TEXTO PARA DISCUSSAO/N? 222 O Processo de Regulamentacaéo da Assisténcia Social: Avangos e Retrocessos Eni Maria Monteiro Barbosa AGOSTO DE 1991Instituto de Pesquisa Econémica Aplicada O Instituto de Pesquisa Econémica Aplicada - PEA 6 uma Fundagao vinculada ao Ministerio da Economia, Fazenda e Planejamento PRESIDENTE Roberto Brds Matos Macedo DinETOR TECNICO Liscio Fabio de Brasil Camargo DIRETOR TECNICO ADJUNTO Marcos Reginaldo Panariello DIRETOR DE ADMINISTRAGAOE FINANGAS. Renato Moreira ‘COORDENADOR DE DIFUSAO TECNICA E INFORMAGOES Antonio Emilio Sendim Marques ‘COORDENADOR DE POLITICA AGRICOLA Adelina Teixeira Baena Paiva GOORDENADOR DE POLITICA INDUSTRIAL E TECNOLOGICA Luis Femando Tironi ‘COORDENADOR DE POLITICA MACROECONOMCA Eduardo Felipe Ohana ‘COOROENADOR DE POLITICA SOCIAL Luiz Carlos Eichenberg Silva ‘COORDENADOR REGIONAL DO RIODE JANEIRO Ricardo Varsano TEXTO PARA DISCUSSAO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos dasenvolvides no IPEA, informando profissionais especializados e recolhendo sugestées. Tiragem: 100 exemplares DIVISAO DE EDITORAGAO E DIVULGAGAO Brasilia: SSGAN Q. $08 - MODULO E - Cx, Post 40013 cer 70312 Flo de Jansiro: ‘nv. Prsinte Antonio Caves, 81-17" andar EP 20.020SINOPSE © processo de regulamentagdo da Assisténcia Social € abordado em tres partes principais. Na primeira, recuperam-se 0s pontos inovadores sobre a matéria trazidos pela Constituigéo de 1988. Destacam-se a questo conceitual, a descentralizagéo, a participagao comunitaria @ 0 financiamento, apontando os problemas da pratica de Assisténcia Social que eles procuraram corrigir. Em seguida, faz-se uma cronologia do processo de regulamentagdo, evidenciando-se Principalmenta sua lentido @ a infima participagao do Executive. Por fim, discutem-se alguns dos pontos mais polémicos no curso de elaborago da legisiagdo pos-Constituinte e que ainda merecem aprofundamento. Entre outros, as consequéncias praticas do conceito de seguridade social, a idéia de renda minima, aspectos de gestéo, organizacéo e do financiamento da area, destacando-se, ainda, @ Necessidade de definigao mais acurada dos beneficidrios da assisténcia.© PROCESSO DE REGULAMENTAGAO DA ASSISTENCIA SOCIAL: Avangos e Retrocessos ENI MARIA MONTEIRO BARBOSA Técnica do Insiivo de Pesquita Econémica Aplicada -IPEAIntrodugao Nessa reflexdo sobre 0 processo de legisiagao pés-Constituinte da Assisténcia Social roponho-me a considerar, em primeiro lugar, alguns aspectos importantes trazidos pela prépria Constituigéo Federal de 1988. Em seguida, relembrar os pontos marcantes da traletéria ca reguiamentagéo da matéria, analisando algumas das questes polémicas sobre as quais maiores divergéncias podem ser constatadas nas diferentes propostas de {ei orgénica que tém sido formuladas, bem como aqueles pontos que parecem explicar 0 veto presidencial A proposta ja aprovada no Congressso. Ao fazer isso, tento destacar aspectos mais gerais relativos a Assisténcia Social que permeiam a discusséo da lei ‘organica e que, a meu ver, continuam a merecer debates e melhor equacionamento, ‘Assim, comegamos por identificar alguns dos ‘aspectos inovadores trazidos pela Constituigéo de 88, Antes é bom frisar que a propria insergao da matéria na Carta Constitucional é novidade, E somente trés anos antes, também pela primeira vez, a politica de Assisténcia Social fora incluida num Plano Nacional de Desenvolvimento como érea especifica de atuagdo governamental. Regulamentagao do Processo Os diagnésticos entéio formulados apontavam para uma atuagéo publica, na area, residual em ‘termos de recursos e fragmentada em termos ce suas agées. Inexistia uma politica que claramente definisse seus objetivos, limites e clientelas, 0 que conduzia @ existéncia de um Conjunto de érgos e programas desarticulados, adotando