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A falcia neoliberal*

Adam Przeworski
Professor de Cincia Poltica na Universidade de Chicago e coordenador do Center
for Rationality, Ethics and Society na mesma universidade

Esta uma era da ideologia. Vrios pases, na Europa do Leste e em outros


lugares, deram incio recentemente ao maior experimento com inspirao ideolgica
desde que Stalin iniciou a industrializao forada da Unio Sovitica em 1929.
Ainda que o esprito dominante faa eco frase de Konrad Adenauer, "nada de
experincias", as transformaes econmicas que se tm em vista nesses pases
ironicamente espelham o projeto comunista. Elas implementam um projeto
intelectual, um projeto traado no interior do universo acadmico norte-americano
e cuja forma dada por instituies financeiras internacionais. Buscam-se com
essas transformaes efeitos radicais, com a plena inverso de todas as relaes
sociais vigentes. Elas oferecem uma panacia, um elixir mgico que, uma vez
tomado, curar todos os males. Substitua-se "nacionalizao dos meios de
produo" por "propriedade privada" e "plano" por "mercado" e a estrutura da
idelogia poder permanecer intacta. Talvez as revolues retirem sua forma dos
prprios sistemas contra os quais se dirigem.
Confrontadas com o que, no raro, a mais grave crise econmica das suas
histrias, naes de todos os quadrantes so chamadas a mergulhar e perseverar.
So exortadas a mergulhar em reformas sobre as quais apenas uma coisa pode ser
conhecida com segurana: elas pioraro a situao da maioria das pessoas por
algum tempo. Recomenda-se enfaticamente a elas que atropelem o processo
democrtico, pela introduo de reformas com tal rapidez que os cidados no
tenham tempo de se mobilizarem eficazmente contra elas. Mesmo quando as dores
das reformas j se fizeram sentir os polticos so exortados a manter o curso, e na
maioria o fazem. Lderes sindicais falam publicamente da sua "esperana de que
haja desemprego". Ministros das finanas declaram que, se o desemprego no
atingir 8 ou 10%, ser "um sinal de que as reformas no esto funcionando".
Lderes de governos afirmam sua determinao de persistir "apesar de todas as
presses polticas sobre ns".1
A ideologia neoliberal, gerada nos Estados Unidos e em vrias agncias
multinacionais, sustenta que a escolha bvia: h somente uma via para o
desenvolvimento, e ela deve ser seguida. Os proponentes dessa ideologia
argumentam como se possussem uma viso do mundo da perspectiva do Juzo
Final, um modelo geral da dinmica poltica e econmica que lhes d acesso s
conseqncias ltimas de todas as etapas parciais.2

No entanto esse modelo no passa de uma mistura de dados empricos,


argumentos a partir de princpios primeiros, interesse prprio e wishful thinking.
Ademais, embora a idelogia do mercado parea agora ter alcanado uma
hegemonia intelectual incontestada, as virtudes dos mercados vm sendo
fortemente questionadas por desenvolvimentos recentes na teoria econmica
neoclssica precisamente o quadro de pensamento que at ento dera base ao
argumento de que os mercados so eficientes alocadores de recursos. As
observaes de que um conjunto completo de mercados invivel e de que a
informao inevitavelmente imperfeita invalidam a defesa da eficcia da mo
invisvel.3 Alm disso, padres observados de crescimento econmico no podem
ser explicados sem recorrer a externalidades, prejudicando assim qualquer
expectativa de que mercados concorrenciais sejam eficientes em termos
dinmicos.4
Confrontada com o mundo real a ideologia do mercado no se sai melhor. A
formulao temtica para o simpsio do qual este texto parte toma por referncia
"os Estados Unidos e as naes-chave ocidentais que foram governadas na ltima
dcada por partidos conservadores, pr-empresa privada". Entretanto, se um
marciano fosse assinalar os sistemas econmicos mais eficientes e humanos na
Terra, ele certamente no escolheria as naes que mais confiam em mercados. Os
Estados Unidos so uma economia estagnada na qual os salrios reais mantm-se
constantes h mais de uma dcada e a renda real dos 40% mais pobres da
populao diminuiu. uma sociedade desumana na qual 11,5% da populao
cerca de 28 milhes de pessoas, incluindo 20% das crianasvivem na pobreza.
a mais antiga democracia do mundo, mas tem uma das mais baixas taxas de
participao eleitoral no mundo democrtico, e a mais elevada populao
presidiria per capita no mundo. esse o modelo a seguir?
No cabe entender essas observaes como uma defesa de padres tradicionais de
interveno estatal, seja no capitalismo ou no socialismo; como uma argumentao
contra a confiana nos mercados; ou como um ataque a reformas pr-mercado.
Pretendem elas, sim, associar-se s vozes de advertncia contra os perigos do zelo
ideolgico excessivo. Meu argumento no que segue que ainda conhecemos pouco
sobre mercados e democracias, e que o pouco que conhecemos no oferece apoio a
projetos ideolgicos.

