POLTICA SOCIAL: UNIVERSALIZAO OU FOCALIZAO

SUBSDIOS PARA O DEBATE

Mrio Theodoro*
Guilherme Delgado*
Uma crtica ao argumento focalista
O maior drama social brasileiro a desigualdade. Sob os mais diferentes prismas e
quaisquer que sejam as fontes e os dados escolhidos, a desigualdade no Brasil surpreende
tanto por sua perenidade como pela dramaticidade de sua dimenso. Entretanto, o
tratamento contemporneo que tem sido dispensado ao problema, ancorado em um
salto indutivo que elege unicamente um dado perfil de poltica social focalizada na
pobreza como instrumento privilegiado, seno nico, de reverso e/ou reduo dessa
situao de iniqidade, parece problemtico. O pas convive com uma secular desigualdade social, fato; mas esta se reproduz mediante um complexo mecanismo para
o qual o Estado, o mercado, a moeda, a ordem jurdica, enfim as instituies fundamentais, na sua conformao atual, contribuem fortemente. Trata-se, pois, de uma
sociedade que produz pobres, indigentes, excludos em profuso, mesmo em perodos
de crescimento econmico continuado como no perodo de 1950 a 1970. H, portanto, uma histria e um conjunto de fatores que, direta ou indiretamente, contribuem para a continuidade e reproduo das desigualdades no Brasil.
Se o que se busca o efetivo enfrentamento desse quadro, em sua plenitude e
complexidade, necessrio que a ao pblica tenha um escopo mais amplo. O combate pobreza no pode ser o objetivo nico da poltica social, mas produto de um
esforo mais geral e concertado da sociedade, no qual polticas de transferncia de
renda, assim como outras polticas mais estruturais, sejam parte integrante de um
projeto nacional mais amplo de incluso, guisa de construo de uma sociedade de
consumo de massa, nos termos elencados pelo governo.
A no-observncia desse quadro mais global aparece como o elo mais frgil da
proposta focalista, que tem sido defendida nos ltimos anos com progressiva nfase.
Em linhas gerais, essa proposta realiza um afunilamento da questo social para a rbita exclusiva da poltica social, ao mesmo tempo em que transfere o debate sobre essa
poltica da tica do direito para uma tica do gasto social, efetivando assim uma guinada substancial na perspectiva de poltica social introduzida pela Constituio de
1988. Ao eleger o argumento financeiro como principal norteador, ou como a restrio bsica da ao governamental, o discurso da focalizao faz toda a discusso da
poltica social enveredar para o mbito da escolha pblica eficiente em face de uma
restrio absoluta, da desenvolvendo quatro premissas, todas passveis de questionamento: i) que os recursos governamentais destinados atualmente para a poltica social
* Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.

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so suficientes ou, antes, configuram uma espcie de restrio exgena indisputvel,

