A Efetivacao de Politicas Publicas No Brasil

CADERNOS DE PESQUISA CIESPI
Da srie Os processos de construo e implementao de

polticas pblicas para crianas e adolescentes em situao
de rua
CADERNO 3
A EFETIVAO DE POLTICAS
PBLICAS NO BRASIL:
O CASO DAS POLTICAS PARA
CRIANAS E ADOLESCENTES EM
SITUAO DE RUA
Irene Rizzini, Marcelo Princeswal, Paula Caldeira e Malcolm Bush
A efetivao de polticas pblicas no Brasil: o caso das polticas para crianas e

adolescentes em situao de rua / Irene Rizzini ... [et al.]. Rio de Janeiro : PUCRio : CIESPI, 2011.
97 p. ; 18 cm (Cadernos de pesquisa CIESPI; 3)
ISBN: 978-85-60079-12-4
1. Assistncia a menores - Brasil. 2. Polticas pblicas Brasil. 3. Menores
abandonados - Brasil. I. Rizzini, Irene. II. Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro. III. Centro Internacional de Estudos e Pesquisas Sobre a Infncia.
CDD: 362.70981
A efetivao de polticas pblicas no Brasil:

O caso das polticas para crianas e adolescentes em
situao de rua
Irene Rizzini, Marcelo Princeswal, Paula Caldeira e Malcolm Bush

Rio de Janeiro RJ 2012
CIESPI em convnio com a PUC-Rio
CIESPI - Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a

Infncia, em convnio com a PUC-Rio
O CIESPI um centro de estudos e de referncia dedicado ao
desenvolvimento de pesquisas e projetos sociais voltados a crianas,
adolescentes, jovens e seus elos familiares e comunitrios. Tem como
meta subsidiar polticas e prticas para esta populao, contribuindo
para o seu desenvolvimento integral e para a promoo e defesa dos
seus direitos. O CIESPI membro da rede mundial de pesquisa Childwatch
International Research Network (Oslo, Noruega).
Para informaes:
ciespi@ciespi.org.br ou visite o website www.ciespi.org.br.
Endereo: Estrada da Gvea n 50, Gvea, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
CEP: 22451-263 Tel/fax: (55 + 21) 2259-2908.
Organizao membro
Equipe
Coordenao: Irene Rizzini e Paula Caldeira.
Pesquisa e articulao: Marcelo Princeswal e Elizabeth Serra Oliveira.
Assistente de pesquisa: Ana Paula Santiago.
Estagiria: Mirian Costa da Silva.
Consultor de pesquisa e avaliao: Malcolm Bush (Chapin Hall Center,
Universidade de Chicago).
Consultores e colaboradores: Alexandre Brbara Soares (CIESPI/PUCRio), Ana Fernanda Coelho (PUC-Rio, Departamento de Sociologia e
Poltica), Dario de Souza e Silva Filho (UERJ), Eduardo Rezende Melo (Juiz
de Direito da Vara da Infncia e Juventude da Comarca de So Caetano
do Sul, So Paulo), Mrcia Gatto (Rede Rio Criana), Maria Cristina B
(CIESPI/PUC-Rio), Maria Cristina Ventura Couto (NUPPSAM - Ncleo de
Pesquisa em Polticas Pblicas de Sade Mental, IPUB/UFRJ), Regina
Leo (Pastoral do Menor e Rede Rio Criana) e Mnica Alkmin (Se Essa
Rua Fosse Minha).
Projeto Grfico: Jessica Andrade e Marcelo Expedito Soares .
Reviso: Maria Cristina B.
Diagramao: Jessica Andrade.
A efetivao de polticas pblicas no Brasil: o caso das polticas para crianas e adolescentes em situao de rua
SUMRIO
Introduo
09
Captulo 1
1.1 Vulnerabilidades afetando os vnculos familiares e
comunitrios de crianas e adolescentes
13
1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e

jovens nas aes de interveno
18
1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua
26
Captulo 2
2.1 O Estatuto da Criana e do Adolescente e o marco legal
sobre a infncia e a adolescncia no Brasil
33
2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do

Adolescente
37
2.3 As crianas e os adolescentes em situao de rua

no marco legal brasileiro ps Estatuto da Criana e do
Adolescente
42
Captulo 3
3.1 O projeto de pesquisa
47
3.2 O processo de construo da Poltica de Atendimento

Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de
Janeiro
48
SUMRIO
3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em

Situao de Rua no Rio de Janeiro
52
3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades
54
3.5 Comparao entre a Poltica do Rio de Janeiro e as

Polticas adotadas em So Lus e em Recife
58
3.6 O processo de implementao da Poltica no Rio de

Janeiro
60
Captulo 4
4.1 Conquistas
63
4.2 Desafios
68
Concluso
77
Referncias Bibliogrficas
83
Anexos
Anexo 1: Sntese dos debates junto s Secretarias Municipais
do Rio de Janeiro
91
Anexo 2: Roteiro de entrevista junto aos conselheiros municipais

dos direitos das crianas e dos adolescentes
96
Autores
97
INTRODUO

Esta publicao a terceira de uma srie1, fruto da pesquisa
Os processos de Construo e Implementao de Polticas Pblicas
para Crianas e Adolescentes em Situao de Rua, desenvolvida pelo
Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI),
em convnio com a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio)2. Durante trs anos (2008-2011) o objetivo foi assessorar e
analisar os processos de construo e de implementao de uma poltica
pblica para este pblico na cidade do Rio de Janeiro (RJ), bem como
fomentar o desenvolvimento de iniciativa semelhante em outros estados,
guardando as especificidades de cada local3. Ainda no escopo do projeto,
com o objetivo de subsidiar polticas e aes voltadas para crianas,
adolescentes e jovens, foi criada uma base de dados com informaes
sobre este segmento da populao em situao de vulnerabilidade no
Brasil urbano, intitulada Infncia e Juventude em Nmeros4.

A relevncia do foco sobre polticas para esse grupo se assenta no
fato de que vivemos em um pas marcado por profundas desigualdades
h um impressionante abismo entre os poucos que tm assegurados
seus direitos bsicos de cidadania em contraste com uma maioria que
permanece excluda. grande a disparidade entre os direitos garantidos
s crianas e aos adolescentes pela Constituio Federal (1988) e pelo
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA, 1990) e a existncia de alto
As duas primeiras publicaes esto disponveis para download gratuito no site do CIESPI (www.
ciespi.org.br). CADERNO 1: O CMDCA-Rio e a criana e o adolescente em situao de rua: avanos e desafios na formulao de uma poltica pblica. PRINCESWAL, Marcelo; CALDEIRA, Paula
(2009). CADERNO 2: Crianas e adolescentes com direitos violados. RIZZINI, Irene; CALDEIRA,
Paula; RIBEIRO, Rosa e CARVALHO, Luiz Marcelo (2010).
2
A pesquisa foi parcialmente financiada pela Fundao OAK, sediada em Genebra, Sua e pelo
Conselho Nacional de Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA/ SDH), Braslia, com consultoria de Malcolm Bush, do Chapin Hall Center, Universidade de Chicago.
3
Nas seguintes cidades: Gois (GO), Manaus (AM), Olinda (PE), Porto Alegre (RS), Salvador (BA),
So Lus (MA), Vitria (ES) e mais 14 municpios que compem o ABC Integrado (So Paulo).
4
Para mais informaes sobre a base de dados Infncia e Juventude em Nmeros, do CIESPI,
consultar: www.ciespi.org.br.
1
ndice desta parcela da populao vivendo em condies adversas. Estas

condies implicam em vidas marcadas por privaes e sofrimentos para
milhes de brasileiros desde sua infncia. Pesquisas desenvolvidas por
equipes do CIESPI ao longo de quase trs dcadas junto a crianas e
adolescentes em situao de rua vm documentando trajetrias que
poderiam ser evitadas em um pas com tantos recursos como o Brasil.
Em uma das pesquisas realizadas pela equipe do CIESPI5, quando se
perguntou o que eles fariam para melhorar suas vidas, caso fossem o(a)
Presidente da Repblica, as respostas vieram sem hesitao:
Se eu fosse presidente eu ajudava os meninos de rua pra eles
voltar pra casa. Eu queria ajudar os pobres assim, pra esses
meninos ficar em casa assim... pra parar de cheirar cola, roubar
as pessoas. Eu queria parar, eu queria isso. Eu queria que no
existia o trfico na rua. Queria que existisse paz. (Derico, 12
anos)
Eu queria pedir pras pessoas que elas pensassem melhor da
gente. Pelo menos ajudar um pouco a gente... (Ricardo, 15 anos)
A gente queria pedir pra eles olhar mais pra gente, que a gente ta
que nem uma comida quando bota no fogo, esquece, e queima.
A gente estamos esquecidos. A gente sofre muito nesse mundo,
por acordar de manh e no ter um caf pra tomar. (Ftima, 15
anos)

Suas vozes tm tido pouco eco. Mas no se pode continuar
desconsiderando-as. No se o Brasil optar por efetivamente honrar seus
compromissos na rea de direitos humanos. Esse compromisso implica
na ratificao de leis, convenes e acordos nacionais e internacionais
que priorizam os direitos das crianas e dos adolescentes como cidados
que representam o presente e o futuro de nossos pases.

Nesta publicao, analisamos os mecanismos de efetivao
de polticas pblicas, tendo como foco a atuao junto aos Conselhos
Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente. Partimos do
5
RIZZINI et all, 2003; RIZZINI (coord.), 2 edio 2006.
10
reconhecimento do importante papel deste rgo como espao privilegiado

de deliberao de polticas pblicas, que visam superar as barreiras que
dificultam a efetivao dos direitos desta parcela da populao. A anlise
incide sobre as polticas voltadas para as crianas e os adolescentes em
situao de rua, usando-se como referncia as polticas aprovadas em
trs municpios brasileiros: Rio de Janeiro (RJ), So Lus (MA) e Recife
(PE).

O processo de desenvolvimento do projeto que originou essas
reflexes foi de imensa riqueza. Ao divulgarmos este material, nosso
desejo que ele contribua para o aprimoramento de outros movimentos
semelhantes em prol dos direitos da populao infantil e juvenil em curso
no pas.
11
12
CAPTULO 1
1.1 Vulnerabilidades afetando os vnculos familiares e comunitrios

de crianas e adolescentes

A presena de crianas e adolescentes em situao de rua
um fenmeno complexo, multidimensional e que demanda mltiplos
olhares para a sua compreenso. Para as anlises que se seguiro,
parte-se de dois pressupostos: (1) a vida nas ruas j se caracteriza como
uma violao dos direitos fundamentais previstos pela Constituio
Cidad de 1988, pela Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989
e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990; (2) as aes de
enfrentamento por parte do poder pblico e da sociedade civil devem
levar em considerao a garantia dos Direitos Humanos, Econmicos,
Sociais e Culturais assegurados por estas legislaes e outros tratados
nacionais e internacionais.

Diante de tamanho desafio, destacamos alguns pontos importantes
para esta reflexo. O primeiro deles refere-se urgncia em estendermos
o debate sobre as vulnerabilidades que tm o potencial de fragilizar
os vnculos familiares e comunitrios de crianas e adolescentes. To
importante quanto estabelecermos uma poltica pblica que prime por
um atendimento digno a esta parcela da populao desenvolvermos
anlises sobre os fatores que podem estar levando-a s ruas. Apesar dos
avanos significativos nas condies de vida das famlias brasileiras nos
ltimos anos, sabe-se que muito ainda preciso avanar, principalmente
se levarmos em conta as diferenas regionais.

Nos ltimos anos o Brasil tem se destacado no cenrio mundial
pelas elevadas taxas de crescimento econmico (7,5% em 2010),
apresentando um Produto Interno Bruto superior a 3,5 trilhes de Reais
(IBGE, 2011), o que o situa como a stima economia do mundo. Todavia,
mesmo que se observem avanos expressivos em alguns indicadores,
sobretudo no que tange a reduo da extrema pobreza, a concentrao
de renda nas mos de uma pequena parcela da populao ainda uma
realidade.
13

Em 2010, de acordo com o relatrio do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento da Amrica Latina e Caribe (PNUD), o
Brasil tinha o terceiro pior ndice de desigualdade do mundo. Na Amrica
Latina o Brasil encontrava-se a frente apenas do Haiti e da Bolvia.
Dados do Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio produzidos pelo IPEA demonstravam em
2010 que os 20% mais pobres da populao detinham apenas 3,1% da
renda nacional, enquanto, no outro extremo, os 20% mais ricos possuam
quase 60%. Entre os anos de 1990 e 2008, mesmo ocorrendo uma
significativa reduo da renda entre a frao dos mais ricos, passando de
65,2% para 58,9%, ela no foi direcionada para os mais pobres, j que o
acrscimo na renda da parte de baixo da pirmide passou de 2,2% para
apenas 3,1% no mesmo perodo. A diminuio da pobreza extrema no
pas, conclui o relatrio, se deu mais pelos aumentos reais da renda do
que pela sua melhor distribuio.

Entretanto, observam-se esforos significativos para a reduo da
extrema pobreza nas ltimas dcadas. Levando-se em considerao a
linha de pobreza internacional6, em dezoito anos (1990 a 2008) o nmero
de brasileiros que se encontrava nesta situao diminuiu de 38,2 para
8,9 milhes (IPEA, 2010). Estas pessoas possuem uma renda mensal
inferior a R$ 127.

Entre 1997 e 2008, o percentual da populao entre zero e
dezessete anos de idade abaixo da linha da pobreza (atualmente R$
6,80 per capita) caiu de 43% para 36%. As razes para este declnio na
pobreza incluem a expanso da economia, o aumento do poder real do
salrio mnimo e a expanso de programas de redistribuio de renda,
como o Bolsa Famlia (PBF), que beneficia atualmente 12,6 milhes de
pessoas (MDS, 2011).

Os esforos no combate fome empreendidos pelo governo
brasileiro tambm lograram xitos, principalmente com o Programa
A linha de pobreza internacional medida pelo ndice de Paridade do Poder de Compra (PPC). Ela
empregada para converter a unidade monetria dos pases para o Dlar dos Estados Unidos,
que expressa quantas unidades monetrias locais so necessrias para comprar em um pas o
que seria comprado nos Estados Unidos por US$ 1. Atualmente o PPC estipulado em US$1,25.
6
14
Fome Zero. Em um perodo de seis anos (2003 a 2006), este Programa,

associado a outras medidas, conseguiu a reduo da desnutrio infantil
em 73% e da mortalidade infantil em 45% (Action Aid, 2009). Segundo
o IBGE (2009) a mortalidade infantil entre 1998 e 2008 passou de 34%
para 24%, representando uma queda de quase 30% em um perodo de
10 anos.

Ainda assim, em 2009, a proporo de crianas e adolescentes
de 0 a 17 anos em situao de pobreza no conjunto das reas urbanas
do Brasil, era de mais de um tero (34,6%). As regies brasileiras com
maior proporo de pobres nessa faixa de idade, em reas urbanas,
eram o Nordeste com 55,4% e o Norte com 48,6%. Nas demais regies
brasileiras, a proporo de crianas e adolescentes pobres, em reas
urbanas, era de 23% no Sul, 24,4% no Sudeste e 21,7% no Centro-Oeste
(IBGE, PNAD 1999 a 2009, tabulao CIESPI, 2010).

Quanto mais escura a cor da pele de uma criana ou de um
adolescente no pas, maior a sua probabilidade de ser pobre. Em 2009
no Brasil urbano, 24,5% das crianas e dos adolescentes brancos de 0 a
17 anos de idade viviam em famlias em situao de pobreza, enquanto
nas famlias pretas e pardas (classificao do IBGE) viviam 44% das
crianas e dos adolescentes. Novamente no Nordeste e no Norte que se
encontram as maiores taxas de pretos e pardos nesta faixa etria abaixo
da linha da pobreza, correspondendo a 59,2% e 39,3%, respectivamente.
Em Pernambuco este percentual chega a 65,8%, sendo o maior entre os
estados brasileiros (IBGE, PNAD 1999 a 2009, tabulao CIESPI, 2010).

Outro cenrio contrastante refere-se aos indicadores de
educao. Destaca-se o aumento da escolarizao relacionada ao
Ensino Fundamental, sobretudo nas primeiras faixas etrias. Nas ltimas
dcadas houve um aumento na matrcula escolar na faixa etria entre 4
e 5 anos de idade, saltando de 54,1% para 77,4% entre 1999 e 2009, e
na faixa de 6 a 14 anos de idade, aumentando de 95,3% para 97,8% no
mesmo perodo (Idem).

Mas apesar dos dados expressivos h ainda grandes problemas
a serem enfrentados. A taxa de evaso escolar no Brasil, por exemplo,
a maior entre os pases que compem o MERCOSUL, atingindo 3,2%. No
Uruguai e na Argentina as taxas so de 0,3% e 1%, respectivamente. O
15
problema se agrava se levarmos em conta a taxa de evaso referente aos

que cursam o Ensino Mdio no Brasil, correspondendo a 10%, enquanto
no Paraguai de 2,3% e na Venezuela de 1% (IBGE, 2009).
A taxa de aprovao brasileira tambm a pior em relao aos principais
pases vizinhos: 85,8% no Ensino Fundamental, enquanto todos os
demais pases tm ndices superiores a 90%. No Ensino Mdio a taxa de
aprovao de 77% s superior ao do Uruguai, de 72,7% e a da Argentina,
de 74,3%, estando abaixo da taxa de aprovao chilena e da paraguaia,
90,9% cada uma, e da venezuelana, de 91% (IBGE, 2009)7.

Por outro lado, o Programa Bolsa Famlia (PBF), alm da sua
natureza redistributiva de renda, indica ser um importante suporte para
a manuteno de crianas e adolescentes nas salas de aula. Atravs
do Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em
Vulnerabilidade, pelo Ministrio da Educao (2010)8, nota-se que o
percentual de crianas e adolescentes entre 6 e 17 anos beneficirios do
PBF que abandonam a escola representa metade do percentual dos que
no so beneficiados, como ilustrado na Tabela 1:
Tabela 1: Taxas de Rendimento Escolar - Abandono (%)
Brasil
Abandono (%)
CENSO
Beneficirios do PBF
Ensino
Fundamental
4,8
3,6
Ensino
Mdio
14,13
7,2
Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

Especialistas em educao questionam no Brasil as aprovaes compulsrias no ensino pblico,
por atentarem contra a qualidade deste.
8
Os dados so monitorados pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade.
7
16
Tabela 2: Taxas de Rendimento Escolar - Aprovao (%)
Aprovao (%)
Brasil
CENSO
Beneficirios do PBF
Ensino
Fundamental
82,3
80,5
Ensino
Mdio
72,6
81,1
Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

No obstante, a inadequao srie/idade continua sendo um fator
preocupante, dada a sua magnitude. Em 2009, mais da metade (50,4%)
dos alunos de 7 a 14 anos no est cursando a srie prevista para a sua
idade (IBGE, 2009).

Outro grande problema enfrentado no pas refere-se s altas
taxas de homicdio de crianas, adolescentes e jovens. Quando o atual
governador do Rio de Janeiro, Srgio Cabral, tomou posse em primeiro
de janeiro de 2007, declarou que uma situao de genocdio ocorria no
Estado, referindo-se s terrveis condies nos hospitais pblicos e ao
nvel de violncia das favelas. No prefcio da publicao Direitos Humanos
de Crianas e Adolescentes: 20 anos do Estatuto (Rizzini coord., 2010),
o ento Ministro dos Direitos Humanos e a Secretria Nacional para a
Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente afirmaram que uma
das prioridades atuais o enfrentamento da banalizao do assassinato
da populao infantil e juvenil, especialmente os negros.