MERCADOS E EFICINCIA
Nos primeiros momentos da euforia ps-comunista na Europa do Leste o modelo a
seguir parecia bvio. No entanto, noes vagas sobre "mover-se na direo de
economias 'normais'", "acolher o modelo testado pela experincia histrica das
economias desenvolvidas" ou "construir uma economia de mercado como o
Ocidente" no eram, no so e no podem ser suficientes para guiar o processo de
transformao econmica. Economias "normais" diferem muito entre si nos graus
de interveno estatal; no modo como se organizam suas firmas, indstrias e
instituies financeiras; nos seus sistemas de negociaes coletivas; e nos seus
sistemas de proviso de bem-estar social. Imitar os Estados Unidos no aponta na
mesma direo do que imitar a Sucia ou o Japo. Ademais, no nada seguro que
as alternativas com que se defronta a Europa oriental de fato se restrinjam quelas
j testadas em outros lugares. Para ficar num ponto, um setor estatal reformado de

algum tipo provavelmente produzir a maior parte do produto nacional nessas


naes no futuro previsvel. Acrescenta-se a isso que o sentimento favorvel a
algum tipo de sistema de autogesto pelos trabalhadores permanece forte.
Num apanhado geral as questes so: o papel do Estado na coordenao da
alocao de recursos, as qualidades distributivas e concernentes ao bem-estar de
estruturas alternativas de propriedade e as estratgias de desenvolvimento, quando
existem. No importa, aqui, a longa histria de reflexo sobre esses problemas.
Limitarei meu foco a questes de importncia prtica imediata para o Leste e o Sul
tomados como um todo.
Aqueles que esperam do mercado a coordenao de atividades econmicas para
gerar alocaes de recursos eficientes intertemporalmente presumem a verdade da
proposio conhecida como o primeiro teorema da economia de bem-estar de
que mercados concorrenciais so suficientes para gerar eficincia. Mas essa crena
foi minada pelo desenvolvimento da economia dos mercados incompletos e da
informao imperfeita. Na formulao de Joseph Stiglitz, "pode ser que a mo
invisvel de Adam Smith se assemelhe mais aos novos trajes do imperador: invisvel
porque no existe".5
O esquema dos mercados eficientes foi desenvolvido gradualmente por economistas
do final do sculo passado e incio do atual, como Leon Walras e Vilfredo Pareto,
antes de ser formalizado por Kenneth Arrow e Georges Debreu em 1954.6 O modelo
simples: indivduos sabem que tm necessidades e recursos e eles livremente
produzem e trocam bens e servios. Em condies de equilbrio todas as
expectativas dos indivduos esto satisfeitas e todos os mercados esto "claros".
Portanto, os preos pelos quais os indivduos trocam refletem suas preferncias e a
escassez relativa de diversos bens e servios; esses preos informam os indivduos
sobre todas as oportunidades que eles deixam de aproveitar. Disso resulta que os
recursos so alocados de tal modo que todos os ganhos do intercmbio so
exauridos; ningum pode melhorar sua situao sem piorar a de outro; e a
distribuio de bem-estar resultante no seria alterada na vigncia de uma regra de
unanimidade. Essas so trs definies de racionalidade coletiva (tambm
conhecida como timo de Pareto).
O argumento a favor dos mercados como alocadores eficientes de recursos depende
da premissa de que os mercados so "completos", ou, em outras palavras, de que
existe um "mercado" para cada estado contingente da natureza. Mas, como o
prprio Kenneth Arrow mostrou em 1964, essa premissa no se sustenta: alguns
mercados futuros, especialmente mercados de risco, inevitavelmente so
insuficientes.7 Na ausncia de alguns mercados os preos deixam de sumariar todos
os custos de oportunidade, o que implica que nem todos os agentes econmicos
esto operando com a mesma informao. Os mercados de trabalho, de capital e de
bens no so "claros", e a alocao resultante deixa margem para melhora.
Ademais, como mostraram Greenwald e Stiglitz, na ausncia de algum mercado,
mesmo a alocao daqueles recursos para os quais existem mercados deixar de
ser eficiente.8
Para examinar o efeito de reformas orientadas para o mercado sobre o crescimento
precisamos distinguir trs questes: 1) por que a estabilizao e a liberalizao (do
comrcio exterior e da concorrncia domstica) induzem recesses?; 2) por que
certos programas de estabilizao minam o crescimento futuro?; e 3) so a
estabilidade e a concorrncia suficientes para a retomada do crescimento?9

