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Eduardo Cesar Marques - Notas Criticas A Literatura Sobre Estado, Politicas Estatais e Atores Politicos PDF
Eduardo Cesar Marques - Notas Criticas A Literatura Sobre Estado, Politicas Estatais e Atores Politicos PDF
Novembro de 1996
1
O autor sanitarista, mestre em planejamento urbano e regional (IPPUR/UFRJ), doutorando em cincias sociais na rea
temtica de Estado e polticas governamentais (IFCH/UNICAMP) e professor visitante do Departamento de Cincias
Sociais da Escola Nacional de Sade Pblica/FIOCRUZ.
Resumo
Este artigo tem por objetivo discutir criticamente algumas das contribuies recentes mais
relevantes ao estudo do Estado, visando destacar os mais importantes atores na produo e
implementao das suas polticas. Resenhamos e discutimos os principais argumentos
presentes em quatro grupos de estudos: as tradies recentes do neo-marxismo e do neo-
institucionalismo, a analise setorial francesa e o "State-in-society approach" norte americano.
2
1. Introduo
2
Cf. Carnoy et alli (1994), Leborgne e Lipietz (1990), Reich (1994), Piccioto (1991), Sassen (1991) e Soja (1993) e
(1994), entre outros.
3
Cf. Rawls (1992) e Bernstein (1985).
4
Cf. Evans (1993), Fiori (1992) e Roemer (1994).
1
Tambm neste campo, contribuies tericas recentes tem introduzido novas possibilidades
analticas, oriundas de campos disciplinares diversos como a cincia poltica, a economia e a
sociologia. O presente texto pretende mapear estas contribuies, discutindo algumas das
correntes da literatura consideradas como as mais promissoras para o estudo de um tema
especfico: os atores polticos e sua capacidade de influenciar as polticas estatais. O ponto
de partida para a discusso ser a literatura neomarxista do Estado. Chamo de
neomarxismo a corrente de estudos que voltou a trabalhar o papel do Estado na sociedade
capitalista no interior do paradigma marxista a partir da dcada de 1960, aps um longo
perodo de distanciamento da problemtica. Acredito que esta perspectiva de anlise
apresenta grande valor explicativo das aes do Estado. O destaque dado pelos autores
marxistas, tanto clssicos como contemporneos, aos interesses dos atores, assim como a
idia de que a burguesia na maior parte das situaes histricas se constitui no principal ator
poltico na definio das aes do Estado, encontra respaldo direto na forma como se
desenvolve a luta poltica, e por esta razo esta literatura ser adotada como referncia para
a discusso travada aqui. O ponto a ser criticado na perspectiva neomarxista est em que o
privilegiamento deste ator foi transformado por aquela literatura em sobredeterminao,
definindo a priori o resultado das lutas concretas que se desenrolaram na sociedade. O
dilogo com as demais tradies pretende ressaltar a relevncia de outros atores,
enriquecendo e complexificando a realidade descrita pelo modelo terico marxista.
importante que se ressalte que as quatro perspectivas trabalhadas aqui tem status terico
completamente diverso, e o debate entre elas pretende ressaltar questes com objetivos
meramente analticos . A perspectiva marxista se conforma como uma teoria geral da
sociedade, da economia e da poltica, pretendendo dar conta de uma teoria geral da histria,
de um modelo da economia sob o capitalismo e de uma teoria social capaz de explicar
sociedades capitalistas especficas.6
5
De forma recente esta literatura tem se deslocado de uma postura centrada no Estado para uma linha de analise centrada
nas relacoes entre Estado e sociedade em um ambiente organizado e constrangido por instituies. Devo a incorporacao das
contribuies mais recentes neste texto, assim como minha descoberta deste deslocamento ao professor Ira Katznelson do
Departamento de Ciencia Politica da Columbia University, EUA, a quem agradeco.
6
Katznelson (1993), Captulo 2.
2
O neoinstitucionalismo, por sua parte, pretende se constituir em uma teoria de mdio
alcance, re-introduzindo as variveis institucionais nos debates sobre a poltica e a
economia. Acredito que no estaramos longe da realidade se definssemos o
neoinstitucionalismo como um lugar analtico e metodolgico para o qual tem convergido
estudiosos descontentes com os enfoques correntes em suas disciplinas e reas temticas
respectivas, sejam elas a economia, a poltica, a sociologia, os estudos histricos ou a
poltica comparada. Como conseqncia, a perspectiva marcada por uma postura terica
muito aberta, onde a hierarquia dos fatores mais importantes para o estudo de cada caso
dada a posteriori segundo as conjunturas encontradas. Assim, embora considere os
argumentos neoinstitucionalistas de grande importncia para a realizaco de uma crtica
construtiva da perspectiva marxista, a perspectiva no se constitue como teoria (visto que
quase tudo importa), mas como um ferramental analitico de grande valia para o estudo do
Estado e suas polticas pblicas.7 Voltaremos a este ponto mais adiante no texto.
A anlise setorial, por sua vez, se constitue em uma abordagem especfica construda com
objetivos analticos, pretendendo dar conta da anlise do Estado em ao. A anlise, por
parte desta perspectiva, de fatores relacionados com a dinmica poltica e social mais geral
est relacionada apenas convico dos autores da necessidade de integrar a anlise das
polticas pblicas em uma concepo mais geral das relaes Estado-sociedade.8 A
perspectiva do State-in-society, por fim, se conforma como uma continuao crtica do
neoinstitucionalismo, como ser observado no desenrolar do texto. Embora em sua
formulao original consubstanciada em Migdal et allii (1994), a perspectiva apresente
objetivos tericos ainda mais modestos - dar conta do estudo de processos sociais e
polticos de transfomao em pases de terceiro mundo, acredito que as discusses trazidas
por aquela literatura contribuem para o estudo dos processos polticos em mbito mais geral.
O texto ser dividido em seis partes. Na primeira resenharei as contribuies de uma srie
de autores da tradio marxista com relao aos pontos citados anteriormente. Na segunda,
terceira e quarta partes levantarei alguns pontos presentes nas literaturas
neoinstitucionalista, da anlise setorial e do State-in-society que me parecem importantes
para a crtica perspectiva marxista. Na quinta parte, discutirei os argumentos colocados
pela literatura marxista luz das outras perspectivas. Na sexta e ltima parte concluirei
retomando as questes fundamentais do debate e acrescentando algumas consideraes
sobre a relevncia dos argumentos para a anlise das polticas pblicas no Brasil.
7
Przeworski (1990), p. 30-37.
8
Jobert e Muller (1987), p. 10.
3
das diversas classes no capitalismo ou considerando a estruturao interna do Estado como
filtro contra polticas danosas ao capital.
