famlias, bem como melhorar
as condies de vida e remover ou reduzir as barreiras de acesso aos cuidados de sade (Wagstaff et al., 2004). Outra explicao para o efeito do PBF sobre a sobrevivncia da criana
est associada s condicionalidades na sade, o que incluem visitas pr-natais, cuidados ps-natais e atividades educacionais de sade e nutrio para as mes, bem como o respeito ao
calendrio de vacinao regular e de rotinas de check-up para crescimento e desenvolvimento
de crianas menores de 7 anos de idade. Conhecimento e educao materna so alguns dos
mais fortes determinantes da sade infantil, da melhoria da nutrio, das prticas de higiene
e da maior procura por cuidados de sade (Wagstaff et al., 2004). Mesmo que haja evidncias
conflitantes de que o monitoramento do crescimento infantil por si s seja eficaz, ele pode
fornecer um ponto de entrada para servios de sade preventivos e curativos, reduzindo a escassez de contato com o sistema de sade, o que representa um importante determinante da
sobrevivncia infantil em pases em desenvolvimento (Gwatkin et al., 2003). Como mostrado
neste estudo, o PBF aumenta as visitas pr-natais e a cobertura vacinal, principalmente para
o sarampo e vacina tetravalente (DPT+Hib). Estes so reconhecidos como intervenes eficazes para prevenir a mortalidade em criana (Jones et al., 2003). Mesmo que a implantao
e cobertura do PSF no sejam afetadas pela presena do PBF, de acordo com o Ministrio da
Sade, o PSF a estratgia de escolha para ajudar os beneficirios do PBF a cumprir as condicionalidades em sade (Brasil, 2009). Ao contrrio do PBF, que tem uma populao-alvo
especfica, o PSF tem o objetivo de cobrir toda a populao do municpio com cuidados de
sade primrios gratuitos e abrangentes (Brasil, 2001). Quando beneficirios do PBF esto
em uma rea de cobertura do PSF, a equipe do PSF tem formalmente a responsabilidade de
oferecer todos os servios relacionados s condicionalidades, enquanto os agentes comunitrios de sade devem realizar visitas domiciliares e acompanhar ativamente o cumprimento
das condicionalidades (Brasil, 2009). O PSF aumenta em geral o acesso aos cuidados de sade
(Rasella, Aquino e Barreto, 2010b; Macinko et al., 2011), isto poderia reforar o impacto
do PBF sobre os beneficirios cobertos para o PSF em comparao com os beneficirios que
253
so assistidos pelas unidades de sade tradicionais, que so, geralmente, mais distantes e no
realizam atividades de envolvimento comunitrio e visitas domiciliares (Lindert et al., 2007).
O forte impacto do PBF observado nas internaes em menores de 5 anos, tanto em geral
como por causas especficas, pode ser explicado por dois mecanismos diferentes: i) diminuio da incidncia das doenas, afetando os determinantes sociais da sade; e ii) aumentando
o primeiro contato com o sistema de sade, reduzindo assim o nmero de casos graves que
requerem internao hospitalar (Gaarder, Glassmand e Todd, 2010). Uma das vantagens deste
estudo que se usou uma medida de intensidade da interveno (a cobertura do PBF), que
especificamente ligada ao grupo da populao e responsvel por uma grande parte do desfecho (mortes por causas relacionadas pobreza), assim reduzindo a plausibilidade de falcias
ecolgicas. Outro ponto forte do estudo a seleo de municpios com qualidade adequada
de informao vital, o que aumenta a validade interna do estudo, embora possa gerar algumas limitaes na generalizao dos resultados. No entanto, a anlise descritiva e a anlise
de sensibilidade realizada com todos os municpios brasileiros mostram estimativas de efeitos
semelhantes, comprovando a robustez dos resultados. Em alguns dos modelos para causas
selecionadas de mortalidade, o nmero de observaes que so includas na anlise varia por
razes estatsticas, sendo que os municpios com os mesmos valores do desfecho (neste caso,
zero mortes) ao longo de todo o perodo de seis anos no foram includos no ajuste do modelo,
devido a uma limitao do algoritmo do modelo a efeitos fixos (Hilbe, 2007; Wooldridge,
2005). Contudo, comparando os valores das covariveis dos
municpios includos em cada
modelo com aqueles que foram excludos, foram encontrados valores semelhantes, e as estimativas dos modelos de efeitos aleatrios (que incluem todos os 2.853 municpios do ajuste
do modelo) no mudam o signo, o significado, ou as principais concluses alcanadas com os
modelos a efeitos fixos. Uma varivel de tempo no foi includa nos modelos, porque a razo
das taxas de mortalidade, comparando dois ou mais grupos de cobertura, expostos mesma
tendncia de mortalidade, permitiu controlar para tendncias seculares (Aquino, Oliveira e
Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto, 2010a). A introduo de uma varivel de tempo
nos modelos teria constitudo um problema de overspecification, como foi confirmado para
anlises de sensibilidade conduzidas introduzindo este termo. O fato de que estes modelos
no foram afetados por tendncias seculares de mortalidade foi sugerido pelas estimativas do
efeito do PBF e do PSF na TMM5 devidas s causas externas: apesar desta mortalidade decrescer no perodo do estudo, ambos os programas no mostraram nenhum efeito de reduo
sobre ela. Uma limitao do estudo que os modelos de efeitos fixos pode controlar apenas
o vis de seleo associado s caractersticas dos municpios constantes no tempo (Khandker,
Koolwal e Samad, 2010). No entanto, o fato de ter usado um conjunto relativamente amplo
de covariveis e de no ter mostrado nenhum efeito de ambos os programas na mortalidade
por causas externas sugere que outro possvel vis de seleo foi controlado.
Os resultados deste estudo fornecem evidncia de que uma abordagem multissetorial,
que combine um PTCR em larga escala, com o potencial de agir sobre importantes determinantes sociais da sade, e um sistema de ateno primria sade eficaz, capaz de atender
254
255
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256
257
APNDICE
APNDICE A
TABELA A.1
Diferena
2004-2009 (%)
18,6
17,5
-19,4
0,55
0,49
0,51
-46,3
0,36
0,30
0,20
0,23
-58,2
0,96
1,07
0,95
0,98
0,84
-27,0
1,23
1,16
1,06
1,16
1,07
1,01
-17,9
17,3
23,0
28,1
27,8
25,2
28,3
+63,6
62,7
67,8
71,0
73,9
74,4
75,0
+19,6
Varivel
2004
2005
2006
2007
2008
TMM5
21,7
20,3
20,1
19,4
0,95
0,86
0,83
0,55
0,48
1,15
310
339
368
396
425
454
+46,5
27,9
27,8
27,8
27,7
26,5
26,3
-5,7
22,9
21,7
20,5
19,3
18,2
17,0
-25,8
16,9
16,4
15,9
15,4
14,9
14,4
-14,8
Taxa de fecundidade
2,31
2,27
2,20
2,14
2,07
2,01
-13,0
4,88
4,69
4,58
4,46
4,02
4,04
-17,2
258
TABELA A.2
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos fixos para a associao bruta e ajustada entre as taxas
de mortalidade em menores de 5 anos e a cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade
da Famlia (PSF) Brasil ( 2004-2009)
Taxa de mortalidade em menores de 5 anos, RR (IC 95%)
Varivel
Modelo PBF
Bruto
Modelo PSF
Ajustado
PBF e PSF
Bruto
Ajustado
Ajustado
0,94 (0,92-0,96)
0,88 (0,85-0,91)
0,83 (0,79-0,88)
0,99 (0,94-1,04)
0,93 (0,88-0,97)
0,88 (0,83-0,93)
0,94 (0,92-0,97)
0,93 (0,91-0,96)
0,95 (0,92-0,97)
1,07 (1,02-1,11)
1,10 (1,06-1,15)
1,07 (1,03-1,12)
1,10 (1,05-1,15)
1,11 (1,06-1,16)
1,10 (1,05-1,15)
1,04 (1,00-1,09)
1,05 (1,01-1,10)
1,04 (1,00-1,08)
1,08 (1,04-1,11)
1,08 (1,05-1,12)
1,07 (1,03-1,10)
1,02 (0,99-1,04)
1,02 (0,99-1,04)
1,01 (0,99-1,04)
Nmero de observaes
17,118
17,118
17,118
17,118
17,118
Nmero de municpios
2,853
2,853
2,853
2,853
2,853
259
TABELA A.3
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos fixos para a associao bruta e ajustada entre as taxas
de mortalidade em menores de 5 anos por alguns relevantes grupos de causas e a cobertura do Programa
Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade da Famlia (PSF): Brasil (2004-2009)
Doenas
diarreicas
RR (95%CI)
Desnutrio
RR (95%CI)
Causas externas
RR (95%CI)
0,96 (0,88-1,05)
1,03 (0,95-1,13)
0,68 (0,59-0,80)
0,54 (0,44-0,67)
0,94 (0,82-1,07)
0,92 (0,79-1,06)
0,47 (0,37-0,61)
0,35 (0,24-0,50)
0,80 (0,64-0,99)
0,92 (0,72-1,16)
0,90 (0,67-1,17)
0,88 (0,60-1,29)
0,83 (0,68-1,00)
0,95 (0,79-1,14)
0,71 (0,54-0,93)
0,72 (0,49-1,07)
0,71 (0,58-0,86)
0,87 (0,72-1,05)
C
onsolidada (>= 70% e tempo de implementao no
municpio maior que quatro anos)
0,53 (0,39-0,71)
0,59 (0,38-0,91)
0,70 (0,56-0,87)
0,87 (0,70-1,08)
Varivel
Cobertura municipal do PBF
Baixa (0,0% a 17,1%)
Nmero de observaes
7,356
5,124
9,894
10,776
Nmero de municpios
1,226
854
1,649
1,796
260
2,658
15,948
0,53 (0,48-0,57)
0,66 (0,63-0,69)
2,853
17,118
0,84 (0,81-0,86)
0,92 (0,90-0,94)
0,96 (0,95-0,97)
THM5, RR3
(IC 95%)
2,845
17,070
0,61 (0,57-0,65)
0,80 (0,77-0,83)
2,088
12,528
0,53 (0,44-0,63)
0,68 (0,62-0,75)
2,853
17,118
0,88 (0,83-0,93)
0,88 (0,85-0,91)
0,95 (0,93-0,97)
1,796
10,776
0,62 (0,10-3,90)
1,19 (0,45-3,18)
1,30 (0,85-1,99)
2,361
2,35 (1,76-3,13)
Nmero de municpios
2,18 (1,78-2,67)
14,166
1,53 (1,35-1,75)
Intermediaria (17,2%
a 32,0%)
Nmero de observaes
Varivel
Cobertura vacinal de
Porcentagem de
sarampo, poliomielite mulheres grvidas sem
e DPT acima de 95% consultas pr-natal no
entre crianas menomomento do parto,
res de 1 ano, OR1
RR2
(IC 95%)
(IC 95%)
Modelos a efeitos fixos para a associao entre indicadores de ateno primria sade, taxas de hospitalizao e de cobertura do Programa Bolsa
Famlia (PBF) Brasil (2004-2009)
TABELA A.4
261
FIGURA A.1
Mecanismos que associam o Programa Bolsa Famlia e o Programa Sade da Famlia sade da criana
Determinantes da sade, contexto social, poltico e econmico
Programa
Bolsa Famlia
Dinheiro
Programa Sade
da Famlia
Condicionalidades
Renda
(controle mulher)
Condies da
moradia
Consumo alimentar
quantidade/qualidade
Produtos
farmacuticos
e higinicos
Atividades
educacionais
sade e nutrio
Estado nutricional
Monitoramento
do crescimento
Visitas prenatais
Estado de sade
Mortalidade da criana
262
Vacinaes
Sistema de Sade
CAPTULO 16
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em outubro de 2003 com a meta de alcanar
um quarto da populao brasileira, considerada como pobre e extremamente pobre. O programa foi criado pela Medida Provisria no 132/2003 (Brasil, 2003), convertida na Lei no
10.836/2004 (Brasil, 2004a), por sua vez regulamentada pelo Decreto no 5.209/2004 (Brasil,
2004b). Alm de unificar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia
direta de renda ento existentes no mbito do governo federal, o PBF tem como objetivos
promover o acesso rede de servios pblicos, em especial de sade, educao e assistncia
social; combater a pobreza e a fome, promovendo a segurana alimentar e nutricional; estimular
a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; e
promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do governo
no territrio (Brasil 2004b).
Diversas pesquisas apontam para os efeitos do programa nas famlias inscritas. A anlise
de escore de propenso utilizada na linha de base do estudo de impacto do Bolsa Famlia
mostrou gastos domiciliares maiores com alimentos nas famlias beneficirias que no grupo
de comparao aquelas gastavam R$ 388,00 a mais que estas por ano (Oliveira et al., 2007).
Em outro estudo economtrico, realizado em rea rural, famlias beneficiadas gastavam
R$ 240,00 a mais em alimentos por ano que o grupo de comparao (Duarte, Sampaio e
Sampaio, 2009).
Um estudo baseado em amostra nacional representativa das famlias inscritas no programa mostrou aumento de 79% na quantidade de alimentos adquiridos por aquelas famlias que estavam sofrendo de insegurana alimentar grave no incio do estudo, em comparao com um aumento de 60% entre as famlias que relataram segurana alimentar (Ibase,
2008). Mais evidncias foram obtidas pela anlise de dados sobre segurana alimentar da
264
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
265
3 RESULTADOS
Como mostra a tabela 1, entre as famlias estudadas na regio Nordeste, a grande maioria
(78,6%) recebia os benefcios do Bolsa Famlia e era considerada muito pobre. No entanto,
havia 10,6% de famlias muito pobres que no recebiam o benefcio. De forma similar, 8,7%
do total de famlias integrantes da base de dados eram pobres e recebiam o benefcio, enquanto
outras 2,1% de famlias eram pobres e no recebiam o benefcio.
TABELA 1
Distribuio da amostra de nascidos vivos de famlias includas no Cadnico e no SINASC, segundo a renda
per capita mensal e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar
Famlias na amostra
Em nmeros absolutos
Em %
1.058.179
78,6
142.446
10,6
117.037
8,7
28.123
2,1
1.345.785
100,0
Total
Elaborao dos autores.
Com relao renda mdia familiar per capita de cada grupo, a menor renda mdia,
de R$ 31,70, foi observada para os beneficirios do Bolsa Famlia na categoria de renda per
capita menor que R$ 70. A maior renda mdia, de R$ 102,50, foi encontrada para os no
beneficirios do programa situados na faixa de renda familiar per capita de R$ 70 a R$ 140
(tabela 2). No geral, a renda dos beneficirios do programa de cada estrato de renda foi um
pouco inferior dos no beneficirios. Logicamente, tais dados foram calculados com base na
renda familiar mdia sem que fosse computado o valor do benefcio, ou seja, trata-se da renda
familiar pr-Bolsa Famlia. Os dados da tabela 2 reforam a opo metodolgica utilizada
para atribuir grupos de tratamento e controle na amostra estudada.
TABELA 2
Caractersticas da renda mdia familiar per capita nas famlias includas no Cadnico, de acordo com a faixa
de renda e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Renda per capita
Categoria familiar
31,7
31,7-31,7
33,7
33,6-33,8
98,7
98,6-98,8
102,5
102,2-102,7
266
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
O foco da anlise foi a avaliao das diferenas de baixo peso ao nascer dos nascidos vivos
de famlias beneficirias e no beneficirias do Bolsa Famlia. Com relao prevalncia de
baixo peso ao nascer segundo o recebimento de benefcio do programa Bolsa Famlia e a faixa
de renda familiar mensal per capita, observou-se que a prevalncia de baixo peso ao nascer
nos filhos de mulheres beneficirias do programa menor que nos filhos de no beneficirias
no estrato de renda menor que R$ 70. O valor registrado foi de 6,3% para no beneficirias,
contra 5,5% para beneficirias. Os intervalos de confiana indicam que a diferena foi significativa. Nos nascidos vivos de famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$
140,00), a diferena no foi estatisticamente significativa (tabela 3).
Deve-se notar que, ao se trabalhar com grandes amostras, o erro-padro geralmente
pequeno, o que pode levar a resultados estatisticamente significativos, mesmo quando se
observam pequenas diferenas absolutas. No entanto, o trabalho com grande nmero de
observaes est associado preciso, mas no maior magnitude das estimativas, ou seja, os
resultados no so inflados pelo tamanho da amostra.
TABELA 3
Prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas de famlias includas no Cadnico, segundo o recebimento
de benefcios do programa Bolsa Famlia e a renda per capita mensal familiar Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar
IC95%
5,5
5,4-5,5
6,3
6,1-6,4
5,9
5,7-6,0
5,6
5,3-5,9
4 DISCUSSO
No primeiro ano do programa Bolsa Famlia, o foco foi a transio das famlias que eram
atendidas pelos programas anteriores de transferncia de renda. Durante este processo, foram
priorizadas as famlias no semirido brasileiro e nos grandes centros urbanos. O resultado
foi a incluso de mais de 6 milhes de famlias no programa. Entre 2005 e 2006, quando se
atingiu o teto de cobertura do programa, foi sendo criado um estoque de famlias que atendiam aos critrios de elegibilidade do programa. A existncia deste dficit de atendimento foi
constatada por meio do exame do nmero de famlias habilitadas no Cadnico e dos dados
da PNAD 2006. Para que uma famlia preencha o Cadnico, ela deve apresentar renda familiar per capita mensal menor que meio salrio mnimo ou renda total familiar mensal de at
trs salrios mnimos. Estas famlias, embora estivessem no perfil de renda para a concesso
do benefcio, aguardavam a reviso das estimativas e a correo monetria da linha de entrada
definida para o programa em 2003. Deste modo, criou-se a oportunidade para atribuir grupos de tratamento e de controle na amostra estudada.
267
268
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
269
270
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
271
CAPTULO 17
1 INTRODUO
Nas ltimas dcadas, observa-se a ampliao do debate sobre as desigualdades em sade e,
consequentemente, sobre prticas, aes e intervenes pblicas efetivas. A publicao do
Informe Lalonde, em 1974, o lanamento da estratgia Sade para Todos no Ano 2000, em 1977,
e a realizao da Conferncia de Alma-Ata, em 1978, pela Organizao Mundial de Sade
(OMS), representam importantes marcadores deste processo (Lalonde, 1974; Brasil, 2002).
Em 1982, a divulgao pelo governo britnico de The Black Report, relatrio final do
grupo de trabalho de pesquisa sobre desigualdades em sade, representou um importante
avano na anlise das relaes entre sade e condies sociais na Inglaterra (Townsend e
Davidson, 1982).
Em 2003, o estudo Social determinants of healh: the solids facts, publicado pelo Escritrio
Regional para a Europa da OMS, sobre as relaes entre sade e condies sociais, reconheceu
que os ricos vivem mais e ficam menos doentes que os pobres, tanto nos pases desenvolvidos
como nos pases em desenvolvimento. Segundo o estudo, as desvantagens em indicadores de
sade tendem a se concentrar entre grupos socialmente vulnerveis e ter efeitos cumulativos. A baixa escolaridade afeta decises familiares sobre alimentao, cuidados com o corpo
e preveno de doenas, impactando as condies de sade (Wilkinson e Marmot, 2003).
O desemprego, ao comprometer o acesso renda, aos bens e aos servios, tambm fragiliza a
autoestima, a interao social e a identidade pessoal, podendo repercutir-se nas condies de
sade (Magalhes, 2007; Tomasi et al., 2011).
A crise econmica da dcada de 1990 e os programas de ajuste da economia globalizada
agravaram a pobreza. Neste contexto, surgiram, na Amrica Latina e no Caribe, as redes de
proteo social destinadas focalizao nos grupos socialmente vulnerveis. Naquele perodo,
* Os autores agradecem a contribuio dos seguintes colaboradores para a elaborao deste captulo: Bruno Pereira Nunes, Mirelle de Oliveira Saes,
Alessander Osrio, Alitia Santiago Dillio, Anaclaudia Gastal Fassa, Roberto Xavier Piccini, Fernanda Darley, Meryene Bordon Dias Reis, Danton
Soares Duro Filho, Pmela Moraes Volz, Vanessa Iribarrem Miranda, Mariangela Uhlmann Soares, Vanessa Andina Teixeira e Maria Mercedes Lucas.
tiveram incio os primeiros programas de transferncias monetrias condicionadas. Os programas apresentam como caractersticas a focalizao famlias pobres com crianas e adolescentes e a corresponsabilidade para os componentes de sade e educao, aqui denominadas
de condicionalidades. Como apontam Fonseca e Viana (2007), focalizao pode significar
equidade, uma vez que os programas so dirigidos aos mais pobres, e por isto os sistemas de
cadastramento e seleo da populao-alvo so muito importantes.
As condicionalidades so os compromissos assumidos tanto pelas famlias beneficirias do Bolsa Famlia quanto pelo poder pblico para ampliar o acesso destas famlias a seus
direitos sociais bsicos. Por um lado, as famlias devem assumir e cumprir estes compromissos
para continuar recebendo o benefcio. Por outro, as condicionalidades responsabilizam o poder pblico pela oferta dos servios pblicos de sade, educao e assistncia social.
O Programa Bolsa Famlia, regulamentado pela Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e
pelo Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, objetiva assegurar o direito alimentao
adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a erradicao
da extrema pobreza e a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel
fome. Destacando-se como o mais abrangente programa de transferncia condicionada de
renda do mundo, em maio de 2006 beneficiou 9,2 milhes de famlias e atualmente atende a
cerca de 13,8 milhes de famlias (Brasil, [s.d.]).
Embora o estudo das desigualdades em sade no seja novo, grandes mudanas institucionais e sociais decorrentes da globalizao vm repercutindo nos perfis de morbimortalidade
da populao e evidenciam os limites do cuidado sade e das prticas assistenciais.
Os sistemas de sade baseados no fortalecimento da ateno bsica esto organizados
de modo a atender maior parte dos problemas de sade e enfatizar aes de promoo da
sade e preveno dos agravos. Sua utilizao resultante da interao do comportamento
do indivduo que procura cuidados, do profissional que o conduz no sistema de sade e dos
recursos diagnsticos e teraputicos disponibilizados. Entre seus determinantes, podem ser
destacados aqueles relacionados s necessidades de sade, aos usurios e s caractersticas da
oferta dos servios (Travassos e Martins, 2004; Castro, Travassos e Carvalho, 2005; Facchini
et al., 2006; Facchini et al., 2008; Silveira et al., 2010).
Na rea da sade, as famlias beneficirias pelo Bolsa Famlia assumem o compromisso
de manter o carto de vacinao em dia, alm de realizar o monitoramento do crescimento e
do desenvolvimento das crianas menores de 7 anos, nos servios de ateno bsica sade.
As mulheres na faixa etria de 14 a 44 anos tambm assumem o compromisso de fazer o
acompanhamento na unidade bsica de sade (UBS) e, se gestantes ou nutrizes (lactantes),
devem realizar o pr-natal e o acompanhamento da sua sade e do beb (Brasil, [s.d.]).
Embora priorizem populaes semelhantes, existem poucos estudos examinando as relaes e eventuais interaes entre o Programa Bolsa Famlia e a ateno bsica sade, especialmente por meio da Estratgia Sade da Famlia.
274
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
275
O questionrio foi respondido pela me biolgica ou, na sua ausncia, por um responsvel residente no domiclio. O controle de qualidade da coleta de dados foi realizado por
supervisores de campo em 5% dos domiclios estudados. A coleta dos dados foi realizada em
meio eletrnico, por meio de um computador de mo pocket device assistant (PDA).
As seguintes condicionalidades de sade do Bolsa Famlia foram investigadas: realizao
de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro; recebimento de orientao para amamentao exclusiva; consulta da criana com at 15 dias de vida para pesar e medir; consulta
da criana entre 15 dias de vida e 1 ano para pesar e medir; e calendrio vacinal em dia.
A anlise dos dados foi estratificada por regio. Utilizou-se estatstica descritiva, realizando-se clculo de prevalncias para as variveis categricas. As diferenas estatsticas nas
propores foram avaliadas pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
Para fins de anlise, e considerando-se a renda familiar per capita para o recebimento
do benefcio, foram criados quatro grupos de comparao, conforme apresentado na tabela
A.1, no apndice. Os grupos de comparao identificam indivduos com renda familiar per
capita at R$ 140,00 e superior a este valor, beneficirios e no beneficirios do Bolsa Famlia,
conforme previsto na regulamentao do programa (Brasil, 2004). A tabela A.1 ainda destaca
a variao da renda mdia per capita com e sem o recebimento do Bolsa Famlia nas regies
Nordeste e Sul.
A pesquisa foi aprovada pelo Comit de tica da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), conforme o Ofcio no 133/2009, de 21 de dezembro de 2009.
O consentimento informado foi obtido de todos os entrevistados.
3 RESULTADOS
3.1 Caractersticas socioeconmicas e demogrficas da amostra
A maioria dos entrevistados residia em rea de abrangncia das unidades de sade da famlia no Sul, 72,6% dos entrevistados, e no Nordeste, 89,2%. Do total de 14.347 crianas
entrevistadas, a informao de renda estava disponvel para 12.520. Destas, 49,8%, no
Nordeste, e 14,1%, no Sul, tinham renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00.
No Nordeste, a porcentagem de indivduos com renda per capita superior a R$ 140,00
foi de 50,3%, e no Sul, de 85,9%. Metade da amostra (50,1%) recebia o Bolsa Famlia na
regio Nordeste; na regio Sul, esta proporo foi de apenas um quinto (19,1%). O benefcio estava disponvel havia mais de seis meses para 85,9% dos entrevistados do Nordeste
e 82,2% do Sul.
Ao verificar a distribuio dos grupos de comparao, observou-se que no Nordeste
14,9% da amostra pertenciam ao grupo com renda familiar per capita inferior ou igual a R$
140,00 que no recebia o benefcio. No Sul, esta prevalncia foi de 5,6%. A proporo do
grupo com renda per capita superior a R$ 140,00 que no recebia o benefcio foi de 34,7%
na regio Nordeste e de 75,2% no Sul.
276
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
Quando se compara a mdia de renda per capita entre os grupos de mesma faixa de
renda, observa-se que o Bolsa Famlia promoveu um aumento mdio de R$ 20,00, independentemente da faixa de renda (tabela A.1, no apndice).
Em relao s caractersticas demogrficas, em ambas as regies, a distribuio do sexo e da
idade das crianas foi semelhante. Aproximadamente metade das crianas era do sexo masculino. Em
relao idade, cerca de 30,0% tinham menos de 2 anos, e 41,0%, 4 anos ou mais. Eram pardas
66,1% das crianas no Nordeste e 22,8% no Sul, enquanto a proporo de crianas brancas foi de
30,0% no Nordeste e de 74,9% no Sul. A maior parte das mes tinha entre 20 e 29 anos de idade
faixa etria de 53,3% das mes do Nordeste e de 46,4% no Sul e apresentava nove anos ou mais
de estudo no Nordeste, 50,8% tinham esta escolaridade, e no Sul, 52,9%. Na regio Nordeste, a
maioria das mes se declarou parda (71,3%), enquanto no Sul a maioria se declarou branca (70,0%).
3.2 Problemas de sade entre crianas menores de 7 anos de idade nos ltimos
trinta dias
A prevalncia de tosse foi de 24,3% no Nordeste e 26,5% no Sul. Propores semelhantes
de ocorrncia de febre (Nordeste, 21,4%, e Sul, 20,4%) e diarreia (Nordeste, 10,2%, e Sul,
10,1%) foram observadas nas regies estudadas. A porcentagem de dor de ouvido foi menor
no Nordeste (3,7%) que no Sul (6,8%). Embora com pequenas diferenas percentuais, no
foi observado um padro na distribuio dos problemas de sade segundo os grupos de comparao nas regies Nordeste e Sul.
3.3 Utilizao dos servios de sade e contato com profissionais de sade no
ltimo ano entre crianas menores de 7 anos de idade
A maior prevalncia de utilizao de servios de sade no ltimo ano foi o atendimento em
UBS: 46,5% dos atendimentos da amostra do Nordeste e 38,6% do Sul. O uso de pronto-socorro foi significativamente menor no Nordeste (29,0%) que no Sul (35,7%). As prevalncias de hospitalizao e de atendimento domiciliar foram ligeiramente maiores na regio
Nordeste (11,3% e 2,6%) que no Sul (10,1% e 1,7%).
Diferenas significativas nas propores por regio foram observadas nas consultas com
mdico especialista (para o Nordeste, 32,2%; para o Sul, 45,6%), consulta com odontlogo
(para o Nordeste, 13,2%; para o Sul, 21,9%) e consulta com enfermeiro (para o Nordeste,
8,6%; para o Sul, 7,0%). A prevalncia de consulta com nutricionista foi praticamente a
mesma nas regies Nordeste (3,5%) e Sul (3,4%).
Em ambas as regies, as maiores prevalncias de atendimento nas UBS foram observadas
entre os indivduos com Bolsa Famlia independentemente da situao de renda, enquanto o
uso de pronto-socorro foi maior entre as crianas com renda per capita superior a R$ 140,00.
Na regio Nordeste, as propores de hospitalizao foram semelhantes entre os grupos de
comparao. No Sul, a ocorrncia de hospitalizao foi maior entre os indivduos que recebiam o benefcio do Bolsa Famlia. O recebimento de atendimento domiciliar foi semelhante
entre os grupos, em ambas as regies (tabela A.2, no apndice).
277
O contato com mdico especialista e odontlogo foi maior entre os grupos de renda per capita
superior a R$ 140,00, independentemente do recebimento do Bolsa Famlia, em ambas as regies.
A consulta com enfermeiro no apresentou diferenas significativas entre os grupos de comparao
no Nordeste e no Sul. No Nordeste, a proporo de consulta com nutricionista foi menor no grupo
com renda per capita inferior ou igual a R$ 140,00 que no recebiam o Bolsa Famlia, enquanto no
Sul as prevalncias no apresentaram diferenas significativas (tabela A.2, no apndice).
3.4 Avaliao das condicionalidades de sade
No Nordeste, a realizao de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior
em gestantes de domiclios que recebiam o Bolsa Famlia, independentemente da renda.
No Sul, esta situao foi observada apenas em beneficirios do grupo com renda acima de R$
140,00 (tabela A.3, no apndice).
Noventa e cinco por cento das gestantes receberam orientao para aleitamento materno exclusivo at os 6 meses de idade da criana, independentemente da regio e dos grupos de comparao.
As consultas de puericultura, at os 15 dias de vida do beb e de 15 dias at 1 ano de
vida, foram maiores no Sul que no Nordeste, qualquer que fosse o grupo de comparao.
Em relao a consultas at 15 dias de vida, apenas no Nordeste e no grupo com renda per capita
inferior ou igual a R$ 140,00 a prevalncia foi maior entre os beneficirios do Bolsa Famlia
que entre os no beneficirios. Consultas de bebs de 15 dias at 1 ano de idade no mostraram diferenas em funo do recebimento do benefcio, mas foram maiores nos grupos de
renda per capita maior que R$ 140,00, em ambas as regies.
O calendrio vacinal infantil em dia foi superior a 90% em ambas as regies e grupos de
comparao. Entretanto, os grupos com renda per capita superior a R$ 140,00 apresentaram
prevalncias significativamente maiores, tanto no Nordeste quanto no Sul.
4 CONCLUSES
No Brasil, h uma intensa mobilizao poltica para o desenvolvimento social. Os programas
sociais, como o Bolsa Famlia, apresentam-se como importantes mecanismos para a reduo
da misria e a melhoria da sade. Todavia, ainda incipiente o entendimento da interface
entre os servios de sade, principalmente os de ateno bsica, e o Bolsa Famlia.
Neste estudo, foi possvel constituir grupos de comparao que valorizam o recebimento
do benefcio em funo da renda familiar per capita, conforme o critrio utilizado pelo
Programa Bolsa Famlia. Alm disso, as informaes so de fonte primria e as estimativas
produzidas so padronizadas e individuais. Tais caractersticas reforam a validade dos achados
para a melhor compreenso do papel do Bolsa Famlia e da Sade da Famlia na reduo de
desigualdades em sade.
As marcantes diferenas de renda familiar per capita segundo as regies evidenciam
as desigualdades regionais presentes no Brasil. Na regio Nordeste, a mdia de renda
familiar per capita, incluindo-se o Bolsa Famlia, foi menos da metade que na regio Sul.
278
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
279
REFERNCIAS
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280
70,36
230,69
208,22
Total
389,75
84,30
284,09
104,53
407,35
43,19
42,05
219,07
251,70
389,75
92,05
84,30
281,00
104,91
407,35
42,40
42,05
Desvio
-padro
Mdia
Desvio
-padro
Mdia
Grupos de comparao
Regio Nordeste
10,83
21,01
0,00
21,69
0,00
12,41
9,46
0,00
8,43
0,00
Diferena
mdia desvio-padro
448,00
278,44
540,02
82,90
93,71
Mdia
405,88
198,91
419,93
37,44
42,03
Desvio
-padro
451,60
295,77
540,02
102,74
93,71
Mdia
402,77
198,41
419,93
37,14
42,03
Desvio
-padro
Regio Sul
3,55
17,33
0,00
19,84
0,00
8,24
9,26
0,00
8,07
0,00
Diferena
mdia desvio-padro
Renda familiar per capita com e sem o valor do Bolsa Famlia, de acordo com os grupos de comparao Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em R$)
TABELA A.1
APNDICE A
APNDICES
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
281
282
Sem Bolsa
Famlia
27,4
11,0
2,4
Uso de pronto-socorro
Hospitalizao
Atendimento domiciliar
8,5
9,4
2,6
Odontlogo
Enfermeiro
Nutricionista
3,5
8,7
12,2
23,5
2,5
12,5
26,1
53,6
3,7
7,2
15,0
42,7
2,6
10,4
32,1
37,9
Sem Bolsa
Famlia
4,3
9,4
16,9
34,7
2,8
10,6
33,7
49,8
Com Bolsa
Famlia
24,4
Mdico especialista
47,0
Atendimento na UBS
Com Bolsa
Famlia
Variveis
<0,001
0,080
<0,001
<0,001
0,952
0,148
<0,001
<0,001
Valor-p
2,3
7,6
17,1
27,3
1,8
10,2
27,1
43,9
Sem Bolsa
Famlia
8,7
8,4
18,1
30,6
1,5
12,9
34,6
54,1
Com Bolsa
Famlia
2,7
6,7
22,6
40,4
1,7
9,7
37,3
43,4
Sem Bolsa
Famlia
5,5
7,6
23,5
39,2
2,0
12,2
36,1
61,6
Com Bolsa
Famlia
Regio Sul
Grupo de comparao
Regio Nordeste
Grupo de comparao
0,227
0,426
0,012
<0,001
0,944
0,041
0,002
<0,001
Valor-p
Prevalncia de utilizao dos servios e contato com profissionais de sade no ltimo ano entre crianas menores de 7 anos Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em %)
TABELA A.2
94,5
77,6
91,2
Consulta de 15 dias
de vida at 1 ano para
pesar e medir
Calendrio vacinal
em dia
92,9
78,3
78,6
94,9
38,7
94,0
81,5
81,0
94,3
27,8
73,6
Consulta at 15 dias
de vida para pesar e
medir
Crianas
36,0
93,6
83,9
78,0
96,3
38,3
Com Bolsa
Famlia
Sem Bolsa
Famlia
Com Bolsa
Famlia
Sem Bolsa
Famlia
Variveis
0,037
<0,001
<0,001
0,162
<0,001
Valor-p
97,1
88,3
91,2
93,4
23,1
Sem Bolsa
Famlia
95,4
89,2
85,0
93,3
23,6
Com Bolsa
Famlia
98,7
95,1
94,0
94,7
24,2
Sem Bolsa
Famlia
98,2
95,0
91,5
93,5
29,7
Com Bolsa
Famlia
Grupo de comparao
Grupo de comparao
Regio Sul
Regio Nordeste
<0,001
<0,001
<0,001
0,370
0,022
Valor-p
Prevalncia dos indicadores referentes s condicionalidades de sade entre mes e crianas menores de 7 anos Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em %)
TABELA A.3
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
283
CAPTULO 18
1 INTRODUO
Um dos objetivos dos programas condicionados de transferncia de renda focalizados o aumento do capital humano dos seus beneficirios. No entanto, no fcil saber o impacto do
maior desses programas no Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF), sobre o fluxo escolar de
seus beneficirios. Ao contrrio de alguns (poucos) outros programas, cujo desenho foi feito
com a avaliao j pensada, o PBF foi primeiro feito e depois houve a preocupao de como
avali-lo. No h grupo de controle e na verdade nem houve, por muito tempo, sequer uma
nica fonte de dados que seguisse as crianas de um ano para o seguinte, permitindo o clculo
do fluxo escolar.
Apesar de o desenho do PBF continuar no experimental, hoje tem-se informaes tanto
no novo Censo Escolar quanto no Projeto Frequncia Escolar dos Beneficirios (Frequncia)
que so individualizadas e longitudinais, o que quer dizer que j se pode acompanhar as crianas de um ano ao prximo e saber, observacionalmente, sua trajetria. Este captulo estima
efeitos do PBF sobre o fluxo escolar mediante o uso de trs fontes de dados individualizadas:
i) o Cadastro nico (Cadnico); ii) o Censo Escolar, e iii) o Projeto Frequncia,
2 AS BASES DE DADOS
Para uma observao das relaes entre o PBF e as probabilidades de repetncia, so necessrias
tanto as informaes dos beneficirios e de suas famlias do programa, no Cadnico, como
aquelas sobre as escolas em que estudam e a sua frequncia nesses estabelecimentos. Assim
sendo, as bases do Censo Escolar entre 2008 e 2009 e da Frequncia (Projeto Presena) sero
instrumentos importantes.
Muitos outros estudos (Klein e Ribeiro, 1991; Leon e Menezes-Filho, 2002; Duryea,
1998; Ribeiro, 1988) j foram realizados com o objetivo de estimar as taxas de repetncia e
seus determinantes, mas foram feitos em nveis de agregao maiores, como um estado, ou
utilizando bases de dados como a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) , nas quais no h variveis relativas ao PBF. Com as bases
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
mencionadas no pargrafo anterior, espera-se obter estimativas, por aluno ou escola, do impacto do PBF.
Infelizmente, a integrao por aluno dessas bases no trivial. No h uma chave de
identificao nica de tal maneira que se localize, com perfeio, a mesma criana nas trs
bases. O pareamento do Projeto Frequncia e do Cadnico de 2008 pode ser feito com relativa facilidade usando a informao do nmero de identificao social (NIS) do beneficirio.
Entretanto, a juno de qualquer uma destas bases ao Censo Escolar mais difcil. O cdigo
do aluno do Censo Escolar (fk_cod_aluno) no encontrado no Cadnico ou mesmo na base
de Frequncia. Para tanto, foi construda a varivel chave-INEP composta pelas informaes
de municpio de nascimento, cdigo da escola, data de nascimento e sexo, j que tais informaes
podem ser facilmente obtidas nos trs bancos de dados.
Sabe-se que a varivel cdigo da escola no muito bem capturada no Cadnico. Este o
principal motivo pelo qual indicado o uso da base de Frequncia do PBF de 2008, consolidada pelo Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome (SENARC/MDS). Ou seja,
espera-se que esta varivel seja bem captada nessa base, sendo capaz de se tornar uma ponte
entre a base que detm a informao do ambiente escolar do estudante e as informaes do
aluno e de sua famlia, encontradas no Cadnico. Escolheu-se o bimestre terminado em maio,
pois, segundo o INEP (2008), quando se tem o Dia Nacional do Censo Escolar e as escolas
informam se o aluno foi aprovado, reprovado ou deixou de frequentar a escola.
Desde 2007, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacioanis Ansio Teixeira
(INEP) consolida as informaes das escolas por meio de um levantamento por aluno no Censo
Escolar. Ou seja, trata-se do maior grau de desagregao possvel para este tipo de pesquisa.
Acompanhadas deste importante avano, entretanto, esto algumas dificuldades computacionais
decorrentes do tamanho das bases.
Por meio de parcerias com as secretarias de Educao estaduais e municipais, coletam-se
dados sobre a infraestrutura da escola, o pessoal docente, as matrculas, a jornada escolar, o
rendimento e o movimento escolar, por nvel/etapa e modalidade de ensino. O censo feito
diretamente em todos os estabelecimentos de ensino pblicos e privados do pas, por meio de
questionrio padronizado.
Apesar de o Censo Escolar no conter informaes sobre caractersticas familiares, algumas
variveis do ambiente escolar so particularmente importantes entre elas, as informaes
sobre professores, turma e escola do aluno. Por sua vez, o Cadnico e a base de Frequncia
sero utilizados no controle do background familiar e assiduidade dos alunos, respectivamente.
2.1 Adequaes
No Censo Escolar, as bases com as informaes das matrculas, das turmas, das escolas e dos
docentes foram trabalhadas da maneira descrita por Oliveira e Soares (2012). Assim, foram
mantidos apenas os alunos do ensino fundamental regular e retiradas algumas imperfeies,
286
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
como alunos duplicados; sexo e/ou data de nascimento trocados de um ano para o outro;
alunos sem cdigo de identificao, alm das escolas que no estivessem em atividade.
Na base de Frequncia, foram mantidos os alunos entre a primeira e oitava sries do ano de
2008. Isto serviu para harmonizar com os dados do Cadnico para os domiclios que atualizaram seus dados a partir de 1o de janeiro de 2008. Por ser um registro administrativo, esta base
necessitou de maiores adequaes. Assim, foram removidos os domiclios que no responderam
a, pelo menos, uma dessas perguntas: situao de ocupao, nmero de cmodos, tipo de construo, abastecimento de gua, escoamento sanitrio ou coleta de lixo. Alm disso, obviamente
foram retirados os domiclios que no fossem ativos ou considerados excludos pelo sistema.
Por seu turno, na base de pessoas do Cadnico, as pessoas j marcadas como excludas
do sistema foram retiradas da amostra. Alm disso, foram retirados aqueles com datas de nascimento irreais, sem informao de idade ou com algum missing (dado em branco) de adulto
na varivel de educao.
2.2 Sobre a interseco das bases
No Censo Escolar, o conjunto das variveis que compem a chave-INEP identifica, univocamente,
mais de 96% das observaes. Tal condio tambm verificada na base de Frequncia. Algum
tipo de identificao duplicada percebida, porm seus determinantes no foram observados
at o presente momento.
Aps o cruzamento da base do Cadnico com a base de Frequncia, pode-se buscar, em
cada um dos componentes da chave, o nmero de coincidncias e sua relao com o total de
observaes oriundas deste cruzamento. Com a exceo do cdigo da escola, ocorrem coincidncias quase absolutas entre as variveis municpio de nascimento, data de nascimento e sexo algo
entre 97% e 99,9%. Se a varivel cdigo da escola fosse trocada pela varivel cdigo familiar, a
identificao seria muito eficiente.
Ou seja, poder-se-ia ter uma chave muito prxima do NIS em termos de eficincia de
ligao entre o Cadnico e a base de Frequncia, pois tal chave seria capaz de identificar 96%
dos alunos. Contudo, o NIS suficiente para esta tarefa, no sendo capaz de promover a integrao destas duas bases com o Censo Escolar. Assim, uma sada para a integrao parcial das
bases, que opere apenas com os dados pblicos do Censo Escolar e que no utilize mtodos de
integrao trabalhosos como o estudo fontico dos nomes dos alunos/familiares, por meio da
varivel de identificao da escola. Sabe-se que esta varivel bem capturada na Frequncia e,
portanto, promove uma boa integrao com os dados do INEP. Entretanto, perde-se eficincia
na sua integrao com o Cadnico.
Com dados do Cadnico de 2008, quase 60% dos alunos deste cadastro tm a informao da escola coincidente com a observada na base de Frequncia no segundo bimestre do
mesmo ano. Exatamente nesse bimestre, atinge-se o mximo de identificao. Por coincidncia
ou no, ao fim de maio de cada ano as escolas submetem suas informaes censitrias para o INEP.
Finalmente, a eficincia menor em 2009, pois se mantm o mesmo Cadnico em dois anos.
287
Inicialmente, pode-se concluir que a chave proposta muito eficaz na juno das bases de
Frequncia e Censo Escolar, pois identifica unicamente mais de 96% das observaes em cada
base, possuindo, por sua vez, menor qualidade na integrao da Frequncia com o Cadnico
(algo em torno de 60%). Tal perda se d, substancialmente, pela m captura da informao
da escola nesse ltimo registro. Entretanto, como isso contornado pela base de Frequncia,
pode-se afirmar que haveria uma boa transio entre as informaes das trs bases daqueles
alunos que pertencem ao monitoramento de Frequncia.