Programas de estabilizao tendem a induzir recesses, mesmo quando no so


acompanhados por liberalizao. H pelo menos duas razes para isso: a
estabilizao costuma ser atingida mediante a reduo da demanda e a
estabilizao bem-sucedida eleva fortemente as taxas de juros. Alm disso, a
reduo ou eliminao de subsdios a indstrias, a sustentao de preos e as
tarifas de importao, juntamente com medidas antimonopolistas domsticas,
tendem, todas elas, a deprimir as taxas de lucro sobre os investimentos e a
estimular o desemprego.
Enquanto altas taxas de juros podem ser transitrias, seus efeitos se prolongam
aps o trmino do perodo inicial de estabilizao. Como assinalou Stanley Fischer:
"O investimento no se recuperar enquanto as taxas reais de juros no atingirem
um nvel razovel, e perodos prolongados de taxas reais de juros elevadas criam
crises financeiras e bancarrotas mesmo para firmas que seriam viveis em nveis
razoveis da taxa de juro".10
A segunda razo pela qual programas de estabilizao freqentemente minam as
perspectivas de crescimento futuro foi elucidada por Vito Tanzi, que observou que
cortes no consumo feitos sob a presso de crises fiscais tendem a no discriminar
entre consumo do governo e investimento pblico. Aps examinar vrios casos em
que polticas de estabilizao minaram a capacidade de crescimento, Tanzi concluiu:
"Em todos esses exemplos, a oferta foi reduzida, criando desequilbrios que, com o
tempo, manifestaram-se na forma de demanda excessiva. Nesses casos, polticas
de administrao da demanda teriam por si prprias reduzido os sintomas desses
desequilbrios mas no teriam eliminado as causas. Assim, programas de
estabilizao podero suceder-se uns aos outros sem gerarem um ajuste durvel".11
Com efeito, projetos de investimento freqentementre so politicamente mais
fceis de cortar do que servios do governo ou o emprego pblico. Tanto os
investimentos pblicos em infra-estrutura quanto medidas para induzir o
investimento privado sofrem redues, com o que se diminui a oferta futura.
Finalmente, mesmo quando so bem-sucedidas em seus prprios termos, as
reformas orientadas para o mercado dificilmente geraro condies favorveis ao
crescimento. A teoria econmica neoclssica pouco tinha a dizer sobre o
crescimento. Suas preocupaes eram predominantemente estticas, e quem leu
Schumpeter sabe que a eficincia esttica um critrio pobre de bem-estar.
Economias dinmicas no so eficientes no sentido esttico; elas usam vrias
tcnicas, com relaes custo/benefcio diferentes. Por sua vez, a questo de se um
mercado concorrencial gera eficincia dinmica altamente complexa. A teoria que
surgiu da economia neoclssica, o modelo Solow-Swan de crescimento exgeno,
sustentava que o equilbrio concorrencial eficiente, mas tambm que ele conduz
estagnao da renda na ausncia de crescimento populacional e de mudana
tcnica exgenos. Essa teoria predizia que os nveis de desenvolvimento econmico
de todas as naes deveriam convergir, o que no ocorre.12 Modelos recentes
oferecem uma explicao endgena para o crescimento econmico, mas nessas
teorias o equilbrio concorrencial deixa de ser eficiente.13 O "motor do crescimento"
um conjunto de externalidades na educao, nas qualificaes, na tecnologia e
assim por diante. Mercados concorrenciais, nos quais as firmas no detm um
retorno integral das suas aplicaes, tendem a subministrar os fatores que geram
essas externalidades.

O ESTADO E O CRESCIMENTO ECONMICO


Em conseqncia, o presente estado da teoria econmica no sustenta a concluso
de que mercados concorrenciais so suficientes, seja para alocar recursos
eficientemente seja para gerar crescimento. Quer tomemos a teoria dos mercados
incompletos, com suas assimetrias informacionais; ou a teoria do crescimento
endgeno, com retornos constantes a um mesmo fator e a externalidades; ou a
teoria do intercmbio no-walrasiano, sempre encontraremos argumentos
neoclssicos que sugerem a necessidade de alguma interveno estatal para o
crescimento. A noo de que o mercado por si prprio capaz de alocar
eficientemente recursos puramente hortativa.14
A lio central das teorias de crescimento endgeno a da importncia da
educao, seja ela medida por taxas de matrculas ou por ndices como a
alfabetizao. A educao primria feminina tem retornos particularmente altos em
termos de crescimento per capita. Embora no paream existir estudos estatsticos
similares no tocante a dispndios com sade, o World Development Report do
Banco Mundial para 1991 cita impressionantes sinais dos efeitos detonadores de
produtividade de programas de sade, assim como da forte correlao estatstica
entre maior igualdade na distribuio de renda e crescimento mais rpido.
O efeito do investimento pblico sobre o crescimento um tpico demasiado
controverso para ser tratado de modo sumrio.
Entretanto, pesquisas recentes resumidas por Gene Grossman mostram que os
governos deveriam dedicar-se a investimentos infra-estruturais no oferecidos
eficientemente por agentes privados e deveriam tomar medidas no sentido do
aumento da taxa de lucro de projetos privados.15Esse papel incluiria uma poltica
industrial seletiva, que contemplasse taxas de crdito preferenciais para indstrias
de alta tecnologia (nas quais a taxa de lucro do mercado muito mais baixa do que
a taxa social); tambm para projetos afetados por altos custos de entrada,
substanciais economias de escala ou curvas de aprendizado acentuadas; e para
projetos com perdas nas relaes interfirmas devido a externalidades e a
assimetrias de informao entre compradores e produtores. Outros resultados
recentes, obtidos por economistas como Robert Barro e Ronald Findlay, reforam a
idia de que algum nvel intermedirio de investimento e emprego pblicos muito
abaixo de 100, mas tambm muito acima de zero o timo para o crescimento
econmico.16
Essas descobertas relativas ao papel do Estado na promoo e sustentao do
desenvolvimento suscitam a questo institucional fundamental, sobre como
organizar instituies estatais de tal modo que apenas intervenham quando isso for
apropriado. Economistas neoliberais como Robert Tollison e George Stigler lembram
que a capacidade do Estado de se envolver em atividades produtivas ou favorecer
diferencialmente projetos privados facilmente pode dar ensejo conduta em busca
de renda.17 Mas enquanto a questo sobre as regras e estruturas institucionais
socialmente timas permanece aberta, seria equivocado responder que o Estado
deveria ser proibido de qualquer interveno discricionria, limitando-se seu papel
promoo da "liberdade da empresa individual". No ser fazendo de conta que o
Estado possa ser de alguma forma solado da economia que se podero resolver
problemas de desenho institucional, mas eles tm que ser enfrentados como tais.

