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Avaliação de Políticas Públicas PDF
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0034-7612
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artigo comea com uma explanao sobre polticas pblicas, sua origem e dimenses
conceituais. Continua com uma discusso a respeito dessa temtica no Brasil, principalmente nos ltimos anos. A avaliao de polticas pblicas observada com maior
profundidade, atravessando diversas definies conferidas pela literatura. Destaca-se
a identificao de trs fases da avaliao desde a dcada de 1960 at os dias atuais.
Posteriormente, apresentam-se metodologias de avaliao de polticas pblicas, suas
diversas classificaes, timing, posio do avaliador, critrios e estruturao. Por fim,
a possibilidade de aplicao de metaavaliaes, assim como o surgimento de novas
issues que se impem ao contexto democrtico-participativo brasileiro.
Evaluating public policies: a theoretical review of a field under construction
This article performs a theoretical recovery of the literature about public policy in
general, and evaluation of public policy specifically. The theoretical and historical
understanding of a given field of knowledge is essential for its practice, including a
better understanding of its consequences, its trajectory, and perspectives. The article begins with a general overview about public policy, its origins, and conceptual
dimensions. It then continues with a discussion about this theme in Brazil, taking
into consideration mainly the more recent years. The evaluation of public policy is
observed more deeply for it has received numerous definitions within the literature.
Three main phases of evaluation are identified since the 1960s until the present date.
Subsequently the article presents some methodologies concerning the evaluation of
public policy, including its several classifications, timing, the evaluators position,
criteria and structure. Finally, it comments on the possibility of the application of
meta-evaluations, as well as on the emergence of new issues that impose themselves
into the participative-democratic Brazilian context.
1. Introduo
No final do sculo XX, com o aprofundamento da crise do welfare state, com as
convulses econmicas, sociais e polticas enfrentadas, principalmente a partir
do final da dcada de 1970, junto com o movimento da nova administrao
pblica, o Estado fortemente questionado tanto em suas funes quanto na
real eficcia de suas aes interventoras na realidade social. Aceitando-se que
a compreenso do sucesso e do fracasso das polticas pblicas fundamental
para o melhor desempenho da administrao pblica, passa-se a algumas consideraes sobre o Estado em ao.
De acordo com Faria (2003), em seus primrdios, as polticas pblicas
eram consideradas quase exclusivamente outputs do sistema poltico, o que
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justificava o fato de a ateno dos investigadores ter se concentrado inicialmente nos inputs, isto , nas demandas e articulaes de interesse. Dessa forma,
antes que a anlise de polticas pblicas fosse reconhecida como uma subrea
da cincia poltica, os estudos recaam nos processos de formao de polticas
pblicas, o que parece refletir o status privilegiado que os processos decisrios
sempre desfrutaram junto aos profissionais da rea (Faria, 2003:21).
Nos Estados Unidos, segundo Frey (2000), pesquisas em polticas pblicas comearam a se estabelecer no incio dos anos 1950, sob a designao
de policy science, enquanto na Europa, especialmente na Alemanha, a preocupao com campos especficos de polticas somente toma fora a partir do
incio dos anos 1970. Nesse perodo a unidade de anlise torna-se a prpria
definio das polticas pblicas, o que conferiu destaque aos aspectos dinmicos do policy process e aos distintos atores, estatais e no-estatais, geralmente
envolvidos (Faria, 2003). No caso do Brasil, os estudos sobre polticas pblicas
so bem recentes. Nesses estudos dispersos, a nfase recaiu ou anlise das
estruturas e instituies ou caracterizao dos processos de negociao das
polticas setoriais especficas.
Para Faria (2003), h atualmente uma Babel de abordagens, teorizaes
incipientes e vertentes analticas que buscam dar significao diversificao
dos processos de formao e gesto das polticas pblicas, considerando um
mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, incerteza e complexidade das questes. Assim, para que se possa entender melhor
a anlise das polticas, Frey (2000) apresenta algumas categorias que tm conseguido relevncia na literatura, com nfase em policy cycle (ciclo poltico).
O agir pblico pode ser dividido em fases parciais do processo polticoadministrativo de resoluo de problemas, que correspondem a uma seqn
cia de elementos do processo. Comum a todas as propostas de divises do
ciclo poltico so as fases da formulao, da implementao e do controle dos
impactos das polticas (Frey, 2000).