3 METODOLOGIA
Em princpio, uma estimao feita mediante anlise de regresso j ofereceria uma resposta
razovel, se acompanhada de um conjunto rico de variveis socioeconmicas, como as encontradas no Cadnico, para todos os alunos. No entanto, como a seo anterior deixou claro, as
fontes de dados vm com vrias limitaes. Alm disso, o Cadnico cobre apenas uma parte
da populao infantil (geralmente as crianas pobres). O Censo Escolar no contm nenhuma
informao socioeconmica razovel dos alunos e a informao de alta frequncia de qualidade
do Projeto Presena cobre apenas as pessoas que recebem PBF.
Ou seja, simplesmente no existem os dados para montar uma equao do tipo:
(1)
em que P(repetncia)ik representa a probabilidade de a criana i na escola k repetir a srie s no
ano t+1; Xik representa as variveis familiares; Zk as variveis escolares; e BFik indica se a famlia
da criana i recebe PBF. Diante dessas limitaes, sero adotadas trs abordagens.
3.1 Abordagem 1: Cadnico pblico pobre
A primeira estimar essa probabilidade por meio de regresso logstica, usando apenas o universo do Cadnico. A desvantagem que as variveis em questo valem apenas para a metade
mais pobre da populao infantil, e no para a populao como um todo. Mas, dado que se
deseja saber o impacto do PBF sobre o fluxo escolar justamente dos mais pobres, isto no
um problema grave.
A despeito das limitaes, acredita-se ser esta a abordagem mais confivel: feita em
nvel do indivduo, identifica exatamente quem recebe o benefcio e compara beneficirios
com no beneficirios.
3.2 Abordagem 2: apenas beneficirios intensidade do tratamento
Seria uma pena no usar a base de alta frequncia e alta qualidade que se tem disponvel, que
a base do Projeto Presena. Infelizmente, como esta base cobre apenas indivduos que so
beneficirios, simplesmente no h como medir impactos comparando beneficirios e no
beneficirios. O que se pode fazer usar o Projeto Presena e o Cadnico para estimar o efeito
dosagem do PBF. A equao a ser estimada :
288
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
(2)
Na equao, Yik representa o valor recebido per capita do Bolsa Famlia pela famlia e
Fik se cumpriu a frequncia mnima escola k. Possivelmente, famlias que recebem valores
maiores tm incentivos maiores para enviar suas crianas escola com assiduidade. Trata-se
de uma estimao com limitaes bvias. No nada claro que o canal pelo qual o PBF atue
seja o volume da transferncia.
3.3 Abordagem 3: escolas com beneficirios e pertencentes ao cadastro
Finalmente, possvel abrir mo de observar crianas individuais e observar escolas. Usando
o Cadnico, pode-se estimar a porcentagem das crianas em uma dada escola que pobre.
Utilizando-se o Projeto Presena, pode-se saber a porcentagem que recebe PBF. Seria possvel
estimar a seguinte equao:
(3)
em que Pk representa a taxa de repetncia na escola k; Zk as variveis escolares no Censo Escolar;
TCk a proporo de crianas no Cadnico; e TBFk a proporo de crianas em escolas que
recebem PBF. Mais uma vez, uma abordagem que sofre de limitaes. A principal que TCk
uma varivel muito limitada de status socioeconmico da escola.
Em todas as estimaes sero usados erros agrupados por municpio, pois o preenchimento
do Cadnico varivel e depende da competncia do municpio que est cadastrando. Assim,
o modelo torna-se uma regresso por mnimos quadrados ordinrios (MQO) comum.
3.4 Interpretao
Os coeficientes da seo seguinte esto reportados em termos da razo entre chances, ou
seja, denotam quantas vezes a probabilidade de repetncia maior, para aquela caracterstica
observada, do que quando no se observa essa caracterstica. Assim, se o coeficiente de uma
varivel dicotmica (por exemplo, meninos) possuir um valor igual a 1,30, diz-se que aquele
grupo possui uma probabilidade ponderada de reprovao 30% maior do que o grupo sem a
caracterstica (meninas). Generalizando, se a probabilidade de repetncia para as pessoas que
possuem determinada caracterstica for Pi, a probabilidade de no repetncia ser 1 - Pi, de tal
maneira que uma chance ponderada vista como Pi/(1 - Pi).
Logo, para coeficientes iguais a 1 ou prximos, no h distino entre os grupos.
De forma oposta, coeficientes menores do que 1 indicam menores chances de repetncia do
que o observado para grupos que no possuam a caracterstica em questo. Caso a varivel
seja contnua, deve-se observar que os valores reportados representam o quanto aumentam
as chances de repetncia com o incremento de apenas uma unidade da varivel em questo.
Ressalta-se, novamente, que apenas os efeitos estimados na terceira abordagem so em
termos de um modelo MQO. Logo, devem ser interpretados da maneira usual, com os dados
agrupados por escola.
289
4 RESULTADOS
Os resultados dos trs modelos esto na tabela 1. Nas duas primeiras abordagens (Cadnico
e beneficirios do PBF), notam-se coeficientes e direes muito similares. Assim, alunos que
repetiram no ano anterior possuem 46% mais chances de repetir do que aqueles que foram
aprovados. Os meninos possuem 70% mais chances de repetir do que as meninas e os estudantes com idade alm da que seria correta (defasagem) para o ano em que esto tambm so
bastante prejudicados.
Um dos dados mais preocupantes o alto ndice de repetncia entre alunos que
possuem algum tipo de necessidade especial. Isto demonstra uma dificuldade do sistema
escolar em lidar com estas pessoas. Os dados indicam que este pblico possui chances
aproximadamente 80% maiores de falha na progresso do que aqueles alunos que no
possuem nenhuma limitao.
Ao controlar pelo ano cursado, nota-se que no h nenhum ano com chances de repetncia
menores do que as do primeiro ano. Isso bom, pelo fato de no haver uma deciso to
forte como a de reter a criana em fase to precoce do aprendizado. O gargalo mais notvel
ocorre entre os alunos do sexto ano (antiga quinta srie). Nesta segunda metade do ensino
fundamental, os alunos passam a ter aulas com maior durao, passam a ter mais professores
e, provavelmente, so mais exigidos. Assim, os professores parecem utilizar o instrumento da
repetncia para delimitar, de maneira pouco sutil, o incio desta nova etapa. Os alunos nesta
etapa possuem entre 70% e 80% mais chances de repetncia do que alunos da classe de alfabetizao, algo que tambm notado entre os alunos do terceiro ano. Estes resultados vo ao
encontro daqueles encontrados pelo que se convencionou chamar de pedagogia da repetncia,
como atestados por Ribeiro (1991).
Aparentemente, alunos que migram (no estudam no estado onde nasceram) possuem
chances de repetncia, aproximadamente, 7% menores do que aqueles que no estavam em
famlias que no tomaram essa deciso. Se, em termos lquidos, a migrao possuir incidncia maior em direo aos estados onde o instrumento de repetncia utilizado com menor
intensidade, como no Sudeste (tradicionalmente com taxas mais baixas), tem-se a explicao
deste valor.1
Com respeito s caractersticas das escolas, nota-se que quanto melhor a infraestrutura,
menores as chances de seus alunos serem reprovados. As escolas urbanas possuem cerca de 9%
mais chances de reprovao do que as escolas do campo. Alm disso, as escolas municipais e
estaduais possuem entre 68% e 84% mais chances de reprovao do que as escolas privadas.
Nota-se que quanto maior a durao das aulas, menores as chances de repetncia. Como
esperado, os alunos que, em termos lquidos, recebem maior contedo ao longo de seu dia na
1. Apesar de no reportado na tabela, foram adicionados controles para as Unidades da Federao (UFs). No entanto, nenhuma possui chances de
repetncia estatisticamente significantes menores do que So Paulo. Isto pode ser explicado pelas polticas de progresso continuada como descrito
em Menezes-Filho et al. (2009).
290
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
escola esto mais preparados para suas avaliaes. Por sua vez, turmas muito grandes apontam
para maiores chances de reprovao. Em termos de custo-benefcio, uma poltica de ampliao
da carga horria parece ser mais eficiente do que de reduo da quantidade de alunos por classe,
como visto em Oliveira (2008).
De maneira geral, parece ser saudvel que os professores possuam algum curso de ps-graduao, como especializao, mestrado ou doutorado. Assim, no se pode dizer que professores mais preparados so mais exigentes e reprovam mais. Pelo contrrio, estes profissionais
estariam mais preparados para lidar com seu pblico e, portanto, no culpariam exclusivamente
o aluno pelo fracasso na escola, sendo este parte tanto do problema como da soluo.
Quanto s caractersticas das famlias, percebe-se alguma importncia para a insero
formal no mercado de trabalho (responsveis legais que eram assalariados com carteira ou
aposentados ou pensionistas). Quanto maior o nmero de pessoas no domiclio, maiores as
chances de repetncia. Um maior nmero de cmodos apontaria para um nvel de pobreza
mais baixo e, de fato, h uma menor chance de repetncia. Da mesma maneira isto tambm
verificado em domiclios com melhor infraestrutura que disponham, por exemplo, de
gua e esgoto, e cuja construo seja de alvenaria. A varivel mais importante na famlia
refere-se educao dos pais. Nota-se que os responsveis legais que possuem ao menos o
ensino fundamental completo reduzem as chances ponderadas de repetncia em um pouco
mais do que 30%.
Tratar-se- agora do objetivo principal deste trabalho: mensurar os efeitos do PBF na
repetncia. Na primeira abordagem, apenas com alunos do Cadnico, nota-se que o aluno
participante do programa possui uma probabilidade de repetncia cerca de 11% menor do
que os demais. Ou seja, o programa tem um impacto estatisticamente significante sobre a
progresso das crianas, embora relativamente pequeno. Ao simular a probabilidade de repetncia predita, encontra-se 14,6% para no beneficirios, pertencentes ao Cadnico, contra
13,2% para beneficirios.
Ao se observar o efeito-dosagem do programa, apenas entre beneficirios, a segunda abordagem no indica que aumentos nas quantias transferidas geram maiores ou menores taxas de
repetncia, com razo entre chances igual a 1,00.
Outra varivel considerada, a frequncia escola, indica que alunos que cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40% menores de repetncia do que aqueles
que no cumprem. Entretanto, afirmar que este um impacto exato da condicionalidade pode
ser precipitado, dado que cerca de 98% das observaes que integram a regresso, nesse modelo, cumprem o requisito e no possvel descartar endogeneidade entre frequncia e valor
recebido, na ausncia de alguma varivel instrumental capaz de sanar a questo.
291
TABELA 1
MQO
Abordagem 1
Abordagem 2
Abordagem 3
1.458***
(0.0320)
1.707***
(0.0155)
1.236***
(0.00790)
1.006
(0.0197)
1.757***
(0.0560)
1.318***
(0.0782)
1.742***
(0.106)
1.044
(0.0692)
1.027
(0.0621)
1.743***
(0.0878)
1.234***
(0.0604)
1.013
(0.0501)
1.009
(0.0479)
0.930***
(0.0258)
0.988*
(0.00623)
1.093***
(0.0256)
1.920*
(0.644)
1.844***
(0.131)
1.747***
(0.128)
0.996**
(0.00148)
1.000**
(1.87e-06)
1.026***
(0.00321)
1.000***
(5.77e-05)
1.045***
(0.00681)
1.457***
(0.0319)
1.720***
(0.0153)
1.230***
(0.00793)
1.012
(0.0205)
1.791***
(0.0611)
1.348***
(0.0807)
1.803***
(0.114)
1.074
(0.0721)
1.065
(0.0650)
1.778***
(0.0919)
1.256***
(0.0631)
1.025
(0.0524)
1.020
(0.0485)
0.932***
(0.0251)
0.988*
(0.00653)
1.087***
(0.0262)
1.084
(0.319)
1.792***
(0.129)
1.682***
(0.126)
0.996**
(0.00156)
1.000**
(1.97e-06)
1.026***
(0.00315)
1.000***
(5.51e-05)
1.046***
(0.00711)
0.0662***
(0.00141)
0.0505***
(0.00429)
0.0102***
(0.000295)
-0.0119***
(0.00118)
-0.00788
(0.0114)
0.0736***
(0.00294)
0.0915***
(0.00296)
0.0558***
(0.00428)
0.0192***
(0.00404)
0.0870***
(0.00491)
0.0170**
(0.00697)
-0.0467***
(0.00711)
0.0542***
(0.00566)
-0.0200***
(0.00114)
-0.00491***
(0.000218)
-0.00193*
(0.00105)
0.0171**
(0.00794)
0.0569***
(0.00119)
0.0424***
(0.00121)
0.000224***
(4.69e-05)
-3.49e-07***
(6.10e-08)
0.000876***
(6.23e-05)
-2.62e-06***
(5.28e-07)
0.00573***
(0.000166)
(Continua)
292
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
(Continuao)
Variveis
Professores com especializao (%)
Professores com mestrado (%)
Professores com doutorado (%)
Professores com curso superior (%)
Ano de concluso do curso professor
Professores com licenciatura (%)
Professores formados rede privada (%)
Formalizao do responsvel legal*
Pessoas no domiclio
Nmero de cmodos
Tijolo/alvenaria
gua
Esgoto
Lixo
Responsvel legal com ensino fundamental
Cumpriu a condicionalidade
Recebe benefcio
Constante
Observaes
Pseudo-R2 e R2 (abordagem 3)
MQO
Abordagem 2
0.960
(0.0259)
0.837*
(0.0758)
0.783
(0.229)
1.157***
(0.0408)
1.004
(0.00390)
0.892**
(0.0433)
1.047
(0.0362)
1.096***
(0.0133)
1.015***
(0.00456)
0.951***
(0.00304)
0.943***
(0.0151)
0.982*
(0.0102)
0.988*
(0.00636)
1.025
(0.0190)
0.690***
(0.00816)
0.594***
(0.0183)
1.000***
(2.18e-05)
8.37e-06
(6.40e-05)
1,053,169
0.0618
Abordagem 3
-0.0113***
(0.00102)
-0.00993*
(0.00580)
0.0439**
(0.0210)
-0.00945***
(0.00132)
-0.000282***
(7.50e-05)
-0.0128***
(0.00229)
0.00101
(0.000911)
-
0.126***
(0.0150)
-0.0688***
(0.0142)
0.494***
(0.151)
66,645
0.315
293
Com relao ltima abordagem, percebe-se uma persistncia da direo dos efeitos na
maioria das variveis, mas h uma diferena considervel em termos da magnitude. Isto se
explica pelo fato de as variveis estarem em termos relativos (percentual na escola, ou mdia
dos alunos na escola) em uma regresso simples por MQO.
Nas variveis de interesse, percebe-se que a varivel percentual de cadastrados na escola
poderia apontar um menor nvel de repetncia em escolas com maior percentual de alunos
pertencentes ao Cadnico. Por seu turno, o percentual de beneficirios mais incisivo no efeito
sobre a incidncia de repetncia do que todas as variveis da abordagem 3. Ou seja, no nvel
do aluno, percebe-se que o PBF traz uma reduo na probabilidade de repetncia, enquanto
no nvel da escola, o percentual de beneficirios pode ser um retrato do status socioeconmico
da escola: em geral, mal preparada e que capaz de punir os alunos com o instrumento da
repetncia, culpando-os por um aprendizado ruim do qual no so culpados.
5 CONSIDERAES FINAIS
Entre os principais fatores associados repetncia dos alunos pobres, destacam-se a forte
incidncia da reteno nos alunos portadores de necessidades especiais, nos meninos, naqueles
que esto em famlias menos escolarizadas, nas escolas menos estruturadas e que dependem
administrativamente dos municpios e estados. Percebe-se, ainda, que os domiclios menos
favorecidos trazem os piores retornos para suas crianas, mas que o PBF tem ajudado essas
famlias a garantir melhores condies para seus filhos.
Por se tratar de registros administrativos e que so sujeitos a falhas de preenchimento e
de qualidade, em um sentido amplo, os dados devem ser muito mais interpretados em termos
de direo do que de suas magnitudes. Ou seja, espera-se que o contnuo aperfeioamento do
Cadnico (como a verso 7) e do Censo Escolar traga estimativas mais confiveis. Isto criaria
possibilidades de estudos futuros, com maior confiabilidade nas estimativas.
Fica, no entanto, a mensagem principal: h evidncias de que o PBF reduz a repetncia
de quem o recebe.
REFERNCIAS
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LEON, F. L. L.; MENEZES-FILHO, N. A. Reprovao, avano e evaso escolar no Brasil.
Pesquisa e planejamento econmico, v. 32, n. 3, 2002.
294
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
295
CAPTULO 19
1 INTRODUO
Este trabalho o primeiro de uma srie que utiliza dados administrativos de uma iniciativa
conjunta do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do
Ministrio da Educao (MEC). Esto envolvidas equipes da Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP), do MEC, do Banco Mundial e do MDS, Seu foco est
sobre os impactos do Programa Bolsa Famlia (PBF) na educao, por meio da anlise da proficincia da Prova Brasil e de outros indicadores educacionais derivados, como a reprovao,
o abandono escolar e a distoro idade-srie.
Com relao ao campo da educao, a literatura tem mostrado que os programas de
transferncia condicionada aumentam significativamente a probabilidade de que crianas pobres estejam matriculadas e efetivamente frequentem a escola. O Banco Mundial (2011) faz
uma meta-anlise dos efeitos dos programas de assistncia social nestes indicadores e mostra
que, no caso dos programas de transferncia monetria condicionada, encontram-se resultados positivos em todos os casos. O grau e a magnitude deste efeito varia entre pases. Por
exemplo, Skoufias (2005) demonstrou que o Programa Oportunidades levou a um aumento
de 10% da frequncia escolar entre crianas pobres no Mxico, Attanasio et al. (2006) e
Attanasio, Fitzsimmons, e Gmez (2005) demonstraram que o programa da Colmbia esteve
associado a um aumento da matrcula escolar de 2,1 e 5,6 pontos percentuais (p. p.) entre
crianas de 8-13 e 14-17 anos de idade, Fiszbein et al. (2009) obtiveram resultados semelhantes para os casos do Camboja, Chile, Equador, Nicargua e Paquisto.1 No Brasil, em pesquisa desenvolvida pelo INEP (2009; 2010), encontra-se que o PBF elevou a matrcula dos
beneficirios entre 1,8 e 4,0 p. p. (dependendo da abordagem estatstica utilizada). Na mesma
linha, Fahel, Frana e Moraes (2011) encontram uma diferena na proporo de matriculados
de 2,1% a 2,6% em favor dos beneficirios em Minas Gerais. Estes estudos sugerem, ainda,
* As opinies expressas neste artigo so de responsabilidade dos autores e no refletem, necessariamente, a viso das instituies a que
esto afiliados.
1. Para mais detalhes sobre evidncia internacional sobre o efeito dos programas de transferncia condicionada em variveis educativas ver
Banco Mundial (2011).
que o efeito marginal dos programas na matrcula e frequncia escolar so maiores na escola
secundria do que na escola primria. Neles, os autores explicam este baixo resultado pelo
fato de muitos pases terem um alto nvel de cobertura da escola primria, o que limita o efeito marginal do programa. Os efeitos destes programas na reprovao e abandono escolar so
menos consensuais. Um estudo conduzido no Mxico sugere que o programa aumenta a probabilidade de reprovao num subgrupo de estudantes. Entretanto, Skoufias (2005) afirma
que este resultado pode, possivelmente, ter ocorrido devido a uma especificidade no desenho
do programa, a saber, da interrupo do benefcio no terceiro ano da escola secundria.
No caso do Brasil, o trabalho de Oliveira e Soares (2013) demonstra que o PBF contribui
para a uma reduo na probabilidade de repetncia.
Um assunto muito menos estudado, mas muito relevante, diz respeito influncia desses
programas na melhoria da aprendizagem e do percurso escolar das crianas de famlias beneficirias. Este assunto o objeto deste trabalho. H dois mecanismos distintos que podem estar
na origem desta influncia. O primeiro diz respeito ao efeito direto que a condicionalidade
exerce na promoo da frequncia escolar e na expanso da oferta de educao.2 O segundo, ao
efeito indireto da melhoria da renda nas condies de vida da famlia, o que, consequentemente,
pode gerar melhorias na educao das crianas. Para o caso do Brasil, Oliveira e Soares (2013)
investigam os efeitos do programa sobre a repetncia para o ano de 2008 e encontram resultados
positivos sobre ambas as variveis, ou seja, tanto a renda quanto o cumprimento de condicionalidades esto relacionados a uma diminuio na repetncia escolar. Quando analisadas conjuntamente, os efeitos da renda so muito baixos, enquanto, segundo os autores, alunos que
cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40,0% menores de repetncia
do que aqueles que no cumprem (op. cit., p. 21). A condicionalidade se operacionaliza, para
o caso da educao, na presena obrigatria a 85,0% das aulas, para os jovens de 6 a 15 anos e
de 75,0% nos jovens de 16 e 17 anos. Este controle de frequncia feito pelo Sistema Presena,
de responsabilidade do MEC, a partir de dados fornecidos pelo MDS, e recolhe informaes
individualizadas de frequncia de mais de 16 milhes de alunos, bimestralmente. Em caso de
descumprimento, os alunos sofrem efeitos gradativos sobre os benefcios que vo desde a advertncia famlia at a suspenso do benefcio. Estes efeitos so aplicados pelo MDS e controlados
por meio do Sistema de Condicionalidades (Sicon).
Um importante impedimento para estudos anteriores era a indisponibilidade de dados cruzados entre os registros do MDS e do MEC, especialmente dados sobre a proficincia dos alunos.
At o ano de 2011, o cruzamento dos dados de proficincia (Prova Brasil) e do Censo Escolar
no era possvel, pela falta de uma varivel identificadora comum entre os bancos. Aps esta
situao ser corrigida na aplicao do teste em 2011, pode-se realizar a integrao dos registros
administrativos internamente ao prprio INEP e, posteriormente, o Sistema Presena (MEC) e
o MDS (Cadastro nico e Sicon). Todos estes registros incluem informaes do estudante (tais
como idade, sexo, raa), caractersticas de sua escola e famlia e pontuao no exame nacional.
2. No caso do Brasil, a exigncia da frequncia escolar entre os beneficirios de 6 a 15 anos superior exigncia da legislao de educao.
298
2 DADOS UTILIZADOS
Este projeto utiliza informaes desagregadas por estudante provenientes das seguintes bases
de dados:
Cadastro nico de informaes sociais de fevereiro de 2013,3 do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS);
Sistema Presena, com registros entre os anos de 2008 e 2012,4 proveniente da
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),
do Ministrio da Educao (MEC);
Prova Brasil no ano de 2011,5 proveniente do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),6 tambm ligado ao MEC; e
Censo Escolar 2011, tambm proveniente do INEP.
O trabalho integrou as vrias bases de informao disponveis entre os beneficirios e
alunos do Censo Escolar. Com isso, o resultado foi uma base que possui, ao mesmo tempo, o nmero de identificao social (NIS) e nmero de identificao nas bases do INEP
(ID_aluno). O cruzamento entre o Cadastro nico e o Sistema Presena de 100,0%, e
realizado por meio do nmero de NIS. Da mesma forma, o cruzamento entre a Prova Brasil
e o Censo Escolar perfeito, feito por intermdio do nmero de identificao do estudante
no MEC. E, ainda, o cruzamento entre o Sistema Presena e o Censo Escolar realizado por
meio do batimento via comparao de strings (nome do aluno, nome dos pais, data e local
de nascimento, escola onde estuda etc,) realizados pelo INEP. Com base nesta nova tabela
aperfeioada, 86,0% dos estudantes que passaram pelo Sistema Presena pelo menos uma vez
entre 2008 e 2012 foram encontrados no Censo Escolar.7 Para este trabalho, foram mantidos
apenas alunos que realizaram a Prova Brasil e, portanto, cursavam o 5o ou 9o ano em 2011.
3 METODOLOGIA
O objetivo deste estudo analisar a associao entre o Programa Bolsa Famlia e o desempenho e percurso escolar. As variveis de interesse so: i) desempenho mdio na Prova Brasil; ii)
abandono escolar; iii) reprovao do ano escolar; e iv) taxa de distoro idade-srie.8
Foram calculadas diferenas entre as mdias das variveis para o 5o e o 9o ano separadamente e conduzidos testes de estatsticos (teste t) da significncia da diferena. Aps esta
anlise inicial, para melhor medir os efeitos do programa e investigar como este conjunto
de variveis afeta os resultados, conduzimos anlises de regresso. Para a varivel contnua
3. Informaes adicionais sobre a base podem ser obtidas em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia /cadastrounico>.
4. Para o Sistema Presena, mais informaes pelo site: <http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br/presenca/controller/login/efetuarLogin.php>.
5. Para as variveis da Prova Brasil, mais informaes pelo site: <http://provabrasil.inep.gov.br/edicao-2011>.
6. Os autores agradecem o empenho na parceria realizada com a equipe do INEP nas pessoas de Fbio Bravin e Vanessa Nepoli, cuja dedicao e
seriedade foram cruciais para a confeco e qualidade dos dados utilizados neste trabalho.
7. Este nmero varia dependendo do ano, uma vez que existem alunos encontrados no Censo em anos que no estavam acompanhados no sistema
presena e vice-versa. Entre os anos de 2008 a 2012, encontrou-se uma correspondncia de 77,2%.
8. Conforme recomendado pelo INEP, um aluno com distoro idade-srie aquele que tem dois ou mais anos alm da idade prevista para a sua srie.
299
(proficincia) o modelo utilizado foi o dos mnimos quadrados ordinrios (MQO) e para as
variveis discretas o modelo utilizado foi probit.
QUADRO 1
Descrio
Reprovado
Distorcido
1, se o aluno possui 2 anos ou mais que o previsto para srie (10 para o quinto ano e 14 para o nono);
0, caso contrrio.
Abandono
Proficincia
Nota mdia entre as provas de lngua portuguesa e matemtica na Prova Brasil 2011, transformada
numa escala de 0 a 10.
Varivis explicativas
Descrio
Beneficirio do PBF
1, se o aluno foi acompanhado pelo Sistema Presena em pelo menos um bimestre de 2011; 0,
caso contrrio.
Tempo de exposio
Nmero de bimestres de 2008 a 2011 em que o aluno foi acompanhado pelo Sistema Presena.
Sexo
1, se feminino; 0, se masculino.
Branco
Trabalho
ndice de 0 a 10 calculado por Soares-Neto et al, (2013) a partir das caractersticas fsicas da escola
disponveis no Censo Escolar.
Rural
Dependncia administrativa
Turno
4 PRINCIPAIS RESULTADOS
Ao se observar os dados, deve-se notar que so considerados neste estudo apenas alunos do 5o
e 9o ano, que estudavam em escolas participantes da Prova Brasil, que responderam s provas e
tm registros dos outros dados utilizados pelos modelos, tais como, Cadastro nico e Sistema
Presena.9 No conjunto de dados deste estudo, notou-se que os alunos oriundos do Bolsa Famlia tem um desempenho pior que a mdia dos alunos, o que faz com que os resultados sejam
condizentes com a literatura sobre o tema, em que observaes livres de controle sugerem um
pior desempenho para os alunos beneficirios (Saavedra e Garcia, 2012; Banco Mundial, 2011).
Entretanto, procedendo a anlise dos resultados, nota-se uma queda substancial nesta desvantagem entre o 5o e 9o ano, sugerindo que a participao no programa, em especial o cumprimento
9. Foram realizados testes para inferir sobre um possvel enviesamento dos dados, mas no foram encontrados resultados relevantes que indicassem vis.
300
Diferena entre diferenas para variveis de proficincia e percurso educacional entre os alunos participantes
da Prova Brasil (2011)
Proficincia mdia
5o ano
Beneficirio
Sim
No
9o ano
Diferena
Sig,
Beneficirio
Sim
No
Diferena
Sig,
DIF-DIF
3,29
3,92
-0,63
0,00
4,86
5,30
-0,44
0,00
0,18
Reprovao em
2011
9,07%
5,49%
3,58%
0,00
8,63%
8,22%
0,42%
0,00
-3,16%
Abandono em 2011
0,32%
0,27%
0,06%
0,00
0,49%
0,53%
-0,04%
0,00
-0,10%
Taxa de distoro
idade-srie
27,79%
17,30%
10,49%
0,00
21,78%
21,18%
0,60%
0,00
-9,89%
941.860
1.251.333
643.703
1.274.934
10. Por esse motivo, s se apresentou a significncia da relao para a primeira diferena.
11. Embora haja pequenas diferenas, optou-se por trabalhar o desempenho como a proficincia mdia em matemtica e lngua portuguesa como
uma nota de zero a dez, para facilitar o entendimento.
12. Os resultados so coerentes com outros trabalhos apresentados nesse volume, como o trabalho de Craveiro e Ximenes.
301
TABELA 2
5o ano
9o ano
5o ano
9o ano
5o ano
Reprovao
9o ano
5o ano
Abandono
9o ano
Distoro
Participa do
programa
-0,106***
0,0819***
0,00234***
-0,00678***
-0,000529***
-0,00245***
-0,00862***
-0,135***
(-29,65)
(20,37)
(3,629)
(-8,096)
(-4,809)
(-15,49)
(-7,582)
(-111,2)
Exposio ao
programa
-0,0124***
-0,0160***
0,000736***
0,00100***
-3,63e-06
7,07e-05***
0,00308***
0,00671***
(-55,77)
(-64,82)
(18,86)
(19,62)
(-0,550)
(6,994)
(44,42)
(86,19)
0,116***
0,123***
-0,0255***
-0,0386***
-0,000301***
-0,000286***
-0,0740***
-0,0568***
Sexo
Branco
(64,42)
(62,40)
(-79,23)
(-96,40)
(-6,126)
(-3,659)
(-131,9)
(-94,53)
0,200***
0,267***
-0,00544***
-0,0178***
-5,17e-05
-0,000543***
-0,0336***
-0,0296***
(96,89)
(122,1)
(-15,08)
(-40,98)
(-0,880)
(-6,003)
(-52,89)
(-44,30)
Trabalho
-0,537***
-0,297***
0,0424***
0,0315***
0,000840***
0,00274***
0,111***
0,141***
(-206,3)
(-116,1)
(85,55)
(60,43)
(11,64)
(25,88)
(127,5)
(174,6)
Educao da
me Ensino
fundamental ou
mais
0,303***
0,334***
-0,0193***
-0,0198***
-0,000271***
-0,000722***
-0,0701***
-0,0901***
(155,8)
(165,3)
(-56,94)
(-48,66)
(-5,057)
(-8,932)
(-118,2)
(-146,7)
0,271***
0,270***
-0,00767***
0,0123***
-0,000583***
-0,000639***
-0,0357***
-0,0205***
(217,9)
(199,9)
(-34,27)
(47,08)
(-17,67)
(-12,66)
(-91,40)
(-49,83)
0,00358***
0,0112***
0,00336***
0,00471***
-3,42e-05
-6,19e-05
3,85e-05
0,000599*
(3,813)
(10,80)
(20,66)
(22,20)
(-1,375)
(-1,570)
(0,134)
(1,906)
-0,0561***
0,0126***
0,00718***
-0,0170***
-0,000311***
-0,00157***
0,00238**
-0,0114***
(-16,58)
(3,084)
(12,37)
(-19,58)
(-4,179)
(-12,10)
(2,325)
(-9,656)
-0,106***
-0,138***
-0,00627***
0,0271***
0,000675***
0,00233***
-0,0158***
0,0154***
(-46,97)
(-61,95)
(-15,50)
(60,84)
(9,420)
(26,43)
(-22,48)
(22,46)
0,0118***
-0,113***
-0,000774**
-0,000910**
0,000447***
0,00263***
0,0145***
0,0548***
(6,536)
(-54,66)
(-2,461)
(-2,185)
(9,133)
(30,40)
(25,90)
(87,14)
2,085***
3,446***
ndice
socioeconmico
da escola
Infraestrutura
fsica da escola
Rural
Dependncia
administrativa
Turno
Constante
Observaes
Pseudo
R-squared
R-squared
(209,2)
(307,3)
1,998,047
1,845,010
0,205
0,150
1,988,377
1,835,767
1,988,377
1,835,767
1,998,161
1,845,026
0,0713
0,0399
0,0731
0,069
0,1166
0,1063
O segundo passo a ser dado descobrir se, mesmo controladas por outras variveis,
as relaes encontradas incialmente se mantm. Para tanto, foram calculados modelos
de regresso por MQO sobre a nota mdia na Prova Brasil e modelos probit para as
probabilidades de reprovao desempenho e abandono. Foram usadas as variveis
302
303
304
CAPTULO 20
1 INTRODUO
Na avaliao dos programas de transferncia de renda com ou sem condicionalidades, os efeitos
sobre o desempenho escolar e a insero no mundo do trabalho de crianas e adolescentes
tm papel central. Isto porque estes programas foram concebidos com vistas a combater a
chamada armadilha da pobreza. Grosso modo, sustenta-se que a insuficincia de renda domiciliar, decorrente, em grande medida, do baixo nvel de capital humano das pessoas economicamente ativas da famlia (e/ou com idade para tal) notadamente, os pais requer uma
complementao a partir do trabalho dos jovens e das crianas. Esta presso pela insero dos
jovens e crianas ao mercado de trabalho implica a diminuio do tempo dedicado ao estudo
e, no limite, o abandono da escola. Com isto se reproduz a realidade vivida pelos pais: o baixo
rendimento decorrente do baixo nvel de escolaridade.
Este captulo tem como objetivo examinar justamente o quanto o Programa Bolsa Escola
(PBF) vem afetando a alocao do tempo das crianas e adolescentes no que se refere a estudar e
trabalhar, levando em conta que, no caso brasileiro, so grandes as possibilidades de combinao
entre estudo e trabalho, pelo fato de a imensa maioria das escolas funcionarem em turnos.
Pode-se sustentar que o PBF tem efeitos benficos na alocao do tempo das crianas se
ele incrementa a frequncia escola e o tempo dedicado ao estudo, diminuindo o tempo de
trabalho; mas tambm se ele dificulta ou impede o aumento do tempo de trabalho, dada a
rigidez no tempo dedicado escola. O presente captulo conta com mais cinco sees, alm
desta introduo. A prxima apresenta, primeiramente, a racionalidade do Bolsa Famlia e,
em seguida, suas caractersticas e as implicaes para a avaliao de programas. O levantamento dos estudos de avaliao dos programas de transferncia de renda, a includo o Bolsa
Famlia, que tem por foco a relao trabalho e escola de crianas e adolescentes, o objeto da
terceira seo. Esta sntese dos trabalhos e a anlise das caractersticas do PBF fornecem indicaes dos modelos economtricos mais adequados. A seguir, na seo 4, so apresentadas a
base de dados, suas potencialidades, os problemas que se colocam para a estimao dos efeitos
do programa e a modelagem emprica empregada. So apresentadas tambm as estatsticas
* Esta pesquisa contou com o apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
306
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Ou seja, quando se realiza a avaliao dos efeitos do programa com base nos dados de um
determinado momento (cross section), no se tem como considerar o que se denomina efeito
dose oriundo do tempo em que a famlia vem percebendo os benefcios.
Desde sua instituio, o PBF um programa de transferncia de renda, com um benefcio
para as famlias em extrema pobreza e outros relacionados presena de crianas em famlias pobres.
Ou seja, o programa emprega dois recortes de renda para a concesso de benefcios atualmente,
R$ 70,00 e R$ 140,00 mensais per capita. O benefcio bsico, para a extrema pobreza, tem sua
elegibilidade definida to somente pela insuficincia de renda, estando desvinculado de qualquer composio familiar, como a presena de crianas ou de condicionalidades.
Recentemente, foi criado um benefcio extra, dirigido tambm a essas famlias em
extrema pobreza. Concretamente, passou-se a conceder, a todas as famlias que com os benefcios usuais no superam a situao de extrema, o valor exato da insuficincia de renda.
Com isto, busca-se eliminar a extrema pobreza no pas ou, como bem apontam Osorio, Soares
e Souza (2011), reduzi-la a uma proporo marginal.
Os outros benefcios destinam-se s famlias pobres, definidas como aquelas com renda
mensal per capita inferior a R$140,00 e que tenham em sua composio crianas de 7 a 15
anos e adolescentes de 16 e 17 anos, bem como crianas menores de 6 anos e mulheres grvidas
e nutrizes. Os benefcios associados s crianas e adolescentes diferem nos valores e no nmero
mximo de benefcios sendo que o benefcio voltado especificamente para os jovens de 16
e 17 anos foi criado posteriormente. Em ambos os casos, o recebimento do benefcio implica
contrapartidas na frequncia escolar de 85% para as crianas de 7 a 15 anos, e de 75% para
os jovens de 16 e 17 anos.
O PBF conta com um registro administrativo, o Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico), desenvolvido em um esforo conjunto entre o governo federal (Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e Caixa Econmica Federal CEF) e os
municpios, com a colaborao dos estados. O cadastramento dos potenciais beneficirios do
programa realizado pelos municpios tendo por parmetros as estimativas do pblico-alvo
do programa e do cadastro. Assim, os municpios recebem apoio financeiro do governo federal
por meio do pagamento de um valor por famlia cadastrada, ponderado por indicador de
qualidade e eficincia no cadastramento das famlias e no monitoramento das condicionalidades.
Evidentemente, existem grandes diferenas entre os municpios na gesto do cadastramento
e monitoramento, a depender da capacidade administrativa e da importncia que o PBF tem
na vida da municipalidade. A partir da Amostra do Censo Demogrfico de 2010, que tem
representatividade municipal, torna-se possvel incorporar na modelagem da avaliao variveis relativas situao municipal, especialmente da qualidade da gesto pblica.
O PBF situa-se entre os programas que atingem expressiva cobertura populacional e
contam com dispndios mais elevados. E, nesta direo, parece ter uma preocupao maior
com a incorporao do pblico elegvel ainda excludo, do que com a busca e excluso dos
beneficirios cuja renda supera de elegibilidade.
307
308
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
309
310
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
311
Por fim, cabe apresentar o artigo de Ferro e Nicollela (2007), que examina, no caso
brasileiro, os impactos dos programas de transferncia de renda nas decises familiares quanto
participao no mercado de trabalho e o tempo a ele dedicado. Os resultados dos autores
apontam para uma reduo na participao no mercado de trabalho das crianas e adolescentes como decorrncia da participao no programa. Concretamente, o programa chega a
reduzir a probabilidade desta participao em 12,9 p.p. no caso das meninas de 11 a 15 anos
de idade residentes no campo, mas to somente 0,6 p.p. para as com 6 a 10 anos de idade
residentes nas cidades. A reduo em 4,8 p.p na probabilidade dos meninos de 11 e 15 anos
trabalharem mostra quo expressivos so os resultados alcanados por estes autores na diminuio do trabalho infantojuvenil. Contudo, os autores concluem no haver diminuio do
tempo dedicado ao trabalho por esta populao.
4 BASE DE DADOS E METODOLOGIA
Este trabalho utiliza a Amostra do Censo Demogrfico 2010 para estimar os impactos do
Programa Bolsa Famlia (PBF) sobre a alocao de tempo entre escola e trabalho por crianas
e adolescentes. O censo conta com uma riqueza de variveis socioeconmicas, entre as quais,
aquelas consideradas fundamentais estimao dos efeitos do PBF, como idade, frequncia
escola, atividade, ocupao, horas trabalhadas, realizao de afazeres domsticos, recebimento
de benefcio do Bolsa Famlia e rendimentos.
Deve-se sublinhar, contudo, a ausncia de importantes variveis, tais como, a idade em
que os pais comearam a trabalhar, a realizao e o tempo dedicado aos afazeres domsticos,
bem como a condio de atividade das crianas entre 5 e 9 anos de idade. Tambm h que
se considerar a pouca preciso em outras variveis, notadamente a inexistncia do valor do
benefcio, contabilizado com todos os outros rendimentos no provenientes do trabalho, com
sua discriminao sendo realizada com base nos valores tpicos (ou possveis) dos benefcios
concedidos s famlias segundo as regras de concesso. Assim, pode-se utilizar os valores
tpicos de trs maneiras, tal como resumido a seguir.
1) Considerar como valor do benefcio a soma dos rendimentos domiciliares no oriundos do trabalho iguais aos possveis valores do benefcio.
2) Tratar como benefcios todos os valores da renda domiciliar do no trabalho que se
situem entre o mnimo e o mximo valor que se pode pagar como benefcio.
3) Considerar como benefcios do Bolsa Famlia todos os outros rendimentos positivos
com valores domiciliares inferiores ao valor mximo do benefcio.
Essas abordagens so empregadas por estudos que utilizam as PNADs que no apresentam quesito especfico para o recebimento do Bolsa Famlia. Emprega-se, ento, tanto a
discriminao de benefcios como de beneficirios.
A discriminao baseada nos valores mnimo e mximo alcana uma subenumerao
prxima da apurada quando se conta com o quesito de participao no programa. A tabela 1
312
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Taxas de subenumerao do Programa Bolsa Famlia nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios
(PNADs) e no Censo Demogrfico de 2010, segundo a forma de apurao da populao beneficiria
(Em %)
Anos
Valores tpicos
Declarados
2004
32,0
46,0
50,0
2005
31,0
39,0
2006
62,0
79,0
76,0
2007
33,0
56,0
2009
36,0
73,0
2010
36,0
59,0
71,0
Fonte: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) e Amostra do Censo Demogrfico de 2010.
Vale notar que a subenumerao mais elevada quando no se conta com a apurao
direta da populao beneficiada, empregando-se, ento, mtodos indiretos de estimao desta
populao. Assim, as melhores apuraes foram alcanadas na PNAD 2006 e na Amostra do
Censo de 2010. J o resultado de 2004 deve ser tomado com precauo, pois, nesse ano, a
populao beneficiria dos programas antecedentes era bastante expressiva e decidiu-se considerar todos os programas.
A subenumerao implica um grande problema quando da avaliao dos efeitos do PBF,
dado que parte das famlias selecionadas como grupo de controle pode fazer parte daquelas
que foram subenumeradas. Assim, todos os trabalhos que empregam a PNAD e as Amostras
do Censo em estudo de avaliao esto sujeitos a este problema, que implica, na verdade, a
presena de vis de seleo decorrente de erro de medida/apurao.
A escolha do Censo de 2010 como a base de dados fundamentou-se, de um lado,
pelo fato de ser um levantamento recente, com amostra expressiva e que apura diretamente a populao beneficiria, o que minimiza as consequncias da subenumerao.
Alm disso, como j dito, permite a insero de variveis do mbito municipal na estimao da probabilidade de fazer parte do programa e no modelo de deciso entre estudar
e/ou trabalhar. De outro lado, o Bolsa Famlia se encontrava, naquele ano, consolidado e
com o nmero de famlias beneficirias estabilizado, isto , o programa no passava por
ajustes e nem vivenciava processo de expanso, como em 2005 e 2009. A literatura discute
amplamente a questo da subenumerao e formas de minimizar o problema (Souza,
2010; Souza e Soares, 2011; Osorio, Soares e Souza, 2011).
313
314
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
i) presena de celular;
j) presena de geladeira;
k) presena de televiso;
l) nmero de pessoas;
m) situao do domiclio;
n) abastecimento de gua adequado;
o) nmero de crianas at 14 anos;
p) nmero de adolescentes entre 15 e 18 anos; e
q) famlia monoparental feminina.
Existe, como j dito, a possibilidade de incrementar a estimao dos escores de propenso de participar do PBF com a incorporao de informaes municipais, notadamente
as relativas oferta de servios pblicos escola e seus nveis e atendimento de sade em seus
graus de complexidade e as proxies da qualidade da gesto municipal e da demanda por
fora de trabalho. Esta uma lacuna que este trabalho apresenta e que se pretende sanar em
prxima publicao.
O foco do trabalho avaliar os efeitos do PBF nas combinaes entre escola e
trabalho para o grupo populacional infantojuvenil, em que se verifica um processo de
diminuio da frequncia escolar associado a um aumento na participao no mercado
de trabalho. Os grficos 1 e 2 ilustram o comportamento da taxa de frequncia escolar
e da taxa de ocupao da populao de 10 a 18 anos, discriminado por gnero e local
de moradia (urbano e rural). na passagem dos 15 anos ou at mesmo 14 para os
17 anos que as crianas saem da escola e, ao mesmo tempo, cresce sua participao no
mercado de trabalho. Efetivamente, 94% das crianas de 14 anos frequentavam a escola e
13% estavam ocupadas, participaes que passam para 73% e 40% aos 17 anos, respectivamente.
Aos 18 anos, metade dos adolescentes estava fora da escola, com 53% inseridos no mercado
de trabalho.
Assim sendo, decidiu-se centrar o foco nas coortes de 14 a 18 anos e 15 a 17 anos para
o conjunto da populao, com a segunda se referindo s idades corretas para o ensino mdio e
a primeira com foco no momento de mudanas na alocao de tempo entre escola e trabalho.
Os grficos mostram tambm que esse movimento de sada da escola e de entrada no mercado
de trabalho tem claros perfis por gnero e local de residncia.