Da mesma forma, questes institucionais no podem ser limitadas ao papel "do


Estado". Qualquer economia capitalista, na qual os mercados inevitavelmente so
incompletos e os agentes econmicos particulares tm acesso a informao
diferenciada, inclui vrios tipos de atores principais e de seus agentes: gerentes e
empregados, proprietrios e gerentes, credores e empresrios, cidados e polticos.
O desempenho de determinadas firmase, no limite, da economia como um todo
depende do desenho de instituies que regulem essas relaes. Interessa que os
empregados tenham incentivos e possam ser monitorados para a maximizao de
esforos; que os gerentes tenham incentivos e possam ser monitorados para a
maximizao de lucros; e que o Estado tenha incentivos e possa ser monitorado
para resistir presso de firmas dbeis ou de interesses especficos. Referir-se ao
"mercado" como o objeto da "interveno estatal" obscurece as questes reais. O
problema em causa no se reduz ao confronto do "mercado" contra o "Estado", mas
concerne a especficos mecanismos institucionais capazes de oferecer a
determinados agentes econmicos, incluindo o Estado, incentivos e informao que
os levem a se conduzir de uma maneira coletivamente racional.18
As conseqncias prticas de no se considerarem essas questes so mais bem
ilustradas pelas peripcias da privatizao na Europa do Leste. O antigo ministro
das Finanas polons Leszek Balcerowicz defendeu a privatizao do seguinte
modo: "Uma economia de mercado baseada na ampla participao de diferentes
formas de propriedade privada propicia o mais elevado grau de eficcia entre
todos os sistemas econmicos conhecidos na prtica no uso dos recursos
materiais e espirituais de uma sociedade. Em conseqncia, gera a mais rpida
melhora do padro de vida dos cidados. Isso se d porque a economia de custos,
a boa organizao do trabalho, a alta qualidade da produo, a busca efetiva de
novos mercados e o desenvolvimento e progresso tcnicos so do interesse dos
proprietrios que dirigem o trabalho das empresas".19
Esperanas desses tipos relativamente privatizao repousam sobre trs
premissas falsas: 1) de que a propriedade privada resolver os problemas das
relaes entre atores principais e agentes, forando os gerentes maximizao dos
lucros; 2) de que o mercado uma fonte de incentivos para os empregados mais
do que uma fonte de informao para os gerentes; e 3) de que haver
disponibilidade de capital suficiente para infundir investimento em firmas recmprivadas. As duas primeiras premissas baseiam-se em concepes do capitalismo
prprias ao sculo XIX. Para se perceber a falha na ltima premissa basta uma
contabilidade elementar: dado que as poupanas privadas na Europa do Leste no
excedem 10% do estoque de capital, e supondo-se que estrangeiros compraro no
mximo outros 10%, de onde vir o resto do capital? Como resultado de tais
equvocos a Polnia gastou dois anos no debate sobre a privatizao, deixando na
incerteza ostatus das empresas estatais, que continuam a produzir cerca de 70%
do produto nao-agrcola.

DEMOCRACIA E DESEMPENHO ECONMICO


Certamente gostaramos de concordar com a Conferncia de Bonn sobre
Cooperao Econmica na Europa quando sustenta que "instituies democrticas e
liberdade econmica fomentam o progresso econmico e social". Dado, contudo, o
estado presente dos conhecimentos, no sabemos se isso verdade. A premissa