Esta publicao mostra o aumento na taxa de homicdio de
adolescentes entre 12 e 18 anos de idade no Brasil: de 18,7 por 100.000
habitantes em 1997 para 24,1 em 2007. Comparaes internacionais
de homicdios de jovens indicam uma grande diferena entre pases do
17
hemisfrio norte e sul. J o Mapa da Violncia - Os Jovens da Amrica

Latina (2008) apresenta taxas de homicdio na faixa entre 10 e 29 anos
de 51,6 por 100.000 habitantes no Brasil; 1,7 em Portugal; 12,9 nos
Estados Unidos e 10,4 no Mxico. Da mesma forma que os dados sobre
a pobreza, as taxas de homicdio juvenil no Brasil variam enormemente
segundo a regio, a cidade e a cor da pele, sendo maior para homens
do que para mulheres e mais alta para pretos e pardos do que para os
brancos (Rizzini coord., 2010).
1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e jovens nas

aes de interveno

Nos ltimos anos alguns estudiosos (Wacquant, 2001; Ribeiro,
2007) tm demonstrado como na Amrica Latina vem ocorrendo um
intenso processo de criminalizao da pobreza, relacionado ao desmonte
do Estado Social, em consequncia de intervenes de cunho neoliberal
e do aumento do Estado Penal.

Novamente nos discursos oficiais a populao pobre criminalizada,
sendo associada aos vcios, marginalidade, imoralidade e ao perigo.
Para Wacquant (2001) a delinquncia dos jovens, a violncia urbana e
vrios outros distrbios vm sendo associados aos bairros sensveis,
gerando polticas como a de Tolerncia Zero. Esta ltima, de origem
norte-americana implementada em Nova Iorque e importada por pases
da Amrica Latina, vem servindo para justificar a interveno penal que
criminaliza a misria. Neste cenrio, tem-se registrado no Brasil a grande
presso de determinados segmentos da sociedade sobre as instncias
governamentais, no sentido de aprovar a reduo da maioridade penal.
Esta reivindicao de setores conservadores veiculada como soluo
contra o aumento da criminalidade, sobretudo quando os infratores so
oriundos das camadas populares e as vtimas, de classes mais abastadas.

Esta relao entre violncia e juventude aparece tambm como
uma das questes principais para os jovens brasileiros, como nos mostra
um estudo realizado pelo Instituto Cidadania, em 2003 (Abramo e
Branco, 2005). Nele, o tema segurana/violncia desponta em primeiro
lugar nas respostas de 55% dos jovens de 15 a 24 anos sobre as suas
18
principais preocupaes e, em segundo lugar, quando perguntados sobre

o principal problema do Brasil hoje9.

A atribuio de responsabilidade da violncia s populaes
perigosas e o aumento dos aparatos penais que objetivam controlar seus
distrbios operam uma simplificao pobreza-insegurana-delinquncia,
atravs da qual possvel que se penalize, por meio do Estado de direito,
sem maiores questionamentos, os sujeitos justamente mais abandonados
por um Estado social residual. A massa de encarcerados em muitos pases
provm das ditas classes perigosas10 (Ribeiro, 2007).

Entre os anos de 2000 e 2010, o nmero de encarcerados no
Brasil dobrou, contabilizando quase 500.000 pessoas. No primeiro ms
do governo Dilma Rousseff, o Secretrio Nacional de Polticas sobre
Drogas, Pedro Abramovay, perdeu o cargo ao defender publicamente o
fim da priso para pequenos traficantes de drogas, a fim de desafogar
o sistema carcerrio. Parece-nos que esta ainda a tnica da poltica
exercida no Brasil.

Grande parte desta situao est ligada violncia constante em
algumas localidades de baixa renda, como nas favelas do Rio de Janeiro
e nas periferias de outras grandes cidades, como So Paulo, Recife e
Vitria. Os conflitos gerados entre traficantes de drogas de faces
rivais e/ou pela ao violenta da polcia e das milcias criam um cenrio
especialmente propenso a violao de direitos. A intensidade particular
desta violncia no Rio de Janeiro ilustrada pelo fato de que em 2007,
3.025 crianas e adolescentes entre 0 e 18 anos foram assassinados,
em comparao a 1.502 crianas e adolescentes assassinados na maior
cidade do pas, So Paulo.
Em segundo e terceiro lugares nas respostas pergunta principal problema do Brasil hoje ficaram, respectivamente, emprego/profissional e drogas.
10
De acordo com Coimbra (2001), a expresso classes perigosas comeou a ser utilizada na
Europa a partir do sculo XIX, por estudiosos das teorias criminais. Referia-se a pessoas que
passaram pela priso ou quelas que viviam de pequenos furtos. No perodo de pleno desenvolvimento do modo de produo capitalista (final do sculo XIX) as prticas de vagabundagem e das
pilhagens passaram a ser duramente combatidas, pois o que caracterizava uma nao civilizada
era o senso de liberdade e a responsabilidade perante a ptria () e o que determinava a virtualidade e a viciosidade era, no por acaso, o cultivo ou no do hbito do trabalho (Rizzini, 2011).
At a promulgao do ECA (1990) no Brasil, os diversos instrumentos e mecanismos institucionais
criados para proteger a criana mostraram-se moralizantes e disciplinadores desse segmento
da populao, alm de aproveitadores de sua fora de trabalho.
9
19

Na gesto atual do governo da cidade do Rio de Janeiro,
testemunha-se a diferenciada poltica de segurana pblica de combate
ao trfico, representada pelas Unidades de Polcia Pacificadora (UPP).
Apesar da denominao11, esta poltica parece apontar para outra forma
de atuao da polcia nestas localidades, em detrimento das aes que
tradicionalmente vm gerando confronto entre traficantes e policiais
e resultando em um elevado nmero de mortes sem, contudo, alterar
as relaes ali presentes. As UPPs ocupam o territrio em poder de
traficantes, evitando ou minimizando os confrontos12, muitas vezes com o
apoio logstico das foras armadas, e fixam a fora policial na localidade
de forma permanente. Alm disso, h a indicao de se melhorar o
espao fsico e de se implantar certos servios no momento da ocupao,
como na rea da sade, de infraestrutura, e de alguns projetos sociais
em parceria com organizaes no governamentais.

Uma pesquisa do Instituto Brasileiro de Pesquisa Social (IBPS,
2010) aponta que este modelo de poltica de segurana pblica
aprovado pela grande maioria dos moradores das favelas ocupadas
(92%) e no ocupadas (77%). Outro ponto a ser destacado consiste na
confiana maior na polcia nas localidades ocupadas em relao s no
ocupadas (60% e 28%) e no interesse pela implantao das UPPs por
79% dos habitantes onde elas no existem.

Com base no histrico de descontinuidade de polticas e na
inteno que as motivam, questionamos pontos ainda no muito claros
das ocupaes realizadas: a UPP apenas uma vitrine para garantir a
segurana dos turistas esperados em razo da Copa do Mundo em 2014
e dos Jogos Olmpicos em 2016? Ela ser sistematicamente estendida
a todas as favelas com presena do trfico armado e aos territrios
dominados pelas milcias em reas menos favorecidas da cidade?
Solues essenciais referentes melhoria efetiva das condies de vida
A denominao utilizada Polcia Pacificadora nos faz questionar como deveria ser chamada a
ao das polcias em outras localidades onde as UPPs no foram instaladas: polcia no pacificadora? Polcia de confronto? O Estado assume, dessa forma, que na maioria das favelas do Rio, a
polcia tem o carter estrito de combate.
12
A ocupao destas localidades pela polcia anunciada na mdia com antecedncia.
11
20
dos moradores, como urbanizao, educao, sade e programas sociais

sero estendidas tambm para outras localidades de forma efetiva?

Tais perguntas justificam-se, j que a grande maioria das favelas
ocupadas est prxima aos pontos tursticos e a certas reas onde sero
realizadas algumas das modalidades esportivas. At julho de 2011
foram implantadas 18 UPPs na cidade, localizadas: na rea mais nobre
do municpio (zona sul), no centro da cidade e na rea conhecida como
Grande Tijuca, onde se encontra o estdio do Maracan, principal palco
dos jogos. Enquanto isto outras reas da cidade, incluindo municpios da
Baixada Fluminense, com altos ndices de violncia, parecem no estar
no foco das atenes.

Apenas duas favelas foram pacificadas em outras regies13. A
primeira ocorreu pela forte presso de um grande meio de comunicao,
aps trs dos seus jornalistas terem sido torturados na localidade. A
segunda era a nica favela no bairro de Jacarepagu que no estava
em poder de grupos milicianos. A partir destes fatos questiona-se a
falta de empenho do atual governo em enfrentar as milcias, como se
representassem um mal menor14.

As milcias, compostas por muitos agentes pblicos de segurana,
atualmente possuem o controle de boa parte do Rio de Janeiro,
notadamente da rea mais desassistida da cidade, a zona oeste. Estes
grupos estendem as suas aes no campo econmico ao controlar os
transportes alternativos e a venda de produtos e servios como botijes
de gs e canais de televiso por assinatura. Alm disso, cobram taxas
para a manuteno da segurana de comerciantes e moradores, e
estabelecem relaes com alguns representantes do legislativo, como foi
demonstrado pela Comisso Parlamentar de Inqurito conhecida como
CPI das Milcias, criada em 2008 (Resoluo n 433/2008) e que
resultou na priso de alguns vereadores. A partir do ano 2000 crescem os
braos poltico-eleitoral e blico das milcias, segundo consta no relatrio
final desta CPI:
13
14
Jardim Batam e Cidade de Deus, ambas na Zona Oeste da cidade.

Pronunciamento na ALERJ do deputado estadual Marcelo Freixo, 2008.
21
(...) o contexto no qual est inserida a emergncia das milcias est

ligado (...) a uma lgica prpria e acumulativa de organizao dessas
corporaes sob a gide de um circuito clientelista, que a partir
da independncia e insubordinao mantm projetos de poder e
troca de privilgios. (...) O medo tambm origem da legitimidade
informal dos grupos de controle. Ele instrumentaliza de tal forma a
insegurana que torna vivel a crena e a aceitao de justiceiros,
salvadores ou qualquer sorte de libertador que oferea segurana.
nesse sentido que comrcios ilegais e informais de segurana
se expandem e do origem, na prtica, privatizao informal
da segurana, diante de uma opo poltica que se absteve, nos
ltimos anos, de oferecer uma alternativa de segurana pblica para
a populao (CPI das Milcias, 2008, p.37-38).

Segundo este relatrio, o socilogo Lus Eduardo Soares considera
que os policiais so submetidos a salrios indignos e insuficientes que
os levam a trabalhar de forma ilegal, privados de todas as garantias
trabalhistas. O mesmo observa que, sem carteira de trabalho, no h
reconhecimento de vnculo e no h responsabilizao por parte do
empregador. A esse fenmeno, aponta Soares, deve-se o fato de que o
maior nmero de mortes entre policiais ocorra em dias de folga, sendo
a folga, na verdade, o servio em segurana privada, ilegal e informal
(p.40).

notrio que as UPPs representam uma resposta importante
por parte do estado ao domnio dos traficantes fortemente armados nas
favelas do Rio de Janeiro, principalmente ao levarmos em considerao
que as demais aes primavam (e primam em outras reas da cidade)
pelo confronto direto. Em uma destas localidades onde o CIESPI atuou
durante muitos anos, alguns moradores relataram a importncia de poder
ir e vir sem o risco de serem atingidos por balas perdidas ou de serem
abordados pela polcia de forma violenta, como comumente ocorria.
Neste cenrio podemos considerar as aes das UPPs como um esforo
relevante, ainda mais se lembrarmos dois fatos graves: a gratificao por
ato de bravura (leia-se por vtimas abatidas em confronto) dada a
policiais em governos passados, e o clamor da mdia pela ocupao das
Foras Armadas, como ocorreu na Operao Rio15, realizada entre 1994
e 1995 (Coimbra, 2001).
22

Porm preciso que tal estratgia seja estendida aos demais locais
sob o controle de traficantes e milicianos e que seja acompanhada pela
sociedade civil organizada e pelos demais rgos competentes, visando
coibir abusos. Uma estratgia articulada deve tambm reprimir a entrada
de armas e drogas de forma eficiente na cidade como um todo e no apenas
nos morros. Alm disso, a segurana nunca foi o nico direito reivindicado
por aqueles que vivem nas favelas, sendo necessrio o investimento em
melhorias na infraestrutura das comunidades, na educao, na sade,
na cultura, entre outros tantos direitos historicamente negados a esta
parcela da populao.

H outras questes particularmente relevantes s crianas e aos
adolescentes em situao de rua, em razo da poltica de segurana
adotada pelo poder pblico. No mbito municipal, com a posse do Prefeito
em 2009 foi criada a Secretaria Municipal de Ordem Pblica (SEOP), que
ps em prtica uma poltica de reordenamento urbano, conhecida como
Choque de Ordem.

A SEOP vem desenvolvendo uma srie de operaes como
o combate aos vendedores ambulantes, a apreenso de veculos
estacionados em lugares irregulares e, em menor grau, as construes
irregulares. Entretanto, o que mais interessa para este estudo
consiste nas aes de recolhimento da populao em situao de rua,
especialmente de crianas e de adolescentes na rea central e na zona
sul da cidade. Este tipo de poltica de cunho repressivo em favor de
uma dita ordem recorrente na histria do Rio de Janeiro, sob rtulos
diferenciados como operao Turismo Seguro, Lapa Limpa, Cata Tralha,
Zona Sul Legal, Copa-bacana, Ipa-bacana, porm sempre com a mesma
tnica de limpeza urbana.
Teoria e prtica mostram que aes puramente militares no resolvem o problema do crime
organizado. A lio prtica vem do prprio Exrcito brasileiro, que na chamada Operao Rio, realizada entre 1994 e 1995, ocupou os morros cariocas com resultados pfios depois da sada dos
militares o trfico continuou agindo normalmente e seu poderio s aumentou. Um dos coordenadores da empreitada, o coronel Romeu Ferreira, fez a seguinte avaliao: A Operao Rio demonstrou que a ao policial de massa a nada conduz se no for alicerada pelo conhecimento preciso, objetivo, oportuno e seguro. Joo Gabriel de Lima e Ronaldo Frana, Revista Veja, Edio
1947, de 15 de maro de 2006. Disponvel em http://veja.abril.com.br/150306/p_064.html.
15
23

No decorrer da pesquisa Os processos de Construo e
Implementao de Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes em
Situao de Rua (CIESPI, 2008-2011) educadores de rua relataram o alto
grau de violncia e abuso sofrido por crianas, adolescentes e jovens por
parte de agentes pblicos, como os guardas municipais e a polcia, nestas
operaes. Os educadores afirmaram ter testemunhado continuamente
diversas violaes de direitos.

Alm do direito vida e integridade fsica, negado a essas
crianas e adolescentes o direito cidade, sobretudo nas vsperas de
grandes eventos. notrio o aumento de operaes de recolhimento
antes de eventos ou festividades na cidade como ocorreu na ECO-92, nos
Jogos Pan-americanos em 2007 e nos meses de vero, principalmente
perto do Carnaval, poca de grande entrada de turistas na cidade (Lira,
2009). Nestes perodos, intensificam-se as aes de recolhimento da
populao em situao de rua, que encaminhada para os servios de
acolhimento institucional (abrigos).

A criminalizao da pobreza ganha mais um mecanismo de
controle em maio de 2011 com o Protocolo nmero 20 da Secretaria
Municipal de Assistncia Social (SMAS). Este documento determina, entre
outras aes, o recolhimento e o abrigamento compulsrio de crianas e
adolescentes usurios de crack e em situao de rua. No site oficial da
SMAS l-se que:
Dentre as principais inovaes do novo protocolo est a deciso de
internar compulsoriamente as crianas e os adolescentes que, na
avaliao de especialistas, estiverem comprometidos com o uso
do crack e outras drogas psicoativas. Outro destaque a resoluo
de que todas as crianas e adolescentes acolhidos s podero
deixar os abrigos aps terem os responsveis identificados e com
a anuncia de rgos do Sistema de Garantia de Direitos, como o
Conselho Tutelar e as Varas da Infncia. E se forem acolhidos no
perodo noturno, independente de estarem ou no sob a influncia
do uso de drogas, tambm devero ser mantidos abrigados de
forma compulsria, com o objetivo de garantir sua integridade fsica
(SMAS, 2011).

Com vistas integridade fsica, ou proteo das crianas e dos
adolescentes, a Secretaria supracitada, em parceria com o Ministrio
Pblico e o Juizado da Infncia e Juventude, advoga-se no direito de
24
estabelecer o recolhimento e o abrigamento compulsrio no perodo

noturno de toda e qualquer criana que se encontre em situao de rua,
sob a influncia ou no do uso de drogas.

O referido protocolo tem sido alvo de muita polmica. Por um lado
tem obtido o apoio da grande imprensa e da populao. Por outro lado,
tem sido criticado por diversas entidades de categorias profissionais e/ou
atuantes na rea da infncia e juventude na cidade do Rio16.

Em nosso entendimento, essa resoluo de cunho repressivo
desconsidera as lutas histricas dos diversos movimentos pelos direitos
humanos de crianas e adolescentes, da reforma psiquitrica, da
assistncia social e mais uma vez atribui s crianas e aos adolescentes
pobres e s suas famlias a responsabilidade pela sua condio. Sabemos
que no final do sculo XIX em nome da salvao da criana instituiuse toda uma poltica de estado voltada institucionalizao da infncia
pobre brasileira (Rizzini, 2011). Em nome da proteo, o recolhimento
compulsrio imprime um renascimento desta antiga prtica to combatida
pelos movimentos sociais desde a dcada de 1980.

Questiona-se, primeiramente, o fato do poder executivo ter se
furtado a dialogar com o Conselho Municipal de Direitos da Criana e do
Adolescente do Rio de Janeiro (CMDCA-Rio), j que o rgo de natureza
deliberativa das polticas para as crianas e os adolescentes. Como
veremos a seguir, muitas vezes o poder pblico parece no reconhecer
a legitimidade deste rgo no que tange ao seu papel deliberativo. Ao
contrrio do que se l no incio do protocolo, este documento desconsiderou
as diretrizes das principais polticas construdas nos ltimos anos, como o
Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, a Poltica Municipal
de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua da Cidade
do Rio de Janeiro, a Poltica Nacional de Assistncia Social, entre outras.

O posicionamento daqueles contrrios ao recolhimento
compulsrio no elimina a necessidade de se implantar medidas efetivas
para o atendimento dessa populao, sobretudo em relao aos usurios
Manifestaram repdio ao Protocolo o Conselho Regional de Psicologia, o Conselho Regional
de Servio Social, o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, a Rede Rio
Criana, o Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (CEDECA), o CIESPI, entre
vrias outras entidades da sociedade civil.
16
25
do crack. Tanto os que so contra como os que so a favor do protocolo

devem concordar que algo precisa ser feito nos campos da preveno
e do tratamento aos usurios dessa e de outras drogas. Ressalta-se
igualmente a importncia do combate queles que se beneficiam da
venda de drogas, sobretudo aos que as fornecem s crianas e aos
adolescentes.

A divergncia principal reside em como tais medidas devem
ser desenvolvidas por parte do poder pblico. Retirar as crianas e os
adolescentes das cracolndias e/ou das ruas e aprision-los, apenas,
no resolver o problema e no est em consonncia com a Poltica
Nacional de Sade Mental e seus principais fruns de deliberao. Alm
disso, uma fiscalizao conjunta nas instituies que recebem esses(as)
meninos(as) realizada pelos Conselhos Regionais de Psicologia, de
Servio Social e de Enfermagem apontou uma srie de irregularidades,
como a falta de um projeto poltico pedaggico, o uso de medicamentos
sem o devido controle, infraestrutura sem as devidas precaues de
segurana, falta de espao para o lazer, entre outras.

De acordo com o Secretrio de Assistncia Social, buscar-se-
a responsabilizao criminal dos pais ou responsveis por abandono
material e intelectual das crianas e dos adolescentes retirados das
ruas, como veiculado pela mdia17. Refora-se, desse modo o processo
de estigmatizao e criminalizao de crianas, adolescentes e de suas
famlias, majoritariamente pobres, sem levar em considerao o Estado
excludente produtor das vulnerabilidades que os afetam.
1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua

Diversas pesquisas apontam que as crianas e os adolescentes em
situao de rua so oriundos de localidades de baixa renda e vivenciam
situaes de vulnerabilidade, em um processo gradual de afastamento,
fragilizao e rompimento dos vnculos familiares e comunitrios18.
Sobre o assunto ver reportagem do Jornal do Brasil Online, do dia 15 de junho de 2011. Disponvel em: http://www.jb.com.br/rio/noticias/2011/06/15/stf-apoia-recolhimento-compulsoriode-criancas-usuarias-de-drogas/
18
Por exemplo: Rizzini et all, 2010; Lucchini, 2003; Stoecklin, 2003 e 2000; Scorel, 1999.
17
26

Os mesmos estudos sinalizam que em contextos urbanos as
crianas partem para as ruas devido a uma multiplicidade de razes,
desde a violncia domstica, a necessidade de obteno de renda, at
a expulso de suas comunidades pelo trfico ou pela polcia locais. Cabe
ressaltar que no acreditamos existir uma relao causal onde todas
as crianas e os adolescentes em situao de vulnerabilidade esto
predispostos a sair de casa. Afirmamos sim, a existncia de uma relao
complexa entre diversos fatores que contribuem para o afastamento de
casa e a circulao de crianas e adolescentes entre a rua, a casa e as
diversas instituies.