315
GRFICO 1
Taxa de frequncia escola das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010)
(Em %)
100
98
98
97
97
96
97
97
96
96
95
90
95
95
95
95
92
92
92
88
92
87
86
87
81
80
79
75
74
70
67
66
60
52
51
50
48
46
40
11
12
13
Homens urbano
14
15
Homens rural
16
17
Mulheres urbano
18
Mulheres rural
GRFICO 2
Taxa de ocupao das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010)
(Em %)
60
60
50
50
49
45
42
40
37
34
30
30
15
12
9
10
10
11
12
Homens urbano
20
15
9
6
12
7
25
20
17
14
13
11
25
22
18
35
32
27
20
316
60
13
14
Homens rural
15
Mulheres urbano
16
17
Mulheres rural
18
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Decidiu-se avaliar os efeitos do PBF em doze grupos populacionais, segundo faixas etrias,
sexo e local de moradia. O primeiro grupo refere-se aos adolescentes entre 15 e 17 anos, no
qual se concentra o movimento de abandono da escola e aumento do trabalho. O segundo
grupo uma ampliao do anterior, com os adolescentes de 14 a 18 anos. Por fim, o terceiro
grupo refere-se s crianas e adolescentes de 10 a 18 anos. Nos dois primeiros conjuntos,
efetuou-se uma discriminao dos dados segundo gnero e local de moradia, enquanto, no
ltimo, considerou-se o gnero e local de residncia isoladamente.
Como varivel dependente, elegeu-se as quatro possveis combinaes entre escola e
trabalho s estudar; estudar e trabalhar; s trabalhar; no estudar e no trabalhar com a
aplicao do modelo logit multinomial. Estas variveis foram utilizadas na estimao dos
p-score de participar do programa, agregando-se a idade e a cor da criana e modificando-se as
variveis de renda domiciliar mensal per capita e do nmero de crianas e adolescentes, com a
retirada da renda e da criana ou do adolescente objeto da regresso. No resta dvida de que
a incorporao de dados municipais possa melhorar a robustez das estimativas.
Empregou-se tambm o modelo probit bivariado para estudar e trabalhar, com a aplicao
do escore de propenso ponderado, para meninas e meninos domiciliados nas cidades e no
meio rural de 15 a 17 anos. O mesmo conjunto de variveis explanatrias do modelo logit
multinomial foram utilizadas.
Nas estimativas dos parmetros nos modelos logit multinomial e probit bivariado, as
matrizes de varincia e covarincia empregadas levam em conta que os erros-padres podem
estar correlacionados intragrupos ou, no caso, intradomiclios. Ou seja, as observaes das
crianas e adolescentes so independentes entre famlias, mas no necessariamente dentro
das famlias. Em outros termos, as regresses foram estimadas aplicando os pesos amostrais
e os escores de propenso invertidos e foi considerado que a estimao da probabilidade de
pertencimento ao PBF foi realizada no nvel dos domiclios cluster.
Vale retomar alguns fatos apontados pelos grficos 1 e 2 e por outras estatsticas
descritivas com vista a iluminar a anlise das estimativas do efeito do programa na alocao
entre escola e trabalho. A queda na frequncia escola mais pronunciada observada nas
meninas situadas no meio rural, o que no se reflete em crescimento semelhante na participao do mercado de trabalho, apresentando a menor parcela dos que trabalham entre os
grupos de 15 a 17 anos.
Onde se assiste a uma queda tambm expressiva na frequncia escola e, diferentemente,
a um crescimento na participao no mercado de trabalho entre os meninos domiciliados
nas cidades. A participao dos que frequentavam a escola cai de 92%, aos 14 anos, para 67%
e 48% aos 17 anos e 18 anos, respectivamente. E a participao no mercado de trabalho
aumenta de 12%, aos 14 anos, para 45% e 60%, aos 17 anos e 18 anos, respectivamente.
E o grupo populacional gnero e local de moradia que tem a menor participao dos que
no estudam e no trabalham aos 17 anos: 10%.
317
Entre os meninos que moravam no meio rural, observam-se nveis relativamente elevados de participao no mercado de trabalho, com mais de um quinto das crianas com
13 anos ocupadas, totalizando um tero aos 15 anos, ou seja, um aumento de 12 p.p.
A frequncia escola, por sua vez, cai de 95%, aos 13 anos, para 88%, aos 15 anos. De fato,
o que se nota uma queda bastante acentuada da frequncia escola entre os adolescentes
de 15 a 17 anos, quando um tero destes est fora da escola. O crescimento na participao
no mercado de trabalho no se mostra to expressivo como entre os jovens residentes nas
cidades, mas quase todo o crescimento se concentra entre os que s trabalham, dado que
a participao dos que estudam e trabalham permanece ao redor de 30%. Depreende-se
que, entre os meninos que residiam no meio rural, h um claro movimento de substituio
entre escola e trabalho, o que pode apontar para efeitos mais expressivos do PBF junto a
este grupo populacional.
Entre as meninas de 17 anos que moravam no meio urbano e trabalhavam, 70%
tambm estudavam, representando a maior participao frente aos outros grupos gnero
e residncia. Entre os meninos do meio urbano que trabalhavam, dois teros estudavam em associao. Aos 18 anos, estas razes passam para 0,43 e 0,45, respectivamente,
mostrando uma aproximao, que reflete o expressivo crescimento na participao das
meninas que trabalham.
Entre 11 e 14 anos, a frequncia escolar no meio rural no apresenta distino por sexo,
o que se preserva nas faixas superiores, ainda que, como dito, mais meninas encontrem-se
alijadas da escolarizao. No meio urbano, observa-se tambm a no diferenciao por sexo
em todas as idades, com as diferenas sendo muito tnues. Observa-se a universalizao da
escola at os 12-13 anos, com destaque para a taxa de frequncia das meninas, que cai
sistematicamente a partir dos 15 anos. Depreende-se, portanto, que o processo de diminuio
da frequncia escola entre os jovens de 14 a 18 anos tem distino entre os meios rural e
urbano, com pouca diferena por gnero.
Quanto ao mercado de trabalho, a diferenciao por sexo clara, preservando-se tambm a
segmentao urbano e rural. Quanto situao de domiclio, interessante notar a aproximao
entre as taxas de ocupao dos meninos que residem no meio rural e no urbano. Observa-se
que, aos 14 anos, 12% dos meninos das cidades trabalhavam, enquanto, para os domiciliados
no campo, essa proporo era de mais de um quarto. J aos 17 anos, as taxas de ocupao
aumentam para 45% e 50%, respectivamente. Aos 18 anos, ambas as taxas atingem 60%.
5 RESULTADOS
As estimativas do efeito do PBF na combinao escola e trabalho de jovens entre 15 e 17 anos,
bem como para as crianas e adolescentes de 10 a 18 anos e de 14 a 18 anos, mostram que os
beneficirios do Bolsa Famlia apresentam mais chances de estudar que os no beneficirios,
sendo tal diferena mais marcada quando combinada com o trabalho. Em compensao, observa-se menor probabilidade de no estudar, mais pronunciada quando tambm no se trabalha.
318
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Rural
Urbano
Urbano
Homens
Rural
Mulheres
Beneficirios
51
Beneficirios
53
61
Beneficirios
62
Estuda e trabalha
13
18
23
S trabalha
32
No beneficirios
S estuda
15
12
22
19
68
No beneficirios
16
15
64
10
19
67
No beneficirios
24
13
57
No estuda e no trabalha
319
As estimativas permitem questionar, para o pblico dessa faixa etria residente no meio
urbano, a hiptese de efeito de substituio entre escola e trabalho decorrente da concesso
do Bolsa Famlia, dado no haver grande discrepncia na participao dos que s trabalham
entre beneficirios e no beneficirios. As diferenas se concentram na maior probabilidade de
os beneficirios estudarem e trabalharem, compensada, quase que integralmente, pela maior
chance de os no beneficirios no estudarem nem trabalharem.
O questionamento do efeito de substituio entre escola e trabalho, entretanto, no
parece se aplicar para as crianas e adolescentes de 15 a 17 anos residentes no meio rural.
Observa-se, entre as meninas, uma diferena expressiva na distribuio entre as combinaes
escola e trabalho entre beneficirios e no beneficirios, com destaque para a participao das
que somente estudam. No caso dos meninos residentes no meio rural, chama ateno a diferena de participao dos que s trabalham entre beneficirios e no beneficirios fato no
observado nos outros recortes populacionais , assim como a alta probabilidade (cerca de um
tero) de se estudar e trabalhar entre os beneficirios. Isto se deve, provavelmente, presena
de efeito de substituio do Bolsa Famlia entre escola e trabalho neste grupo populacional.
Na tabela 2, so apresentadas as distribuies preditas para a combinao escola e
trabalho nas faixas etrias de 15 a 17 anos e de 14 a 18 anos, por gnero e local de residncia,
associadamente; e de 10 a 18 anos por gnero e local de residncia, isoladamente. Os resultados para a populao de 14 e 18 anos so muito semelhantes aos observados para a faixa
entre 15 e 17 anos, que j foram analisados e encontram-se ilustrados tambm no grfico 3.
Assim, h um efeito positivo na frequncia escolar, decorrente, sobretudo, da combinao
entre trabalho e escola e das menores chances de as crianas e adolescentes no estudarem
nem trabalharem. Este ganho de maior envergadura entre os residentes no meio rural, com
a frequncia escolar dos beneficirios de 15 a 17 anos sendo 11 p.p. e 16 p.p. superior a dos
meninos e meninas no beneficirios, respectivamente. No meio urbano, onde as meninas
exibem tambm maior taxa de frequncia escola, as crianas beneficirias apresentam probabilidades de frequentar a escola superiores s no beneficirias em 8 p.p. e 6 p.p. para meninas
e para meninos, respectivamente.
TABELA 2
Estuda e
trabalha
S trabalha
No estuda
e no
trabalha
S estuda
Estuda e
trabalha
Urbano
61,5
23,3
6,8
8,5
60,8
Rural
52,5
31,7
8,3
7,5
51,4
Urbano
67,6
19,4
3,7
9,3
Rural
66,7
19,2
4,0
10,1
Grupo populacional
Homens
15 a 17
anos
Mulheres
No estuda
e no
trabalha
18,2
8,3
12,6
21,9
11,6
15,2
64,2
14,7
4,9
16,2
57,3
12,6
6,3
23,7
(Continua)
320
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
(Continuao)
Estuda e
trabalha
S trabalha
Urbano
63,0
21,6
6,8
8,6
62,0
Rural
52,9
30,9
8,4
7,8
51,7
Urbano
68,6
17,8
3,9
9,7
Rural
Grupo populacional
Homens
14 a 18
anos
Mulheres
10 a 18
anos
S trabalha
No estuda
e no
trabalha
17,0
7,7
13,3
21,4
11,2
15,7
65,2
14,0
4,6
16,2
S estuda
Estuda e
trabalha
66,4
18,8
4,2
10,6
58,0
12,5
6,1
23,4
Homens
79,5
14,1
2,0
4,5
77,6
11,0
2,6
8,8
Mulheres
84,1
10,5
1,0
4,4
81,0
8,3
1,4
9,3
Urbanos
85,3
9,2
1,2
4,4
83,1
7,5
1,5
8,0
Rurais
73,9
19,4
2,1
4,7
70,7
13,7
3,2
12,4
Efeito marginal do Bolsa Famlia para as combinaes entre escola e trabalho, segundo faixas etrias,
gnero e local de residncia Brasil (2010)
(Em %)
Gnero
Meninos
Local residncia
Faixas etrias
15 a 17 anos
14 a 18 anos
Trabalha
Estuda
Meninas
Urbano
Sim
Rural
No
Sim
Urbano
No
Sim
Rural
No
Sim
No
Sim
4,9
1,2
9,9
1,7
4,9
3,5
7,0
9,4
No
-1,5
-4,6
-3,5
-8,1
-1,3
-7,1
-2,7
-13,6
Sim
4,9
1,3
9,9
1,8
4,5
3,3
6,9
8,4
No
-1,4
-4,8
-3,4
-8,3
-1,1
-6,6
-2,4
-12,9
321
Pode-se afirmar, ento, que o programa refora a frequncia escolar dos jovens de 15 a
17 anos, perodo da vida no qual se amplia consideravelmente a entrada deles no mercado de
trabalho, por meio da combinao escola-trabalho. Na verdade, pode-se dizer que o programa
impede que o trabalho tome o espao da escola, sem, contudo, implicar necessariamente, e em
especial no meio urbano, a substituio de trabalho por escola. Bastante importante tambm
seu efeito positivo na reduo das chances de crianas e adolescentes nem estudarem, nem
trabalharem. No meio rural, onde os nveis de frequncia escolar so inferiores e a participao
na atividade laboral mais elevada, verifica-se uma queda mais pronunciada na probabilidade de
as crianas e adolescentes s trabalharem, o que parece refletir o sucesso do programa, ao substituir o somente trabalhar pelo estudo, isoladamente ou em conjunto com o trabalho.
Vale notar, nessa direo, as diferenas entre beneficirios e no beneficirios quanto
participao entre os que trabalham daqueles que tambm frequentam a escola. Na populao
de 15 a 17 anos beneficiria do programa que trabalha, cerca de 80% vo escola, contra
pouco menos de 70% dos no beneficirios. Esta maior importncia dos que estudam entre
os inseridos no mercado de trabalho na populao beneficiria em comparao ao que se estima
entre os no beneficirios mais pronunciada entre os residentes no meio rural.
6 CONSIDERAES FINAIS
Pode-se dizer que os resultados questionam a ideia de que o programa apresentaria efeito
de substituio entre trabalho e escola para as faixas etrias aqui examinadas, especialmente
no meio urbano, dado que o efeito agregado do Bolsa Famlia aumentar tanto a ida
escola como ao mercado de trabalho, notadamente entre os jovens de 15 a 17 anos. Isto, em
grande medida, de forma associada, dado que as alteraes nas probabilidades de s estudar
e de s trabalhar so pouco expressivas. O que se altera de fato o crescimento da probabilidade de estudar e trabalhar conjuntamente e a diminuio nas chances de no estudar e
no trabalhar. No meio urbano, esta dinmica bastante evidente, com a diferena na taxa
de frequncia entre os beneficirios devendo-se s maiores chances de estudar e trabalhar.
No meio rural, observam-se mudanas mais expressivas na queda de participao dos que
s trabalham e crescimento na taxa de frequncia, com importncia maior do aumento nas
chances de somente estudar.
A diferenciao entre gnero bastante clara, com o programa tendo efeitos mais expressivos e positivos entre as mulheres, com quedas relativamente expressiva na participao das
que nem estudam e nem trabalham e aumentos e crescimento na taxa de frequncia, concentrada, notadamente, nas que residem no meio urbano, entre as que estudam e trabalham.
Verifica-se, assim, um incremento na taxa de frequncia escolar devido, em grande medida,
ao aumento na probabilidade de estudar e trabalhar, o que se atribui s potencialidades de
combinao entre estudo e trabalho, bem como com o lazer. Interessante, neste caso, acompanhar as ponderaes de Ravaillon e Wodon (2000) quando afirmam que no h clareza,
em termos tericos, se uma reduo no preo da escolaridade gerado por rendimento maior
322
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
implicar em reduo do trabalho infantil. O tempo extra demandado pela escola pode muito
bem ser compensado pelo tempo de lazer das crianas. Por esta razo, os efeitos de substituio
entre escolaridade e lazer, bem como entre escola e afazeres domsticos, podem ser fortes
o suficiente para que a queda do trabalho nas faixas etrias aqui examinadas s ocorra a alto
custo (valor do benefcio), caso se deseje atender aos objetivos de vencer, nas prximas geraes,
a armadilha da pobreza.
Conclui-se que, para atender as condicionalidade do Bolsa Famlia, as famlias colocam
a frequncia escolar como prioridade, buscando adequar os outros tempos, dedicados ao
trabalho, aos afazeres domsticos e ao lazer, a essa nova exigncia.
REFERNCIAS
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323
324
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
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325
CAPTULO 21
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa assistencial que visa melhorar o bem-estar
de famlias pobres distribuindo recursos financeiros para sua populao alvo. Pode-se dizer
que a cobertura do programa bem extensa, dado que em 2013 mais de 13 milhes de famlias j foram beneficiadas pelo PBF em toda extenso do territrio nacional. Um programa
dessa magnitude torna imperativa a necessidade de se avaliar seus efeitos. Por um lado, sabe-se
que o programa muito bem-sucedido em relao aos seus objetivos de combater a pobreza
e reduzir a desigualdade de renda no pas (MDS, 2012a, b; Soares e Styro, 2009; Barros,
Carvalho e Franco, 2007; Soares et al., 2007). Porm, h de se levar em conta tambm outros
potenciais efeitos do programa sobre o bem-estar social.
Uma dimenso que tem preocupado muito os economistas a da oferta de trabalho.
A predio terica em modelos estticos de oferta de trabalho, neste caso, a de que o efeito
de programas de transferncia de renda constitui um efeito renda: com uma renda adicional,
os indivduos usufruiriam de uma maior disponibilidade de todos os bens. Assim, o efeito
renda aumentaria a demanda por todos os bens normais, sejam bens de consumo e/ou de
lazer (supondo que este ltimo seja normal). Portanto, dado que o indivduo aloque sua renda
somente entre trabalho e lazer, a predio deste modelo a de que o efeito de programas
de transferncia de renda condicionais gere um impacto negativo na oferta de trabalho dos
adultos (Meyer, 2002, apud Ribas e Soares, 2011, p. 2). No entanto, tal predio foi refutada
empiricamente por diversos estudos que avaliam o impacto do PBF sobre a participao e a
jornada de trabalho dos beneficirios.
Em uma resenha abrangente sobre a literatura emprica dos efeitos do PBF sobre o mercado de trabalho, Oliveira e Soares (2012) concluem que os programas de transferncia de
renda condicionada (PTRCs) aos brasileiros possuem impactos pequenos sobre o mercado de
trabalho e que alguns destes impactos, como a reduo da jornada de trabalho das mes e o
aumento na probabilidade de trabalho para grupos especficos, so positivos. Os autores afirmam,
portanto, com muito embasamento que, do ponto de vista das polticas pblicas, no existe
*Os autores agradecem a Sergei Soares por vrios esclarecimentos sobre o funcionamento do Programa Bolsa Famlia; a Pedro Herculano Guimares
Ferreira de Souza e a Miguel Foguel por valiosos comentrios; e a Italo Cabral de Souza pela assistncia no processamento dos microdados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006.
constatao emprica que sustente a hiptese de que haveria um efeito renda maior do que
um efeito substituio (fenmeno que recebeu a alcunha de efeito preguia), no caso destes
programas (Oliveira; Soares, 2012, p. 30).
Vale salientar que, em geral, o arcabouo utilizado nestes estudos considera o trabalho
como algo homogneo, no levando em conta a escolha ocupacional do indivduo.1
Nesse contexto, o impacto que o PBF pode gerar na composio do mercado de trabalho
um tema que, recentemente, tem suscitado amplo debate no s entre economistas, como
tambm na mdia. Em relatrio divulgado recentemente pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), ao comparar a jornada de trabalho de mais de onze mil
famlias beneficirias entre os anos de 2005 e 2009, constatou-se, de fato, uma diminuio de
8,8 horas semanais no trabalho formal, e aumento equivalente (8,7 horas) no trabalho informal.
Quando a anlise feita por sexo, para os homens beneficirios, em mdia, encontrou-se uma
reduo de 4,6 horas trabalhadas em emprego formal e aumento de 4,2 horas no setor informal.
Entre as mulheres beneficirias a reduo de jornada no setor formal foi de 4,6 horas e aumento
de 4,9 horas no informal.2 Tal relatrio teve ampla repercusso ao ser tema de reportagem
na mdia.3 Em particular, a preocupao est associada a uma possvel tendncia entre os
beneficirios de ocupar postos de trabalho informais. A ideia de que os rendimentos provenientes do trabalho por conta prpria, ou mesmo do emprego sem carteira assinada, sejam
menos visveis pelo rgo gestor do programa do que aquele proveniente do emprego com
carteira assinada corrobora esta hiptese. Sendo assim possvel que os beneficirios possam
migrar de uma ocupao no setor formal para uma ocupao no setor informal da economia
ou simplesmente tenham uma maior propenso de transitar do desemprego/inatividade para
uma ocupao informal.
A evidncia emprica do impacto do PBF na escolha ocupacional do trabalhador
beneficirio do programa ainda est incipiente na literatura brasileira. Com exceo de alguns trabalhos que sero mencionados a seguir, nenhum estudo investigou de forma mais
aprofundada a relao entre o programa e alterao na composio do mercado de trabalho
entre o setor formal e informal no Brasil. De um modo geral, identifica-se um aumento na
participao do mercado de trabalho do setor informal e, por outro lado, uma reduo na
jornada de trabalho deste setor, principalmente para as trabalhadoras (Marinho; Mendes,
2013; Ribas; Soares, 2011; Teixeira, 2010). Tais efeitos resultam de uma maior sensibilidade s transferncias dos trabalhadores ocupados no setor informal do que aqueles que
possuem direitos trabalhistas em atividades menos precrias, principalmente no caso das
1. Marinho e Mendes (2013), Ribas e Soares (2011) e Teixeira (2010) so as excees. Tais estudos investigam os efeitos do PBF na
328
mulheres (Oliveira e Soares, 2012). A volatilidade da renda, caracterstica de boa parte das
ocupaes informais, compensada em parte pelo benefcio do PBF. As mulheres substituem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau do que os homens.
E os homens com as mesmas caractersticas no reduzem o nmero de horas trabalhadas
na medida em que parte da transferncia investida na produo de seus prprios negcios (Teixeira, 2010).
H um grande desafio para a investigao dos efeitos de programas de transferncia
de renda na oferta de trabalho do adulto. A participao nesse tipo de programa voluntria. Logo, o grupo de beneficirios pode diferir em certos determinantes da escolha
ocupacional em relao ao grupo de no beneficirios. Isso dificulta a tarefa de encontrar
um grupo de comparao que lembre o grupo tratado. O relatrio tcnico de Brauw et al.
(2012) e o estudo de Teixeira (2010) usam mtodos que tentam delimitar os grupos
de forma a harmoniz-los no que se refere a caractersticas observveis dos indivduos.
No entanto, nesse tipo de contexto muito provvel que seja necessrio tambm harmonizar certas caractersticas no observveis.
O objetivo deste trabalho o de investigar o impacto do PBF na composio do mercado
de trabalho no Brasil. Em particular, o de analisar em que medida o PBF distorce a escolha
ocupacional dos beneficirios no sentido de torn-los mais propensos a optar por uma ocupao
informal. A anlise do impacto do PBF ser realizada tanto no mercado de trabalho dos chefes
de domiclio como tambm para o que aqui sero chamados de trabalhadores secundrios do
domiclio, isto , que geram a segunda maior fonte de rendimento do trabalho ao domiclio,
aps o rendimento do trabalho principal do chefe. A nossa investigao ser feita com base em
uma metodologia que leva em conta uma possvel autosseleo, baseada em caractersticas no
observveis, no PBF. Este arcabouo utiliza uma descontinuidade presente na regra de elegibilidade do PBF, que vem a ser um limite para a idade das crianas. Essa metodologia conhecida
como desenho de regresso descontnua RDD (regression discontinuity design). Em particular,
como a elegibilidade no coincide com a participao no programa, a metodologia explorada
trata do caso conhecido como fuzzy RD.
Cabe notar que essa preocupao com fatores no observveis tambm estava presente
no estudo Ribas e Soares (2011). Ao utilizarem um painel para setores censitrios, de 2001
a 2006, os autores procuraram evitar duas fontes potenciais de vieses: i) a no informao
de caractersticas dos domiclios antes do programa; e ii) desprezar os efeitos gerados pela
cobertura do programa nas comunidades. A principal contribuio dos autores est na
anlise do efeito marginal da cobertura do programa no nvel de vizinhana geogrfica,
em vez de analisar a oferta de trabalho somente dos beneficirios. A metodologia utilizada
pelos autores est no mtodo de diferenas em diferenas e um mtodo de escore de propenso generalizado para controlar a heterogeneidade tanto no efeito tratamento, como
na variao do resultado.
329
330
do PBF em bases de dados de fontes de renda formais tais como as bases do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e restante
da seguridade e da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).
331
(1)
em que c uma constante de normalizao denotando a idade limite do filho mais novo
para a elegibilidade do domiclio (no caso, 16 anos exatos em 31 de dezembro de 2005);
X denota eventuais controles a serem inseridos no modelo. O parmetro de interesse 1 que
representa o efeito da participao no programa na escolha ocupacional.
O fato de haver autosseleo para o PBF baseado em caractersticas no observveis acarreta
a seguinte propriedade desse modelo:
E[i |Ti] 0 (2)
Consequentemente, 1 no pode ser identificado pela comparao das escolhas ocupacionais
de quem participou (T=1) e quem no participou (T=0), mesmo mantendo constante as demais
variveis explicativas do modelo (X). Isso porque, segundo (2), ao variar T (participao) varia-se
tambm (caractersticas no observveis). Logo, no ser possvel separar o efeito em Y advindo
da variao de T daquele advindo da variao de . Em termos de estimao isso significa que 1
no pode ser estimado de forma consistente por mnimos quadrados ordinrios.
5. H outra verso deste trabalho (Barbosa e Corseuil, 2013), na qual se discute de forma mais detalhada a metodologia.
6. Utilizou-se a idade em 31/12/2005 porque nessa data pode-se identificar domiclios cuja idade do filho mais novo recm cruzou
a fronteira da elegibilidade (c), tornando esses domiclios inelegveis em 2006, bem como domiclios que permaneceram elegveis
em 2006 porque a idade do filho mais novo s cruza a fronteira imediatamente aps a virada do ano. Esses domiclios sero cruciais
na estratgia de identificao, conforme ser detalhado mais adiante.
332
Neste caso, o cenrio ideal ter alguma fonte de variao em T entre indivduos que no
afete . Dito de outra forma, seria interessante ter em mos uma varivel que afete a deciso
dos indivduos de participar do programa que no seja relacionada com caractersticas no
observveis dos indivduos. Essa varivel funciona como um instrumento para a correta identificao do parmetro de interesse aqui, pois no se quer saber o impacto dessa varivel, mas
se sua variao usada para deslocar a participao, mantendo tudo mais constante.
Em geral recorre-se a um critrio exgeno de elegibilidade para servir como instrumento
para a correta identificao do tratamento. Intuitivamente, comparam-se grupos de indivduos
com diferentes status de elegibilidade, porm o mais semelhante possvel com relao s demais
caractersticas que possam interferir na escolha ocupacional. A diferena na elegibilidade deve
acarretar em diferena tambm na participao no programa. Logo, nas condies mencionadas,
varia-se a participao dos indivduos, mantendo tudo mais constante, tal como se faz num experimento controlado. Sendo assim, uma eventual diferena observada na escolha ocupacional dos
grupos em questo pode ser atribuda diferena na participao no programa.
Esse critrio exgeno que faz variar a elegibilidade e desencadeia as condies semelhantes
a de um experimento pode ser decorrente de um sorteio aleatrio ou de uma descontinuidade
na regra de elegibilidade. No segundo caso, tem-se o que se convencionou chamar na literatura de regresso com descontinuidade difusa (traduo livre a partir do termo original fuzzy
regression discontinuity). Conforme discutido na seo anterior, h descontinuidade na regra
de elegibilidade do PBF, o que leva uma opo pela abordagem de regresso com descontinuidade difusa. No restante dessa seo tratar-se- de uma ilustrao de como esse mtodo
funciona neste contexto.
3.2 Uma representao visual da aplicao do mtodo
A estratgia de identificao associada a esta abordagem pode ser visualizada em uma sequncia
de dois grficos. O primeiro deles o grfico 1, que mostra a participao do programa (T)
em setembro de 2006 (data da PNAD 2006) como funo do hiato em meses (medida em 31
de dezembro de 2005) que separa a idade do filho mais novo da marca de 16 anos completos.
Logo, valores positivos (ou negativos) no eixo horizontal denotam domiclios nas quais o filho
mais novo ainda no havia (ou j havia) completado 16 anos em 31 de dezembro de 2005 e,
portanto, so (in)elegveis ao programa em 2006.
Cada ponto no grfico representa valores mdios de grupos de domiclios agregados de
acordo com a idade do filho mais novo e, portanto, tambm de acordo com o hiato mencionado.
A agregao foi feita com intervalos de dois meses, de tal forma que o ponto relativo ao valor 1
(ou -1) no eixo horizontal traz a proporo de beneficirios entre os domiclios cujo filho mais
novo estava a menos de dois meses de completar (havia completado a menos de dois meses) 16
anos em 31 de dezembro de 2005.
333
13
12
11
10
9
8
-6
-5
-4
-3
-2
-1
Hiato em bimestres
16 anos completos em 31/12/2005
334
GRFICO 2
55
45
35
25
15
5
-6
-5
-4
-3
-2
-1
Hiato em bimestres
16 anos completos em 31/12/2005
Nota-se que o emprego no setor informal bastante semelhante entre os dois grupos
de comparao. Ou seja, entre os chefes ocupados a proporo no setor informal parece no
variar com a elegibilidade do domiclio ao PBF. Vale ressaltar que o grupo elegvel mostrava
no grfico 1 uma participao consideravelmente maior no PBF que o grupo no elegvel.
Em outros termos, elegibilidade influencia participao que por sua vez no parece influenciar
informalidade. Esse resultado ser confirmado nas estimativas aqui pelo mtodo de variveis
instrumentais, adaptado ao contexto de regresso com descontinuidade difusa.
4 RESULTADOS
4.1 Dados e estatsticas descritivas
Como visto na seo 3, a implementao da estratgia de identificao requer disponibilidade de
informao ao nvel do domiclio sobre data de nascimento dos filhos, indicador de formalidade
do posto de trabalho do chefe do domiclio, da segunda fonte de rendimento do domiclio e sobre
o recebimento do PBF. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, conduzida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que ser utilizada nesse estudo,
contm essas informaes.
A PNAD uma pesquisa anual que cobre todo o territrio nacional trazendo informaes diversas sobre caractersticas do domiclio e de seus moradores. Em particular, as
informaes sobre data de nascimento e (in)formalidade do posto de trabalho esto sempre
presentes em seu mdulo tradicional. Na PNAD de 2006, h um mdulo suplementar sobre
335
caractersticas de acesso a algumas transferncias de renda de programas sociais nos domiclios. Nesse suplemento h uma pergunta especfica para o Bolsa Famlia. A PNAD de 2006
entrevistou 410.241 pessoas, em 145.547 domiclios em todo o territrio nacional.
Com relao definio de informalidade, trabalha-se com a que usada na maior parte
dos estudos sobre informalidade com dados brasileiros: a que distingue os empregados pela
posse da carteira de trabalho assinada pelo empregador e aloca todos os empregadores no
setor formal e conta-prpria no informal.
Nesse ponto da anlise a definio da amostra est sujeita a duas restries. A primeira
restrio foi imposta pela metodologia, que faz uso apenas de observaes em torno do limite
que define a elegibilidade. Neste contexto isso significa restringir a amostra para domiclios
com filho mais novo em torno de 16 anos. O segundo filtro refere-se aos trabalhadores com
inseres ocupacionais problemticas.7 Mais adiante sero tecidos comentrios sobre outras
restries adicionais.
4.2 Principais resultados
As tabelas 1 e 2 trazem os resultados principais desse trabalho. Trata-se dos valores estimados
para o efeito do programa Bolsa Famlia sobre a probabilidade da ocupao principal do chefe
ser informal, representado na equao (1) pelo coeficiente 1. As tabelas seguem um mesmo
padro de organizao de resultados, com trs pares de colunas relacionados a amostras que
diferem em relao faixa de rendimento domiciliar per capita dos domiclios. Em cada par
de colunas reportam-se os coeficientes e os respectivos desvios-padro na primeira coluna,
com a segunda estatstica entre parnteses embaixo da primeira. J as linhas diferem em
relao ao intervalo considerado para a idade do filho mais novo. A metodologia sugere uma
amostra restrita a domiclios com filhos mais novos com idade muito prxima a 16 anos.
Uma definio de quo prximo sugerida pela literatura e empregada na primeira linha.
Nas demais linhas, usam-se intervalos 10,0%, 25,0% e 50,0% maiores respectivamente.
As estimativas pontuais do parmetro de interesse so negativas em todas as doze situaes
com resultados reportados na tabela 1 (3 filtros de rendimento X 4 intervalos de idade).
No entanto, a um nvel de confiana de 95,0%, no se pode rejeitar a hiptese de que todas as
estimativas so nulas. Ou seja, no foi possvel identificar qualquer efeito do Programa Bolsa
Famlia na propenso dos chefes de famlia a ocuparem postos informais.
Repetiu-se o mesmo exerccio para estimar o efeito do PBF sobre a probabilidade da
ocupao secundria do domiclio (que pode ser a secundria do chefe ou a principal de outro
membro do domiclio) ser informal. Os resultados reportados na tabela 2 vo na mesma
direo daqueles estimados para os chefes. Ou seja, apesar da estimativa pontual ser nula, no
se pode rejeitar a hiptese dos coeficientes serem nulos.
7. Classificou-se como ocupados na semana de referncia os indivduos que nela exerceram trabalho remunerado, ou os que
exercem trabalho no remunerado nessa semana durante pelo menos quinze horas, ou que possuem trabalho remunerado do qual
esto temporariamente afastados. No so considerados aqui como ocupados os indivduos que exerceram trabalho para o prprio
consumo ou construo na semana de referncia.
336
TABELA 1
Filtro I
Domiclios com RDPC
< R$ 700,00
Filtro II
Domiclios com RDPC >
R$ 50,00 & RDPC < R$ 700,00
Coef.
Janela
tima
Coef.
Janela
tima
Coef.
Janela
tima
Bolsa Famlia
-3,237
1,608
-2,417
1,780
-2,429
1,759
(erro-padro)
(3,239)
-2,339
(erro-padro)
(1,612)
-1,996
(erro-padro)
(1,387)
-1,122
(erro-padro)
(0,973)
(1,460)
1,769
-2,845
(1,485)
1,958
(1,797)
2,011
-2,607
-2,539
1,935
(1,580)
2,225
(1,875)
2,413
-2,629
-2,697
2,199
(1,747)
2,670
(1,614)
-2,648
2,639
(1,562)
TABELA 2
Janela
tima
Bolsa Famlia
-1,196
1,743
(erro-padro)
(1,339)
-1,614
(erro-padro)
(1,563)
-1,304
(erro-padro)
(1,627)
-1,107
(erro-padro)
(1,023)
Filtro I
Domiclios com
RDPC < R$ 700,00
Coef.
Janela
tima
-1,997
1,813
(1,355)
1,917
-1,970
-1,348
1,994
-1,481
(1,235)
Janela
tima
-1,904
1,907
-1,626
2,097
(0,983)
2,266
(1,236)
2,615
Coef.
(1,347)
(1,366)
2,179
Filtro II
Domiclios com
RDPC > R$ 50,00 &
RDPC < R$ 700,00
-1,302
2,383
(1,208)
2,720
-0,854
2,860
(0,956)
337
5 CONCLUSES
Nesse trabalho procurou-se identificar em que medida o Programa Bolsa Famlia tem induzido
os indivduos beneficiados a ocuparem postos de trabalho informais. Os resultados mostraram
que no h evidncias de que o programa afete a escolha ocupacional dos beneficirios entre
postos formais e informais.
Vale dizer que esse resultado robusto a uma ampla gama de situaes consideradas.
Foram usadas doze amostras distintas de domiclios para estimar o parmetro de interesse.
Alm disso, para cada amostra, estimou-se o efeito do programa tanto na escolha ocupacional
referente ocupao principal do chefe como na ocupao secundria do domiclio. Em todas
essas situaes, a estimativa era estatisticamente nula.
Uma das principais contribuies do trabalho consiste na aplicao de um mtodo que
permite lidar com o problema de autosseleo no PBF baseado em caractersticas no observveis. Explorou-se uma descontinuidade presente no critrio de elegibilidade do programa
que diz respeito idade do filho mais novo. Sups-se que essa descontinuidade ao redor de
um valor crtico da idade (16 anos) representa uma variao exgena na elegibilidade que poderia ser acompanhada de uma variao na participao do programa tambm em torno desse
valor crtico. Essa ltima variao por sua vez identificaria o efeito desejado sobre a escolha
ocupacional dos chefes de domiclio.
Por fim, cabem duas observaes adicionais sobre o mtodo empregado. Por um lado,
duas das quatro hipteses que esto por trs do mtodo so testveis. Apresentou-se evidncia
em favor de ambas as hipteses testveis, o que gera razovel segurana sobre a adequao do
mtodo no contexto. Por outro lado, o mtodo restringe a identificao do efeito do Programa
Bolsa Famlia para o grupo de domiclios com ao menos um filho e cujo filho mais novo (ou
nico) tenha idade em torno de 16 anos em 31 de dezembro de 2005. Nada impede que o
efeito seja distinto do que o reportado para famlias com filhos mais novos ainda crianas.
REFERNCIAS
BARBOSA, A. L. H.; CORSEUIL, C. H. L. Bolsa Famlia, escolha ocupacional e informalidade
no Brasil. Ipea, 2013 (Texto para Discusso). No prelo.
BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. O papel das transferncias pblicas na
queda recente da desigualdade de renda brasileira. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.;
ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia:
Ipea, 2007. p. 41-86. v. 2.
BRAUW, A. et al. The impact of Bolsa Famlia on child, maternal, and household welfare.
In: MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME (MDS).
Avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia 2a rodada (AIBF II). Braslia: Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao, 2012. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/>.
338
339
CAPTULO 22
1 INTRODUO
Uma das crticas mais comuns a respeito de programas de transferncia de renda focalizados
a respeito do efeito preguia. Segundo esta crtica, um dos efeitos de outorgar um benefcio
condicionado ao fato de uma famlia possuir uma renda baixa pode levar a acomodao e
diminuio da oferta de trabalho de seus membros. Fora o aspecto moral desta acomodao,
ela poderia levar a uma depreciao do capital humano dos pobres ou a uma reduo de sua
rede social, assim, frustrando os prprios objetivos do programa, entre os quais se encontra a
melhoria do capital humano dessas pessoas.
Se o efeito preguia for real, principalmente nas suas formulaes mais extremas, a defesa
do atual desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF) faz-se mais difcil e uma reformulao com
o fim de impedir tal fenmeno torna-se imperativa. O problema fundamental, claro, saber
se existe tal efeito. Alm disso, caso constatado, deve-se atentar para uma questo: em que
medida o afastamento do trabalho pode ser aceitvel? Exemplos claros so o trabalho infantil
e atividades precrias, exercidas pelos adultos mais pobres.
Como se ver logo adiante, a anlise terica dos impactos sobre a oferta de trabalho de
uma transferncia to complexa quanto o PBF inconclusiva e ambgua, o que deixa a palavra
final com os mtodos empricos. Felizmente, neste tema, no Brasil, uma diversidade de mtodos
tem apontado para os mesmos resultados. A seo seguinte busca contextualizar as abordagens
tericas e empricas do assunto, enquanto as sees 3 e 4 apresentam os principais resultados
encontrados na literatura. A seo 5 traz as consideraes finais sobre o tema.
2 NOES TERICAS E EMPRICAS
2.1 Noes tericas
De incio, possvel realizar uma anlise cujas limitaes so muitas e conhecidas de esttica
comparativa dos efeitos sobre a oferta de trabalho de uma transferncia com as caractersticas do PBF.
Em geral, este tipo de concepo fornece um entendimento terico de uma realidade simplificada, mas pode ser til para se compreender os efeitos esperados.
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
importante lembrar que para 12% das famlias beneficirias aquelas que recebem
apenas o benefcio fixo o PBF apenas um programa focalizado. A famlia no precisa fazer
nada a no ser permanecer pobre para receber o benefcio. Para as demais famlias, o PBF
tanto focalizado quanto condicionado, e a famlia precisa enviar seus filhos escola. Mas, por
enquanto, pode-se concentrar apenas no primeiro caso: uma transferncia focalizada, porm
sem outras condies efetivas.
Para fins de comparao, deve-se visualizar primeiro uma transferncia no focalizada.
Isto , supondo que o governo simplesmente transfira uma quantia de dinheiro para algum
sem perguntar sobre sua renda. Uma transferncia no focalizada pode tanto aumentar como
diminuir a oferta de trabalho, uma vez que se trata de um efeito riqueza que no muda os preos
relativos entre trabalho e lazer. Um beneficirio de uma transferncia no focalizada pode tanto
trabalhar mais ou buscar trabalho com mais afinco, como trabalhar menos ou buscar trabalho
com menos empenho mas no se pode afirmar que o benefcio seria um desincentivo (ou
incentivo) ao trabalho. H apenas um efeito renda cujo sinal depender exclusivamente das
preferncias dos indivduos.
Ao focalizar o benefcio, tudo muda, e um incentivo passa (potencialmente) a existir.
De acordo com as regras formais do PBF, se a renda oriunda do trabalho for maior que o limite
de elegibilidade, perde-se o benefcio. Em termos microeconmicos, haveria uma descontinuidade na restrio oramentria, com solues distintas, a depender: da distncia da renda
original com respeito linha de elegibilidade e de como ocorrem as decises de trabalho e lazer
de toda a famlia tendo em vista que se trata de benefcio que no individual e sim familiar.
A anlise microeconmica dos efeitos de uma transferncia focalizada com relao
renda das famlias e condicionada frequncia de suas crianas escola no nada fcil.
Isto porque se trata de uma anlise da oferta de trabalho dos diversos membros das famlias
com restries oramentrias cruzadas e h diversos efeitos a considerar, como sustentam
Ravallion e Wodon (2000). Alm disso, os contratos de trabalho normalmente estipulam
um nmero de horas que no pode ser facilmente mudado. Se assim for, teria-se uma
restrio oramentria com outras descontinuidades, alm daquelas impostas pelas regras
de concesso de benefcios.
A segunda objeo esta bem mais importante que o trabalho no est facilmente
disponvel para todos que querem trabalhar. A busca por trabalho tem custos, que podem ser
muito elevados para pessoas com pouca renda. possvel que o acesso a uma renda exgena
permita que um ou mais membros busquem trabalho com maior intensidade. Se assim for,
possvel que uma transferncia de renda incentive o trabalho e no o oposto.
Em resumo, os efeitos do PBF sobre a oferta de trabalho envolvem, alm dos tradicionais
efeito renda e efeito preo/substituio (no caso das solues de canto), tambm o trabalho
de crianas e seus efeitos na alocao de tempo dos adultos, a produo domstica e um crucial efeito sobre os custos de procurar trabalho. Ou seja, a anlise terica microeconmica
342
joga pouca luz sobre se h ou no um efeito preguia, deixando claro que se trata de uma
questo emprica.
2.2 Noes empricas
Saber com certeza e perfeio o impacto de uma poltica algo impossvel. impossvel porque
requer a comparao de dois mundos, um no qual a poltica aconteceu e outro no qual no
aconteceu. Por definio, no se observa e no se sabe o que no ocorreu. Em um exerccio de
imaginao, se houvesse o recurso de uma mquina do tempo, o trabalho de avaliao seria
simples. Observar-se-ia o mundo em um de seus estados por exemplo, um grupo de pessoas
que so beneficiarias do PBF , e depois voltar-se-ia na mquina do tempo, fazendo com que
estas pessoas nunca recebessem o benefcio. O impacto do PBF sobre a propenso a trabalhar
deste grupo de pessoas seria a diferena entre os dois estados.
Infelizmente (ou felizmente), as mquinas do tempo no existem. Dado este fato inescapvel, no h alternativa a no ser confiar na regularidade da natureza inclusive da natureza
humana para se saber o efeito de uma dada poltica sobre as pessoas. Uma manifestao desta
regularidade a lei dos grandes nmeros, que reza que as mdias de qualquer caracterstica de
dois grupos, suficientemente grandes e escolhidos aleatoriamente, sero prximas. Alm disso,
quanto maior os dois grupos e menor a varincia da caracterstica escolhida, mais prximas
sero estas duas mdias.
Escolhidos dois grupos aleatrios, suficientemente grandes, e exposto apenas um dos dois
aos efeitos de uma determinada poltica, tem-se que as mdias de todas as caractersticas dos
dois grupos anteriores exposio ao tratamento so to prximas que podem ser tratadas como
iguais. Disto, segue que todas as diferenas observadas decorrem da exposio poltica cujos
efeitos se deseja medir. Usualmente, chama-se o grupo que foi exposto de grupo de tratamento
e o grupo no exposto de grupo de controle. Isto quer dizer que um estudo clnico se for
bem feito e com amostra suficientemente grande pode substituir a mquina do tempo como
meio para estimar o impacto de uma dada poltica.
Lamentavelmente, os estudos clnicos aleatrios, embora muito comuns em outras
reas (como a medicina), so quase to raros quanto as mquinas do tempo nas polticas
sociais. Foram feitos para alguns programas de transferncia de renda o mais conhecido,
de longe, o programa Oportunidades, mexicano (Parker e Skoufias, 2000) , mas todos fora
do Brasil. No existe nenhum estudo clnico sobre o impacto do PBF em nenhuma esfera
da vida humana.