A autonomia relativa
Para a perspectiva marxista clssica, o Estado deve ser entendido como um orgo
diretamente de classe. Esta forma de interpretar o Estado estava presente j em Marx, que
ao menos em um determinado momento de sua produo considerava que a burguesia:
"acabou por conquistar,...,o domnio poltico exclusivo no moderno Estado parlamentar. O
executivo do Estado moderno no mais do que uma comisso para administrar os
negcios colectivos de toda a classe burguesa"10. Esta postura era no apenas terica, mas
tambm poltica, visto que estava diretamente associada definio de uma estratgia de
luta para os trabalhadores.
Ao longo dos vinte anos que se seguiram derrota das classes trabalhadoras nas
revolues de 1848, Marx relativizou sua posio com relao dominao direta da
burguesia sobre o Estado, mantendo, no entanto, a subordinao estrutural deste aos
interesses da classe economicamente dominante. Esta postura tomou corpo nas teorias da
autonomia e da abdicao de Luis Bonaparte apresentadas no seu magistral "O 18 de
Brumrio de Lus Bonaparte". Segundo estas, em uma conjuntura poltica especfica e
contingente, o Estado pode se autonomizar com relao s classes, dependendo inclusive
da consolidao da "mquina do Estado ... em relao sociedade burguesa"11. Esta
autonomia, no entanto, no levada ao seu limite, e o ator individual que exerce o poder
autonomamente acaba por agir em favor da burguesia. Esta abdica do exerccio direto do
poder para exerc-lo indiretamente. No se trata de resenhar aqui o pensamento de Marx
sobre o Estado, bastante complexo e multifacetado, mas de ressaltar que alguns dos
principais argumentos presentes no debate recente dos neomarxistas j haviam sido
colocados por ele.
A obra terica que introduz pela primeira vez centralmente o Estado no interior do marxismo
a de Nicos Poulantzas. Para a primeira formulao do pensamento deste autor, o Estado
cumpriria a dupla funo de organizar os interesses dos capitalistas como classe,
atomizados no mercado, e desorganizar os trabalhadores como classe, apresentados na
esfera da poltica como cidados e no como vendedores de fora de trabalho. Desta forma,
as aes do Estado apresentariam uma autonomia relativa, existindo uma margem de
manobra para a realizao de aes legitimadoras da ordem e do Estado burgueses que no
entrassem em choque com as polticas de interesse estrito do capital. Para ele, o capital no
9
Ver Przeworski (1989), (1990), (1994a) e (1994b), Jessop (1983) e (1985), e Davis (1981) e (1993a, b, c e d).
10
Marx e Engels (1987), p. 36.
11
Marx (1982), p. 125.
4
poderia ser interpretado de forma monoltica, mas apresentaria inmeras fraes em luta
constante.
Poulantzas apresentou posteriormente uma segunda formulao de sua teoria, aonde define
o Estado no mais a partir de suas funes, mas de sua natureza. Para ele o Estado seria
um campo de poder, uma arena, aonde se condensariam materialmente as lutas e conflitos
entre os diversos atores: classes e fraes de classe. Este campo organizaria as classes
dominantes em torno dos interesses de curto prazo das fraes hegemnicas no bloco de
poder, e da classe burguesa no longo prazo. Isto seria possvel pela autonomia relativa do
Estado aos interesses particulares dos grupos e fraes de classe. Da mesma forma, o
Estado desorganizaria as classes dominadas por concentrar em si a relao de fora entre
dominados e dominadores. Como o Estado no seria o depositrio de um poder externo ou
uma fonte do poder em si, mas um campo de lutas, suas diversas agncias apresentariam
carter contraditrio, defendendo posies divergentes com relao s classes, s fraes
de classe, e mesmo aos diversos componentes do bloco no poder. De toda a forma, no
entanto, o Estado capitalista apresentaria irreversvel carter de classe, sendo impossvel s
classes dominadas assumir o seu controle ou de agncias centrais na conduo das
polticas estatais.
A desproporcionalidade do
poder social
12
Importantes autores de origem pluralista, que originalmente sustentavam o equilbrio de poder poltico entre burguesia e
proletariado tem concordado mais recentemente com a grande diferena de poder entre as classes. Este o caso de
Charles Lindblom e mesmo Robert Dahl, que aps centrarem suas preocupaes em temas como o poder dos sindicatos
e a natureza dos governos democrticos, passaram a tematizar o desequilbrio de poder nas sociedades de mercado, a
"posio privilegiada da empresa" e "as conseqncias da posse e controle das empresas" sobre a liberdade e a
igualdade. Respectivamente Lindblom (1979), p. 195 e Dahl (1990), p. 11.
5
das facetas do carter classista do Estado e suas aes. Usualmente so trs as questes
enfocadas:
Alguns autores marxistas revisitaram a teoria das elites de Charles Wright Mills, utilizando a
idia de elite no poder articulada com o estudo das classes sociais. Para eles, a presena de
uma elite estatal explicaria o carter de classe das aes do Estado. A classe capitalista
seria entendida como classe dominante, isto , como uma "classe social que exerce poder
sobre o governo (aparato estatal) e subordina a populao de uma dada nao (Estado)".
(Domnhoff, 1979, p. 12).
Para um destes autores, W. Domnhoff, este domnio seria alcanado atravs de quatro
processos: a influncia para a satisfao de interesses particulares pontuais, o processo de
formao das polticas pblicas, a escolha de candidatos a cargos eletivos, e a ideologia,
que disseminaria valores e crenas permitindo a manuteno do "status quo". O agente
direto destes processos seria a elite no poder, entendida por Domnhoff como o "brao
operacional da classe dirigente",13 composta por membros da classe capitalista ou altos
funcionrios de empresas de sua propriedade.
Para este autor, que realizou estudo detalhado sobre a influncia das elites e da classe
dirigente nos Estados Unidos, a desproporo estrutural de poder na sociedade capitalista
estaria associada distribuio desigual de renda e riqueza, a padres diferenciados de vida
e bem estar, ao controle sobre as mais importantes instituies sociais e econmicas do
pas, e por fim ao domnio direto sobre os processos governamentais. Dos quatro processos
citados anteriormente, o mais importante para a demonstrao do carter classista do
Estado seria o da produo das polticas pblicas, especialmente nas "grandes questes"
como as polticas externa, fiscal, ambiental e de welfare. O autor destaca a importncia de
uma srie de organizaes empresariais e paraempresariais na "rede de produo das
polticas". Para ele, ao contrrio do processo pulverizado de representao de interesses, a
produo das polticas sobre os grandes temas um ponto de convergncia da ao da
classe dominante. A articulao dos inmeros e dispersos interesses privados em torno de
consensos sobre temas fundamentais seria conseguida atravs da ao de suas
organizaes, que tambm serviriam de correia de transmisso para a imposio das pol-
ticas ao Estado. Para Domnhoff, o carter classista do Estado estaria associado s aes da
elite no poder e de suas instituies.