metodologias inadequadas ao trato consequente e eficaz dos problemas socials ‘208 quais se dirigiam, ineficientes e redundantes ‘em algumas agées, constituindo-se 0 espago privilegiado de concentragio dos _vicios conhecidos que afetam a condugéo das politicas Pliblicas brasileiras: 0 clientelismo, 0 Patrimonialismo e 0 assistencialismo. Com as definigses constitucionais busca-se entrentar alguns desses problemas. ‘A comegar pela colocagao da assisténcia entre 98 direitos sociais de cidadania. A postura de direito. - ha uma assisténcia que 6 devida e 0 dever do estado em presté-ia - implica @ reverséo da abordagem vigente na area, em que servigos @ auxilios assistenciais so oferecidos de forma patemalista como dédivas ou benesses, de forma descontinua e sem maiores preocupagbes com qualidade, na medida da disponibilidade dos recursos © dos interesses politicos dos govemantes - ou de exercer controle social sobre grupos pobres. € marginalizados, ou de obter legitimagao e, principalmente, apoio politico-eleitoral. ‘A insergéo da Assisténcia junto com a Satide e a Previdéncia na Politica da Seguricade Social - sistema integrado @ universal de protegao social, outra novidade constitucional, também pareceria encaminhar uma delimitagao do ‘campo da assisténcia. Se a salide é direito universal e a previdencia ‘tem base contributiva, a Assisténcia poderia ser entendida como muitos fizeram na ocasiéo: como um estégio do seguro social - poltica complementar a previdéncia. Mas a propria Constituigéo nao ratifica esta interpretagdo quando conceitua a Assisténcia, na sua segdo especifica, como a politica devida a quem dela necessitar, independente da contribuigao seguridade social, tendo por objetivos, entre outros, a protegao a familia, & ‘matemidade, a inféncia, a adolescencia e & velhice; 0 amparo as criangas e adolescentes carentes; a promogo da integragdo ao mercado de trabalho; a habilitagao e reabilitagao do deficiente e sua integragdo social. Claro fica, quando se considera este rol de objetivos, que a Assisténcia extrapola 0 conceito de seguridade social, colocando-se com fungao complementar (compensatoria ou subsidiaria) também as demais politicas setoriais. O que a diferencia das outras politicas sociais 6 0 oritério da necessidade (ou necessitados) que resta definir. A essa questo da seletividade voltaremos adiante. Quando se considera 0 uitimo objetivo definido pela Constituigdo para a area — a garantia de ‘um salério minimo de beneficio mensal a idosos 2 deficientes. sem —condigdes. de. auto-manutengdo, fima-se de novo a relagao da 4rea com o conceito de seguridade social, Este conceito apoiado no weltare state geralmente traz implicita a idéia de que a todo cidadto & 5devida uma renda minima para satistagao das Recessidades vitais. O direito dos necessitados de um substitutivo de salério como beneficio assistencial de duragéo continuada & também novidade no pais — até entdo a Area oferecia servigos assistenciais especificos @ auxilio financeiro apenas de natureza eventual. Do ponto de vista da organizagio da érea, a Constituigéo traz grandes avangos em relagdo a Préjica atual da Assisténcia Social, que se expressam nas iretrizes_firmadas: a dascentralizagao e a participagto comunitaria, Estas diretrizes so sobretudo importantes nessa érea que tem algumas particularidades que a distinguem das demais polticas sociais — 6 que a Assisténcia Social se define basicamente pela populagdo a ser atendida — pessoas e@ grupos sociais pobres ou marginaliados que tm necessidades das mais diversas naturezas. Estas necessidades sociais a serem atendidas ela Assisténcia Social séo_historicamente determinadas e variam de lugar a lugar, inclusive, as possibilidades @ formas de atendé-las. Dai que a descentralizagéo para estados @ municipios 