Em virtude da quase completa inexistncia de estudos clnicos, resta apelar a outras
regularidades da natureza humana para saber se o PBF faz as pessoas trabalharem menos ou
mais. Dadas as imperfeies do mundo e, em particular, do desenho e aplicao das polticas
sociais, frequentemente possvel encontrar o que se convencionou chamar de experimento
natural, que nada mais que encontrar um grupo de controle que foi criado por arbitrariedades e imperfeies na gesto da poltica, e no intencionalmente. Um exemplo disso seria o
343
trabalho de Morris et al. (2004) do impacto do Programa Bolsa Alimentao, o qual tomou
como objeto de anlise um bug no programa de computador que no processava os nomes de
potenciais beneficirios com caracteres acentuados , , , , e assim por diante.
Infelizmente, os experimentos naturais frequentemente sofrem de limitaes. O bug no programa do computador, mencionado anteriormente, foi rapidamente corrigido e no ano seguinte
todos estavam no programa. Em todo caso, no existem avaliaes do impacto de programas de
transferncias de renda sobre oferta de trabalho no Brasil usando experimentos naturais.
Excludas as mquinas do tempo, os experimentos intencionais e os experimentos naturais,
qual a prxima alternativa? A construo de grupos de controle modelando explicitamente
os processos de seleo das polticas cujos efeitos se quer estimar. H uma grande variedade
destes mtodos, comumente chamados de quase experimentais, mas todos compartilham
algo em comum: usar algum tipo de modelagem estatstica para descrever o processo de facto
no necessariamente de jure de seleo das polticas que se quer avaliar e o uso dos resultados
desta modelagem para construir grupos de comparao. Usa-se normalmente o termo grupo
de comparao para enfatizar que estes no so grupos de controle propriamente ditos, mas
substitutos construdos artificialmente. H uma srie de trabalhos para o Brasil usando estes
mtodos quase experimentais, cujos detalhes sero explicados mais adiante.
Finalmente, o mtodo que menos leva em conta o processo de seleo a comparao
de mdias sem qualquer modelagem do processo seletivo. Normalmente, utilizam-se mdias
condicionadas a uma srie de caractersticas individuais. Este mtodo se chama anlise de
regresso e h diversos trabalhos no Brasil usando-o para estimar o impacto de programas de
transferncia de renda, cujos detalhes sero explicados mais adiante.
3 QUANDO SE COMPARAM AS MDIAS
Um trabalho comparando a posio na ocupao, o nmero de horas trabalhadas, os tipos de
atividades desempenhadas pelos trabalhadores e outros dados sobre insero no mercado de
trabalho foi proposto pelo prprio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e executado por Brito e Kerstenetzky (2010). A fonte de dados usada foi a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), que conta com uma pergunta que identifica os domiclios que recebem
um benefcio PBF. O trabalho comparou beneficirios e no beneficirios pobres para ter
algum tipo de controle de seleo, mas ainda deve ser classificado como mera comparao de
mdias (no condicionadas).
Os autores notaram que os beneficirios tendem a se inserir mais no mercado de trabalho, comparativamente aos no beneficirios. Viu-se que os beneficirios pobres em idade
ativa responderam ter exercido alguma atividade na semana de referncia da PNAD em uma
proporo de 4 pontos percentuais (p.p.) superior aos no beneficirios. Por seu turno, esses
ltimos tendem a buscar mais trabalho, ainda que a diferena entre as propores seja pequena.
344
O que mais chama a ateno nesta estatstica, contudo, o fato de que ambos os grupos apresentam um nvel de desalento elevado, o que no pode ser atribudo, portanto, transferncia
de renda. Alm disso, percebe-se que os beneficirios trabalham em condies informais e em
atividades agrcolas com maior incidncia.
Com respeito ao trabalho infantil, o percentual de crianas entre 5 e 9 anos de idade que
desempenharam algum trabalho em todo o ano da pesquisa foi muito pequeno: 2,4% entre
beneficirios e 1,0% entre no beneficirios. Por sua vez, aqueles entre 10 e 15 anos de idade
alcanam uma proporo muito maior na semana de referncia: 15,1% entre beneficirios e
8,6% entre no beneficirios. Levanta-se a suspeita de que o PBF, at aquele momento, no
constitua um substituto da renda das crianas pertencentes a famlias mais pobres.
Devido possibilidade de efeitos distintos, entre os diferentes nveis de pobreza, Medeiros,
Britto e Soares (2007) observaram os efeitos do PBF no mercado de trabalho adulto em dcimos da distribuio de renda. Os autores observam que, enquanto as taxas de participao no
mercado de trabalho das pessoas em domiclios com beneficirios so de 73% para o primeiro
dcimo mais pobre da distribuio, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, as mesmas
taxas so de 67%, 68% e 71%, respectivamente, para as pessoas que vivem em domiclios
sem beneficirios. Viu-se, com o emprego de diversos controles, que a oferta de trabalho de
apenas uma das quatro combinaes do modelo mulheres chefes, mulheres cnjuges, homens
chefes e homens cnjuges afetada negativamente pelo PBF. Apenas as mulheres chefes que
recebem o programa tm probabilidade menor (e estatisticamente significante) de participao.
Para os autores, eventuais efeitos negativos sobre a oferta de trabalho para grupos especficos
de trabalhadores no devem ter uma leitura necessariamente negativa. Famlias extremamente
pobres tendem a intensificar a participao de mulheres, crianas e jovens no mercado de trabalho, quase sempre em ocupaes precrias e mal remuneradas. Nestes casos, alguma reduo
da participao destes indivduos no mercado laboral, devido ao recebimento do PBF, pode
ser vista de maneira positiva.
Tal constatao corroborada pela avaliao de impacto do PBF nos resultados da linha
de base como em Cedeplar (2006, apud Medeiros, Britto e Soares, 2007, p. 16). Ali se coloca
que adultos em domiclios com beneficirios do PBF tm uma taxa de participao 3% maior
do que adultos em domiclios sem beneficirios. Alm disso, este impacto maior entre as
mulheres (4%) do que entre os homens (3%). Por fim, o programa diminui as chances de uma
mulher empregada sair do seu emprego em 6%.
Investigaes que acompanham as famlias ao longo do tempo so pouco frequentes.
Foguel e Barros (2010) acompanham os efeitos do PBF sobre a taxa de participao e sobre o nmero mdio de horas trabalhadas no painel de 806 municpios entre 2001 e 2005.
Os resultados mostram, sobretudo na especificao por MMG, que os programas de transferncia
de renda condicionada (PTRC) brasileiros no reduzem a taxa de participao no mercado de
trabalho para as mulheres, tanto em geral quanto entre as 50% mais pobres de cada municpio.
345
Entre os homens, o efeito encontrado pequeno, porm positivo nos dois tipos de classificao
de renda. Os autores calculam que um aumento de 10% na proporo de beneficirios dos
municpios aumentaria a taxa de participao masculina entre 0,05 (amostra geral) e 0,10%
(amostra abaixo da renda mediana).
Em termos de nmero de horas trabalhadas, os resultados indicam uma pequena reduo
da oferta de trabalho das mulheres, porm de efeito estatisticamente insignificante entre aquelas
abaixo da renda mediana. Em termos de elasticidade, um aumento de 10% na proporo de
beneficirias dos municpios reduziria o nmero de horas trabalhadas em 0,10%. Com os
homens, os resultados so insignificantes tanto em tamanho quanto em termos estatsticos.
Em recente trabalho, Marinho e Mendes (2011) encontram efeitos positivos para cada
real transferido: 0,10 p.p. na probabilidade de um morador de um domiclio, que recebe o
benefcio, estar desempregado; 0,06 p.p. na probabilidade de estar ocupado no setor informal.
Por sua vez, haveria uma reduo de 0,16 p.p. na probabilidade de o indivduo trabalhar no
setor formal. Por no haver uma tabela de estatsticas descritivas (mdia, desvio-padro etc.)
das variveis utilizadas do modelo, o entendimento do leitor fica prejudicado. Entretanto,
uma rpida consulta Matriz de Informao Social do MDS mostra que o benefcio mdio
de 2006, ano da pesquisa, estava em torno de R$ 60,00 por famlia.
Em termos de nmero de horas trabalhadas, os autores encontram uma reduo proporcionalmente maior, embora pequena, no setor informal com respeito ao setor formal.
Entretanto, a significncia estatstica do primeiro resultado menor do que a do segundo.
Isto leva necessidade de se obervar outras limitaes tcnicas do trabalho. Entre elas, a de
que no h separao de resultados por estratos de renda distintos ou interao de dummies que
especifiquem se os efeitos so menores ou inexistentes entre os mais pobres. Adicionalmente,
assim como nos demais trabalhos resenhados nesta seo, no h controle de seletividade1 de
forma a se observar a comparao entre grupos de controle e de tratamento, como adotados
pelos trabalhos referidos na seo seguinte.
4 QUANDO SE CONTROLA A SELETIVIDADE
4.1 Resultados gerais
Pianto e Soares (2004) avaliaram o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)
mediante o uso da estrutura amostral da PNAD. Dado que a pesquisa uma amostra em
trs estgios e que o primeiro estgio composto de municpios que so mantidos constantes ao longo dos dez anos entre censos demogrficos, h um painel de municpios na
1. O controle de seletividade proposto pelos autores relacionado a outro problema das equaes de oferta de trabalho. Trata-se do fato de que o
nmero de horas ofertadas no mercado de trabalho s observado de maneira truncada, ou seja, entre aqueles que dele participam, caracterizando
um problema de vis de seleo amostral, como tratado no clssico trabalho de Heckman (1979) e em outras metodologias mais recentes por eles
empregadas para lidar com a situao.
346
PNAD. Inicialmente, os autores utilizam o conjunto de municpios que faziam parte tanto
da amostra da PNAD como do Peti e observam sua situao antes e depois do programa
(anlise reflexiva).
Como o Ministrio da Assistncia Social (MAS), da poca, no escolhia os municpios
participantes de forma aleatria, no possvel observar os resultados de maneira experimental.
Para contornar estas dificuldades, o instrumento de pareamento por escore de propenso (PEP)
foi utilizado para criar municpios de controle e compar-los com os de tratamento. Assim,
os autores lanam mo tanto de uma anlise reflexiva quanto de um modelo de diferenas em
diferenas. Percebem um aumento da renda per capita, uma elevao de 6,9 p.p. na frequncia
escolar e uma reduo de 10 p.p. (de 22% para 12%) no trabalho infantil nos municpios
participantes do Peti. Em termos de impacto exclusivo do Peti, calculado por meio do modelo
de diferenas em diferenas, observa-se uma reduo de 10,8 p.p. no trabalho infantil geral
e de 4 p.p. nos trabalhos mais perigosos e degradantes. Trata-se, portanto, de prioridades no
processo de erradicao do trabalho infantil, pois atividades com tais caractersticas necessitam
de instrumentos perigosos ou qumicos, entre outros, para sua realizao. So exemplos, as
ocupaes vinculadas carvoaria e construo.
Ainda em um contexto anterior ao PBF, as primeiras tentativas de se medir os efeitos de
PTRCs sobre as decises de trabalho das famlias remontam ao tempo do Programa Bolsa
Escola vinculado ao Ministrio da Educao (MEC) que com o Bolsa-Alimentao
vinculado ao Ministrio da Sade (MS) e ao Vale-gs foram incorporados ao PBF,
beneficiando-se da existncia do Cadastro nico (Cadnico) que se iniciava em 2001
(Decreto no 6.135/2007) (Brasil, 2007). Apesar desta disperso dos programas, Ferro,
Kassouf e Levison (2009) utilizam dados da PNAD 2003 na tentativa de separar grupos
de controle e tratamento (beneficirios do programa).
O uso da PNAD 2003 tido como adequado pelos autores pelo fato de haver uma
pergunta a respeito de o morador estar inscrito em algum PTRCs e outra sobre se a pessoa
recebia o benefcio. Isto permitiu aos autores criar um grupo de pessoas elegveis e que recebem
o benefcio e um grupo de comparao, de pessoas inscritas no programa, mas que ainda
no recebiam o benefcio. Alm disso, o artigo adota outra metodologia para criar grupos de
comparao. Trata-se novamente do pareamento pelo escore de propenso, empregado sem a
traduo livre aqui proposta como propensity score matching.
Em geral, os dois mtodos utilizados encontram efeitos semelhantes. Ou seja, as equaes
por probit e os modelos de pareamento trazem resultados robustos. Como esperado, o Programa
Bolsa Escola teve um efeito negativo sobre a oferta de trabalho das crianas, medida pela
probabilidade de a criana trabalhar (reduo geral de 3 p.p.). Este resultado se confirma tanto
nas reas rurais (reduo de 6 a 9 p.p.), quanto nas reas urbanas (reduo de apenas 2 p.p.).
Entre os pais, foram estimadas regresses por grupos: pais, mes em reas urbanas ou
rurais e na amostra como um todo. As transferncias de renda promovem um acrscimo de 3%
347
na oferta de trabalho das mes em geral e em reas urbanas, ocorrendo efeito nulo em reas
rurais. Este resultado se repete nos dois mtodos de estimao. J entre os pais, os mesmos
valores (e nas mesmas reas) so encontrados apenas no mtodo de pareamento. No houve
variao estatisticamente significante pelo mtodo de probit e nas reas rurais.
Usando o Censo Demogrfico 2000, mas com tcnicas muito semelhantes, Cardoso e
Souza (2004) encontram resultados um pouco diferentes. Efeitos relativamente grandes so
vistos apenas no aumento da frequncia escolar das crianas. Para tanto, a partir de tcnicas
semelhantes de PEP, encontram um efeito tratamento mdio capaz de aumentar a frequncia
dos meninos de 92% para 95%. Considerando que 8% dessas crianas no frequentavam a
escola, o aumento de 3 p.p. um bom efeito da poltica.
Em relao ao mercado de trabalho, o mesmo estudo indica uma reduo na incidncia no
nmero de crianas que trabalham e na incidncia daquelas que no estudam e no trabalham.
Por seu turno, este efeito compensado pelo aumento do nmero de crianas que estudam e
trabalham. Este saldo nulo, para os autores, mostra que os programas levam escola as crianas
que anteriormente apenas trabalhavam ou que no trabalhavam e no iam para a escola.
Porm, os valores seriam insuficientes para criar incentivos para as famlias no dependerem
do trabalho das crianas.
O motivo desse resultado distinto do encontrado por Ferro, Kassouf e Levison
(2009) reside no fato de a pesquisa se basear nos dados do Censo Demogrfico 2000.
Ou seja, as informaes so anteriores ao Programa Bolsa Escola Federal e o tempo entre
a implementao e a avaliao do programa seria insuficiente. Tal oposio se repetiu
at mesmo em uma pesquisa dos mesmos autores com dados da PNAD 2001 (Ferro;
Kassouf, 2005). Este fato denota grande comprometimento dos autores com respeito
s novas evidncias, no processo de atualizao das respostas de achados anteriores.
No nterim desses dois artigos, sem o uso de PEP, Ferro e Nicollela (2007) no encontram
reduo na probabilidade de participao dos pais, mas alguma reduo em termos de
nmero de horas trabalhadas, especialmente entre as mulheres. Os efeitos so ainda mais
interessantes entre as crianas, pois ocorre reduo da probabilidade de participao no
mercado de trabalho de crianas, entre 6 e 10 anos, do sexo feminino, em reas urbanas
e rurais. Entre as crianas mais velhas (11 a 15 anos), ocorre reduo entre as meninas
do meio rural e meninos de reas urbanas.
Em vez de crianas, Tavares (2010) estuda o efeito do programa sobre as decises de trabalho das mes. Isto porque, em princpio, a oferta de trabalho deste grupo situa-se entre as
mais elsticas. Tradicionalmente, o salrio de reserva mais elevado, j que deveria ser capaz
de compensar o menor tempo dedicado aos filhos e aos cuidados domsticos. Alm disso, so
as mes que recebem o benefcio do programa que, por sua vez, tm a deciso de como alocar
este recurso nos gastos da famlia. Assim, se realmente existir algum desincentivo ao trabalho,
esperar-se-ia que fosse mais forte sobre as decises de trabalho das mulheres.
348
349
para o trabalho domstico que, por sua vez, no compe o conceito de ocupao da PNAD.
Os autores argumentam, por fim, que a extenso do benefcio varivel para adolescentes
entre 16 e 17 anos foi uma deciso acertada do programa, realizada em 2008.
Possivelmente, um dos trabalhos que mais tem em conta os efeitos heterogneos do PBF
o de Teixeira (2010). A autora os estima sobre as mesmas variveis de resposta do mercado
de trabalho, vistas at agora, com dados da PNAD 2006. Mas h um maior cuidado com a
separao dos resultados de acordo com os setores formal/informal, agricultura ou no, nveis
salariais e valores das transferncias.
Em termos de probabilidade de participao, a autora encontra um aumento de 2,5 p.p.
para mulheres e de 1,7 p.p. para homens. Para medir se o efeito substituio seria anulado por
um efeito renda, uma iterao da varivel de participao com uma varivel contnua de valor
da transferncia per capita utilizada. Disso, a autora verifica que existem efeitos negativos e
estatisticamente significantes capazes de anular o efeito anterior.
Entretanto, ao se desagregar esses resultados por nveis de transferncia, encontram-se
efeitos positivos e estatisticamente significantes apenas entre as mulheres pobres, com valores
de transferncia entre R$ 30,00 e R$ 45,00. Sendo assim, v-se que apenas essas categorias
de beneficirias possuem uma probabilidade entre 2,5 e 3,8 p.p. maior de participao.
Ou seja, os valores transferidos no so suficientemente grandes para gerar um efeito renda
capaz de anular o efeito substituio da transferncia, seja entre aquelas que so pobres, seja
entre as extremamente pobres.
No que diz respeito ao nmero de horas trabalhadas, nota-se, pela dummy de participao,
uma pequena reduo para os homens (-0,56 hora por semana) e para as mulheres (-1,18
hora por semana). O efeito maior entre as mulheres, para a autora, predominantemente
por questes culturais, tendo em vista que so as maiores responsveis pela educao dos
filhos, afazeres domsticos e preparo dos alimentos, por exemplo. Por estes motivos, tambm
se verifica um aumento do nmero de horas trabalhadas em atividades domsticas por parte
das mulheres. A autora usa o fato de no ser encontrado nenhum efeito estatisticamente
significante entre os homens nesta mesma varivel para argumentar que eles, principalmente,
trocam o trabalho por lazer. Enquanto isso, as mulheres trocam um pouco do trabalho
mercantil por trabalho domstico.
No setor informal, como era de se esperar, h maior elasticidade com respeito ao benefcio
do que entre os trabalhadores formais. Isto porque estes ltimos possuem contratos de trabalho
formais, direitos trabalhistas e estabilidade em termos salariais. Assim sendo, o choque provocado pelo aumento de renda no suficiente para reduzir o nmero de horas que homens
e mulheres realizam no mercado de trabalho.
O que se v, entretanto, que a maior reduo do nmero de horas trabalhadas (em
torno de 7,3%) ocorre entre as mulheres autnomas trabalhadoras por conta prpria. Nesta
categoria, esto aquelas que possuem algum negcio ou que produzem para sua prpria
350
351
352
Beneficirios e No averiguou
no beneficirios
Beneficirios e No averiguou
no beneficirios
Pianto e Soares
PNAD 1997-1999
(2004)
Marinho e Mendes
PNAD 2006
(2011)
Efeitos desejveis:
Efeitos indesejveis:
aumento de 0,06 p.p., por real transferido, na probabilidade de o beneficirio estar ocupado no setor informal.
Efeitos desejveis:
Efeitos desejveis/aceitveis:
Efeitos desejveis:
Efeitos desejveis/aceitveis:
Efeitos desejveis:
Efeito participao
PEP
Efeitos desejveis:
(Continua)
Probit
Medeiros, Britto
PNAD 2004
e Soares (2007)
Mtodo
Comparao de mdias
Base de dados
Brito e Kerstenetzky
PNAD 2006
(2010)
Autores
QUADRO 1
Base de dados
Efeitos desejveis:
Beneficirios e
No averiguou
no beneficirios
Efeitos desejveis:
Efeitos desejveis:
Efeito participao
PEP e probit
PEP
PEP
PNAD 2004
Tavares (2010)
Arajo, Ribeiro
PNAD 2006
e Neder (2010)
Efeitos desejveis/aceitveis:
(Continua)
Efeitos desejveis/aceitveis:
Efeitos desejveis:
Beneficirios e
no benefici- No averiguou
rios entre 10 e
15 anos
PEP e probit
Mtodo
Cardoso e Souza
Censo 2000
(2004)
Ferro e Nicollela
PNAD 2003
(2007)
Ferro, Kassouf e
PNAD 2003
Levison (2009)
Autores
(Continuao)
353
354
PNAD 2006
Teixeira (2010)
PEP
Mtodo
Efeito participao
Efeitos desejveis/aceitveis:
Efeitos desejveis/aceitveis:
Beneficirios
Efeitos estatisticamente insignificantes
Ribas e Soares PNAD 2001, 2004 Generalized propensity rurais, urbanos,
por situao censitria, sexo e posio
(2011)
e 2006
score
e por regio meno domiclio.
tropolitana
Base de dados
Autores
(Continuao)
5 CONCLUSES
Ao se estudar os efeitos das transferncias de renda sobre variveis de participao e nmero de
horas trabalhadas, deve-se atentar para os contextos tericos e empricos dos modelos propostos.
O primeiro aspecto refere-se unidade de observao proposta frequentemente, pensar em
indivduos capazes de tomar decises de forma eficiente provoca o esquecimento das interaes
intrafamiliares de alocao do tempo. Alm disso, fazer inferncias a respeito da substituio
de trabalho por lazer, a partir de uma forma funcional ad hoc de preferncias, pode induzir a
diagnsticos precipitados ou pouco confiveis. Ou seja, as concepes tericas so mais um
exerccio de visualizao do problema do que necessariamente uma resposta a eles. Portanto,
no se sabe, sem muitas restries e hipteses fortes, se o efeito final um aumento ou uma
reduo da oferta de trabalho do beneficirio ou de sua famlia.
Na prtica, um dos grandes problemas de avaliao de polticas pblicas a comparao
entre um estado, irreversvel, com outro que sequer chegou a ocorrer e, portanto, informaes a seu respeito nem mesmo so disponveis. Entretanto, com todo esse enorme desafio,
a soluo parece estar um pouco mais ao alcance do que as apresentadas pela concepo
terica. Isso porque a construo de grupos de controle em mtodos quase experimentais
facilitada pela grande quantidade de caractersticas das famlias e dos indivduos encontradas
nas pesquisas domiciliares nacionais. Isso permite uma boa avaliao ex post dos programas,
com boas possibilidades de se encontrar o efeito de fato da interveno, sem a presena de
outras variveis que influenciam a seleo.
Os resultados encontrados pela literatura, at o momento, variam um pouco ao longo do
tempo e de acordo com o mtodo. Entretanto, apontam para um consenso de que programas
de transferncia de renda so eficazes em reduzir a oferta de trabalho das crianas, reduzindo
tambm o nmero de crianas que no estudam e no trabalham.
Estudos mais recentes, cada vez mais refinados e detalhados, trazem resultados majoritariamente convergentes. Isso porque, na medida em que ocorre melhor delineamento sobre os
indivduos ou famlias estudadas, percebe-se a possibilidade de obter melhor percepo sobre
a heterogeneidade dos resultados, relatando-os caso a caso.
Assim, viu-se que alguns resultados preliminares e amplos apontam para uma maior participao no mercado de trabalho entre os beneficirios, mas acompanhados de menos providncias
para se conseguir trabalho. Ao se observar com um pouco mais de ateno, nota-se que as mulheres,
tradicionalmente com oferta de trabalho mais elstica ao benefcio, respondem com alguma reduo
da oferta. Contudo, uma justificativa para essa maior sensibilidade est na maior ateno dada aos
filhos. Ou seja, a depender do grupo estudado, as pequenas quedas de participao ou de jornada
de trabalho no so, necessariamente, uma notcia ruim.
Em estudos com maior preocupao com a heterogeneidade dos efeitos, melhores
escolhas de grupos de controle e que levam em considerao a seletividade que participar do
mercado de trabalho representa, emergem resultados interessantes. Constata-se, de fato, que
as mulheres possuem maior sensibilidade s transferncias do que os homens. Porm,
355
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TAVARES, P. A. Efeito do Programa Bolsa Famlia sobre a oferta de trabalho das mes.
Economia e Sociedade, v. 19, n. 3, p. 613-635, 2010.
TEIXEIRA, C. G. A heterogeneity analysis of the Bolsa Familia Programme effect on
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2010 (Working Paper, n. 61). Disponvel em: <http://www.ipc-undp.org/pub/IPCWorking
Paper61.pdf>
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
SOARES, S. Metodologias para estabelecer a linha de pobreza: objetivas, subjetivas, relativas,
multidimensionais. Braslia: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1.381).
358
CAPTULO 23
1 INTRODUO
O presente captulo relata brevemente os resultados de uma investigao realizada durante
cinco anos, de 2006 a 2011 (Leo Rego e Pinzani, 2013), e que teve como escopo a apreenso de certos sentidos de mudanas morais e polticas observadas em mulheres pobres como
resultado do recebimento do benefcio do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Procuramos ouvir pessoas que de certa forma esto nas piores situaes sociais: vivem
na pobreza extrema e habitam as regies mais tradicionalmente desassistidas pelo Estado em
todos os sentidos. So cidados destitudos muitas vezes de servios pblicos mnimos, j que
faltam escolas, estradas, hospitais, centros de cultura, espaos de encontro. Isto facilita seu
atomismo social e sua desagregao poltica, fazendo deles pessoas excludas de um ambiente
estimulante ao desenvolvimento humano. Suas vozes devem ser ouvidas, de preferncia, mais
de uma vez, para que se possa capturar uma dimenso no tangvel s outras modalidades de
pesquisa sobre o tema. Neste sentido, o horizonte da pesquisa foi amplo, pois pretendamos
avaliar o impacto do Bolsa Famlia na subjetividade das pessoas, para tentar apreender os
graus de autonomizao alcanados e os meramente potencializados pela percepo de renda
monetria, por menor que esta seja, como o caso do PBF.
A tradicional ausncia do Estado para lhes conceder e garantir direitos as colocou por
muito tempo na situao de pessoas sem direito a ter direitos. Com isto, o prprio Estado
brasileiro decretou por muitos anos sua morte civil. Elas foram emudecidas porque seu
direito de voz pblica no existe, pois no possuem condies e canais institucionais de expresso. So milhes de brasileiros com praticamente nenhuma escolaridade, destitudos de
qualificaes e habilitaes para qualquer tipo de emprego que exija, por exemplo, escrita e
leitura e capacidade de obedecer a certos comandos mais qualificados. Isto, per se, coloca em
questo a natureza do crescimento econmico desprovido de projeto democrtico substantivo. Neste caso, a permanncia da pobreza em nveis to altos evidencia, ou melhor, aponta
sua insuficincia profunda como modo de incluso dos habitantes de um pas no mundo dos
direitos e da herana civilizatria da humanidade. Com inteno polmica gostaramos de dizer que esta problemtica inevitavelmente repe o tema iniludvel da necessidade da poltica,
como nico modo de transformar o sentido dos processos econmicos e no deix-los cativos
das foras cegas dos interesses privados.
2 AS ENTREVISTAS
No procedemos a uma pesquisa estatstica ou quantitativa, mas qualitativa. Usamos em
nosso trabalho de coleta de dados a tcnica da entrevista aberta, e no a do questionrio
fechado, pois julgamos ser a nica possvel neste tipo de investigao, exatamente porque se
pretende alcanar alguns nveis da estrutura subjetiva dos entrevistados. Seu mtodo principal, como bastante conhecido, consiste na entrevista longa munida apenas de um roteiro
de questes e na audio atenta da fala mais livre possvel dos entrevistados. Para que as
mudanas morais e polticas sejam apreendidas, impem-se conversas repetidas, que significam frequentemente a volta ao campo mais de uma vez, assim como o estabelecimento de
uma relao mais prxima para, como diria Pierre Bourdieu, promover quase um contrato
de confiana com as pessoas (Bourdieu, 1997, p. 9). A entrevista objetiva apreender tanto
quanto possvel as mudanas mais profundas ocorridas na pessoa do entrevistado.
Por esta razo, necessariamente, a investigao exige tempos longos, tanto na coleta dos
depoimentos, como na reflexo sobre o material recolhido. A durao da entrevista muito
varivel, pois as pessoas so muito diversas, sobretudo quando tm de falar de si mesmas,
expor-se ao dilogo, contar suas histrias e dizer quais foram as mudanas que as novas situaes trouxeram s suas vidas. A experincia do PBF, que fornece um rendimento regular para
a grande maioria das mulheres, ainda muito nova. Certamente impactou-lhes a vida, apesar
de no lhes assegurar o acesso completo a outros direitos sociais, j que continuam pobres
e carentes de inmeros direitos. Demora certo tempo para que revelem as alteraes mais
complexas, em especial, as referentes a decises de ordem moral, como separaes conjugais
ou o desejo de faz-las. Um dos temas que lhes permitem falar com mais desenvoltura se liga
vivncia, s vezes pela primeira vez, de mais liberdade pessoal, como ainda ao ganho de um
sentimento precioso: a aquisio de mais respeitabilidade na vida local. Grandes so os limites
da apreenso das questes na modalidade de investigao que empreendemos. Procuramos
contorn-los da maneira que nos foi possvel.
Ao longo do nosso trabalho, utilizamo-nos de contatos locais. Em algumas ocasies
encontramos pessoas diretamente responsveis pela implementao do programa, como assistentes sociais, gestores, prefeitos etc. Em outras, nos valemos da ajuda de pessoas envolvidas
em movimentos sociais e de intelectuais locais: todas elas nos forneceram informaes preciosas sobre as situaes in loco, mas na maioria das vezes procuramos livremente as beneficirias,
a fim de evitar direcionamentos de qualquer tipo.
Escolhemos entrevistar beneficirias que moram em reas rurais ou em pequenas cidades
do interior, por entender que sua situao se diferencia muito da dos pobres urbanos, objeto j
de inmeros estudos. Os pobres rurais se deparam com problemas diferentes, comeando pelo
isolamento geogrfico que resulta, quase sempre, na impossibilidade de ter acesso a servios
pblicos bsicos. As regies selecionadas foram: partes do Alto Serto de Alagoas, bem como
a Zona Litornea deste estado; o Vale do Jequitinhonha (MG); algumas localidades do interior do Piau e do interior do Maranho; bairros muito pobres da periferia de So Lus (MA)
360
361
362
A partir destas hipteses, fomos investigando se, e em que medida, o PBF cria condies
materiais que permitem aos beneficirios alcanar mais autonomia no somente em
sentido econmico. Naturalmente, estamos falando de uma melhoria de condies favorveis
para o aumento da autonomia, pois no h automatismos neste sentido (at indivduos que
vivem na riqueza podem possuir um grau muito baixo de autonomia moral ou poltica,
apesar de terem autonomia econmica).
A vivncia de carncias rudes e tacanhas impede aos pobres desenvolverem suas funes
humanas, tolhendo suas capacidades de demandar e fruir direitos, e no apenas isto, o que no
pouco, mas reduz suas capacidades de humanizao. A expanso dos direitos e a experincia
deles na constituio da personalidade e da vida em geral fazem das pessoas seres humanos mais
capacitados para se expressar e agir no mundo. A pobreza no somente privao de dinheiro
e recursos materiais, tambm privao de capacidades, de desenvolvimento de funes humanas importantes, o que torna os pobres ainda mais pobres, como pudemos constatar em nossa
pesquisa. Isso nos levou a elaborar uma fenomenologia da pobreza do Brasil que, contudo, no
poderemos apresentar neste contexto, no qual nos limitaremos a falar da importncia de uma
renda monetria regular no processo de autonomizao das mulheres entrevistadas.
4 O PBF COMO POSSVEL SADA DA DOMINAO DE GNERO
O PBF se insere em uma ainda incipiente poltica pblica de cidadania. O fato de ser ainda
insuficiente como tal no nos permite ignorar suas possibilidades de se tornar uma consistente poltica de formao de cidados, se complementada por um conjunto mais amplo de
polticas pblicas que visem este alvo a formao da cidadania democrtica no Brasil. Neste
sentido, comecemos pela mais preliminar de todas as prerrogativas da cidadania, porque diz
respeito ao principal direito, o direito vida, que o atual PBF garante.
Depois de cinco anos de entrevistas, pode-se afirmar que o programa produz mudanas
significativas na vida das pessoas destinatrias do PBF. Uma delas o incio da superao da
cultura da resignao, ou seja, a espera resignada da morte por fome e por doenas ligadas
a ela, drama constante neste universo espacial. Suas cantigas e poesias populares sempre o
cantaram em tristes lamentos. Grandes romancistas brasileiros escreveram suas obras-primas
tendo como componentes de seu tecido dramtico a misria e a fome de nossos concidados.
Deve-se ressaltar, contudo, que as possibilidades morais de libertao da opresso conjugal ainda so muito raras nas regies pobres e atrasadas do Brasil, devido aos rgidos controles
familiares que atuam sobre as mulheres. Os controles provm de vrias figuras familiares.
A famlia e seus controles se ampliam no casamento, originando a famlia ampliada e, com
isto, a extenso da dominao. Isto , muitas delas esto submetidas ao sogro, sogra, alm
do marido e do pai. Martha Nussbaum (1995), relatando sua experincia de pesquisa com
mulheres na ndia, afirma o quanto as tradies e a cultura podem ser fatores de opresso e de
injustia, consequentemente constrangendo os movimentos das mulheres.
Estas so questes, per se, das mais complexas e difceis de serem apreendidas pela investigao sociolgica. Sobretudo, quando se trata, como o caso brasileiro e nas regies da
363
Dona Ins acredita que com o PBF o governo est retribuindo o que pagamos com os
impostos, mas reconhece que este o primeiro governo que faz isto, e justifica.
364
O nosso presidente, ele pobre, no ? Quantas vezes ele no lutou para ser presidente, ele sabe o que
estou passando, sabe o que estou sentindo. Ele j soube. Se ele se candidatar mil vezes, mil vezes eu
voto nele. Sabe por qu? Ele foi a nica pessoa que enxergou a minha pessoa, quem eu sou. O nico
poltico que sabe o que pobreza ainda, que est sentindo o que estou sentindo.
Afirma ainda:
Meu carto, dona, foi a nica coisa que me deu crdito na vida. Antes eu no tinha nada. pouco
sim, porque queria ter uma vida melhor.
Seus desejos, sua indignao se expressaram, e, mais importante que isto, no deixaram
de comparecer no seu discurso. Sua voz forte e carregada de emoo. Demanda uma vida
mais digna, e pode-se dizer que dona Ins demanda paridade dignitria o tempo todo.
5 O PBF COMO UM CAMINHO PARA A CIDADANIA
Em graus diversos e iniciais pode-se dizer que o Brasil d os primeiros passos rumo construo da cidadania democrtica. Entre ns, este caminho certamente ser muito longo e
penoso, pois ainda estamos carentes de polticas culturais especficas voltadas libertao das
mulheres e dos homens pobres dos esteretipos e preconceitos seculares que pesam sobre suas
vidas. No caso das mulheres, sua libertao da ditadura da misria e do controle masculino
familiar amplo sobre seus destinos permite a elas, assim, um mnimo de programao da
prpria vida, e, nesta medida, o comeo da autonomizao de sua vida moral. Estamos longe
de pensar que este esboo de autonomia se aproxima das exigncias normativas contidas em
um conceito forte de autonomia moral; todavia, sem algum nvel de autonomizao moral e
poltica, no se pode falar de cidadania.
Isto nos leva a considerar outro aspecto: a relao entre autonomia econmica e autonomia moral do sujeito. Parece que a primeira percebida pelas mulheres entrevistadas como
condio para a segunda. A condio de indigncia e de falta de independncia econmica
se traduz na sensao de que a prpria personalidade permanece incompleta, inacabada, por
assim dizer. Em nossa opinio, isto vai alm de um simples sentimento de frustrao e atinge
um nvel mais profundo: como posso perceber-me como sujeito ativo, se sou incapaz de
assegurar autonomamente minha prpria sobrevivncia (para no falar da minha famlia)?
O sujeito poltico individual propriamente dito concebido normalmente (nas teorias
normativas, na discusso cotidiana em jornais e em outras circunstncias) como um ator
economicamente autnomo ou, pelo menos, que se encontra acima da linha da pobreza.
Por outro lado, os possveis impactos de cidadania do PBF so muito mais efetivos se o
poder local estiver comprometido com esta questo, ou seja, se as beneficirias forem objeto
de polticas municipais especficas de estmulo participao poltica, em particular, atravs de
sua organizao em conselhos de vrios tipos e com diferentes finalidades, como, por exemplo:
efetuar o controle social do programa, fiscalizar sua implementao e o cadastramento, e, sobretudo, ouvi-las em suas demandas e crticas a possveis desvios (como fraudes de cadastro) e
outros problemas encontrados na vivncia na cidade. Em geral, as autoridades locais se limitam
365
a gerir o programa, isto , basicamente a cadastr-las. As queixas sobre o despreparo dos gestores locais foram inmeras. O fato de tratar-se de um cargo de confiana do prefeito retira-lhes
a responsabilidade poltica para com as mulheres. O prefeito, na sua grande maioria, no se v
como um ator poltico preocupado em criar ambientes estimulantes para o desenvolvimento
dos cidados, convocando-os a participar mais ativamente da vida poltica da cidade e no
caso das beneficirias da gesto do prprio programa. Somos da opinio que o poder local
possui grande importncia na potencial ampliao democrtica e cidad do programa, podendo fazer dele uma verdadeira poltica de cidadania. Quando isto acontece, como constatamos
em alguns casos, o PBF ganha nova qualidade democrtica e cvica.
Estas consideraes foram feitas com a finalidade de demonstrar que no desenvolvimento da investigao foi possvel constatar que, mesmo tratando-se de um programa de
assistncia bsica, o PBF possui em germe condies de se transformar em poltica pblica
de cidadania para se efetivar no Brasil um desenvolvimento econmico comprometido com a
radicalizao substantiva da nossa democracia.
REFERNCIAS
BOURDIEU, Pierre. (Coord.). A misria do mundo. Petrpolis: Vozes, 1997.
LEO REGO, Walquria; PINZANI, Alessandro. Vozes do Bolsa Famlia. Autonomia,
dinheiro e cidadania. So Paulo: Editora da UNESP, 2013.
MARGALIT, Avishai. The decent society. Cambridge (MA): Harvard University Press, 1996.
MILL, John Stuart. A sujeio das mulheres. Coimbra: Almedina, 2006.
NUSSBAUM, Martha. Introduction. In: NUSSBAUM, Martha; GLOVER, Jonathan
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SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura Teixeira Motta. 1. ed.
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Janeiro: Record, 2008.
SIMMEL, Georg. Filosofia del dinero. Madrid: Instituto de Estudios Polticos, 1977.
366
Seo 3
CAPTULO 24
1 INTRODUO
Os programas de transferncias condicionadas (PTCs), ou programas com corresponsabilidade,
tm sido um dos principais motores da inovao no mbito da poltica social latino-americana
nos ltimos quinze anos. Estes programas estatais mostraram-se capazes de dar cobertura
a populaes historicamente excludas de qualquer benefcio de proteo social, articulando
diversas aes intersetoriais, particularmente no que diz respeito educao, sade e nutrio,
com vistas a reduzir a pobreza a partir de uma viso multidimensional. Os PTCs tm sido tambm
inovadores, por apresentar um modelo de gesto diferente. Graas adoo de mecanismos
tcnicos de seleo das famlias participantes, estes programas significaram uma ruptura em
relao aos mecanismos clientelistas tradicionais da poltica social latino-americana. Os PTCs
tambm contriburam para a modernizao da poltica social mediante inovaes tecnolgicas,
tais como a introduo dos cadastros de beneficirios e sistemas de gesto informatizados.
Alm de inovadores, os PTCs atingiram uma cobertura bastante ampla, tanto em termos do
nmero de pases que os implementaram, quanto da quantidade de beneficirios na populao.
Desde seus primrdios, em meados da dcada de 1990,1 os PTCs se espalharam e, atualmente, esto
presentes em vinte pases da Amrica Latina e Caribe, onde do cobertura a mais de 120 milhes
de pessoas, o que equivale a 20% da populao da regio, a um custo que gira em torno de 0,4%
do produto interno bruto (PIB) regional. Os PTCs disseminaram-se tambm em outras regies do
mundo, como a sia e a frica. Desta forma, como resultado de suas conquistas e desafios, estes
programas tm evoludo de forma constante, modificando ou ampliando seus benefcios e servios.
Como possvel observar no grfico 1, ao longo da ltima dcada, o crescimento dos
PTCs tem se mantido constante, tanto em termos da populao beneficiada, quanto do montante de investimentos. A pequena queda do investimento em PTC como porcentagem do
PIB observada entre 2010 e 2011, deve-se ao crescimento recorde deste ltimo ano e no a
uma diminuio do oramento dos programas, que continuaram aumentando. O grfico 2
mostra a evoluo de quatro programas emblemticos devido sua longa trajetria e ampla
cobertura: o Programa Bolsa Famlia (PBF), do Brasil, o maior programa da regio; o
Oportunidades do Mxico, o PTC de cobertura nacional mais antigo, sucessor do Progresa;
o Ms Familias en Accin, da Colmbia; e o Bono de Desarrollo Humano, do Equador.
1. Em 1995, no Brasil, nas cidades de Campinas e Ribeiro Preto e no Distrito Federal, assim como em 1997, no Mxico, com o Programa de
Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa).
GRFICO 1
Amrica Latina e Caribe: cobertura e investimento dos programas de transferncias condicionadas (PTCs)
1B Investimento (2000-2011)
(Em % do PIB)
1A Cobertura (2000-2012)
(Em % da populao total)
25,0
0,4
20,0
18,2
18,7
0,38
19,5
0,29
0,3
0,26
15,4
15,0
0,36
20,3
13,5
0,21
0,2
10,0
5,7
0,1
5,0
0,06
0,0
0,0
2000
2005
2008
2009
2010
2011
2000
2012
2005
2008
2009
2010
2011
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>.
Elaborao do autor.
GRFICO 2
12,4
12,0
11,0
10,0
11,0
12,8
13,2
13,8
10,6
8,7
8,0
6,6
6,0
5,0
4,2
4,0
5,0
5,0
5,0
5,0
5,2
5,6
4,2
3,1
2,3
2,0
6,5
5,8
2,5
3,6
1,6
1,2
0,0
1998
1999
2000
1,2
1,2
0,1
0,3
2001
2002
1,2
0,9
0,8
0,4
0,3
2003
2004
0,5
2005
2,6
2,6
2,6
2,8
1,6
1,8
1,0
1,0
1,2
1,2
1,2
1,2
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1,0
0,7
2006
Bolsa Famlia
Ms Familias en Accin
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Cepal. Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>.
Elaborao do autor.
370
371
Os programas atualmente vigentes na Amrica Latina e Caribe diferem consideravelmente em parmetros-chave, por exemplo, benefcios oferecidos, que podem incluir transferncias monetrias, apoio psicossocial e acompanhamento das famlias, programas de
capacitao e microcrdito, entre outros. Outras diferenas incluem as modalidades de
execuo, o tipo e o controle das condicionalidades e o rigor das sanes, assim como seus
vnculos interinstitucionais.4
Dessa forma, de acordo com o foco dos programas, que podem estar mais voltados
a aumentar o nvel de consumo das famlias, fortalecer suas capacidades humanas ou
vincul-las rede existente de servios e programas sociais, Cecchini e Martnez (2011)
propem a existncia de diferentes tipos de PTCs, inspirados nos programas que tm se
mostrado como referncias importantes na regio. Um primeiro tipo, inspirado no PBF,
so os programas de transferncias de renda com condicionalidade branda. Um segundo
tipo, inspirado no Oportunidades, constitudo pelos programas de incentivo demanda
com condicionalidade forte. Finalmente, o terceiro tipo, inspirado no Chile Solidario,
classificado como sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades. Mais que um PTC propriamente dito, este terceiro tipo representa uma estrutura
de articulao que pretende assegurar ou garantir o acesso a benefcios oferecidos por
diferentes programas especficos.
A identificao desses trs tipos ideais permite compreender as formas de funcionamento
dos PTCs em relao a seu objetivo principal, e fornece um marco para analisar a diversidade
de programas que surgiram ao logo do tempo. No se trata de um mero exerccio acadmico,
mas uma orientao que visa melhorar o desenho dos PTCs e uma contribuio para conhecer os requerimentos especficos de cada tipo de programa e pensar sobre maneiras de inseri-los no conjunto mais amplo da poltica social.5
Por intermdio dessa tipologia, procura-se tambm destacar que um dos maiores
desafios para os PTCs consiste em manter objetivos claros e funes precisas, adotar
benefcios e condies adequadas para alcanar estes objetivos e delimitar as competncias e responsabilidades. Como observaram Cecchini e Martnez (2011), aqueles pases
que no contam com sistemas reais de proteo social ou onde tais sistemas so muito
fracos, existe o risco de que os PTCs se transformem em um tipo de rvore de Natal,
ao qual se adicionam mecanicamente novos benefcios e no qual se penduram cada vez
mais requisitos, dando origem a uma estrutura totalmente abrangente, porm, de pouca
especificidade e eficcia.