Para os fins deste artigo, destaca-se a ltima fase do ciclo poltico, a
avaliao de polticas e da correo de ao (evaluation), na qual se apreciam
os programas j implementados no que diz respeito aos seus impactos efetivos. Investigam-se os dficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados
para poder extrair conseqncias para aes e programas futuros. Nessa etapa, caso os objetivos do programa tenham sido atendidos, o ciclo poltico pode
ser suspenso ou chegar ao fim, seno iniciao de um novo ciclo, isto , a
uma nova fase de percepo e definio de problemas. Com isso, a fase da
avaliao imprescindvel para o desenvolvimento e a adaptao contnua das
formas e instrumentos de ao pblica (Frey, 2000:229).
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mento da imaginao social brasileira era o Estado, nos anos 1990, esse apego
passa a ser direcionado, paulatinamente, para a sociedade civil.
De fato, nos ltimos anos tem-se visto um crescimento dos estudos da
rea de polticas pblicas no Brasil (Arretche, 2003; Souza, 2003). Conforme
Arretche (2003), multiplicaram-se as dissertaes e teses sobre temas relacionados s polticas governamentais; disciplinas de polticas pblicas foram
criadas ou inseridas nos programas de graduao e ps-graduao; criaramse linhas de pesquisa especialmente voltadas para essa rea; instituram-se
agncias de fomento pesquisa, assim como linhas especiais de financiamento
para a rea.
Apoiando-se em Melo (1999), Arretche (2003) confirma que a rea de
polticas pblicas no Brasil se caracteriza por uma baixa capacidade de acumulao de conhecimento, em funo da proliferao horizontal de estudos de
caso e da ausncia de pesquisa. Souza (2003) diz que esse o primeiro problema a ser superado pela rea. A soluo, felizmente, tem avanado com a
criao de fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos,
e com o advento da informatizao de peridicos nacionais e internacionais.
Esses fruns e instrumentos permitem-nos conhecer melhor e mais rapidamente a produo de nossos pares, embora no exista um peridico especfico
que abrigue exclusivamente a produo da rea (Souza, 2003:16).
Reis (2003) assinala que a poltica pblica no se furta ao imperativo
da utilidade social, ou seja, mesmo quando adota uma postura crtica, ela o
faz apostando na possibilidade de cursos de ao alternativos. Portanto, h
poucas dvidas quanto ao objeto de anlise de polticas pblicas. A anlise do
Estado em ao tem como objeto especfico o estudo de programas governamentais, suas condies de emergncia, mecanismos de operao e provveis
impactos sobre a ordem social e econmica (Arretche, 2003).
Por ser uma subrea muito ampla, decorre outro problema, ressaltado
por Souza (2003) e comentado por Melo (1999): a abundncia de estudos
setoriais, dotando a rea de uma diversificao de objetos empricos que se expandem horizontalmente, sem um fortalecimento vertical da produo. Conforme a autora, isso acontece porque a disciplina envolve, no mnimo, anlises
sobre a identificao do problema que vai ou no se transformar em uma poltica (agenda setting), a formulao, a legitimao, gesto, implementao e
avaliao da poltica. da essncia da rea a multidisciplinaridade, razo pela
qual estudos setoriais transitam em diversas reas do conhecimento, logo,
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Segundo Silva e Costa (2002), as polticas pblicas tornam-se programas quando, por ao de
uma autoridade, as condies iniciais para sua implementao se concretizam.
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que existe uma diversidade de maneiras de se pensar a evoluo do papel atribudo pesquisa avaliativa, desde o boom da avaliao de polticas pblicas
nos Estados Unidos, principalmente aps a dcada de 1960.
Uma classificao fornecida por Derlien (2001). Ele parte da distino
das trs funes bsicas atribudas avaliao informao, realocao e
legitimao para dividir em trs as fases evolutivas das pesquisas de avaliao, dos anos 1960 aos anos de 1990. Nos anos 1960, a nfase poltica sobre
a avaliao de polticas pblicas preponderou sobre a funo de informao.
O foco era a melhoria dos programas, e os gerentes tinham interesse em usar
a avaliao como mecanismo de feedback. A funo (re)alocao foi predominante nos anos 1980, durante a segunda etapa de institucionalizao, a qual
estava claramente destinada a promover uma alocao racional de recursos no
processo oramentrio (Derlien, 2001; Ala-Harja e Helgason, 2000).
