A

quase estagnao brasileira

e sua explicao novo-desenvolvimentista
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Artigo destinado ao livro, Industria e
Desenvolvimento Produtivo no Brasil, organizado
por Nelson Marconi. Verso de 23 de fevereiro
de 2015.

Em 2007 eu publiquei o livro Macroeconomia da estagnao, no qual afirmava

que a economia brasileira estava quase estagnada porque, desde o incio dos
anos 1990, mergulhara em uma armadilha macroeconmica de juros altos e
cmbio sobreapreciado que desestimulava os investimentos e impedia o
desenvolvimento econmico.1 Mas, ao ser publicado, esse livro pareceu ter sido
desmentido pelo rpido boom da economia brasileira entre 2006 e 2010,
impulsionada pelo grande aumento dos preos das commodities exportadas (o
efeito China), que levou vrios economistas a afirmar apressadamente que o
Brasil havia retomado o desenvolvimento. No demorou, porm, para que
minha anlise se confirmasse. A economia brasileira est quase estagnada desde
1981: entre esse ano e 2014, a taxa mdia de crescimento per capita foi de 0,94%
ao ano; se excluirmos um perodo excepcionalmente negativo (os ano 1980, em
que o pas estagnou devido crise financeira da dvida externa) e se tambm
excluirmos o boom de commodities (2004-10), essa taxa ainda menor: 0,78% ao
ano.
O que explica essa quase estagnao da economia brasileira? Por que uma
economia que, entre 1931 e 1980, cresceu a uma taxa per capita de 4,0% ao ano,
cresce desde 1991 apenas 1,6% ao ano? A razo pela qual ela estagnou nos anos
1980 bem conhecida: foi a grande crise financeira a chamada crise da dvida
externa de ento, que resultou da equivocada poltica de crescimento com
poupana externa do governo Geisel, e a alta inflao que essa crise desencadeou.
Mas, depois que o Plano Real controlou a inflao, por que a economia brasileira
continuou crescendo to pouco? Por que a taxa de investimento e poupana
continuou to baixa? Para responder a esta questo precisamos de um fato que
seja novo e muito importante duas condies que so atendidas por fato
simples e decisivo: desde a abertura comercial de 1990/91 o mecanismo de
neutralizao da doena holandesa o chamado confisco cambial foi
desmontado, e, em consequncia, a taxa de cmbio sofreu uma apreciao quase
permanente de cerca de 20%, o que representou um brutal golpe na
competitividade das empresas brasileiras e as desestimulou a investir.
H hoje um forte mal-estar entre as elites brasileiras, que perderam a ideia de
nao e esto sem qualquer projeto para o Brasil. E eu, que sempre fui um
__________________
Luiz Carlos Bresser-Pereira professor emrito da Fundao Getlio Vargas.
bresserpereira@gmail.com, www.bresserpereira.org.br.

otimista, comeo tambm a perder minhas esperanas. Vejo h muito tempo o

cmbio apreciado no longo prazo, a taxa de juros ainda em nvel muito elevado, a
taxa de lucro esperada, insuficiente para motivar os empresrios a investir, e a
inflao tornando-se inercial em torno de 6% ao ano. E no vejo uma proposta de
superar de forma durvel esse quadro. Vejo apenas seus empresrios, seus
economistas, e seus polticos, independentemente de serem liberais ou
desenvolvimentistas, recusarem-se a aceitar a reduo provisria de todos os
rendimentos reais (e no apenas dos salrios) no curto prazo e o aumento
provisrio da inflao que decorrero da deciso de se colocarem os cinco preos
macroeconmicos a taxa de lucro esperada, a taxa de cmbio, a taxa de juros, a
taxa de salrios e a taxa de inflao no lugar certo, nos respectivos equilbrios
que permitiro que a economia brasileira cresa com estabilidade e reduo das
desigualdades.
Meu pessimismo em relao economia brasileira decorre de trs decepes. A
primeira decepo foi o desempenho econmico da democracia a partir da
transio democrtica de 1985. O colapso do Plano Cruzado, em 1987, foi um
desastre econmico e poltico de grande envergadura, que demonstrou faltar
oposio que lutara contra o regime militar uma teoria e um projeto de
desenvolvimento. Em vez disso, o que tivemos foi um keynesianismo vulgar ou
um desenvolvimentismo populista que desconsiderou a crise fiscal do Estado e a
agravou, ao mesmo tempo em que ocorria forte apreciao cambial. A segunda
decepo aconteceu no governo Fernando Henrique Cardoso, no obstante as
qualidades pessoais do presidente. Encontrada uma soluo razovel para o
problema da crise financeira da dvida externa atravs do Plano Brady, e
controlada a alta inflao de forma brilhante por ele e sua equipe o Plano Real
usando uma teoria econmica heterodoxa (a teoria da inflao inercial), era de se
esperar que a partir de 1995 a economia brasileira deslanchasse. Mas a
submisso dos economistas do governo ortodoxia liberal, expressa nas
polticas de crescimento com poupana externa e na poltica de ncora cambial
para controlar a inflao, levou o pas nova e grande crise financeira na virada
para 1999, enquanto as taxas de crescimento eram medocres. A terceira
decepo foi com o governo do PT, um partido de esquerda, social-democrtico e
desenvolvimentista que assumiu o poder em janeiro de 2003. Abria-se a
oportunidade para que o desenvolvimento econmico fosse retomado, mas no
foi isso o que aconteceu. O governo do PT foi social-desenvolvimentista, mas,
afinal, esse desenvolvimentismo malogrou: no logrou a retomada do
desenvolvimento, nem logrou constituir uma coalizo de classes
desenvolvimentista associando a burguesia industrial aos trabalhadores e
burocracia pblica. Seu grande mrito foi o da incluso social, que ocorreu graas
ao forte crescimento do salrio mnimo e ampliao da poltica de transferncia
de renda; foi haver logrado a transferncia de uma importante parcela da
populao para o consumo de massas, e, assim, reduzir a desigualdade existente
no pas. Mas o problema do cmbio no foi resolvido. O governo Lula recebeu do
governo anterior uma taxa de cmbio altamente depreciada (o que uma
bno), mas foi irresponsvel ao deixar que ela se apreciasse nos oito anos
desse governo. A preos de hoje, a taxa de cmbio entre dezembro de 2002 e
dezembro de 2010 apreciou-se de R$ 5,10 por dlar para R$ 1,90 por dlar! Em
seu governo houve um breve perodo de bom crescimento empurrado pelo