restando apenas serem bem direcionados (ou bem focalizados); ii) que, desse modo,
essa poltica social deve ser concebida como basicamente uma poltica de focalizao
da pobreza; iii) que a formatao ou a reformatao da poltica social um problema
tcnico de ajuste, associado eficincia alocativa e eficcia das aes, destitudo do
componente poltico e da concertao social; e iv) que a poltica social deve objetivar
atuar nas franjas e/ou nos subprodutos indesejveis advindos do pleno funcionamento das leis de um mercado desregulamentado e sem amarras. A seguir, discutese mais detidamente cada um desses pontos.
Que existem recursos suficientes para a rea social no Brasil a idia de que os recursos atuais so suficientes, restando apenas que sejam alocados eficaz, eficiente e
focalizadamente, um dos basties da viso neoliberal que, no incio dos anos 1990,
passa a despontar como uma soluo das mais baratas para a questo social, sobretudo
pela reduo do esforo fiscal associado. Note-se que o contexto ps-Constituinte de
regulamentao das conquistas sociais da nova Carta Constitucional apontava para a
gradativa ampliao dos gastos sociais. Nesse contexto, as polticas sociais que se delineiam a partir de 1988 esto tambm atavicamente associadas ao resgate da cidadania
e de sua universalizao. A Constituio cidad inovara ao trazer tona a idia da
poltica social como instrumento de incluso social: polticas universalistas e de extenso de direitos sociais s camadas mais pobres da populao. A poltica social de incluso tinha como pilares programas e aes que, longe dos mecanismos de transferncia
de renda para os eternamente carentes ou pobres, visavam proporcionar sob a
gide da idia de seguridade social o resgate da chamada dvida social. A nfase em
polticas de cunho assistencialista pe em risco conquistas sociais que no devem ser
desprezadas. A despeito da importncia dos programas de transferncia de renda,
sobretudo como complemento de uma poltica social inclusiva, necessrio reforar a
centralidade dos programas universais e da manuteno e extenso das polticas inclusivas no mbito da sade, da previdncia, da assistncia, do trabalho, da Reforma
Agrria, entre outras. Isso significa dizer, do ponto de vista do financiamento, que a
poltica social no Brasil deve ser contemplada com volumes de recursos substancialmente
superiores aos atuais para que direitos sejam preservados e estendidos aos segmentos
ainda no incorporados. A cantilena fcil dos recursos suficientes e apenas mal alocados vem justificar um Estado mnimo e um mercado que se impe como ordenador primordial isso ser melhor discutido a seguir em detrimento de um Estado
social de incluso.
Que a poltica social basicamente, ou prioritariamente, poltica de focalizao na
pobreza a defesa de programas de transferncia de renda aos mais pobres como pilares centrais da poltica social decorre da idia de que, incapaz de suprir suas necessidades mnimas via insero no mercado de trabalho, a parcela-alvo da poltica social
seria a que subsiste em situao de extrema pobreza. Assim, se s os mais pobres teriam
direito s polticas sociais, ento a perpetuao da pobreza torna-se um pressuposto
lgico: s a existncia perene desse grupo como norma justifica a ao do Estado nesse
mbito. No limite, a poltica de focalizao consolidaria e engessaria a desigualdade, o
que significa o abandono do projeto efetivo de combate pobreza e de construo de
um sistema amplo de proteo social. Antes de ser um instrumento de transformao
social (ao lado de uma poltica de crescimento virtuosa do ponto de vista redistributivo e das reformas agrria e tributria), a poltica social, nessa perspectiva, teria a fun-

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o da chamada gesto da pobreza e da misria; um paliativo s mais graves vicissitudes geradas por um mercado sabidamente pouco regulado e produtor de desigualdades crescentes. nesse contexto que surge um falso problema alado condio de
obstculo ao bom funcionamento da poltica social. Trata-se da identificao da existncia de privilgios de uma minoria protegida, a qual teria acesso a bens e/ou servios pblicos no disponveis para o conjunto da sociedade; esse seria basicamente o
caso dos trabalhadores formais, que esto cobertos pela legislao trabalhista e tm
acesso ao sistema previdencirio, dos trabalhadores rurais com direito previdncia
rural e dos funcionrios pblicos dotados de regime especial; a idia de que, desconsideradas suas especificidades, esses programas e/ou polticas passam a ser caracterizados como um rol dos privilgios a serem desativados e substitudos por programas
focalizados.
Que a questo social um problema tcnico e/ou de engenharia associado eficcia
a despolitizao da questo social a perda de sua dimenso poltica favoreceria, nesse
sentido, a manuteno do atual perfil distributivo, ou mesmo uma distribuio de riqueza
ainda mais proibitiva. A eleio dos grupos mais pobres em detrimento de outros um
pouco menos pobres pode inclusive encobrir uma perversa troca de posies entre segmentos sociais menos protegidos. Destituir quase-pobres de direitos pode lev-los, num
segundo momento, condio de pobres. O risco tanto mais grave se no se considera que muitas vezes o acesso a direitos sociais que garante uma posio de nopobres a expressivos segmentos da populao. A opo de acirramento de um embate
distributivo na base, contrapondo pobres desprotegidos aos um pouco menos pobres,
parece bastante perversa. Iniciativas governamentais de cunho redistributivo envolvem
decises sobre perdedores e ganhadores e implicaes polticas importantes. Da a
necessidade de uma concertao caso se queira efetivamente a implementao de uma
poltica de reverso de iniqidades. A tecnificao da questo social no enfrenta essa
dificuldade, engendrando a idia de que a boa poltica social deveria ser, antes de tudo,
fiscalmente responsvel e/ou atuarialmente equilibrada, ainda que isso pudesse significar
restries e ou focalizaes, guisa de uma ao normativa pretensamente isenta de injunes polticas e/ou de interesses localizados. Contudo, essa ode ao tecnicismo e ao
Estado weberiano acima dos interesses locais e/ou corporativos pode vir efetivamente a
suscitar a consolidao e a preservao do status quo e a perpetuao do quadro de desigualdades sociais, no possibilitando engendrar as mudanas necessrias promoo de
um projeto de incluso social. Ignora-se, na perspectiva tecnicista/focalista, que i) a poltica social no s e nem prioritariamente poltica de combate pobreza; ii) a poltica
social no o nico instrumento de combate pobreza; e iii) a poltica social no deve ser
dissociada dos direitos sociais.
Que a poltica social deve atuar aps o mercado, como forma de oferecer paliativo
para suas imprecises h, portanto, um eixo explcito que confere um dado direcionamento poltica social de cunho neoliberal. Nessa perspectiva, o marco da ao do
Estado em termos de polticas sociais estaria ancorado na perspectiva de um mercado
funcionando livre das amarras jurdico-institucionais e da poltica social como uma
espcie de ao complementar capacidade alocativa do mercado. Na tica universalista, ao contrrio, o mercado no est imune ao regulatria do Estado, seja em
termos das polticas econmicas notadamente polticas fiscais que visam preservar o
nvel da demanda efetiva , seja nas polticas sociais universalizao do acesso aos
servios pblicos nas reas de educao, seguridade social e mercado de trabalho.