4. Na realidade, como explica a subseo 2.1, em alguns desses programas, apesar do monitoramento das condicionalidades, as sanes s famlias
por descumprimento podem ser brandas. Da mesma forma, em alguns casos, o controle das condicionalidades tende a ser um aspecto mais formal
que real, devido a problemas operacionais para concretizar esta verificao ou porque a verificao estrita das condicionalidades simplesmente no
um mecanismo central do programa.
5. Da mesma forma, vlido destacar que se trata de uma tipologia analtica mais que emprica, portanto, pode haver programas que fogem s trs
categorias ou categorias que tendem a se sobrepor em alguma situao.
372
6. As famlias que participam do PBF entram em condio de suspenso durante dois meses a partir da terceira ocorrncia de descumprimento das
condicionalidades, e reiteradamente, no caso de novos casos de inadimplncia (MDS, 2012).
373
374
tem sido pioneiro na estruturao de um mecanismo complexo de verificao das condicionalidades, sustentado por um sistema que permite atualizar de forma rpida a informao sobre
os cumprimentos a fim de realizar os pagamentos e aplicar as sanes. As regras de operao
do programa so muito claras a respeito das causas de suspenso dos benefcios e, para que as
famlias entendam o sistema de incentivos, prevalece o esquema de uma transferncia, uma
condio.8 Os montantes das transferncias variam de acordo com as caractersticas dos destinatrios, porque, neste caso, a principal nfase no fornecer uma renda mnima s famlias,
mas, sim, dar os incentivos corretos para o fortalecimento das capacidades humanas, levando
em considerao o custo de oportunidade de no exercer o trabalho infantil. Portanto, os
apoios educacionais aumentam para as crianas que cursam nveis mais avanados segunda
metade do ensino fundamental e ensino mdio e variam de acordo com o sexo dos alunos.9
Alm do Oportunidades, outros programas que se enquadram nessa tipologia so o Ms
Familias en Accin e o Juntos, do Peru, e o Avancemos, da Costa Rica. O Ms Familias en
Accin e o Juntos, particularmente, possuem esquemas detalhados de transferncias diferenciadas conforme a idade e o ano escolar da criana. Tais esquemas possuem sentido somente
em programas primordialmente voltados para o incentivo s mudanas de comportamento
das famlias pobres, como evitar a evaso escolar para fortalecer o capital humano das crianas.
Por sua vez, o objetivo explcito do Avancemos promover a permanncia de adolescentes
e jovens de at 25 anos de idade de famlias em condio de pobreza no sistema educacional
formal (Costa Rica, 2008, p. 1).
2.3 Sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades
O terceiro tipo de programas, os sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades, consiste em estruturas de articulao que visam garantir o acesso aos benefcios
oferecidos por diferentes programas especficos e, desta forma, gerar uma base para a incluso.
A lgica por trs destes programas que a pobreza resultado no s da falta de renda ou
de acesso aos servios sociais, mas de mltiplos fatores de carter psicossocial, cultural, econmico e geogrfico, entre outros. Quando estes fatores se combinam e acumulam, geram
situaes de excluso social de difcil soluo para uma poltica pblica acostumada a operar
com um esquema de espera, no qual as famlias que contam com mais informao sobre
os servios pblicos terminam recebendo-as em primeira instncia. Nos sistemas de coordenao programtica com condicionalidades, entende-se que a prpria oferta pblica deve
se aproximar das famlias, e no o contrrio, o que gera uma lgica de um sistema de oferta
articulado e ativo. Isto se materializa na figura dos assistentes sociais cuja misso se concentra em aspectos psicossociais orientados facilitao da conexo da demanda com a oferta
8. As transferncias do Oportunidades podem ser suspensas de forma mensal, por tempo indefinido ou definitivamente. O apoio monetrio para a
alimentao suspenso no ms em que se registra o descumprimento das condicionalidades de sade por parte das famlias. Os apoios monetrios
de educao bsica so suspensos quando, entre outras razes, um aluno tenha quatro ou mais faltas no justificadas durante o ms.
9. No segundo semestre de 2011, na escola primria, o apoio educativo ia de M$ 150,00 mensais no primeiro ano at M$ 300,00 no sexto.
No ensino secundrio, o apoio educativo ia de M$ 440,00 mensais no primeiro ano at M$ 490,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 465,00
mensais no primeiro at M$ 565,00 no terceiro para as mulheres. No ensino mdio, o apoio educacional ia de M$ 740,00 mensais no primeiro at
M$ 840,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 850,00 mensais no primeiro at M$ 960,00 no terceiro para as mulheres.
375
de servios sociais. Os valores das transferncias monetrias, caso sua entrega esteja prevista
diretamente por meio destes sistemas, so baixos e destinados a reduzir os custos de transao
para participar de outros programas sociais cujo acesso facilitado pelo sistema. As contrapartidas a serem realizadas por cada famlia variam e so relativamente flexveis, alm de ser
estabelecidas em conjunto com os assistentes sociais que acompanham as famlias (Cecchini
e Martnez, 2011).
O sistema no qual se inspira esse tipo de programa o do Chile Solidario, que hoje vem
sendo substitudo pelo Ingreso tico Familiar, em que as transferncias e condicionalidades
ficam em segundo plano perante a importncia que se d ao acompanhamento psicossocial
das famlias, feito por um dos seus componentes, o programa Puente (Cecchini e Martnez,
2011). No Chile Solidario, as nicas transferncias especficas eram o bono de proteccin e
o bono de egreso. O primeiro consistia em um valor entre US$ 27,00 (durante os seis primeiros meses) e US$ 13,00 mensais por famlia, entregues durante o perodo de acompanhamento sob a condio de que as famlias trabalhassem em pelo menos uma das sete dimenses
consideradas relevantes para a melhoria de suas condies de vida. O segundo era uma transferncia de US$ 13,00 mensais por famlia, fornecidos durante trs anos aps a concluso do
programa Puente (Cecchini, Robles e Vargas, 2012).
Outro sistema desse tipo a Red Unidos (ex-Red Juntos), da Colmbia, na qual a funo
dos chamados gestores sociais tambm articular a oferta pblica de servios e programas
sociais prximos das famlias e o trabalho para alcanar determinadas metas bsicas.
Deve-se destacar que, apesar de esses sistemas ou redes de coordenao no realizarem transferncias monetrias diretas s famlias, ou o fazerem de maneira limitada, esto
intimamente vinculados aos dois tipos de PTCs analisados anteriormente, que transferem
quantias significativas s famlias. No caso da Colmbia, a Red Unidos se vincula ao
programa Ms Familias en Accin. No Chile, o Ingreso tico Familiar oferece acompanhamento psicossocial e acesso a diferentes programas sociolaborais mediante o Programa
Eje. Tambm inclui transferncias no condicionadas como a transferncia base e a
transferncia familiar e condicionadas por deveres e por conquistas (Cecchini,
Robles e Vargas, 2012).
3 IMPACTOS DOS PTCs10
Um nmero importante de avaliaes de impacto permite analisar os resultados obtidos pelos
PTCs nos diferentes pases da Amrica Latina e do Caribe, tanto em relao aos indicadores
de educao, sade e nutrio quanto aos indicadores de pobreza relacionada renda.
A seguir, apresenta-se um resumo dos resultados de algumas das principais avaliaes realizadas
nos pases da regio.
376
377
12. Em El Salvador, no entanto, isso no aconteceu, provavelmente por causa da falta de oferta nos centros de sade (IFPRI e Fusades, 2010).
378
379
380
QUADRO 1
Mdia simples do PTC Brasil, Chile, Mxico, Amrica Latina e Caribe (2008)
Montantes mnimos mensais per capita das transferncias
Programa
Dlares
(US$)
Linha de pobreza
extrema (%)
Dficit mensal,
extremamente pobres (%)
Dficit mensal,
pobres (%)
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
16
18
33
42
16
18
12
26
35
10
14
42
47
17
22
11
12
28
31
14
17
Chile Solidario
Oportunidades, Mxico
Amrica Latina e Caribe
(mdia simples de doze
pases)
Dlares
(US$)
Linha de pobreza
extrema (%)
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Dficit mensal,
extremamente pobres (%)
Dficit mensal,
pobres (%)
Urbano
Rural
Urbano
Rural
24
46
53
20
25
97
122
48
53
Chile Solidario
26
58
76
29
43
164
216
91
135
Oportunidades, Mxico
41
45
63
23
27
193
220
78
103
16
29
35
15
20
81
98
40
53
O impacto das transferncias sobre a pobreza em nvel nacional perceptvel, particularmente, nos indicadores que do maior peso parte mais baixa da distribuio da renda,
tais como o hiato de pobreza (FGT1) e a severidade da pobreza (FGT2) (Cruces e Gasparini,
2012; Soares, 2009), dado que as transferncias tendem a estar concentradas sobre os mais
pobres. No entanto, as transferncias nem sempre representam um valor elevado, de forma
que conseguem aproxim-los da linha de pobreza ou pobreza extrema, mas no necessariamente super-la.14
A informao sobre os efeitos positivos dos PTCs sobre a pobreza em nvel nacional
vem de pases onde estes programas possuem uma efetividade e um alcance amplo, e onde os
montantes das transferncias so significativos.15 Trata-se, principalmente, de pases de renda
mdia alta. Nos pases em que a cobertura e o montante das transferncias so inferiores,
geralmente de renda mais baixa, no se observam maiores repercusses em matria de pobreza.
No caso de Honduras, Osorio (2008) concluiu que o valor reduzido das transferncias do
14. De acordo com os dados do quadro 1, as transferncias dos dois maiores programas da regio (Bolsa Famlia e Oportunidades), assim como
aquelas do Chile Solidario, podem levar as famlias extremamente pobres a superar a linha da pobreza extrema. Nestes programas, o limite mximo
do conjunto de transferncias chega a superar o 100% do dficit de recursos dos extremamente pobres. No outro extremo, devido ao impacto muito
limitado sobre a renda dos extremadamente pobres, encontra-se o PRAF de Honduras (Cecchini e Madariaga, 2011).
15. Esse o caso da Argentina (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013), Brasil (Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009;
Lustig, Pessino e Scott, 2013; Soares et al., 2006), Equador (Naranjo, 2008; Fiszbein e Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein e Schady, 2009), Mxico
(Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009; Lustig, Pessino e Scott, 2013) e Uruguai (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013).
381
PRAF conseguiu diminuir a pobreza em apenas 0,02 p.p. Portanto, preciso pensar se faz
sempre sentido exportar estes programas a todos os pases, especialmente os mais pobres
(Cecchini, 2009).
Concluindo esta seo, necessrio tambm fazer meno aos elementos de sustentabilidade dos efeitos na reduo da pobreza ao longo do tempo (Bastagli, 2009). Para avaliar se
o impacto dos PTCs sustentvel, no basta medir o peso das transferncias sobre o total da
renda familiar e analisar em que medida isto permite superar as linhas de pobreza e pobreza
extrema, ou em que medida as transferncias permitem sustentar os nveis de renda em perodos de crise. Para causar efeitos sobre a pobreza, preciso tambm levar em considerao o
tempo durante o qual so entregues as transferncias. Ao garanti-las para alm do curto prazo,
as famlias que as recebem, superando a insegurana dos problemas de subsistncia, estaro
em melhores condies para investir tanto nas capacidades das crianas quanto em pequenos empreendimentos, melhorando sua incluso econmica (Hanlon, Barrientos e Hulme,
2010). Em particular, o impacto dos PTCs na renda dificilmente ter consequncias alm
do tempo de durao das transferncias se estes programas no forem complementados com
outros destinados a permitir o acesso srie de polticas e programas de promoo social.
Na seguinte seo, sero analisadas, portanto, as medidas e os desafios que os PTCs enfrentam
na atualidade para fomentar a insero laboral e produtiva de seus beneficirios.
4 O DESAFIO EM COMUM: A INSERO LABORAL E PRODUTIVA
Como foi discutido na seo 2, um dos objetivos dos PTCs o fortalecimento do capital
humano das crianas, sob a perspectiva de que, graas a um maior nvel de educao, sade e
nutrio, ao atingirem a idade laboral, elas estaro mais bem inseridas no mercado de trabalho, permitindo a suas famlias sarem da pobreza, principalmente por seus prprios meios.
Contudo, no incio, os PTCs no incorporaram medidas especficas de insero laboral para
os jovens que saam dos programas ou para os adultos em idade de trabalhar que tambm
participavam destes.
Com o passar do tempo, a dimenso laboral tem adquirido uma importncia crescente
com relao aos PTCs, e pode-se argumentar que, atualmente, independentemente da abordagem dos programas, a preocupao comum a todos os programas da regio combinar as
transferncias monetrias destinadas a garantir determinados nveis de vida e as condicionalidades orientadas ao aumento das capacidades humanas, com medidas de ativao propensas
a melhorar as condies de emprego atuais e empregabilidade futura de seus destinatrios.
Em documento publicado pela Cepal (OEA, Cepal e OIT, 2010), foram identificados
diferentes instrumentos adotados pelos PTCs da regio para facilitar o acesso dos destinatrios
aos mercados de trabalho. Um primeiro conjunto de instrumentos incorporados pelos PTCs
visa melhorar as condies de empregabilidade dos pobres, ou seja, instrumentos que atuam
diretamente na melhoria da oferta de trabalho (formao para o trabalhador, nivelamento dos
estudos de educao primria e secundria). Um segundo conjunto de instrumentos aquele
382
destinado a melhorar a demanda laboral e/ou gerar vnculos com potenciais empregadores
fomento ao autoemprego e microempresa; servios de emprego e intermediao laboral;
gerao direta ou indireta de emprego (figura 1).
Pelo lado da oferta, a capacitao e formao profissional procuram melhorar e incrementar os ativos das pessoas que vivem na pobreza por meio da melhoria das capacidades
e dos conhecimentos valorizados no mercado de trabalho (Weller, 2009). Por meio de tais
aes, procura-se ensinar habilidades para o desempenho de determinados ofcios e/ou aprendizagem de competncias possveis de serem aplicadas em diferentes contextos. A capacitao
tem um impacto direto na obteno de maiores salrios e estabilidade laboral devido ao
aumento da produtividade do trabalhador, reduzindo, potencialmente, o desemprego dos
setores mais pobres. Por sua vez, o nivelamento dos estudos para os adultos e as medidas
que buscam evitar a evaso escolar diminui a vulnerabilidade laboral e aumenta os nveis
de compreenso e a utilidade das sesses de capacitao profissional (Cepal, 2012). Alguns
exemplos de instrumentos voltados para a melhoria da oferta de trabalho so os programas
complementares do PBF, como o extinto Prximo Passo e o Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
FIGURA 1
Acesso a servios de insero laboral e gerao de renda pelos PTCs na Amrica Latina e Caribe
Insero laboral e gerao de renda
Apoio oferta
Capacitao
tcnica e
profissional
Nivelamento
de estudos e
evaso
escolar
Apoio demanda
Apoio ao trabalho
independente
Servios de
intermediao
laboral
Gerao
direta de
emprego
Gerao
indireta de
emprego
Pelo lado da demanda, o apoio ao trabalho independente consiste em programas que oferecem o capital inicial ou microcrdito, tanto para comear novas empresas como para dar continuidade a empreendimentos j existentes. Junto capacitao tcnica e profissional, representa
uma das aes mais comuns de insero laboral e gerao de renda levadas a cabo at o momento
em conjunto com os PTCs. Oferece tambm outros servios no financeiros ligados principalmente capacitao em temas como poupana e finanas, planejamento econmico, microempresa e liderana. Por sua vez, os servios de intermediao de mo de obra oferecem informao
geral sobre o mercado de trabalho, funcionando como canais de comunicao, fomentando a
aproximao entre a oferta e a demanda por meio da divulgao de informao sobre vagas de
trabalho abertas, e os que procuram empregos, apoiando estratgias de insero laboral.
383
384
385
s mulheres (Martnez Franzoni e Voreend, 2010). Sendo assim, este efeito poderia ser
compensado fomentando uma cultura de corresponsabilidade dentro da famlia no que
diz respeito ao cumprimento das condicionalidades e fortalecendo a economia do cuidado,
principalmente em setores pobres em que as mulheres no tm acesso a solues de mercado para resolver problemas de cuidado das crianas, idosos e doentes.
4.2 Incentivos informalidade?
Junto s preocupaes sobre o risco dos desincentivos insero laboral como resultado das
transferncias monetrias condicionadas, somam-se aquelas propostas por Levy (2009; 2010)
com relao ao crculo vicioso de programas sociais que gerariam subsdios ao setor informal, incentivando os trabalhadores a procurar empregos de baixa produtividade (evitando as
contribuies obrigatrias do sistema de seguridade social) e, portanto, diminuindo a produtividade do trabalho e do capital e colaborando para a gerao de empregos ruins.
Nesse sentido, vlido lembrar, em primeiro lugar, que o risco de dar benefcios sociais
aos trabalhadores informais parece ter sido superestimado. A maioria dos programas no
contributivos, entre eles os PTCs, no est direcionada diretamente aos adultos em idade de
trabalhar, mas s crianas ou idosos, e seu foco no est determinado pela condio laboral.16
Se a renda gerada no mercado de trabalho no possui nenhum impacto sobre as transferncias
que as famlias podem receber pelos programas, portanto, no deveriam existir incentivos
perversos informalizao.17
Em segundo lugar, essas preocupaes frequentemente se sustentam em suposies muitas vezes sem fundamento: por um lado, que o gasto em proteo social eminentemente improdutivo e desvia recursos do verdadeiro desenvolvimento e, por outro, que o autoemprego
voluntrio, fazendo com que muitos trabalhadores, se no todos, se encontrem em situao
de informalidade por escolha prpria.
De acordo com a Cepal (2006), a proteo social representa um investimento em capacidades humanas, o que gera ganhos importantes em termos de produtividade e coeso
social. Dessa forma, a informalidade laboral causada primordialmente pela heterogeneidade
da estrutura produtiva, que gera e mantm o setor informal devido pouca capacidade dos
setores modernos (de maior produtividade) de absorver a mo de obra, e a tendncia de
expuls-la aos setores de menor produtividade (Infante, 2011). A informalidade, no geral,
no resultado de uma preferncia pelo autoemprego derivada da racionalidade econmica
dos trabalhadores (Cepal, 2008; Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010). Na maioria dos casos,
os trabalhadores no escolhem nem preferem a condio de informalidade, mas esta termina
sendo sua nica possibilidade de insero laboral.
16. No entanto, deve-se destacar que existem sim alguns PTCs que possuem um foco sobre a condio laboral, como a AUH na Argentina, destinada
a desempregados, trabalhadores da economia informal, empregados domsticos com uma renda menor que um salrio mnimo e contribuintes do
sistema tributrio simplificado.
17. Os PTCs selecionam as famlias com base em meios de verificao indiretos. O Bolsa Famlia constitui uma grande exceo, j que seu foco est
baseado no nvel de renda das famlias, porm, esta renda autodeclarada.
386
Dessa forma, no h evidncia clara sobre os supostos incentivos informalidade gerados pela proteo social no contributiva. Na Amrica Latina, a taxa de informalidade sofreu
uma queda de 54,6% dos trabalhadores, em 1990, antes da implementao dos PTCs, para
49,1%, em 2009. Ou seja, a informalidade diminuiu no perodo de implementao dos PTCs.
Portanto, no seria correto atribuir o aumento da informalidade proteo social no
contributiva, e aos PTCs em particular, nem afirmar que a segmentao que existe entre
a proteo social contributiva (seguridade social) e no contributiva (assistncia social)
a causa da diviso do mercado de trabalho entre o setor formal e informal (Levy, 2010).
Na realidade, no caso do Brasil, Medeiros, Britto e Soares (2008) no encontram nenhuma
evidncia de que o Beneficio de Prestao Continuada (BPC), penso social para idosos e
pessoas com necessidades especiais, tenha produzido um menor nmero de contribuies
para a Seguridade Social.
4.3 Polticas baseadas em uma abordagem de direitos podem sustentar um
crculo virtuoso de proteo social e emprego decente
Ao contrrio do proposto por Levy (2010) a respeito do crculo vicioso de maior informalidade e menor produtividade, possvel afirmar que existe uma sinergia positiva entre a proteo
social no contributiva, o emprego e os princpios do trabalho decente. Os PTCs, ao proporcionar maior liquidez s famlias, permitem que estas tomem decises melhores em termos
de trabalho e de empregabilidade em condies dignas e equitativas; evitem o desperdcio de
capital humano gerado por estratgias de sobrevivncia que comprometem estes ativos (como
no caso do trabalho infantil, associado evaso escolar); e realizem investimentos produtivos.
Ao mesmo tempo, pelo fomento ao desenvolvimento do capital humano, contribui-se de
maneira decisiva para o fortalecimento das capacidades laborais das pessoas que vivem em
condio de pobreza (OEA, Cepal e OIT, 2010).
A proteo social no contributiva, formulada a partir de uma abordagem de direitos, pode
ento contribuir para um crculo virtuoso (Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010; Samson, 2009)
de gerao de renda autnoma por parte das famlias pobres e vulnerveis. Este crculo virtuoso
no se refere apenas hiptese segundo a qual, graas ao fortalecimento do capital humano das
crianas, no futuro haver uma melhoria da insero produtiva da populao pobre e vulnervel,18
o que, obviamente, depende do suposto marco de crescimento econmico e da capacidade da
economia de gerar empregos (Cohen e Franco, 2006). Refere-se tambm aos efeitos mais
imediatos derivados do aumento da renda por meio das transferncias (figura 2).
Se as transferncias monetrias provenientes das receitas gerais forem garantidas e se mantiverem constantes ao longo do tempo, fornecero um piso bsico de proteo para os pobres
que, por sua vez, tero um nvel mnimo de subsistncia garantido. Assim, contaro com mais
oportunidades de se inserirem no mercado laboral no presente, dispondo de recursos para
18. Em relao a esse ponto, ver Gonzlez de la Rocha (2008), que em um estudo etnogrfico das localidades rurais nas que o
Progresa/Oportunidades atua, observa que os jovens de lares indgenas que participaram do programa entre 1997 e 2007 atingiram melhores nveis
de estudo e conseguiram empregos melhores que os jovens de famlias no beneficirias.
387
Transferncias
monetrias
Estmulo s
economias locais e ao
crescimento (efeito
multiplicador)
Investimentos
produtivos
(atividades agrcolas,
microempreendimentos)
Nveis mnimos de
subsistncia
garantidos
Recursos
disponveis para
cobrir os custos de
insero laboral
(procura por emprego,
transportes etc.)
e melhorar a
negociao salarial
Elaborao do autor.
388
o momento em que a roda da economia se move nas pequenas localidades rurais e, muitas
empresas, entre as quais esto os bancos comerciais, so capazes de obter lucro graas a
estas transferncias. Resultados semelhantes foram observados no caso do PBF: Pereira
et al. (2008) observaram que, nos municpios com ndices menores de desenvolvimento
humano no Brasil, as transferncias monetrias do programa significam aumentos importantes
das receitas dos comrcios que vendem alimentos.
5 CONCLUSES
Aps uma dcada do lanamento do PBF e quinze anos depois do incio do Progresa, cabe a
pergunta sobre o rumo dos PTCs na Amrica Latina e no Caribe. Ao longo deste captulo,
ficou claro que os PTCs so instrumentos flexveis e adaptveis, e que adotaram formas variadas
de acordo com sua nfase principal, quer seja aumentar o nvel de consumo das famlias,
fortalecer suas capacidades humanas ou vincul-las rede atual de servios e programas
sociais (seo 2). Sendo assim, torna-se evidente que o caminho que estes programas seguiro
ser fortemente influenciado pela viso sobre o desenvolvimento econmico e social dos
governos encarregados de sua aplicao nos diferentes pases da regio.
Por um lado, uma viso baseada na abordagem de direitos poderia levar a uma transformao dos PTCs, que se tornariam plataformas para a entrega de uma renda mnima garantida.
Sob esta perspectiva, as condicionalidades que geram uma diferenciao injusta entre pobres
merecedores e no merecedores da assistncia seriam eliminadas ou abrandadas, pois tal distino representa uma violao aos direitos humanos bsicos relacionados garantia de um nvel
mnimo de vida (NU, 2009). A eliminao das condicionalidades, no entanto, representaria uma
medida politicamente complicada, pois sua incorporao aos programas de reduo da pobreza
faz com que os programas de transferncias sejam mais atraentes aos eleitores.19 Dessa forma,
vlido destacar que um risco importante desta transformao seria a perda ou o enfraquecimento
do trabalho intenso de coordenao intersetorial estimulado pela existncia das condicionalidades, assim como a viso multidimensional das solues para reduzir a pobreza.
Por outro lado, uma viso baseada na teoria do capital humano levaria muito provavelmente a inovaes nas condicionalidades, visando enfrentar os desafios em mbitos diferentes
daqueles tradicionalmente abordados. Exemplo disto seria comear a ver condicionalidades
ligadas educao pr-escolar.
Em todo caso, independentemente da viso poltica, ser necessrio continuar a articular
os distintos esforos direcionados reduo da pobreza. Portanto, os planos e as estratgias
multissetoriais como o Brasil Sem Misria, organizado com base nos trs eixos de garantia
de renda, acesso aos servios e incluso produtiva, e o Chile Solidario/Ingreso tico Familiar,
com sua nfase no acompanhamento psicossocial e sociolaboral, sero replicados.
19. Em 2007, como parte da Pesquisa de Percepo de Planos Sociais (EPPS) realizada com uma amostra representativa da populao argentina,
quando perguntados: Voc acha que aqueles que recebem [benefcios dos] programas deveriam fazer algo em troca?, 93% dos entrevistados
respondeu que sim (Cruces e Rovner, 2008).
389
Assim, deve-se destacar que, alm da viso poltica dos governos, o futuro dos PTCs ir
depender das condies das economias dos diferentes pases. Estes programas foram expandidos e consolidados durante um perodo de prosperidade econmica, receitas fiscais maiores
e crescimento do investimento social. Apesar de, hoje, estes programas parecerem ser permanentes no marco das polticas de proteo social no contributiva, uma diminuio dos recursos disponveis poderia gerar fortes presses pela diminuio dos montantes das transferncias
e/ou da quantidade de beneficirios.
Esse ltimo ponto leva a abordar a questo da emancipao ou sada dos beneficirios dos PTCs. Neste sentido, vlido destacar que a passagem das famlias por tais
programas deveria ser idealmente transitria. Esta participao terminaria assim que as
famlias conseguissem gerar renda suficiente para permanecer fora da pobreza de maneira
autnoma. Com este objetivo, como destacado na seo 4, os PTCs da regio vm crescentemente incorporando elementos relacionados insero laboral e gerao de renda
por parte de seus beneficirios.
Contudo, essa concluso no deve ser entendida como uma renncia das famlias proteo social, que se constitui em um direito, mas, sim, como a criao de um vnculo com as
demais aes de proteo e promoo social presentes na poltica social. A noo de concluso, sob esta tica, deveria estar associada ideia de uma passagem por diferentes etapas que
compem um espectro de intervenes adequadas a diferentes necessidades e ao exerccio de
direitos. Assim, concluir a participao nos PTCs deveria significar a superao da pobreza
e a insero em outros instrumentos no contributivos ou contributivos de proteo social
(Cecchini e Martnez, 2011).
REFERNCIAS
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ATTANASIO, O. et al. Child education and work choices in the presence of a conditional
cash transfer programme in rural Colombia. Londres: Institute for Fiscal Studies, 2008.
390
391
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393
394
395
396
CAPTULO 25
1 INTRODUO
Pases e regies do mundo apresentam expressivas variaes em seu desenvolvimento social e
nas condies de vida de suas populaes. Contudo, h aspectos comuns, tais como situao
de pobreza, desigualdades sociais, problemas no acesso a servios pblicos bsicos como sade
e educao, entre outros. A associao entre dificuldades comuns e interesses compartilhados
para o enfrentamento destas questes abre espao para oportunidades de cooperao entre
pases, principalmente no que diz respeito a possibilidades de melhoria de seus sistemas de
proteo social e diminuio da pobreza e desigualdades.
Ao longo dessa dcada, o reconhecimento dos programas de transferncia de renda
condicionada (PTRC) como pilares de uma poltica de proteo social eficaz,1 em diversos pases e especialmente na Amrica Latina (Soares, 2010), tem levado a uma crescente
demanda por cooperao e assistncia tcnica entre pases. Os dois principais objetivos de
um PTRC alvio imediato da percepo da pobreza pelas transferncias peridicas de benefcios financeiros, e rompimento do ciclo intergeracional de transmisso da pobreza por
meio de articulao intersetorial para garantir, com as condicionalidades, acesso a servios
bsicos como sade e educao fazem com que este tipo de programa torne-se cada vez
mais central nas agendas de governos que buscam melhorar as condies de vida da populao e promover o desenvolvimento social.
Apesar de os PTRC serem definidos por esses dois objetivos principais, h uma srie
de outras caractersticas bastante distintas entre os programas existentes e que se traduzem
em escolhas de desenho e componentes instrumentais fundamentais para o sucesso (ou
fracasso) das experincias. Tais elementos so notados principalmente nas escolhas dos
pases acerca de focalizao e regras de elegibilidade, das condicionalidades, das aes
complementares, do portflio de benefcios financeiros, do perodo de permanncia no
programa, do modelo de implementao territorial, entre outros (Soares, 2010; Cecchini
* A autora agradece Assessoria Internacional do MDS, especialmente Priscilla Campos, Luiz Dupret e Pollyanna Costa, pelas informaes que
subsidiaram a anlise, e Cludia Borba Maciel pela reviso atenta e sugestes ao texto final. Agradecimentos tambm a Bruno Cmara Pinto, pelas
contribuies, e a Anderson J. L. Brando, cujo apoio foi decisivo e sem o qual este artigo no teria sido possvel.
1. Diversas pesquisas recentes tm avaliado os impactos e resultados dos programas de transferncia de renda. Consultar Soares, Ribas e Osorio
(2010), com abordagem comparada do Programa Bolsa Famlia (PBF). Outros resultados podem ser consultados na Avaliao de Impacto do Bolsa
Famlia, rodadas 1 e 2 (Brasil, 2007; 2012).
398
Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
399
Portanto, existe atualmente uma poltica externa mais permevel a assuntos sociais, em
parte pelo reconhecimento de polticas pblicas que, nesta dcada, possibilitaram um novo
quadro de indicadores de desenvolvimento humano no Brasil. Em consequncia, a cooperao internacional modifica o sentido de atuao, deixando de ser receptora de aes e projetos
e, paulatinamente, passa a ser cada vez mais provedora de cooperao e procurada por pases
interessados em estabelecer um intercmbio de informaes, estudos e pessoal tcnico. A rea
social, em especfico, no fica imune a esta nova onda, tornando-se sucessivamente mais importante no assessoramento e na gesto de processos de cooperao, notadamente em relao
a pases de estgio de desenvolvimento humano equivalente ou inferior ao brasileiro.
O PBF, do MDS, figura entre as principais demandas de cooperao apresentadas por
pases ao Brasil. Considerando as informaes da Assessoria Internacional do MDS, mencionadas na seo metodolgica, foi possvel traar um panorama da prtica de cooperao
internacional do PBF. Trata-se de um volume significativo de dados, envolvendo uma gama
de atividades efetuadas nesses dez anos, a seguir sumarizadas.
Primeiramente, as informaes colhidas propiciaram o estabelecimento de uma lista dos
pases com os quais a cooperao veio ocorrendo ao longo dos dez anos do programa. Entre
2004 e 2013, o MDS teve relacionamento de cooperao tcnica com 63 pases interessados no
programa, conforme sintetiza o quadro 1. Foi possvel categorizar a prtica de cooperao tcnica
do Programa Bolsa Famlia em cinco tipos de relacionamento, listados a seguir.
1) Cooperao tcnica bilateral e trilateral constitui ampla variedade de eventos de
cooperao internacional, que resultam em diferentes tipos de documentos: carta
de intenes, memorando de entendimentos, declarao ministerial, ajuste complementar, plano de ao e projeto de cooperao tcnica.
2) Cursos para aprendizado Sul-Sul tcnicos da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (SENARC) apresentam a experincia do Programa Bolsa Famlia em curso
no Brasil ou exterior.
3) Visitas de estudos tcnicos da SENARC em visita oficial de intercmbio.
4) Recebimento de delegaes tcnicos estrangeiros visitam o MDS.
5) Participaes em eventos internacionais tcnicos da SENARC e outros representantes do MDS apresentam o Programa Bolsa Famlia.
Convm registrar que o tipo de relacionamento com os pases evolui ao longo tempo,
sendo, contudo, desejvel que o relacionamento alcance a condio de cooperao tcnica
bilateral ou trilateral. Neste tipo de relacionamento, o forte interesse dos pases em receber a
cooperao internacional do Brasil resulta na assinatura e execuo de projetos de cooperao
tcnica. Nesta condio, os pases tm tido maior exposio ao contedo tcnico do PBF.
Estes casos representam mais claramente a mudana no perfil da cooperao internacional
brasileira, exigindo da SENARC maior envolvimento na execuo e acompanhamento das
atividades de cooperao tcnica.
400
Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
QUADRO 1
Cooperao bilateral
Cooperao trilateral
Tipo de documento
Declarao ministerial
Ajuste complementar
Memorando de entendimento
Declarao conjunta e memorando
de entendimento
Carta de intenes
Plano de ao
Projeto de cooperao tcnica
Projeto de cooperao tcnica
Delegao recebida
Visita de estudos
O grfico 1 expressa um painel estatstico da cooperao sobre o PBF com cada um dos
63 pases com os quais houve algum tipo de relacionamento. Observa-se que a maioria dos
pases se encontra com um relacionamento de cooperao referente a delegaes recebidas
(21) ou a cursos de aprendizado Sul-Sul (21). Relativamente ao relacionamento de carter
mais permanente a cooperao bi ou trilateral existem 11 pases, sendo que trs pases
(El Salvador, Honduras e Gana) escolheram uma cooperao tcnica mais intensiva, haja vista
a assinatura de projeto de cooperao tcnica.
GRFICO 1
1
5
3
1
10
21
1
1
21
Cooperao bilateral
Delegao recebida
Ajuste complementar
Declarao ministerial
Cooperao trilateral
Carta de Intenes
Memorando de entendimento
Visita de estudos
Declarao conjunta e
memorando de entendimento
Plano de ao
Projeto de cooperao tcnica
401
A vasta documentao no permitiu a insero de um anexo mais completo das atividades realizadas em cada tipo de relacionamento. Em compensao, os principais destaques da
cooperao tcnica do PBF podem ser encontrados no quadro 2. Corroborando o interesse
crescente nas polticas sociais, observa-se que a principal atividade de cooperao internacional tem sido o recebimento de delegaes estrangeiras, alcanando 131 delegaes estrangeiras interessadas no PBF.
QUADRO 2
Destaque
Cursos de
aprendizado
Sul-Sul
E m 2007 e 2008, participao no Curso Desenhando e Implementando Programas Sociais de Transferncia de Renda, na
frica do Sul. Cursos oferecidos pelo Instituto de Pesquisa em Poltica Econmica (EPRI) da Cidade do Cabo, entre outros
parceiros, e patrocinado pelo Departamento Britnico para Desenvolvimento Internacional (DFID).
Em 2012 e 2013, o MDS e a ENAP apresentaram sete edies do seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento. Ao todo, 36 pases que participaram dos seminrios, sendo que seis manifestaram interesse em cooperao
na rea de transferncia de renda e Cadnico: Cabo Verde, Honduras, Nigria, Qunia, Senegal, Tunsia e Uganda.
Visita de
estudos
E m janeiro de 2006, foi realizada uma visita de intercmbio entre Brasil e frica com vistas troca de conhecimento relativo a programas de transferncia de renda condicionada, especialmente o Programa Bolsa Famlia. Pases participantes:
frica do Sul, Gana, Guin Bissau, Moambique, Nigria e Zmbia. Em 2007, em desdobramento da visita de estudo, foi
firmado acordo de cooperao tcnica trilateral com Gana e o Reino Unido.
Cooperao
bilateral ou
trilateral
C
onsiderando a perspectiva prtica, o Projeto de Cooperao Tcnica possui maior envolvimento de tcnicos do MDS e
da ABC. Em 2007, firmou-se com Gana e Reino Unido (DFID) Projeto Cooperao Tcnica Trilateral intitulado Empoderamento dos Meios de Subsistncia contra a Pobreza LEAP. A iniciativa contou com o apoio do Centro Internacional
de Polticas para Crescimento Inclusivo (IPC-IG/PNUD). Esto vigentes Projetos de Cooperao Tcnica Bilateral com El
Salvador, desde 2010, e com Honduras, desde 2012 (dois projetos especficos sobre servio de assistncia social e de
transferncia condicionada de renda, a iniciarem atividades em 2013).
Recebimento
de delegaes
estrangeiras
Participao
em eventos
internacionais
E ntre 2004 e 2013, a SENARC participou de mais de cem eventos internacionais como seminrios, workshops, oficinas,
misses, entre outros, com o objetivo de apoiar e facilitar um intercmbio de conhecimentos e experincias, principalmente no hemisfrio sul.
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Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
403
Alm disso, as instituies possuem uma disposio estrutural que remete a um aninhamento (Ostrom, 2007). Instituies aninhadas so aquelas que existem em nveis ou
em camadas (Holm, 1995), ou, como propem Fligstein e McAdam (2011), como bonecas
russas. Esse aninhamento institucional complexifica o ambiente institucional, porm revela
que as instituies de um nvel esto submetidas a outras de nvel superior, pondo a estrutura institucional numa hierarquia (Fligstein e McAdam, 2011; Holm, 1995). Em geral, esse
aninhamento mais facilmente percebido quando se nota que as regras para modificar as
instituies num determinado nvel esto posicionadas num outro nvel, superior quele do
ator, requerendo outro conjunto de instituies para poderem ser acionadas.
Concluindo, deve-se ressaltar os principais elementos da abordagem institucional teis
ao presente texto. Primeiro, as instituies providenciam estabilidade, dando aos agentes e
organizaes as regras formais e informais que so necessrias ao funcionamento da vida social
e organizacional. Segundo, a prtica dos agentes e das organizaes cria instituies (regras
formais e informais), as quais terminam impactando a maneira como eles concebem e justificam sua ao. Terceiro, o funcionamento das organizaes afetado por presses externas,
advindas de demandas de carter regulatrio, normativo ou cultural-cognitivos que, no limite,
podem levar a uma homogeneizao de processos e estruturas administrativas de populao de
organizaes, o isomorfismo. Quarto, as instituies geralmente esto em aninhamento, visto
que os procedimentos de alterao de instituies existentes num determinado patamar esto
posicionados num nvel superior, o que implica que estas instituies do suporte quelas do
nvel inferior. Estes quatro elementos da abordagem neoinstitucional so fundamentais para
justificar a perspectiva prtica adotada para elaborao deste captulo e sero utilizados na anlise da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia.
Oportunamente, deve-se esclarecer o conceito de cooperao adotado neste texto.
Conforme reconhece Lima (2007), h uma ausncia de concepes exatas, decorrente da vastido
conceitual ou terica com que se abordam diferentes agentes e agncias de cooperao,
governamentais ou no governamentais, seus objetivos e pressupostos, entre outros elementos.
No entanto, considerando os aspectos terico-metodolgicos deste captulo, um conceito
apropriado de cooperao parte necessariamente de seus propsitos. De acordo com Snchez
(2002), cooperao teria como propsitos assegurar a paz e promover desenvolvimento e justia, mantendo, desta forma, uma ordem social e poltica legtima. Alm disto, no que tange
aos aspectos prticos, o conceito de cooperao revela uma conexo e interdependncia entre
poltica nacional e poltica externa (Snchez, 2002), o que implica que a difuso das polticas
sociais nacionais tem propsitos de poltica externa.
4 ASPECTOS METODOLGICOS
A metodologia empregada na elaborao deste texto esteve circunscrita ao contedo documental disponvel no MDS e a entrevistas com atores diretamente envolvidos na cooperao
tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF). Os registros da Assessoria Internacional do
MDS, de 2004 a 2013, foram a fonte de informaes principal, congregando dados de participao de tcnicos do MDS em eventos relacionados cooperao internacional.
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Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
Adicionalmente, foi utilizada a base de informaes do ndice de desenvolvimento humano (IDH), publicado em 2012 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD). O IDH serviu de parmetro para anlise comparativa entre os pases que possuem
algum registro de cooperao tcnica com o Brasil sobre o PBF. O IDH foi escolhido por causa de seu reconhecimento internacional e por estar diretamente associado a objetivos de desenvolvimento humano normalmente endereados pelas polticas sociais. Alm disso, o IDH
possui dimenses (sade, educao e renda) que esto em sintonia com o desenho do PBF
(concesso de benefcios financeiros associados a condicionalidades de sade e educao).
Em relao estratgia e mtodos de pesquisa, aproveitou-se a participao da autora
em eventos de cooperao tcnica. A experincia acumulada, entre outros casos, na interao
com delegaes estrangeiras e/ou em visitas tcnicas a outros pases, serviu para conhecimento acerca da prtica (atividade e procedimentos) da cooperao internacional sobre o PBF.
Recorreu-se, ainda, coletnea de manuais, cartilhas, sites e acervo de documentos utilizados
na transmisso de conhecimentos a delegaes estrangeiras ou participao em eventos no
exterior. Por esta razo, este texto baseia-se na estratgia de pesquisa conhecida como observao participante, em que o pesquisador reflete sobre sua vivncia no campo, extraindo notas,
impresses e concluses acerca da experincia acumulada ao longo de repetidos eventos que
presenciou ou atuou (Creswell, 2013).
Alm disso, foram entrevistados tcnicos da SENARC e da Assessoria Internacional do
MDS que participaram de eventos de cooperao, no intuito de obter uma listagem de perguntas que tinham certas caractersticas. O interesse em enumerar perguntas foi uma estratgia metodolgica para revelar a dimenso institucional da prtica de cooperao tcnica
do PBF. Tendo em vista que as instituies se tornam arraigadas nas prticas dos agentes,
observ-las em funcionamento bastante difcil (Ostrom, 2007). Logo, revelar a dimenso
institucional requer algum artifcio metodolgico. Baseado na observao participante, e
apoiado em entrevistas com outros tcnicos que estiveram em prtica de cooperao internacional, buscou-se elaborar uma lista de perguntas que tinham como caractersticas:
i) perguntas simples e diretas sobre o PBF; ii) perguntas que, de alguma maneira, despertaram desconcerto, pois, mesmo aparentando ser bvias para os respondentes, mostravam-se
difceis de serem explicadas de imediato a lista de perguntas serviu de indicativo para a
investigao das instituies que ainda no estavam sendo objeto da prtica de cooperao
do PBF; e iii) por fim, conforme Miles, Huberman e Saldaa (2013), estas perguntas foram
organizadas em categorias temticas associadas ao desenho do PBF.
5 ANLISE DA COOPERAO INTERNACIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
A sntese da cooperao sobre o PBF, apresentada na seo 2, permite sustentar que o programa tem sido considerado um modelo bem-sucedido de poltica pblica e que o Brasil pode
contribuir significativamente com pases que compartilham de problemas similares no desenvolvimento de seus sistemas de proteo social para reduo da pobreza e das desigualdades.
Uma anlise desta cooperao pode favorecer a reflexo de avanos conseguidos e, em carter
preliminar, identificar novos desafios s relaes internacionais na rea social.
405
19
13
23
IDH muito alto
IDH alto
IDH mdio
IDH baixo
Como o Brasil est classificado como IDH alto, pode-se dizer que a maior parte da
cooperao sobre o Programa Bolsa Famlia acontece com pases de IDH inferior ao do
Brasil, corroborando um padro de prestador de cooperao tcnica. Considerando, ainda, o
IDH do pas receptor de cooperao, foi elaborado um mapa, apresentado no mapa 1.
Considerando a mudana de perfil de atuao da cooperao internacional na rea social,
a prestao de cooperao tambm tem ocorrido em direo a alguns pases mais desenvolvidos (quadro 1). Embora essa transferncia de conhecimento em direo a pases com IDH
muito alto seja positiva, preciso evitar o abandono do tipo de cooperao anteriormente
vigente, em que o Brasil era receptor de contedo tcnico. O Programa Bolsa Famlia
constitui um eixo importante do sistema de proteo social no contributiva do pas, o qual
paulatinamente vem influenciando o sistema de proteo contributiva (por exemplo, regimes
especiais de previdncia). Com a criao do Plano Brasil Sem Misria, a complementaridade
das polticas pblicas, princpio de funcionamento do Programa Bolsa Famlia, recebeu maior
respaldo poltico-institucional. Assim, receber cooperao de pases de maior IDH serve,
ainda, ao aprimoramento do Programa Bolsa Famlia no tocante a sua integrao com outras
polticas pblicas que enfocam efeitos de uma pobreza de carter multidimensional.