aumento do preo das commodities exportadas (um boom), mas assim que os
importadores de manufaturados se organizaram para importar (o que demora
em mdia trs anos), as empresas industriais, que haviam deixado de exportar
no comeo do governo, mas ainda conservavam o mercado interno, o perderam
para os importadores.
Houve, sem dvida, erros no governo Dilma principalmente no ter feito um
ajuste fiscal quando, em 2011, a taxa de cmbio se depreciou, e ter gasto
excessivamente com desoneraes fiscais , mas o baixo crescimento que o
caracterizou definitivamente no decorreu desses erros; decorreu, amplamente,
do fato de que a doena holandesa continuou no sendo neutralizada, e, mais
especificamente, do fato que a taxa de cmbio que recebeu do governo anterior
era de tal forma sobreapreciada que seu esforo em depreci-la acabou no
sendo suficiente, e, afinal, ela foi obrigada a recuar.
Quatro fatos novos
O crescimento da renda per capita abaixo de 1% per capita desde 1980 configura
uma quase-estagnao. E tambm as consultorias financeiras cujas previses so
consolidadas pelo Relatrio Focus do Banco Central no so otimistas; preveem
que o crescimento do PIB at 2018 ser de no mximo 2% ao ano. Vejamos as
causas dessa quase estagnao do baixo crescimento de longo prazo. Para
defini-las precisamos, como j antecipei, que os fatos que a expliquem sejam
novos. No faz, portanto, sentido, buscar essas causas na falta de poupana das
famlias, no baixo nvel de educao, na falta de investimentos na infraestrutura,
a falta de instituies melhores. Esses problemas j existiam quando o Brasil
crescia de maneira acelerada. So problemas antigos, esto sempre sendo
enfrentados, e no passado no impediram que o pas crescesse. Para explicar a
quase estagnao encontro quatro fatos novos: a reduo da poupana pblica e,
portanto, da capacidade de investimento do Estado, desde 1980; a apreciao
cambial decorrente da suspenso da neutralizao da doena holandesa, que a
mais importante, a elevao da taxa de juros depois do Plano Real, e a poltica de
ncora cambial contra a inflao, tambm desde o Plano Real (1994). Esses
quatro fatores causaram a queda ou do investimento pblico, ou do privado, e
explicam a queda da taxa de crescimento histrica do Brasil.
Tabela 1: Carga tributria, poupana pblica e investimento total
(mdia das dcadas desde anos 1970, em % do PIB)
Dcadas

Carga
tributria

Poupana

Investimento

pblica

total

1970s

3.9

21.4

1980s

-1.5

22.1

1990s

27.8

-0.8

18.2

2000s

33.1

-2.8

17.1

Como vemos na Tabela 1, a poupana pblica alcanou ndices elevados nos anos
1970 (em mdia, 3,9% do PIB), mas caiu verticalmente nos anos 1980 e
permaneceu negativa desde ento; nos anos 2000 foi negativa em 2,8% do PIB. A
origem dessa queda da poupana pblica foi a soma de duas polticas
equivocadas do governo Geisel na segunda metade dos anos 1970: o uso dos
preos das empresas estatais para controlar a inflao e a um irresponsvel
endividamento externo ou, o que d no mesmo, uma equivocada poltica de
crescimento com poupana externa. Um pouco mais tarde o pas fez a transio
para a democracia, e a presso popular por maiores despesas na rea social
aumentou. Em consequncia dessas duas polticas (crescimento com dficits em
conta-corrente ou poupana externa) a poupana pblica tornou-se negativa e os
investimentos pblicos caram, como tambm caiu o investimento total, no
obstante a carga tributria aumentasse no perodo. Alm de provocar a reduo
da poupana pblica, a poltica de crescimento com poupana externa teve efeito
desastroso as crises de balano de pagamentos (anos 1980 e 1999-2002) que,
alm de desorganizarem a produo, obrigam o governo a promover operaes
de salvamento de bancos, o que implicou aumento da dvida pblica e reduzem
os investimentos na infraestrutura. Quanto insuficincia dos investimentos na
infraestrutura, esta continuou durante os anos 1990, porque o governo
brasileiro, ento dominado pelo pensamento neoliberal, concentrou-se na
privatizao de servios pblicos monopolistas, ao invs de recuperar a
capacidade de poupana pblica do Estado e investir nesses servios. E
continuou nos anos 2000 e 2010, porque o governo social-desenvolvimentista
no hesitou em sacrificar o desenvolvimento econmico em nome de salrios
elevados no curto prazo que decorrem da sobreapreciao de longo prazo da
taxa de cmbio. Nos ltimos dez anos houve um esforo para aumentar o
investimento pblico, mas ele continua no superando 4% do PIB, incluindo os
investimentos das empresas estatais. Foram assim prejudicados os
investimentos na infraestrutura que so fundamentais para o crescimento.
Associado aos problemas da poupana pblica e dos investimentos na
infraestrutura, ambos insuficientes, est o aumento da carga tributria depois da
transio democrtica de 1985. O aumento foi de cerca de 22 para 35% do PIB
nos anos 2010, mas preciso considerar os 13 pontos percentuais de aumento
da carga tributria foram em sua grande maioria (11 pontos porcentuais)
aplicados na rea social: na educao, na sade, na previdncia social, na
assistncia social e na cultura. Ora, essa uma forma de aumento indireto de
salrios altamente eficiente, alm de justa. Na verdade, esse aumento do gasto
social foi consequncia do grande acordo poltico do Pacto Democrtico
Popular do incio dos anos 1980 que levou transio democrtica e ao
compromisso de se diminuir a desigualdade social.
O segundo fato novo foi o do aumento dos juros reais, que eram muito baixos
seno negativos nos anos 1970 e passam a ser altamente positivos nos a partir
do Plano Real. Houve, sem dvida, uma queda dos juros reais desde ento, mas
eles continuam em torno de 5% reais o que representa um grande desestmulo
ao investimento privado.
O terceiro fato novo que deve ter tido algum impacto negativo sobre o
crescimento foi o esgotamento da oferta ilimitada de mo de obra que, de