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Assim, na viso universalista, o mercado, na realidade (ou seja, na economia real oligopolizada), aparece como o locus privilegiado do embate distributivo, onde, via de
regra, o mais forte sempre se impe e, em conseqncia, as desigualdades tenderiam a
se aprofundar. Da a necessidade da presena reguladora do Estado. Os principais
argumentos utilizados no discurso focalista escondem a evidncia de que, sem mecanismos de controle efetivos, sem as amarras necessrias, o mercado tende a reproduzir
cumulativamente distores e iniqidades, privilegiando os mais bem localizados, os
mais bem instalados, os mais bem servidos.
O abandono da perspectiva inclusiva e a opo pela gesto da pobreza num ambiente avesso a mudanas parecem ser a tnica da proposta focalista. Contudo, difcil imaginar um progressivo desmantelamento dos mecanismos de reproduo da
pobreza produzido a partir de programas paliativos de transferncia de renda. evidente a importncia de mecanismos de transferncia de renda para segmentos carentes. Entretanto, esse no pode ser o ncleo de uma poltica social ou de uma poltica
de reduo da desigualdade, sob pena de se engessar essas desigualdades e, por conseqncia, inviabilizar o projeto de transformao social do governo atual.
Recuperando a perspectiva universalista
No debate acerca dos rumos da poltica social, necessrio que no se perca a referncia ncora constitucional, base de uma perspectiva universalista e inclusiva. Decorridos quase quinze anos da promulgao da atual Carta Magna, cerca de 40 emendas
e uma vasta legislao infraconstitucional regulamentar, a poltica social hoje composta por um amplo conjunto de polticas, programas e aes. Analisando-se as polticas sociais em termos fiscais onerosas a partir da clivagem incluso/excluso em face
dos direitos sociais constitucionalmente reconhecidos, pode-se agregar essas polticas,
programas e aes em trs grupos:
a) Aquelas que respondem pela garantia dos direitos sociais bsicos estruturados
no aparelho de Estado. Apresentam trs caractersticas simultneas que as distinguem das demais: i) so exercitadas por iniciativa do cidado; ii) caracterizam-se como direitos permanentes, independentemente dos governos; e iii) so
protegidas de cortes oramentrios, explicitamente assim declaradas na Lei de
Responsabilidade Fiscal (Previdncia Bsica, SUS-Hospitalizao-Consultas,
Benefcios e Prestao Continuada da Loas e Seguro-Desemprego);
b) Aquelas que tambm respondem pela garantia dos direitos sociais previstos no
ordenamento constitucional, mas que, diferentemente do primeiro grupo,
dependem da iniciativa dos governos por meio de aes e programas temporais para que os cidados possam exercitar os direitos ali designados. Seus recursos oramentrios em geral esto vinculados constitucionalmente, mas no
esto protegidos dos cortes, como no grupo a (Programa de Reforma Agrria, Projetos Estruturantes do Programa Fome Zero, Ensino FundamentalFundef, Programa de Merenda-Escolar, etc.).
c) Aquelas que correspondem a situaes emergenciais e a projetos transitrios,
referidos geralmente ao mandato do dirigente poltico, e que, em geral, atendem a uma ampla e difusa demanda social, ainda no estruturada no aparelho
de Estado. Grosso modo, no gozam de recursos oramentrios vinculados ou
insusceptveis a cortes oramentrios. A essa demanda difusa corresponde

