DIPLOMACIA BRASILEIRA NA REA DA SADE NO

GOVERNO LULA (2003-2010)

Autor (a): Janiffer Tammy Gusso Zarpelon, UFSC

jeni2808@homail.com

ISSN: 2317-6334 para a publicao online - Anais III Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia
Poltica UFPR - Curitiba 31 de julho de 2013 a 02 de agosto de 2013.
 Janiffer Tammy Gusso Zarpelon1

RESUMO: O presente artigo busca analisar o processo da construo da diplomacia

brasileira na rea da sade e sua capacidade de influncia no ambiente internacional,
tendo como foco de anlise o governo Lula (2003-2010), pois neste perodo que a
cooperao Sul-Sul (CSS) assume um carter estratgico na poltica externa brasileira.
O presente artigo est divido em cinco partes: na primeira parte descrito sobre o
contexto histrico da CSS e a cooperao tcnica internacional brasileira na rea da
sade, na segunda parte a cooperao internacional nas Relaes Internacionais e a
busca pelo conceito da CSS, na terceira parte analisado a construo da diplomacia
brasileira na rea da sade no governo Lula, na quinta parte desenvolvido sobre o
discurso brasileiro no contexto da CSS e para finalizar as consideraes finais.

PALAVRAS-CHAVE: Diplomacia; Sade; Cooperao Sul-Sul

INTRODUO

O conceito da diplomacia da sade (Kickbusch et al., 2007; Buss, 2008)

emergiu para tratar dos fatores da sade que transcendem as fronteiras nacionais e
expe os pases s influncias globais. Esta noo tambm possibilita uma
coordenao melhor e mais coesa entre os setores de sade e relaes exteriores dos
governos, no apenas nutrindo a aceitao dos objetivos vinculados sade contidos
nas Metas de Desenvolvimento do Milnio, como tambm assegurando a incorporao
das mesmas nas plataformas de sade e desenvolvimento dos pases.
O Brasil tem se destacado na diplomacia da sade no contexto da cooperao
Sul-Sul, que se tem denominado cooperao estruturante em sade. A concepo de
cooperao estruturante em sade baseia-se fundamentalmente na abordagem da
construo de capacidades para o desenvolvimento2. Conforme Almeida et. al. (2010,
p. 28), o propsito ir alm das formas tradicionais de ajuda externa e redefinir a
cooperao brasileira em sade como estruturante`, isto , centrada no fortalecimento

1
Doutoranda em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professora do
curso de Relaes Internacionais da UNICURITIBA e a UNINTER.
2
A construo de capacidades para o desenvolvimento definida como o processo pelo qual
indivduos, organizaes, instituies e sociedades desenvolvem habilidades (individualmente
ou coletivamente) para desempenhar funes, solucionar problemas, estabelecer e alcanar
objetivos (UNDP, 1997, p. 2).

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institucional dos sistemas de sade dos pases parceiros, combinando intervenes
concretas com a construo de capacidades locais e a gerao de conhecimento, e ainda
promovendo o dilogo entre atores3, de forma a possibilitar que eles assumam o
protagonismo na liderana dos processos no setor sade e promovam a formulao
autnoma de uma agenda para o desenvolvimento futuro na sade.
O presente artigo busca analisar o processo da construo da diplomacia
brasileira na rea da sade e sua capacidade de influncia no ambiente internacional,
tendo como foco de anlise o governo Lula (2003-2010), pois neste perodo que a
cooperao Sul-Sul (CSS) assume um carter estratgico na poltica externa brasileira.
(ABC, 2006).

1. COOPERAO SUL-SUL: COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL

BRASILEIRA NA REA DA SADE

O marco da cooperao Sul-Sul foi a Conferncia de Bandung em 1955, que

reuniu 29 pases africanos e asiticos4, representando cerca de dois teros da populao
mundial. Os pases defendiam agenda prpria, diversa da imposta pela ordem bipolar do
sistema Guerra- Fria. Foi a primeira vez que, em um grande encontro de cpula
reunindo Estados, no houve a participao dos Estados europeus, dos EUA e da URSS.
(Leite, 2011).
Outra reunio importante para a CSS foi a Primeira Conferncia de Chefes de
Estado ou de Governo de Pases No Alinhados, em Belgrado, em 1961, que criou o
Movimento dos Pases No Alinhados5. Esse movimento com 23 pases afro-
asiticos, um latino-americano (Cuba) e um europeu, a antiga Iugoslvia; e trs pases
observadores latino-americanos (Bolvia, Brasil e Equador). Trs anos mais tarde, na

3
Os atores podem ser os Estados nacionais, as Organizaes Internacionais, os rgos
governamentais e as instituies tcnicas da sade.
4
Afeganisto, Arbia Saudita, Mianmar, Camboja, Ceilo (futuro Sri Lanka), China, Costa do
Ouro (futura Gana), Egito, Etipia, Filipinas, ndia, Indonsia, Iraque, Ir, Japo, Jordnia,
Laos, Lbano, Libria, Lbia, Nepal, Paquisto, Sria, Sudo, Tailndia, Turquia, Vietn do
Norte, Vietn do Sul e Imen.
5
Associao livre de pases durante a Guerra Fria no qual no se alinhavam em nenhum dos
blocos ideolgicos: o capitalismo e o comunismo. O Brasil, durante a Guerra Fria, apesar de ter
relaes prximas com esses pases, no fazia parte dos pases no-alinhados.