acordo com o clssico modelo de sir Arthur Lewis, de 1954, deprimia os salrios,
permitia que crescessem menos do que a produtividade. Se o excedente dessa
forma gerado fosse aplicado pelas empresas no reinvestimento e no progresso
tcnico, o crescimento econmico poderia ser acelerado. discutvel que a
consequncia dessa oferta ilimitada de mo de obra fosse benigna para o
desenvolvimento econmico. No h dvida, porm, que a queda havida nas
taxas de fecundidade no Brasil, nos anos 1980, tiveram como consequncia, 18
anos depois, uma diminuio forte na oferta de trabalho nos anos 2000. Foi sem
dvida essa a principal causa do forte aumento dos empregos formais, de
trabalhadores com carteira de trabalho assinada que ocorreu nessa dcada.
Mas tambm discutvel que esse fato novo tenha tido um efeito negativo
considervel sobre o crescimento.
O quarto fato histrico novo a descontinuidade da neutralizao da doena
holandesa durante a abertura comercial de 1990/91 representou um desastre
para o pas. 2 De um dia para o outro o pas passou a ter uma enorme
desvantagem no comrcio de bens tradable exceto commodities, porque o
mecanismo de neutralizao da doena holandesa que estava embutido no
sistema comercial foi abandonado porque ningum sabia de sua existncia
porque ningum sabia o que a doena holandesa e como neutraliz-la, mas
intuitivamente essa desvantagem competitiva era neutralizada no Brasil em
quase todo o perodo que vai de 1930 a 1990.
A doena holandesa pode ser definida nos seguintes termos: uma apreciao
permanente da taxa de cmbio e, portanto, uma desvantagem competitiva
causada pela exportao de commodities que utilizam recursos naturais
abundantes e baratos e, por isso, podem ser exportadas a uma taxa de cmbio de
equilbrio corrente significativamente mais apreciada do que aquela necessria
para tornar competitivas as empresas industriais (produtoras de bens tradable)
existentes ou potencialmente existentes no pas que utilizam tecnologia no
estado da arte mundial. Denomino esse segundo equilbrio de taxa de cmbio de
equilbrio industrial. Quanto maior for a diferena entre esses dois equilbrios,
maior ser a gravidade da doena holandesa. Em pases como a Venezuela ou a
Arbia Saudita, que exportam petrleo e o custo de produo muito baixo, essa
doena muito grave; j em pases como o Brasil, a gravidade dessa doena,
tambm chamada maldio dos recursos naturais, moderada, mas suficiente
para levar o pas desindustrializao, alm de impedir que a grande maioria
das empresas industriais que, potencialmente, poderiam existir no Brasil, dada a
capacidade de inovao de novos empresrios, pudessem se transformar em
realidade.
Nos termos da macroeconomia desenvolvimentista que venho elaborando nos
ltimos 14 anos, um imposto sobre essas commodities a nica maneira de se
proceder a neutralizao, porque ele aumenta seu custo de produo, e, dessa
forma seus exportadores passam a necessitar que a taxa de cmbio de equilbrio
corrente se iguale taxa de cmbio de equilbrio industrial. O imposto de
exportao deve ser igual diferena entre os dois equilbrios, ou seja,
gravidade da doena holandesa. Ao ser adotado o imposto, o custo de produzir e
exportar as commodities aumenta, e a taxa de cmbio, no quadro do mercado, se
deprecia at que os dois equilbrios coincidam, tornando, assim, competitivas, as

empresas industriais competentes do pas, que passam a ter acesso tanto ao

mercado externo quanto interno (que a taxa apreciada lhes negava), e podem,
assim, investir.3
Esse imposto inicialmente apareceu sob a forma de sistema de cmbio mltiplo;
a partir de 1967 o mecanismo que passou a neutralizar a doena holandesa, que
denomino mecanismo Delfim Netto, passou a estar embutido no sistema
comercial externo brasileiro, em um sistema de tarifas aduaneiras altas (45% em
mdia) e de subsdios igualmente altos exportao de manufaturados (tambm
em mdia de 45%). O imposto de exportao era, assim, disfarado, mas os
exportadores de commodities o conheciam muito bem e o rejeitavam (embora,
como veremos, eles afinal nada pagassem), denominando-o confisco cambial.
Era um imposto que correspondia a 31% do preo das commodities.4 Graas a ele
foi possvel tornar competitivas as boas empresas industriais brasileiras, e o pas
aumentou de forma explosiva suas exportaes de manufaturados. Estas
representavam 6% do total de exportaes em 1965 e passaram a representar
65% em 1985. Esse imposto sugere que hoje se precisaria de um imposto do
mesmo valor (31%), mas essa porcentagem deve ser menor. A apreciao de
longo prazo causada pela doena holandesa varia com os preos internacionais
das commodities e com a relao entre o aumento dos salrios reais e da
produtividade, ou seja, o custo unitrio do trabalho, no pas. Minha experincia e
as pesquisas realizadas com Nelson Marconi sugerem que a preos de julho de
2014 (que eram tpicos do que aconteceu no Brasil desde que, em 2006, quando
a taxa de cmbio se estabilizou, depois da crise de 2002) que a apreciao
causada pela doena holandesa deve ser de 20%, variando de 13 a 25%,
conforme varie o preo internacional das commodities exportadas pelo pas;5
quando o preo sobe, o equilbrio corrente baixa, e a doena holandesa se agrava,
o inverso acontecendo quando os preos das commodities cai. Essa desvantagem
competitiva mais do que suficiente para impedir a maior parte das empresas
industriais brasileiras competentes de exportar. A imposio de um imposto
sobre as commodities variando entre 13 e 25% aumentaria o custo do
exportador de commodities, sua oferta para uma dada taxa de cmbio (o preo
internacional da commodity considerado dado) se deslocaria para esquerda, e o
mercado em pouco tempo se encarregaria de levar o equilbrio corrente a se
igualar com o equilbrio industrial.
Em relao ao mercado interno a desvantagem competitiva menor, porque
preciso descontar a tarifa de importao existente. A atual tarifa mdia de
importao de 12% significa que a taxa de cmbio nominal j est sendo
depreciada nesse valor para efeito de mercado interno; logo, a desvantagem
varia entre 1 e 13% quando se trata de competir internamente.
A sobreapreciao de longo prazo no causada apenas pela doena holandesa.
Esta traz a taxa de cmbio do equilbrio industrial para o equilbrio corrente, e
para a: ela compatvel com o equilbrio em longo prazo da conta-corrente. A
sobreapreciao tambm causada por duas polticas profundamente
equivocadas mas quase sempre adotadas: a poltica de crescimento com
poupana externa e a poltica de ncora cambial contra a inflao.6 So duas
polticas associadas ao populismo cambial, porque produzem o aumento
artificial de todos os rendimentos e reduzem a inflao custa de dois males