Em publicao recente identificamos dois problemas referentes
anlise sobre a realidade de vida das crianas e dos adolescentes
que utilizam as ruas como sua principal referncia19. O primeiro so as
distintas definies utilizadas para caracteriz-los, gerando diferentes
compreenses e estratgias de atuao por parte dos diversos setores
junto a esse grupo. O segundo problema consiste na dificuldade de se
dimensionar o tamanho real dessa populao, em funo da dinmica
de suas vidas nas ruas e de sua constante movimentao por diferentes
espaos. Ambos acabam por produzir pesquisas com metodologias
diferenciadas, dificultando a comparao entre as distintas cidades e at
no interior da mesma cidade, j que tais metodologias podem variar de
acordo com o ano em que foram realizadas.

A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
(SDH) e o Instituto de Desenvolvimento Sustentvel (IDEST) realizaram
em 2010 a Primeira Pesquisa Censitria Nacional sobre Crianas e
Adolescentes em Situao de Rua. A pesquisa ocorreu em 75 cidades,
com populao superior a 300.000 habitantes, envolvendo todas as
capitais brasileiras. Alm do Censo, os pesquisadores extraram uma
amostra de 2.246 crianas e adolescentes para a coleta de informaes
mais abrangentes.

Crticas foram dirigidas ao diagnstico por no ter se articulado com
rgos e servios que atuam com esse grupo nas cidades pesquisadas, e
pela curta janela temporal para a realizao da pesquisa, acarretando um
19
Rizzini; Caldeira; Ribeiro; Carvano, 2010.

27
quadro limitado da realidade e uma falta de clareza ao se distinguir o pblico

pesquisado. No Rio de Janeiro, por exemplo, entidades da sociedade civil
e o CMDCA afirmaram no terem sido consultados quanto variedade de
lugares onde os meninos e as meninas em situao de rua poderiam ser
encontrados, bem como aos horrios de maior concentrao. Todavia,
em que pese a crtica dirigida metodologia empregada, entende-se que,
como uma primeira pesquisa nacional, ela da maior importncia por
fornecer dados interessantes para a reflexo sobre essa populao.

O Censo contabilizou 23.973 crianas e adolescentes em situao
de rua. O estado com maior concentrao o Rio de Janeiro, onde
foram contabilizadas 5.091 (21%) crianas e adolescentes, seguido por
So Paulo com 4.751 (19,8%) e em terceiro a Bahia, com 2.313 (9,6%).
Somando apenas os dados destas trs cidades, de acordo com o censo,
obtemos a metade das crianas que vivem em situao de rua no pas.

Como muitas pesquisas realizadas em cidades brasileiras j
demonstraram, a grande maioria das crianas e adolescentes que se
encontra nas ruas composta pelo sexo masculino (71,8%). A maior
concentrao encontra-se na faixa etria entre 12 e 15 anos, (42%),
seguida pelas faixas etrias entre 16 e 17 anos (29,4%), e entre 6 e 11
anos (23,5%). As crianas com idade inferior a 6 anos correspondem a
3,1%, sendo 1,6% na faixa de 0 a 3 e 1,5% na faixa entre 4 e 6 anos. Do
total, quase a metade (49,2%) se declarou pardo/moreno, enquanto os
brancos e os pretos/negros representaram quase a mesma porcentagem,
23,8% e 23,6%, respectivamente.

Uma questo importante sobre as crianas e os adolescentes em
situao de rua diz respeito ao local onde dormem. Na pesquisa foram
identificados aqueles que (i) passam as noites nas ruas, (ii) na casa de
familiares (como tambm de parentes e amigos) ou (iii) combinando estes
e outros locais. Uma primeira diferenciao a ser feita entre os que
dormem somente em casa da famlia ou utilizam somente as ruas para
pernoitarem. Do total dos entrevistados 52,2% esto na primeira situao,
enquanto 23,2% encontram-se na segunda. O restante (24,6%) costuma
combinar diferentes locais onde dormem como, por exemplo, na rua e na
casa da famlia (4,8%); na rua e em instituies (3,3%); em instituies
e em outros locais (2,9%); na rua e na casa de parentes/amigos (2,3%);
28
e na casa de familiares e de parentes/amigos (1,3%). Responderam que

dormem somente em outros locais 0,9% dos entrevistados, enquanto
6,9% dormem somente em casa de parentes/amigos. Disseram no ter
um local especfico para dormir 2,2% das crianas e dos adolescentes.

Ao analisarmos as respostas da pesquisa amostral temos que
57,2% dormem com os familiares ou na casa de parentes/amigos, sendo
pequeno o percentual daqueles que dormem com suas famlias nas ruas,
4,3%. Os 38,5% restantes pernoitam nas ruas individualmente ou em
grupos, utilizam instituies para pernoite eventual ou circulam em mais
de um espao. Enquanto a taxa dos que dormem com pais, parentes e
amigos diminui com o aumento da faixa etria (de 76,9% entre 4 e 5 anos
para 51,4% entre 16 e 17 anos), os que esto em outras situaes
apresentam um aumento significativo com o avano da idade (7,7%
para 44%). Este dado indica que com o aumento da idade os vnculos
se fragilizam, fazendo com que a ida gradativa s ruas substitua a casa
como lugar de referncia na vida dessas crianas e adolescentes.

O censo aborda ainda aspectos das relaes entre crianas e
adolescentes que vivem em outros lugares (abrigos e casa) e seus pais.
Enquanto 18% dos entrevistados na pesquisa amostral que vive nesta
situao relataram no ter contato com seus pais, 10,4% disseram ter
um relacionamento muito bom com os pais, 45,1% classificaram esse
relacionamento como bom, 16,1% como ruim e 5,7% como muito
ruim (4,7% no responderam pergunta).

A pesquisa por amostragem apresenta alguns possveis motivos
referentes s relaes ruins de crianas e adolescentes com seus pais.
Entre as respostas mltiplas sobre o porqu de no dormirem mais em
casa com a famlia, os mais citados foram: devido s brigas verbais com
familiares, devido a violncia domstica, ao alcoolismo/drogas, devido a
necessidade de ter liberdade e devido a perda da moradia. Ao se relacionar
os motivos da sada de casa com as atividades desenvolvidas nas ruas,
um conjunto de outras respostas aponta diretamente para as condies
precrias vivenciadas pelas famlias, agravadas pela falta de polticas
pblicas. Percebe-se a perda da moradia, desemprego do mantenedor,
o trabalho para o prprio sustento ou da famlia e para o tratamento de
sade fsica e mental.

De acordo com o censo, aproximadamente 24% das crianas e
29
dos adolescentes entrevistados vm dormindo nas ruas h um perodo

que varia entre dois e cinco anos. O mesmo percentual foi encontrado
entre os que viviam h um ou dois anos nas ruas.

A vida em instituies no se mostra atrativa aos recenseados.
Quando perguntados sobre onde preferiam dormir, 62% responderam nas
ruas enquanto 23% em instituies. A justificativa dada por no gostarem
das instituies estava relacionada a falta de liberdade, a proibio
do uso de lcool, a necessidade de cumprir horrios, a dificuldade em
encontrar vagas, a proibio de relaes sexuais, entre outros motivos.
Em cada dez crianas e adolescentes, um mencionou a ocorrncia de
maus tratos e violncia nestes equipamentos. Por outro lado, a violncia,
os aspectos climticos, a ao policial, o desconforto e a dificuldade de
higiene pessoal nas ruas so questes alegadas por aqueles 23% que
afirmaram preferir viver nas instituies.

Apesar do alto nmero dos que afirmaram a sua preferncia pelas
ruas, a sobrevivncia nestes espaos representa um grande desafio. Na
pesquisa, 28% dos que dormiam nas ruas disseram no realizar uma
refeio diria (em contraposio a 3,2% daqueles que pernoitavam na
casa da famlia).

A maioria dos meninos e meninas em situao de rua possua
alguma forma de ganhar dinheiro, segundo o Censo. Dentre as atividades
mais frequentes mencionadas estavam: vender mercadorias de baixo
valor, esmolar e pedir dinheiro, trabalhar como flanelinhas e limpar
carros. Quase 6% disseram que obtinham renda com a prostituio e
4% com atividades ligadas ao trafico de drogas. Quase a metade dos
recenseados mencionou que o dinheiro ganho destinado para uso
prprio, bem superior ao percentual dos que afirmaram entregar todo
o dinheiro ganho para a famlia (11%). Os ganhos semanais para 20%
variavam entre R$ 40 e R$ 80, enquanto pouco mais de 10% obtinham
entre R$ 20 e R$ 4020.

Outro dado importante refere-se aos que ainda esto estudando.
Para o grupo que dorme nas ruas com as suas famlias, o ndice dos que
afirmam frequentar a escola bem inferior, atingindo apenas 12% do total
20
A pesquisa aponta que 38% no souberam responder qual seria o ganho semanal.
30
da amostra, enquanto que para os que retornam as suas casas a taxa de

62%21. Do total dos recenseados, 9% informaram nunca terem estudado,
enquanto 40% possuem at a 4 srie22 e 31% da 5 a 7 srie. Excluindo
a soma dos quase 20% que nunca estudaram, no responderam ou no
sabiam informar, tem-se aproximadamente 80% que, em algum momento,
estiveram matriculados na escola. Cabe perguntar como perderam o elo
e o que poderia ser feito para fortalec-lo. Este dado parece indicar que
a rede de ensino articulada com outras polticas intersetoriais pode ser
um importante instrumento para evitar/minimizar que as crianas e os
adolescentes sigam para as ruas. Uma vez que o processo de ida gradativa
s ruas possa ser identificado, aes que fortaleam os vnculos entre
crianas/adolescentes famlia comunidade podem ser promovidas.

Em suma, a partir dos dados trazidos pelo primeiro censo
nacional, podemos traar um breve diagnstico do perfil das crianas
e dos adolescentes em situao de rua no pas hoje. A maioria retorna
para dormir em casa (seja de familiares, parentes ou amigos), com uma
menor parcela que se desloca ou combina uma srie de outros lugares
para passar o dia e a noite. Apenas uma parte dorme nas ruas, o que no
significa dizer que o nmero total seja baixo. So mais de 5.000 meninos
e meninas nesaa situao. Ao afirmar que grande parte retorna a sua
residncia e ainda que muitos deles circulam entre diversos espaos, esta
pesquisa ratifica o que outras j apontaram23. Isto ajuda a desmistificar a
ideia de que a maioria das crianas e dos adolescentes que se encontra
nas vias pblicas dorme a diariamente. Da mesma maneira equivocada
Sabemos que este dado deve ser relativizado, uma vez que afirmar frequentar a escola pode
no significar uma frequncia real. Sabemos como difcil de fato estar na escola, sobretudo para
os que dormem nas ruas.
22
Reproduz-se aqui a nomenclatura utilizada na pesquisa.
23
O perfil das crianas e dos adolescentes em situao de rua s passou a ser investigado mais
sistematicamente no Brasil a partir da dcada de 1980. Rizzini e Rizzini (1991, p.118) comparam
os resultados das pesquisas deste perodo e indicam alguns pontos comuns, como o predomnio
de adolescentes do sexo masculino (90% do total); a faixa etria entre 7 a 17 anos, com concentrao entre 11 e 14 anos; o grande nmero de crianas e adolescentes trabalhadores nas ruas;
e uma parcela menor dessas crianas e adolescentes na mendicncia ou recorrendo a roubos,
furtos, consumo de drogas e prostituio. Ao contrrio do que se pensava at ento, o estudo
citado demonstrou que a grande maioria das crianas e adolescentes encontrada nas ruas no
estava abandonada, mas possua sim, vnculos familiares.
21
31
a ideia difundida no senso comum de que no possuem vnculos familiares

ou com outras pessoas de referncia onde passam a noite, se alimentam
e fazem sua higiene pessoal.

Apenas uma parcela pequena dos que pernoitam nas ruas
individualmente ou em grupos, dos que utilizam instituies para pernoite
eventual e dos que circulam em mais de um espao no possui contato
com seus pais. Quase todos obtm renda atravs do trabalho ou de outras
atividades, o que no suficiente para que quase 1/3 consiga ao menos
uma refeio diria. Como se imaginava, a taxa de frequncia escolar
muito baixa, principalmente para os que dormem nas ruas e pernoitam
em diversos lugares.

Com base no censo e nas pesquisas citadas, diversas aes de
cunho preventivo e de interveno podem ser implementadas visando
a efetivao dos direitos dessa populao. Os Conselhos de Direitos da
Criana e do Adolescente (em articulao com os demais conselhos) nos
trs nveis da federao so espaos privilegiados para o fomento e a
deliberao de polticas, como ser visto no Captulo a seguir. Fortalecer
este rgo no seu papel deliberativo e de controle social, bem como as
redes e demais atores envolvidos neste processo, um importante passo
para a busca de um atendimento digno s crianas e aos adolescentes
em situao de rua, e para a criao de alternativas para reverter s
violaes que os afetam.
32
CAPTULO 2
2.1 O Estatuto da Criana e do Adolescente e o marco legal sobre a

infncia e a adolescncia no Brasil

Em 2011, o Brasil comemorou os 21 anos da promulgao da
principal lei referente aos direitos da infncia brasileira: o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA, Lei 8.069 de 13 de julho de 1990).
Reconhecido como uma das leis mais avanadas do mundo voltadas
infncia e adolescncia, o ECA inaugura um novo paradigma de proteo
ao instituir a noo de sujeito de direitos em detrimento da concepo
de situao irregular, vigente desde o Cdigo de Menores (Decreto n.
17943, de 12 de novembro de 1927).

Na j citada publicao Direitos Humanos de Crianas e
Adolescentes: 20 anos do Estatuto (Rizzini, coord., 2010), traou-se uma
linha do tempo com alguns dos principais marcos desde o sculo XVIII,
representando um acmulo dos debates ocorridos internacionalmente
para a afirmao dos Direitos Humanos. Entre estes acontecimentos
destacam-se a Liga das Naes em 1919, a primeira Declarao dos
Direitos da Criana, em 1924, a criao da Organizao das Naes
Unidas em 1945, a Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948,
a Comisso Interamericana de Direitos Humanos da Organizao dos
Estados Americanos em 1953, a Declarao dos Direitos da Criana em
1959, a Conveno sobre os Direitos das Crianas em1989, apenas para
citar alguns. O conjunto de tratados, normativas e rgos internacionais
teve grande influncia nas principais leis nacionais recentes, como a
Constituio Federal de 1988, o prprio ECA e outras que se seguiram.

Seria, contudo, equivocado analisar a construo destes direitos
de forma linear, como um sucessivo encadeamento lgico, j que o
resultado de um conflito constante entre as diferentes foras e tenses
no interior da sociedade (Foucault, 1979). Ao longo da histria brasileira
constata-se que esse processo foi marcado por intensas disputas, aes
e reaes.
33

A luta pelos direitos humanos no Brasil fruto da dialtica
representada pelos embates entre os movimentos sociais e a ao de
governos populistas e autoritrios. A elite dominante sempre buscou
estabelecer acordos para se manter no poder, em vista de preservar e
ampliar seus privilgios, utilizando, quando necessrio, de mecanismos
repressivos e violentos24. Resulta que grande parte da populao teve
historicamente sua cidadania negada, submetida a condies desumanas
de sobrevivncia.

Com o fim da ditadura militar e a posse do primeiro presidente
civil de forma indireta na dcada de 1980, diversos setores da sociedade
brasileira passam a reivindicar a elaborao de uma nova Constituio.
No processo da Constituinte, muitas manobras foram utilizadas por
setores conservadores, que a despeito da mobilizao social alcanada
pelos progressistas conseguiram excluir importantes pontos do texto final,
como foi o caso da reforma agrria. Contudo, na Constituio Federal
aprovada em 1988 pela Cmara dos Deputados, importantes direitos
foram assegurados, fazendo com que a Carta Magma passasse a ser
conhecida como Constituio Cidad.

Muitos dos direitos humanos aprovados pelas Naes Unidas
em 1948 so previstos na Constituio Federal como, por exemplo, no
Ttulo II onde constam os Direitos e Garantias Fundamentais. No captulo
II esto descritos os Direitos Sociais definidos pelo Artigo 6: educao,
sade, alimentao, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana,
previdncia social, proteo, maternidade, infncia e assistncia
aos desamparados (Redao dada pela Emenda Constitucional n 64, de
2010).

Estabeleceu-se igualmente a Seguridade Social como um
conjunto integrado de aes destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social, como indica o Captulo II,
Sader (2004) aponta que a vinda da famlia real portuguesa ao Brasil em 1808, marcou profundamente o processo de independncia poltica brasileira, ao estabelecer um pacto entre as
elites. Diferentemente das colnias espanholas, que lutaram por um regime republicano aproveitando o enfraquecimento de sua metrpole envolvida na guerra contra a invaso napolenica,
no Brasil, o pacto entre as elites possibilitou a instaurao de uma monarquia, adiando o fim da
escravido.
24
34
Artigos 194 a 204. A Constituio Federal de 1988 configurou o cenrio

no qual as polticas sociais obtiveram ascenso devido ampliao da
cobertura dada aos direitos sociais. Entre os seus objetivos destacam-se
a universalidade da cobertura e do atendimento e o carter democrtico
e descentralizado da administrao.

Essa descentralizao poltico-administrativa traz uma nova forma
de organizao da Seguridade Social. Para a rea da Assistncia observase a criao de um importante mecanismo visando participao popular:
II - participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das
aes em todos os nveis.

Aqui est a base para o subsequente desenvolvimento dos
diferentes Conselhos e fruns que se estabeleceram enquanto espaos
de debate e militncia.

Em relao aos direitos da criana e do adolescente, teve-se a
incluso do importante Artigo 227, que possibilitou o debate em prol de
uma lei que o regulamentasse:
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar
criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida,
sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao,
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia
familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma
de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e
opresso.

No cenrio internacional, a Conveno sobre os Direitos da
Criana merece destaque. Aprovada pelas Naes Unidas em 1989 e
ratificada em 1990 pelo Brasil, a Conveno foi o primeiro instrumento
legal internacional a incorporar toda uma gama de direitos humanos para
crianas e adolescentes, incluindo os civis, os culturais, os econmicos,
os polticos e os sociais, indispensveis ao desenvolvimento integral da
infncia e adolescncia, tendo exercido grande influncia no processo de
elaborao do Estatuto da Criana e do Adolescente.

A Conveno estabeleceu quatro importantes princpios e
35
orientaes: decises pblicas voltadas a garantir o interesse superior

da criana; no-discriminao; decises orientadas para garantir o
desenvolvimento pleno da criana; e o direito das crianas de participarem
na tomada de decises em assuntos que lhes afetam.

A partir da incluso do Artigo 227 da Constituio de 1988,
inicia-se o processo de articulao para a elaborao da referida lei por
diversos grupos em prol dos direitos das crianas e dos adolescentes.
Duas campanhas foram organizadas com a perspectiva de pressionar
para que a lei fosse elaborada: Criana e Constituinte e Criana Prioridade
Nacional (EAD/FIOCruz, 2009). Muitos debates e tenses marcaram esse
processo, que resultou na promulgao da Lei 8.069 de 13 de julho 1990,
o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).

A lei versa sobre os direitos humanos da populao infantil e
adolescente, portanto, a tnica deixa de ser o risco potencial ou real que
eles poderiam representar, rompendo com a anterior dicotomia entre
menores e crianas. O Artigo 5 do Estatuto estabelece os princpios
bsicos da lei:
Art. 5 Nenhuma criana ou adolescente ser objeto de qualquer
forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade
e opresso, punido na forma da lei qualquer atentado, por ao ou
omisso, aos seus direitos fundamentais.