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segunda conferncia desse movimento, no Cairo, j havia 47 pases membros e onze
pases observadores (maioria latino-americanos). (Leite, 2011).
Outro avano na cooperao Sul-Sul foi a criao do Grupo dos 776, em 1964,
implementado dentro da estrutura da Unctad (Conferncia para o Comrcio e
Desenvolvimento das Naes Unidas), em Genebra, com o objetivo de possibilitar
meios aos pases do sul de articular e promover os interesses econmicos coletivos.7 O
Grupo dos 77 consegue incorporar ao Gatt em 1965 o Sistema Geral de Preferncias
(SGP), o meio pelo qual os Pases em vias de Desenvolvimento (PVD) e os Pases de
Menor Desenvolvimento Relativo (PMDR) passam a ter o direito de exportar aos
mercados dos Pases Desenvolvidos (PD), com a incidncia nula, ou menor, das
alquotas do imposto de importao do que as praticadas sobre produtos similares dos
pases desenvolvidos.8 O grupo quando fundado tinha 77 membros, tendo hoje 131
membros.
Em 1978, foi realizada uma nova iniciativa a fim de reforar a cooperao entre
os pases do sul, o Plano de Ao de Buenos Aires, conferncia realizada na capital
argentina, reunindo 138 pases. (Leite, 2011). O Plano de Ao apresentava
recomendaes para a implantao de um programa de Cooperao Tcnica entre os
Pases em Desenvolvimento (TCDC), ou seja, uma cooperao horizontal baseado no
compartilhamento de informaes e percia tcnica entre pases em desenvolvimento em
reas como sade, educao e agricultura. Com o objetivo de auxiliar no planejamento
das aes do Plano de Ao de Buenos Aires, foi criado em 1974 a Unidade Especial

6
Afeganisto, Arglia, Argentina, Benin, Bolvia, Brasil, Burkina Faso, Camboja, Camares,
Republica Centro-Africana, Chade, Chile, Chipre, Colmbia, Republica Democrtica do Congo,
Republica do Congo, Coreia do Sul, Costa Rica, Cuba, Republica Dominicana, Equador, Egito,
El Salvador, Etipia, Filipinas, Gabo, Gana, Guatemala, Guin, Haiti, Honduras, Imen, ndia,
Indonsia, Ir, Iraque, Iugoslvia, Jamaica, Jordnia, Qunia, Kuwait, Laos, Lbano, Libria,
Lbia, Madagascar, Mali, Mauritnia, Marrocos, Mxico, Mianmar, Nepal, Nicargua, Nger,
Nigria, Paquisto, panam, Paraguai, Peru, Reino da Arbia Saudita, Ruanda, Senegal, Serra
Leoa, Somlia, Sri Lanka, Sudo, Sria, Tanznia, Tailndia, Togo, Trinidad e Tobago, Tunsia,
Uganda, Uruguai, Venezuela, Vietn.
7
Dados do II Relatrio da Cooperao Sul-Sul na Ibero-Amrica da Secretaria-Geral Ibero-
Americana (SEGIB) em 2008. Disponvel em:
http://www.cooperacionsursur.org/portal/images/informes/sur_sur_web_PT.pdf Acesso em:
Jan./2013.
8
Acordo sobre o sistema global de preferncias comerciais entre pases em desenvolvimento.
Disponvel em: http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivo/secex/sgpc/decretos/dec194-
1991.pdf Acesso em: Mar./2013.

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para Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Essa unidade em 2003 passa a se
chamar Unidade Especial para a cooperao Sul-Sul do PNUD, ampliando sua atuao
de modo a incluir a colaborao entre pases em desenvolvimento no mbito econmico
e poltico.9
Assim, a cooperao Sul-Sul iniciou-se devido a desigualdade e dependncia nas
relaes polticas, econmicas e militares dos pases do hemisfrio sul que buscaram o
fortalecimento dos seus interesses atravs dessa cooperao internacional. Com o final
da Guerra Fria nos anos 90, acreditava-se que o sistema internacional seria
caracterizado por um maior multilateralismo nas relaes internacionais. No entanto,
com as ideias neoliberais, por meio do Consenso de Washington em 1991, impostas
pelos pases do Norte (desenvolvidos) aos pases do Sul (em desenvolvimento), fizeram
com que o otimismo lanado com a era da globalizao casse por terra.
No entanto, no final dos anos 90 e incio dos anos 2000, a Cooperao Sul-Sul
retorna com novo flego, sendo um movimento relevante nos foros multilaterais. As
reivindicaes mais significativas foi a quebra de patentes (os Trips10) dos
medicamentos antiretrovirais no mbito da OMC, em 2005 - liderada pelo Brasil-, e a
busca pela abertura comercial dos pases desenvolvidos para os produtos agrcolas dos
pases em desenvolvimento formando o G-20. Outro aspecto relevante da CSS so as
coalizes polticas como o Frum de Dilogo que rene as potncias emergentes ndia,
Brasil e frica do Sul (IBAS).
Segundo Soares de Lima (2005, p. 24-25), a frica do Sul, o Brasil e a ndia so
potncias regionais, no qual possuem duas identidades internacionais: as de system-
affecting, termo desenvolvido por Keohane (1969), onde pases que dispem de
recursos e capacidades limitadas valorizam as arenas multilaterais e a ao coletiva
entre pases parecidos a fim de buscar poder e influenciar nos resultados internacionais;
e a outra de grande mercado emergente representando que o pas possui alta taxa de
crescimento econmico contribuindo por melhores relaes econmicas no exterior.