maiores infligidos s economias em desenvolvimento: desestimulo aos

investimentos, aumento do endividamento em moeda estrangeira, que, por sua
vez, causam baixo crescimento e crises cclicas de balano de pagamentos, as
quais so tambm crises de soberania.
A no neutralizao da doena holandesa (que implica a sobreapreciao j
referida de 13 a 25%) mais a poltica de crescimento com poupana externa e a
poltica de ncora cambial contra a inflao (que devem ser responsveis por
mais 10 a 15% de sobreapreciao) somam 30 a 40% de sobreapreciao de
longo prazo. Em setembro de 2014, a taxa de cmbio estava em torno de R$ 2,25
por dlar e a taxa de cmbio competitiva ou de equilbrio industrial deveria ser
de aproximadamente R$ 3,10 por dlar. Portanto a sobreapreciao era de
37,7%. Como a taxa de cmbio que equilibraria a conta-corrente do pas deveria hoje
estar prxima de R$ 2,50 por dlar, a doena holandesa era responsvel por 26,7
pontos percentuais dessa sobreapreciao, os 11 pontos percentuais restantes ficando
por conta das duas causas relacionadas com as polticas populistas. Foi uma
sobreapreciao dessa dimenso que prevaleceu no Brasil desde aproximadamente
2006. Uma sobreapreciao mais do que suficiente para explicar a perda de
competitividade das empresas industriais brasileiras e a desindustrializao em
marcha. Cito, a respeito, apenas dois indicadores: a participao da indstria de
transformao nas exportaes totais, que alcanou 65% em 1985 e caiu para 38%
em 2013; e o saldo comercial dessa indstria, que em 2005 alcanou US$ 8,8
bilhes (em consequncia da depreciao violenta ocorrida em 2002) mas se
transformou em um dficit de US$ 88,0 bilhes em 2013, na medida em que a
taxa de cmbio voltou a se apreciar, confirmando mais uma vez a lei mais geral
da macroeconomia desenvolvimentista: a tendncia sobreapreciao cclica e
crnica da taxa de cmbio nos pases em desenvolvimento.
A desindustrializao s no foi maior porque a indstria automobilstica, graas
ao regime automotivo brasileiro de 1995, passou a ter uma tarifa de
importao de cerca de 35%. Assim, em relao a esse setor industrial que
chave para a economia brasileira, o governo neutralizou com sobra a doena
holandesa; mas neutralizou-a apenas para efeito do mercado interno, no para
permitir-lhe exportar. A justificativa, na poca, para a adoo do programa foi a
importncia do planejamento das cadeias produtivas, mas, na verdade, seus bons
resultados se deveram ao fato de que tarifa uma forma de cmbio, e seu
aumento implicou neutralizar a doena holandesa para o setor.
Entretanto, nos ltimos meses de 2014 o real se depreciou substancialmente,
alcanando R$ 2,90 por dlar em fevereiro de 2015, desta maneira quase
zerando a doena holandesa. Houve trs causas para essa depreciao: primeiro,
nesse perodo o dlar se apreciou em relao a quase todas as moedas, inclusive
o real; e, segundo, houve uma queda no preo das commodities exportadas pelo
Brasil, o que obrigou a depreciao para manter rentveis as exportaes de
commodities; terceiro, a poltica de crescimento com poupana externa perdeu
fora na medida em que surgia desconfiana nos investidores externos em
relao ao Brasil. Em consequncia o equilbrio corrente subiu de cerca de
R$ 2,50 para cerca de R$ 3,00 por dlar, dessa maneira quase zerando a doena
holandesa. Esta taxa poder se elevar ainda mais, mas j em um quadro de
agravamento da perda de confiana dos mercados internacionais. Esta, porm,