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Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
Mapa da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia, utilizando IDH dos pases
IDH alto
IDH mdio
IDH baixo
407
Lacuna temtica
Sustentabilidade financeira
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Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
(Continuao)
Perguntas
Lacuna temtica
Intersetorialidade
Condies polticas
Elaborao da autora.
Pode-se dizer que a cooperao internacional se tem circunscrito experincia na utilizao dos instrumentos da implementao do programa. Embora esse contedo de cooperao
continue sendo importante, conforme se extrai das perguntas do quadro 4, apresentado na
prxima seo, os pases vm apresentando questionamentos acerca de temas que esto posicionados ou acionam um conjunto de instituies de nvel mais elevado, identificado com o
contexto poltico-institucional da implementao do PBF.
Deve-se reconhecer que alguns tipos de relacionamento de cooperao internacional
decorrem de demandas advindas de organismos multilaterais. Nesse contexto de cooperao entre pases, especialmente do sul, o PBF passa a ser visto como um dos modelos de
PTRC existentes no mundo, cujos instrumentos de implementao so apresentados como
um estudo de caso, pedagogicamente apropriado ao padro de cooperao dos organismos
multilaterais. Isto est em consonncia com as presses externas identificadas na literatura
institucional, embutindo certo risco de isomorfismo (DiMaggio e Powell, 1983) ao padro
de cooperao tcnica oferecido por todos os pases. Segundo a abordagem institucional das
organizaes, estas presses externas s organizaes brasileiras envolvidas na cooperao internacional podem reforar o aspecto instrumental da prtica vigente, o que pode ser evitado
caso as lacunas temticas do quadro 4 passem a fazer parte, de forma mais aprofundada, de
novos contedos de cooperao internacional, principalmente quando h interesse maior no
funcionamento do PBF, ou seja, quando existem projetos de cooperao tcnica assinados e
em execuo.
6 PROMOVENDO NOVAS TEMTICAS NA COOPERAO INTERNACIONAL DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Na anlise apresentada, identificou-se, a partir da experincia de cooperao internacional
do MDS, um conjunto de seis aspectos de contexto poltico-institucional que conformam os
questionamentos frequentes por parte dos pases interessados (quadro 3) e que tm relevncia
significativa para o desenho do PBF, assim como de qualquer PTRC, que possa ser adequadamente compartilhado: i) marco legal; ii) sustentabilidade financeira; iii) arranjo organizacional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios;
e vi) condies polticas.
409
Nesta seo, pretende-se reforar a importncia de cada um desses aspectos. Para que
tais componentes possam vir a fazer parte, de forma mais aprofundada, da troca de conhecimento com pases interessados, necessrio que os participantes na cooperao disponham
de conhecimento adicional sobre o contexto institucional em que se insere o Bolsa Famlia,
e assim possam explorar o potencial da cooperao internacional em assuntos sociais. Depois
de justificar cada componente, so feitos breves comentrios acerca da experincia institucional do Programa Bolsa Famlia, porm, dado o espao limitado deste captulo, muitas
sugestes deste novo contedo da cooperao tcnica so colocados, sob a forma de tpicos,
no quadro 4.
Segundo o estudo comparado feito por Cecchini e Madariaga (2011), o marco legal de
um PTRC estabelece direitos, garantias e procedimentos claros de acesso aos benefcios do
programa, bem como confere segurana em caso de flutuaes polticas e econmicas. Estes
marcos possibilitam a concretizao e a permanncia dos PTRC na organizao pblica dos
Estados nacionais, assim como a gerao de estruturas e vnculos de coordenao interinstitucionais, diminuindo instabilidades e conflitos entre os agentes envolvidos na implementao
dos programas.
Ainda que um conjunto de normas no garanta a efetividade de um processo de
institucionalizao de uma poltica pblica, pode-se afirmar que o PBF se beneficia da
existncia de um sistema de regras mais gerais, que formatam a estrutura estatal e regulam a disputa democrtica no sistema poltico brasileiro. Estas regras movem o PTRC
no sentido de operar com critrios objetivos, sem intermediao entre o Estado e os beneficirios, e de forma transparente. Corroborando com Cecchini e Madariaga, (2011),
marcos legais e institucionais claros conferem aos PTRC clareza e estabilidade em termos
de alcance, continuidade e legitimidade, alm de proteger a populao atendida, historicamente vulnervel e excluda.
A sustentabilidade financeira um tema fundamental para que os PTRC possam cumprir
com seus objetivos, pois implica sua cobertura e permanncia temporal. Amrica Latina e
Caribe, as formas de financiamento dos Programas tm sido, segundo o estudo de Cecchini e
Madariaga (op. cit.) variaes entre mecanismos estatais e doaes ou emprstimos de fundos
estrangeiros. Para estes autores, cada arranjo de financiamento implica variaes significativas no desenho dos programas, que tm consequncias de diversas ordens, como soberania
do pas nas escolhas de desenho, estabilidade do programa contra mudanas de governo,
segurana da populao atendida, alm de impactos mais amplos nos resultados dos PTRC
relacionados a sua contribuio na diminuio da pobreza e na melhoria do desenvolvimento
humano. As especificidades vividas pelo PBF corroboram com esta viso e podem servir nos
processos de cooperao internacional como sugestes a abordagens criativas aos pases nesse
tema.
O arranjo organizacional e administrativo que sustenta os PTRC no territrio aspecto fundamental, pois estabelece seu espao na organizao pblica, define e delimita a
410
Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
411
QUADRO 4
Segurana
jurdica e marcos
legais
Normatizao exaustiva do funcionamento do PBF, apoiando-se no ordenamento jurdico e administrativo do Estado brasileiro (Constituio Federal, Lei no 10.836/2004, Decreto no 5.209/2004) e diversas normas infralegais (portarias, instrues
normativas e operacionais).
Sustentabilidade
financeira
Arranjo
organizacional e
administrativo no
territrio
Educao, sade e assistncia social como direitos sociais assegurados constitucionalmente. O PBF assenta-se na organizao, financiamento e gesto das polticas sociais, conforme a Constituio Federal de 1988 (CF/88).
A CF/88 considera o municpio ente federado corresponsvel pela execuo das polticas sociais de sade, educao e
assistncia social. O PBF assentado nesses preceitos criou arranjo institucional em que os entes federados compartilham
responsabilidades na implementao do Programa.
Para auxiliar na adeso municipal ao Programa, financiar parte das atividades locais de atendimento das famlias e promover desempenho da gesto local, o PBF instituiu um ndice de Gesto Descentralizada.
Estrutura para
intersetorialidade
Sade, educao e assistncia social so direitos assegurados pelo Estado, com acesso universal e igualitrio providenciados
por polticas pblicas presentes em todo o territrio nacional, conforme previso constitucional (art. 196 e 205 da CF/88).
Com grau elevado de universalizao e descentralizao, essas polticas possuem estrutura organizacional e de financiamento
prprias, que fazem a oferta e acompanhamento das condicionalidades do PBF serem responsabilidade desses ministrios.
Ampliao e
pagamento de
beneficirios
Sistema bancrio e financeiro bem desenvolvido e um legado do perodo inflacionrio, o qual tambm favoreceu intenso
uso de tecnologia bancria. Antes da criao do PBF, o pas j tinha presena bancria em todos os municpios brasileiros,
graas aos correspondentes bancrios.
Esse sistema facilitado de entrega dos benefcios s famlias um dos fatores que contribuiu para a cobertura do PBF no
territrio nacional, bem como para sua expanso e para dar reforar o cumprimento das condicionalidades associados ao
pagamento dos benefcios.
Condies
polticas
Regras eleitorais institucionalizadas (Lei n 9.504, de 1997), que criam restries bem definidas que afastam uso
eleitoral do PBF.
Ministrios Pblico estadual e federal so autnomos e acompanham a execuo local do PBF, reduzindo o risco de uso
eleitoreiro.
Conforme a CF/88, h autonomia dos rgos de controle interno e externo na fiscalizao do programa em todas as
instncias da federao.
O PBF estabeleceu medidas de transparncia pblica dos beneficiados e publicizao de auditorias do Cadastro nico e do
Bolsa Famlia.
Elaborao da autora.
Para cumprir com seus objetivos, os PTRCs devem contar com condies polticas que possibilitem sua sustentao como programas de longo prazo e como parte de uma atuao estatal
que no esteja sujeita a mudanas de governo. Cecchini e Madariaga (2011) compreendem os
PTRCs como direitos da populao, o que dificultaria sua interpretao como instrumentos
de clientelismo que possam ser manipulados por diferentes atores polticos. Este aspecto fundamental pode contribuir com a estabilidade institucional e a continuidade dos programas,
afastando a pecha de que seriam apenas polticas de governo, e no verdadeiras polticas de
Estado (op. cit. ). No caso brasileiro, o Programa Bolsa Famlia conseguiu legitimidade atuando
em diversas frentes, como medidas de transparncia pblica dos beneficiados, apoio irrestrito a
fiscalizaes de rgos de controle interno e externo, realizao e publicizao de auditorias do
Cadnico e do Bolsa Famlia e parcerias com os ministrios pblicos estadual e federal.
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Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
7 CONSIDERAES FINAIS
A primeira dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia foi marcada por intensa demanda
de cooperao internacional, realizada por meio de metodologias e graus de aprofundamento
variados. O estudo apresentado ao longo deste captulo permitiu confirmar uma guinada no
sentido das relaes internacionais de cooperao, o que tem caracterizado o Brasil muito
mais como um prestador de cooperao, notadamente em relao a pases com IDH equivalente ou inferior ao brasileiro.
O recebimento de cooperao de pases com IDH superior ao Brasil, contudo, no deve
ser esquecido, haja vista que ainda preciso desenvolver as instituies brasileiras, principalmente aquelas que recentemente buscam integrar o PBF a outras polticas sociais. Relativamente aos pases com IDH equivalente ou inferior ao do Brasil, o histrico indica uma nfase
da cooperao internacional nos instrumentos do PBF. Em parte, isto se deve insero
institucional dos tcnicos envolvidos na cooperao, mas tambm em decorrncia de presses
isomrficas advindas de organismos multilaterais.
Embora compreensvel essa nfase tcnica, identificou-se que a cooperao internacional
na rea social vem amadurecendo, exigindo cada vez mais contedos identificados com o
contexto poltico-institucional do PBF. A investigao e anlise da trajetria de cooperao do
PBF permitiu identificar um conjunto de seis temticas relativas a esse ambiente institucional
mais amplo que configura o programa, e que podem ser mais profundamente tratadas nos
processos de cooperao: i) marco legal; ii) sustentabilidade financeira; iii) arranjo organizacional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios; e vi)
condies polticas.
Os programas de transferncia de renda condicionada (PTRCs), a exemplo do Bolsa Famlia, tm funcionado suficientemente bem e tm conquistado efeitos esperados em diversos
pases, como o Brasil, mas isto no significa que se possa export-los a todos os pases interessados e que devem ser a nica prioridade do investimento social. Um enfoque nas circunstncias mais amplas de cada contexto poltico-institucional permite a adaptao das tecnologias
sociais s distintas realidades, o que poderia ser facilitado com a adoo de uma metodologia
de trabalho apropriada a esse novo desafio da cooperao internacional.
Neste texto, identificou-se que o aprofundamento desses aspectos pode ser promissor
para uma nova prtica de cooperao sobre PBF, notadamente em pases mais interessados
na experincia brasileira. A evoluo da cooperao internacional poder fazer os parceiros
compreenderem a complexidade institucional em que se implementa o Bolsa Famlia, alm
de expandir a cooperao em temas sociais para outros assuntos (por exemplo, sade, educao, fiscalizao e oramento). Conhecer este ambiente institucional, em que diversos nveis
de instituies aninhadas favorecem o funcionamento do PBF, pode ser fundamental para os
pases compreenderem uma srie de aspectos relevantes ao desenho do programa que explicam o sucesso desta poltica social no Brasil.
413
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414
Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
415
CAPTULO 26
1 INTRODUO
Em meio expanso notvel de programas de combate pobreza em pases em desenvolvimento na ltima dcada, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento
humano popularmente conhecidos como programas de transferncias condicionadas de
renda (PTCs) tm desempenhado um papel muito significativo. Tais programas tm sido
implementados na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe,1 difundindo-se tambm
em pases da frica, Oriente Mdio e sia. Sua caracterstica principal combina transferncias
de renda s famlias em situao de pobreza com medidas para facilitar o investimento no desenvolvimento humano, especialmente entre as crianas. As inovaes associadas a seu desenho
e implementao e a crescente base de evidncias sobre sua efetividade tm atrado a ateno
das organizaes internacionais e dos governos nacionais. Pode-se dizer que os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano dominam as atuais discusses sobre
polticas de combate pobreza no seio da comunidade internacional envolvida com o tema do
desenvolvimento, polarizando opinies de uma maneira que os outros tipos de transferncias
de combate pobreza no conseguem, como as penses no contributivas ou garantias de
emprego, por exemplo.
A tarefa deste captulo fornecer algumas reflexes sobre o futuro papel das transferncias de
renda para o desenvolvimento humano. O dcimo aniversrio do Programa Bolsa Famlia (PBF)
oferece uma ocasio oportuna e um ambiente frtil para considerar esta questo. Ele oferece uma
oportunidade para uma avaliao detalhada dos sucessos e dos desafios contnuos associados a uma
dcada de execuo, para fazer um balano do que foi alcanado, a forma pela qual as barreiras e
limitaes foram superadas e as novas tarefas que vieram tona. As contribuies para este livro
realizaram essas avaliaes.2 O foco deste captulo no longo prazo, sobre o futuro deste tipo de
transferncia no mbito das instituies de bem-estar social3 que esto emergindo em pases de
baixa e mdia renda, especialmente na Amrica Latina. Considera at qual ponto uma dcada
de Bolsa Famlia traa uma rota para o estabelecimento de um quadro institucional de longo
prazo necessrio para atingir e manter a erradicao da pobreza.
1. Para um estudo abrangente dos programas de transferncias condicionadas de renda, ver Fiszbein e Schady (2009). Cecchini e Madariaga (2011)
analisam a sua evoluo na Amrica Latina; Garcia e Moore (2012) analisam a evoluo na frica; e seu papel crescente na sia analisado por
Handayani e Burkley (2010).
2. Veja tambm uma avaliao inicial em Castro e Modesto (2010).
3. Por instituies de bem-estar social entenda-se as instituies responsveis por garantir nveis bsicos de bem-estar individual e social.
418
419
pobreza e de como lidar com ela, com foco na garantia de renda, na acumulao de capital
humano e na educao (Barrientos, 2013b).
Este captulo apresenta algumas reflexes sobre os dois avanos e a condio no contexto
dos dez anos do Bolsa Famlia, com o objetivo de identificar lies e prioridades para outros
pases. O foco sobre o que os dez anos do Bolsa Famlia podem dizer sobre a forma das
instituies sociais emergentes nos pases em desenvolvimento. A prxima seo destaca os
pontos mais importantes da evoluo do Bolsa Famlia, concentrando-se, por sua vez, sobre
a institucionalizao, fundamentos intelectuais e sustentabilidade poltica. A seo posterior
identifica e discute as principais implicaes emergentes para o futuro dos programas de transferncias condicionais de renda em outros locais. A seo final destaca os principais argumentos
e apresenta as concluses.
2 DEZ ANOS DO BOLSA FAMILIA
Esta seo apresenta uma breve discusso sobre os avanos e a condio dentro do contexto
de dez anos do Bolsa Famlia.
2.1 Institucionalizao
A criao do Bolsa Famlia, em outubro de 2003, e sua evoluo ao longo de uma dcada
refletem um processo de crescente institucionalizao da poltica de combate pobreza e da
assistncia social no Brasil. O Bolsa Famlia em si surgiu de um processo de unificao dos
procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do governo federal,
especialmente as do Bolsa Escola, do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do
Programa Nacional de Renda Mnima Vinculada Sade (Bolsa Alimentao), do Programa
Auxlio-Gs e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal.7
Estes programas foram desenvolvidos por diferentes agncias durante o perodo 1995-2003,
mas compartilhavam o foco nas transferncias diretas como resposta pobreza e vulnerabilidade. Cotta e Paiva (2010) fornecem uma viso sobre o processo pelo qual estes programas
de transferncia foram consolidados, dentro de um modelo de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano. Alm da integrao horizontal dos programas de transferncia
em nvel federal, sua integrao nos nveis municipal e estadual bem como a consolidao de
iniciativas municipais avanaram em ritmo acelerado.8 O Cadnico desempenhou um papel
importante no sentido de facilitar a integrao dos programas de transferncia no PBF.
A criao do MDS, em janeiro de 2004, proporcionou uma base institucional firme e
uma liderana para as polticas antipobreza. Dentro do novo ministrio, foram tomadas vrias
medidas para fortalecer o Bolsa Famlia, incluindo melhorias operacionais e uma expanso significativa de sua cobertura (Cotta e Paiva, 2010; Osorio e Souza, 2013). A Secretaria Nacional
7. O Peti no foi absorvido pelo Bolsa Famlia e sua integrao com este comeou a ser regulamentada em dezembro de 2005.
8. Houve uma reduo na diversidade de intervenes no nvel municipal, mas no desapareceram completamente. O mecanismo usado para a integrao
vertical acordos entre as agncias federais e os governos municipais estabelece padres mnimos que os municpios podem complementar com
servios ou transferncias (Lindert et al., 2007). importante que a integrao vertical no desestimule inovaes e a experimentao nos municpios.
420
421
422
O Bolsa Famlia, por sua vez, tem suas origens nas propostas de garantia de renda mnima,
complementadas por intervenes na escolaridade e na sade. Isto se aplica, principalmente,
ao Bolsa Escola e ao Peti. Em 2001, ao mesmo tempo que o Programa Nacional de Renda
Mnima Vinculada Educao tornava-se o Bolsa Escola, um projeto de lei foi apresentado
no Congresso, visando estabelecer uma renda bsica incondicional. Existem alguns pontos
em comum entre os programas de garantia de renda mnima e os programas de transferncia
anteriores ao Bolsa Famlia. No entanto, o Bolsa Famlia e uma renda bsica incondicional so
dois projetos muito diferentes (Britto e Soares, 2010; Cotta e Paiva, 2010).
Nas recentes discusses sobre as polticas sociais no Brasil, essas questes existenciais ao
redor de toda a base intelectual do Bolsa Famlia esto sempre presentes no debate. Jaccoud,
Hadjab e Chaibub (2010, p. 22) contrastam uma abordagem de direitos que implica na criao
imediata ou progressiva de certas garantias, como aqueles ligados ao BPC, com a discrio
do governo sobre os direitos do Bolsa Famlia. Sua concluso que ainda h um longo caminho a ser percorrido antes que a assistncia social atenda por completo a uma agenda baseada
em direitos. Partidrios da renda bsica sugerem que muitas das reas preocupantes no Bolsa
Famlia, referentes a erros de excluso e incluso, condicionalidades e os desincentivos ao trabalho, poderiam ser minimizadas ao serem substitudas por uma transferncia incondicional e
universal. Sposati (2010) discute os mritos de uma mudana mais limitada em direo renda
bsica, por meio da unificao e consolidao das transferncias monetrias para as crianas.
Ao se aprofundar nas bases dessas abordagens, uma distino fundamental deve ser feita
entre as propostas de renda bsica como uma transferncia cidad e a assistncia social focada
na reduo e preveno da pobreza. Os defensores de uma renda bsica desejam reconhecer,
atravs de uma transferncia monetria, o status de cidados aos destinatrios da transferncia.
A transferncia tambm tem como objetivo fornecer os recursos necessrios para assegurar
a participao poltica plena e ativa. A renda bsica, fixada em um nvel igual ou superior
linha da pobreza, tambm poder eliminar a pobreza de renda, mas isto depender do nvel
do benefcio. A assistncia social, por seu turno, focada na reduo e preveno de pobreza.
importante notar que a pobreza e a vulnerabilidade devem ser entendidas no sentido mais
amplo da garantia de nveis mnimos de desenvolvimento social, coerentes com a plena participao da sociedade. H muito sentido na viso de que a plena participao na vida poltica
um componente importante de uma estratgia de combate pobreza e existem algumas
evidncias de que programas de transferncia bem desenhados avancem o processo de incluso.
Mas uma das principais lies dos programas de combate pobreza na Amrica Latina que
as transferncias de renda, embora importantes, no so suficientes para superar a persistente
pobreza intergeracional. Reconhecer uma base em comum no acaba com as diferenas fundamentais nas perspectivas subjacentes.10
Para onde est indo o debate existencial? Curiosamente, a falta de visibilidade da PSR como
instrumento de assistncia social tem tirado o foco do projeto de universalizao da seguridade social.
10. Pode haver ganhos na implementao tanto da renda bsica de cidadania como da assistncia social, mas h perdas quando se confundem os dois.
423
padro atual de riscos sociais. Estudos recentes sobre a oferta de trabalho dos beneficirios do
Bolsa Famlia encontram taxas de participao na fora de trabalho entre os adultos que no
so to diferentes das observadas na populao como um todo. Ao examinarem a evoluo
do Bolsa Famlia, bem como as iniciativas legislativas no Congresso, Britto e Soares (2010)
concluem que o direcionamento est longe da renda bsica e das perspectivas dos grupos vulnerveis como
424
a respeito do Bolsa Famlia, existe pouca evidncia de prticas clientelistas em larga escala e
um crescente corpo de evidncias sugerindo que a assistncia social baseada em regras faz com
que a manipulao poltica seja bem mais difcil de ser realizada (Zucco, 2011; Fried, 2012).
A questo mais interessante o potencial para efeitos de feedback eleitorais em larga
escala, a partir de componentes de assistncia social. A reeleio do presidente Luiz Incio
Lula da Silva, em 2006, estimulou uma literatura crescente que tentou definir os possveis
efeitos eleitorais do Bolsa Famlia. Hunter e Power (2007) argumentaram que o Bolsa Famlia
proporcionou uma forte e til justificativa, pelo apoio crescente das famlias de baixa renda.
Zucco (2008) baseou-se em dados municipais sobre a eleio de 2006 para argumentar que
o Bolsa Famlia deu a Lula um forte eleitorado no Nordeste, justamente nas reas onde o
programa teve um impacto mais forte sobre a pobreza e a economia. Usando dados semelhantes, Fried (2012) no encontra uma correlao positiva entre as medidas de distribuio
dos benefcios do Bolsa Famlia e os municpios governados pelo PT ou por partidos da base
aliada, minando afirmaes de clientelismo. Bohn (2011) analisou dados de pesquisa sobre
atitudes e concluiu que as mudanas no apoio a Lula, entre 1998 e 2002, j exibiam tendncias que precederam o Bolsa Famlia. Curiosamente, isto mostrou que o apoio a Lula entre
os idosos era decepcionante at a eleio de 2006, sugerindo limitados efeitos de feedback
polticos advindos das penses no contributivas. O principal achado desta literatura que
a assistncia social e, especialmente, o Bolsa Famlia, possuem efeitos de feedback polticos,
mas que estes so, na sua maioria, benignos, na medida em que favorecem polticos que
reduzem a pobreza.12 A concluso preliminar destes estudos que a assistncia social eficaz
tem o potencial de gerar efeitos de feedback que reforam sua sustentabilidade poltica e sua
base institucional, como sugerido por Esping-Andersen em um contexto diferente.13
3 LIES PARA O FUTURO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIAS DE RENDA
PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO
Esta breve anlise dos avanos e da condio no contexto dos primeiros dez anos do Bolsa
Famlia no Brasil fornece pontos importantes para o futuro dos programas de transferncias
condicionais de renda em pases de baixa e mdia renda. Esta seo apresenta algumas reflexes
sobre as lies para outros pases.
3.1 De programas para instituies
A maioria das transferncias condicionadas de renda tem sido introduzida na forma de programas de tempo limitado. Em muitos casos, os perodos de execuo foram determinados
pelos financiamentos externos. O Oportunidades, do Mxico, teve incio em 1997 como um
projeto de cinco anos, que depois foi prorrogado por mais cinco anos e, finalmente, adotado
12. At o momento, o foco dos estudos sobre os efeitos de feedback polticos dos programas de transferncia utilizados no combate pobreza tem
sido no curto prazo. Nesta fase, no claro se h efeitos de feedback polticos de longo prazo, mas a pesquisa sobre o impacto do Bolsa Famlia
sobre os processos polticos de mdio prazo e as instituies levanta muitas linhas produtivas de inqurito (Borges 2011).
13. Kerstenetzky (2009) chega a diferentes concluses.
425
426
pode transformar um regime eficaz em um albatroz ineficaz (Gill, Packard e Yermo, 2004).
Os direitos assistncia social podem ser mais fortes se forem protegidos por uma legislao
apropriada, mas, ao mesmo tempo, importante que o parlamento seja capaz de refletir sobre
mudanas nas condies e prioridades dentro da legislao que orienta o escopo e a implementao de programas de assistncia social, o que exigiria uma maior flexibilidade da legislao.
Estes tipos de trade-offs so ainda mais complexos em contextos em que os processos polticos
agregam as preferncias dos cidados de forma imperfeita, muitas vezes em detrimento de
grupos de baixa renda. por isso que necessria uma maior investigao sobre a natureza
dos efeitos do feedback das polticas-para-a-poltica discutidos na seo anterior.
A institucionalizao da assistncia social tambm envolve mecanismos adequados para
a integrao horizontal e vertical dos programas de combate pobreza. A integrao horizontal importante em situaes em que existe uma multiplicidade de programas distintos,
porm sobrepostos.14 A integrao vertical importante no contexto de estruturas federais e
descentralizadas. Alcanar uma integrao eficaz dos programas de combate pobreza envolve, na prtica, difceis trade-offs entre o poder relativo dos rgos do governo central e local e
entre os ministrios. Mais recentemente, a ateno volta-se para a necessidade de melhorar
as dimenses de processo/implementao no mbito dos programas de assistncia social.
As abordagens baseadas em direitos enfatizam a necessidade de garantir que os programas de
assistncia social atendam a trs requisitos fundamentais: a no discriminao; a participao; e
a transparncia na prestao de contas. importante que os programas de assistncia social no
discriminem entre os beneficirios elegveis isto , que o funcionamento do programa assegure
a equidade horizontal entre os beneficirios. Poucos programas de assistncia social asseguram a
participao dos beneficirios na formulao e operao do programa. E o controle parlamentar
dos rgos responsveis pelo programa exige que eles sejam, antes de tudo, adequadamente
institucionalizados.
A institucionalizao de programas de transferncias de renda para o desenvolvimento
humano , at o momento, mista. O Brasil e o Mxico podem demonstrar as vantagens do
fortalecimento do quadro institucional para a assistncia social. Na maioria dos outros casos,
isto um trabalho em andamento.
3.2 Da reduo da pobreza justia social
A lgica subjacente introduo dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano na Amrica Latina foi a de resgatar a grande dvida social acumulada durante
os anos 1980 e 1990, resultado de crises e do ajuste estrutural. Os ndices de pobreza e desigualdade na regio subiram para nveis inaceitveis. Os programas de transferncia de renda
para o desenvolvimento humano foram desenvolvidos como um meio para combater a pobreza
extrema. Sua principal inovao foi vincular transferncias de renda capazes de estabilizar e
14. Fiszbein e Schady vo mais longe e sugerem que os PTCs tm o potencial de desencadear um processo mais amplo de transformao no
desenvolvimento de servios de sade e educao com qualidade suficiente aos quais as crianas de famlias pobres possuam acesso (2009,
p. 203, traduo nossa).
427
aumentar o consumo entre as famlias em situao de pobreza extrema com medidas para facilitar a utilizao dos servios bsicos, especialmente nas reas de sade, educao e nutrio.
Transferncias regulares e confiveis,combinadas a certas condicionalidades, permitiram que
as famlias participantes investissem no desenvolvimento humano de seus filhos, com a expectativa de melhoria no mdio prazo de sua capacidade produtiva. Esta medida daria o suporte
necessrio, por sua vez, para uma sada sustentvel da situao de pobreza.
Com o tempo, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
se expandiram, alcanando, primeiramente, a populao em situao de extrema pobreza e,
em seguida, fazendo incurses dentro da populao em situao de pobreza moderada e de
vulnerabilidade. Em pases de renda baixa e mdia-baixa, o progresso tem sido mais lento
(Garcia e Moore, 2012). De acordo com Cecchini e Madariaga (2011), os oramentos para a
transferncia de renda para o desenvolvimento humano ultrapassam o hiato de pobreza extrema em um tero nos pases da Amrica Latina e do Caribe e, em uma mdia simples de todos
os pases da regio, os oramentos do programa cobrem 22% do hiato de pobreza, tambm
em uma mdia simples dos pases.15 Pelo menos na Amrica Latina, h evidncias de que os
programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm se expandido, tanto
em termos de populao como das intervenes cobertas.
O que explica esse crescimento? Em um contexto latino-americano, h pouca dvida
de que, alm de sua eficcia percebida, o que explica a sua popularidade o fato de que esses
programas chegaram at uma boa parte da populao tradicionalmente excluda dos sistemas
de proteo social. Isto abre uma janela para o futuro dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano dentro das nascentes instituies de bem-estar social em
pases de baixa e mdia renda.
Como mencionado, a pobreza deve ser entendida no sentido mais amplo, de garantir
nveis mnimos de desenvolvimento social coerentes com a plena participao na sociedade.
Ser produtivo, neste contexto, traar um paralelo com a concepo poltica de justia de
Rawls (2001). Rawls argumentou que, em sociedades pluralistas, nas quais diferentes noes
da boa sociedade coexistem e onde as principais instituies polticas, sociais e legais que
regem a cooperao econmica geram grandes desigualdades, um conceito comum de justia
social s poder surgir como resultado de processos polticos. Em tais sociedades, o compromisso contnuo de cooperao econmica pelos menos favorecidos um desafio permanente.
Um mnimo social necessrio para evitar que os esforos para manter esse compromisso
tornem-se excessivos. O que necessrio um mnimo social que, juntamente com toda a
famlia de polticas sociais, maximize as perspectivas dos menos favorecidos ao longo do tempo
(Rawls, 2001, p. 129). O objetivo do mnimo social no se limita a abordar as necessidades
agudas ou choques, mas, de uma forma mais ampla, garantir a participao social e econmica
na sociedade.
15. Isto no leva em conta os oramentos de outros programas de assistncia social, como as penses no contributivas e os subsdios familiares
e para as crianas.
428
Rawls descreve uma agenda mais ampla para um mnimo social, que se harmoniza com
as lies e as limitaes dos modelos tradicionais de assistncia social. Nas sociedades que
geram desigualdade e desvantagens normalmente, somente a redistribuio do consumo,
provavelmente, no resolver de maneira definitiva as questes da pobreza e das desvantagens
de oportunidades. A participao poltica plena requer a preveno de que os esforos de
comprometimento se tornem excessivos. A incluso social e econmica envolve a melhora das
perspectivas dos grupos desfavorecidos. At certo ponto, a evoluo dos programas pioneiros
de transferncia de renda para o desenvolvimento humano reflete, cada vez mais, a agenda
mais ampla das instituies de bem-estar social emergentes nos pases em desenvolvimento,
que, certamente, tm um longo caminho pela frente.
3.3 Contratos sociais renovados
A discusso na seo anterior abordou a questo da sustentabilidade poltica, explorando os
efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica do Bolsa Famlia. Este um ponto importante
no molde do futuro dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
em outros pases. Efeitos de feedback positivos levam sustentabilidade poltica, enquanto
os efeitos de feedback negativos comprometem a sustentabilidade. No contexto do papel da
transferncia de renda para o desenvolvimento humano no estabelecimento de instituies
estveis e permanentes e que mantenham a pobreza zero, interessante ir mais longe do que
apenas os efeitos de feedback e considerar a contribuio destes programas para os contratos
sociais renovados. A questo aqui saber se programas de transferncias condicionais de renda,
como meio eficaz de combater a pobreza, a vulnerabilidade e a excluso social nos pases em
desenvolvimento, podem contribuir para o surgimento ou renovao dos contratos sociais.
O termo contrato social abre um leque de interpretaes possveis. O termo no
usado aqui no sentido clssico de um pacto entre interesses conflitantes, ou entre indivduos
e o governo, como nos escritos de Rousseau, Locke e Hobbes. Em vez disso, empregado no
sentido mais restrito de Rawls, de um consenso sobreposto, emergente nas sociedades pluralistas, em torno da necessidade de criar instituies encarregadas de garantir a igualdade de
distribuio de bens primrios e a prioridade para os menos favorecidos (Rawls, 2001).16 Ele
ecoa as perspectivas europeias, mas talvez no as anglo-saxs, sobre o social subjacente aos
Estados de bem-estar social, que incluem tanto as instituies como o compromisso poltico
para assegurar nveis adequados de bem-estar para todos (Leisering, 2003).
Na prtica, o desenvolvimento da assistncia social no Brasil, na frica do Sul e em outros
pases de renda mdia foi baseado em uma renovao do seu contrato social (Barrientos et al.,
2013). No Brasil e na frica do Sul, os contratos sociais foram includos nas novas constituies,
que consagraram os direitos proteo social. Na medida em que os programas de transferncia utilizados no combate pobreza sejam percebidos como eficazes na reduo da pobreza e
16. mais uma questo de compromisso que de barganha. Como coloca Freeman (2007, p. 33, traduo nossa), o acordo no um compromisso
entre os interesses essencialmente conflitantes. Em vez disso, ele representa um compromisso conjunto para certos fins comuns ou modelos ideais
de interao que cada um deseja como regulador de sua prpria busca de seus fins especficos.
429
da excluso e, portanto, no fortalecimento da equidade e da justia, eles podem, por sua vez,
fortalecer os contratos sociais, no sentido definido no pargrafo anterior. Neste contexto, as
transferncias utilizadas no combate pobreza, incluindo os programas de transferncia de renda
para o desenvolvimento humano, so capazes de incorporar e fortalecer os contratos sociais
renovados. Em grande medida, os contratos sociais so mantidos por contratos fiscais. Novas
pesquisas sobre os efeitos distributivos dos sistemas de transferncia e de impostos nos pases
em desenvolvimento fornecem um caminho alternativo para se estudar o papel da assistncia
social, particularmente das transferncias de renda para o desenvolvimento humano, na gerao
de pactos fiscais mais fortes e mais equitativos nos pases em desenvolvimento (Lustig, 2011).
4 CONCLUSES
O objetivo principal deste captulo foi fornecer algumas reflexes sobre as lies para o futuro
papel das transferncias de renda para o desenvolvimento humano nos pases em desenvolvimento, advindas dos dez anos do Bolsa Famlia. Focou-se, no longo prazo, o futuro papel
dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano no mbito das
instituies de bem-estar social emergentes em pases de baixa e mdia renda, especialmente
na Amrica Latina. Foi identificado como o principal desafio para os pases de renda mdia o
estabelecimento de instituies capazes de garantir e manter a erradicao da pobreza.
O principal argumento, fundamentado na evoluo do Bolsa Famlia, foi que isso demandava a gesto de dois avanos-chave e a satisfao de uma condio. Os dois avanos referem-se
necessidade de uma crescente institucionalizao dos programas de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano associado ao desenvolvimento da estrutura conceitual subjacente.
A presena de efeitos de feedback positivos das polticas-para-a-poltica, capazes de sustentar o
apoio poltico para a assistncia social, constitui um espao propcio para estes dois avanos.
Quais so as lies para os pases de baixa e mdia renda? A institucionalizao essencial para construir as instituies de bem-estar social necessrias para alcanar e manter
a erradicao da pobreza. Isto envolve uma coordenao horizontal e vertical, mas tambm
o estabelecimento de uma base institucional focada na poltica antipobreza. At o momento, a
institucionalizao dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
est longe de terminar, mas os pases pioneiros demonstraram sucesso no estabelecimento
de ministrios especficos e com influncia suficiente para conduzir a poltica antipobreza.
Os programas de transferncia condicional de renda precisam conduzir uma agenda mais ampla, garantindo um mnimo social consistente com a plena participao na sociedade. Trata-se
de melhorar as perspectivas de vida dos menos favorecidos, levando incluso econmica e
social. Finalmente, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
devem focar os efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica e, alm disso, em desempenhar
um papel importante na renovao e fortalecimento dos contratos sociais. Os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm uma agenda rica de longo prazo e
o potencial de se tornarem o fulcro das instituies de bem-estar social emergentes nos pases
em desenvolvimento.
430
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(Mimeografado).
433
CAPTULO 27
1 INTRODUO
Este captulo, alm de ser uma contribuio a um livro de estudos organizado pela
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), pretende fazer um reconhecimento ao Programa
Bolsa Famlia (PBF) por ocasio dos dez anos de existncia exitosa do programa. Para a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), alm do grande impacto nacional, importante reconhecer o papel internacional de demonstrao que o PBF tem cumprido.
Nesse sentido, necessrio registrar que conceitual e logisticamente possvel organizar
e desenvolver, etapa por etapa, uma grande poltica de combate pobreza extrema, que
pode ser considerada como caracterstica do Piso de Proteo Social, tal como defendido
pela OIT. Junto a diversas outras experincias brasileiras e internacionais, o PBF tem
inspirado outros pases e instituies internacionais, entre as quais a OIT, no desenvolvimento de recomendaes de polticas sociais.
Para tanto, o presente texto retratar o desenvolvimento recente do conceito de Piso de
Proteo Social, para o qual o Brasil por sua experincia concreta e por sua postura diplomtica junto OIT enquanto constituinte tem contribudo fortemente. Nesse sentido, assinalam-se tambm os pontos do programa que tm inspirado a atuao internacional. Em um
primeiro momento, o captulo tratar de desenvolvimentos conceituais recentes, bem como
da relevncia do conceito de Piso de Proteo Social para a Amrica Latina. Em seguida, descrever os resultados dos debates havidos no seio da OIT e das Conferncias Internacionais
do Trabalho (CITs) de 2011 e 2012, das quais resultou uma nova norma internacional a
Recomendao no 202, relativa aos pisos de proteo social (2012).1 Por fim, sero comentados brevemente os aspectos da evoluo do Sistema de Proteo Social do Brasil, sob a tica
do novo conceito e alguns desenvolvimentos potenciais futuros do PBF. Importante ressaltar,
neste ponto, que a OIT a nica agncia do sistema das Naes Unidas com composio
tripartite governos, trabalhadores e empregadores , o que confere um forte papel poltico,
sinalizador de oportunidades de pactos sociais e polticos, s suas declaraes oficiais chanceladas pelos trs setores constituintes.
1. Uma verso em lngua portuguesa da Recomendao no 202 est disponvel em: <http://goo.gl/KtEBSF>.
436
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
Receita maior de
impostos e
contribuies
Nveis maiores de
proteo social
Maior crescimento
econmico
Maior empregabilidade
e produtividade
437
Essas reflexes, que resultaram na nova Recomendao sobre os Pisos de Proteo Social,
so o resultado de uma dcada de trabalho dentro e fora da OIT, desde que a Conferncia
Internacional do Trabalho de 2001 relanou globalmente a seguridade social, aps uma
dcada e meia de predomnio de outros modelos (OIT, 2001, p. 16 ss). Ao mesmo tempo, a
CIT 2001 requereu OIT que efetuasse uma Campanha pela Extenso da Seguridade Social
para Todos, colocada em prtica a partir de 2003, acompanhada por um amplo programa de
estudos e pesquisas aplicadas no campo da proteo social para substantivar a campanha e
fomentar o novo desenvolvimento conceitual (OIT, 2010a).
A abordagem da OIT para a extenso da cobertura da seguridade social no mundo, adotada a partir da CIT 2001, baseou-se em quatro diretrizes:
1) aumentar prioritariamente o acesso proteo social no mundo;
2) adotar uma abordagem pragmtica, em que se busquem avanos graduais e sustentveis;
3) atuar no marco social, econmico e histrico de cada pas, sem a pretenso de oferecer
um modelo nico ou uma receita milagrosa; e
4) focar na performance, no cumprimento dos padres mnimos de seguridade social estabelecidos pelas normas internacionais de seguridade social estabelecidas pelas CIT.
Importantes resultados materiais dessa dcada de atividades foram registrados em
grandes relatrios de pesquisa, subsidiando o desenvolvimento de novas ferramentas analticas em apoio ao desenho de polticas de proteo social, como o Social Protection
Performance and Expenditure Review (SPER) e o Social Budget (ILO, 2000). Entre outras realizaes, destacam-se: a base de informaes Social Security Inquiry (SSI);2 muitos
projetos de cooperao tcnica de significativo porte, como o projeto Strategiesand Tools
against Exclusion and Poverty (STEP);3 o desenvolvimento de projetos de cooperao
sul-sul,4 a exemplo do projeto em seguridade social apoiado pela Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC) a partir de 2009;5 bem como o Relatrio Mundial sobre a Seguridade
Social 2010-2011 (OIT, 2010b).
Merecem ser mencionadas tambm: a adoo, pela CIT 2008, da Declarao da
OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao Equitativa (OIT, 2008), que fortaleceu
o conceito de trabalho decente e sublinhou que a proteo social uma de suas quatro
dimenses; e a realizao de diversos eventos regionais de disseminao e formao, bem
como, em setembro de 2009, uma reunio tripartite de especialistas em estratgias para a
extenso da cobertura da seguridade social, que apoiaram a construo de consensos sobre
as abordagens posteriores (OIT, 2009a).
438
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
Cobertura da populao urbana empregada por sistemas de sade e/ou previdncia Amrica Latina
(2000 e 2011)1
(Em %)
Total
Trabalhadores assalariados
Trabalhadores no assalariados
2000
53,3
72,1
22,1
2011
61,0
78,1
31,4
Diferena (2000-2011)
+7,7
+6,0
+9,3
2000
52,0
69,2
24,2
2011
60,2
78,4
30,4
Diferena (2000-2011)
+8,2
+9,2
+8,2
2000
55,9
72,7
29,1
2011
67,9
82,2
47,6
+12,0
+9,5
+18,5
Sade
Penses
Diferena (2000-2011)
Conforme o Social Security Inquiry, que adota definies diferentes, ao redor do ano
2010, a cobertura dos sistemas contributivos populao em idade ativa (de 15 a 64 anos) foi
de 27,6% na Amrica Latina e no Caribe, valor levemente abaixo da mdia mundial, que de
31,7%. Este dado explicado pela elevada informalidade no trabalho e tambm demonstra o
potencial de aumento das taxas de participao; e influenciado pelo bnus demogrfico,
que faz com que os pases das Amricas apresentem uma grande populao em idade ativa,
mostrando que h um amplo espao de aumento de cobertura possvel aos sistemas de seguridade social.6 O grfico 1, produzido com dados preliminares, apresenta a cobertura para a populao em idade ativa nas Amricas do Sul, do Norte, Central e em alguns pases do Caribe.
6. No confundir este indicador de cobertura com aquele publicado anualmente pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS) do Brasil a partir da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), pois este ltimo refere-se apenas populao ocupada na faixa etria de 15 a 59 anos de
idade. O indicador aqui apresentado permitiria levantar um debate sobre a necessidade de cada cidad(o) acumular/acessar por si direitos a uma
prestao de aposentadoria e/ou penso e das polticas necessrias para estimular tais desenvolvimentos.
439
GRFICO 1
78,9
51,4
78,5
51,0
51,0
Belize
68,4
49,5
Uruguai
68,0
47,8
Canad
46,5
Dominica
43,1
40,6
Panam
39,1
33,4
Costa Rica
31,7
Argentina
25,1
31,4
25,0
Mxico
Mundo
24,8
Venezuela
27,6
23,6
Peru
21,2
14,7
Colmbia
14,4
Equador
19,8
14,2
Nicargua
Bolvia
12,5
Guatemala
19,3
12,1
Jamaica
El Salvador
11,1
10,0
2,6
20,0
Paraguai
30,0
Rep. Dominicana
40,0
Brasil
50,0
Chile
60,0
64,1
58,7
70,0
Aruba
80,0
71,8
90,0
Estados Unidos
100,0
Honduras
Barbados
Grenada
Sta Lcia
ALC
0,0
Guiana
Contribuintes ativos a regimes previdencirios como proporo da populao em idade ativa Amricas
(aprox. 2010)
(Em %)
Por seu turno, a cobertura da populao em idade avanada, um indicador de cobertura dos
sistemas de proteo social mais difundido nas Amricas, apresenta valores bem mais elevados, conforme pode ser visto no grfico 2. Neste caso, calcula-se a cobertura da populao idosa com base
no acesso a aposentadorias e/ou penses contributivas ou no contributivas em relao populao
que, conforme a legislao dos respectivos pases, encontra-se na faixa etria de acesso a prestaes
de aposentadoria. A fonte primria dos dados so as pesquisas por amostra domiciliar dos respectivos pases. Visualiza-se que aqueles pases que possuem programas de aposentadorias e penses
mais antigos,7 assim como os pases que apresentam maior formalidade do mercado de trabalho
e aqueles que combinam polticas contributivas com programas no contributivos assistenciais ou
universais,8 so os que apresentam o mais elevado nvel de cobertura. Pases relativamente grandes,
como Mxico, Peru e Colmbia, e os pases da Amrica Central, que ainda no expandiram penses
no contributivas, tm mercados de trabalho menos formais, introduziram seus regimes de seguridade social a meados do sculo XX e entre os quais, nos anos 1990, foram promovidas polticas que
visaram a sua privatizao, esto entre os pases com taxas de cobertura mais reduzidas. Importante
ressaltar que estes dados tambm so preliminares e que a mdia mundial tem apresentado uma
forte influncia da China e de suas polticas de expanso de cobertura ao longo da dcada passada.