subjacente que a democracia salvaguarda direitos de propriedade e que estes,


por seu turno, fomentam o crescimento econmico ao diminurem o risco para os
investidores. Pode ser, como sustentaram alguns, que direitos seguros de
propriedade promovam o crescimento. No entanto, mesmo se a democracia
promove o crescimento, dever ser por razes outras do que a sua garantia de
direitos de propriedade. Ademais, no sabemos se a democracia promove o
desenvolvimento econmico, se o impede, ou se lhe irrelevante.
Os dados estatsticos so inconclusivos e os estudos que os produziram tm falhas
graves. Eu examinei dezessete estudos, que geraram vinte concluses (alguns
distinguiam reas ou perodos separados).20 Dentre eles oito encontraram
evidncias em favor da democracia e oito em favor do autoritarismo; os outros
quatro no encontraram diferena. Ainda mais desconcertante que, entre os 11
resultados publicados em 1987 ou antes, oito concluam que regimes autoritrios
cresciam mais rapidamente, enquanto nenhum dos nove resultados publicados aps
1987 dava apoio a essa concluso. Como essa diferena no parece ser imputvel a
amostras ou perodos, s nos resta entregar-nos a cogitaes sobre a relao entre
estatstica e ideologia. Devido a certos problemas tcnicos eu de qualquer forma
hesito em atribuir muito significado a esses resultados. Portanto, no estou
sugerindo que a democracia gera desempenho econmico inferior mas s que
ainda no conhecemos os fatos.
A democracia pode promover crescimento econmico por uma variedade de razes.
Por exemplo, porque eficiente quanto informao, no sentido de punir os maus
governantes e de recompensar os bons.21 Mas a democracia como tal no consiste
necessariamente numa salvaguarda de direitos de propriedade.
O mercado um sistema pelo qual recursos escassos so alocados a usos
alternativos por decises descentralizadas. Entretanto, no capitalismo a propriedade
institucionalmente distinta da autoridade: os indivduos so simultaneamente
agentes no mercado e cidados. Como resultado, h dois mecanismos pelos quais
recursos podem ser alocados para usos e distribudos entre os domiclios o
mercado e o Estado. O mercado um mecanismo pelo qual os indivduos "votam"
por alocaes com os recursos que possuem, recursos que sempre so distribudos
desigualmente; o Estado um sistema que aloca recursos que no so de sua
propriedade, com direitos distribudos de modo diverso que no mercado. Nessas
circunstncias, s por um golpe de sorte os dois mecanismos conduziro ao mesmo
resultado. A alocao de recursos que os indivduos preferem como cidados
geralmente deixa de coincidir com a alocao a que eles chegam atravs do
mercado.
A regra democrtica "um cidado, um voto" exacerba essa divergncia, ao igualar o
direito de influenciar a alocao de recursos atravs do Estado. No de
surpreender que as distribuies de consumo produzidas pelo mercado divirjam
daquelas coletivamente preferidas pelo eleitorado, visto que a democracia oferece,
queles que so pobres, oprimidos, ou de algum outro modo insatisfeitos com a
distribuio inicial de dotaes, uma oportunidade de buscar compensao pela via
do Estado. Dotados de poder poltico na forma do sufrgio universal, aqueles que
sofrem em conseqncia da propriedade privada tentaro usar esse poder para
redistribuir riqueza. Formulado em termos tcnicos: se o voto mediano decisivo, e
se a distribuio de renda gerada pelo mercado distorcida, ampliando o segmento
das rendas mais baixas como sempre , ento a regra majoritria demandar uma
igualdade de rendas.22

A questo do impacto da democracia sobre a instituio da propriedade privada


estava no centro dos debates sobre os direitos de voto e de associao na Europa
ocidental e na Amrica do Norte durante o sculo XIX. Os conservadores
concordavam com os socialistas em que a democracia especialmente o sufrgio
universal e o direito de organizao dos trabalhadores necessariamente
ameaaria a propriedade. Madison, Macaulay, Ricardo e Marx concordavam todos
em que as pessoas com pouca ou nenhuma propriedade usariam seus direitos
polticos para expropriar as com mais propriedade, com o que minariam o
capitalismo. O filsofo escocs James Mackintosh predisse em 1818 que, se as
"classes laboriosas" ganhassem o direito de voto, "uma animosidade permanente
entre opinio e propriedade dever ser a conseqncia". David Ricardo estava
disposto a estender o sufrgio somente "quela parte [do povo] da qual no se
possa esperar que tenha um interesse em subverter o direito de propriedade".23 No
seu discurso de 1842 sobre os cartistas, Thomas Babington Macaulay apresentou o
sufrgio universal como o fim da propriedade e portanto de toda civilizao.24Oito
anos mais tarde Karl Marx exprimiu a mesma convico de que a propriedade
privada e o sufrgio universal so incompatveis.25
Vistas retrospectivamente essas concluses obviamente eram demasiado fortes. H
no mundo atual catorze naes que permaneceram continuamente capitalistas e
democrticas durante o ltimo meio sculo. Se contudo "o povo" (na sua acepo
oitocentista de entidade singular) soberano, pode ocorrer que ele prefira uma
alocao e distribuio de recursos que divirja do resultado do mercado. Para citar
Brian Barry, " precisamente porque o mercado incompatvel com a introduo de
consideraes de justia distributiva que ele no pode ser aceito como o rbitro da
distribuio da renda". Como bem formulou Diane Elson, no mercado "a escolha em
pequena escala no proporciona a escolha em grande escala"; os indivduos podem
escolher, mas a sociedade no pode.26 E a sociedade, pelo que eu entendo todo o
povo de um pas agindo atravs de um processo democrtico, pode decidir
coletivamente que outros bens que no aqueles maximizados pelo mercado
deveriam ser a meta do desenvolvimento. A democracia inevitavelmente ameaa os
"direitos de propriedade".
As democracias, contudo, no so uniformes. Sistemas de representao, arranjos
para dividir e supervisionar o poder, mtodos para organizar interesses, doutrinas
legais e os direitos e obrigaes associados cidadania diferem significativamente
ao longo de regimes nos quais partidos competem e indivduos gozam de direitos
polticos. No seu conjunto essas diferenas geram efeitos que, a despeito de dois
mil anos de reflexo e investigao, ainda so mal compreendidos.
Mais especificamente, precisamos conhecer as condies sob as quais as
instituies democrticas operam e se mantm. Por "operam" entendo que elas
alcancem efeitos to amplamente desejados como crescimento econmico,
segurana material, liberdade de violncia arbitrria, e assim por diante. Por "se
mantm" entendo que elas absorvem e de fato regulam todos os principais
conflitos, de tal modo que as leis e as outras regras so mudadas apenas de
maneira legal e regular. Por estranho que parea, mesmo hoje as respostas nos
escapam.
Isso no quer dizer que no haja pistas. Por exemplo, estudos de economias
capitalistas desenvolvidas mostram que at o incio dos anos oitenta um
desempenho econmico melhor era mais freqentemente alcanado por pases nos
quais sindicatos abrangentes e centralizados negociavam com os empregadores na