uma situao provisria. Assim que o preo das commodities aumente, ou que a
confiana dos investidores seja recuperada, ou que o dlar volte a se depreciar, o
real voltar a se apreciar nos termos da tendncia sobreapreciao cclica e
crnica da taxa de cmbio.
Macroeconomia desenvolvimentista
Estou seguro a respeito do que estou afirmando, porque, nesses ltimos 12 anos,
desenvolvi em conjunto com um grupo de economistas, o novo
desenvolvimentismo um pensamento ou uma teoria econmica nova,
constituda (a) por uma economia poltica, onde se discutem o Estado
desenvolvimentista e as coalizes de classe desenvolvimentistas, (b) por uma
microeconomia desenvolvimentista, voltada para o papel estratgico do Estado
no planejamento do setor no-competitivo da economia e em uma poltica
industrial estratgica e (c) por uma macroeconomia desenvolvimentista, voltada
para a taxa de cmbio e o dficit em conta-corrente ao invs de para a taxa de
juros e o dficit pblico, como o faz tanto a macroeconomia ps-keynesiana
quanto a neoclssica. Desses trs ramos, o primeiro e o terceiro j esto hoje
razoavelmente desenvolvidos. Neste artigo estou usando conceitos dessa nova
macroeconomia que, inicialmente, denominei macroeconomia estruturalista do
desenvolvimento. 7 O novo desenvolvimentismo uma forma de pensar a
economia realmente nova que apliquei em Macroeconomia da estagnao, e
estou usando neste artigo para entender a quase estagnao brasileira.
Em sntese, de acordo com essa teoria o desenvolvimento econmico depende do
investimento, que depende da taxa de lucro esperada, que, dada a taxa de juros,
depende da competitividade do pas. A competitividade real do pas pode ser
medida pelas variaes do ndice comparativo do custo unitrio do trabalho,8 A
taxa de investimento depende da competitividade monetria que depende da
taxa de cmbio porque dela que depende a taxa de lucro esperada. A
competitividade real importante porque quando ela aumenta, o pas pode
apreciar sua moeda sem qualquer prejuzo de competitividade; mas quando ela
cai, como tem acontecido no Brasil, o nvel da taxa de cmbio de equilbrio
aumenta, e a competitividade do pas s se manter se a taxa de cmbio de
mercado se depreciar. Mas, dada a tendncia central da macroeconomia
desenvolvimentista a tendncia sobreapreciao cclica e crnica da taxa de
cmbio , a taxa de cmbio no acompanha e se deprecia quando o nvel do
equilbrio industrial aumenta. Mesmo que ele se mantenha constante, a taxa de
cmbio tende a ficar no longo prazo sobreapreciada. Assim, ela se aprecia e
inviabiliza os investimentos na indstria e nos servios tradable
(comercializveis). Por isso eu digo que a taxa de cmbio age como um
interruptor. Quando a taxa de cmbio est em equilbrio, flutuando em torno do
equilbrio competitivo ou industrial (hoje, deveria ser de cerca de R$ 3,10 por
dlar), as empresas competentes do pas ficam conectadas ao seu mercado
(tanto interno quanto externo), suas expectativas de lucro aumentam, e elas
investem. Em contrapartida, quando a taxa de cmbio est apreciada (como hoje,
cerca de R$ 2,25 por dlar) a empresa fica desconectada do mercado, para de
investir ou investe muito pouco, e o pas passa a crescer lentamente.

De acordo com a teoria clssica e marxista do valor do trabalho, as mercadorias

tm um valor e um preo, este devendo girar em torno do seu valor de acordo
com a oferta e a procura. Segundo a teoria novo-desenvolvimentista, a taxa de
cmbio (o preo da moeda estrangeira) tambm tem um valor e um preo. O
valor da taxa de cmbio o valor que cobre o custo mais o lucro razovel das
empresas que participam do comrcio exterior de um pas. Quando h doena
holandesa, h dois valores, um correspondente ao equilbrio corrente,
determinado pelas commodities, e o outro correspondente ao equilbrio
industrial, determinado pelas demais empresas produtoras de bens tradable. O
valor da taxa de cmbio depende do j referido ndice comparativo do custo
unitrio do trabalho. Se esse ndice cresce, aumenta o valor da moeda
estrangeira, e a taxa de cmbio de mercado dever desvalorizar-se
correspondentemente. Se a doena holandesa fosse neutralizada e o equilbrio
corrente passasse a coincidir com o equilbrio industrial, j que tanto o equilbrio
corrente como o equilbrio industrial so medidos em termos de valor, no de
preo, a taxa de cmbio de mercado (seu preo) seria competitiva, e as empresas
competentes do pas se tornariam competitivas.
O modelo central da macroeconomia desenvolvimentista o da tendncia
sobreapreciao cclica e crnica da taxa de cmbio. Ele afirma simplesmente
que, deixada por conta do mercado e das polticas usualmente adotadas, a taxa
de cmbio fica cronicamente (no longo prazo) apreciada, mas o movimento da
taxa de cmbio necessariamente cclico, porque o cmbio apreciado leva a
dficits em conta-corrente que vo aumentando a dvida externa do pas em
relao ao PIB, at que o pas perde o crdito, os credores externos suspendem a
rolagem das dvidas, e desencadeia-se a crise financeira. Isso acontece no
obstante o pas use regime de cmbio flutuante, porque o crdito fornecido ao
pas funciona como uma bolha financeira, que , por definio, irracional to
irracional quanto recorrente nas economias capitalistas. E, assim, o pas vai de
crise financeira (de balano de pagamentos) em crise financeira, de sudden stop
em sudden stop. Foi o que aconteceu no Brasil em 1982, repetiu-se em 1998 e em
2002.
A tendncia sobreapreciao cclica e crnica da taxa de cmbio tem quatro
causas bsicas. Vejamo-las brevemente. Em primeiro lugar ela causada pela
doena holandesa, que j discuti. o problema maior e mais difcil de resolver.
Duas outras causas dizem respeito a polticas econmicas equivocadas, mas
regularmente adotadas por pases em desenvolvimento e, certamente, pelo
Brasil: a poltica de usar a taxa de cmbio para controlar a inflao e a poltica de
crescimento com poupana externa. A primeira, que tambm podemos chamar
de poltica de ncora cambial, significa manter a taxa de cmbio relativamente
fixa enquanto a inflao continua a ocorrer, o que faz cair a taxa de inflao.
Dessa forma combate-se um mal sintomtico, que a inflao, e se deixa que o
preo mais estratgico que existe em uma economia nacional, a taxa de cmbio,
se aprecie. Isso foi feito no governo Fernando Henrique, foi feito com mais
violncia no governo Lula, e agora se repete no governo Dilma, para alegria da
coalizo liberal-rentista, que se encarrega de tornar a inflao o mal maior a ser
combatido. A poltica de crescimento com poupana externa, ou seja, de dficit
em conta-corrente a ser financiado por emprstimos externos ou por