9
Special Unit for South South Cooperation. United Nations Development Program. Disponvel
em: <http://ssc.undp.org/faq/#irfaq_1_b658b>. Acesso em: Mar./2013.
10
Sigla em ingls que representa os Acordos sobre os Direitos de Propriedade Intelectual da
OMC.

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 Foi no governo Lula (2003-2010) que a poltica externa brasileira direcionou-se
com maior nfase na CSS com o intuito de buscar ganhos mais recprocos nas
cooperaes internacionais. Vigevani & Cepaluni (2007) denominam a poltica externa
do governo Lula de uma autonomia pela diversificao. Segundo os autores,
diferentemente do governo Cardoso que adotara a ideia da autonomia pela
participao, onde tinha como base a busca de uma relao de amizade com os
Estados Unidos e da autonomia pela distncia dos ltimos presidentes militares, o
governo Lula da Silva procurou inserir o Brasil no cenrio mundial acentuando formas
autnomas, diversificando os parceiros e as opes estratgicas.
Assim, a autonomia pela diversificao teria (e tem) como principal
caracterstica a nfase na cooperao Sul-Sul, percebida como instrumento para
diminuir a vulnerabilidade do pas diante das grandes economias. Nas palavras dos
autores:
Definimos sinteticamente (...) autonomia pela diversificao como a adeso
do pas aos princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-
Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (China,
sia-Pacfico, frica, Europa Oriental,Oriente Mdio etc.), pois acredita-se
que eles reduzem as assimetrias nas relaes externas com pases mais
poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional. (Vigevani &
Cepaluni, 2007, p. 283).

Apesar das diferenas das atuaes da diplomacia presidencial entre FHC e

Lula, verifica-se que a poltica externa brasileira foi caracterizada por certa constncia,
principalmente no contexto da sade, que conforme Mello e Souza (2012, p. 207)
cumpre notar a relativa coeso entre o Itamaraty e o Ministrio da Sade no que diz
respeito poltica externa brasileira ante a Aids, a liderana do Ministrio da Sade
nessa poltica e sua continuidade entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva. Iniciadas no governo de FHC, as aes relativas s patentes e
a sade pblica de coadunavam bem com a poltica externa de Lula, independente dos
Estados Unidos e voltada para o mundo em desenvolvimento.
Desta forma, a CSS assume um carter estratgico na poltica externa brasileira
no governo Lula (ABC, 2006), no entanto, o tema ingressa formalmente no pas em
1987, com a criao, no Ministrio das Relaes Exteriores, da Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC) e de uma Coordenao Geral de Cooperao entre Pases em

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Desenvolvimento (CGPD), com o objetivo de coordenar, negociar, aprovar,
acompanhar e avaliar a cooperao para o desenvolvimento, recebida de outros pases e
organismos internacionais e aquela entre o Brasil e pases em desenvolvimento. (MRE,
2008).
A sade reconhecida como tema predominante na agenda brasileira para a
CSS. Os principais projetos nessa rea so na frica e na Amrica do Sul, direcionados
para o treinamento de recursos humanos e a construo de capacidades em pesquisa,
ensino ou servios e para o fortalecimento ou criao das instituies estruturantes do
sistema de sade, tais como ministrios da sade, escolas de sade pblica, institutos
nacionais de sade, universidades ou cursos tcnicos (medicina, odontologia,
enfermagem etc.), escolas politcnicas em sade, institutos de desenvolvimento
tecnolgico e de produo de insumos, incluindo fbricas de medicamentos. (Almeida
et. al., 2010).
A cooperao brasileira em sade com a frica prioriza a Comunidade de Pases
de Lngua Portuguesa (CPLP)11, embora existam projetos de cooperao e negociao
em andamento com outros pases africanos (Quadro1). Vrios acordos foram assinados
nos quais so tratados assuntos como HIV/Aids, malria, uso de drogas ilcitas, vistos
mdicos temporrios, sendo o mais recente o Plano Estratgico de Cooperao em
Sade para 2009-2013. J a cooperao em sade do Brasil com a Amrica do Sul tem
sido orientada pela prioridade da poltica externa com a Unio de Naes Sul-
Americanas (Unasul), sendo criado em 2008 o Conselho Sul-Americano de Sade
(Unasul Sade), composto pelos ministros de sade dos 12 pases-membros e uma
estrutura executiva.

11
A comunidade de pases que tm o portugus como lngua oficial foi criada em 1996, em
Lisboa, Portugal, pelos chefes de Estado de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau,
Moambique, Portugal e So Tom e Prncipe. Aps sua independncia, em 2002, o Timor
Leste tornou-se o oitavo membro da comunidade.

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Quadro 1 Projetos de sade, em cooperao com a frica, realizados pela Fiocruz,
2009.

Fonte: Dados do Centro de Relaes Internacionais da Fiocruz (CRIS/Fiocruz, dezembro 2009).

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 Devido ao carter tcnico da sade e o aumento da cooperao tcnica
internacional brasileira, tem se verificado uma descentralizao ou horizontalizao12 da
poltica externa do Brasil. Esse termo significa a participao de diferentes rgos
tcnicos governamentais, cooperando com o Itamaraty em suas reas especficas de
conhecimento e atuao na execuo da poltica externa brasileira.
A horizontalizao da PEB no recente. Conforme Lima (2012) esse processo
vem ocorrendo, pelo menos, desde meados da dcada de 1950, quando as Foras
Armadas brasileiras se engajaram em uma das primeiras operaes de paz da ONU, no
Egito durante a crise de Suez. No entanto, nessa poca e nas dcadas subsequentes, a
participao de rgos do governo diferentes do Itamaraty na poltica externa era muito
mais tmida do que contemporaneamente. Foi durante o governo Lula, que a
horizontalizao ou descentralizao da PEB se intensificou.