presena de um Estado controlado por um partido social-democrata. Anlises


estatsticas dos pases do OECD mostraram repetidamente que uma desigualdade
de renda mais baixa, servios de bem-estar social mais extensivos, umtradeoff mais favorvel entre emprego e inflao, um trade-off mais favorvel entre
salrios e investimentos e um trade-off mais favorvel entre crescimento e polticas
sociais so prprias a pases que combinam sindicatos fortes com controle socialdemocrata sobre o governo.
Meu prprio estudo de catorze pases da OECD entre 1960 mostra que o bem-estar
do adulto mdio, do trabalhador mdio e do empregado fabril mdio era mais alto
em pases social-democratas. (Bem-estar definido aqui como a utilidade, tendo
em conta a averso ao risco, de uma loteria composta por renda no mercado,
compensao para o desemprego e salrio social). Em termos simples, os nicos
pases no mundo nos quais quase ningum pobre aps impostos e transferncias
so aqueles que seguem polticas social-democratas.27
O que parece importar, ento, para o desempenho econmico e o bem-estar social
no simplesmente "democracia" em geral mas instituies e polticas
democrticas especficas. Com efeito, a questo correta no se a democracia tal
como a conhecemos se desenvolver nos pases que recentemente experimentaram
um colapso do autoritarismo, mas sim que tipos de instituies democrticas
podero emergir, e com que resultados econmicos.

MODERNIZAO VIA INTERNACIONALIZAO?


Enquanto as causas do colapso do crescimento no conjunto do Sul e do Leste so
de difcil diagnstico, mais fcil identificar a resposta usual a ele. O termo que
melhor se aplica "modernizao via internacionalizao". Diferentes foras
polticas no Sul capitalista e no Leste ps-comunista no vislumbram outra
alternativa seno embarcar na "passagem Noroeste" uma via que conduziria
suas sociedades ao "Primeiro Mundo", ao "Norte" para alguns, a "Oeste" para
outros. Trata-se de uma estratgia para tentar adotar os padres polticos,
econmicos e culturais (democracia, mercados e individualismo consumista)
dominantes no mundo capitalista avanado. Modernizao torna-se sinnimo de
internacionalizao.
O programa poltico e econmico que guia as foras polticas mais importantes no
conjunto da Europa do Leste consiste em "juntar-se ao Ocidente" ou "reentrar na
Europa". Baseia-se esse programa no que poderamos denominar "o silogismo
leste-europeu". A premissa maior desse silogismo "se no fosse o comunismo
seramos como o Ocidente". A premissa menor "agora o comunismo se foi". A
concluso no apenas assevera que a Europa oriental deveria adotar o modelo
ocidental e o far, como tambm promete que esse modelo ir gerar a riqueza e o
encanto do capitalismo desenvolvido. Concepes semelhantes so correntes na
Amrica Latina, como atesta a promessa do presidente mexicano Carlos Salinas de
Gortari, de conduzir seu pas ao "Primeiro Mundo", ou das falas do presidente
brasileiro Fernando Collor de Mello sobre a "integrao competitiva".
Essa estratgia parece sem precedentes na histria. Todas as tentativas anteriores
de modernizao concebiam o desenvolvimento como um projeto ligado