Em uma linha de anlise similar, Ralph Miliband, o mais importante autor desta perspectiva,
ressalta a papel da elite estatal na fixao das polticas e aes do Estado. Miliband
observou o Estado de uma forma muito mais prxima, distinguindo suas diversas partes - o
governo, o elemento administrativo, os militares, o judicirio e as unidades locais. A elite
estatal seria composta pelas pessoas em posio de comando em cada uma dessas
instituies. Ao contrrio de Domnhoff, que imputa uma importncia muito grande
associao entre elites estatais e econmicas, para Miliband a elite estatal no seria um
mero rebatimento, mesmo que mediado, dos capitalistas. A classe capitalista no estaria no
governo, apesar de ser "bem representada no executivo poltico e em outras partes do
13
Domnhof (1979), p. 13.
6
sistema estatal"14. A forma como o autor explica a influncia e o lugar privilegiado de poder
do empresariado est associada idia da socializao poltica e posio dos capitalistas
no sistema de valores e representaes sobre a sociedade, conforme ser comentado a
seguir. Para Miliband, a existncia da elite estatal explica o carter de classe do Estado, mas
a explicao da existncia desta elite no se situa na esfera econmica, mas
simultaneamente na cultura e na poltica.
A anlise de Offe parte da idia de que a concentrao das unidades de capital nas mos de
cada capitalista, apesar de individual, j tem conseqncias coletivas. Desta forma, a
primeira agregao de trabalhadores - o sindicato, responde prpria existncia do capital
como relao social. A diferena entre as duas aes coletivas est em que para os traba-
lhadores, a ao deve ser precedida de solidariedade (nica forma de evitar o dilema do
prisioneiro), organizao e dilogo, e para o capitalista no h necessidade de nenhuma
ao, visto que a sua prpria existncia subordina por definio o trabalho morto ao seu
comando.
Alm disto, para alcanar outros nveis de agregao - centrais, federaes e associaes,
os capitalistas encontram grande facilidade, visto que seus interesses so objetivos e
mensurveis, permitindo um clculo de custos e benefcios claro e direto. Para os
trabalhadores as dificuldades so muito maiores, visto que os custos e benefcios no so
to claros, e a diversidade dos interesses maior do que para os capitalistas. Por outro lado,
como conseqncia do carter dialgico de sua ao coletiva, as lideranas dos tra-
balhadores acumulam muito menos poder do que as lideranas empresariais. Enquanto a
organizao dos trabalhadores tem poder potencial proporcional participao de seus
membros, e deve convencer o maior nmero a participar o maior tempo possvel, a dos
capitalistas tem poder proporcional aos recursos financeiros de que dispe.
Mas de que forma se articulam os capitalistas como classe? Esta pergunta respondida
principalmente de duas formas distintas pela literatura marxista. Em uma primeira
perspectiva, adotada por Domnhoff em seu estudo sobre os Estados Unidos, os capitalistas
14
Miliband (1972), p. 74.
7
se articulam duplamente atravs de uma origem de classe comum, o que inclui uma
socializao prpria atravs de clubes, escolas, casamentos cruzados etc, mas
principalmente atravs de entidades representativas que se relacionam de inmeras formas
com os aparelhos de Estado influenciando as polticas pblicas.
Atravs de uma outra linha analtica, autores como o ingls Michael Useem ressaltam o
papel da interpenetrao das propriedades empresariais na formao de um frum de
articulao dos interesses de classe. Segundo este autor, a superposio das diretorias das
grandes empresas com inmeros membros comuns de mesma origem social, formaria o
"inner circle", espao de discusso e produo do interesse e da estratgia de classe
capitalista. Para o autor, as transformaes recentes na organizao interna dos grandes
grupos empresariais e na formao de seus interesses expressariam o surgimento do
"capitalismo institucional", uma nova "forma atravs da qual o capital tenta moldar seu
ambiente poltico".15 De forma paralela a esta articulao, o mundo dos negcios tomaria
cada vez maiores responsabilidades com relao ao planejamento e ao controle sobre a
economia, reduzindo a margem de poder do Estado, e conseqentemente a sua autonomia.
O carter de classe do Estado estaria associado crescentemente sua subordinao ao
"capital coletivo".
Em vrios dos autores citados cabe socializao poltica parte da explicao da natureza
classista do Estado. O autor que desenvolve de forma mais clara este argumento Ralph
Miliband. Para ele, o compartilhamento do universo de valores e representaes a ex-
plicao de fundo para o carter de classe do Estado na sociedade capitalista. Para o autor,
apesar das aes dos capitalistas no terem de forma alguma um carter neutro em relao
poltica, o nmero de empresrios envolvido com tais questes relativamente muito
pequeno e no poderia explicar todas as aes do Estado. O importante que o controle e a
gesto do Estado estao a cargo da elite estatal, que tem a mesma composio que a elite
econmica. Nas palavras de Miliband: "isto porque os empresrios pertencem, em termos
econmicos e sociais, s classes mdias e altas - e justamente nessas classes que so
recrutados predominantemente, para no dizer em sua maioria esmagadora, os membros da
elite estatal". (Miliband, 1972, p. 79).
8
A dependncia estrutural do
Estado ao capital
O tema dos limites do poder estatal em uma sociedade onde os meios de produo se
encontram sob controle dos capitalistas tambm no privilgio da literatura marxista, tendo
sido desenvolvido tambm por Lindblom (1979). Para os marxistas, no entanto, esta questao
fundamental para que se entenda o carter classista do Estado na sociedade capitalista.
Para Offe e Volker (1984), esta questao envolve duas caractersticas fundamentais da forma
institucional do poder pblico denominada de Estado capitalista, sendo parte de sua
definio: "a privatizao da produo - o poder pblico est estruturalmente impedido de
organizar a produo material segundo seus prprios critrios polticos.....e a.....dependncia
dos impostos - o poder pblico depende, indiretamente, atravs de mecanismos do sistema
tributrio, do volume de acumulao privada".18 Como o Estado no dispe dos meios de
produo, e depende do ritmo da acumulao para sua sobrevivncia financeira, as aes
estatais muito raramente iro contra os interesses do capital. interessante que se observe
que este argumento d materialidade "tendncia preconceituosa do sistema", ao menos no
que se refere ao Estado.
Este argumento tambm desenvolvido por Przeworski (1994a). Para ele, que pretendia
neste trabalho recuperar o argumento em debate com autores pluralistas, a questao
colocada pela literatura marxista absolutamente pertinente, visto que a autoridade poltica
e a propriedade so dissociadas na sociedade capitalista. Alm disto, enquanto as decises
do Estado so centralizadas, as que ocorrem no mercado so descentralizadas e dispersas.
O Estado est envolto, portanto, em um alto grau de imprevisibilidade com relao s suas
aes, inclusive porque essas tambm transformam a estrutura de preferncias dos
consumidores e firmas. O autor destaca no entanto, e este um ponto importante, que a
dependncia estrutural de natureza econmica, sendo necessrio observ-la como um
"produto dos conflitos polticos que colocam o Estado em uma situao de dependncia dos
atores privados".19 Esta postura com relao contingncia dos resultados da luta poltica
coloca o autor em um lugar muito especfico no interior do debate marxista, reafirmando a
centralidade dos capitalistas, mas negando o carter classista do Estado. Este ponto ser
retomada mais tarde no texto.