O ativismo do presidente Lula na Cooperao Sul-Sul foi acompanhado por

um processo mais amplo de internacionalizao de ministrios, de governos
subnacionais e de atores no governamentais, que passaram a buscar se
qualificar para participar da proviso da cooperao para o desenvolvimento
no mais como atores autnomos ou coadjuvantes ao Ministrio das
Relaes Exteriores convidados a participar apenas no desenho e
implementao das iniciativas -, mas tentando tambm se colocar como
entes centrais na prpria definio das prioridades da poltica externa
brasileira (Leite, 2012, p.33).

Como j mencionado acima, essa descentralizao tem sido observada no

contexto da diplomacia brasileira na rea da sade, no qual no tem sido feita apenas
pelo presidente da repblica e/ou pelo Ministrio das Relaes Exteriores, mas tambm
pelo Ministrio da Sade junto com a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)13. A Fiocruz,
desde o inicio da sua criao, foi um rgo de relevncia para o Brasil, principalmente
quanto ao desenvolvimento de pesquisas cientficas e tecnolgicas na rea da sade. A
instituio ganha repercusso internacional com os avanos no controle da febre
amarela e da doena de chagas. Segundo Santana (2012), a Fundao Oswaldo Cruz

12
Termo desenvolvido por Cssio Fran e Michelle Ratton Sanches, em: A horizontalizao da
poltica externa brasileira. Valor Econmico de 25 de abril de 2009. No entanto, no h um
conceito utilizado para esse processo no campo acadmico.
13
Instituio de cincia e tecnologia em sade, de nvel federal vinculada ao Ministrio da
Sade, criada em 1900.

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tm significativa experincia internacional em sade, inclusive compartilhando aes
com a OPAS h mais de cem anos e com a OMS desde a sua criao em meados do
sculo passado.
No entanto, essa atuao explcita do Ministrio da Sade por intermdio de
rgos vinculados, especialmente a Fiocruz, no desenvolvimento de projetos de
cooperao internacional recente. A trajetria dessa orientao iniciada com a
assinatura do Protocolo de Intenes entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o
Ministrio da Sade, assinado em julho de 2005, que tem por objetivo aperfeioar a
coordenao entre o MRE e o MS em matria de cooperao tcnica prestada a pases
em desenvolvimento, na rea de sade.14
Em 2006, fora assinado um acordo, o Termo de Cooperao N 41 (TC 41)15,
entre a OPAS/OMS e o Governo brasileiro, por intermdio do Ministrio da Sade e da
Fundao Oswaldo Cruz. O objetivo desse acordo, cuja vigncia se estende a dezembro
de 2015, intensificar o intercmbio de experincias, conhecimentos e tecnologias entre
instituies de sade brasileiras e dos pases integrantes da OPAS/OMS, com prioridade
para a frica lusfona e Amrica Latina. Esse acordo tem possibilitado assim a atuao
de instituies nacionais referncia no contexto da cooperao internacional na rea da
sade.
Isso se reafirma, entre outros exemplos, na criao do Escritrio Regional de
Representao da Fiocruz, inaugurado na frica em outubro de 2008, em Maputo,
Moambique, com a presena do Presidente Lula e dos ministros da sade de ambos os
pases, reiterando a misso internacional da instituio e o compromisso governamental.
Outro exemplo dessa atuao est no Acordo da Regio Amaznica sobre Pesquisa em
Sade, que deu origem Rede Pan-Amaznica de Pesquisa em Sade, sendo uma
articulao entre instituies cientficas dos pases da Amaznica (Bolvia, Brasil,
Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela) a Fiocruz entre elas -, com
o objetivo de resolver os problemas na rea de sade especficos dessa regio. (Almeida
et al., 2010).

14
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Sade. Protocolo de Intenes entre
o Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio da Sade. Braslia: 25 jul. 2005.
15
Brasil. Ministrio da Sade. Extrato do 41 Termo de Cooperao e Assistncia Tcnica ao
ajuste complementar. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil 10 jan. 2006; Seo 3.

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 A Fiocruz (2009) avalia a consolidao de sua atuao internacional nos
seguintes termos:
Alinhado com o moderno conceito de Sade e Diplomacia, o Ministrio da
Sade fortaleceu suas atividades de cooperao internacional, em estreita
articulao com as diretrizes polticas do Ministrio das Relaes Exteriores.
Neste contexto, a Fiocruz constitui-se como o principal executor da poltica
setorial de cooperao internacional, com prioridade para os pases da
Amrica Latina, da frica e da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP).16

2. A COOPERAO INTERNACIONAL NAS RELAES INTERNACIONAIS

Cooperao, segundo o dicionrio Aurlio, significa operar ou obrar

simultaneamente; trabalhar em comum; colaborar; cooperar para o bem pblico;
cooperar para o trabalho em equipe. J a cooperao internacional, segundo Sato (2010,
p. 46) no contexto moderno, no pode ser entendida como apenas a ajuda mtua entre
governos e entre instituies pertencentes a diferentes pases, mas tambm desenvolver
juntos padres comuns e programas que levam em considerao benefcios e tambm
problemas que, potencialmente, podem ser estendidos para mais de uma sociedade e at
mesmo para toda a comunidade internacional.
Apesar da cooperao internacional ser um tema relevante para a rea de
Relaes Internacionais, no h nesse campo cientfico uma teoria especfica que trate
sobre o tema ou muito menos sobre a Cooperao Sul-Sul. No entanto, Robert Keohane
realiza algumas contribuies sobre a questo da cooperao internacional. A presente
pesquisa utilizar o conceito desse autor sobre a cooperao internacional.
Para Keohane, em After Hegemony, obra publicada em 1984, a cooperao
internacional um processo de coordenao de polticas, onde os atores (no caso os
Estados) ajustam seus comportamentos s preferncias reais ou esperadas dos outros por
meio desse processo. Para o autor, os governos para evitar a discrdia e os conflitos
severos entre si, realizam suas polticas adaptando-se com os outros, em outras palavras,
a realizao da cooperao entre os Estados nacionais. Sendo assim, esse meio de