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uma variedade de situaes no albergadas nos tpicos anteriores: riscos e carncias sociais no previstas nas situaes anteriores, problemas circunstanciais (no tempo e no espao), grupos sociais excludos dos atendimentos
previstos em a e b e, por ltimo, como distoro, as aes assistencialistas
e de clientelismo poltico. O grupo c comporta uma gama variada de programas, entre os quais uma grande variedade de programas de renda mnima
focalizados na linha da pobreza, que, em parte, atenderam e atendem demandas legtimas, mas cujo corte no aquele previsto nos tpicos a e b.
Esses trs agrupamentos devem ser observados quando do desenho da poltica
social, tendo-se em vista o alcance e as caractersticas de cada um deles. a partir
desse conjunto de polticas que conjuga, de forma diferenciada, o atendimento a
direitos, a garantia de oportunidades e o enfrentamento de carncias e de situaes de
vulnerabilidades sociais que a poltica social poder atuar como parte de uma efetiva
estratgia de combate pobreza e desigualdade social. Dessa forma, o grupo a,
cerne de uma poltica inclusiva, e o grupo b, do mesmo modo composto por programas estruturantes, devem ser acompanhados por programas do tipo c, que visam
atender s situaes de vulnerabilidade, excluso ou emergncia no previstas anteriormente. Contudo, os dois primeiros grupos no podem ser preteridos em prol de programas do grupo c, sob pena de se desmontar efetivamente os pilares desse Estado
Social inaugurado em 1988 e ainda em construo. Os desdobramentos de um tal
desmonte, como foi enfatizado, podem ser expressos no agravamento da desigualdade
ou no engessamento da estrutura social vigente.
preciso assim reconhecer toda a complexidade do tema. A busca de uma diminuio de custos pode inviabilizar o projeto de incluso social em suas bases. Adotar a
restrio fiscal como pano de fundo do debate social , no limite, tentar desvincular a
poltica social da questo distributiva, seu cerne histrico inelutvel. Uma poltica
social inclusiva e universal envolve recursos, no se deve se iludir a respeito; o grande
desafio no apenas aumentar a eficincia e a eficcia na alocao dos recursos, mas,
principalmente, forjar um novo regime fiscal e tributrio capaz de arcar com um projeto distributivo e de desenvolvimento.
No constitui, portanto, papel exclusivo da poltica social a reduo efetiva da
pobreza. Essa tarefa mais ampla, extrapola os limites da poltica social, perpassa uma
nova concertao social e envolve um novo projeto de pas, uma nova e mais progressiva estrutura tributria (mesmo porque uma poltica social efetiva necessita de um
significativo aporte de recursos), uma verdadeira Reforma Agrria e um novo pacto
previdencirio. Uma concertao na qual sejam explicitados quem ganha e quem
perde e os marcos intermedirios e finais pactuados. Nesse contexto, a poltica social
como um sistema de proteo social que incorpora os necessrios mecanismos de
assistncia passa a ser um elemento (importante, por suposto) da estratgia de redistribuio da riqueza em prol de uma sociedade mais justa e equnime.

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