Durante a dcada de 1990, a tnica poltica na avaliao de polticas passa a ser a funo de legitimao. Esse deslocamento, segundo Derlien (2001)
e Faria (2005), teria sido causado por fatores poltico-econmicos especficos,
havendo tambm uma mudana dos atores dominantes. A influncia da nova
administrao pblica percebida na dcada de 1990, quando os avaliadores
se convertem em auditores que privilegiam a medio dos resultados. Assim,
a avaliao substituda (novos mercados internos surgem como avaliadores
intrnsecos), complementada (a regulamentao de monoplios privatizados
cria uma enorme demanda por avaliaes) e aplicada a novas questes (novas
ferramentas de avaliao, como os contratos) (Faria, 2005; Ala-Harja e Helgason, 2000).
A partir dos anos 1990, na Amrica Latina, ocorre um questionamento
crescente sobre o tamanho e a eficincia do setor pblico. Da surgiram novas
iniciativas para desenhar e pr em marcha processos de avaliao (Mokate,
2002). Para Faria (2005), nas dcadas de 1980 e 1990, a avaliao das polticas pblicas foi posta a servio da reforma do setor pblico, entretanto, a
avaliao no se circunscreve a um tipo especfico de Estado ou cultura administrativa.
Faria (2005:99) assinala que o desenho das reformas do setor pblico
privilegiou dois supostos bsicos:
a adoo de uma perspectiva de conteno dos gastos pblicos, de busca de
melhoria da eficincia e da produtividade, de ampliao da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como de maximizao
da transparncia da gesto pblica e de responsabilizao dos gestores, em
um processo no qual o consumidor dos bens e servios pblicos estaria,
supostamente, em primeiro plano. O segundo propsito ou expectativa de
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Assim, a avaliao ganha centralidade porque se esperava que garantisse a credibilidade do processo de reforma e sustentabilidade poltica das diretrizes de desregulamentao e de diminuio do tamanho do governo, seja
pelo deslocamento das funes e dos servios para as esferas subnacionais,
quer pela via da privatizao (Ala-Harja e Helgason, 2000; Faria, 2005).
Outras instituies tambm tm encampado a temtica, tais como o Ipea, a Fundao Seade e
a Fundao Carlos Chagas.
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instrumental depende no apenas da qualidade da avaliao, mas tambm da adequada divulgao de seus resultados, sua inteligibilidade e da
factibilidade das recomendaes propostas;
esclarecimento acarreta, pela via do acmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliaes, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os
formadores de opinio e sobre as advocacy coalitions, bem como alteraes
nas crenas e na forma de ao das instituies (Faria, 2005:103), orientando a agenda governamental.
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The United Nations Childrens Fund (em portugus, Fundo das Naes Unidas para a Infncia).
Tambm chamada de matriz lgica (Costa e Castanhar, 2003) e marco conceitual (Mokate,
2002).
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Objetivo
Aumentar a
produo agrcola
dos beneficirios do
projeto
Varivel
Volume da
produo agrcola
Valor da
produo agrcola
Indicador
Quantidade
produzida por
cultura
Informao
necessria
Dados sobre
produo
Dados sobre
receita
financeira
Mtodo de
coleta
de dados
Pesquisa
secundria
(anurios de
produo)
Pesquisa de
campo
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Ta b e l a 2
Resultados
(impactos) de
longo prazo
Mudana
nos sistemas
produtivos
Instalao de
agroindstrias e
servios correlatos
Mudana nos
padres de vida
das populaes
beneficiadas
Apoio
comercializao
Melhoria de
volume de
produo
Mudanas nos
sistemas de
comercializao da
produo
Reduo da
ingerncia do
setor pblico
na operao do
programa
Treinamento
Melhoria de
renda
Inputs do
programa
Atividades do
programa
Recursos
financeiros
Financiamento
produo
Pessoal
alocado ao
programa
Assistncia
tcnica
Resultados
imediatos
Apoio
comercializao
Recursos de
treinamento
(material
instrucional)
Treinamento
Infra-estrutura
Realizao
de obras de
irrigao
Equipamentos
Aquisio e
distribuio de
equipamentos
para irrigao
Manuteno de
nveis adequados
de arrecadao
x custos de
operao
Produtores
rurais elegveis
para o projeto
Cadastramento
e identificao
dos perfis dos
beneficirios
Manuteno de
nveis mnimos
de inadimplncia
Assistncia
tcnica
Manuteno
de nveis
adequados de
endividamento
Manuteno de
nveis mnimos
de transferncia
de lotes
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6. Consideraes finais
As ltimas dcadas tm registrado o ressurgimento e crescimento do campo
de conhecimento das polticas pblicas, em especial no Brasil. Esse novo frap Rio de Janeiro 42(3):529-50, maio/jun. 2008
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