16
Brasil. Ministrio da Sade. Fundao Oswaldo Cruz. Relatrio de atividades: 2005-2008.
Rio de Janeiro: Fiocruz; 2009.

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cooperao poder ser por meio da atividade de um poder hegemnico, ou atravs de
medidas ad hoc ou por meio do estabelecimento e manuteno de regimes
internacionais que servem a seus interesses, mas que so suficientemente compatveis
com os interesses dos outros como para que os mesmos aceitem os regimes
internacionais. (Keohane, 1988, p. 302).
Keohane comenta que os Estados Unidos teve esse papel de liderana
econmica do sistema internacional durante a dcada de 1950, mas que passa a perder a
partir dos anos 1960. O autor assim identifica que hoje o sistema internacional
caracterizado por uma cooperao sem hegemonia. Apesar da cooperao internacional
ser difcil, a poltica internacional no tem sido marcada pelo contexto de guerra, mas
sim pelo aparecimento de novos regimes internacionais.
Segundo Keohane (1988), apesar de o sistema internacional ser anrquico,
onde cada pas possui sua autonomia e soberania, os Estados tem interesses
complementares, sendo assim certas formas de cooperao podem ser potencialmente
benficas. (p. 302). No entanto, cooperao no significa a mesma coisa que harmonia.
Harmonia, para o autor, representa situao na qual as polticas dos Estados facilitam
automaticamente a atingir o objetivo do outro. Assim, nesse contexto, no haveria a
necessidade da cooperao.

2.1 COPERAO SUL-SUL: A BUSCA PELO CONCEITO

De forma geral a Cooperao Sul-Sul (CSS), pode ser entendida como uma
cooperao horizontal realizada entre os pases do Sul (em desenvolvimento), no qual
buscam benefcios mtuos entre os mesmos. Uma das definies mais usadas para
conceituar a cooperao Sul-Sul a da unidade especial das Naes Unidas para a
Cooperao Sul-Sul (UN-SUSSC)17, no qual:
The Sul-Sul cooperation is a broad framework for collaboration among
countries of the South in the political, economic, social, cultural,
environmental and technical domains. Involving two or more developing
countries, it can take place on a bilateral, regional, subregional or
interregional basis. Developing countries share knowledge, skills, expertise
and resources to meet their development goals through concerted efforts.

17
Disponvel em: http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html. Acesso em:
Mar./2013.

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 Recent developments in South-South cooperation have taken the form of
increased volume of South-South trade, South-South flows of foreign direct
investment, movements towards regional integration, technology transfers,
sharing of solutions and experts, and other forms of exchanges.

No entanto, essa definio no consensual. Existe uma multiplicidade de

definies sobre a CSS dificultando seu entendimento. Any cooperative initiative
between two or more developing countries; it may be carried out by governmental
institutions, non-governmental organizations, universities, independent professionals,
scholars, and researchers (S e Silva, 2009, p. 39); sharing of knowledge and
resources between - typically - middle-income countries with the aim of identifying
effective practices18; an exchange of expertise between governments, organizations
and individuals in developing nations19. Segundo Leite (2012, p. 1) tem ocorrido
pouca preocupao em definir a CSS de forma precisa. Nem mesmo a Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) define a CSS sempre da
mesma forma.
A fim de facilitar o entendimento sobre a CSS, Lopes (2011) elabora um
quadro (figura 2) colocando que a Cooperao Internacional para o Desenvolvimento
(CID), a Cooperao Econmica entre pases em Desenvolvimento e Coalizes Polticas
entre Pases em Desenvolvimento so cooperaes que se inserem na CSS. A CID
significava nas dcadas de 1940 e 1950 proporcionar aos pases menos desenvolvidos
recursos para atingirem no menor tempo possvel o que os pases desenvolvidos tinham
conquistado. Era predominantemente bilateral e tinha como base a compreenso do
desenvolvimento econmico como crescimento da renda nacional, a ser alcanado por
meio de uma rpida industrializao.
Nas dcadas de 60 e 70, os pases em desenvolvimento influenciados
pensamento dependentista20 articulado no mbito da UNCTAD21, passam a pressionar

18
Task-Team on South-South Cooperation/OCDE. Disponvel em:
http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html.
Acesso em: Mar./2013.
19
Task-Team on South-South Cooperation/OCDE. Disponvel em: Disponvel em:
http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=48789_201&ID2=DO_TOPIC. Acesso em:
Mar./2013.
20
Viso desenvolvida por Raul Prebisch no contexto da Comisso Econmica para Amrica
Latina e Caribe (Cepal) que defendia que os pases em desenvolvimento deveriam buscar seu
desenvolvimento atravs do modelo de substituio das importaes.