18
Offe e Volker (1984), pg 123.
19
Przeworski (1994a), pg 8.
20
Business confidence no original de Block (1981),pg 38.
9
valorizao mltiplas e infinitas. Embora esta situao seja cada vez mais observada para os
capitais financeiros em mercados crescentemente globalizados, est bastante longe de
caracterizar o capital em geral, na sua maior parte fixado a territrios no interior de Estados
nacionais.
A seletividade estrutural do
Estado capitalista
Para este autor, as estruturas estatais seriam dotadas de seletividade, que filtraria as
questes apresentadas ao Estado, implementando as aes associadas diretamente
criao e recriao das condies de acumulao e ao processo de legitimao da domi-
nao de classe. A seletividade, caracterstica estrutural do Estado capitalista, operaria su-
cessivamente atravs de sua estrutura, da ideologia, do processo poltico e da represso.
Apesar de emprestar grande importncia relao entre a forma do Estado e a acumulao,
e ao efeito da primeira sobre a segunda, Offe no investiga o caminho contrrio, ou como o
processo de acumulao se cristaliza e molda a forma do Estado.
Partindo de uma perspectiva diversa, Bob Jessop (1983) indica uma linha analtica bastante
mais promissora para o entendimento da questo. Para Jessop, a superao dos problemas
da teoria marxista do Estado causados pelo uso do conceito de autonomia relativa passa
pela utilizao dos conceitos de estratgia e hegemonia. Embora os conceitos permitam que
se trabalhe com um nvel considervel de contingncia na luta poltica, implicitamente
colocam em cheque o carter classista do Estado e da sociedade.
10
econmicos. As estratgias de acumulao mais prximas do projeto hegemnico teriam
maiores chances de se tornarem hegemnicas. Ambas as hegemonias estariam ligadas, no
apenas s classes ou fraes de classe hegemnicas na sociedade, mas a outros grupos
sociais. Para o autor, por exemplo, os intelectuais orgnicos tem papel de destaque na
formulao dos projetos hegemnicos.
21
Para Robertson (1993), a explosao de estudos comparativos nas ultimas decadas do seculo XIX nos EUA esteve
relacionada com o fenomeno especifico daquele pais no pos-guerra civil, aonde ocorreu uma grande expansao legal e
juridica por parte dos estados, criando uma demanda pela descricao daquelas instituicoes politicas. Por outro lado, e
possivel compreender aquela literatura no bojo dos esforcos da criacao de um campo de conhecimento autonomo para a
ciencia politica e diferente da disciplina historica nos EUA da virada do seculo. Cf. Bryce (1909).
11
Weber e Karl Polanyi do que no antigo institucionalismo. Na verdade, as razes da
convergncia de autores oriundos de lugares tericos e epistemolgicos to distintos
estao relacionadas justamente com a rejeio de modelos de anlise estticos, e com a
necessidade de incorporar as particularidades especficas de cada situao histrica
nas anlises. Sob o ponto de vista concreto, o neoinstitucionalismo surge como uma
reao aos estudos de poltica comparada e de cincia poltica de inspirao
behavioralista presentes e hegemnicos no cenrio acadmico e intelectual norte-
americano at a dcada de 1970.22 Um dos pontos mais importantes da crtica
neoinstitucionalista a estes trabalhos diz respeito sua incapacidade de dar conta da
diversidade de situaes histricas presentes nos pases centrais durante a
reestruturao econmica e institucional ocorrida a partir das dcadas de 1960 e 70.
Quais seriam as razes que explicariam as diferentes respostas crise implementadas
por pases de nveis de desenvolvimento similares, assim como a diferente eficcia das
reestruturaes? Para os autores desta corrente analtica, a resposta est na
diversidade de arcabouos institucionais, e na forma como as estratgias de
reestruturao se articularam com eles.
12
primeiras incluem qualquer forma de constrangimento que molda as interaes
humanas, as segundas englobam corpos polticos (partidos polticos, o Senado, uma
prefeitura, uma agncia regulatria), corpos econmicos (firmas, sindicatos, fazendas
familiares, cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes atlticas) e
corpos educacionais (escolas, universidades, centros de treinamento vocacional).
(North, 1990, p. 4 e 5).
24
Poderiamos incluir um terceiro grupo de estudos consubstanciando um neoinstitucionalismo sociologico. Esta literatura
tem enfocado a importancia das instituicoes na acao social como um todo, e dialoga intensamente com a sociologia
das organizacoes. Para uma descricao cf. Hall e Taylor (mimeo). Nao a incluimos neste artigo ja que seus estudos
nao enfocam os processos e atores aqui discutidos.
25
Foram considerados representativos das duas perspectivas: Oliver Williamson e o primeiro Douglass North (rational
choice); Kathleen Thelen, Sven Steinmo, Elen Immergut, James March, Johan Olsen, Charles Tilly e Theda Skocpol
(histricos). O segundo North, consubstanciado em North (1990), e Margareth Levy se situam entre as perspectivas.
Considerei-os mais prximos dos histricos pela sua nfase nos processos polticos.
26
Thelen e Steinmo (1992), pg 7.
27
Cf. Smith (1992) a partir do neoinstitucionalismo historico e Jackson (1990) a partir da escolha racional.
28
A literatura que enfoca esta questo tem sido denominada de nova economia institucional - NEI.
13
sero contratados advogados, empresas de investigao, avaliadores, consultores dos
mais variados tipos etc. Os custos de todos estes servios sero repassados ao
negcio.Todos os preos incluiram ento, alm dos custos de transformao, custos de
transao, e as instituies serviriam para reduzir estes ltimos, diminuindo a frico e
tornando possvel a disseminao das trocas a custos baixos.
29
interessante observar como a idia geral de North se articula e complementa os argumentos de Peter Evans sobre as
performaces econmicas diferenciadas entre pases com diversos tipos de Estados desenvolvimentistas. Cf. Evans (1993).
30
Thelen e Steinmo (1992), pg 9.
14
O neoinstitucionalismo histrico
31
Almond (1988) discorda que a perspectiva traga algo de novo, afirmando que a boa cincia poltica norte-americana
sempre levou em conta argumentos institucionais, com o que discordam inumeros neoinstitucionalistas como Thelen e
Steinmo (1992), Smith (1992) e Robertson (1993). Por outro lado, com certeza verdade que a hierarquia dos agentes no
neoinstitucionalismo feita a posteriori, assim como no pluralismo e ao contrrio do marxismo, o que mais uma vez vem
sugerir a fragilidade da corrente como teoria autnoma dos grandes paradigmas da cincia poltica.