6 fundamental, nesta area, no s6 para se terem propostas de acdo adequadas aos problemas sociais concretos a responder, como também para viabilizar 0 cumprimento da outra diretriz: a participagéo comunitaria, Mais do que em outras areas, a descentralizagéo para Estados e Municipios ‘aqui se coloca com clareza quando 6 reservado Unio apenas 0 papel de coordenacdo e normatizagéo geral. Perdeu-se a chance na Constituigao, @ isto j& foi ontem reterido, de resolver de vez 2 questéo das competéncias concorrentes entre esferas de govemo. De ‘qualquer forma, na Assisténcia alguma coisa foi resolvida. Resta definir melhor o que compete a Estado @ Municipio em termos de execugéo. ‘A descentralizago reverte, na base, a situagdio tual, caracterizada pelo centralismo que se faz de duas formas: uma, em que programas e servigos uniformes s80 concebidos de forma vertical pela Uniéo para todo 0 pals - que é extremamente desigual - @ empurrados para Estados @ Municipios através dos mecanismos de transferéncia de recursos; outra, em que a Unido executa diretamente agdes assistenciais de forma competitiva e superposta aos Estados e Municipios. E a Uniéo compete com vantagem, j4 que a maior fatia de receita piblica ainda est4 em sua mo, bem como a gestéo dos fundos. Também a concepgéo de “patticipagtio comunitéria na formulagéo e no controle das agdes em todos os niveis’, conforme a Constituigdo, 6 sensivel avango sobre a pratica de participagao entéo dominante, onde funciona principalmente como mecanismo de transferéncia de responsablidade do Estado para as comunidades, muitas vezes significando a simples exploragdo da mao-de-obra comunitétia, @ uma forma perversa de cooptagdo e/ou desmobilizacéo popular. Outros problemas de organizagso @ gestéo na rea nfo foram tratados na Constituigéo: multipicidade de Orgéos nos diversos niveis de governo e a questéo de sua articulagao e integrago, inclusive com a iniciativa privada, embora a esta esteja delegada também a ‘execucdo de servigos. Estes problemas poderao ser melhor encaminhados na Lei Organica. ‘Sobre a questo do financiamento, embora n&o seja visto de forma especifica na area, o tratamento dado a0 da seguridade social parecia encaminhar solugdes para as grandes Quest6es que, no momento. pré-Constituinte eram discutidas na rea de Assisténcia Social. Estes problemas eram: 1) © uso descoordenado das varias. fontes (Tesouro, FPAS, FAS, FINSOCIAL) os recursos a partir de entéo passam a ser integrados no orgamento geral de seguridade social; 2) a quase total dependéncia da area dos recursos federais - a reforma tributéria incluida na Constituiggo aumentou a capacidade de recursos dos Estados e Municipios, e ha indicag6es de que ampliam-se, nessas esferas, 08 recursos canalizados & assisténcia; 3) @ marginalidade da area frente as demais, especialmente @ previdéncia - a Constituigéo ampliou os recursos globais para a seguridade, contudo aumentou também os gastos da previdéncia; no ha, portanto, muita clareza nem mecanismos objetivos que indiquem a‘mudanga da situagéo especifica da Assisténcia; 4) a expressiva utilizagéo de recursos contributives 0 seguro social, inclusive do trabalhador na manutengdo da area assistencial. A diversificagéo da ‘base de custeio da seguridade poderia permitir que se alocasse a 4rea recursos de aplicagao mais redistributiva, como os derivados do faturamento das ‘empresas, da taxagao sobre o lucro @ dos concursos de prognésticos. Pingados 0s pontos relevantes da Constituigdo de 88, pode-se centrar na discussdo da regulamentago pés-Constituinte da matéria. ‘A primeira constatagéo & a lentidéo desse Processo. Promulgada a Constituigdo em 5 de outubro de 1988, ela trazia em suas disposigaes transitorias a definigao de que a organizagao da seguridade social dos pianos de