Em relao aos pontos que mais interessam a questo da
populao em situao de rua, no Artigo 19 garante-se que todas as
crianas e os adolescentes tm direito convivncia familiar e comunitria.
Este Artigo representa um avano, j que localiza na famlia de origem (e
somente esgotadas todas as possibilidades em famlia substituta) o lcus
privilegiado para a criao das crianas. Dessa forma, todos os esforos
devem convergir para o fortalecimento dos vnculos familiares, sendo
a pobreza no mais razo suficiente para o afastamento da criana de
sua famlia. O marco legal estabelece uma ruptura com a cultura anterior
de institucionalizao da infncia pobre brasileira. No caso de ameaa
e de violaes dos seus direitos, o ECA prev a aplicao de medidas
protetivas. O abrigamento (acolhimento institucional) passa a ser medida
provisria e excepcional (Artigo 101).
36

Outra importante inovao trazida pelo ECA diz respeito poltica
de atendimento, que deve primar pela integrao nas esferas de poder
(Artigo 86), descentralizando a formulao e a execuo de aes para
a esfera municipal. Dessa forma, em consonncia com a Constituio
Federal busca-se estimular a participao popular nos espaos decisrios,
algo inovador na histria brasileira. Para tanto, o ECA institui a criao
dos Conselhos de Direitos das Crianas e dos Adolescentes, nas esferas
nacional, estadual e municipal, como veremos a seguir.

A anlise deste contexto nos mostra como os Conselhos de Direitos
das Crianas e dos Adolescentes se configuram em um importante passo
para a construo da participao popular em direo cidadania de
crianas e adolescentes.
2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

Destacamos a importncia do pacto federativo a partir da Constituio
de 1988, levando redefinio do papel de cada um dos entes federados
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e descentralizao
poltico-administrativa. neste contexto que se entende a inovao
trazida com a criao dos Conselhos de Direitos setoriais (de assistncia
social, educao sade, justia, etc), tendo em vista o espao que se
abre participao poltica, to coibida na histria do pas. Seguindo
este princpio o ECA estabelece a municipalizao (Artigo 88 inciso I)
como uma das diretrizes da poltica de atendimento, com a criao dos
Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente (inciso II) e do Fundo
dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA):
I - municipalizao do atendimento;
II - criao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos
da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores
das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular
paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis
federal, estaduais e municipais; (...)
IV - manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais
vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana e do
adolescente;
37

O Artigo 88 institui os Conselhos nos diferentes nveis polticoadministrativos (nacional, estaduais, distrital e municipais) como rgos
deliberativos e controladores de aes voltadas s crianas e aos
adolescentes. Possuem natureza colegiada e so compostos de forma
paritria por representantes da sociedade civil e do poder pblico.
Enquanto os representantes governamentais, indicados pelo chefe do
executivo, devem ser prioritariamente dos setores responsveis pelas
polticas sociais bsicas, direitos humanos, finanas e planejamento, os
membros da sociedade civil devem passar por processo de eleio, sendo
escolhidos por um frum prprio para cumprir um mandato de dois anos.
O mandato neste ltimo caso no est vinculado pessoa fsica e sim
organizao eleita, devendo a mesma atuar no mbito do Conselho em
que se pleiteia assento por no mnimo dois anos. A funo do conselheiro
de interesse pblico no podendo haver remunerao em hiptese
alguma.

No anexo da resoluo 106 do Conselho Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente (CONANDA, 2005), que estabelece os
parmetros para a criao e o funcionamento dos Conselhos, alm da
paridade apresentam-se outros quatro princpios bsicos:
Legalidade s podero ser criados mediante lei especfica, tendo a
prerrogativa legal decisria na rea de sua competncia;
Participao atravs da escolha dos representantes da sociedade
civil por meio do voto;
Publicidade devem tornar pblicos seus atos e normas estabelecidas
para que tenham validade;
Autonomia so vinculados apenas administrativamente, porm
no so subordinados hierarquicamente a nenhum dos trs poderes,
sendo suas deliberaes vontade expressa do Estado.

Entende-se que para a criao de um Conselho de Direito
necessria uma lei especfica aprovada pelo legislativo no mbito
correspondente. No Rio de Janeiro o CMDCA foi criado a partir da Lei
Municipal n. 1873/92, de 29 de maio de 1992. Em seus vinte e cinco
38
Artigos vem-se a sua vinculao administrativa (gabinete do prefeito),

as suas competncias, a forma como deve ser estabelecida a sua
composio e a criao e gesto do Fundo Municipal da Infncia e da
Adolescncia.

De acordo com o advogado Wanderlino Nogueira Neto, as leis
estaduais e municipais de criao destes rgos devem lhes atribuir duas
funes: a) de potencializao estratgica do desenvolvimento de polticas
pblicas em favor da infncia e da adolescncia e; b) de valorizao da
qualidade das aes dessa poltica (Neto, 2010, p.138). Contudo, o autor
afirma que as aes do Conselho devem principalmente normatizar o
desenvolvimento das polticas, j que no cabe a ele execut-las.

As deliberaes dos Conselhos possuem carter vinculante, ou
seja, vinculam as aes governamentais e no governamentais. Caso
tais deliberaes no sejam respeitadas, deve-se acionar o Ministrio
Pblico ou outros rgos competentes para que demandem em Juzo
mediante ao mandamental ou ao civil pblica (CONANDA, 2005).
Mas ainda que o Supremo Tribunal Federal afirme o carter vinculante
das deliberaes do Conselho, esta ainda uma questo desconhecida
por muitos conselheiros e outros operadores do Sistema de Garantia de
Direitos, como pudemos observar em nossa pesquisa. Nas palavras do
autor:
O Estatuto da-lhes poder deliberativo e no consultivo. Seus atos
tm, pois, poder vinculante, como norma jurdica. E, dentro do
processo de desenvolvimento das polticas de Estado, quando um
rgo administrativo delibera a respeito, o faz formulando essa
poltica, regulando-a, normatizando-a administrativamente. Trata-se
de formulao normativa de diretrizes gerais para a garantia (com
prioridade absoluta) dos direitos fundamentais sobrevivncia, ao
desenvolvimento, participao e proteo especial da criana e
do adolescente (Neto, 2010, p.135).

O anexo da resoluo nmero 106 do CONANDA elenca dezenove
funes e atribuies do Conselho referentes deliberao e controle
das aes para a rea da infncia e adolescncia. Citamos algumas
delas: acompanhar, monitorar, avaliar, divulgar e promover as polticas;
conhecer a realidade de seu territrio e elaborar o seu plano de ao;
39
definir prioridades de enfrentamento dos problemas mais urgentes;

propor a elaborao de estudos e pesquisas com vistas a promover,
subsidiar e dar mais efetividade s polticas; participar e acompanhar a
elaborao, a aprovao e a execuo do Plano Plurianual (PPA), da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) locais e
suas execues; registrar as organizaes da sociedade civil sediadas em
sua base territorial que prestem atendimento a crianas, adolescentes
e suas respectivas famlias, bem como as inscries dos programas
de atendimento a crianas, adolescentes e suas respectivas famlias,
tanto os governamentais como os no governamentais; recadastrar as
entidades e os programas em execuo, certificando-se de sua contnua
adequao poltica traada para a promoo dos direitos da criana
e do adolescente; regulamentar, organizar e coordenar o processo de
escolha dos conselheiros tutelares (CONANDA, 2005).

Outra atribuio deste rgo de grande relevncia consiste na
gerncia do Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA), como
exposto no Artigo 88 do ECA. Apenas em 2009 o CONANDA estabeleceu
os parmetros para a criao e o funcionamento do FDCA, atravs da
Resoluo nmero 137, normatizando que o Fundo deve ser institudo
pela mesma lei que cria o Conselho no seu respectivo mbito de atuao,
alm das suas fontes de receitas, seus objetivos e finalidades. Cabe ao
Conselho tambm fixar critrios de utilizao e o plano de aplicao dos
seus recursos.

A referida resoluo estabelece no seu Artigo 15, seis aes para
a destinao dos recursos do Fundo, sendo necessria a deliberao
do Conselho para a sua utilizao. So elas: (i) o desenvolvimento de
programas e servios complementares da poltica de promoo, proteo,
defesa e atendimento aos direitos da criana e do adolescente por um
perodo mximo de trs anos; (ii) o acolhimento, sob a forma de guarda,
de criana e de adolescente, rfo ou abandonado, em consonncia
com o ECA e as diretrizes do Plano Nacional de Convivncia Familiar
e Comunitria; (iii) programas e projetos de pesquisa, de estudos,
elaborao de diagnsticos, sistemas de informaes, monitoramento e
avaliao das polticas pblicas; (iv) programas e projetos de capacitao
e formao profissional continuada dos operadores do Sistema de
40
Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente; (v) desenvolvimento

de programas e projetos de comunicao, campanhas educativas,
publicaes, divulgao das aes de promoo, proteo, defesa e
atendimento dos direitos da criana e do adolescente; e (vi) aes de
fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente, com nfase na mobilizao social e na articulao para a
defesa dos direitos da criana e do adolescente.

vedada a utilizao dos recursos para a manuteno e o
funcionamento dos Conselhos de Direitos e Tutelares, e do pagamento
de conselheiros tutelares. Alm disso, o Fundo no deve ser aplicado
nas polticas sociais bsicas em carter continuado e que disponham de
fundo especfico e tampouco em investimentos, aquisio, construo,
reforma, manuteno e/ou aluguel de imveis pblicos e/ou privados
(CONANDA, 2005).

Situados no eixo de Controle da Efetivao dos Direitos Humanos
do Sistema de Garantia dos Direitos25, de acordo com a Resoluo 113 do
CONANDA, podemos constatar que os Conselhos de Direitos da Criana
e do Adolescente representam um mecanismo inovador no cenrio
democrtico brasileiro no que tange aos direitos humanos de crianas
e adolescentes. Esse importante mecanismo foi inserido no Estatuto da
Criana e do Adolescente a partir de grande luta, como vimos, sofrendo
forte resistncia por parte de alguns setores que, at hoje, no reconhecem
o seu papel fundamental nas deliberaes e controle das polticas para
a infncia e a adolescncia. Isso se mostra claro pelo desconhecimento
ou desrespeito do Executivo ao no cumprir muitas vezes aquilo que
deliberado por esse rgo colegiado.

Um estudo de 2005 sobre os Conselhos dos Direitos e Tutelares
confirma tal descaso. O estudo intitulado Bons Conselhos: Conhecendo
a Realidade registra a existncia de 5.084 Conselhos em funcionamento
no Brasil, cobrindo 91% do territrio nacional. Destes, 13% no se
constituam como rgos deliberativos, enquanto 63% atuavam como
rgos consultivos, 49% como normativos e 75% cumpriram a sua funo
Alm do eixo da promoo o Sistema de Garantia de Direitos tambm composto pelos eixos
da defesa e do controle social.
25
41
de financiamento. Ainda que 71% dos Conselhos tivessem institudo o

Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente, 60% do total no tinham
recebido quaisquer destinaes. Muitos desses Conselhos no sabiam
como fixar os critrios e gerir os recursos do Fundo como est previsto
no ECA. O mesmo estudo considerou que 49% dos Conselhos estavam
operando regularmente, enquanto 47% mostraram uma ausncia de
aes efetivas.

poca do estudo, os Conselhos tinham outros problemas que,
provavelmente, estavam relacionados a sua recente emergncia no
contexto poltico brasileiro. Sessenta e cinco por cento dos conselheiros
com assento no tinham experincia anterior na funo e 28% no
tinham experincia na rea da infncia e adolescncia. A questo da
carga hora disponvel tambm foi outro problema apresentado: 69% dos
membros dispuseram cinco horas ou menos por ms para as atribuies
assumidas.

Este quadro representa uma conquista pela abrangncia
alcanada pelos Conselhos no territrio brasileiro, mas ao mesmo tempo
evidencia que muito ainda precisa se avanar para que suas atribuies
se materializem efetivamente como previstas no ECA.
2.3 As crianas e os adolescentes em situao de rua no marco legal

brasileiro ps Estatuto da Criana e do Adolescente

Um importante resultado da mobilizao e do esforo de diversos
setores da sociedade pela garantia e fortalecimento do direito
convivncia familiar e comunitria de crianas e adolescentes no Brasil
foi a elaborao do Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do
Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria
(PNCFC).

Aprovado em 2006, o Plano engloba definies, diretrizes e aes
a serem desenvolvidas junto s crianas e aos adolescentes em situao
de rua. No seu marco situacional apresenta a definio de crianas e
adolescentes em situao de rua como aqueles que fazem ou esto em
vias de fazer da rua um espao de referncia, seja para subsistncia,
trabalho ou moradia, mantendo ou no vnculo familiar. Como tambm
42
aqueles que esto em processo de sada da rua e na construo de

novos vnculos (PNCFC, 2006, p.55). O PNCFC descreve os diferentes
perfis que compem este pblico e afirma que compreender a dinmica
das relaes desenvolvidas no interior das famlias dos meninos e
meninas que se encontram em situao de rua fundamental para se
formular polticas que criem ou fortaleam estratgias de apoio familiar
e comunitrio no cuidado das crianas (Rizzini, Baker, Cassaniga, 2000
apud PNCFC, 2006).

O Plano refere-se situao de rua diretamente no item atinente
Implementao, Monitoramento e Avaliao, no subitem que trata dos
Indicadores de eficcia e monitoramento. Ele estipula a realizao de
um diagnstico da situao de famlias com crianas e adolescentes em
situao de rua, alm daqueles em acolhimento institucional e em medida
socioeducativa. Destacamos alguns dos pontos a serem observados no
monitoramento:
Nmero de famlias com crianas/adolescentes em: (...) b) situao
de rua e outras; nmero e perfil de crianas e adolescentes fora
do convvio familiar devido a: a) por questes de pobreza; b) por
questes de uso e ou abuso de drogas (lcitas e ilcitas); c) por
violncia domstica; d) por abuso sexual; e) por explorao sexual;
Nmero de famlias das crianas e adolescentes em acolhimento
institucional, em programas de famlias acolhedoras, em situao de
rua, medida socioeducativa e outras, em programas de transferncia
de renda, em relao ao total de famlias inseridas neste programa
por territrio ano a ano; Causas geradoras do rompimento dos
vnculos familiares, em relao populao com a mesma faixa
de renda, por municpio, por ano. Todos estes pontos devero ser
comparados com o nmero de famlias da populao brasileira,
observadas as variaes de renda, arranjo familiar, meio rural ou
urbano e pertencimento tnico (PNCFC, 2006, p. 85-86).
No eixo 1 do PNCFC, intitulado Anlise da Situao e Sistemas de

Informao, previa-se em 2007 e em 2008 a realizao de pesquisas para
conhecer a realidade das condies de vida de crianas e adolescentes
em situao de rua em nveis nacional, estaduais e municipais (p.94). No
objetivo 3 deste Eixo26 a ao proposta Obter e incluir, no Cadnico,
dados sobre crianas e adolescentes que vivem com adultos sem vnculo

43
legal, de crianas e adolescentes em situao de rua e de famlias que

possuem filhos em programas de Acolhimento Institucional ou Programas
de Famlias Acolhedoras. Esta ao deveria ser realizada entre os anos
de 2009 e 2011 (p.97).

J no objetivo 3 do eixo 2 (sobre o atendimento), h duas aes
estipuladas entre os anos de 2009 e 2011: (i) assegurar o direito de
crianas e adolescentes convivncia familiar e comunitria e Poltica
Nacional para Populao de Rua e; (ii) elaborar e implementar aes
especficas para crianas e adolescentes em situao de moradia na
rua e suas famlias, que contemplem o direito convivncia familiar e
comunitria. Por fim no objetivo 12 do mesmo eixo ficou estipulada a
consolidao de uma rede nacional de identificao e localizao de
crianas e adolescentes desaparecidos e de pais e responsveis, tambm
entre os anos de 2009 e 2011 (p.101).

importante destacar igualmente uma resoluo aprovada pelo
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA)
e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em 2008: as
Orientaes Tcnicas para o Servio de Acolhimento a Crianas e
Adolescentes (mencionadas a partir daqui como Orientaes Tcnicas).
As Orientaes Tcnicas visam o reordenamento nacional dos servios
que prestam acolhimento institucional e familiar. Levando-se em conta
que muitos meninos e meninas que se encontram nas ruas circulam com
certa frequncia por diversos espaos e instituies, a referida resoluo
tem relevncia para este grupo.

Alm de apresentar princpios, diretrizes e objetivos especficos,
as Orientaes Tcnicas estabelecem parmetros que devem nortear o
funcionamento dos servios de acolhimento. Especificamente para as
crianas e os adolescentes em situao de rua as Orientaes Tcnicas
estabelecem que deve ser realizada uma consulta nos cadastros de
crianas e adolescentes desaparecidos para que sejam identificadas as
razes que os levaram ao afastamento da famlia, bem como o desejo de
Objetivo 3: aprimoramento e valorizao da comunicao entre os Sistemas de Informao sobre crianas, adolescentes e suas famlias, com nfase no Apoio Scio-Familiar, Famlias Acolhedoras, Acolhimento Institucional e Adoo (p.95).
26
44
restabelecer o convvio. No captulo sobre as Orientaes Metodolgicas

destacada a importncia da construo dos vnculos de confiana a
partir da sensibilizao para os servios de acolhimento. Acrescenta-se
que deve-se trabalhar tambm o significado do estar e no-estar na rua,
expectativas, desejos e temores quanto retomada do convvio familiar e
social, dentre outros aspectos (CNAS, 2008, p.45).

J o Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianas e
Adolescentes construdo pelo CONANDA contm apenas um item sobre
crianas em situao de rua, onde definida a meta de reduzir em 80% o
nmero de meninos e meninas em situao de rua at 2016. Sem dvida
um objetivo ambicioso e imprescindvel, mas o documento no aborda
como ele poder ser alcanado.

Nos prximos captulos colocaremos em discusso trs polticas
pblicas voltadas para crianas e adolescentes em situao de rua em
trs cidades brasileiras: Rio de Janeiro (2009), Recife (2009) e So Lus
(2011), com destaque para a primeira. Analisaremos o processo de
elaborao e implementao da Poltica no Rio de Janeiro, em especial, a
partir das conquistas e dos desafios do Conselho Municipal de Direitos da
Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro nessa empreitada.
45
46
CAPTULO 3
3.1 O projeto de pesquisa

O Projeto Os processos de Construo e Implementao de
Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes em Situao de Rua
(2008-2011) teve como proposta a anlise destes processos, com vistas
a aprofundar a compreenso sobre o papel dos Conselhos de Direitos no
tocante efetividade dos direitos desta populao. Isso foi feito por meio
de assessoria e de acompanhamento das aes do Conselho Municipal
de Direitos da Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro (CMDCA-Rio)
nos processos de formulao, divulgao e implementao da Poltica
de Atendimento a Crianas e Adolescentes em Situao de Rua no Rio
de Janeiro, aprovada em 2009. O Projeto objetivou tambm fomentar um
processo semelhante ao ocorrido no Rio em outras cidades do pas. Desta
forma, a equipe de pesquisa dialogou e atuou com diversos parceiros em
oito estados.

Ainda como parte dessa iniciativa, criou-se um sistema de
informaes sobre crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade
no Brasil urbano, intitulado Infncia e Juventude em Nmeros27. Os
governos municipal, estadual e federal no dispem de bancos de dados
atualizados, de fcil acesso e abertos ao pblico em geral, que renam
indicadores especficos sobre crianas e adolescentes. A base de dados
tem como meta fornecer indicadores e anlises pertinentes para a
ampliao do entendimento por parte dos formuladores de polticas sobre
as condies de vida de crianas e adolescentes no pas, destacando os
indicadores de vulnerabilidade desta populao.
27
H muito a equipe do CIESPI almejava a construo de uma base de dados que pudesse ser
til para o campo das polticas pblicas. No caso desta primeira srie de indicadores, os quais
abordam vulnerabilidades associadas populao em situao de rua, sua relevncia est na
oportunidade de inspirar estratgias capazes de evitar o afastamento da famlia, sempre que possvel. A base de dados Infncia e Juventude em Nmeros est disponvel em www.ciespi.org.br.
47

O estudo analisou quais os principais avanos e desafios
enfrentados pelos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do
Adolescente na formulao e deliberao de polticas pblicas, com
especial enfoque para a populao infantil e adolescente que se encontra
em situao de rua. Partimos do entendimento de que estas so algumas
das principais atribuies desse rgo, como previsto pelo Estatuto da
Criana e do Adolescente em seu Artigo 88.