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por mudanas j que o modelo ocidental no se ajustava as particularidades dos pases
em desenvolvimento. Nesse contexto, surge o foco na CID de aes focadas nas
necessidades humanas bsicas (NHBs) como ferramenta de promoo do
desenvolvimento (Lancaster, 2007), como por exemplo, as Metas do Milnio22 no ano
2000 que estabelece 8 metas a serem atingidas at 2015. Outra mudana da CID a
Cooperao Triangular que representa a transferncia de boas prticas de um pas em
desenvolvimento para outro pas em desenvolvimento, com o apoio de um pas
desenvolvido ou em um sentido mais amplo a cooperao de trs ou mais pases em
desenvolvimento ou tambm envolvendo organizaes internacionais. (Leite, 2012).

Figura 2. Cooperao Sul-Sul

Fonte: Lopes (2011).

21
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD),
estabelecida em 1964, em Genebra, Sua, atendendo s reclamaes do pases
subdesenvolvidos, que entendiam que as negociaes realizadas no GATT no abordavam os
produtos por eles exportados, os produtos primrios. A UNCTAD rgo da Assembleia
Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), mas suas decises no so obrigatrias.
22
As Metas do Milnio: erradicar a pobreza extrema e a fome;atingir o ensino
bsico universal;igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;reduzir a mortalidade
infantil;melhorar a sade materna;combater o HIV/AIDS, a malria e outras
doenas;sustentabilidade ambiental; e parceria mundial para o desenvolvimento (grifo meu).

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3. DIPLOMACIA BRASILEIRA NA REA DA SADE

Diplomacia significa a arte e a prtica de conduzir as relaes exteriores ou os

negcios estrangeiros de um determinado Estado ou Organizao Internacional. Assim,
a diplomacia considerada instrumento da poltica externa de um determinado Estado.
Poltica externa, por sua vez, segundo Oliveira (2005), a projeo dos interesses e os
dos objetivos de um Estado no mbito internacional, no qual sua definio e
implementao prerrogativa do Estado.
A fim de analisar o processo da construo da diplomacia brasileira na rea da
sade, verifica-se a importncia de analisar a mesma de forma horizontal, ou seja, no
apenas atravs das aes polticas do chefe de governo, mas tambm por um conjunto
de atores que operam no Poder Executivo, como os Ministrios e agncias reguladoras.
O primeiro a analisar a poltica externa dessa forma foi Robert Putnam, em 1988,
teorizado como o modelo dos Jogos de Dois Nveis (JDN), ou seja, a interao entre o
nvel internacional (nvel I) e o nvel domestico (nvel II).
No nvel domstico, grupos domsticos perseguem seus interesses e
pressionam o governo na medida em que os dirigentes polticos buscam poder
construindo coalizes com esses grupos. No nvel internacional, governos nacionais
procuram maximizar sua habilidade em satisfazer as presses domsticas, enquanto
minimizam possveis conseqncias adversas.
Enquanto a viso tradicional entende que o nvel domstico do Estado tem
pouca relevncia no posicionamento do pas em uma negociao internacional, o
modelo do JDN sugere que a existncia de clivagens internas, sob certas condies,
fortalece o posicionamento do negociador internacional. Em outras palavras, o modelo
mostra como a configurao da poltica domstica serve como restrio do negociador e
fonte potencial de vantagens para este nas negociaes internacionais (Putnam, 1988).
Helen Milner, no seu livro Interests, Institutions, and Information: Domestic
Politics and International Relations, discorda de Putnam ao lidar com os nveis de
anlise domstico e internacional em paridade de posies para explicar incentivos e
constrangimentos cooperao. Na viso da autora, o nvel domstico parece ser o

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mais importante23, por ser o lcus onde se geram custos distributivos em uma
poliarquia de grupos sociais (Villa e Cordeiro, 2006, p.303). Isto ocorre porque a
poltica domstica no se organiza em uma estrutura hierrquica, com um nico ator no
centro das decises, mas sim em uma estrutura polirquica onde atores com objetivos e
preferncias variadas compartilham poder durante o processo de tomada de deciso
(Milner,1997).
A interao institucional da sade pblica com a chancelaria brasileira tem
histria recente, a despeito da tradicional atuao de representantes do pas no cenrio
internacional. A fim de verificar esse atraso no reconhecimento da sade como tema
relevante da poltica externa brasileira, Alcazar (2005) destaca trs razes:
especializao dessa rea de conhecimento tida como monoplio dos mdicos e
sanitaristas, praticamente inacessvel ao crculo dos profissionais da diplomacia;
subordinao da sade aos temas econmicos ou do comrcio, assuntos familiares
diplomacia tradicional, mas infensos cultura sanitria; baixa expresso institucional da
sade pblica no aparato do Estado.
Segundo Santana (2012), a incluso da sade na pauta da diplomacia brasileira
foi atestada somente em 2007 pela Agncia Brasileira de Cooperao. Conforme a ABC
(2007b): A sade tema predominante na agenda de cooperao tcnica internacional
nos mbitos multilateral e bilateral. O Brasil, pela exitosa e dinmica parceria
desenvolvida entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o Ministrio da Sade, um
dos principais difusores da cooperao tcnica em sade no mundo em
desenvolvimento.
Verifica-se que a diplomacia brasileira na rea da sade constituda por dois
campos: o campo dos representantes da sade constitudo pelo Ministrio da Sade e da
Fiocruz e o campo poltico constitudo por diplomatas e representantes polticos;
caracterizando assim em dois campos de conhecimento que so relativamente
autnomos e independentes, mas que se inter-relacionam um com o outro. Segundo
Bourdieu (1996a) a noo de sociedade substituda pela de campo e de espao social.
Cada campo prescreve seus valores particulares e possui seus prprios princpios
regulativos. Os diversos campos, mundos sociais relativamente autnomos, exigem