32
Granovetter (1985) discorda de Polanyi afirmando que a embricamento da sociedade nas relaes econmicas menor
do que queria aquele autor, embora seja maior do que consideram os economistas neoclssicos e os adeptos da escolha
racional. Este discusso remete em ltima instncia para os tipos de racionalidade do comportamento humano, a discusso
travada por Harsanyi (1986). Para uma viso de racionalidade diametralmente oposta de Polanyi cf. Becker (1986).
15
que necessrio estabelecer alguns conceitos e parmetros provisrios para que se
consiga realizar estudos de natureza histrica, rejeita a idia de que seja possvel
realizar anlises nesta escala. O instigante modelo proposto por este autor bastante
ilustrativa do tratamento dado pelos neoinstitucionalistas s situaes histricas. Para o
estudo de estruturas e processos, Tilly d nfase aos estudos comparativos entre
realidades distintas e articulao das escalas de anlise, conservando para o nvel
intermedirio o papel de articulador que permite mediar as aes concretas com as
grandes estruturas e ancor-las nas estratgias e comportamentos dos atores.
16
construo de instituies democrticas, onde se ressaltam diretamente as estratgias
e os pactos. Segundo a sua teoria da durabilidade das instituies democrticas a
adeso voluntria das foras polticas aos pactos e acordos motivada por seus
interesses individuais que permite a durabilidade das instituies. Segundo esta
perspectiva, a explicao das transformaes institucionais passa centralmente pela
anlise da adeso e da rejeio dos atores sociais s instituies em uma dada
situao estratgica.
17
determinar as autonomias presentes em cada agncia estatal em sua conjuntura especfica.
No existem portanto, Estados fortes ou fracos, visto que as condies de insulamento
variam muito segundo as conjunturas. Para os neoinstitucionalistas as polticas agrcolas
implementadas nos Estados Unidos durante o entre guerras, por exemplo, somente podem
ser compreendidas se considerarmos o papel do Estado como ator. Durante um perodo
especfico podemos observar, no interior de um Estado considerado pela como fraco, "uma
ilha de fora estatal"35, ou mesmo periodos de grande desenvolvimento e expanso estatais,
como os aparatos estatais e polticas analisados por Skowronek (1982) e Bensel (1990)
durante a guerra civil norte-americana. De uma forma geral, para esta literatura, a definio
de forca estatal deve ser obtida atraves da analise combinada de autonomia e capacidade
estatais.
18
possvel diria respeito sociedade. Assim, poderamos discutir se a sociedade autnoma
do Estado, origem ltima do poder, mas no indagar se o Estado independente da
sociedade. O deslocamento recente da literatura de uma postura mais fortemente centrada
no Estado para uma analise das relaes, interpenetraes e trocas entre Estado e
sociedade resolve em parte o problema, mas cria outro deixando a literatura sem uma
definio solida da origem do poder na sociedade. A pertinncia da crtica no retira as
grandes potencialidades da perspectiva para a realizao de anlises concretas, mas pe
em dvida os seus limites como teoria dos processos polticos.
As instituies e a poltica
A influncia das instituies ocorre de diversas forma distintas. Em primeiro lugar, a prpria
formulao das representaes sobre a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas
so mediadas pela formao histrica daquele Estado e suas instituies polticas. As
representaes dos atores sobre temas como por exemplo partidos, polticas pblicas e
cidadania so fortemente influenciadas pela forma como historicamente o Estado se
comportou e como se configura no momento atual. Por outro lado, para alem da existencia
concreta de Estado e de suas polticas, pode-se discutir a existencia tambem real de um
sentido ou sentimento de Estado. Este sentimento, ou a ausencia deste por razoes historicas
concretas, por exemplo, seria para alguns autores a razo principal para a ciencia poltica
americana continuamente afirmar a excepcionalidade do caso dos EUA e a natureza liberal
daquela sociedade como uma sociedade sem Estado.39 O que seria particular do caso norte-
americano no seria a ausencia de Estado, capaz ja antes da guerra civil de construir (a
partir da independencia e mais tarde da adeso das ex-colonias a constituio) e manter
38
Ibid, pg 21.
39
Para a formulacao acabada da ideia de excepcionalidade cf. Hartz (1955).
19
uma soberania nacional sobre um territorio significativamente grande e sempre em expanso
(atraves de guerras por ele patrocinadas). A particularidade estaria na ausencia de um
sentimento de Estado na sociedade americana incluindo seus cientistas sociais, que teriam
sempre trabalhado para demostrar o que no estava presente sem conseguir compreender o
que estava.
Em terceiro lugar, as instituies polticas mediam a relao entre as estratgias dos atores
e a implantao de determinadas polticas pblicas. A existncia e o desenho das
instituies permitem que demandas expressadas de formas similares por atores de poder
equivalente tenham resultados totalmente diversos, como mostrou Immergut (1993) com
relao s polticas de sade na Frana, na Sucia e na Sua. A anlise daquela autora
demonstrou a importncia do estudo de como as instituies, fixando as regras do jogo
poltico, moldam situaes de resultados diferentes. Para Immergut, a chave para a
compreenso do papel institucional no resultado da poltica passa pelo mapeamento dos
pontos no processo de deciso onde certos atores podem exercer poder de veto,
denominados pela autora de pontos de veto.
Por fim, o ajuste entre a estrutura da organizao dos demandantes por polticas publicas e
a forma como estao organizadas as instituies (tematica e espacialmente), define em
grande parte as chances de vitoria e mesmo as possibilidades de crescimento na
mobilizao. O melhor exemplo desta influencia esta na centralidade na analise de Skocpol
(1994) do encaixe entre a estrutura das organizaes demandantes (de reformistas sociais e
40
Weir et Alli (1988), pg 5.
41
Sobre o primeiro ponto esto de acordo as quatro perspectivas discutidas aqui, mas sobre o segundo nao se encontra
concordancia nem no interior do institucionalismo entre historicos e partidarios da escolha racional.
20
de mulheres no pos guerra civil) e a estruturao do sistema poltico norteamericano,
centrado nas comunidades e em esquemas de clientelismo eminentemente locais. Para ela,
este encaixe foi um dos principais definidores do sucesso das demandas no caso estudado,
e do desenvolvimento de polticas maternalistas de bem estar e no de uma reforma social
de suporte ao trabalho como iria acontecer nos paises europeus algumas decadas depois.
4. Corporaes e atores
na anlise setorial
Para a anlise setorial, a ao estatal responsvel pela manuteno da coeso social, en-
tendida como a existncia de um mnimo de ordem e da aceitao de regras comuns de
convivncia. A coeso colocada em risco pelos desajustamentos entre os diferentes
sistemas sociais e pelo descolamento dos sujeitos do sistema de valores que representa e
42
Tomarei como representativa da perspetiva da anlise setorial a obra de Pierre Muller e Bruno Jobert consubstanciada em
Muller (1985) e Jobert e Muller (1987).
21
justifica a ordem social. Para a anlise setorial, o Estado restabelece continuamente a
coeso (embora de forma contraditria), atravs de aes de regulao e legitimao.