A anlise apresentada resultado das discusses com conselheiros
e outros atores nas cidades do Rio de Janeiro (RJ), Vitria (ES), Salvador
(BA), Manaus (AM), Porto Alegre (RS) e So Lus (MA), alm dos contatos
com representantes de Recife e Olinda (PE), Goinia (GO) e do ABC
Integrado, composto por sete municpios do Estado de So Paulo.
As atividades tiveram incio no Rio de Janeiro, onde o CIESPI integrou um
Grupo de Trabalho (GT) formado pelo CMDCA-Rio, no papel de consultoria
durante o processo de elaborao da Poltica Municipal de Atendimento
Criana e ao Adolescente em Situao de Rua. Esta foi deliberada por
unanimidade em 22 de junho de 2009. Em maio de 2010, o CMDCARio instaurou uma comisso para construir um plano de implementao
e monitoramento da referida poltica, onde o CIESPI participou como
instituio-integrante.

A seguir algumas consideraes sobre o desenvolvimento da
pesquisa e a anlise dos principais avanos e desafios referentes
formulao, deliberao e implementao das polticas pblicas
mencionadas.
3.2 O processo de construo da Poltica de Atendimento Criana e

ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro
Apesar da atuao em outras cidades, a equipe de pesquisa concentrou
maiores esforos no Rio de Janeiro, onde o CIESPI est localizado,
possibilitando acompanhar de forma sistemtica o trabalho desenvolvido
pelo CMDCA-Rio.
48
i. Estabelecendo articulao poltica

Como ponto de partida, a equipe participou de diversas reunies a
fim de estabelecer parcerias com organizaes-chave para a elaborao
das diretrizes voltadas para crianas e adolescentes em situao de rua.
O projeto foi apresentado formalmente em diversos espaos polticos
no intuito de mobilizar atores centrais para o desenvolvimento de aes
conjuntas.

No ano de 2008, a equipe do CIESPI levou a proposta ao
conhecimento dos membros da Rede Rio Criana (RRC)28, com o objetivo
de iniciar a articulao e ampliar a compreenso sobre as crianas e os
adolescentes que tm a rua como sua principal referncia. Buscamos
tambm analisar as respostas existentes no municpio para o pblico em
questo e qual o cenrio poltico atuante no interior do CMDCA-Rio.
Apresentamos a proposta de pesquisa igualmente ao Frum de Entidades
dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes (Frum DCA-Rio) a fim
de obter apoio e legitimidade junto s organizaes da sociedade civil.
Por ltimo, a pesquisa foi exposta s comisses de Polticas Pblicas e
Garantia de Direitos do CMDCA-Rio.
ii. Criando institucionalidade a formao de um grupo de trabalho

Segundo os conselheiros j havia uma articulao interna para a
formao de um Grupo de Trabalho (GT) que levasse a cabo a construo
de uma poltica de atendimento para crianas e adolescentes em situao
de rua. A Comisso de Poltica Pblica obteve aprovao para a criao
do grupo junto a Mesa Diretora do CMDCA-Rio, organizando a primeira
reunio no dia 30 de junho de 2008. Oficialmente um ms aps esta
primeira reunio a criao do referido GT para a elaborao da poltica foi
publicada no Dirio Oficial do Municpio.
A Rede Rio Criana (RCC) formada por 16 instituies que atuam junto s crianas e adolescentes em situao de rua na cidade do Rio de Janeiro e em alguns municpios que integram a
sua regio metropolitana.
28
49

importante salientar, entretanto, que as bases para se concretizar
esta ao j haviam sido lanadas no CMDCA-Rio alguns anos antes, a
partir das discusses de algumas organizaes da sociedade civil29 que
atuavam com esta populao na cidade.

A formao de uma comisso similar j havia ocorrido entre os
anos de 2003 e 2006, porm no havia sido possvel neste momento
concluir os trabalhos devido a algumas demandas que aportavam ao
CMDCA-Rio e falta de sistematicidade das discusses. Alm disso,
na ocasio o Conselho precisou contribuir para a construo do Plano
Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), que definiria
orientaes importantes para a poltica local.
A presso para o estabelecimento de um novo grupo de trabalho no
Conselho veio a partir da atuao de duas conselheiras da sociedade
civil29 na ocasio, apoiadas pela Rede Rio Criana e com atuao h anos
junto s crianas e aos adolescentes em situao de rua na cidade. Elas
defenderam a necessidade de se retomar as atividades para a formulao
da poltica, assumindo a coordenao do GT.
iii. Reunindo as foras polticas convocao das Secretarias Municipais e demais
atores-chave

A estratgia inicial consistiu em convencer os conselheiros a
realizar um levantamento dos programas governamentais existentes no
municpio para crianas e adolescentes. Neste levantamento nenhuma
das Secretarias Municipais mencionou aes voltadas para as crianas e
os adolescentes que se encontravam em situao de rua, ficando evidente
a necessidade em se estabelecer um grupo para a criao das diretrizes
de uma poltica.

O GT foi composto inicialmente por representantes de quatro
Secretarias Municipais, alm de uma empresa pblica (a COMLURB,
responsvel pela limpeza das ruas do Rio, e cujos trabalhadores
As instituies com assento no Conselho eram o EXCOLA e o Se Essa Rua Fosse Minha.
Dentre as Secretarias Municipais estavam a de Assistncia Social, a de Educao, a de Preveno a Dependncia Qumica e a de Sade. E dentre as instituies da sociedade civil: a Rede
Rio Criana, o EXCOLA, a Associao Beneficente So Martinho, o Se Essa Rua Fosse Minha e a
Associao Brasileira Terra dos Homens.
29
30
50
frequentemente esto em contato com meninos e meninas em situao de

rua). Por parte da sociedade civil integraram o grupo cinco organizaes30.
Dessa forma foi preservada no GT a paridade entre o setor pblico e a
sociedade civil31.

Durante as reunies do GT as Secretarias Municipais foram
convidadas a fazer apresentaes sobre os trabalhos realizados e
propostas de atuao com o pblico beneficiado pela poltica. Em geral
poucas foram aquelas que apresentaram propostas concretas, atendose a descrio dos programas existentes para a populao em geral. A
justificativa dos representantes do poder pblico foi a inexistncia de
programas que atendessem de forma especfica as crianas em situao
de rua e a dificuldade em formul-los, demonstrando a grande lacuna
existente no atendimento.

As propostas apresentadas foram discutidas pelo GT, a quem
coube modific-las, sugerir outras diretrizes complementares e aprovlas para incluso no documento final da Poltica. As sugestes do grupo
a partir da apresentao das propostas retornavam para o conhecimento
dos gestores das secretarias, que traziam novamente a resposta de cada
rgo at se chegar a um consenso. Esta estratgia foi importante, j que
muitos dos membros relatavam no possuir autoridade para aprovar as
diretrizes criadas no prprio espao do GT.

No houve discordncias significativas com a (re)apresentao
das propostas discutidas pelas secretarias. Na maioria dos casos as
diretrizes construdas foram aprovadas por unanimidade32.

Vrios operadores do Sistema de Garantia de Direitos, incluindo
representantes dos Conselhos Tutelares, do Judicirio, do Ministrio
Pblico e da Defensoria Pblica, alm de outras organizaes da sociedade
civil, eram convidados a participar das reunies do GT. Alm disso, alguns
atores-chave foram consultados formalmente ou informalmente durante
o processo.

Um ltimo esforo do GT antes da apresentao formal da Poltica
O CIESPI integrou o GT na funo de assessoria com a participao de dois pesquisadores que
produziam as snteses ao final de cada reunio e sistematizavam as propostas de diretrizes levantadas pelo grupo.
32
No Anexo I segue a sntese dos debates junto s Secretarias Municipais do Rio de Janeiro.
31
51
aos demais conselheiros do CMDCA consistiu em realizar uma consulta

junto a alguns atores do Judicirio, do Ministrio Pblico e a professores
universitrios com atuao na rea. Contudo, a consulta realizada no
obteve sucesso. O grupo analisou que isto, em parte, pode ter ocorrido
devido a ter sido realizada apenas de forma eletrnica (emails). Porm,
o maior problema foi o pouco tempo oferecido a esses atores para que
fizessem suas consideraes, visto que a proposta da poltica foi enviada
restando pouco mais de uma semana para a votao em Assemblia. Essa
estratgia mostra-nos a fraca articulao alcanada pelo GT com esses
importantes atores, uma vez que no foi realizada de forma processual ao
longo dos trabalhos, o que se configurou como uma lacuna importante no
apoio de alguns destes rgos posteriormente.

Assim, o GT apresentou a Poltica em Assemblia extraordinria
em 22 de junho de 2009. Aps as devidas consideraes por parte da
plenria aprovou-se por unanimidade a Poltica Municipal de Atendimento
Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de Janeiro,
representando uma grande conquista.
3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao

de Rua no Rio de Janeiro

A parte introdutria da Poltica apresenta trs aspectos: (1) as
consideraes ao Estatuto, ao Conselho e ao Grupo de Trabalho formado
por este rgo, (2) os marcos legais sobre a construo dos direitos das
crianas, adolescentes e suas famlias, incluindo aqueles em situao
de rua e (3) o marco situacional enfocando um panorama atual das
vulnerabilidades que afetam crianas e adolescentes, em especial
aqueles em situao de rua.

A Poltica estabelece diretrizes e responsabilidades concretas
para oito Secretarias Municipais e para a sociedade civil em geral. As
orientaes so especficas a cada uma das secretarias como, por
exemplo, para a Secretaria Municipal de Sade, que deve desenvolver
estratgias de preveno propagao do HIV, da tuberculose e outras
doenas infecto contagiosas em relao a populao em situao de rua.
J a Secretaria Municipal de Educao deve destinar as vagas das creches
52
prioritariamente para filhos(as) de mes adolescentes em situao

de rua. Para a Secretaria Municipal de Assistncia Social as diretrizes
prevem a incluso de crianas e adolescentes em situao de rua e
suas famlias no programa de redistribuio de renda (Bolsa Famlia) e
outros programas de assistncia social; a garantia da participao das
crianas em programas de erradicao do trabalho infantil, e de suas
famlias em programas de gerao de trabalho e renda, e inclusive em
programas habitacionais do municpio. Mas as diferentes diretrizes
podem ser resumidas como tendo os seguintes propsitos:
1. Garantir aes de acolhimento sistemticas, em todas as reas
de concentrao de crianas e adolescentes em situao de rua,
visando a sua sada ativa da rua;
2. Oferecer s crianas, aos adolescentes em situao de rua e s
suas famlias os programas destinados a populao em geral;
3. Priorizar o acesso a benefcios, programas e servios pblicos,
como o Bolsa Famlia, a creches e programas de profissionalizao
ao adolescente;
4. Criar estratgias para o uso de bens e servios pblicos pelas
crianas e adolescentes em situao de rua, incluindo a educao
pblica e programas de sade, cultura, esporte e lazer;
5. Prestar atendimento especial na rea da Sade, incluindo a
criao de uma equipe do Programa de Sade da Famlia (PSF)
para o atendimento da populao em situao de rua, devido
s dificuldades encontradas pelas crianas e adolescentes em
acessar a rede pblica.
6. Formar continuamente os funcionrios pblicos, em especial
aqueles que atuam diretamente com este pblico sobre as suas
necessidades, desejos e direitos;
7. Combater as diversas vulnerabilidades que afetam este grupo,
incluindo a questo da violncia, destacando a formao de
agentes de segurana pblica.

Estes so importantes nortes construdos pelo CMDCA-Rio
para orientar aes do poder pblico, especialmente ao se considerar
53
a completa falta de polticas pblicas e o sentimento presente entre

algumas camadas da populao sobre a periculosidade deste grupo
que deveria, a seu ver, ser controlado, perseguido e retirado das ruas.
As orientaes abrangem temas essenciais como a sensibilizao e a
formao dos funcionrios pblicos e as especificidades da vida nas
ruas, garantindo acesso aos servios e bens pblicos. Merece tambm
destaque a objetividade e a clareza das aes previstas.

Em relao s organizaes da sociedade civil foram estipuladas
sete diretrizes que prevem: pautar a questo da situao de rua em
diversos espaos de fomento de polticas e com profissionais dos diversos
setores; propor, acompanhar e monitorar recursos que contemplem
aes voltadas para a garantia de direitos de crianas e adolescentes em
situao de rua no Oramento Criana; fomentar e garantir a participao
de crianas e adolescentes na implementao desta Poltica, entre outras.

A Poltica tambm traz em suas recomendaes que o CMDCA-Rio
apresente propostas ao Chefe do Executivo para incluso nos oramentos
anual e plurianual, e a destinao de 2% do Fundo da Participao dos
Municpios para o Fundo Municipal da Criana e do Adolescente para a
sua implementao.
3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades

Paralelo ao processo na cidade do Rio de Janeiro descrito
anteriormente, a equipe do projeto estabeleceu parcerias com grupos
interessados em quatro cidades brasileiras: So Lus (Maranho),
Manaus (Amazonas), Salvador (Bahia) e Vitria (Esprito Santo). Tambm
dialogamos de forma menos sistemtica com atores das cidades
de Goinia (Gois), Porto Alegre (Rio Grande do Sul), Olinda e Recife
(Pernambuco) e com a Regio do ABC Integrado (So Paulo).

A escolha destes locais seguiu a meta principal de alcanar ao
menos uma cidade em cada regio do Brasil, de forma a nos permitir
ter um quadro das diferentes reas do territrio nacional, levando-se
em conta as especificidades locais. Os contatos nas cidades escolhidas
foram selecionados devido a articulaes e parcerias anteriormente
estabelecidas com pesquisadores do CIESPI, a fim de facilitar tanto
a compreenso das realidades locais, sobretudo no que se refere
54
questo da criana e do adolescente em situao de rua, quanto a nossa

aproximao com os CMDCAs.
i. Estabelecendo as bases para a articulao poltica

Nossa primeira estratgia de aproximao com as referidas
cidades se deu atravs de contatos previamente estabelecidos com
profissionais/militantes que atuam na rea da infncia e adolescncia,
os quais denominamos aqui pessoas-chave. Visvamos inicialmente
atingir os seguintes propsitos:
Ampliar a compreenso sobre as crianas e os adolescentes em
situao de rua, destacando as especificidades de cada um dos
municpios envolvidos na proposta;
Traar um panorama poltico de cada cidade, sobretudo, no que
tange as respostas oferecidas por parte do poder pblico e da
sociedade civil ao pblico em questo e de como os CMDCAs tm
(ou no) se posicionado perante a problemtica;
Conseguir a indicao de articuladores/pesquisadores locais que
pudessem contribuir na mobilizao junto aos Conselhos Municipais
para a adeso e o desenvolvimento das etapas do projeto.
ii. Promovendo o encontro: seminrios, debates

Em abril de 2009 realizamos o primeiro seminrio nacional
do projeto (I Seminrio Nacional Os Processos de Construo e
Implementao de Polticas Pblicas para Crianas e Adolescentes
em Situao de Rua)33 no Rio de Janeiro, onde participaram cerca de
40 atores-chave na luta pelos direitos de crianas e adolescentes de
todo o pas, entre gestores governamentais, conselheiros de direitos,
O segundo seminrio foi realizado em abril de 2011. Participaram 30 atores-chave na luta pelos
direitos de crianas e adolescentes de todo o pas, entre gestores governamentais, conselheiros
de direitos, educadores, representantes do judicirio e da sociedade civil organizada, totalizando
nove cidades brasileiras. Mais informaes no site www.ciespi.org.br.
33
55
educadores, representantes do judicirio e da sociedade civil organizada,

totalizando nove cidades brasileiras. Solicitamos, previamente, que cada
um dos atores-chave convidados pudesse obter informaes junto aos
CMDCAs de suas cidades para o levantamento de um breve diagnstico
das polticas deliberadas at ento e de pesquisas sobre crianas e
adolescentes em situao de rua.

Este encontro foi de grande importncia, pois decidimos que a
nossa proposta no poderia se pautar exclusivamente nas crianas e
nos adolescentes em situao de rua, mesmo que este fosse o nosso
foco principal. A partir dos debates surgidos neste primeiro seminrio
percebemos que deveramos, primeiramente, entender quais as demandas
consideradas prioritrias em cada Conselho e quais possibilidades
vislumbradas por eles para a construo de uma poltica pblica.
iii.
Pesquisando as demandas

Iniciamos a pesquisa de campo com os CMDCAs nas cidades
visitadas para apresentarmos e discutirmos a proposta de construo
de polticas pblicas para crianas e adolescentes. Ao mesmo tempo a
equipe do CIESPI oferecia sua assessoria para apoiar os Conselhos na
elaborao destas polticas pblicas, em consonncia com as principais
demandas das crianas e dos adolescentes existentes na cidade em
questo.

Apenas em Porto Alegre foi explicitado inicialmente que no
pretendiam participar da proposta por entender que a cidade j possua
um programa eficiente de atendimento crianas e adolescentes
em situao de rua. O mesmo foi construdo pelo CMDCA-POA com os
recursos do Fundo da Infncia e Adolescncia, e incorporado em seguida
pelo poder pblico. Mesmo com a recusa, a equipe de pesquisa realizou
alguns encontros nesta capital para conhecer como se deu este processo
e como ele vem sendo ainda desenvolvido. Em todos os outros CMDCAs
tivemos respostas favorveis a esta parceria. No entanto, em poucas
cidades ela veio, de fato, a se concretizar.

Em nenhuma das cidades contempladas foi possvel atingir o
nmero de encontros com os conselheiros para a realizao da articulao/
56
assessoria como estipulado inicialmente. Isto se deu, principalmente, pela

dificuldade em agendar reunies com os representantes dos Conselhos,
que alegavam sobrecarga de trabalho e outros compromissos. Entre os
motivos desta sobrecarga podemos citar: a organizao das eleies para
conselheiros tutelares, a organizao e/ou participao nas Conferncias
Municipais, Estaduais e Nacional, o registro (e em alguns lugares a
fiscalizao) das entidades de atendimento.

A dificuldade de realizarmos tais encontros foi de certa forma
suprida pelo contato constante da equipe do CIESPI atravs de reunies
por telefone, assessorias prestadas por email e outros meios. No se
pode desconsiderar, porm, que se trata de um importante dado para
compreendermos as dificuldades enfrentadas pelos Conselhos na
formulao e elaborao de polticas. Alm destas reunies, tambm
fomos levados pelos prprios conselheiros a encontros com instituies
e grupos locais que atuam com crianas e adolescentes, em especial em
situao de rua. A equipe de pesquisa buscou dialogar igualmente com
pesquisadores de algumas universidades no pas que desenvolvessem
estudos sobre crianas e adolescentes, incluindo aqueles em situao de
rua.

Diante da dificuldade exposta pelos conselheiros em levar a
cabo a construo de polticas pblicas, mesmo que demonstrassem
grande interesse, ficou evidente a necessidade de se investigar mais
profundamente quais obstculos percebidos por eles no desenvolvimento
dessa atribuio. Para tanto a equipe do projeto elaborou um roteiro
semiestruturado (Anexo II) para colher as percepes dos conselheiros
e traar um panorama dos fatores que tm favorecido ou dificultado a
formulao e deliberao de polticas pblicas, como previsto no Artigo
88 do ECA.

At maio de 2010, foram realizadas 7 entrevistas em cinco
cidades, totalizando mais de 18 pessoas entrevistadas. Foram tambm
sistematizadas as conversas com gestores de organizaes da sociedade
civil e do poder pblico, tcnicos e educadores sociais que atuam junto s
crianas e adolescentes em situao de rua atravs de dirios de campo.
Todas estas informaes contriburam para a compreenso do tema
pesquisado em cada localidade.
57

So Lus foi a cidade onde obtivemos maior xito em conjunto
com o Conselho. Assessoramos um grupo de trabalho criado para a
construo de uma poltica de atendimento criana e ao adolescente
em situao de rua, a exemplo do que foi feito no Rio de Janeiro. Vale
destacar que Rio de Janeiro e So Lus eram as duas cidades onde havia
redes j articuladas (ambas apoiadas pela Fundacion Terre des Hommes,
Lausanne, Sua), o que se confirmou ser um fator determinante para o
sucesso da elaborao das Polticas nestas duas cidades.