23
Grifo meu.

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daqueles que nele esto envolvidos um saber prtico das leis de funcionamento desses
universos, isto , um habitus adquirido pela socializao prvia e/ou por aquela que
praticada no prprio campo.
A topologia que descreve um estado de posies sociais permite fundar uma
anlise dinmica da conservao e da transformao da estrutura de
distribuio das propriedades ativas e, assim, do espao social. isso que
acredito expressar quando descrevo o espao social global como um campo,
isto , ao mesmo tempo, como um campo de foras, cuja necessidade se
impe aos agentes que nele se encontram envolvidos, e como um campo de
lutas, no interior do qual os agentes se enfrentam, com meios e fins
diferenciados conforme sua posio na estrutura do campo de foras,
contribuindo assim para a conservao ou transformao da estrutura.
(Bourdieu, 1996a, p.50).

Os diversos campos, mundos sociais relativamente autnomos, exigem

daqueles que nele esto envolvidos um saber prtico das leis de funcionamento desses
universos, isto , um habitus adquirido pela socializao prvia e/ou por aquela que
praticada no prprio campo. Os campos mais altamente especializados supem e
exigem um saber prtico das leis tcitas do seu funcionamento; ou seja, o habitus um
corpo socializado, corpo estruturante, corpo que incorporou as estruturas (oriundas do
trabalho histrico de geraes sucessivas) imanentes de um mundo, de um campo, e que
estrutura tanto a percepo como a ao nesse mundo (Bourdieu, 1996c).
importante destacar que os conceitos de habitus e de campo designam feixes
de relaes. Um campo composto por um conjunto de relaes histricas e objetivas
ancoradas em certas formas de poder (tipos de capital), enquanto o habitus composto
por um conjunto de relaes histricas depositadas dentro dos corpos individuais sob a
forma de esquemas mentais e corporais de percepo, compreenso e ao (Wacquant,
1992).
Existem campos que possuem mais fora para impor seus cdigos, mais
autonomia, e outros que so mais fracos. Essa ideia da autonomia dos campos sociais
no determinada pela superestrutura, ou seja, pela relao do poder econmico. Para
Bourdieu a linguagem uma das formas do campo adquirir maior ou menor autonomia.
A linguagem elabora esquemas de classificao e de apreciao que visam, dentro da
lgica interna do campo, a construir hierarquias e modos de percepo. (Bourdieu,
1992).

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 Assim, de forma bastante sucinta, o campo diplomtico contexto poltico,
aquele que representa os interesses nacionais do Estado. Segundo Gobo (2012) o campo
diplomtico brasileiro caracterizado pela forte preservao de um habitus corts que
remete aristocracia brasileira do sculo XIX. Conforme a autora, ao analisar esse
grupo a partir da perspectiva bourdiesiana, possvel dizer que se estabelecem laos de
poder simblico que podem ser mensurados atravs de seus gostos artsticos,
julgamento, domnio das regras de etiqueta e que influenciam na estrutura do prprio
campo, inclusive na relao com os de fora, notadamente deputados federais e
senadores, inserindo caractersticas muito peculiares ao Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE). (Gobo, 2012, p. 3). J o campo da sade caracterizado por
especialistas com conhecimento tcnico onde priorizam o sucesso dos avanos mdicos
tecnolgicos como tambm a melhora da sade coletiva. Segundo Santana (2012) o
campo da sade tem como base a solidariedade, ou seja, o altrusmo da sade pblica, o
bem estar do ser humano.
No caso da diplomacia brasileira, podemos dizer que a participao desses dois
campos forma um novo campo, interdisciplinar, marcado por dilemas decorrentes da
tenso/confronto entre os princpios do altrusmo da sade pblica e da razo de Estado
(interesses diplomticos). Segundo Almeida et al. (2010), a Fiocruz est em estreita
sintonia com a poltica externa brasileira, reafirmando sua vocao internacional ao
liderar iniciativas em cooperao Sul-Sul em sade na Amrica do Sul e na frica. No
entanto, como um fenmeno recente, no existem estudos a fim de verificar se existe
uma real sintonia da atuao da Fiocruz com o Ministrio das Relaes Exteriores.

4. O DISCURSO POLTICO BRASILEIRO NO CONTEXTO DA COOPERAO SUL-

SUL: SOLIDARIEDADE OU INTERESSE?

A cooperao tcnica entre pases pressupe a sintonia das relaes

internacionais orientada pela solidariedade, consenso e equidade, principalmente se
estes passaram por experincias sociais e histricas semelhantes. Assim, para muitos
analistas, devido a familiaridade entre os atores, a CSS proporciona melhores prticas e
orientaes sobre o uso mais eficiente dos recursos aplicados na cooperao e instiga