Chama-se de aes legitimadoras, por outro lado, s intervenes que aumentam a acei-
tao das regras e valores relacionados com as diversas hegemonias existentes na
sociedade. A idia aqui presente no de homogeneizao absoluta, visto que continuam
coexistindo diversas formas de vida e at modos de produo na sociedade, mas de
reproduo do consentimento da dominao por certo modo de vida sem fazer desaparecer
os outros. As aes legitimadoras do Estado podem ser reconhecidas no tratamento
diferenciado dispensado aos grupos dominados e na "gestao da heterogeneidade"44 entre os
diversos grupos presentes na ordem social.
43
Jobert e Muller (1987), pg 18.
44
Ibid, pg 17.
45
Ibid, pg 45.
22
Apesar de todas estas questes, a ao do Estado guarda certa coerncia interna e
estabilidade. Para os autores, isto ocorre porque o Estado age transformando seus prprios
"inputs". Em primeiro lugar o Estado altera a produo dos atores, concedendo condies
diferenciadas de interlocuo e dilogo ou mesmo distribuindo de forma no uniforme
recursos financeiros. Esta a principal razo para o desenvolvimento de pactos corporativos
que, trazendo para o mbito do Estado a concertao social, aumentam a previsibilidade e
reduzem os riscos. Alm disto, e este ponto fundamental, o Estado enquadra questes e
atores por sua prpria ao e estruturao interna. Isto , as questes que entram na
agenda so principalmente as que aparentemente podem ser resolvidas, criando uma certa
convergncia sobre as questes em debate.
Para a anlise setorial, toda poltica pblica concebida a partir de uma representao do
setor qual ela se refere, assim como a um conjunto de normas, organizaes, tcnicas e
recursos de poder que a implementaro. Para a anlise das polticas necessrio integrar a
dimenso da representao dimenso das prticas, visto que estas estao intimamente
interrelacionados. Para esta perspectiva de anlise, as polticas so compostas de trs
elementos importantes, denominados por eles de "chaves de anlise": a relao global-
setorial, o referencial do setor e os mediadores da poltica.
Os setores so estruturados por diversas lgicas internas, mas a anlise setorial destaca
duas: a profissional e a administrativa. A primeira a dominante na sociedade civil, criando
uma corporao profissional setorial, no interior da qual determinados profissionais so
dominantes e conseguem impor sua viso de mundo, do setor e de seu objeto de trabalho.
Da mesma forma, o Estado se estruturar coerentemente com os limites do setor
estabelecidos na relao global-setorial, desenvolvendo estratgias de organizao e
especializando determinados funcionrios como especialistas sobre as questes pertinentes
ao setor. Estes funcionrios, longe de se relacionarem entre si de forma harmnica,
estabelecem lutas pelo controle administrativo sobre o setor, assim como pela definio e
redefinio da relao global-setorial.
23
O ltimo ponto importante colocado pelos autores no que diz respeito relao global-
setorial enfoca a questao da articulao dos diferentes setores. Para eles, os diferentes
setores se hierarquizam na sociedade e no Estado segundo a importncia de cada um na
diviso social do trabalho e a posio de poder de suas lideranas hegemnicas na
sociedade. Essa hierarquia explica a distribuio de recursos e investimentos do Estado e
importncia e o status de cada setor e profisso na sociedade.
Por fim resta assinalar que os dois tipos de referenciais no existem de forma autnoma e
separada, e apenas analiticamente podem ser diferenciados. A relao entre eles pode ser
estabelecida atravs de certos elementos de transio que integram os referenciais setoriais
no referencial global. A possibilidade de um determinado projeto corporativo setorial se
transformar em hegemnico no setor est intimamente ligada sua aderncia ao referencial
global. Em um contexto geral de hegemonia de um iderio privatista, por exemplo, muito
difcil que um projeto corporativo de cunho estatista e redistributivo se torne hegemnico a
24
nvel setorial, ou caso consiga estabelecer sua hegemonia, venha a ganhar hegemonia na
sociedade e se transformar em poltica.
O terceiro elemento chave da anlise setorial das polticas pblicas est nos mediadores
setoriais. Este atores cumprem uma funo intelectual no interior do setor no sentido
gramsciano do termo.46 No se trata de produzir novas tcnicas ou formas de interveno,
mas de elaborar uma viso da sociedade e do setor, um projeto scio-cultural, e a partir dele
estabelecer um campo normativo prprio. No se trata tambm da produo de uma
ideologia, mas de construir uma representao social a partir das prticas concretas
existentes no setor e na sociedade.
Acredito que a maioria das crticas do State-in-society se aplica de forma precisa aos
primeiros textos neoinstitucionalistas, como Skocpol (1979) e (1985) e Amenta e Skocpol
(1986), por exemplo. Os textos mais recentes dos autores daquela perspectiva j haviam
incorporado muitas das questes colocadas pela abordagem do State-in-society, e a
apreenso desta literatura deve levar em conta os avanos verificados pelos
neoinstitucionalistas representados por exemplo por Skocpol (1992), (1993) e (1994),
46
A influncia de Gramsci na formulaco da anlise setorial explcita, como pode ser observado em Muller (1985), p.
177 e Jobert e Muller (1987), p. 75.
25
Bensel (1990) e Immergut (1993).47 Apesar disto, o destaque especifico da abordagem do
State-in-society no fato de que os Estados so parte da sociedade e so influenciados por
ela to ou mais do que a influencionam, me parece bastante interesssante para a discusso,
especialmente pela enfase na autonomia e na permeabilidade do Estado. Alm disto, essa
perspectiva destaca importantes questoes de escala de analise e tenta avancar na
diferenciao interna ao Estado.
Para estes autores pelo menos quatro dimenses deveriam ser melhor observadas nos
estudos sobre a poltica, o Estado e o desenvolvimento:
A efetividade dos Estados varia principalmente por suas diferenciadas formas de articulao
com suas sociedades, e no apenas pelo insulamento de suas burocracias. Acredito que
esta questao j havia sido resolvida pelos neoinstitucionalistas atravs de um refinamento do
conceito de insulamento que apontou para as diferenciadas formas de articulao entre
Estado e sociedade, e no apenas o isolamento dos aparelhos e agncias do primeiro. O
excelente texto de Evans (1993) um bom exemplo desta elaborao mais recente, que
refina bastante o conceito de Skocpol (1985) associando a performace diferenciada dos
Estados a uma combinao entre insulamento e insero - a autonomia inserida.
26
Para a abordagem do State-in-society, os padres de dominao presentes em uma
formao social so definidos por diversas lutas, algumas grandes e localizadas e outras
dispersas e subliminares. Os autores destacam a existncia de multiplas arenas de
dominao e oposio48 como os lugares onde so gestados e transformados os padres
de dominao. Para eles, a maioria dos estudos tem localizado a ateno nas grandes
batalhas travadas a nvel nacional por foras sociais de larga escala (sociedade civil,
Estados inteiros etc). Sem desprezar a importncia destas lutas, o State-in-society pretende
iluminar as demais lutas pelo poder ocorridas nas arenas mltiplas, assim como as respostas
diferenciadas dos diversos nveis e agncias do Estado a uma mesma dinmica ou
processo.