Outra cidade que elaborou uma poltica/plano de atendimento
crianas e adolescentes em situao de rua foi Recife. Apesar do CIESPI
no ter assessorado o CMDCA em Recife para a construo do plano em
questo, tivemos um encontro com um representante deste Conselho
para compartilhar essa experincia.

A seguir sero analisadas as semelhanas e diferenas entre as
Polticas do Rio de Janeiro e de So Lus e o Plano de Recife.
3.5 Comparao entre a Poltica do Rio de Janeiro e as Polticas

adotadas em So Lus e em Recife

Ao analisar as deliberaes dos trs Conselhos notam-se
algumas semelhanas e diferenas interessantes. O Plano Municipal
de Enfrentamento Situao de Rua de Crianas e Adolescentes da
Cidade do Recife, foi aprovado pelo CMDCA desta cidade (COMDICA)
em setembro de 2009 (Resoluo n 031/2009). composto de sete
pginas e apresenta as aes, os resultados, os indicadores, o prazo para
o cumprimento das aes e os responsveis pelo seu cumprimento. Ele
est dividido em oito eixos: Eixo 1: Atendimento Integral; Eixo 2: Defesa
e Responsabilizao; Eixo 3: Protagonismo Juvenil; Eixo 4: Preveno;
Eixo 5: Formao; Eixo 6: Comunicao, Mobilizao e Articulao; Eixo 7:
Oramento e Eixo 8: Monitoramento e Avaliao. , portanto, uma poltica,
um plano e um dispositivo de monitoramento como um todo.

Ao contrrio da Poltica do Rio (aprovada pelo CMDCA-Rio em junho
de 2009, Deliberao 763/09), o Plano de Recife menciona tambm a
ateno s crianas e aos adolescentes em instituies de acolhimento
institucional, ressaltando a adoo dos princpios contidos no Plano
58
Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC), incluindo

a reintegrao familiar, a famlia substituta e a adoo. Alm disso,
convoca as diversas foras policiais para se concentrarem no combate ao
aliciamento pelos adultos em relao explorao sexual e/ou o uso de
drogas.

O Plano de Recife estabelece o princpio geral de que as crianas
no devem ser retiradas de suas famlias at que todos os recursos do
Sistema de Garantia dos Direitos tenham sido esgotados (tal princpio
tambm destacado nas polticas do Rio e de So Lus). O Plano prev a
anlise e a publicao das situaes onde as crianas e os adolescentes
so ameaados de morte por traficantes, policiais ou milicianos.

A Poltica do Rio atribui s organizaes da sociedade civil a
responsabilidade pela garantia participao de crianas e adolescentes
em sua implementao, enquanto o Plano de Recife aponta as Secretarias
Municipais como igualmente responsveis. Este ltimo tambm apresenta
uma seo intitulada preveno, enfocando a ateno especial ao
grupo maior de crianas em contextos de vulnerabilidade, especialmente
no que diz respeito a melhoria de oportunidades culturais e de lazer.

Enquanto a Poltica do Rio tem como recomendao para sua
implementao a previso de fundos em vrios oramentos, o Plano de
Recife a estabelece como uma das suas diretrizes, garantindo a insero
das disposies dos planos em leis municipais e oramentos para
assegurar o financiamento das aes.

A Poltica do Rio a nica que traz um Fluxograma de Atendimento
a Criana e ao Adolescente em Situao de Rua, desde as aes
de acolhimento nas ruas ou encaminhamentos pelos diferenciados
servios (Conselho Tutelar, Juizado, Delegacia Policial, Hospitais, etc)
at a reinsero familiar, ou quando esta no possvel, a adoo.
igualmente a nica que traz um marco situacional com dados estatsticos
sobre a vulnerabilidade de crianas e adolescentes e suas famlias. J
a definio do conceito de situao de rua est presente na Poltica
do Rio e tambm na Poltica de So Lus, quando da descrio do seu
pblico-alvo.

A Poltica de So Lus foi aprovada pelo CMDCA de So Lus em
28 de fevereiro de 2011 (Resoluo n 010/2011). Ela semelhante
59
Poltica do Rio de Janeiro em muitas diretrizes. Contm um breve histrico

da formulao e aprovao da Poltica e as diretrizes de cada Secretaria
Municipal e da sociedade civil. Porm, o trabalho realizado em So Lus
conseguiu envolver mais secretarias do que no caso do Rio de Janeiro (11
rgo pblicos participam da poltica em So Lus e 8 no Rio). A Poltica de
So Lus termina com uma lista de recomendaes para o Conselho, para
o Executivo Municipal, Cmara de Vereadores e gestores pblicos, para a
Coordenadoria Municipal da Mulher, para as organizaes da sociedade
civil, os Conselhos Tutelares e para o Ministrio Pblico.
3.6 O processo de implementao da Poltica no Rio de Janeiro

Enquanto a construo e a aprovao da Poltica Pblica de
Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua no Rio de
Janeiro formam um processo complexo, como se analisou anteriormente,
a implementao parece trazer desafios ainda maiores, pois est
diretamente relacionada distncia existente no Brasil, entre os direitos
legais garantidos e a sua efetiva implementao.

No caso do Rio de Janeiro em particular, o receio de que a
poltica no sasse do papel surgiu primeiramente pela aparente falta
de empenho do CMDCA-Rio em criar a Comisso de Implementao
e Monitoramento, como havia sido previsto para o prazo mximo de
120 dias aps a aprovao da Poltica. Levou tempo para os principais
membros do Conselho na gesto 2009-2011 perceberem a necessidade
de uma Comisso que monitorasse a implementao da Poltica. A
referida comisso somente foi deliberada em junho de 2010, ou seja, um
ano aps a votao, sendo que somente seis meses depois ela conseguiu
de fato elaborar um plano de ao.

Merece destaque que entre as instituies conselheiras da nova
gesto, nenhuma atuava diretamente com crianas e adolescentes em
situao de rua, perdendo fora o debate no interior do Conselho. A
convocao para as reunies de uma comisso antes desta ser instituda
formalmente pelo Conselho s poderia ser feita por um conselheiro, o que
retardou o incio da articulao dentro do CMDCA.

Com a demora em se instituir a Comisso de Implementao e
60
Monitoramento algumas organizaes buscaram se articular junto ao

Frum DCA-Rio, em uma assemblia onde se discutiu as dificuldades e
estratgias para pressionar o CMDCA. Uma das instituies conselheiras
da sociedade civil presentes comentou que j estava sobrecarrega por
atuar em vrias outras comisses, mas assumiu o compromisso em
convocar as reunies. Aps alguns encontros, o CMDCA resolveu por
instituir uma srie de comisses que estavam sendo pleiteadas pelas
instituies, como as referentes implantao do SINASE, convivncia
familiar e comunitria, e, finalmente, situao de rua. Desde ento, as
reunies passaram a ter frequncia quinzenal, no obstante ainda de
forma pouco planejada, seja pelo momento de formao do grupo com
a presena de participantes que buscavam conhecer o trabalho, seja por
outras demandas como a colaborao junto a um rgo da SMAS para
realizao do diagnstico municipal sobre a populao em situao de
rua34.

Houve tambm mudanas na Mesa Diretora do Conselho,
com a participao mais ativa da nova presidente junto comisso,
demonstrando maior entendimento e envolvimento do papel do rgo em
relao s polticas pblicas.

Nos meses de dezembro de 2010 e janeiro de 2011, a Comisso de
Implementao e Monitoramento realizou um planejamento estratgico
cuja finalidade consistiu em elaborar o Diagnstico e os Planos de
Implementao, Avaliao e Monitoramento da Poltica Municipal de
Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao de Rua. O Plano
estruturado da seguinte forma: objetivos da comisso; anlise conjuntural
dos problemas enfrentados; possveis aliados; alm de prazos estipulados
para a realizao das aes.

O documento traz um quadro de graves violaes de direitos na
cidade do Rio de Janeiro, em especial para as crianas e os adolescentes
em situao de rua. Ele evidencia a tendncia criminalizao e ao
extermnio de setores pobres da sociedade atravs da nova poltica de
Choque de Ordem, posta em prtica pelo prefeito, como j mencionado
A falta de comunicao entre os rgos, alis, quase impediu os integrantes da comisso
de contriburem com a pesquisa. A contribuio s ocorreu devido ao conhecimento da nova
presidente do Conselho, que fazia parte da referida secretaria responsvel pelo estudo.
34
61
no Captulo 1.

O Plano tambm apresenta uma relao de possveis aliados a
serem mobilizados pela Comisso de Implementao e Monitoramento.
Este um ponto estratgico dado a fraqueza poltica do Conselho e
do pequeno conhecimento ou acesso por parte das organizaes da
sociedade civil em relao aos mecanismos disponveis para pressionar
o poder pblico no cumprimento das suas obrigaes. Essa lista inclui
profissionais do Judicirio, do Ministrio Pblico, das organizaes da
sociedade civil e de mdias alternativas, em contraposio aos grandes
meios de comunicao, (re)produtores de uma viso estigmatizante e
criminalizadora daqueles que se encontram em situao de rua.

De suma importncia, a ltima seo, denominada Plano
de Aes inclui as propostas de atuao, a pessoa ou organizao
responsvel, e o prazo para a realizao de cada ao. O Plano de Aes,
no entanto, tem um carter mais de articulao do que necessariamente
de presso poltica. As tarefas incluem informar os atores-chave, coletar
dados, criar um blog e participar de reunies-chave. Em nenhum momento
so usadas expresses como persuadir ou pressionar as Secretarias
Municipais a implementar as diretrizes da Poltica. Tampouco so listadas
as prioridades entre as aes tornando mais difcil para a Comisso se
organizar em torno de uma agenda vivel em curto prazo.

A Comisso de Implementao e Monitoramento buscou (re)
estabelecer o dilogo com as secretarias, levando as diretrizes da Poltica
aos gestores das diferentes pastas, sobretudo porque apenas uma das
diretrizes havia sido implementada at ento35. A estratgia utilizada
foi iniciar as conversas com as secretarias que possussem assento no
Conselho, atravs de um ofcio levado pelos conselheiros ao gestor da
sua rea, solicitando uma data de reunio com a Comisso. Na ocasio,
buscar-se-ia pactuar dentre as diretrizes da poltica aquelas que seriam
primeiramente implementadas por cada secretaria. Aps mais de quatro
meses a Comisso de Implementao e Monitoramento no obteve
nenhuma resposta.
Criar equipes de Sade da Famlia para atendimento da populao sem domiclio. 11 Diretriz
da Secretaria Municipal de Sade e Defesa Civil.
35
62
CAPTULO 4
Conquistas e desafios do Conselho Municipal de Direitos da Criana

e do Adolescente do Rio de Janeiro na elaborao e implementao
da Poltica Pblica de Atendimento Criana e ao Adolescente em
Situao de Rua no Rio de Janeiro
Discutimos a seguir algumas das caractersticas mais marcantes do
trabalho junto ao CMDCA-Rio em relao elaborao e implementao
da Poltica, divididas em duas sees: conquistas e desafios.
4.1 Conquistas:
O sucesso do CMDCA-Rio na elaborao de uma poltica

O CMDCA-Rio produziu uma das primeiras polticas de atendimento
para crianas e adolescentes em situao de rua do pas atravs de
um processo de construo coletiva e paritria. Ela composta por
cinquenta e quatro diretrizes que abarcam oito secretarias municipais e
sete outras diretrizes voltadas s organizaes da sociedade civil. Tais
diretrizes oferecem uma resposta concreta a algumas das principais
demandas vividas pela infncia e adolescncia que se encontram nas
ruas, assegurando os seus direitos fundamentais. Entre elas podemos
destacar a incluso de crianas, adolescentes e suas famlias no Programa
de Erradicao ao Trabalho Infantil (PETI), nos programas de gerao de
trabalho e renda, em programas habitacionais do municpio, no Bolsa
Famlia e em programas de profissionalizao aos adolescentes, apenas
para nos determos nas diretrizes da Secretaria de Assistncia Social.

Aliado a isso durante o perodo do projeto, uma poltica similar foi
adotada em So Lus, no Maranho, e um plano semelhante em Recife,
Pernambuco.
63
O processo do Rio reforou o princpio da paridade estabelecendo um espao de

construo coletiva

A deciso do CMDCA-Rio em estabelecer grupos de trabalho
para construir e monitorar uma poltica importante por vrios motivos.
Primeiramente, criou um espao de trabalho para formulao de polticas,
que faltava ao rgo em razo do cumprimento de outras atribuies que
requerem tempo, como a eleio de conselheiros tutelares, o registro
das entidades e dos programas voltados para crianas e adolescentes, a
organizao de conferncias, entre outras atividades.

O GT respeitando o princpio da paridade segundo o ECA estimulou
o debate entre o poder pblico e a sociedade civil, mesmo em meio a
inmeras tenses, inerentes ao processo democrtico. Porm, se a
paridade estava presente na composio inicial do GT, inegvel que,
na prtica, os membros da sociedade civil tiveram maior participao em
todo o processo. Soma-se a este fato que as reunies do grupo no eram
restritas aos membros efetivos, mas a qualquer interessado em colaborar
com o debate. Diversos atores envolvidos com a questo participaram em
algum momento, mesmo que de forma espordica.

O envolvimento da sociedade civil tambm ofereceu a oportunidade
de socializar os conhecimentos do cotidiano das crianas e adolescentes
em situao de rua com os representantes do governo, que mantinham
pouco ou nenhum contato com este pblico, despertando o interesse
nestes ltimos e (re)inserindo a questo, ainda que de forma incipiente,
no interior das secretarias. O conhecimento de membros da sociedade
civil sobre a realidade cotidiana nas ruas e o forte compromisso para com
os direitos humanos desta populao nas ltimas dcadas na cidade
tambm questionou os discursos/prticas rotineiros voltados s crianas
e aos adolescentes, vistos como perigosos. Ademais, ps em anlise a
abordagem dos agentes de segurana pblica que violam os seus direitos
fundamentais.

Os representantes do poder pblico foram, por sua vez, capazes de
informar aos da sociedade civil sobre os programas e projetos desenvolvidos
pelas secretarias, at ento desconhecidos da maioria. Dessa forma as
diretrizes criadas puderam escapar do risco da sobreposio de aes,
64
visando assim a insero da criana e do adolescente em situao de rua

em programas e aes j existentes.
O uso de dados sobre as crianas, adolescentes e suas famlias em condies de
vulnerabilidade e em situao de rua

Uma importante contribuio do CIESPI na construo da
Poltica foi a elaborao de uma sntese contendo dados atuais de
algumas das principais vulnerabilidades a que esto submetidas
crianas e adolescentes nas diferentes regies brasileiras.

Alguns destes dados apresentados foram incorporados no marco
situacional da Poltica do Rio, retratando a situao da infncia nesta
cidade e no pas. A idia de apresentar dados sobre as vulnerabilidades
que afetam crianas e adolescentes teve como propsito ampliar o foco
para os fatores que podem fragilizar os vnculos familiares e comunitrios,
levando tais crianas e adolescentes rua, no se limitando apenas
aquelas que j se encontram nesta situao.

A Primeira Pesquisa Censitria Nacional sobre Crianas e
Adolescentes em Situao de Rua tambm pode, a despeito das crticas
pertinentes a sua realizao, proporcionar o debate sobre o perfil desta
populao, em vista da construo de uma poltica nacional.
A importncia do envolvimento de novos atores

O Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente do
Rio de Janeiro e o Grupo de Trabalho careciam de profissionais para ajudar
na sistematizao do trabalho realizado para a construo da poltica.
Neste sentido, a equipe do CIESPI foi capaz de fornecer profissionais que
puderam se dedicar ao trabalho desenvolvido pelo GT sistematizando as
propostas das diretrizes, mesmo quando havia impasses e tenses entre
os membros do poder pblico e os da sociedade civil.

Todos estes debates foram sistematizados pela equipe do CIESPI
em formato de atas. Cada ata da reunio passada era tomada como
ponto de partida no encontro seguinte, o que facilitou avanarmos muito
nas discusses. Esta sntese continha igualmente as diretrizes extradas
65
a partir das falas dos representantes das secretarias quando eles no

as apresentavam sistematizadas e, quando eram sugeridas/modificadas
pelos demais participantes.

Esta assessoria levanta a questo de como os Conselhos precisam
contar com o suporte de outras instituies, em especial ligadas s
universidades, para contribuir na operacionalizao dos trabalhos. Isto
no significa dizer que tais instituies possuam um papel de neutralidade
ou estritamente tcnico no processo, como a academia muitas vezes se
coloca. O CIESPI no assumiu em nenhum momento uma postura neutra.
Mas ficou evidente a contribuio que instituies no conselheiras
podem oferecer, prestando o apoio tcnico/poltico necessrio.

Esta tambm uma responsabilidade que os centros de pesquisa
pelo pas devem assumir, atuando em conjunto com os Conselhos
e demais rgos de fomento de polticas, como alguns grupos j vm
fazendo.
A criao de uma Comisso de Implementao e Monitoramento de polticas
pblicas

Um passo importante aps a deliberao da poltica e, em
consonncia com ela, foi a criao de uma comisso formada pelo CMDCARio, tambm paritria, com o propsito de elaborar um plano para a sua
implementao, divulgao e monitoramento. Embora houvesse a demora
demasiada em institu-la e um descaso por parte do poder pblico no
cumprimento das responsabilidades assumidas na poltica, a existncia
de tal comisso tem representado um avano importante no que tange
a construo de estratgias visando o envolvimento das secretarias na
implementao das diretrizes aprovadas.

Aps a realizao de um planejamento estratgico, a referida
comisso elaborou um Diagnstico e os Planos de Implementao,
Avaliao e Monitoramento da Poltica Municipal de Atendimento Criana
e ao Adolescente em Situao de Rua. Isto permite o desenvolvimento de
passos importantes para o monitoramento da poltica e, constatada a no
implementao, o acionamento dos rgos competentes.

Neste perodo a Comisso atuou em parceria com o Centro de
66
Capacitao da SMAS visando contribuir com o diagnstico que seria

realizado sobre a populao infantil e adolescente em situao de rua na
cidade, discutindo e propondo a formulao de novas questes a serem
abordadas. Alm disso, a Comisso tambm participou da organizao
de um evento em abril de 2011 cujo objetivo foi sensibilizar a opinio
pblica para a necessidade de construir um novo olhar sobre aqueles
que vivem em situao de rua e de respeit-los como sujeito de direitos,
como previsto no ECA36. O evento ocorreu em um dos principais pontos
da cidade (Lapa) com a presena de diversas organizaes da sociedade
civil, do legislativo, de algumas secretarias e, principalmente de crianas
e adolescentes em situao de rua. Cabe ressaltar que a comisso
tambm tem buscado articulao com o poder legislativo, tendo em vista
iniciar o debate sobre a poltica dentro deste espao e, qui, transformla em uma lei municipal.
A ao eficaz das redes e espaos polticos

Constata-se a presena de um elemento em comum ao Rio de
Janeiro e So Lus: a existncia de duas redes de organizaes que
atuam diretamente com o pblico alvo das polticas - a Rede Rio Criana,
no Rio de Janeiro, e a Rede Amiga da Criana, em So Lus. As aes
promovidas por estas redes, a sua capacidade de mobilizao e o
conhecimento acumulado na atuao cotidiana contriburam de forma
decisiva na elaborao e articulao das polticas nestas cidades.