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maiores trocas de experincias e tcnicas em nvel horizontal, ou seja, sem imposies e
condicionalidades perpetradas pelas economias do norte. (Rowland, 2008).
Por outro lado, a cooperao internacional pode ser orientada por uma teia de
interesses que resultam em condicionalidades na formulao e execuo de projetos,
cujos efeitos nem sempre conduzem superao das formas tradicionais do interesse
nacional de cada pas. Os pases na cooperao internacional podem realizar uma ajuda
financeira com o objetivo futuro de obter ganhos econmicos/comerciais naquele pas;
defender os interesses coletivos dos pases em desenvolvimento em fruns multilaterais
a fim de ter ganhos polticos; entre outras razes. Assim, a cooperao internacional,
seja a tradicional (Norte-Sul) ou entre os pases em desenvolvimento, pode ser muito
mais complexa do que parece ser. De acordo com Rowland (2008), as origens histricas
de ajuda ao desenvolvimento so semelhantes entre os doadores tradicionais e os
emergentes. Os interesses se diferenciam na medida em que os pases vivem em
circunstncias diversas, assim como possuem objetivos e metas distintas.
Pases como o Brasil justificam os seus gastos e a sua ateno com a CSS
empregando como discurso principal a solidariedade, fazendo da mesma uma prtica
ideolgica. No discurso brasileiro, a solidariedade na CSS colocada como forma de
promover uma ordem internacional mais multipolar, justa, democrtica, na busca pelo
desenvolvimento equitativo e no interveno nos assuntos internos dos Estados.
Conforme aponta Aylln e Leite (2010), o Brasil por compartilhar com os pases do sul
um passado colonial e perifrico, no cometer os mesmos erros que os pases do Norte,
ou seja, o Brasil no atuar segundo interesses egostas de curto prazo e nem deixar de
respeitar a soberania dos pases do sul.
Contudo, o Brasil tambm tem afirmado no seu discurso o interesse diplomtico
e poltico em volta da cooperao Sul-Sul, pela mesma estar sendo um timo meio de
ampliar a presena brasileira no cenrio internacional, obtendo ganhos econmicos e
polticos. Segundo Vidigal (2010), apesar da diplomacia brasileira e as diretrizes de
poltica exterior atuarem no sentido da cordialidade com relao aos temas relacionados
aos direitos sociais globais, o Brasil tem utilizado desse instrumento para angariar seu
soft power. Conceito cunhado por Joseph Nye, traduzido como poder brando, que quer
dizer o poder adquirido por sua capacidade em influenciar o comportamento de outros

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sem recorrer coao, mas obtendo os desenvolvimentos desejados por meio da
seduo e da cooptao.

a habilidade de conseguir o que se quer atravs da atrao, e no da coao

e de pagamentos. Ele surge da atratividade da cultura, dos ideais polticos e
das polticas de um pas. Quando suas polticas so vistas como legitimas, o
poder brando se eleva. (Nye, 2004, p. X)24.

Assim, o poder brando reside na capacidade de moldar as preferncias dos

atores, influenciando na agenda internacional. No entanto, esse poder no apenas
sinnimo de influncia, mas tambm de capacidade de persuadir, mobilizar pblicos
pelo argumento e consequentemente atrair a aquiescncia. Atravs do poder de atrao
de uma nao, diminui a necessidade de utilizar meios coercitivos para obter condutas
favorveis de seus pares e gera a cooperao com base na sintonia de interesses e ideias,
orientados pelo senso de justia de dever.
Procurando explicar os princpios e valores inerentes relacionados ao padro de
conduta da diplomacia brasileira, Cervo (1994), cunha o conceito de acumulado
histrico para a mesma. Segundo o autor, a diplomacia brasileira, caracterizada por
acumulado histrico, possui nove elementos: a) autodeterminao, no-interveno e
soluo pacfica de controvrsias; b) juridicismo; c) multilateralismo normativo; d) ao
externa cooperativa e no-confrontacionista; e) parcerias estratgicas; f) realismo e
pragmatismo; g) cordialidade oficial no trato com os vizinhos; h) desenvolvimento
como vetor; i) independncia de insero internacional (CERVO, 2008, p. 26-31).
Com base nas verificaes de Cervo (1994), a diplomacia brasileira tem se
baseado pelo pensamento de que a cooperao internacional o melhor caminho para o
desenvolvimento econmico e tecnolgico do pas. No entanto, o discurso poltico
predominante do Brasil com relao a CSS, que a mesma realizada pelo vis da
solidariedade. (MRE, 2013).

CONSIDERAES FINAIS

24
Traduo livre do original em ingls.

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 A diplomacia brasileira na rea da sade tem se utilizado da cordialidade no
contexto da cooperao Sul-Sul no pela busca da equidade dos direitos humanos, mas
a fim de melhorar seu poder brando (Soft Power termo cunhado por Joseph Nye) e
assim angariar liderana e legitimidade tanto com relao aos pases perifricos como
com os pases desenvolvidos na busca em melhorar seu desenvolvimento econmico.
Observou-se que durante o governo Lula houve um avano na amplitude dos
projetos de cooperao tcnica internacional na rea da sade, principalmente no
contexto da CSS. No entanto, a falta de planejamento na elaborao e na execuo dessa
cooperao no governo Lula tem representado na falta de continuidade desses projetos
de cooperao internacional.
Devido ao carter tcnico, o governo brasileiro tem delegado a sua diplomacia
na rea da sade Fiocruz juntamente com o Ministrio da Sade. Esse processo tem
sido chamado de descentralizao ou horizontalizao da poltica externa, fator
verificado principalmente no governo Lula (2003-2010). Assim, a diplomacia brasileira
da sade, constituda por dois campos o diplomtico e o dos tcnicos da sade -,
forma um novo campo interdisciplinar caracterizado pela tenso entre a busca pelo bem
estar do ser humano e o interesse racional do Estado soberano.

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ISSN: 2317-6334 para a publicao online - Anais III Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia
Poltica UFPR - Curitiba 31 de julho de 2013 a 02 de agosto de 2013.