custeio e de beneficios seriam apresentacos (pelo Poder Executive) no prazo maximo de seis meses ao Congresso Nacional, que teria idéntico periodo ara aprecié-los, Ou seja, desde 5 de outubro de 1989, 0 pals deveria estar dotado do conjunto de leis regulamentadoras da seguridade social, cuja implantagso progressiva deveria se dar até o prazo maximo de 5 de abril de 1991. Estamos om junho de 1991 e dispde-se hoje, no als, apenas da lei do Sistema nico de Sadde. As leis de custeio da seguridade @ 0 plano de beneficios da previdencia social, depois de fongo percurso, incluindo vetos presidenciais, ‘esto em plena tramitagao no Legislative. Na semana passada foram aprovadas nas ‘Comissdes de Seguridade Social, das Finangas @ da Justiga da Camara dos Deputados. Esta semana sero votadas na Plenéria da Camara e Posteriormente no Senado. Se _houver mudangas no Senado, retornario & CAmara dos Deputados. Ao fim do proceso no Legisiativo seréio submetidas ainda & sangéo presidencial, @ tem havido negociagbes no sentido de Prevenit vetos radicais. HA uma certa expectativa favorével de que o Executive ‘cumpra os acordos polticos assumidos. No caso da Assisténcia, 0 processo esté mais atrasado, e aqui gostaria de recordar os pasos, marcantes da trajetoria pos-Constituinte da sua regulamentagéo: '5) at6 0 prazo constitucional - 5 de abril de 1989 - 0 Poder Executivo nao encaminhou ao Congresso propostas de lei da Assisténcia. Na verdade, nao encaminhou, nem fora de prazo, ‘qualquer proposta. E bom lembrar que houwve alguma iniciativa no ambito do Executive; © IPEA, 6rg8o entéo vinculado a Secretaria de Planejamento da Presidéncia da Repdblica, junto com a Un8, através do NEPPOS e do NESP, havia coordenado a elaboragdo de um anteprojeto de lei sobre a matéria; o MINTER, na ocasiéo responsavel pela _supervisio ministerial das maiores agéncias federais de Assisténcia Social ent8o existentes - LBA, FUNABEM (hoje CBIA), SEHAC @ CORDE, também consolidou junto com estas instituigdes uma proposta de lei; € 0 MPAS que, de 1975 até 1988 supervisionou os érgéos de Assisténcia Social, também o fez Nenhuma delas prosperou no sentido de induzir 0 Executive a propor a regulamentago. Subsidios havia; a intengao é que faltou, 6) Entre 30 de maio e 1* de junho de 1989, por iniciativa da entéo Comissio de Sate, Providéncia @ Assisténcia Social da Camara dos Deputados, foi realizado em Brasilia o 1° posio Nacional sobre Assisténcia Social para colher subsidios para a formulagao da lel organica, que foi o tema basico. Aquelas contribuigses geradas no Executive puderam ser discutidas na ocasiéo com outras apresentadas pela sociedade civil. 7) Em junho de 1989 0 Legislative toma a iniciativa. de legisiar sobre a_ matéria, apresentando 0 Projeto de Lei n* 2099/69, de autoria do Dep. Raimundo Bezerra. nomeado como relator 0 Dep. Nelson Seixas que ‘presenta um projeto de lei substitutive, o qual, ‘ap6s emendas @ dois tumos de votagto, € aprovado pela Comisséo tematica a 28/11/89 & aprovado pela Comisséo de Finangas em 23 de maio de 1990 e, posteriorment, pelo Senado. 8) Em 17 de setembro de 1990, através da mensagem n* 672 ao Presicente do Senado, 0 Presidente da Repdblica veta integralmente a Lei Organica da Assisténcia Social. 