Por intermdio destes coletivos possvel organizar as prioridades
e estratgias em um espao prprio fora dos Conselhos e paut-las
com muito mais peso do que de maneira individual. No mesmo sentido
de grande importncia que esta articulao ocorra junto aos Fruns
de Direitos da Criana e do Adolescente, em seus respectivos nveis
de atuao, podendo ser esta uma fora imprescindvel para pleitear a
formulao de polticas pblicas para crianas e adolescentes.
O evento Criana No de Rua foi proposto pela Campanha Nacional de mesmo nome,
idealizada e coordenada por Bernd Josef Rosemeyer, com sede em Fortaleza, CE. Sobre esta
iniciativa ver www.criancanaoederua.org.br
36
67
O trabalho dos Conselhos representa uma mudana significativa na viso sobre

as crianas e os adolescentes em situao de rua como ameaas ordem pblica

Um ltimo elemento refere-se ao avano que representa uma
poltica pblica baseada nos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais
e Culturais (DHESC), em contraposio a uma viso difundida que
estigmatiza as crianas e os adolescentes em situao de rua como
uma ameaa sociedade. Mesmo entendendo que a mudana no senso
comum no se dar simplesmente pela implementao das polticas
pblicas aqui citadas, agora passa a existir um instrumento legal que
orienta as aes das secretarias no sentido da promoo e proteo dos
direitos de meninos e meninas, proibindo o recolhimento compulsrio e
as aes de cunho repressivo.
4.2 Desafios:
Falta de aes continuadas para crianas e adolescentes em situao de rua

Esta publicao registra um grande esforo de alguns atores
em prol da melhoria das condies de vida de meninos e meninas que
utilizam as ruas como sua principal referncia. Passando dias expostos
a muitos perigos na maioria dos cruzamentos urbanos, tais crianas so
presenas constantes vendendo pequenos produtos, fazendo acrobacias
no trnsito ou pedindo dinheiro. Eles no so invisveis como muito se
afirma, mas sim negligenciados. Apesar da gravidade deste problema,
nos vinte anos da existncia dos Conselhos muito pouco tm sido feito
para garantir os seus direitos.

A falta de respostas concretas s violaes existentes est
relacionada, muitas vezes, viso de periculosidade, que impe o controle
ao invs do respeito. Esta viso est na cobertura da mdia e no senso
comum, influenciando ou legitimando o poder pblico a desenvolver aes
repressivas, atravs da polcia e da Guarda Municipal, alm do prprio
Sistema Judicirio. De acordo com um juiz do sistema de justia juvenil
preciso que o judicirio reveja o seu papel institucional e substitua a
tnica repressiva e de controle por outra que prime pela promoo dos
68
direitos e participao na tomada de decises de crianas e adolescentes

em situao de rua.
Atribuies do Conselho e suas dificuldades de atuao

Apesar de estarem localizados no eixo da promoo no Sistema
de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente, os Conselhos de
Direitos so responsveis, de um modo geral, pela deliberao de aes
de poltica referentes tambm a defesa dos direitos, alm do exerccio do
controle social. Estas relevantes atribuies fazem (ou deveriam fazer)
com que as diversas questes relacionadas aos direitos da infncia e
adolescncia brasileira sejam debatidas no interior do rgo. No de
surpreender que uma gama diversificada de interesses se faa presente
nestes rgos, visto que os conselheiros passam a se dedicar com mais
afinco s temticas em que atuam as suas organizaes.

Com a mudana de gesto no Rio de Janeiro logo aps a aprovao
da poltica, tomaram assento no CMDCA-Rio instituies que no atuavam
diretamente com a situao de rua, o que ocasionou uma perda de flego
nos debates, acarretando dificuldades para instituir a Comisso de
Implementao e Monitoramento da poltica.

De todo modo, as condies vividas pelas crianas e pelos
adolescentes, estejam eles em situao de rua ou no, parecem no
ganhar muito espao nas discusses no interior dos CMDCAs. Uma
conselheira nos relatou que assuntos de grande relevncia so tratados
apenas como informes em uma reunio ou assemblia por no haver
tempo suficiente para discuti-los.

Um resultado de nossas reflexes junto aos Conselhos foi (re)
colocar em pauta o debate sobre a atribuio do CMDCA em deliberar
polticas pblicas. Nos encontros realizados pelo CIESPI com pessoaschave do Sistema de Garantia dos Direitos, pudemos constatar que
poucos Conselhos conseguiram exercer este papel, em quase vinte anos
de atuao deste rgo. Por diversas vezes ouvamos dos conselheiros
nas assemblias que nossa proposta de assessoria era um presente
recebido ou tudo o que o Conselho estava precisando, mas que no
conseguia fazer.
69

Nossa presena parece ter criado um espao de reflexo que no
rotineiro, mas de interesse de muitos conselheiros. O debate sobre
o perfil atual das crianas nas ruas, as violaes dos direitos que esta
parcela da populao tem sofrido e a necessidade de se propor aes
de enfrentamento indicou uma retomada do empenho para desenvolver
aes para este pblico.

Porm, mesmo com esta mobilizao inicial e o compromisso
pblico em colaborarmos com a construo de polticas nas cidades
envolvidas, os conselheiros apresentavam muitas dificuldades em dar
prosseguimento ao trabalho. Recorrentemente sinalizavam que outras
atribuies eram vistas como prioritrias ou tomavam tempo demais.

As questes acima nos fizeram refletir sobre as dificuldades
encontradas atualmente pelos Conselhos em exercer a funo de
formulao e deliberao de polticas, to relevante na promoo e
proteo das crianas e dos adolescentes. Ficou evidente a necessidade
de incluir em nossas anlises o funcionamento destes espaos, abordando
sua composio, estrutura e articulao com outros operadores do
Sistema de Garantia de Direitos, bem como o cumprimento da atribuio
de controle social. Parece-nos fundamental compreender por que o
Conselho no consegue cumprir essa sua atribuio, se a considera to
importante.
Desafios na atuao dos conselheiros do poder pblico

Outra dificuldade refere-se s indicaes dos representantes do
poder pblico, o que pode ocasionar que muitos conselheiros pertenam
ao quadro de uma mesma secretaria. Como consequncia, o Conselho
perde representatividade e o envolvimento de outras secretarias
estratgicas na garantia das polticas sociais bsicas importantes para a
promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes. Lembramos
que a Resoluo nmero 116 do CONANDA frisa que devem ter assentos
no Conselho prioritariamente os setores responsveis pelas polticas
sociais bsicas, direitos humanos, finanas e planejamento.

Os conselheiros tambm questionaram a atuao do poder pblico
na indicao de representantes que no ocupam cargos de gesto, o que
70
dificulta o grau de autonomia para deliberar as aes junto ao Conselho.

Alm disso, a grande rotatividade dos representantes governamentais
vem dificultando aes sistemticas e contnuas. Constatou-se nesta
pesquisa que, em geral, os representantes do poder pblico em muitas
cidades tendem a ter pouco contato e conhecimento sobre o dia-a-dia das
crianas e dos adolescentes nas ruas.
Falta de experincia na formulao de polticas

O desconhecimento por parte de muitos conselheiros sobre
como elaborar uma poltica pblica tambm ficou evidente a partir das
entrevistas. Em algumas cidades, muitas vezes precisvamos esclarecer
que a construo da poltica local no era atribuio do CIESPI, j que este
um processo coletivo engendrado no municpio pelas foras daquela
localidade e no por um agente externo.

Este desconhecimento no parece ser restrito a poltica pblica,
mas tambm a outras atribuies do Conselho. Em uma das cidades,
por exemplo, um conselheiro perguntava aos demais quando haveria uma
capacitao, uma vez que ele no sabia o que deveria fazer no CMDCA, por
nunca ter atuado com a temtica dos direitos de crianas e adolescentes.
Em outra ocasio, um secretrio executivo tentou impedir conselheiros
recm eleitos de nos conceder uma entrevista, sem nenhuma justificativa
aparente, criando um grande constrangimento aos entrevistados. A
conduta deste profissional demonstra o seu desconhecimento da funo
exercida: ele deveria executar as deliberaes do Conselho e no o
contrrio.

Alguns conselheiros ainda se posicionaram como descrentes
ou desconfiados diante de todas as dificuldades apresentadas acima,
questionando ou negando a competncia dos CMDCAs para formular e
deliberar polticas pblicas. Tais afirmaes nos fazem questionar: como
as polticas pblicas podero ser deliberadas se alguns conselheiros no
reconhecem a importncia deste rgo nesta atribuio prevista pelo
Estatuto da Criana e do Adolescente?

importante destacar que em resposta necessidade de
treinamento dos conselheiros o CONANDA e a Secretaria de Direitos
71
Humanos criaram a Escola de Conselhos, que funciona em parceria com

universidades e instituies locais. Esta iniciativa pode ser importante para
a formao destes atores, tendo em vista a apropriao de conhecimento
necessrio para o desenvolvimento de suas atribuies37.
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA)

O Artigo 88 do Estatuto da Criana e do Adolescente em seu
pargrafo 3 define a manuteno dos Fundos dos Direitos da Criana
e do Adolescente (FDCA) e a sua vinculao aos Conselhos de Direitos,
tendo a Resoluo nmero 137 de 2010 do CONANDA estabelecido os
parmetros para a sua criao e funcionamento:
Um mecanismo institudo com a finalidade de assegurar recursos
para programas e projetos de garantia dos direitos de crianas e
adolescentes. Os programas devem estar atrelados s demais polticas
destinadas a essa populao, formando um arco de proteo, com
base em um plano elaborado pelo Conselho de Direitos (EAD/FIOCruz,
2009).

Todas as tenses e dificuldades geradas pela destinao do Fundo
nos sinalizam que enquanto no houver o entendimento de que tais
recursos devem financiar o plano poltico (plano de ao) dos Conselhos,
pouco se avanar na elaborao e no fortalecimento de polticas de
atendimento a crianas e adolescentes.

O Brasil tem um nmero crescente de redes da sociedade civil
dedicadas a vrias questes relacionadas aos direitos de crianas e
adolescentes. Mas, muitas vezes, elas so frgeis e atuam de forma
fragmentada, no havendo articulao entre seus trabalhos. O Frum de
Entidades dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes (Frum DCA-Rio)
nos respectivos mbitos de atuao pode ser um espao profcuo para a
No Rio de Janeiro a aula inaugural da Escola de Conselhos ocorreu no dia 10 de agosto de 2011,
realizada pela Fundao Bento Rubio em parceria com o Conselho Estadual dos Direitos da
Criana e do Adolescente do Rio de Janeiro e com apoio do CONANDA e da Secretaria de Direitos
Humanos.
37
72
convergncia destas iniciativas, assim como o prprio espao do CMDCA,

ao incluir organizaes governamentais. A experincia demonstrada
nesta pesquisa sugere que o apoio ao trabalho em rede poder alcanar
importantes resultados para a melhoria das aes voltadas a formulao,
implementao, monitoramento e divulgao de polticas pblicas.
Implementao das polticas e diviso de interesses e de poder entre os Conselhos
e os Municpios

Nota-se na histria brasileira as dificuldades por parte do Executivo
em efetivar os direitos das crianas e dos adolescentes, sobretudo
em relao s deliberaes do Conselho. Os membros da sociedade
civil no CMDCA-Rio, por exemplo, temiam que a aprovao da poltica
encontrasse resistncia e pouco interesse por parte do poder pblico
municipal. A Secretaria Municipal de Sade foi a nica a implementar uma
das diretrizes da poltica, com a criao de uma equipe do Programa de
Sade da Famlia (PSF) para o atendimento da populao em situao de
rua (sem domiclio). Isso levanta a questo dos poderes dos Conselhos
e dos gestores municipais no que diz respeito s polticas para crianas e
adolescentes.

Constatou-se nesta pesquisa que o poder pblico muitas vezes
no reconhece o papel de formulao e deliberao de polticas pblicas
por parte dos Conselhos de Direitos, o que acarreta grandes entraves ou
mesmo a recusa na implementao das diretrizes. Em outras palavras, o
Poder Executivo questiona a legitimidade deste rgo no que concerne a
sua atribuio de formulao de polticas, no executando assim as suas
deliberaes.

H precedentes no Supremo Tribunal Federal afirmando que
as prefeituras so obrigadas a seguir as resolues dos Conselhos.
No caso do poder pblico municipal no seguir as deliberaes do
CMDCA, o Ministrio Pblico poderia ajuizar ao civil pblica e exigir
seu cumprimento. Por outro lado, alguns tericos questionam esta
possibilidade, ao alegarem que daria aos Conselhos mais poderes do que
ao prprio Poder Legislativo, ferindo o princpio da legalidade.
De acordo com a Resoluo nmero 116 do CONANDA l-se:
73
2. As decises do Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente,

no mbito de suas atribuies e competncias, vinculam as aes
governamentais e da sociedade civil organizada, em respeito aos
princpios constitucionais da participao popular e da prioridade
absoluta criana e ao adolescente.
3. Em caso de infringncia de alguma de suas deliberaes, o
Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente representar ao
Ministrio Pblico visando adoo de providncias cabveis, bem
como aos demais rgos legitimados no art.210 da Lei n 8.069/90
para que demandem em Juzo mediante ao mandamental ou ao
civil pblica.

Enquanto os Conselhos de Direitos no utilizarem o poder que lhe
foi atribudo, pressionando o poder pblico, envolvendo os outros atores
responsveis pelo cumprimento e fiscalizao das aes deliberadas,
menor ser a sua atuao em prol dos direitos da criana e do adolescente.
Cabe aos Conselhos e as instituies que o compem fazerem valer o
poder que lhe foi atribudo.
Relao entre polticas e oramentos

Temos observado que os oramentos pblicos no Brasil no so
transparentes e carecem de maiores estudos. Mas o desenvolvimento, a
adoo e a execuo dos oramentos so grandes oportunidades para
moldar as polticas pblicas.

O Brasil tem um complexo sistema de controle dos oramentos
pblicos. H mecanismos de controle interno institudos dentro de cada
secretaria, passando pelo nvel municipal, estadual e federal, realizados
pelos Tribunais de Contas em cada mbito. Em 2010, o pas realizou sua
primeira reunio nacional de transparncia nos oramentos pblicos,
onde se afirmou haver lacunas nas leis para transferncia de recursos
pblicos, como no caso da transferncia fundo a fundo (de um fundo
federal para um fundo municipal, por exemplo). Poucas pessoas no Brasil
dominam a complexidade das leis oramentrias existentes tornando-se
quase impossvel descobrir a dotao oramentria para determinadas
rubricas e como cada uma delas foi realmente aplicada. notrio que a
falta de clareza em relao aos mecanismos do oramento pblico e a
74
complexidade com a qual eles se apresentam dificultam o controle por

parte da populao, sendo necessria a existncia de especialistas
para decifrar e dar transparncia a uma questo que deveria ser de fcil
acesso e conhecimento por parte de todos.
Servios para crianas e adolescentes nas ruas ou estratgias para reintegr-los
s suas famlias e comunidades?

Duas caractersticas importantes presentes nas trs polticas
aqui mencionadas so: 1) a produo de outra viso sobre as crianas
e os adolescentes em situao de rua - como sujeitos de direito, e 2) a
possibilidade de que aes concretas sejam efetivadas para que sejam
reconhecidos como tal. Mas esta concretude levanta uma questo
chave: guardando as especificidades das trajetrias de crianas e
adolescentes em situao de rua, entende-se que as aes devem levar
em considerao a complexa dinmica que envolve a sua circulao pelos
diferentes espaos.

Existe a necessidade de construir e articular as metodologias
de trabalho e os servios oferecidos, sejam da rea pblica ou
no governamental, tendo em vista a sua reintegrao familiar e o
fortalecimento dos elos entre a criana/adolescente, a famlia e a
comunidade. Nas trs polticas, apesar de evidenciarem a importncia do
convvio familiar e comunitrio, pouco foi previsto (ou aparece de forma
implcita nas diretrizes) para a realizao deste trabalho. Reconhecese que um trabalho de grande complexidade, principalmente pelo
fato de que instituies e programas que poderiam oferecer suporte
em um momento de transio entre a rua e a casa (sendo esta ltima
aquela que a criana e o adolescente reconheam como tal) no tm
se mostrado muito atraentes. Da a importncia em se entender este
trabalho no como parte apenas de uma secretaria ou programa, mas
como responsabilidade da rede de atendimento como um todo.
75
76
CONCLUSO

Nesta publicao discutimos alguns dos principais desafios
das atribuies dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do
Adolescente para promover polticas pblicas que incidam de forma
a melhorar as condies de vida de crianas, adolescentes e suas
famlias. Gostaramos de concluir com algumas consideraes sobre
as oportunidades que os Conselhos representam na efetivao desta
melhoria, tendo em vista que, presentes em mais de 5.000 municpios no
Brasil, possuem o mandato legal para esta tarefa, envolvendo diversos
atores da sociedade civil e do governo. Todos aqueles que atuam ou
possuem interesse nos debates sobre a promoo, a defesa e o controle
dos direitos humanos da infncia e adolescncia podem influir diretamente
neste processo.
O papel dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do

Adolescente

Os desafios analisados no ltimo captulo so srios e requerem
ateno por parte da sociedade civil e do poder pblico, mas no
devem obscurecer o fato de que esse rgo representa uma importante
contribuio participao de grupos at ento excludos dos processos
de tomada de decises, historicamente negados populao brasileira.
O princpio da autonomia, que no subordina politicamente o Conselho
a nenhum poder, lhe confere mais independncia do que algumas
comisses escolhidas exclusivamente pelo Poder Executivo.

Uma srie de estratgias pode ajudar os CMDCAs a cumprirem
suas atribuies de forma mais eficaz. Entre elas destacamos a
formao continuada dos seus representantes; a assessoria por parte de
algumas organizaes com experincia em formulao e monitoramento
de polticas pblicas (que no onere o Fundo destinado a crianas
e adolescentes); o conhecimento de outras polticas e prticas j
desenvolvidas para que possam trazer mais subsdios para a proposio
77
de aes em suas cidades; a imposio de sanes para os municpios

que no respeitarem as polticas que so deliberadas pelos Conselhos;
o desenvolvimento de uma maior sensibilizao da sociedade em geral
para as responsabilidades legais dos Conselhos e do importante papel
que este rgo tem a desempenhar na implementao de direitos.
Outros atores na efetivao de mudanas

Esta pesquisa analisou o papel privilegiado dos Conselhos
Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente, porm a deliberao e
o controle de polticas no podem recair apenas sob sua responsabilidade.
O Conselho pode (e deve) ser um ponto de convergncia, um articulador.
Contudo, esta no a nica maneira de se propor aes para a infncia e
adolescncia. A sociedade civil organizada pode buscar outros espaos e
mecanismos de presso na luta pelos direitos de crianas e adolescentes,
reivindicando junto ao Legislativo e ao Executivo em prol das mudanas
ensejadas. Diversos movimentos sociais tm demonstrado que a
reinveno das formas de luta poltica pode se estender para alm deste
rgo. Potencializar o papel do Conselho no significa necessariamente
v-lo como nico responsvel, nem mesmo como o nico espao onde
tais propostas devem ocorrer.

H uma variedade de mecanismos institucionais capazes de
promover mudanas nas vidas de crianas e adolescentes em situao
de rua. Estes servios podem ser utilizados coletiva ou individualmente
a partir do trabalho dos Conselhos ou de outros grupos. Entre eles
destacamos a presso e/ou articulao poltica junto ao Legislativo para
a criao de uma Lei no respectivo nvel de atuao. Essa estratgia
daria fora de lei poltica garantindo dotao oramentria para a sua
implementao.

Uma estratgia fundamental para mobilizar a opinio pblica para
a situao de crianas e adolescentes em situao de vulnerabilidade o
desenvolvimento participativo de uma agenda local atravs da construo
e anlise de diagnstico. Esse processo pode ter diferentes pontos de
partida, alm da ao iniciada pelo Conselho.
78

Uma empresa privada de consultoria em polticas, programas e
pesquisas nas reas de educao e desenvolvimento social localizada
em So Paulo38 teve a experincia de realizar tal ao em conjunto com
os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente em
mais de 70 municpios no Brasil atravs do programa intitulado Amigo
de Valor39. Concluiu-se que a realizao de um diagnstico comum e as
definies de prioridades entre as secretarias pertinentes e as ONGs
no s produzem um plano de ao com as prioridades acordadas,
mas tambm criam as relaes necessrias para o planejamento e a
implementao acontecerem.

A questo central para a definio de prioridades foi a
disponibilidade de dados sobre a condio de vida das crianas e dos
adolescentes. Uma anlise do programa Amigo de Valor frisa que aps o
diagnstico, os Conselhos tendem a dar mais nfase aos servios bsicos
para crianas e adolescentes em detrimento dos especializados.