A importncia deste destaque est em que, na maioria dos casos histricos, a dominao
no integrada, onde o Estado obedece a um padro coerente e articulado. Quase sempre
a dominao ocorre de forma dispersa, e nem o Estado nem nenhuma outra fora social
conseguem hegemonizar a dominao em todas as frentes em todo o territrio nacional.
Como nestes casos no ocorre uma conduco coerente e articulada das polticas e aes do
Estado, o estudo das arenas mltiplas pode auxiliar enormemente nas anlises.
48
Migdal (1994), p. 9.
49
Hagopian (1994), p. 39.
27
estatais50, e no observarmos apenas os as elites estatais nas agncias centrais. O estudo
do Estado e suas polticas passa entao pela anlise dos diferentes nveis do Estado,
incluindo os pontos mais baixos de sua hierarquia onde seu relacionamento com a
sociedade mais direto, e principalmente pelo estudo da relao entre os nveis da
organizao estatal. Para esta perspectiva, o resultado final do jogo poltico no produto
dos interesses do Estado entendido abstratamente, como gostariam os neoinstitucionalistas,
mas o resultado da complexa interao entre os diferentes nveis do Estado e as presses
particulares enfrentadas em cada nvel.51
Com objetivos analticos, os autores prope dividir o Estado em quatro nveis, diferindo pelo
tipo de presses enfrentadas de autores no estatais. So eles:
As trincheiras - Nvel diretamente executivo das agncias locais, onde o contato com a
populao alvo direta. As presses tendem a ser diretas e intensas, mas apresentam
carter tpico e localizado.
O alto comando - Nvel mais alto do Estado, onde estao localizados os mais importantes
elementos da elite estatal. Tende a sofrer presses de poderosos grupos de interesse
nacionais e internacionais sobre as estratgias mais gerais a serem tomadas com relao,
por exemplo, ao modelo de industrializao e desenvolvimento.
Alm das presses externas sofridas pelos agentes estatais, a perspectiva do State-in-
society destaca trs outros tipos de influncias internas ao prprio Estado: de cima para
baixo, ou de supervisores, chefes ou do topo da hierarquia; de baixo para cima, de
subalternos ou agncias relacionadas com a prestao direta de servios e aes; e
horizontais, de outras agncias estatais. O resultado geral da superposio entre as
presses e estratgias nos diferentes nveis e localizaes explica porque os Estados muito
raramente apresentam uma nica resposta unificada e homognea a um conjunto de aes.
Por esta razo, os autores destacam, impossvel se afirmar a existncia de uma autonomia
geral para o Estado, mas uma mirade de autonomias contingentes de conjunturas
concretas.
De uma forma mais global, o resultado das presses mtuas entre Estado e sociedade
compreendido pela literatura atravs de quatro resultados ideal-tpicos. O primeiro a
50
Migdal (1994), p. 14.
51
Ibid, p. 15.
28
transformao total da sociedade, com o Estado penetrando, cooptando, destruindo ou
subjugando as foras sociais sua dominao. Situaes histricas raramente se
aproximam deste tipo, visto que a prpria incorporao dos grupos sociais nova forma de
dominao a transforma de alguma maneira. No segundo tipo, o Estado incorpora as foras
sociais existentes. Neste caso, o Estado bem sucedido em imprimir um certo padro de
dominao, mas no decorrer do processo ele prprio transformado pelas alianas que
possibilitam a incorporao dos atores no estatais, sendo o resultado geral a implantao
de um novo padro de dominao. Para Migdal (1994), a situao brasileira conforme a
anlise de Hagopian referida anteriormente se aproxima deste tipo. No terceiro ideal tipo o
Estado incorporado pelas foras sociais existentes. Neste caso, apesar dos esforos do
Estado, no se impe um novo padro de dominao, ou no novo padro no estao
presentes novas foras estatais, mas foras no estatais que galgaram posies na
estruturas de poder. Em ambas as situaes, o resultado concreto difere significativamente
do projeto elaborado pelos agentes estatais. No quarto e ltimo ideal tipo, o Estado falha
completamente em suas tentativas de penetrar na sociedade. Assim como no primeiro tipo,
dificilmente casos histricos se aproximam desta situao.
52
Migdal (1994), p. 26.
29
Como ressaltamos atravs da literatura neoinstitucionalista, necessrio primeiramente
levar a srio a influncia das instituies polticas e do prprio Estado. Se a classe capitalista
ou alguma de suas fraes defende uma determinada poltica, depender dos funcionrios
do Estado para implement-la. Estes, apesar de constrangidos pelas conjunturas concretas
de que se cercam, podem agir por conta prpria. Alm disto, mesmo que tenham interesse
em implementar determinada poltica de interesse do capital, ainda devem conseguir faz-lo,
tarefa s vezes bastante rdua. Da mesma forma, mesmo que o capital em determinado
momento tenha interesse em extinguir ou substituir instituies e funcionrios rebeldes ou
ineptos, tambm ter que conseguir faz-lo. Esta pode ser outra tarefa extremamente difcil,
visto que a consolidao das agncias estatais em estruturas burocrticas modernas lhes
empresta uma grande inrcia.
Por outro lado, como afirma Fred Block (1981), a classe capitalista dispe de um poder de
veto expressado atravs da confiana do mundo dos negcios. Esta abordagem, entretanto,
aparentemente desconsidera que o controle sobre a mquina tambm significa poder,
associado s sanes que os orgos e polticas estatais podem impor aos capitalistas e suas
empresas. So exemplos de aes estatais que expressam este poder as polticas fiscal e
cambial, alm de diversas das polticas setoriais e de bem-estar associadas distribuio do
que Oliveira (1988) denominou de "antivalor". Assim, as elites estatais no so apenas
espectadoras das aes e deslocamentos dos capitais, mas agentes capazes de influenci-
las e induzi-las, ou punir seletivamente fraes ou capitalistas individuais.
Alm disto, a importncia das estruturas institucionais no e esttica, e certos pontos de veto
podem ser de interesse de um ator, mas em determinado momento significarem um entrave
transformao de seus interesses em resultados. Esta situao foi retratada por Immergut
no que diz respeito do surgimento do sistema de sade na Sucia. A estrutura institucional
daquele pas emprestava grande poder ao executivo com a quase inexistncia de pontos de
veto: parte significativa das questes legislativas eram encaminhadas atravs de Comisses
Reais, desenhadas pelo monarca para evitar o controle legislativo. Este mesmo arranjo
permitiu a implantao das polticas sociais depois da vitria social-democrata em 1932,
resultado altamente inesperado pelos agentes que haviam implantado a estrutura
institucional.