investimentos das empresas multinacionais, por sua vez, aprecia

automaticamente a taxa de cmbio, porque h uma relao direta entre dficit
em conta-corrente e taxa de cmbio quanto maior o dficit em conta-corrente,
mais apreciada a taxa de cmbio. Essa uma poltica que no interessa ao pas,
porque implica uma alta taxa de substituio da poupana interna pela externa:
os investimentos externos antes substituem do que se adicionam aos
investimentos internos, porque causa a apreciao que desestimula os
investimentos internos. No entanto, essa poltica, que apenas interessa aos
pases ricos e imperialistas, aceita docilmente pelas nossas elites dependentes,
que acreditam na estria de que esses financiamentos contribuem para o
desenvolvimento econmico do pas. Na verdade, os dficits em conta-corrente
interessam ao imperialismo, que, a partir deles, justifica seus financiamentos e
investimentos diretos. Ao pas em desenvolvimento significa apenas maior
consumo imediato, e maior dvida; no significa crescimento.
Essas duas polticas interessam, a primeira, principalmente a financistas e
rentistas, e a segunda, principalmente s potncias imperiais. Mas interessam
tambm aos polticos, que, ao apreciarem o cmbio, reduzem a inflao e
aumentam os rendimentos de todos, o que facilita sua reeleio. Denomino essa
prtica populismo cambial o fato de o Estado-nao ou o pas incorrer em
dficits em conta-corrente de forma irresponsvel ao gastar mais do que
arrecada atravs das exportaes. Somado ao populismo fiscal (quando o Estado
gasta mais do que arrecada de forma irresponsvel e incorre em dficits fiscais)
temos o populismo econmico, que uma fonte de crises e de baixo crescimento
que muitos pases, inclusive o Brasil, insistem em praticar.
Uma poltica second best
Para neutralizar a tendncia sobreapreciao cclica e crnica da taxa de
cmbio e tornar a taxa de cmbio competitiva necessrio que o governo rejeite
o populismo tanto fiscal quanto cambial, que se expressam nas polticas de
dficits pblicos crnicos, de dficits em conta-corrente igualmente crnicas (a
poltica de crescimento com poupana externa) e a poltica de ncora cambial
contra a inflao. Se a inflao no tiver um componente inercial importante, a
soluo a reduo da demanda. Para neutralizar a doena holandesa, j vimos
que necessrio que o governo estabelea um imposto sobre a exportao de
commodities que deve ser igual gravidade da doena holandesa. Mas sei que h
grande dificuldade em se fazer isso, dada a provvel reao do poderoso
agronegcio e da minerao. Trata-se de uma reao irracional, porque o
imposto no implicar custo para os produtores: o que os exportadores pagarem
lhes ser devolvido em cmbio mais depreciado. Mas no caso da adoo desse
imposto de exportao, ser necessrio garantir aos exportadores uma taxa de
cmbio real mnima, porque nada impede que acontea o que aconteceu na
Argentina, a partir de 2007. Diante da crise financeira de 2001 foi estabelecido
um imposto (retencin) sobre a exportao de commodities, que neutralizou a
doena holandesa e permitiu que durante seis anos a economia crescesse a uma
taxa altssima. Entretanto, a partir de 2007, diante do aumento da inflao, o
governo decidiu adotar a poltica populista de ncora cambial contra a inflao, o
cmbio apreciou-se, a indstria perdeu competitividade, e a taxa de crescimento

10

caiu, ao mesmo tempo em que o pas deixava de apresentar supervit em conta-

corrente. intil, portanto, neutralizar a doena holandesa com um imposto e
depois apreciar a taxa de cmbio com polticas caracterizadas pelo populismo
cambial como so a poltica de ncora cambial contra a inflao e a poltica de
crescimento com poupana externa, ou seja, com dficit em conta-corrente.
Mas tudo indica que um imposto de exportao para neutralizar a doena
holandesa no ser to cedo adotado, (a) porque os economistas tanto nacionais
quanto estrangeiros at hoje no sabem o que realmente a doena holandesa e
como ela deve ser neutralizada, (b) porque se repete aqui a mesma coisa que
aconteceu nos anos 1980, quando apenas oito economistas brasileiros
dominavam a teoria da inflao inercial, (c) porque no h qualquer discusso
desta falha maior de mercado que torna a taxa de cmbio sobreapreciada
cronicamente, no longo prazo, (d) porque ningum quer incorrer nos custos
temporrios mas altos de uma desvalorizao once and for all, e, finalmente, (e)
porque, em consequncia de tudo isso, no existe poder poltico para se
estabelecer tal imposto, no obstante no sejam os exportadores que, afinal, o
pagam.9
Venho propondo h alguns anos a adoo de um imposto varivel sobre a
exportao das commodities para neutralizar essa brutal desvantagem
competitiva, mas dada a falta de reao, ficou claro para mim que no uma
soluo politicamente vivel. Mas h alternativa second best, que eu aqui
apresento pela primeira vez. Ela parte de um fato bem conhecido: tarifas
substituam cmbio e vice-versa para efeito de mercado interno. Dado esse fato, a
proposta a de se estabelecer uma tarifa de importao composta por duas
partes: uma tarifa-cmbio destinada a neutralizar a doena holandesa e uma
tarifa-escalonamento para dar conta da poltica universalmente adotada de se
estabelecerem tarifas mais altas para os bens com maior valor adicionado per
capita. A tarifa-cmbio dever ser varivel de 13% a 25%, variando
inversamente ao preo das commodities, mas deve ser nica aplicvel a todos
os bens manufaturados importados , enquanto a tarifa-escalonamento dever
ser especfica para cada tipo de bem ou servio importado, variando de acordo
com a complexidade tecnolgica do bem de 0 a 10%. A tarifa-cmbio no
protecionista; apenas d condio igual de competitividade s empresas
nacionais; a tarifa-escalonamento tem um elemento protecionista, que limito a
8%, algo perfeitamente aceitvel no plano internacional. Assegurar-se-,
naturalmente, draw back para os importadores que reexportam.
Trata-se de uma soluo inferior do imposto, porque s neutraliza a doena
holandesa para efeito de mercado interno; as empresas continuam com
desvantagem para exportar, mas uma soluo politicamente muito mais fcil, e,
como temos um mercado interno grande, salva a indstria brasileira. Esta s no
morreu de vez depois que passou a sofrer essa desvantagem competitiva porque
em um setor fundamental o das montadoras de automveis a doena
holandesa foi neutralizada para efeito de mercado interno atravs do Acordo
Automotivo de 1995 que implicou uma tarifa mdia de 35%.
No preciso tanto para salvar a indstria brasileira. Mas no tenhamos dvida,
neutraliz-la a nica forma de salv-la de dar vida nova a uma atividade