Outro mecanismo institucional que merece destaque o
Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes (ou
simplesmente Plano Decenal como mais conhecido), aprovado em 19
de abril de 2011 pela plenria do CONANDA. Visando uma poltica pblica
voltada s crianas e aos adolescentes para os prximos dez anos no pas,
sua elaborao um importante exemplo de mobilizao dos Conselhos
estaduais e municipais. As Conferncias dos Direitos da Criana e do
Adolescente, promovidas pelos Conselhos com o objetivo de mobilizar
o Sistema de Garantia de Direitos e a populao para implementar e
monitorar a Poltica Nacional e o Plano Decenal dos Direitos Humanos
dessa faixa etria, tambm podem ser potencializadas a fim de elencar
os principais nortes e prioridades a serem desenvolvidos nos prximos
anos.

Alm das oportunidades institucionais h tambm eventos e
Para mais informaes consultar: http://prattein.publier.com.br
O Amigo de Valor resultado da unio dos programas Imposto de Renda Solidrio, do
Santander, e Amigo Real, do Banco Real. (...) um programa que facilita aos clientes, funcionrios
e fornecedores do Banco Real, do Banco Santander e das empresas que fazem parte do grupo
(Altec, Produban, entre outras) o direcionamento de recursos financeiros aos Fundos Municipais
dos Direitos da Criana e do Adolescente. (www.santander.com.br, acesso em julho de 2011).
38
39
79
situaes estratgicas que podem propiciar a articulao por mudanas.

Em So Lus, a participao do Ministrio Pblico foi fundamental para
obter a aprovao da poltica. No Rio, a prxima Copa de 2014 e os Jogos
Olmpicos de 2016 so oportunidades para aprofundar o debate para a
melhoria das condies de vida da populao. Porm, assim como alguns
tentam alcanar tais melhorias tendo em vista o bem pblico, os setores
conservadores tambm se articulam para obter benefcios particulares.
As aes do poder pblico no Rio de Janeiro, por exemplo, tm mostrado
claramente como a represso populao em situao de rua pode ser
maior nas vsperas desses eventos.
Construo de apoio poltico: aliados externos e internos

Um representante do Conselho de Recife descreveu o forte
relacionamento que este construiu com o governo do Estado e com o
Judicirio. Da mesma forma, um representante do Conselho de Porto
Alegre descreveu como o rgo conseguiu estabelecer um dilogo aberto
com policiais militares e com o Sistema Judicirio, alcanando junto a
ambas as organizaes maior entendimento e respeito pelas crianas e
adolescentes em situao de rua.

Construir alianas que apiem as polticas para as crianas e
os adolescentes significa tambm envolver os meios de comunicao,
mesmo sabendo da tarefa difcil que isto representa. A Rede Amiga da
Criana, em So Lus, desenvolveu uma estratgia para abordar essa
questo com a criao de um kit sobre as crianas em situao de rua
para as redaes (contendo um vocabulrio, fontes para consulta, etc)
e oficinas de formao para estudantes de jornalismo, que inclusive
estagiaram em algumas ONGs na cidade. Aps alguns anos do incio desta
estratgia, a referida Rede informou que houve uma melhora significativa
nas matrias vinculadas na mdia relacionadas a esse pblico.

Para concluir, queremos ressaltar que todos os desafios aqui
analisados no diminuem o fato de que as cidades do Rio de Janeiro,
So Lus e Recife possuem agora uma poltica/plano de atendimento s
crianas e aos adolescentes em situao de rua. Este j um grande
passo em direo a garantia dos direitos humanos desse grupo. At
80
onde se sabe, essa uma experincia indita no Brasil, pois no havia

uma poltica ou plano anterior deliberado na esfera municipal. Apenas
em Vitria, no Esprito Santo, tivemos acesso a uma Lei Municipal de
atendimento para este pblico, que, no entanto, no foi construda por
um Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.

A hostilidade profundamente enraizada em relao s crianas
e aos adolescentes em situao de rua torna a adoo de uma poltica
pela garantia de seus direitos uma grande realizao. Se aplicadas em
sua totalidade, as diretrizes podem contribuir no fortalecimento ou (re)
construo dos elos entre a criana ou o adolescente e sua famlia e
comunidade, promovendo e restituindo seus direitos fundamentais.

Espera-se que o xito alcanado na experincia destes trs
Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente e as
anlises aqui empreendidas possam contribuir para fortalecer os
processos de construo e de implementao de polticas pblicas para
81
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89
90
ANEXOS
Anexo 1
Sntese dos debates junto s Secretarias Municipais do Rio de
Janeiro

A seguir so apresentados alguns dos principais debates
ocorridos em relao s diretrizes da poltica com os representantes
das Secretarias Municipais integrantes do GT. Acreditamos que possam
subsidiar a anlise em outros CMDCAs e/ou Secretarias Municipais, uma
vez que indiquem semelhanas e diferenas e estimulem a formulao
de propostas de ao.
Secretaria Especial de Preveno Dependncia Qumica (SEPDQ)

O uso de drogas por crianas e adolescentes em situao de
rua foi um dos temas mais presentes no debate entre os participantes
do grupo de trabalho. Estas questes foram motivadas pelo fenmeno,
relativamente recente poca, do aumento do nmero de crianas que
fazem uso do crack em algumas localidades da cidade do Rio de Janeiro.
A dificuldade dos tcnicos e educadores sociais em lidar com as crianas
sob o efeito e/ou dependentes desta droga destacado como um grande
desafio atualmente. A SEPDQ esclareceu que no havia nenhuma ao
com o pblico-alvo da poltica e que o trabalho desta secretaria tem o foco
na preveno primria e no no tratamento aos usurios e dependentes.
O trabalho consistia em capacitar funcionrios e educadores de outras
secretarias para a preveno ao uso de drogas. A principal proposta
trazida pelo rgo, em comum acordo com o GT, dizia respeito unio de
aes com outras secretarias como, por exemplo, as de Sade, Cultura,
Educao e Esporte e Lazer, e com as entidades da sociedade civil, a fim de
instrumentalizar os tcnicos e educadores sociais sobre os temas ligados
a preveno. O SEPDQ props um trabalho de rede para o oferecimento
91
de oficinas, encontros e material informativo para os educadores, no que

tange aos fatores de proteo e preveno dependncia qumica. Com
a mudana na gesto municipal a SEPDQ ficou vinculada ao Gabinete
do Prefeito, passando a see denominada Coordenadoria Especial de
Promoo da Poltica de Preveno Dependncia Qumica.
Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB)

As discusses sobre a atuao desta instituio giraram em torno
do contato existente entre os varredores e as crianas e adolescentes
em situao de rua. Estes profissionais demandavam treinamento aos
seus superiores por no saberem como atuar quando abordavam ou
eram abordados pelos(as) meninos(as). Um dos principais problemas
discutidos pelo GT consistiu no fato de que os varredores, em ocasio de
seu trabalho de limpeza urbana, recolhem os pertences da populao em
situao de rua, levando inclusive remdios e objetos de referncia de
suas famlias (como fotos, endereos, documentos, etc.), configurandose como uma agresso aos seus direitos. Alm disso, foi explicitada a
necessidade de treinar no somente os varredores, como tambm os
seus superiores (entendendo-os como aqueles que ordenavam a retirada
dos pertences da populao em situao de rua). O GT reforou a posio
de que este tipo de ao precisa ser proibido, visto que consiste em uma
violncia contra os direitos das crianas e dos adolescentes.
Secretaria Municipal de Sade (SMS)

Os principais debates em torno da sade aconteceram em
relao s dificuldades de acesso da populao em situao de rua
rede pblica e ao atendimento prestado pelos profissionais que, muitas
vezes, os discriminam. Eles no so atendidos em postos de sade por
no possurem endereo fixo e, consequentemente, acabam procurando
atendimento quando sua sade j se encontra em um quadro muito mais
agravado. A Secretaria de Sade tambm mencionava que as aes de
recolhimento dos pertences desta populao realizadas pela COMLURB
interrompiam, muitas vezes, tratamentos mdicos como no caso da
92
tuberculose e do HIV, devido a retirada de seus remdios. Esta secretaria

foi a que melhor demonstrou conhecimento da realidade vivida por
aqueles que se encontravam nas ruas, pois j participava de outro grupo
de trabalho criado anteriormente para discutir estratgias de sade para
esta populao.
Guarda Municipal (GM)

O debate sobre a atuao da Guarda Municipal focou, sobretudo,
as aes de recolhimento realizadas na cidade, sendo duramente
criticada pelos integrantes do GT. Diversos foram os relatos de situaes
presenciadas por educadores sociais onde guardas municipais fizeram
uso da fora sobretudo fora desproporcional contra crianas e
adolescentes em aes de recolhimento, configurando-se como uma das
maiores violncias contra a populao em situao de rua.

A representante da instituio afirmou que j existe a capacitao
dos funcionrios sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente, mas que
a direo estava aberta ao dilogo com o GT para contribuir nas aes
estipuladas pela Poltica de Atendimento. O GT frisou que a abordagem
por parte dos guardas municipais s deve ocorrer mediante a presena
de tcnicos da Assistncia Social, conselheiros tutelares e tcnicos do
Juizado. Alm disso, foram propostas capacitaes sobre os direitos das
crianas e adolescentes em situao de rua aos quadros da corporao e
a incluso daqueles em projetos j oferecidos pela Guarda Municipal.
Secretaria Municipal de Educao (SME)

As representantes da SME no GT fizeram um extenso mapeamento
dos servios oferecidos pela secretaria e seu funcionamento. Em todas
as apresentaes realizadas, podemos afirmar que esta foi a mais
detalhada. Tambm foram apresentados os programas extracurriculares
desenvolvidos nas escolas municipais

A discusso do GT abordou principalmente a excluso dos alunos
pelo sistema educacional da rede pblica no Brasil, situando-a para
alm da gesto atual. Enfatizou-se a importncia de atentarmos ao fluxo
93
de informaes sobre as crianas e os adolescentes matriculados nas

escolas: quais so as informaes sobre estes alunos? Quantos trabalham
nas ruas? Quantos sofrem violncias? Todas essas informaes podero
ser importantes para conhecer melhor as crianas e os adolescentes.

A proposta trazida pela SME foi ampliar o acesso aos programas
de complementao dentro das modalidades de ensino parcial e integral.
Dentro da primeira oferecido: Apoio Escolar, Grupos de Arte e o Plo de
Educao pelo Trabalho (PET)40. Os programas so preferencialmente para
crianas e adolescentes matriculados na rede, mas no exclusivamente,
permitindo o acesso de outros no matriculados, como aqueles em
situao de rua.

Outro ponto importante discutido pelo GT foi a necessidade de
estipular a situao de rua como um dos critrios prioritrios para a
obteno de vagas nas creches municipais. Atrelado a este debate foi
proposto que as adolescentes tambm possam ser contempladas por
este critrio (estando em situao de rua ou no) e que seja garantida a
insero de mes adolescentes no Ensino Fundamental e nos Programas
de Extenso Educacional ou correlatos voltados para a sua faixa etria.
Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SMEL)

O trabalho e as propostas levantadas por esta secretaria
ficaram restritos apenas s atividades desenvolvidas nas 10 Vilas
Olmpicas espalhadas pela cidade (sendo que duas delas no ofereciam
modalidades esportivas). Ressalta-se que alm da insero da criana nas
modalidades esportivas, havia tambm um acompanhamento, em alguns
casos, por uma equipe scio-educacional, formada por um psiclogo, um
pedagogo e um assistente social, que trabalhava com carga horria de 10
horas semanais. A proposta para a poltica pblica em questo consistiu
em potencializar a ao desenvolvida pelas equipes scio-educacionais
das Vilas Olmpicas direcionando-as para o olhar sobre a criana e o
adolescente em situao de rua.
A proposta do PET no a iniciao ao trabalho, mas reconhec-lo como uma forma de cidadania
e insero social.
40
94

O representante afirmou ser preciso desenvolver uma metodologia
que pudesse auxiliar o trabalho com esta parcela da populao, com o
envolvimento do professor de educao fsica.
Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS)

Segundo foi informado pela sua representante, a SMAS no possua
servios especficos para crianas ou adolescentes em situao de rua,
a no ser o trabalho de acolhimento. A representante enviada pela
secretaria no participava do ncleo central da gesto, o que dificultou
a exposio de um diagnstico mais global das atividades realizadas
no municpio. Tal representante tambm no possua autonomia nas
tomadas de deciso junto ao GT.

Em outubro de 2008, o CMDCA foi informado do pedido de
desligamento desta secretaria do GT, fato este que impossibilitou o
avano nas discusses em relao s suas responsabilidades. Cabe
ressaltar o papel central que a SMAS deveria exercer no municpio junto
ao pblico alvo da poltica. Em novembro de 2008, foi encaminhado um
material para o GT sobre as atividades e equipamentos sociais disponveis
atualmente na cidade para todas as atividades desenvolvidas pela
assistncia. Com a nova gesto municipal o GT solicitou a participao
de novos representantes e em maio de 2009, finalmente foi realizada
a esperada apresentao dos programas da SMAS e a construo das
diretrizes correspondentes.
Secretaria Municipal de Cultura (SMC)

Esta secretaria iniciou a sua participao no GT apenas com a
mudana na gesto governamental em janeiro de 2009. Sua colaborao
foi muito importante dado o apelo que estratgias ligadas a esta rea
tm ou podem vir a ter com as crianas e os adolescentes em situao
de rua. Muitas organizaes da sociedade civil mostraram interesse
nos equipamentos existentes e em aes que seriam propostas pela
nova gesto para construir diretrizes que inclussem a participao das
crianas e dos adolescentes em situao de rua.
95
Anexo 2
Roteiro de entrevista junto aos conselheiros municipais dos direitos
de crianas e adolescentes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Quando e como foi criado o CMDCA?

Qual a composio atual do CMDCA e o prazo do atual mandato?
Como se d a relao paritria no CMDCA?
Qual a vinculao do(s) entrevistado(s) no CMDCA?
Qual a composio partidria do governo municipal atual?
Qual a avaliao que voc faz da atuao do CMDCA desde a sua
criao?
7. H diagnsticos construdos pelo CMDCA? Quais?
8. H Polticas Pblicas elaboradas? Quais?
9. H publicaes? Quais?
10. Qual o nmero de instituies no governamentais e programas
governamentais registrados no CMDCA que atendem crianas e
adolescentes? E em situao de rua?
11. O CMDCA elabora o Plano de Ao e de Aplicao?
Se sim: Com qual sistematicidade? Quais foram os pontos elencados?
Eles foram seguidos? Se sim ou no, por qu?
Se no: Por qu?
12.Quais aes foram e so financiadas pelo Fundo Municipal dos Direitos
da Criana e do Adolescente?
13.O CMDCA participa ou j participou da elaborao do oramento
municipal?
14.Quais so os principais avanos e desafios no cumprimento das
atribuies do CMDCA?
15.Na sua percepo, quais so as principais violaes dos direitos das
crianas e dos adolescentes na sua cidade? H diagnsticos? Quais?
16.Como se caracteriza a situao de rua em sua cidade?
17.Como o fenmeno evoluiu nos ltimos cinco anos?
18.Quais as principais aes propostas para o enfrentamento destas
violaes?
19.Quais os avanos e desafios em relao s violaes de direitos
apontadas?
96
AUTORES
Irene Rizzini Sociloga, Doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisa
do Rio de Janeiro (IUPERJ), com formao em Psicologia e mestrado em

Servio Social (School of Social Service Administration, Universidade
de Chicago), professora e pesquisadora da PUC-Rio (Departamento de
Servio Social) e diretora do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas
sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
Marcelo Princeswal - Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Psiclogo formado pela Universidade

Federal Fluminense (UFF). Doutorando em Polticas Pblicas e Formao
Humana pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador
do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI,
em convnio com a PUC-Rio).
Paula Caldeira - Mestre em Psicossociologia pela UFRJ, formada em
Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF), com

especializao em Sociologia Urbana pela Universidade Estadual do Rio
de Janeiro (UERJ). Pesquisadora do Centro Internacional de Estudos e
Pesquisas sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
Malcolm Bush Historiador da Universidade de Oxford, Inglaterra,

e Doutor em Cincias Sociais pela Universidade da Pensilvnia,
Estados Unidos da Amrica. Pesquisador snior do Chapin Hall Center,
da Universidade de Chicago, onde realiza projetos de pesquisa em
desenvolvimento econmico comunitrio e desenvolvimento financeiro
comunitrio. Consultor do Centro Internacional de Estudos e Pesquisas
sobre a Infncia (CIESPI, em convnio com a PUC-Rio).
97

A Efetivacao de Politicas Publicas No Brasil

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CADERNOS DE PESQUISA CIESPI

Da srie Os processos de construo e implementao de

A efetivao de polticas pblicas no Brasil: o caso das polticas para crianas e

A efetivao de polticas pblicas no Brasil:

Irene Rizzini, Marcelo Princeswal, Paula Caldeira e Malcolm Bush

CIESPI - Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a

1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e

1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua

2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do

2.3 As crianas e os adolescentes em situao de rua

3.2 O processo de construo da Poltica de Atendimento

3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em

3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades

3.5 Comparao entre a Poltica do Rio de Janeiro e as

3.6 O processo de implementao da Poltica no Rio de

Anexo 2: Roteiro de entrevista junto aos conselheiros municipais

ndice desta parcela da populao vivendo em condies adversas. Estas

RIZZINI et all, 2003; RIZZINI (coord.), 2 edio 2006.

reconhecimento do importante papel deste rgo como espao privilegiado

1.1 Vulnerabilidades afetando os vnculos familiares e comunitrios

Fome Zero. Em um perodo de seis anos (2003 a 2006), este Programa,

problema se agrava se levarmos em conta a taxa de evaso referente aos

Tabela 1: Taxas de Rendimento Escolar - Abandono (%)

Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

Tabela 2: Taxas de Rendimento Escolar - Aprovao (%)

Fonte: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2010.

hemisfrio norte e sul. J o Mapa da Violncia - Os Jovens da Amrica

1.2 Violncia e criminalizao de crianas, adolescentes e jovens nas

principais preocupaes e, em segundo lugar, quando perguntados sobre

dos moradores, como urbanizao, educao, sade e programas sociais

Jardim Batam e Cidade de Deus, ambas na Zona Oeste da cidade.

(...) o contexto no qual est inserida a emergncia das milcias est

estabelecer o recolhimento e o abrigamento compulsrio no perodo

do crack. Tanto os que so contra como os que so a favor do protocolo

1.3 Crianas e adolescentes em situao de rua

Rizzini; Caldeira; Ribeiro; Carvano, 2010.

quadro limitado da realidade e uma falta de clareza ao se distinguir o pblico

e na casa de familiares e de parentes/amigos (1,3%). Responderam que

dos adolescentes entrevistados vm dormindo nas ruas h um perodo

da amostra, enquanto que para os que retornam as suas casas a taxa de

a ideia difundida no senso comum de que no possuem vnculos familiares

2.1 O Estatuto da Criana e do Adolescente e o marco legal sobre a

Artigos 194 a 204. A Constituio Federal de 1988 configurou o cenrio

orientaes: decises pblicas voltadas a garantir o interesse superior

2.2 Os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente

Artigos vem-se a sua vinculao administrativa (gabinete do prefeito),

definir prioridades de enfrentamento dos problemas mais urgentes;

Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente; (v) desenvolvimento

de financiamento. Ainda que 71% dos Conselhos tivessem institudo o

2.3 As crianas e os adolescentes em situao de rua no marco legal

aqueles que esto em processo de sada da rua e na construo de

No eixo 1 do PNCFC, intitulado Anlise da Situao e Sistemas de

legal, de crianas e adolescentes em situao de rua e de famlias que

restabelecer o convvio. No captulo sobre as Orientaes Metodolgicas

3.1 O projeto de pesquisa

3.2 O processo de construo da Poltica de Atendimento Criana e

i. Estabelecendo articulao poltica

frequentemente esto em contato com meninos e meninas em situao de

aos demais conselheiros do CMDCA consistiu em realizar uma consulta

3.3 A Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente em Situao

prioritariamente para filhos(as) de mes adolescentes em situao

a completa falta de polticas pblicas e o sentimento presente entre

3.4 A articulao e a assessoria nas outras cidades

questo da criana e do adolescente em situao de rua, quanto a nossa