9) Em 11 de abril de 1991, a materia volta a ser colocada em pauta no Legislative por iniciativa do Dep. Geraldo Alckmim F', que reapresenta com pequenas mudangas, 0 projsto do Dep. Raimundo Bezerra, agora como Projeto de Lei 71n® 626 de 1991. ‘Sabe-se, também, que o MAS vem trabalhando uma proposta de lei tamando iniciativas junto ao Poder Executive para que seja encaminhada formaimente ao Congresso. Em qualquer momento que isto se dé, os projetos existentes ‘no Congreso serio apensados ao Projeto de Lei do Executivo, 4 que este tem a prerrogativa de definig&io sobre a matéria. Relembrada a trajetoria da lei organica, gostaria de discutir alguns pontos que parecem ter sido os mais polémicos no proceso. de regulamentagéo e@ que parecem ainda se Constituir em quesiées a merecer maior aprofundamento. Comegaria por chamar a atengéio para questdes relativas a0 proprio conceito de seguridade social. Como vimos, a Constiuigdo @ ambigua ao definir a Assisténcia Social como integrante da seguridade e, a0 mesmo tempo, permeada de ‘outros objetivos proprios. Da mesma forma, a Carta Constitucional presenta outras inconsisténcias ao tomar, em muitos casos, @ seguridade como sindnimo de previdencia. Estas dificuldades foram nitidas no processo de reguiamentagdo da matéria e se expressam de forma clara nas conceltuagdes da Area, principalmente nos _arranjos _institucionais propostos. Depois da Constituigéo tudo indicava que, num processo de reforma administrativa que visasse a redugao do aparato institucional da Unido, seria logico pensar-se num Ministerio da Seguridade que integrase de fato conceitual operacionalmente 0 sistema proposto que, aliés, 6 integrado orgamentariamente. O Executivo optou pela diluigo dos componentes da seguridade em trés ministérios separados que, ademais, tratam ainda de questdes do trabalho, habitago e saneamento. A reforma administrativa do novo governo se deu em pleno processo de reguiamentagao da rea, razio porque aparecem nos varios projetos elaborados desde a proposta do Ministerio da Seguridade, o retomo da area ao Ministério da Previdéncia e Assisténcia Social, uma Secretaria Especial de Assisténcia Social vinculada a Presidéncia da Repdblica. Posteriormente reforma administratva, os projatos simplesmente se adaptaram a estrutura institucional vigente - a0 MAS. De fato, a proposigao da materia competéncia do Executivo e nada indica que uma revisio institucional pudesse prosperar neste governo. Contudo, a questo da seguridade e da melhor forma de organizé-la ainda é uma questio ertinente. Outro aspecto a considerar é 0 isolamento com que © processo de regulamentagéo das areas ‘especificas foi conduzido. excegao da lei de custeio da seguridade e do plano de beneficios da previdéncia, que vém sendo tratados de forma mais articulada entre si, as demais se processaram separadamente, inclusive a fegulamentagéo do seguro desemprego. Esta forma de atuagao nao favoreceu a consolidago de alguns aspectos importantes da seguridade social. Por exemplo, alguns _beneficios nitidamente assistenciais_—previstos_ na Previdéncia deveriam ter sido repassados @ assisténcia como auxilio funeral, _auxilio maternidade, salério ou abono-familia, alm da renda minima para idosos e deficientes, como {oi feito. O trato conjunto destes aspectos entre previdéncia @ —assisténcia_—_poderia ensejar.inclusive,uma mais precisa delimitagao das areas e uma melhor focalizagio dos grupos-aivo mais _necessitados esses programas, concretizando as diretrizes gerals de seletividade versus —_universalidade da seguridade. Para a rea assistencial, seria produtivo poder valer-se da experiencia, bem como da estrutura da previdéncia para a concesséo dos novos beneficios assistenciais de duragio continuada, Em sintese, se a Constituigéo continha um conceito ainda imaturo da seguridade para o caso brasileiro, na pratica de sua regulamentagéo parece ter-se perdido muito de sua esséncia, em especial das relagdes entre assisténcia @ seguro social, que estavam na corigem da proposta. A idgia da renda minima @ outro ponto a ser destacado. Embora os beneficios de prestacao continuada (renda minima para idosos, renda minima para deficientes e 0 abono familia) estejam presentes em todas as propostas oficiais, com mudangas apenas nos cortes de pobreza @ aspectos da caracterizagéo dos (somente a proposta__ em