11

econmica para a qual os brasileiros empregaram tantos esforos e tm tanto

potencial, mas que est morrendo. A proposta que estou fazendo simples e
factvel, e est dentro da nossa tarifa consolidada na Organizao Mundial do
Comrcio; teremos apenas que negociar com nossos parceiros do Mercosul.
Deveramos comear a fazer isso imediatamente.
Determinao da taxa de cmbio
A macroeconomia ps-keynesiana salienta a importncia dos movimentos
especulativos de capital e os efeitos da poltica monetria na determinao da
taxa de cmbio. No plano da poltica, salienta a necessidade de o governo
controlar a entrada de capitais sempre que essas entradas ameaarem apreciar
indevidamente a taxa de cmbio; e cobra do banco central uma poltica ativa de
compra de reservas sempre que a taxa de cmbio se apreciar indevidamente, em
seguida, esterilizando-as para evitar o aumento indesejado da oferta de moeda.
Para a macroeconomia desenvolvimentista essas variveis so importantes na
determinao da taxa de cmbio, mas mais importante a doena holandesa, a
poltica de crescimento com poupana externa, a poltica de ncora cambial, e o
populismo cambial implcito nas duas ltimas polticas.
At 1990/91 o Brasil mantinha sua taxa de cmbio competitiva atravs do
confisco cambial e, no lugar do regime de flutuao cambial, tinha um regime
de cmbio fixo corrigido pelo sistema de minidesvalorizaes (crawling peg).
Desde ento, o Brasil deixou de neutralizar a doena holandesa e de ter uma
poltica cambial e passou a adotar as duas polticas de apreciao cambial j
referidas. A adoo de uma competente poltica cambial dever dar conta da
varivel estrutural da taxa de cmbio a doena holandesa , neutralizando-a, e
dever rejeitar as duas polticas associadas ao populismo cambial. Em
consequncia o pas ter um supervit em conta-corrente, j que o deslocamento
da taxa de cmbio para o equilbrio industrial implica, necessariamente, um
supervit em conta corrente. Esse supervit ser tanto maior quanto maior for a
gravidade dessa doena (medida pela diferena entre o equilbrio industrial e o
corrente). No Brasil, onde a doena holandesa no to grave como, por exemplo,
na Venezuela, o supervit dever ser pequeno. Mas se no houver um pequeno
supervit em transaes correntes, podemos estar certos que nossa taxa de
cmbio est sobreapreciada.10 Esse supervit pode parecer surpreendente, mas
uma decorrncia lgica da neutralizao da doena holandesa, pois esta implica
deslocar a taxa de cmbio do equilbrio corrente (que equilibra a conta-corrente)
para o equilbrio industrial, que, sendo mais depreciado, implica supervit em
conta-corrente.
Observe-se que a desvalorizao para levar a taxa de cmbio para flutuar em
torno do equilbrio industrial deve ser uma medida de transio. Deve, portanto,
ser uma medida tomada once and for all. Depois, trata-se de manter a taxa de
cmbio no nvel competitivo, de equilbrio industrial. Ela trar uma inflao
temporria e uma reduo de todos os rendimentos, no apenas dos salrios.
Mas esse o custo do desenvolvimento econmico. Imagin-lo sem custos uma
brincadeira de mau gosto o conhecido keynesianismo vulgar que at hoje
deve deixar Keynes indignado em seu tmulo.