independncia nacional, econmica e poltica. Todos os lderes modernizadores


anteriores asseveravam a importncia das culturas nacionais, invocavam
instituies polticas consistentes com as tradies nacionais e tinham em vista um
crescimento liderado por indstrias nacionais e orientado para mercados
locais.28 Em contraste, a estratgia da modernizao pela internacionalizao
explicitamente aceita uma submisso pelo menos parcial da soberania nacional nos
domnios poltico, econmico e cultural. Essa estratgia abre os mercados locais
penetrao estrangeira, abole as barreiras culturais e busca moldar as instituies
polticas conforme modelos desenvolvidos em outros lugares. A Coca-Cola no
mais a droga imperialista mas o nctar da prosperidade universal.
A histria mostra que, mesmo naqueles casos em que a modernizao foi uma
estratgia de desenvolvimento nacional autnomo, ela tende a criar enormes
tenses, ao gerar mudanas na distribuio de renda, deslocamentos nas relaes
de poder e transformaes culturais profundas. Longe de escapar dessas tenses, a
busca da modernizao pela internacionalizao na realidade as exacerba. H duas
razes para isso. A primeira reside na natureza competitiva dessa estratgia: no
possvel que todos os pases tenham simultaneamente um balano de pagamentos
positiva. A corrida pela modernizao inevitavelmente ter seus vencedores e seus
perdedores. Ademais, os vencedores e os perdedores no sero Estados nacionais
mas regies, setores, indstrias e grupos sociais especficos. A conseqncia ser
um acentuado aumento da desigualdade regional, setorial e social entre naes e
no interior delas. Ao mesmo tempo, essa estratgia exige dos governos nacionais
que abram mo de alguns dos instrumentos tradicionais da poltica econmica. Eles
so levados a fixar taxas de cmbio, a ajustar a demanda dos seus parceiros
comerciais, a se submeterem a vrias metas e condies estabelecidas pelos
credores internacionais. Em conseqncia, os governos nacionais sofrem um srio
declnio da sua capacidade de compensar os perdedores e de administrar tenses
em geral. A democracia tambm sofre quando decises que outrora eram
controladas por autoridades nacionais eleitas passam para as mos de atores que
no podem ser nomeados ou removidos mediante o voto. A combinao de
crescente desigualdade e decrescente soberania nacional ameaa exacerbar
conflitos sociais e enfraquecer instituies democrticas nascentes.
O estilo de formular polticas inerentes aos programas neo-liberais de reforma
econmica contribui para isso da seguinte maneira. Sendo dolorosa a "cura"
neoliberal, com custos sociais significativos, as reformas tendem a ser iniciadas a
partir de cima e desencadeadas de surpresa, independentes da opinio pblica e
sem a participao de foras sociais organizadas. As reformas tendem a ser postas
em vigor por atos arbitrrios ou empurradas atravs de legislativos sem quaisquer
mudanas que reflitam a divergncia de interesses e opinies. O estilo poltico de
implementao tende no sentido do governo por decreto; os governos tentam
mobilizar suas bases de apoio, ao invs de aceitar os compromissos que resultariam
da consulta pblica. No final, a sociedade fica sabendo que pode votar mas no
escolher; legislativos so levados impresso de que no tm papel a
desempenhar na elaborao de polticas; partidos polticos, sindicatos e outras
organizaes nascentes aprendem que suas vozes no contam. O carter
autocrtico dessas reformas "estilo Washington" ajudam a minar as instituies
representativas, a personalizar a poltica e a engendrar um clima em que a poltica
fica reduzida a trapaas, ou ento inflada numa busca de redeno. Assim, mesmo
quando as polticas neoliberais fazem sentido economicamente elas debilitam as
instituies representativas. Na Polnia, as quatro instituies que gozavam da
maior confiana dos cidados quando o primeiro governo ps-comunista assumiu

em 1989 eram as duas casas do Parlamento, o governo Mazowieski e a Igreja


Catlica. Ao cabo de dezoito meses de reformas econmicas, as trs instituies
que gozavam de maior confiana eram as Foras Armadas, a polcia e a Igreja,
nessa ordem.
A constatao da freqncia dos fracassos de estratgias de modernizao no
passado induz sobriedade. Integrar o clube primeiro-mundista da democracia e
da prosperidade proeza nada desprezvel. Desde a Segunda Guerra Mundial
apenas a Grcia, o Japo, Portugal e Espanha o fizeram. A Coria do Sul e Formosa
talvez estejam no limiar; certamente so os modelos que todos querem imitar.
Ainda que tais realizaes no sejam impossveis, elas tm sido extremamente
raras.
Ser o caminho rumo ao Primeiro Mundo a nica alternativa disponvel para os
pases menos desenvolvidos do Leste e do Sul? vivel economicamente essa
estratgia? Pode ela obter e manter apoio poltico local em face dos severos
deslocamentos causados pela transformao econmica e os custos sociais
resultantes? Que tipo de foras culturais, nacionalistas ou religiosas possivelmente
sero desencadeadas por essa estratgia? Aonde poder ela levar, econmica e
politicamente? Que tipo de ordem internacional ela criar? Que ocorrer se e
quando essas estratgias deixarem de gerar prosperidade?
Meu argumento ao longo deste texto foi somente o de que devemos levar a srio
essas questes. Liberdade e segurana material so coisas altamente apreciadas
pela maioria das pessoas, mas o zelo ideolgico apenas tende a aumentar o
sofrimento humano e muitas das receitas de polticas atualmente em voga
baseiam-se em nada mais do que zelo. Sempre que eu me candidato a um
financiamento governamental para pesquisa exige-se de mim que assine um
compromisso de que no farei experincias com seres humanos. Eu gostaria que os
governos tivessem que fazer o mesmo.

*Przeworski, A. The Neoliberal Fallacy" Journal of Democracy, julho de


1992, pp. 45-50.
[ Links ]Traduo de Gabriel Cohn.
1 A primeira afirmao, por Barbara Labuda, uma dirigente do Solidariedade
e depurada, citada em Domaranczyk, 100 dni Mazowieckiego, Varsvia,
1990. A segunda do ministro da Economia da Tcheco-Eslovquia, Vladimir
Dlouy, citado no Financial Times, de Londres, 6 de fevereiro de 1991; a
terceira do antigo ministro das Finanas polons Lesek
Balcerowiz, Financial Times* 16 de julho de 1990.
2 Essa posio desconcertante, dada a fragilidade do conhecimento no
qual se baseia tanto esse conselho quanto o dinheiro que segue as palavras.
A leitura dos sucessivos Development Reports do Banco Mundial revela
slida pesquisa que fala em favor da mobilizao das poupanas pblicas,
apia a importncia da igualdade de renda e dos dispendios em educao e
sade para o crescimento econmico, e salienta as advertncias acerca dos
perigos da desregulao financeira e da liberalizao do comrcio fora de
hora. No entanto as recomendaes de polticas so unnimes na
insistncia nas virtudes dos mercados. O mesmo aplica-se ao Fundo
Monetrio Internacional. Algumas das anlises mais cticas das polticas do
FMI provm dos seus prprios pesquisadores, cujo trabalho tem pouco ou
nenhum impacto discernvel nas polticas do Fundo. Vejam-se em especial