7. Os pases pioneiros, na concepo de Carmelo Mesa-Lago (2007), que introduziram seus regimes de seguridade social no incio do sculo XX.
8. So os casos da Bolvia, com a penso Renta Dignidad; do Canad, com o Old-Age Security; e do Brasil, com o Benefcio de Prestao Continuada
e a Previdncia Rural, entre outros.
440
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
GRFICO 2
96,5
97,7
Canad
92,0
Bolvia
90,7
86,3
Estados Unidos
77,2
89,5
59,4
Argentina
59,2
Mundo
Aruba
59,1
54,8
ALC
53,0
Antigua e Barbuda
50,7
Equador
50,1
37,3
Trinidad e Tobago
35,7
Panam
44,4
34,4
Dominica
28,2
34,0
27,1
Costa Rica
So Vicente e Granadinas
26,5
Mxico
23,5
Santa Lcia
23,0
Peru
18,3
Colmbia
18,1
Nicargua
9,2
14,1
8,4
Paraguai
10
4,6
20
11,1
30
El Salvador
40
Grenada
50
40,0
60
Venezuela
70
Belize
68,3
80
70,9
90
83,9
100
Honduras
Brasil
Bahamas
Uruguai
Chile
Barbados
So Cristvo e Neves
Jamaica
Guatemala
Rep. Dominicana
0
Guiana
Aposentados1 como proporo da populao idosa e mdias regionais, ponderadas por populao de 65
anos ou mais Amricas (aprox. 2010)
(Em %)
Para completar o quadro referente Amrica Latina, necessrio mencionar ainda que,
conforme o Relatrio Mundial de Seguridade Social 2010-2011 da OIT (2010b), apenas cinco pases (Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Uruguai) ofereciam todos os ramos da seguridade social previstos na Conveno no 102 de 1952 (C102 Padres Mnimos de Seguridade Social).9 A maioria dos pases oferecia apenas entre cinco e sete ramos, faltando, sobretudo,
o seguro-desemprego e as prestaes familiares. Nove pases das Amricas10 ratificaram a C102,
estabelecendo, com isso, um compromisso de preservar e aplicar, na legislao e na prtica nacionais, padres mnimos nos seus sistemas formais de seguridade social. Alguns poucos pases aprovaram as convenes de nvel superior: a C130 (Cuidados Mdicos), C168 (Desemprego), C121
(Acidentes de Trabalho), C183 (Benefcios por Maternidade) e C128 (Benefcios por Idade, Invalidez e para Sobreviventes). Destas, o Brasil ratificou apenas a C168, mas provavelmente teria desenvolvimento institucional e nveis de cobertura suficientes para avanar em ratificaes adicionais.
9. Ver tabela 15 do anexo estatstico do World Social Security Report 2010-2011 (OIT, 2011). A tabela 14 tambm traz dados sobre a ratificao dos convnios da OIT no campo da seguridade social. Conforme a Conveno no 102, so nove os ramos (ou riscos sociais) clssicos da seguridade social para os quais
se busca prover proteo: i) ateno sade; e reposio de renda/benefcios monetrios nos casos de: ii) doena; iii) desemprego; iv) idade avanada; v)
acidente de trabalho ou doena ocupacional; vi) benefcios familiares; vii) maternidade; viii) invalidez; e ix) aos dependentes no caso de morte do segurado ou
da segurada. Pode-se considerar o combate pobreza por intermdio de polticas assistenciais como uma dcima situao. Para cada uma das contingncias
sociais enumeradas, a Conveno no 102 estabelece padres orientadores mnimos. O texto da conveno est disponvel em: <http://goo.gl/kDi4FO>.
10. Os pases americanos que ratificaram a Conveno no 102 so: Barbados, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Equador, Honduras, Mxico, Peru, Uruguai
e Venezuela. A Argentina aprovou a sua ratificao no parlamento em 2011, porm ainda no havia depositado o certificado de ratificao junto
OIT at meados de 2013.
441
A primeira vez que a proteo social passou a compor formalmente o mandato da OIT foi
com a Declarao de Filadlfia, resultante da Conferncia Internacional do Trabalho de 1944,
mandato este renovado pela Declarao da OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao
Equitativa (2008). Adicionalmente, conferem fora ao mandato da OIT no campo da Seguridade
Social os artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), que afirmam:
Artigo 22 Toda a pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social; e pode legitimamente exigir a satisfao dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis, graas ao esforo
nacional e cooperao internacional, de harmonia com a organizao e os recursos de cada pas. (...)
Artigo 25 Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida suficiente para lhe assegurar e sua famlia a
sade e o bem-estar, principalmente quanto alimentao, ao vesturio, ao alojamento, assistncia mdica
e ainda quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito segurana no desemprego, na doena, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistncia por circunstncias independentes
442
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
da sua vontade. A maternidade e a infncia tm direito a ajuda e a assistncia especiais. Todas as crianas,
nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozam da mesma proteo social (UN, 1948, p. 4-5, grifo nosso).
Por sua vez, a ideia de um piso socioeconmico para a economia global foi elaborada,
pela primeira vez, em 2004, em um documento oficial produzido no mbito da OIT pela
Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao.11 Em seguida, como reao crise econmica global de 2008, os executivos-chefe das agncias do sistema das Naes Unidas
(UN Chief Executive Board) definiram, em abril de 2009, uma lista de nove iniciativas que
as Naes Unidas deveriam promover, entre as quais o Piso de Proteo Social (OIT, 2009a).
Igualmente, a Conferncia Internacional do Trabalho de 2009 apresentou o Pacto Mundial
pelo Emprego (OIT, 2009b), que incluiu, entre as respostas a dar crise a partir do conceito
do trabalho decente, o fortalecimento dos sistemas de proteo social existentes e a ampliao
da proteo social por meio de um piso de proteo social s populaes vulnerveis.
A partir desses mandatos, a OIT e a Organizao Mundial da Sade (OMS) passaram a
liderar uma coalizo internacional chamada de Iniciativa do Piso de Proteo Social, formada
por instituies do sistema das Naes Unidas, instituies financeiras multilaterais, pases e
organizaes no governamentais (ONGs). Em diversos foros internacionais, entre os quais o
prprio G20, o conceito foi apresentado e formalmente respaldado, destacando-se a Declarao
de Braslia (maio de 2011),12 elaborada pelos pases membros latino-americanos do G-20; a
reunio de Paris de ministros do Trabalho e Assuntos Sociais do G20 (setembro de 2011); e a
reunio de chefes de Estado e governo do G20 em Cannes (novembro de 2011). Estas atividades foram fortalecidas pela atuao do Grupo Consultivo do Piso de Proteo Social,13 criado
em agosto de 2010 pela OIT e pela OMS para realizar a disseminao e assessorar na sistematizao do conceito de piso de proteo social. O grupo consultivo foi liderado pela ex-presidente
do Chile, Michelle Bachelet, e lanou um importante relatrio em outubro de 2011.
No mbito interno da OIT, a partir da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da
Globalizao, o conceito de piso de proteo social passou por uma sequncia de consultas
tripartites regionais (Santiago do Chile, 2007; Amman, 2008; e Nova Dehli, 2008), pela j
mencionada Reunio Tripartite de Especialistas (Genebra, 2009), pela Conferncia Regional
Tripartite das Amricas (Santiago, 2010) e pela Conferncia Regional Tripartite da frica
(Johannesburg, 2011). Na Conferncia Internacional do Trabalho de 2011, em Genebra,
desenvolveu-se uma discusso tripartite especfica sobre proteo social, que respaldou, em
Plenrio global, o conceito do Piso de Proteo Social e a Estratgia Bidimensional para a
Expanso da Seguridade Social, bem como solicitou que a CIT 2012 analisasse e, eventualmente, aprovasse uma nova norma internacional (Recomendao) para dar fora a estas
concluses (OIT, 2011c).
11. A erradicao da pobreza e o cumprimento dos Objetivos das Metas de Desenvolvimento para o Milnio (ODMs) devem ser vistos como o
primeiro passo com vista a um piso socioeconmico para a economia global (OIT, 2005, p. 5, grifo nosso).
12. Disponvel em: <http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourceId=23162>.
13. Sobre o grupo consultivo, ver: <http://goo.gl/0zDZBe>.
443
444
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
FIGURA 2
A Estratgia Bidimensional para a Expanso da Seguridade Social da OIT e construo de sistemas abrangentes de seguridade social
alto
Seguros voluntrios
sob regulao pblica
Dimenso vertical:
assegurar progressivamente
nveis mais altos de proteo
orientados pela C.102 e normas
mais altas de seguridade social
Nvel de
proteo
Nvel do piso
Acesso a servios de sade essenciais e
segurana de renda mnima para todos
Baixo
Baixa
Renda individual/domiciliar
Alta
Dimenso horizontal:
Garantia de acesso a servios de sade essenciais e segurana de
renda mnima para todos
Contudo, como j demonstrado, muitos trabalhadores ainda no so cobertos pelos regimes previdencirios formais. Por exemplo, em 2011, aproximadamente um tero dos trabalhadores assalariados e no assalariados na Amrica Latina (32,1%) no conseguiam participar dos
regimes de penses e/ou sade, conforme os dados do Panorama Laboral da OIT divulgados
em 2012. Adicionam-se outras situaes de pessoas no includas na cobertura dos regimes
existentes: familiares e dependentes dos segurados aos quais coberturas derivadas no tenham
sido estendidas (h pases na Amrica Latina em que os filhos somente esto cobertos at a
idade de 6 ou 12 anos), os desempregados que perdem a cobertura depois de um perodo sem
emprego formal e outros inativos no cobertos. H tambm pases em que, como se viu, ainda
no h o regime do seguro social obrigatrio institudo para determinado risco social, como
contra o desemprego (somente seis pases da Amrica Latina possuem um regime que cobre
esta contingncia social). Por estas e outras razes, existe uma importante lacuna de cobertura
na proteo social na Amrica Latina e no mundo, que requer polticas que consigam ir alm
do desenvolvimento dos regimes clssicos de seguridade social (cuja importncia de forma
alguma est sendo contestada), a fim de garantir o acesso a patamares mnimos de garantia de
renda e aos servios essenciais de sade, bem como a outros servios sociais necessrios para o
desenvolvimento humano.
445
FIGURA 3
Variaes da escada da proteo social, com diferentes instrumentos compondo o piso de proteo social
Alto
Seguros voluntrios
sob regulao pblica
Nveis mais altos
(mnimo C.102)
Nvel de
proteo
Baixa
Renda individual/domiciliar
Alta
Alto
Nvel de
proteo
Seguros sociais obrigatrios
Nvel do piso
Assistncia
Social
Baixo
Prestaes universais
Baixa
446
Renda individual/domiciliar
Alta
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
Essa a dimenso horizontal da estratgia, que busca coordenar, sob a forma de um piso de
proteo social, polticas sociais que estabelecem estas garantias bsicas, procurando dar materialidade aos conceitos exprimidos, por exemplo, nos artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos. Estas polticas, que conformam um piso nacional de proteo social, devero
ser desenhadas de acordo com a realidade, expectativas e capacidade de cada pas, podendo ser
mais ambiciosas em pases com espao fiscal mais elevado e institucionalidades mais consolidadas.
A imagem da escada da proteo social reproduzida na figura 2, no entanto, no deve
dar a impresso de que a OIT tenha interpretado que seguros sociais, institucional e historicamente fortes na Amrica Latina, no tenham papel na proviso do piso de proteo social.
Ao contrrio, h uma multiplicidade de opes para cumprir com as garantias bsicas, entre as
quais regimes contributivos, universais, assistenciais, mistos, polticas ativas de mercado de trabalho, programas de garantia de emprego e outros, conforme a Recomendao no 202. Por este
motivo, a figura da escada da proteo social tambm pode ser redesenhada de outras formas,
para tentar mostrar diferentes composies de instrumentos espera-se que coordenados entre
si para cumprir com o objetivo da universalizao das garantias bsicas. Nas figuras 3 e 4,
procura-se demonstrar este pluralismo de meios que, pragmaticamente, a Recomendao no
202 faculta (no art. 9o), de modo que todos os pases possam escolher a combinao de regimes
e desenhos que mais se adequem s suas circunstncias (UNDP e ILO, 2011).14 O que efetivamente crucial que as garantias fundamentais sejam proporcionadas a todos os cidados.
Concretamente, a Recomendao no 202 (art. 4o a 6o) prev que, durante o ciclo de vida,
ao menos quatro garantias fundamentais devem ser proporcionadas a todos os residentes e
crianas, de acordo com a legislao nacional, pelas respectivas sociedades:
1) acesso universal a servios essenciais de sade;
2) garantia de renda mnima para famlias com crianas;
3) garantia de renda mnima para pessoas em idade de trabalhar que no consigam
obter renda suficiente por suas prprias foras, seja pelo desemprego, maternidade,
invalidez, acidente de trabalho ou outra contingncia; e
4) garantia de renda mnima para pessoas de idade avanada.
As garantias devem estar inscritas em lei e poder ser requeridas, e deve haver canais de
recurso e apelao contra decises, o que d materialidade ao conceito de rights-based (Recomendao no 202, art. 7o). Cada pas ter de fixar os nveis de prestaes adequados nas circunstncias nacionais, de tal modo que os benefcios monetrios permitam uma vida com dignidade e no existam barreiras financeiras de acesso a servios de sade essenciais. Para tanto,
preciso estabelecer um critrio nacional para o valor das prestaes monetrias (que devem, por
exemplo, corresponder a uma cesta de bens e servios ou cobrir uma linha de pobreza) e estas
prestaes devem ser revistas periodicamente para que tenham seu valor preservado (art. 8o).
14. A descrio de algumas experincias latino-americanas so apresentadas em Schwarzer e Casali (2010). Por sua vez, UNDP e ILO (2011) oferecem um conjunto de iniciativas no mundo.
447
O conceito do piso de proteo social possui um papel organizador de polticas de proteo social, coordenando abordagens preventivas, promocionais e ativas, bem como benefcios
com servios (Recomendao no 202, art. 10). A Recomendao no 202 bastante explcita ao requerer a coordenao de polticas sociais com polticas de emprego e promoo da
atividade econmica, fomentando-se o emprego formal. Por isto, tambm recomendada
a coordenao do piso de proteo social com programas de qualificao profissional, educao, alfabetizao e polticas promotoras de novos empregos e empresas. Em outras palavras, a recomendao (art. 19) reconhece a necessidade de esforos para construir sistemas
de coordenao de polticas, bem como de estabelecimento de sistemas de monitoramento e
avaliao. Aponta-se para a necessidade de desenvolver os sistemas estatsticos (art. 21 e 22) e
estabelecer mecanismos de proteo informao de carter pessoal nos bancos de dados dos
programas sociais (art. 23). Quanto aos mecanismos de dilogo social, a recomendao prev
no apenas o modelo tripartite clssico, mas recomenda, adicionalmente, a consulta a outras
organizaes pertinentes e representativas das pessoas interessadas (art. 3r). O financiamento
do piso de proteo social, conforme a recomendao, deve se dar por recursos nacionais (art.
12), uma vez que gastos de longo prazo no so financiados de forma sustentvel com recursos externos (emprstimos junto ao sistema multilateral e doaes da comunidade internacional). Faz-se a exceo nos casos de pases de espao fiscal insuficientemente desenvolvido para
usar apoios internacionais visando ao lanamento de programas do piso de proteo social
enquanto se amplia o esforo fiscal domstico.
A OIT jamais viu o Piso de Proteo Social como um substituto dos regimes clssicos
de seguridade social, porm como uma abordagem para rapidamente expandir a proteo
social em situaes ainda no cobertas pelos regimes tradicionais eventualmente pelas dificuldades de lidar com a economia familiar e os trabalhadores no assalariados, que no apresentam base de rendimentos constante que permita ser tributada e universais (onde no h
capacidade fiscal suficiente), bem como sendo uma etapa de introduo de regimes de proteo social naqueles pases e naquelas situaes em que ainda no exista proteo social formal
disponvel. Desta forma, busca-se introduzir progressivamente regimes de proteo social e
ampliar sua cobertura. No cabem, neste sentido, as argumentaes de que a Recomendao
no 202 contradiz a Conveno no 102 e reduz o patamar internacionalmente aceitvel de
proteo social (Fagnani, 2011). importante ter em vista que as metas de cobertura populacional que a C102 estabelece no so universais,15 tendo sido desenhadas em 1952 e focadas
nos regimes contributivos clssicos, pelo que a Recomendao no 202 e a Conveno no 102
devem ser vistas como um conjunto complementar de normas.
E, ao contrrio, a Recomendao no 202 bastante explcita e no apenas estabelece
os princpios (cap. I) e conceitos vinculados ao Piso de Proteo Social (cap. II) mas possui
um segundo objetivo de propor que os Estados-membros desenvolvam estratgias nacionais
15. A Conveno no 102 estabelece, como objetivos mnimos de cobertura horizontal, patamares que passam longe da universalidade de cobertura
(50% dos trabalhadores ou 20% da populao), diferentemente do objetivo de universalizao expresso na Recomendao no 202, com o conceito
de Piso de Proteo Social. Na Amrica Latina, em particular, os trs pases que recentemente aprovaram a ratificao da C102 (Brasil, Uruguai e
Argentina) tambm so aqueles que possuem um amplo conjunto de programas conceitualmente pertencentes ao Piso de Proteo Social.
448
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
para estender a seguridade social (cap. III). Em seu captulo III, a recomendao estabelece
que estratgias nacionais deveriam ser elaboradas para introduzir, prioritariamente, pisos de
proteo social onde eles no existam e expandir a proteo social na dimenso vertical rumo
a nveis mais elevados (art. 13), tendo por objetivo a ratificao (assim que as circunstncias
nacionais o permitam) da Conveno no 102 ou mesmo de convenes superiores (art. 18).
Estas estratgias nacionais, em sua elaborao, percorrem a seguinte sequncia: i) estabelecimento das prioridades nacionais; ii) identificao das principais lacunas de cobertura; iii)
desenho e implementao de regimes de acordo com as prioridades e lacunas identificadas;
iv) coordenao destes regimes com polticas de mercado de trabalho; v) estabelecimento
de recursos financeiros e cronograma necessrio para, progressivamente, atingir os objetivos
desejados; e vi) praticar programas de educao e disseminao de conhecimentos sobre as
polticas sociais e os direitos dos cidados (Recomendao no 202, art. 14). No transcurso da
elaborao deste planejamento, o pas pode contar com o apoio tcnico da OIT em coordenao com outras instituies internacionais relevantes.
4 A EXPERINCIA BRASILEIRA E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Pode-se afirmar que o conceito de Piso de Proteo Social foi inspirado por diversas experincias de desenvolvimento de polticas de proteo social na Amrica Latina nas ltimas dcadas.
Esta influncia d-se por meio de uma demonstrao de que possvel conceitual e logisticamente construir programas de grande alcance e impacto positivo sobre pobreza e desigualdade, melhorando o desempenho de outras polticas como educao e sade, estendendo-se o
alcance da proteo bsica para alm dos regimes contributivos clssicos. Entre estes programas
da experincia latino-americana, esto em posio destacada os programas de transferncia de
renda condicionada a futuras mes, a crianas e a jovens, que coordenam transferncias monetrias com acesso a servios e, em diversos casos, funcionam como um portal de acesso a
outras polticas pblicas. Este, por exemplo, o caso do PBF, que serve como um dos eixos do
Plano Brasil Sem Misria, ou do Progresa/Oportunidades, que o ncora do Sistema Vivir
Mejor, do Mxico. No caso do Brasil, adicionalmente, cabe notar a insero do PBF no seio
do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), um sistema articulado e orgnico de assistncia
social, fundamentado em um conjunto de leis, o que lhe d uma grande fora.
O Brasil tambm exemplifica que a construo de um Sistema de Proteo Social um
processo gradual. No pas, de forma progressiva, desde pelo menos 25 anos, vem ocorrendo um desenvolvimento de um Sistema de Proteo Social amplo e integrado a partir da
Constituio Federal de 1988. Este sistema integrado composto por regimes contributivos
e no contributivos, polticas universais e assistenciais, e coordenado setorialmente, como
o caso do Sistema nico de Sade (SUS) e do Suas. Este sistema mais amplo interage com
polticas pblicas voltadas segurana alimentar, educao e cultura, desenvolvimento rural,
habitao e desenvolvimento urbano, benefcios a servidores pblicos e polticas de mercado
de trabalho, entre outros (Ipea, 2009; Castro, 2012). Trata-se de um sistema que evoluiu ao
longo de dcadas, como bem ilustram as experincias da Previdncia Social, do SUS e do Suas.
449
450
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
por outro, romper a transmisso intergeracional de pobreza, ao assegurar a realizao do direito sade e educao das crianas e jovens membros das famlias beneficirias, o programa
desenvolveu conceitos e tcnicas, mecanismos de gesto, coordenao e avaliao que hoje
so exemplos importantes para a aprendizagem internacional. O programa cobre cerca de 13
milhes de famlias, desenvolveu mecanismos sofisticados de cadastramento, gesto e focalizao, envolve municipalidades e sociedade civil na operao e monitoramento das suas aes
e possui avaliaes positivas quanto a impactos sobre pobreza extrema, desigualdade de renda,
frequncia escolar, nutrio e sade das crianas. Outra dimenso a observar a coordenao
do PBF com servios sociais e a gerao de oportunidades de qualificao profissional e incluso social e produtiva das famlias cobertas, por exemplo sob o Programa Brasil Sem Misria.
O gasto anual do programa corresponde a cerca de 0,5% do PIB , o que bastante reduzido
frente dimenso dos seus impactos favorveis e ao grau de cobertura alcanado.
De acordo com o ponto de vista do Departamento de Proteo Social da OIT, portanto,
a experincia do Brasil e do PBF, em particular, documenta que possvel, em complementao aos sistemas tradicionais de seguridade social com o Brasil inclusive ratificando a
Conveno no 102 da OIT em 2009 , expandir gradativamente polticas no contributivas
que universalizem, de forma coordenada, o acesso a prestaes sociais bsicas, a um custo
comparativamente baixo e com um elevado impacto (UNDP e ILO, 2011; OIT, 2013).
4.1 Desafios pendentes e vises para o futuro
Frente ao exposto, o PBF obviamente tornou-se um flagship das polticas sociais brasileiras,
e sua existncia parece ser um ativo importante para a sociedade brasileira, na medida em
que o programa capaz de articular diversos servios e benefcios de modo rpido e eficiente,
destinando-as populao mais vulnervel. Neste sentido, muito provavelmente, o PBF continuar evoluindo como instrumento de combate pobreza, tal qual demonstrado pelas recentes
mudanas introduzidas por meio do Programa Brasil Carinhoso, que visa eliminar o hiato da
pobreza extrema. De acordo com os objetivos a serem definidos futuramente, outros servios
e polticas importantes podem ser mais fortemente articuladas ao redor e por meio do PBF.
No obstante os importantes progressos registrados, h diversos desafios pendentes. Entre os desafios de natureza mais global, sempre se encontra o de assegurar o financiamento das polticas sociais, em geral, e do PBF, em particular, no longo prazo.
No Brasil, ao contrrio de outros pases em desenvolvimento, j no se trata tanto de criar
a base de financiamento para a ampliao de um sistema restrito de proteo social, dado
o substantivo nvel de tributao domstica e de eficincia arrecadatria alcanado, mas
da contnua revalidao dos respectivos pactos fiscais necessrios, mesmo em um cenrio
de menor expanso econmica. A legitimao do programa requer esforos contnuos e
importante seguir demonstrando sociedade os resultados atingidos com esta poltica de
Estado, bem como documentar a capacidade de dialogar com a sociedade e acompanhar
suas transformaes.
451
Para responder ao desafio de apoiar uma maior insero de membros adultos das famlias
beneficiadas na atividade econmica, certamente, o caminho seguir por aprofundar a articulao com as reas de educao, formao profissional e intermediao de emprego. Diversas
iniciativas se encontram em curso, sobretudo no mbito do Programa Brasil Sem Misria.
H que reconhecer tambm que no necessariamente os perfis de beneficirios do PBF correspondero ao perfil buscado em um mercado de trabalho com alto nvel de emprego, de modo
a que todo esforo adicional de formao requer seu tempo para produzir resultados. Por fim,
o sistema de polticas ativas de mercado de trabalho, no Brasil, tem um foco importante no
pblico do mercado formal e, por isso, mais esforo de coordenao exigiria adaptaes no
apenas do lado do PBF.
Do ponto de vista do desenvolvimento demogrfico, o Brasil passa, nesse momento,
por uma etapa de bnus demogrfico, o que significa que a participao das crianas e
dos jovens no total da populao tende a diminuir, enquanto se vivenciam os anos de maior
participao da populao em idade ativa. Este desenvolvimento demogrfico importante
ao analisar caminhos de longo prazo que poderiam ser percorridos pelo PBF. A menor proporo de crianas permite imaginar a aplicao de princpios de universalidade ao menos em
parte das polticas voltadas a este grupo. Um possvel desdobramento poderia ser aumentar
a articulao entre o PBF e o Salrio-Famlia do Regime Geral de Previdncia Social (bem
como dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos), buscando uma
universalizao das alocaes familiares. Um exemplo de polticas que vo por esse caminho
so as alocaes familiares em diversos pases europeus, j no mais dependentes de tempos de
contribuio prvios. Outro exemplo so os programas adotados pela Argentina e Uruguai de
universalizao do salrio-famlia, onde o Estado assume a garantia de um benefcio a todas
as crianas (Bertranou e Casanova, 2013).
Uma segunda linha de potenciais desdobramentos institucionais pode ocorrer no
sentido de que, a partir da experincia do Programa Bolsa Famlia, desenvolva-se um
programa de assistncia social voltado populao adulta, em idade de trabalhar. Nesta
vertente, as prprias regras do PBF poderiam ser aproveitadas, pois, embora este seja
focado em famlias com filhos, prev a possibilidade de cobertura a famlias sem filhos.
A estas famlias est previsto o pagamento do benefcio bsico (sem suplemento) e pode-se
utilizar a plataforma de acesso a servios sociais, ateno sade, de intermediao de
empregos e capacitao profissional, acesso a microcrdito e economia solidria e outros, provavelmente com um vis ativador e fortalecedor da participao no mercado de
trabalho formal. H uma lacuna, no Welfare State brasileiro neste ponto, na medida em
que o seguro-desemprego e outras polticas ativas de mercado de trabalho focam sobre os
trabalhadores do setor formal. Tratar-se-ia, no sentido do captulo III da Recomendao
no 202 da OIT, de um desdobramento, rumo a um sistema de proteo social mais amplo
e integrado, gerado incrementalmente a partir da experincia com um programa caracterstico do Piso de Proteo Social, o PBF.
452
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
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454
CAPTULO 28
1 INTRODUO
Esses dez anos de experincia de implantao do Programa Bolsa Famlia (PBF) pelos governos Lula e Dilma representam uma rara experincia de xito na nossa histria no que
diz respeito implantao de um programa social. Nesse perodo ele foi ininterruptamente
expandido e aperfeioado, cobrindo todo o territrio nacional, e faltando, para sua plena
cobertura, apenas uma franja pequena da populao miservel (mas que no caso brasileiro
representa ainda grande magnitude), que so os indivduos e as famlias menos acessveis pelo
Estado. Franja esta que est sendo objeto de especial ateno com o Plano Brasil Sem Misria
(PBSM), do incio do mandato da presidenta Dilma.
Sem dvida o programa significa uma verdadeira revoluo na sociedade brasileira, dada
a magnitude de incluso de famlias no circuito econmico, a transferncia de recursos para
os municpios mais pobres do pas, a monetarizao da economia dos locais mais recnditos
do nosso territrio, e a promoo da conscincia de cidadania por parte dos segmentos mais
pobres da populao. Para no se mencionar o fato de ser um programa inovador no Brasil,
por repassar os recursos diretamente para os beneficirios e no para os governos estaduais e
locais, portanto, sem intermediao.
Os dez anos de sua existncia revelam, ainda, a estabilidade de um programa na rea
social com a peculiaridade de no se tratar de um direito inscrito na Constituio brasileira.
Mas que nessa trajetria configurou-se cada vez mais como um quase direito, dada a forma
pela qual os segmentos mais pobres da populao se apropriaram dele.
Todavia, como qualquer poltica ou programa social, so exatamente seus espantosos
xitos numricos, certamente analisados em outros textos que compem esta publicao, que
nos levam a pensar nas lies que deles se pode tirar para que se avance nos bons rumos dessa
experincia. Entende-se aqui como bons rumos o aperfeioamento do programa e a potencialidade que ele representa para o aprimoramento das demais polticas pblicas desse perodo,
sobretudo as que dizem respeito rea social.
(...) uma ajuda ela se acaba; o que necessito de um emprego que garanta minha vida (Cohn, 2012, p. 59).
Essa frase, retirada de uma carta endereada ao ento presidente Lula por uma paraibana
do interior do estado, traduz a relao estreita que se deve promover entre o benefcio do PBF e
programas de qualificao de mo de obra e de promoo de empregos para seus beneficirios.
456
(...) meu marido trabalho na (...) com carteira assinada, adoeceu, tentei aposentar ele, no conseguiu,
ele sofria um problema de corao no perodo [e faleceu pouco depois] (Cohn, 2012, p. 67).
Ao se associar ambas as frases, elas nos remetem a outra dimenso do emprego, isto , o
que ele significa em termos de estabilidade. Mas elas apontam tambm para falhas do sistema
de proteo social brasileiro atual. So inmeros os casos de o INSS ser inacessvel para esses
segmentos da populao, quer no que diz respeito aposentadoria, quer no que diz respeito
penso. As vidas sofridas desses sujeitos, marcadas por instabilidades e inconstncias de todo
tipo, fazem com que busquem no trabalho seguro uma fonte permanente de renda que lhes
permita programar seu futuro e o de seus filhos. No entanto, esta alternativa no mais das vezes
lhes negada na sua experincia diria e cotidiana com o aparato estatal, voltado para sua
(ir)racionalidade prpria, e ainda hoje na grande maioria dos casos, impermevel s demandas
dos seus legtimos usurios. O trabalho, embora essencial disso tm plena conscincia os
beneficirios do PBF , no os liberta da situao de incerteza futura em que vivem.
2 O TRIP PREVIDNCIA SOCIAL, SADE E ASSISTNCIA SOCIAL
E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
De fato, a aposentadoria pelo INSS referida sempre, nas cartas ao presidente Lula, como
aposento, o que remete dimenso de proteo que ela representa do ponto de vista individual e familiar. Esta concepo, no entanto, confrontada no cotidiano desses protagonistas
com outra, marcada pela judicializao dos procedimentos no acesso ao direito previdencirio, para no falar das consequncias dos processos de reforma do nosso sistema previdencirio, dentre eles a que ocorreu no perodo da presidncia de Fernando Henrique Cardoso,
desvinculando a contribuio previdenciria da condio de trabalhador empregado no mercado formal de trabalho. comum a queixa de que sem emprego, depois de dcadas de
contribuio, os trabalhadores no tm acesso aposentadoria porque no podem continuar
contribuindo, j que emprego algo inexistente nos territrios onde vivem. Assim, embora
sempre ameaados pela possibilidade de o PBF ser suspenso ou cortado, representao esta
que tem origem no aprendizado desses sujeitos a partir das experincias pregressas com as
polticas sociais, o PBF acaba por substituir a situao ideal de uma aposentadoria. Veja-se:
(...) tambm a minha situao de pagar o INSS 20 ano e ter qui pagar mais 13 anos cem eu ter condies eu acho que um bis surdo vou para o INSS a historia a mesma e deste poblema cem puder
trabalhar mim entenda [presidente] (Cohn, 2012, p. 63).
Ou ainda:
A nossa sobrevivncia assegurada pela agricultura de subsistncia. Vivemos numa situao difcil,
pois a agricultura na regio seca como a nossa no oferece condies de produo... Meu processo
de aposentadoria est no INSS e h um bom tempo no anda. O INSS orientou que eu entrasse com
um advogado para garantir meu benefcio de aposentadoria (Cohn, 2012, p. 64).
Mas esses territrios dificilmente contam com a presena de advogados do INSS; e mesmo que contassem, como famlias sem renda teriam acesso a eles? Por outro lado, de se questionar a razo pela qual o acesso a um direito necessita ser intermediado por um advogado.
457
458
(...) porque na hora em que falta meus comprimidos da eu posso passa no medico e compra nas
famaas particular (Cohn, 2012, p. 95).
H que se registrar que essa questo da sade tem sido enfrentada: a partir de 2011,
com o programa Sade No Tem Preo, o SUS vem buscando garantir o acesso gratuito a
medicamentos contra hipertenso e diabetes, dois dos traadores fundamentais da Estratgia
Sade da Famlia.
interessante notar que o mesmo fenmeno no ocorre com relao educao. No geral, a relao da importncia do benefcio/educao das crianas feita via poder aliment-las
ou vesti-las e/ou poder comprar material escolar. Isso parece estar indicando que igualmente
a ateno bsica na sade, a rede de ensino pblico est cobrindo significativa parcela dessa
populao e desses territrios.
Eis agora um caso, entre muitos, que associa a importncia do Bolsa Famlia para suas
vidas educao e sade:
(...) os meus trs filhos so doentes, a minha filha mais velha... ela obesa e tem problemas no corao... a minha segunda filha... tem 12 anos e sofreu queimadura... profunda e que quase atingiu o
pulmo e est precisando usar uma roupa para ela poder melhorar. O meu terceiro filho... tem problemas dermatolgicos. Os trs esto estudando apenas com um lpis e um caderno, pois no tenho
condies nem de comprar o material deles (Cohn, 2012, p. 104,105).
Resta agora o terceiro componente desse trip da seguridade social, a assistncia social.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) recente, datando de 2005, e a partir dele
que o PBF passa ento a atuar no nvel local. So os Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS), a unidade bsica do SUAS, que passam a ser a porta de entrada para o conjunto
dos programas que envolvem o PBF. Com isto, o PBF, apesar de contar com uma secretaria
prpria no interior do MDS, transladado para o mbito da assistncia social.
O que significa isso, na prtica de implementao do programa? Significa que ele ganha
maior grau de institucionalidade, j que a assistncia social, agora no mbito da seguridade
social, constitui-se num direito (embora o Bolsa Famlia no o seja), e como tal passa a ser gerido no nvel central. No entanto, aqui ressaltam duas dimenses que acabam por contaminar
o PBF: essa maior institucionalidade ocorre sob a racionalidade de uma rea j constituda
enquanto saber e prtica (o campo da assistncia social), que, no entanto, se confronta com
uma cultura poltica prpria, marcada fortemente pela herana do assistencialismo. O que
nos importa aqui o fato de que o contedo da cidadania que qualquer programa ou poltica
social transmite aos seus beneficirios e usurios realizado fundamentalmente por meio
da prtica de seus profissionais, e, portanto, de suas instituies. Neste ponto especfico, a
diversidade brasileira dos municpios e das culturas polticas locais acaba por representar um
obstculo que vem sendo suplantado gradativamente pela gesto nacional do PBF para que
ele no perca seu trao original de buscar, via transferncia condicionada de renda, a autonomizao dos sujeitos sociais enquanto portadores de direitos. A segunda dimenso que,
para confrontar essa resistncia adoo de uma nova prtica setorial, a rigidez institucional
459
do que prprio da assistncia social tende a acabar por ganhar peso, com isso (paradoxalmente)
possibilitando a introduo de um hiato entre as demandas concretas da populao alvo e a
implementao das polticas e programas, hiato este intermediado pela sobreposio da dimenso tcnica da sua implementao dimenso poltica, isto , cidad.
E a partir desse movimento paradoxal que a dimenso tcnica da gesto do programa
representada pelo Cadastro nico (Cadnico), j em sua stima verso, ganha significado.
No resta dvida de que nesses dez anos ele se refinou tanto do ponto de vista tcnico quanto do ponto de vista de sua capacidade de captar as nuances e diferenciaes da situao de
pobrezas (no plural) do pblico alvo das polticas sociais. Tambm no resta dvida de que
sua utilizao para a delimitao no nvel prtico da populao alvo tanto do PBF quanto da
assistncia social quanto das demais polticas sociais restaura a credibilidade no Estado por
parte da populao, porque introduz critrios universais para a eleio das prioridades das
necessidades sociais, quer do ponto de vista populacional, quer entre as polticas e programas
sociais. No entanto, essa maior confiabilidade nas escolhas pode tambm trazer um maior
distanciamento entre o Estado (nos diversos nveis de governo) e a sociedade. E essa tendncia um forte trao do atual governo, em que a dimenso tcnica vem forando sobrepassar a
dimenso poltica na forma de gesto governamental, incluindo a da rea social. No entanto,
como ser retomado adiante, nem sempre maior grau de objetividade das polticas gera ou
representa maior democratizao das mesmas.
Mas h ainda outro fator que pesa, e muito, no atual perfil do PBF, e que diz respeito
rea mais geral do perfil das polticas de proteo social no pas, nesse perodo mais recente, a partir da segunda metade dos anos 1990: a enorme capilaridade social dessa rede de
proteo social. De fato, desde o Programa (posteriormente Estratgia) da Sade da Famlia,
famlias so cadastradas, via agentes comunitrios de sade, que adentram a esfera privada
da sua vida social. Com o Cadnico, em que pesem todos os cuidados, as famlias so cadastradas, e acompanhadas via assistncia social. Com isto, o Estado passa a ter um domnio
e um controle sobre esses segmentos sociais (lembre-se, em situao de extrema pobreza, ou
pobres), o que sempre representa um perigo em potencial para os cidados defenderem-se do
prprio Estado. Mais que isso, no nvel local abre-se espao para que se produza uma extrema familiaridade do Estado com relao aos seus muncipes, sobretudo nos municpios de
menor porte, maioria em nossa Federao. Assim, o que tem como objetivo garantir o interesse pblico, annimo, na gesto das polticas sociais, pode se transformar num instrumento
apropriado pelos interesses privados e patrimonialistas que ainda esto presentes no interior
do poder pblico no pas.
Mais uma vez a gesto do Bolsa Famlia mostra-se atenta a isso, isto , busca pela
privacidade dos cidados cadastrados, na medida em que a legislao do Cadastro nico, ao
mesmo tempo que facilita o acesso informao para a implementao das polticas pblicas,
torna mais rgido esse acesso por terceiros, dificultando quaisquer outros usos desses dados
para outros fins.
460
3 NO FIO DA NAVALHA
Um livro recentemente publicado, e que traz anlise de pesquisa com mulheres beneficirias
do PBF, explora o cotidiano dessas mulheres privilegiando a perspectiva de Georg Simmel
sobre a conexo entre renda monetria e autonomia individual (Rego e Pinzani, 2013).
Anlise instigante, que aborda vrias dimenses da autonomia, aquelas relativas ao trabalho,
famlia, capacidade de reagir em situaes de violncia, entre muitas outras, e que tem
por substrato o fato de o acesso ao dinheiro promover a autonomia dos sujeitos, no caso das
mulheres, seja em termos territoriais, familiares ou mesmo da participao no convvio social.
No entanto, o que se deve chamar a ateno aqui para o fato de o dinheiro proveniente do
benefcio promover a autonomia dos indivduos da perspectiva do acesso a bens enquanto de
consumo individual e/ou via mercado de bens de consumo que so coletivos (sade e educao, por exemplo). Por outro lado, aponta tambm como a autonomia que o benefcio do
Bolsa Famlia promove, uma vez destinado s mulheres, faz com que elas possam se libertar
de condies familiares de opresso e violncia. Prato cheio para as foras conservadoras de
planto poderem acusar o programa de estar promovendo rupturas nas relaes familiares.
Assim como j foi acusado de estar promovendo a proliferao dos pobres pelo incentivo que
representaria para a famlia ter mais filhos, dado o benefcio varivel. Tambm, j foi acusado
de estar promovendo a preguia, ou o no trabalho, acusaes j desmentidas acima.
Dessa forma, o PBF continua, aps estes dez anos de xito, a ter que enfrentar preconceitos advindos de uma cultura conservadora predominante em nossa sociedade, pois prevalece
a crena de que nada pode ser dado de graa. Desse ponto de vista, as condicionalidades
de sade e educao ganham especial importncia, bem como as aes socioassistenciais.
A questo que enquanto na sade e educao as condicionalidades so facilmente absorvidas,
at porque fazem todo o sentido na experincia cotidiana desses sujeitos, as aes socioassistenciais (que no so condicionalidades do programa, mas que muitas vezes funcionam como
tal no nvel local) esbarram com vrias dificuldades, desde fazerem ou no sentido para quem
a elas se submete, at colidirem com possibilidades de atividades que representam fontes de
renda como trabalho de diarista, por exemplo, sobretudo nos grandes centros urbanos e
que acabam por se chocar com a agenda programada pelos CRAS.
Mas tambm h outro fator, que pode vir a significar, se bem explorado, uma espcie de
alavanca para a condio de cidadania que no do ponto de vista exclusivamente da possibilidade de insero social via consumo: o fato de, tal como j revelavam as cartas ao presidente
Lula, esses sujeitos reconhecerem que sua situao no individual, mas diz respeito ao coletivo no qual vivem, ou sobrevivem, e que outros se encontram na mesma situao que eles.
Verifica-se nisso o embrio de formas de solidariedade social j existentes, e que devem ser
fortalecidas e encorajadas via ao do Estado.
E aqui ganham relevncia os esforos de incentivo e aprimoramento como condicionalidade para os governos locais para que tenham acesso ao PBF da instaurao de instncias de controle pblico, o que significa falar da participao social nos conselhos locais.
461
462
enquanto tais. Mas esta tambm j aprendeu a prtica poltica que prevalece nos territrios
onde vive, e seus integrantes sabem que se forem muito exigentes ou contestadores, sero
castigados pelos agentes estatais.
Da mesma forma que a tcnica no pode ser excluda da poltica, ao contrrio, deve ser
um instrumento para que as aes de governo possam atingir suas metas e seus objetivos e
nesse sentido a experincia do Cadnico exemplar , ela no pode ser absoluta. Igualmente,
no se pode esperar que o controle pblico, via participao da sociedade nos espaos institucionais de gesto, como os conselhos, enfrente solitariamente esse desafio. A sociedade
tambm tem suas hierarquias, seus vcios, sua concentrao de poder.
Ao que tudo indica o PBF, como de resto todas as polticas sociais que fazem parte
do nosso sistema de proteo social, ainda sofre da sndrome da queda de brao entre duas
foras antagnicas presentes em nossa sociedade e no cenrio poltico mais amplo: aquela
que defende o Estado mnimo, e, portanto, a focalizao das polticas sociais, neste caso
ganhando protagonismo a dimenso tcnica que bem focalize os programas, pois todo o
resto seria desperdcio. E aquela que defende a matriz da seguridade social, com polticas
universais e calcadas nos direitos sociais. Esse movimento entre as duas concepes no
interior da sociedade e do Estado continua sendo pendular, ousando levantar-se a hiptese aqui de que na atual conjuntura infelizmente o que vem ganhando fora a primeira
dessas matrizes.
H, portanto, que se frisar e insistir que o refinamento e o aperfeioamento do PBF nesses dez anos foram de enorme importncia e significado. Mas que a dimenso propriamente
poltica que lhe deu origem, e que significa a nfase na dimenso da cidadania e da autonomizao desses indivduos e famlias, foi gradativamente sendo perdida, como de resto se verifica
em todas as demais polticas sociais. H sim que se defender a repolitizao do PBF, antes que
ele se configure numa grande, gigantesca, folha de pagamento, cada vez rodada de modo mais
sofisticado, mas que perde a dimenso de uma construo social, e assim se esvazia.
Vrios estudiosos clssicos dos Estados de bem-estar social apontam para o fato de que
a garantia de sua estabilidade e sustentabilidade reside na forma pela qual a sociedade se
apropria dele, reconhecendo neles algo que diz respeito aos seus direitos bsicos de cidadania.