12

Concluso
Neste trabalho apliquei as ideias gerais do novo-desenvolvimentismo e os
modelos da macroeconomia desenvolvimentista para entender a quase
estagnao da economia brasileira. Em sntese, no momento em que deixou de
existir o imposto sobre a exportao de commodities necessrio para neutralizar
a doena holandesa, entre 1990 e 1991, a taxa de cmbio se apreciou
cronicamente em cerca de 13 a 25%.11 Alm dessa causa estrutural, duas causas
relacionadas a polticas equivocadas a poltica de crescimento com poupana
externa e a poltica de ncora cambial contra a inflao contriburam para a
sobreapreciao de longo prazo da taxa de cmbio. Isso causou uma reduo da
competitividade da indstria brasileira, tornando baixas ou simplesmente
negativas as expectativas de lucro, e implicando reduo do investimento. Desde
o final dos anos 1970 a poupana pblica passou a ser negativa no pas, o que
diminuiu substancialmente a capacidade de investimento do Estado brasileiro.
Esse outro fato, j algo antigo, que causou a reduo secular das taxas de
crescimento do pas. Finalmente, mais recentemente, nos anos 2000, o pas
atingiu o ponto Lewis, na medida em que se esgotou a oferta ilimitada de mo
de obra. Essas duas ltimas so tambm causas do baixo crescimento e da
desindustrializao em que est o pas mergulhado, mas a mais importante causa
sem dvida a incapacidade que os brasileiros tm revelado de neutralizar a
tendncia sobreapreciao cclica e crnica da taxa de cmbio que est
presente no Brasil, tendncia essa cuja componente causal mais importante a
doena holandesa.12
Entretanto, nem os economistas liberais nem os desenvolvimentistas querem
debater seriamente sobre o assunto. A poltica de desvalorizao cambial na
direo do equilbrio desagrada a ambos. Os novos modelos da macroeconomia
desenvolvimentista continuam desconhecidos pela maioria. Por isso, ao invs de
discutir como realizar a desvalorizao, quais as dificuldades econmicas e as
dificuldades polticas que existem, e como enfrent-las, passam imediatamente a
argumentar por que a desvalorizao no nem necessria nem vivel no
momento presente. E, assim, a teoria nova que justifica a desvalorizao
deixada de lado. Os desenvolvimentistas de esquerda rejeitam a desvalorizao
inicial necessria, porque no curto prazo ela reduzir os salrios, o que certo, e
aumentar a desigualdade, o que falso, porque a reduo no apenas dos
salrios, mas de todos os rendimentos. Tentar reduzir a imensa desigualdade
existente no Brasil atravs de poltica macroeconmica no faz sentido. A forma
correta de diminu-la atravs de impostos progressivos, que sempre defendo
porque o que faz realmente a diferena, que explica, por exemplo, porque a
Sucia tem uma distribuio muito mais civilizada do que os Estados Unidos. O
ndice de Gini quase igual nos dois pases, mas muito diferente depois de
cobrados os impostos diretos. Como a tributao progressiva na Sucia e no
nos Estados Unidos, a desigualdade muito maior neste ltimo pas.
Os economistas liberais tambm rejeitam a desvalorizao, porque ela
aumentar temporariamente a inflao e reduzir a taxa de juros reais o que
inaceitvel para os capitalistas rentistas, e porque causar dificuldades para as
empresas endividadas em dlar, e, em consequncia, para os bancos credores.
Assim como os economistas desenvolvimentistas de esquerda, os liberais de

13

direita mostram um sagrado horror desvalorizao cambial o qual, no caso

dos primeiros implica inao, e, do segundo, em recurso austeridade fiscal, que
provoca desemprego e queda de salrios, mas poupa as rendas dos rentistas. Ao
no discutirem a teoria, mas apenas concentrarem-se nas dificuldades
associadas s polticas propostas, eles eximem-se de defender a reduo
temporria de rendimentos e o aumento temporrio da inflao que uma
desvalorizao implica. Em consequncia, a sociedade fica desinformada sobre
as reais causas da quase estagnao da economia brasileira desde o incio dos
anos 1990. E o governo fica paralisado, independentemente de qual seja o
partido poltico no poder, porque seus economistas, ao no compreenderem o
papel fundamental da taxa de cmbio na definio de oportunidades de
investimento lucrativo para as empresas, mostram que no tm uma proposta de
como estimular os investimentos para o pas voltar a crescer e realizar o
catching up.


1

Ligeiramente atualizado, esse livro foi publicado em ingls: Bresser-Pereira (2009) Developing
Brazil: overcoming the failure of the Washington Consensus (Lynne Rienner Publishers).
2

Sobre a doena holandesa ver Bresser-Pereira (2013) The value of the exchange rate and the
Dutch disease, Brazilian Journal of Political Economy, v. 33, n. 3, p. 371-387, Jul. 2013.
3

Essa macroeconomia desenvolvimentista ou macroeconomia estruturalista do

desenvolvimento est em muitos trabalhos meus desde 2001, e est apresentada de forma
sistemtica em Bresser-Pereira, Oreiro e Marconi, Developmental macroeconomics (Routledge),
2014.
4

45/145 = 31,03.

Ver Andr Nassif, Carmen Feij e Eliane Arajo, Long term optimal real exchange rate and the
currency overvaluation trend in open emerging economies: the case of Brazil, Geneve: UNCTAD,
Discussion Paper 206, December 2012; Nelson Marconi, The industrial equilibrium exchange rate
in Brazil: an estimation, Brazilian Journal of Political Economy, v. 32, n. 4, p. 656-669, 2012;
Oreiro, Baslio e Souza, Acumulao de capital, taxa real de cmbio e catching-up, teoria e
evidncia para o caso brasileiro, trabalho apresentado ao Frum de Economia da Fundao
Getulio Vargas, So Paulo, 31 de setembro de 2013.
6

A primeira uma poltica equivocada porque h geralmente uma alta taxa de substituio da
poupana interna pela externa; a segunda, porque absurdo procurar reduzir a inflao
tornando a economia nacional no competitiva.
7

Mudei de nome por sugesto dos editores da Routledge que preferiram a denominao
developmental macroeconomics, porque os economistas estrangeiros no sabem o que
significa estruturalismo em economia, mas sabem o que desenvolvimentismo.
8

O custo unitrio do trabalho obtido da diviso dos salrios mdios reais pela produtividade. O
ndice comparativo do custo unitrio do trabalho, por sua vez, igual ao custo unitrio do
trabalho do pas dividido pelo custo unitrio do trabalho mdio dos seus principais parceiros ou
concorrentes comerciais.
9

Pelas leis do mercado, o valor que pago quase automaticamente devolvido em

termos de depreciao cambial.
10

Nosso ultimo supervit em conta-corrente ocorreu em entre 2003 e 2007, e no foi

mera coincidncia que, com uma defasagem de dois anos, as taxas de crescimento foram
satisfatrias.

14


11

Observe-se que, para uma apreciao mdia de 25% da taxa de cmbio, necessrio
que o imposto seja em mdia de 20%, j que ele deve ser calculado sobre o preo de
venda, ou seja, sobre a exportao em moeda estrangeira.
12

preciso, todavia, observar que causas de poltica associadas ao populismo cambial

no tm o mesmo poder explicativo que a no neutralizao da doena holandesa,
porque elas j existiam antes de 1990/91. Variaram de grau, mas no so fatos novos.

15