os estudos coligidos em Blejer, M. e Chu, K. (eds.), Fiscal Policy,


Stabilization, and Growth in Developing Countries, Washington, D.C.,
International Monetary Fund, 1989.
[ Links ]
3 Stiglitz, J. A. "Whither Socialism? Perspectives from the Economics of
Information" (Wicksell Lectures, Estocolmo, 1990) e "The Invisible Hand
and Modern Welfare Economics" (National Bureau of Economic Research,
[ Links ] Working Paper n 3 641, 1991).
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4 Lucas, Jr., R. E. "On the Mechanics of Economic Development," Journal of
Monetary Economia 22 (1988): 3-42.
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5 Sitglitz, J. "Whither Socialism?" 12.
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6 Arrow, K., e Debreu, G. "Existence of an Equilibrium for a Competitive
Economy," Econometrica 22(1954): 256-90.
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7 Arrow, K. "The Role of Securities in the Optimal Allocation of RiskBearing", Review of Economic Studies 31(1964): 91-96.
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8 Greenwald, B., e Stiglitz, J.E. "Externalities in Economics with Imperfect
Information and Incomplete Markets",Quartefy Journal of Economics
90 (1986): 229-64.
[ Links ]
9 A presente discusso segue quase literalmente Bresser Pereira, L.C.,
Maravall, J.M.; e Przeworski, A.Economic Reform in New Democracies,
Cambridge University Press, NY, 1992,
[ Links ] onde o leitor pode
encontrar provas para os pontos aqui desenvolvidos.
10 Stanley Fischer et al., orgs. Lessons of Economic Stabilization and Its
Aftermath (Cambridge: MIT Press, 1991), 404-5.
[ Links ]
11 Vito Tanzi, "Fiscal Policy, Stabilization and Growth", in Blejer and Chu
org., op. cit., 30.
12 Ver a discusso entre Bradford DeLong e William Baumol sobre
"Productivity Growth, Convergence and Welfare" in American Economic
Review78 (1988): 1 138-59.
[ Links ]
13 Ver Lucas, op.cit: Becker, G. et al, "Human Capital, Fertility, and
Economic Growth", Journal of Political Economy 98 (1990): 12-38;
[ Links ] e Romer, P.M. "Endogenous Technical Change"', Journal of
Political Economy 98 (1990): S71-S103.
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14 Murrell, P. "Can Neoclassical Economics Underpin the Reform of Centrally
Planned Economies?", Journal of Economic Perspectives 5 (1991): 59-76.
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15 Grossman, G. "Promoting New Industrial Activities: A Survey of Recent
Arguments and Evidence", OECD Economic Studies 14 (Primavera 1990):
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for the LDCs",Economics and Politics 2 (1990): 193-221.
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17 Ver Stigler, G. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago:
University of Chicago Press, 1975);
[ Links ] e Tollison, R.D. "Rent
Seeking: A Survey", Kyklos 35 (1982): 575-602/.
[ Links ]
18 Esta formulao seminal do problema de Hurwicz, L. The Design of
Resource Allocation Mechanisms",American Economic Review 63 (1973): 130.
[ Links ]

19 Gazeta wyborcza (Vasrvia), 13 de julho de 1990 (meu grifo).


20 Przeworski, A. "Party Systems and Economic Development", tese de
doutorado, Northwestern University, 1966;
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Market," New Left Review 172 (1988), 3-44.


[ Links ]
27 Nos sete pases comparados na pesquisa mais cuidados sobre esse
tpico at agora, a porcentagem de pessoas que so pobres aps impostos
e transferncias de 4,8 (195 000) na Noruega; 5,0 (410 000) na Sucia;
6,0 (3,22 milhes) na Alemanha Ocidental; 8,8 (1,61 milho) na Gr
Bretanha; 12,1 (2,88 milhes) no Canad; 14,5 (446 000) em Israel e 16,9
(36,88 milhes) nos Estados Unidos. Esses nmeros so de Timothy
Smeeding et aL Poverty, Inequality, and Income Distribution in
Comparative Perspective, Washington, D.C., The Urban Institute, 1990.
[ Links ]
28 Isso tambm verdade para a Europa do Leste. A Unio Sovitica tentou
impor suas prprias instituies polticas e integrao econmica aos seus
satlites da Europa oriental, mas o modelo de desenvolvimento econmico
nesses pases foi em grande medida autrquico: mesmo o desenvolvimento
stalinista produziu grandes usinas de ao em cada pas. Na medida mesma
em que esse modelo era internacionalista, ele se revelou invivel,
precisamente porque colidia com aspiraes nacionais.