Assim, no resta dvida de que a forma de funcionamento do PBF garante alto grau de
accountability no que diz respeito aos seus critrios de funcionamento. impressionante
como nas cartas ao presidente Lula os remetentes, que no participam de setores organizados
da sociedade, conhecem os critrios de seleo para o benefcio, os documentos que devem ser
apresentados e as condicionalidades; e, sobretudo, como eles questionam o descumprimento
dessas regras por parte do poder local, rechaando toda forma de arbitrariedade por parte do
poder pblico. Mas impressiona tambm como o PBF promove, igualmente, o empowerment
por parte desses sujeitos sociais, que de objetos do programa transformam-se em sujeitos que
reivindicam seus direitos. E, o que mais significativo, conhecem os caminhos que tm que
ser percorridos para consegui-los.
463
No entanto, ao mesmo tempo em que o PBF promove a autoestima dos beneficirios, j que
so reconhecidos socialmente porque agora participam do mercado, esse processo ocorre num
complexo jogo entre o atraso e o novo: as velhas prticas coronelistas e patrimonialistas do Estado
tendem a ser reproduzidas por eles, dada sua experincia local de como a poltica atua. Assim, no
pouco frequente que o termo ajuda, solicitada ao presidente Lula, venha acompanhado do
termo direito. Como tambm regra que lanar mo da interveno do presidente por meio
de uma carta solicitando sua intermediao o ltimo passo que do, depois de encontrarem
todas as portas de acesso aos seus direitos fechadas. Lanam inclusive mo das ouvidorias locais
(sempre sem sucesso), bem como das tentativas de falar com as autoridades locais, igualmente
sem sucesso, depois de j terem feito um priplo por todas as instituies relativas ao PBF.
Finalmente, ressalta nessas experincias a necessidade de se reforar com urgncia outra
dimenso, a do ownership (King, 1988), vale dizer, a da criao de dinmicas pelas quais esses
segmentos sociais se apropriem efetivamente do programa, tornando mais difceis mudanas
radicais nos seus rumos e, no limite, sua extino.
Essas trs dimenses, se articuladas adequadamente, faro com que o PBF siga perseguindo as diretrizes que lhe inspiraram, e que enfatizavam a construo da cidadania.
Construir a cidadania, no entanto, significa no s reforar o trao das polticas sociais
que respondam aos direitos dos cidados, mas tambm estreitar os espaos institucionais e
temporais entre a insero dos excludos (miserveis e pobres) via consumo e via produo,
no sentido amplo de acesso sustentado a fontes de renda. Para tanto, as polticas intersetoriais
e orquestradas pelo Estado (nos vrios nveis de governo) tornam-se imprescindveis. E para
que sejam orquestradas de forma coerente volta-se a frisar que se faz necessrio um projeto
de desenvolvimento para a sociedade, que no se resuma renda, transferida via benefcios
previdencirios e benefcios no contributivos.
poca em que se escreve este texto vivem-se experincias de manifestaes de rua, com
maior ou menor grau de mobilizao, mas que apontam para uma diversidade de demandas
e de sujeitos sociais que no encontram mecanismos de representao de seus interesses. Esta
mobilizao, que deixa atnitos estudiosos da rea social (para no dizer os governos), carece
de mecanismos que transformem suas demandas em questes sociais, para que possam ser
contempladas por aes pblicas estatais no fragmentadas, que assim estariam respondendo
de forma segmentada e pontual a essas demandas. O grande perigo que o fracionamento
da sociedade em demandas especficas reforce a individualizao e a sua fragmentao social,
levando a uma resposta segmentada do Estado.
Nesse contexto o PBF, ao ter que arcar com o xito que conquistou nesses dez anos,
tem como desafio voltar a ocupar proeminncia na agenda pblica do debate sobre a questo
social no pas. No basta que nesse perodo o programa tenha inquestionavelmente ocupado
lugar importante no interior do governo, haja vista a ampliao do oramento, os aperfeioamentos que foram sendo implementados, como a flexibilizao no aumento das quotas, entre
outros. A grande questo que essa prioridade e essa importncia para o governo atual no
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465
REFERNCIAS
COHN, A. Cartas ao presidente Lula: Bolsa Famlia e direitos sociais. Rio de Janeiro: Azougue, 2012.
KARAM, R. A questo regional na era Lula uma anlise das ideias, atores e interesses. Rio
de Janeiro: Azougue, 2013.
KING, D. As estruturas do welfare state. Novos estudos CEBRAP, So Paulo, v. 22, p. 5376, 1988.
REGO, W. L.; PINZANI, A. Vozes do Bolsa Famlia: autonomia, dinheiro e cidadania. So
Paulo: Editora UNESP, 2013.
SOARES, S.; STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. Ipea/MP, out. 2009. (Textos para Discusso, n. 1.242).
466
CAPTULO 29
1 INTRODUO
Pensar os caminhos que o Programa Bolsa Famlia (PBF) dever trilhar no futuro no exerccio
trivial. Qualquer escolha estar privilegiando um determinado cenrio de demandas, possibilidades e circunstncias. E cada um desses termos demandas, possibilidades, circunstncias
fortemente disputado pelas diferentes comunidades epistmicas e normativas em poltica social.
Em busca do futuro, meu ponto de partida recuperar a histria do programa, a fim
de reencontrar o gesto fundador. Desde a sua origem, certas caractersticas o singularizam.
Destaco duas delas. Em primeiro lugar, trata-se de uma garantia de renda institucionalizada e
de amplo escopo para os pobres, introduzida em um pas no desenvolvido e muito desigual.
Os desafios que o confrontam, o subdesenvolvimento e as desigualdades intensas e duradouras, indicam fortes restries de natureza econmica e poltica, ao lado de inadiveis urgncias. Em segundo lugar, se a circunstncia inusitada e at mesmo improvvel, a resposta no
fez recurso ao paradigma de poltica social mo: em um gesto significativo, o PBF declinou importar princpios pauperistas clssicos que supem que a pobreza culpa dos pobres.
A aposta foi outra: na possibilidade de redistribuio e no compromisso com oportunidades.1
Penso que essas caractersticas o diferenciam de polticas sociais residuais, neoliberais e afins, e
o alinham com a tradio crtica ao pauperismo que desemboca no Relatrio Beveridge e que
entre ns vai desaguar nos direitos sociais da Constituio Federal de 1988.
Ao longo dos dez anos de sua existncia, o PBF seguiu uma lgica de crescimento
aditiva: mais pessoas, maiores benefcios, novas categorias, novas iniciativas.2 O futuro prximo
est a sugerir mais do mesmo: o cumprimento da vocao expansionista do programa, de
modo a cobrir a populao necessitada. Na verdade, gostaria de pensar esse futuro em duas
temporalidades distintas: a primeira, de atualizao de potencialidades inscritas no programa
(seo 2); a segunda, desde uma perspectiva sistmica e uma lgica integrativa, em que
o programa se emaranha na tessitura mais ampla do Estado do bem-estar social brasileiro
(sees 3 e 4). possvel e mesmo desejvel que, desta ltima perspectiva, o programa, aps um
perodo de expanso, tenda a perder a importncia que atualmente tem.
* Agradeo a Jaques Kerstenetzky pelos comentrios precisos.
1. Essa mesma aposta estava subjacente ao precedente Programa Bolsa Escola.
2. Destacam-se a introduo de benefcios para jovens de 16 e 17 anos em 2007, o aumento do limite de trs para cinco crianas por famlia em
2011, a introduo do benefcio do Programa Brasil Carinhoso em 2012 e a suplementao de recursos para os municpios relacionados a servios
para beneficirios, notadamente, vagas adicionais em creches, a partir de 2012. Ver Osorio e Souza (2012).
Um contraste natural com o programa americano TANF (Temporary Assistance for Needy
Families), que transfere renda aos pobres por at cinco anos sob a condio de que encontrem um
trabalho. No h requerimento de trabalho no PBF, o que significa que o programa no endossa
a tese de que as pessoas pobres so preguiosas e por isso que so pobres, mas que o mercado de
trabalho que inerte. No h limite temporal para os beneficirios participarem do programa,
o que sugere a crena em uma deficiente estrutura de oportunidades socioeconmicas. De fato, a
evidncia conhecida quanto participao econmica de beneficirios (Oliveira e Soares, 2012)
no apenas no valida a hiptese da preguia e do risco moral como joga luz sobre as caractersticas estruturais de um mercado de trabalho que ressuscita, em pleno sculo XXI, a figura dos
working poor da Inglaterra da Revoluo Industrial: sujeitos insuficientemente escolarizados, com
vnculos precrios de trabalho, recebendo baixos salrios. Em contrapartida, o TANF americano
fez crescer a quantidade de trabalhadores pobres, sem reduzir as taxas de pobreza.
Porm, mesmo se considerarmos os programas de renda com caractersticas similares
na Amrica Latina, os chamados CCTs (conditional cash transfers), o PBF se destaca como
membro do seleto grupo dos que se afastam dos supostos pauperistas clssicos, seja por no
incluir um requerimento de trabalho ou por no fixar um limite temporal para a participao
e de um modo geral ter caractersticas menos restritivas, ou ainda pela simples cobertura populacional (Bastagli, 2009).
Outro contraste interessante com os programas de renda garantida que se acomodam
sob o guarda-chuva das outras polticas sociais em Estados do bem-estar universais. Estas
no so as polticas sociais mainstream. Ao contrrio, as outras polticas sociais so um varejo de programas de renda categoriais com teste de meios, para grupos especficos vulnerveis,
e se distinguem das polticas sociais regulares, que do apoio a uma ampla gama de riscos
sociais, relacionados formao de famlias, participao no mercado de trabalho e contingncias previsveis da vida, como o envelhecimento, o adoecimento e a perda de capacidades
(OECD, 2012). As primeiras (as outras polticas sociais), em geral, absorvem uma diminuta frao do oramento social e do produto interno bruto (PIB) desses pases (em torno de
0,3%), flutuando em resposta a crises ou mudanas bruscas.3
A comparao entre as duas categorias elucida certas funes exercidas por polticas de
transferncia de renda, bens e servios que tm sido menos notadas no debate pblico nacional. Polticas de apoio formao e manuteno de famlias, participao no mercado de
trabalho e aos percalos da vida respondem ao que os economistas chamam de externalidades
(simplificadamente, consequncias sociais de aes privadas) e, desse modo, se organizam
dentro de uma chave de compreenso mais preventiva que protetora. Estimulam externalidades positivas e previnem ou compensam as negativas.
Por exemplo, a formao de famlias algo socialmente muito valioso, mas envolve
custos individuais elevados; transferncias de renda e servios para as famlias viabilizam
sua formao e desenvolvimento. Do mesmo modo, h riscos envolvidos na socialmente
3. Em resposta crise atual nos pases desenvolvidos, essas esto entre as polticas que mais cresceram (OECD, 2012).
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desenho do programa: sua forte demarcao como uma poltica para os pobres, deles esperando contrapartidas (o indicador de sucesso sendo a boa focalizao e a obedincia s condies,
mais do que a efetividade, para cuja medio no se havia criado nenhum indicador) e, em
particular, sua associao com um paradigma de poltica social de alvio pobreza em detrimento de um paradigma desenvolvimentista, no qual encontram abrigo quer a segurana
econmica, quer o acesso a oportunidades.
Com relao perspectiva de desenvolvimento, minha preocupao central no artigo era
com os frgeis elos que haviam sido ento estabelecidos entre o PBF e a proviso de servios
sociais promotores de capacitaes, cujo acesso, alis, era precondio para o recebimento das
transferncias monetrias. Com ou sem o servio, com qualquer nvel de qualidade, o nus
recaa inteiramente sobre o beneficirio, fosse porque corria o risco de perder o benefcio caso
no acessasse um servio existente, fosse porque na ausncia do servio ou a sua execuo em
m qualidade, ele pouco ou nada ganharia em termos de bem-estar e capacitaes.
O PBF tem passado por mudanas expansionistas nos ltimos anos. Gostaria de avali-las face s consideraes acima. Nesta seo, tratarei do primeiro conjunto de questes,
relativas aos objetivos de reduo da pobreza/redistribuio. Na prxima seo, retomarei o
problema da articulao com os servios sociais.
De fato, principalmente a partir de 2009, o programa se expandiu em novas direes,
reagindo a crticas relacionadas cobertura insuficiente. Incluiu mais crianas, acrescentou o
mecanismo de busca ativa para responder s necessidades dos mais necessitados, justamente
os mais difceis de alcanar, adicionou o princpio de renda permanente para sanar o problema da volatilidade de renda da populao beneficiada, com a transferncia de benefcios por
mais dois anos sendo garantida queles que por melhora de renda sassem do programa, e
facilitou a readmisso dos que se desligaram voluntariamente (Osorio e Souza, 2012).
Em relao a crticas quanto magreza dos benefcios monetrios, que ademais estiveram congelados at o ano de 2007, a resposta foi a introduo de ajustes ao valor nominal.
E ainda, de modo mais relevante, o programa Brasil Carinhoso, que lanado em 2011, no
mbito da iniciativa Brasil Sem Misria (BSM), passa a complementar a renda dos extremamente pobres de modo a eliminar a pobreza extrema, definida como a renda inferior a
um dlar e 25 centavos por dia. Pela primeira vez o programa estabeleceu objetivos claros,
mensurveis e cobrveis, abandonando a retrica vaga e pouco persuasiva do alvio pobreza.
Finalmente, houve mudanas tambm no que concerne s portas de sada, no sentido
abonvel do termo, isto , no como retirada forada, mas como oferta de opes e ampliao de liberdades reais dos beneficirios. Entre as iniciativas notveis esto os programas de
mercado de trabalho ativo, o acesso a escolas em tempo integral, creches e pr-escola para
os filhos dos beneficirios, e o acesso prioritrio a programas de sade, como o Programa
Sade da Famlia. Estas aes em alguma medida foram estimuladas por crticas levantadas
s condicionalidades, especialmente quando se referiam ao caso em que os servios eram
simplesmente inexistentes. O acesso aos demais servios pblicos e segurana alimentar
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tambm foram incrementados. E, para viabilizar essas iniciativas, conexes entre as esferas
governamentais foram criadas, lubrificadas e abastecidas com recursos adicionais.
Ao fim e ao cabo, o oramento aumentou em termos nominais e reais, e tambm como
poro da riqueza do pas (o maior salto foi entre 2011 e 2012, quando se implementou o
BSM): o programa hoje maior e mais prioritrio do que foi no passado, consumindo mais
do que o dobro em termos de proporo da riqueza nacional em relao ao consumido em
2004: 0,52% em 2013 (contra 0,25% em 2004).
Minha reao a essas boas notcias de otimismo prudente. Ancoro o meu julgamento
na gentica antipauperista do PBF: o PBF tem um grande potencial, se move nesse gesto refundador na direo de realiz-lo, mas ainda precisa avanar sem ambiguidades para cumprir
sua vocao.
Refletidamente, a nica justificativa pblica razovel para a construo de um cadastro de
pobres eliminar a pobreza, se no como realidade factual imediata, ao menos como desiderato que se traduz em metas, estratgias e iniciativas. No ocorre a ningum, em s conscincia,
produzir um cadastro da classe mdia ou dos mais ricos; a tentativa imprudente geraria comoo pela forte carga de intromisso pblica na privacidade e liberdade de indivduos especialmente ciosos delas e no persuadidos da existncia de motivos de fora maior. No caso da
populao pobre, um grupo da populao ao qual se d tratamento especial quando se produz
um registro administrativo, a violao de privacidades e liberdades (mesmo que no compensada plenamente, pois a moeda com que se a paga de outra natureza) pode ser de algum modo
justificada por ser esse um passo necessrio para a eliminao da prpria condio (a pobreza)
que levou necessidade de um cadastro um conjunto de informaes geis disposio do
poder pblico para que empreenda a eliminao do problema. Da mesma forma, a definio
de critrios de elegibilidade a benefcios encontra justificativa no desiderato implcito de atender todos aqueles que neles se encaixam. Esses parmetros preliminarmente definem as responsabilidades do programa, seu compromisso potencial em termos de cobertura da populao.
Analisando as mudanas recentes, pode-se observar que estas ainda no se traduziram
em cobertura universal das pessoas elegveis, nos termos do desenho do programa.
Ironicamente, graas aos estudos que usam a metodologia de linha de base, que separam,
pois, os grupos estudados em dois, o grupo dos que recebem o benefcio e o grupo de controle,
sabe-se que ainda existe um nmero considervel de pobres elegveis no cobertos (a populao de
controle).6 preciso lembrar ainda que o mesmo motivo que levou o Bolsa Famlia a incluir
famlias extremamente pobres e sem filhos entre os seus beneficirios, e agora a se comprometer a eliminar sua pobreza extrema, interroga o programa quanto excluso dos pobres sem
filhos situados na faixa de renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00. No resta dvida de que se trata
de pessoas com privaes severas e tanto melhor, como por vezes se alega, se tratar-se de um
pequeno nmero de famlias, pois mais fcil ser inclu-las rapidamente.
6. Penso que j se sabe o suficiente sobre o bvio, isto , que mais bem-estar traz mais bem-estar. A manuteno de uma populao de controle
algo, no mnimo, eticamente questionvel.
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Mas a vocao expansionista do programa levanta interrogaes tambm quanto aos prprios critrios de elegibilidade e definio de benefcios, isto , quanto aos princpios implcitos
na demarcao do fenmeno da pobreza. Coerentemente com a orientao original no residualista do programa, mudanas se fazem necessrias na definio da linha de pobreza e no
valor dos benefcios. A relevncia da tradio crtica abordagem pauperista que desemboca
no Relatrio Beveridge e nas polticas sociais modernas est em parte em identificar a pobreza,
de preferncia em uma perspectiva multidimensional, tendo por referncia necessidades (e no
mritos) e propugnar nveis de benefcios que complementem renda, a fim de permitir o alcance
de um patamar minimamente adequado de bem-estar. Uma linha de pobreza muito baixa pode
encontrar justificativa em oramentos limitados, como alguns podem retorquir, mas tambm
pode estimular os que se sentem alinhados a essa tradio a buscar ancor-la em algum critrio
de necessidades (bsicas ou sociais, neste caso lastreando-a em uma frao da renda mediana),
animados pelo efetivo crescimento contnuo do (baixo) oramento do programa e pelo expressivo efeito multiplicador de renda das transferncias, agora finalmente conhecido graas importante pesquisa de Castro et al. (2011). O atendimento das necessidades bsicas o comeo
de uma estrada que leva a maior participao econmica e social: justo com aqueles que foram
privados do acesso a oportunidades no passado, economicamente estimulante, pela incluso
no consumo e as oportunidades de desenvolvimento local que propicia, e socialmente integrador. O mesmo vale para o nvel dos benefcios: sempre haver os que temem o risco moral
(o oportunismo dos pobres), mas outros advogaro que, por razes de justia e/ou puro clculo
econmico, responsabilidade pblica a garantia de uma renda mnima e apostaro na capacidade de atrao das oportunidades econmicas, se elas de fato forem atraentes.
Em adio, apesar das alteraes recentes em benefcios e da incluso da meta de fim da
misria, e, portanto, da nfase em efetividade, ainda subsistem problemas importantes: a
despeito dos ajustes nominais,7 o valor real do benefcio bsico vem caindo desde o incio do
programa (mas, o valor real do benefcio para as crianas pequenas aumentou com o Brasil
Carinhoso, o que indica uma recalibragem Osorio e Souza, 2012). A boa nova sobre o alvo
de eliminao da misria deve ser saudada com prudncia, pois a linha de pobreza de R$ 70,00
muito baixa, o que exclui um grupo de pessoas em situao um pouco melhor, mas ainda desprovido de recursos para comprar alimentos em quantidade e qualidade adequada (Renda...,
2013). A recalibragem entre os pobres e a linha de pobreza injustificavelmente baixa contrariam os princpios antipauperistas constitutivos do PBF. Sobretudo, o programa deve evitar o
falso dilema entre cobertura e adequao dos benefcios: importante mover-se na direo dos
dois objetivos. A expanso contnua do oramento tem demonstrado que falso o raciocnio
que o toma como fixo. O temor excessivo pode se revelar uma profecia que se autocumpre,
pois se nem mesmo os que administram o programa acreditarem que haver mais recursos,
quem mais acreditar? Toda a imaginao deveria voltar-se para conceber caminhos e estratgias que levaro a esses pontos de chegada: cobertura universal e adequada. Uma simulao
calcula os recursos necessrios para tal feito em 1,5% do PIB (Monores, 2012).
7. Em 2007, 2008, 2009 e 2011.
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Meus dois comentrios de tipo prudencial so os seguintes. Sigo no convencida da justeza das condicionalidades. Parece-me cristalino que os servios sociais universais devam estar
disponveis para a populao pobre de beneficirios, em quantidade e qualidade apropriadas.
Mas no me parece evidente a necessidade de obter do beneficirio, por meio da transferncia
monetria, a garantia do seu uso. O pressuposto de que de outra forma o beneficirio poderia
no usar o servio no convincente. Alguns estudos mostram que, de fato, o beneficirio usa
mais o servio do que o no beneficirio comparvel. Isso levou a maior frequncia escola
e queda da mortalidade infantil (MDS, 2013; Rosella et al., 2013). Mas essa evidncia no
se constitui em argumento suficiente para defender a necessidade de condicionalidades.
No est claro que foi a condicionalidade que causou esse efeito, no caso da frequncia
escola, ou de que apenas a condicionalidade levaria as pessoas a portar os filhos aos postos de
sade. Os estudos no demonstram isso. Acredito que a esmagadora maioria das pessoas seria
atingvel por informao e disponibilidade/acessibilidade/atratividade dos servios, e o grupo
que no desse modo atingido dificilmente o ser meramente pelo incentivo monetrio. Penso, pois, que o bom resultado traduzido no maior acesso a servios se deva mais informao
do que ameaa e talvez, no caso da frequncia escolar, ainda mais mera reduo do custo
de oportunidade da escola: o complemento de renda permite s famlias abrir mo do trabalho mais extenso das crianas (embora no a abrir mo de todo o trabalho, enquanto as escolas forem em tempo parcial e o complemento for muito baixo).8 Em suma, bem provvel
que mais informao e servios mais atrativos, atrelados a um servio especfico de assistncia
social para grupos vulnerveis (pais viciados, alcolicos, abusivos etc.) e benefcios que de fato
retirem as famlias da condio de privao, dariam conta do recado, e de uma forma que no
rebaixasse os beneficirios a meros reagentes a incentivos (ignorando sua condio de agentes morais). Ademais, no percebo qual seria o ganho social do cancelamento de benefcios
(mesmo que apenas depois de vrias advertncias e suspenses) que complementam a renda
de pessoas em privao severa vamos abandon-las sua irracionalidade? Tampouco consigo
enxergar qualquer efeito benfico de tal penalizao sobre o bem-estar e a chance de vida das
crianas dessas famlias. possvel que as condicionalidades venham a saciar uma suposta
exigncia de contrapartidas por parte da opinio pblica. Mas penso que responsabilidade
do programa publicizar seu diagnstico no pauperista das causas da pobreza e do alcance da
poltica social ao invs de, ainda que inadvertidamente, chancelar normas sociais eivadas de
preconceito e desinformao.
O segundo comentrio na verdade o grande desafio que a estratgia prioritarista, que
defendi no artigo de 2009, dever enfrentar: como evitar que o prioritarismo (prioridade aos
mais pobres na proviso de servios, em bases territoriais) acabe por rescindir na prtica os
direitos sociais universais que os brasileiros incorporaram em sua Constitutio e que tm
8. Segundo a PNAD de 2006 (a mais recente a conter um suplemento especial sobre o Bolsa Famlia), mais de 15,0% das crianas entre 10 e 15
anos de famlias beneficirias estavam trabalhando na semana de referncia, indicando que a transferncia no estava funcionando como substituto
da renda do trabalho dessas crianas (Brito e Kerstenetzky, 2010). Notar que, nesse trabalho, as autoras utilizam o SM como linha de pobreza no
por preferncia pessoal, mas porque apenas com esse corte foi possvel obter uma populao de beneficirios equivalente a mais de 90,0% do total
utilizando-se a linha de R$ 120,00 de 2006, estariam includos menos de 50,0% dos beneficirios efetivos do PBF.
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reafirmado nos recentes protestos de rua pas afora? Ou seja, como fazer com que o prioritarismo no colida com o universalismo nos servios sociais? Este um delicado equilbrio.
Aqui talvez seja necessrio explicitar o carter controverso, no meramente tcnico ou
burocrtico, da deciso envolvida. Implementar servios universais, mesmo que gradualmente, ou focaliz-los nos pobres uma escolha poltica, apoiada em horizontes normativos
distintos e prenhe de consequncias, intencionais ou no, porm bem conhecidas. Quanto
mais se esclaream as opes distintas e suas consequncias conhecidas, mais bem informadas
tendem a ser as decises.
preciso lembrar, antes de qualquer coisa, que em poltica social, uma vez que se tenha
trilhado um caminho por muito tempo, a mudana radical de trajetria se torna difcil. Isso
ocorre por razes de economia poltica: interesses so criados, normas so difundidas, inrcia
institucional disparada. Este um fato bem documentado na literatura do estado do bem
-estar. Ademais, diferentes perspectivas normativas que podem ser adotadas j esto, na prtica, disputando coraes e mentes.9 Segundo uma delas, por exemplo, focalizar servios sociais
nos pobres o que a justia social demanda. Em uma perspectiva contrastante, que concede
lugar privilegiado para as desigualdades sociais, os servios universais de qualidade so a nica
garantia de que oportunidades sejam equitativas e efetivamente transformadoras das chances
de vida das pessoas pobres. Pelo que se conhece da experincia de outros pases, a focalizao
dos servios nos pobres no abala desigualdades profundas e duradouras. Polticas sociais de
estilo americano (e britnico, se excluirmos os servios de sade) acabam optando por servios pblicos focalizados nos pobres, seja por autosseleo ou mero desenho, enquanto entregam relativamente altos ndices de desigualdade. Por outro lado, justamente nos Estados de
bem-estar universalistas que as polticas sociais so mais efetivas em reduzir desigualdades, e
a via dos servios sociais universais a mais proeminente (Esping-Andersen e Myles, 2009).
Outro perigo que o prioritarismo precisa evitar o afastamento da assim chamada nova
classe mdia abusivamente chamada, a meu juzo, pois seus padres de vida e condies socioeconmicas no o aproximam da classe mdia como a conhecemos (Kerstenetzky e Ucha,
2013) ,10 isto , o amplo estrato da populao que saiu da pobreza e adentrou o mundo do
consumo. Enquanto a focalizao de servios nos pobres significa que aqueles que estiveram
subprovidos agora tero acesso, os que apenas conseguiram se livrar da pobreza de renda faro todo o possvel para comprar servios privados que supem ser de melhor qualidade ou
menos incertos. Na realidade, esse segmento j est fazendo precisamente isto.11
Essa opo, alm de ser uma soluo precria para as questes de bem-estar desse grupo
social, uma vez que os servios ao alcance de seus recursos financeiros so de qualidade duvidosa, drenar energias polticas imprescindveis para converter servios nominalmente universais em de fato universais e de qualidade. Ademais, os protestos recentes, que mobilizaram
9. Para uma discusso das diferentes opes normativas, ver, por exemplo, Kerstenetzky (2006).
10. Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008/2009.
11. Conforme Kerstenetzky e Ucha (2013), 28,7% dos chefes de domiclio da nova classe mdia possuam planos de sade em 2009, contra
20,8% em 2003 (este ltimo dado foi calculado pelas autoras, mas ainda no publicado).
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pessoas que no usam regularmente os servios pblicos, ensinam lies preciosas, entre elas
que uma agenda progressista precisa da adeso da classe mdia como fora poltica propulsora, e que a classe mdia no cegamente autocentrada. Mas tambm revelaram que a pobreza
ainda algo relativamente invisvel: no houve reivindicaes por um Bolsa Famlia mais
universal e mais adequado. Contudo, a questo parece ser mais cognitiva do que ideolgica:12
quanto mais segmentada a sociedade, mais invisveis se tornam as diferentes situaes, especialmente daqueles que tm maior dificuldade para vocalizar suas demandas.
Em sntese, servios de qualidade para as crianas do PBF so centrais para o programa cumprir sua promessa desenvolvimentista, como argumentei em Kerstenetzky (2009):
na ausncia de boas creches, pr-escolas e escolas, as crianas crescero como mais um
grupo elegvel ao Bolsa Famlia, como a evidncia indica j estar em alguma medida acontecendo, dez anos aps a criao do programa (Bolsa..., 2013). Infelizmente, perdemos
um tempo precioso. Servios de qualidade so cruciais para a reduo da pobreza e da desigualdade, como um conjunto expressivo de estudos tem demonstrado ser a experincia
de pases desenvolvidos. Mas, servios de qualidade necessitam de financiamento pesado
e controle social extensivo, e as classes mdias pelo mundo afora tm sido um importante aliado na garantia de um financiamento pblico slido e no controle da qualidade.
Justamente onde elas foram direta ou indiretamente excludas dos servios pblicos, eles
se converteram em servios de segunda linha e contriburam mais para a segregao de
oportunidades que para a integrao social. Assim sendo, no h como no concluir que
a pobreza est mais imbricada com a desigualdade social do que nossas polticas correntes
tm reconhecido. E aqui eu me refiro lentido com que avana a efetiva universalizao
de servios pblicos sociais de qualidade.
4 LGICA INTEGRATIVA (II)
Em um cenrio de longo prazo, qual seria o lugar do Bolsa Famlia? Vejo um lugar modesto,
dentro de um pas desenvolvido com slidas instituies de bem-estar social. Seria necessrio
renome-lo, j que outras polticas estariam voltadas para as famlias dentro de uma chave
preventiva e universalista (no exclusiva para a populao pobre). Um programa assistencial
de renda para os pobres se voltaria para a diminuta parcela da populao que no logrou
defender-se adequadamente de privaes importantes com o apoio das polticas convencionais do Estado do bem-estar social. O Bolsa Famlia, devidamente renomeado, integraria o
conjunto de intervenes pblicas sob o abrigo da designao outras polticas sociais.
Nesse novo cenrio, a ateno se voltaria para o desenho de polticas sociais de preveno/proteo que despontam como efetivas para interagir com dinmicas socioeconmicas
provocadas, entre outros fatores, por mudanas tecnolgicas, globalizao e novos cenrios
demogrficos e de constituio das famlias.
12. De fato, quando explicitamente provocada, a populao reconhece que o PBF no consegue tirar as pessoas da pobreza. (Lavinas et al., 2012).
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A despeito de orculos sombrios, o Estado do bem-estar se consolidou no mundo contemporneo como complemento indispensvel ao bom funcionamento e legitimao das
economias de mercado, mas ao mesmo tempo como possibilidade de transformao social
na direo de uma repartio mais equitativa da riqueza dos pases (Kerstenetzky, 2012a),
dependendo de sua configurao institucional (Kerstenetzky, 2012b ). Em mais de cem anos
de histria, a interveno pblica na promoo de bem-estar social se complexificou e diversificou, e de tal forma se entranhou na vida social, econmica e poltica que difcil aferi-la
por meio de variveis discretas, como o gasto social em reas convencionalmente reconhecidas como sociais. Mas o gasto e sua distribuio seguem contando uma histria relevante,
sobretudo quando a essas informaes se acrescentam estudos histricos, econmicos, sociolgicos e polticos.
Uma narrativa que vem ganhando credibilidade na literatura interdisciplinar sobre o
Estado do bem-estar reconhece que, se a faceta keynesiana deste dominou sua dinmica
de implantao e expanso nas dcadas subsequentes ao fim da Segunda Guerra Mundial
faceta esta que se traduziu na nfase em proteo aos riscos sociais tpicos de uma sociedade
industrial principalmente via benefcios monetrios , um novo cenrio de riscos, agora da
sociedade ps-industrial, exige sua refundao em moldes schumpeterianos (Morel et al.,
2012; Kerstenetzky, 2013). A ideia central que o sistema econmico e a estrutura social
esto sujeitos a mudanas frequentes e que a proteo social requer intervenes preventivas
que melhorem as chances de vida dos indivduos em um cenrio de incertezas. Essas intervenes, equalizadoras de condies, no apenas se destinam a dotar os indivduos de recursos para resistir destruio criadora dos processos econmicos e de mudana social como
produzem efeitos em termos do potencial de gerao de riqueza social. A ideia que cada vez
mais a igualdade se torne uma precondio para, e ao mesmo tempo um resultado esperado
de, processos econmicos e sociais bem-sucedidos (Morel et al., 2012) (as marcas do sucesso
sendo crescimento e equidade), acompanhados por interveno pblica preventiva. Na ausncia desta, o resultado esperado o aprofundamento de desigualdades, empobrecimento, e
resultados econmicos insatisfatrios. Como disse Joakim Palme, em economias do conhecimento globalizadas, com populaes que envelhecem rapidamente, no podemos nos dar ao
luxo de tolerar a herana social, que aparta tantas crianas e jovens do acesso a oportunidades
de realizao enquanto as direciona em abundncia para poucos outros.
Enquanto, portanto, os novos riscos sociais representados pelo envelhecimento da populao, por mudanas tecnolgicas, terciarizao da economia e globalizao debilitam famlias
e mercados de trabalho em sua capacidade de prover bem-estar, um novo estilo de interveno pblica se faz necessrio (Kerstenetzky, 2012b). A caracterstica central dessa nova interveno seu forte apoio na proviso de servios (educao infantil, convencional, continuada
ao longo da vida, treinamento e retreinamento de trabalhadores e de mercado de trabalho
em geral, sade e cuidados aos idosos) e no entrelaamento entre benefcios monetrios e
servios dentro de uma lgica de identificao dos problemas sociais e estruturais. Esta lgica
esclarece a nomenclatura das polticas sociais: apoio s famlias, populao em idade ativa,
477
aos doentes e incapacitados, e a outras categorias. bem verdade que, sob incerteza, polticas
preventivas no podem dispensar polticas compensatrias, e, nesse sentido, mesmo em pases
desenvolvidos com Estados de bem-estar universalista, no h como escapar da necessidade
de programas assistenciais como o Bolsa Famlia. Mas o que se espera que sejam coadjuvantes e no protagonistas no elenco de variadas possibilidades da interveno pblica.
5 CONCLUSO
Se for do impulso vital transmitido pelo universalismo redistributivista que brota o programa
Bolsa Famlia, no h como fugir conciliao entre gesto presente e inteno fundadora:
universalizao e adequao dos benefcios para os brasileiros pobres, com ou sem filhos.
O estoque grande porque no passado fomos excessivamente tolerantes com a privao de
oportunidades de realizao para uma imensa quantidade de brasileiros.13 Portanto no h
como escapar a uma intensificao da redistribuio: sero necessrias novas expanses para
preencher os vazios na demografia do programa e no bem-estar dos beneficirios. A expectativa que ao longo do tempo, com a reduo das desigualdades sociais por via de polticas
tpicas de Estados do bem-estar universalistas, o contingente de pobres se reduza aos nveis
de pases desenvolvidos, e tenhamos que redesenhar o nosso atual Bolsa Famlia como um
programa assistencial convencional.
Entrementes, mais uma responsabilidade pesa sobre os ombros da gesto do programa,
que a de esclarecer e reiterar publicamente, em todas as ocasies que se apresentem, seus
fundamentos antipauperistas.14 Esse gesto mais este me parece crucial para refinar a educao poltica dos contribuintes, especialistas e leigos.
REFERNCIAS
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TD21_1.pdf>. Acesso em: jul. 2012.
13. Concordo com afirmao semelhante feita por Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
14. Como o fez Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
478
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480
Seo 4
NOTAS BIOGRFICAS
Alessandro Pinzani
Professor adjunto de tica e filosofia poltica da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC) e pesquisador do CNPq. Mestre em filosofia pela Universidade de Florena, na Itlia,
doutor em filosofia e livre-docente em filosofia pela Universidade de Tbingen, na Alemanha.
Autor, entre outros, de: Jrgen Habermas, publicado em Munique em 2007 e em Porto Alegre
em 2009; An den Wurzeln moderner Demokratie, publicado em Berlim em 2009; e Vozes do
Bolsa Famlia com Walquria Leo Rego , publicado em So Paulo em 2013.
Alexandro Rodrigues Pinto
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental, graduado em odontologia, com
ps-graduao em sade coletiva e gesto de polticas de desenvolvimento social. Ocupa o
cargo de coordenador geral de avaliao de demanda da Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Programa de Ps-Graduao em Sade Coletiva da Universidade
Catlica de Santos (UniSantos); bolsista snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq).Especialista em polticas sociais.
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Economista, doutora pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getlio
Vargas (EPGE/FGV), com ttulo obtido em 2012. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do
Ipea desde 1998. Sua rea de interesse tem nfase em economia do bem-estar social, atuando
nos seguintes temas: mercado de trabalho, rendimentos e programas sociais, sistemas de
demanda e tributao tima.
Ana Maria Cavalcante de Lima
Nutricionista e mestrandaem sade pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao
Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Especialista em gesto de polticas de alimentao e nutrio e em
comunicao em sade pela Fiocruz. Tcnica especializada da Coordenao-Geral de Alimentao
e Nutrio do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade.
Antony Stevens
Licenciado em antropologia (1967), mestre em cincias da computao (1970) e em
antropologia (1972) pela Universidade de Londres. Doutor em epidemiologia (2012) pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Armando Barrientos
Professor e diretor de pesquisa do Brooks World Poverty Institute, da Universidade de
Manchester, na Inglaterra. Seus livros mais recentes so Social protection for the poor and
poorest, de 2008, editado com David Hulme; Just give money to the poor, de 2010, com
Joseph Hanlon e David Hulme; e Social assistance in developing countries, de 2013.
Bernardo Campolina
Professor Adjunto do Departamento de Cincias Econmicas e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Economista (UFMG) e doutor em geografia humana pela Universidade de So Paulo
(USP). reas de pesquisa: economia regional e urbana; desigualdade e pobreza; economia
poltica internacional.
Camila Fracaro Camargo
Graduada em estatstica pela Universidade de Braslia (UnB) e ps-graduada em estatstica
aplicada pelo Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF). consultora, pela Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), da Coordenao Geral
de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro no Departamento do Cadastro nico do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Carlos Henrique Leite Corseuil
Economista, doutor pela Universidade de Londres. Tcnico de Planejamento e Pesquisa
do Ipea desde 1998, atualmente alocado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc/
Ipea) onde exerce a funo de diretor-adjunto. Autor de diversos artigos acadmicos
sobre emprego, renda e temas afins. J publicou trs livros tambm nos temas listados
anteriormente. Ultimamente tem se dedicado a estudar o emprego informal e a alta
rotatividade dos trabalhadores no Brasil.
Carlos Roberto Azzoni
Economista, com mestrado e doutorado pela Faculdade de Economia, Administrao e
Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Livre-docente e professor titular
da USP. Ganhou o Prmio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) de Economia, o Prmio Banco do Nordeste de Economia, o Prmio Ruy Miller
Paiva, da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), e o
Prmio da Confederao Nacional da Indstria (CNI) de Economia (segundo lugar).
Carlos A. T. Santos
Doutor (2007) em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal
da Bahia (ISC/UFBA), mestre (1998) em sade comunitria pelo ISC/UFBA e bacharel
(1994) em estatstica pelo Instituto de Matemtica (IM) da UFBA. Professor da Universidade
Estadual de Feira de Santana (UEFS).
484
Notas Biogrficas
485
486
Notas Biogrficas
487
Helmut Schwarzer
Graduado e mestre em economia pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e doutor em
economia pela Universidade Livre de Berlim. Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea
desde 1998.
Helvcio Miranda Magalhes Jnior
Mdico pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG-1985), com residncia mdica
pelo Ministrio da Educao (MEC) em clnica mdica concluda em 1987. Especialista em
epidemiologia pela UFMG (1994) e doutor em sade coletiva pela Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP-2006). Presidiu o Conselho Nacional de Secretarias Municipais
de Sade (CONASEMS) de 2007 a 2009. secretrio de Ateno Sade do Ministrio da
Sade (MS) desde 2011.
Joana Mostafa
Graduada e mestra em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
membro da carreira de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Responde pela
Coordenao Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro no Departamento do
Cadastro nico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Joana Silva
Economista snior no Banco Mundial, especializada nos temas de desenvolvimento social,
poltica econmica, qualificaes e emprego, e comrcio internacional.
Jos Eustquio Diniz Alves
Doutor em demografia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da
Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG), com ps-doutorado no Ncleo de
Estudos de Populao da Universidade Estadual de Campinas (Nepo/UNICAMP). professor
titular da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (Ence/IBGE), da qual foi coordenador da ps-graduao de 2005 a 2009.
Juan Jos Cortez-Escalante
Graduado em medicina humana e doutor em medicina tropical pela Universidade de Braslia
(UnB).Atualmente coordenador geral de informaes e anlise epidemiolgica da Secretaria
de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS).
Juliana Maria Fernandes Pereira
Psicloga pela Universidade de So Paulo (USP) e mestra em psicologia pela Universidade
de Braslia. Analista em cincia e tecnologia (C&T) do Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao (MCTI). Assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social.
488
Notas Biogrficas
489
490
Notas Biogrficas
Mauricio L. Barreto
Professor de epidemiologia do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISC/UFBA). Professor Honorrio da London School of Hygiene and Tropical Medicine.
Graduado em Medicina e Mestre em Sade Comunitria pela UFBA e PhD em Epidemiologia
pela Universidade de Londres.
Otaliba Libnio de Morais Neto
Graduado em medicina (1987) pela Universidade Federal de Gois (UFG). Mestre (1996)
e doutor (2002) em sade coletiva pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Professor adjunto do Departamento de Sade Coletiva da UFG.
Patricia Constante Jaime
Nutricionista. Coordenadora-geral de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade
(MS). Professora associada do Departamento de Nutrio da Faculdade de Sade Pblica da
Universidade de So Paulo (FSP/USP). Mestra e doutora em sade pblica pela FSP/USP.
Ps-doutora em epidemiologia nutricional pelo Ncleo de Pesquisas Epidemiolgicas em
Nutrio e Sade (NUPENS/USP 2003) e em polticas pblicas de alimentao e nutrio
pela London School of Hygiene and Tropical Medicine, do Reino Unido.
Paulo de Martino Jannuzzi
Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da
Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(Ence/IBGE), e professor colaborador da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
Ocupa, atualmente, o cargo de secretrio de Avaliao e Gesto de Informao do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Rafael Guerreiro Osorio
Cientista social e doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde atualmente ocupa o cargo de diretor de Estudos e
Polticas Sociais. Foi servidor da Organizao das Naes Unidas junto ao Centro Internacional
de Pobreza. autor de vrios artigos e realiza pesquisas sobre estratificao e mobilidade
social, desigualdade, pobreza e suas conexes com as polticas pblicas.
491
492
Notas Biogrficas
Simone Cecchini
Oficial de Assuntos Sociais da Diviso de Desenvolvimento Social da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Dedica-se ao estudo de polticas e programas de
proteo social e reduo da pobreza, questes sobre as quais realiza pesquisas e consultorias.
graduada em cincia poltica pela Universidade de Florena, mestre em economia
internacional pela Universidade George Washington e especialista em administrao pela
Universidade Catlica do Chile.
Suele Manjourany Silva Duro
Possui graduao em educao fsica (2003), mestrado e doutorado (em andamento) em
epidemiologia (2008) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Membro do grupo
de estudos Acesso e Qualidade na Rede de Sade (Aquares) e orientadora do curso de
especializao em sade da famlia, modalidade educao a distncia (EAD), da UFPel.
Suzana Cavenaghi
Doutora (1999) e mestra (1997) em sociologia e demografia pela Universidade do Texas em
Austin. Atualmente coordenadora do Programa de Ps-graduao da Escola Nacional de
Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE), professora
e pesquisadora da Ence/IBGE e editora da Revista brasileira e estudos de populao.
Tereza Campello
Ministra de Estado de Desenvolvimento Social e Combate Fome desde janeiro de
2011. Participou da equipe de transio da primeira gesto do governo de Luiz Incio
Lula da Silva, comps a coordenao do grupo de trabalho que concebeu o programa
Bolsa Famlia e foi subchefe adjunta de Articulao e Monitoramento da Casa Civil.
Economista, formada pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU), foi professora
do curso de economia na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), no Rio
Grande do Sul. Entre 1989 e 1993, foi assessora econmica da Prefeitura de Porto Alegre
e coordenadora do Gabinete de Planejamento e Oramento Participativo. No governo do
estado do Rio Grande do Sul, entre 1999 e 2002, foi secretria substituta e coordenadora
da Secretaria-Geral de Governo.
Tiago Falco
Formou-se em economia pela Universidade de Braslia (UnB) e obteve mestrado em
desenvolvimento econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde
1997. Atualmente est frente da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema
Pobreza do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), coordenando o plano Brasil Sem Misria.
493
494
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Misso do Ipea
I SBN 857811186 - 9
9 788578 111861
B OLSA
FAMLIA
uma dcada
de incluso
e cidadania