Outra grande fonte de imprevisibilidade dos resultados da luta poltica est no fato de que as
classes so compostas por fraes, passveis de transformao em atores polticos segundo
aes coletivas baseadas suas identidades, interesses e estratgias particulares. Como as
partes no apresentam necessariamente a mesma racionalidade do todo, os atores estatais,
30
gestores ltimos das polticas, podem se associar a determinadas fraes que, apesar de
ocuparem posio decisiva de poder, defendam aes danosas aos interesse do capital
como um todo. Este ponto demonstra a importncia do destaque dado por Jessop (1983) ao
estudo das estratgias e das articulaes entre os atores. O autor exemplifica a situao
com o caso da hegemonia das fraes financeiras da City no seio da capital ingls, que se
por um lado manteve a centralidade do pas nos fluxos da alta finana internacional, por
outro causou a queda crescente e contnua de posies da economia inglesa frente ao
restante das economias capitalistas avanadas. Vale destacar aqui que a hiptese de uma
composio de interesses individuais danosa ao interesse capitalista coletivo est
aparentemente ausente das obras da maioria dos autores marxistas. Para quase todos eles,
o resultado das polticas no contingente, expressando uma certa teleologia no campo da
poltica considerado globalmente. interessante observar que isto ocorre mesmo com a
centralidade que toma na literatura marxista a idia de instabilidade constante no seio da
economia capitalista. A soluo terica e analtica encontrada foi, ao invs de levar s
ltimas conseqncias a contingncia da poltica, instituir o Estado como o fiel da
acumulao em geral, considerando-o como responsvel por minimizar as conseqncias
no intencionadas das estratgias mopes dos capitais individuais. Acredito, ao contrrio,
que seja necessrio articular as estratgias dos vrios atores para o entendimento das
aes do Estado. Este deve ser o ponto de partida para se desvendar as razes pelas quais,
em inmeras circunstncias, o resultado atende a interesses de alguma frao do capital,
no bastando explicar este resultado pelos interesses e desejos de certos atores.
Alm disso, como destacado de forma precisa pela abordagem do State-in-society, o Estado
tambm no apresenta carter homogneo. Tanto geogrfica como organizacionalmente, as
permeabilidades, inseres e capturas dos aparelhos estatais so variadas. Neste sentido,
se podemos aceitar que determinadas agncias centrais sejam alvo de presses ou
mantenham relaes de articulao com certas fraes do capital, absolutamente
impossvel que todas as agncias em todos os lugares em todos os nveis estejam sob um
controle unificado e articulado do capital em abstrato, ou mesmo sob o controle contraditrio
e desarticulado de inmeras fraes diferentes. Concordar com isto pressupe aceitar que
em vrios casos, grupos dominados tero sucesso em hegemonizar arenas especficas.
Situaes como esta so auxiliadas pela diferente permeabilidade dos aparelhos estatais e
de suas burocracias aos diversos atores no estatais, normalmente maior para os
dominados nos nveis inferiores da burocracia.
No que diz respeito ao argumento marxista, embora as posies estruturais de poder dos
capitalistas os coloquem em situao privilegiada na maioria das situaes, em cada uma
das arenas mltiplas os capitais presentes tero que hegemonizar as demais foras sociais,
incluindo com o destaque devido os agentes estatais. Explicar o desenrolar destas lutas
demonstrar as estratgias e movimentos operados por cada um dos contendores em cada
situao localizada. A desproporo estrutural de poder explica porque as conquistas dos
grupos dominados raramente atingem escala ampliada ou agncias centrais, mas no
garante os resultados da luta poltica.
Vale destacar aqui outro ponto fundamental levantado pelos atores do State-in-society
approach - a natureza tnue das fronteiras entre Estado e sociedade. No se trata de
destacar o grau de autonomia estatal, mas de ressaltar a migrao de indivduos entre
posies estatais e privadas. Acredito que este ponto central para o entendimento das
polticas estatais, especialmente em casos como o brasileiro, onde em inmeras situaes
31
as distines simplesmente desaparecem. Os Estados realmente so parte de suas
sociedades, embora tenham caractersticas e natureza peculiares. Podemos acrescentar
aqui, considerando a importncia dada literatura da anlise setorial, que as comunidades
profissionais tambm o so. Embora em alguns casos nas trs primeiras literaturas
resenhadas as distines entre os dois campos no sejam to rgidas como caracterizado
pela crtica do Estado-na-sociedade, acredito que raramente a complexidade da ligao
entre os dois campos tenha sido tratada adequadamente. Assim, por exemplo, apesar dos
grandes avanos presentes nos estudos de Domnhoff, a ateno central dedicada
presena concreta de elementos ou representantes dos capitalistas sugere que o poder se
exerce sempre de forma direta. No outro extremo, a extraordinria coeso interna das
comunidades estatais e profissionais que mediam certos setores nas anlises de Pierre e
Muller oblitera a permeabilidade entre determinadas comunidades profissionais e as fraes
hegemnicas do capital em cada setor (como pensar a comunidade dos engenheiros
qumicos sem pensar a indstrias qumica, por exemplo?). Acredito que esta questao se
coloca mais significativamente em situaes histricas onde o equilbrio entre o insulamento
e a insero dos agentes do Estado precrio. Em situaes onde as instituies
estabelecem procedimentos firmes com relao participao de profissionais da iniciativa
privada em cargos pblicos, como a questao da quarentena dos presidentes dos bancos
centrais, por exemplo, o problema se coloca menos sob o ponto de vista analtico. Quando
ao contrrio estas regras no so claras, ou quando o Estado institue atores e elege
interlocutores, atribuindo status pblico aos grupos de interesse, para utilizarmos a feliz
expresso de Offe (1989), a questao da permeabilidade se transforma em um dos pontos
mais importantes da anlise, e deve ser deixada como uma possibilidade analtica em aberto
para o estudo das situaes concretas. O ponto de vista mais proveitoso, na minha opinio,
a adoo de uma permeabilidade contingente.
O segundo ator relevante destacado aqui aquele ressaltado pela literatura da anlise
setorial - as corporaes profissionais setoriais. A maior contribuio dos autores desta
perspectiva est no destaque dado ao fato de que os setores da sociedade que
circunscrevem polticas estatais no so naturais, mas produzidos socialmente. A produo
dos referenciais e das relaes global-setoriais no produto de campanhas promovidas
articuladamente pelo capital, embora isto possa ocorrer em alguns casos. Na maior parte
das vezes, a produo destas representaes o resultado complexo de debates, lutas e
alianas entre diversos atores, dentro e fora do Estado.
53
Cf. Roemer (1989), Elster (1985) e Przeworski (1988) e (1990).
32
burguesia em resultados depende da existncia de determinados padres de articulao
com os mediadores globais e setoriais (pois aqui tambm as fronteiras so flutuantes). Estes
padres so contingentes, e a articulao das corporaes pode ocorrer com atores
distintos, inclusive com as classes e fraes dominadas. Mais uma vez aqui, vale relembrar
a importncia do prprio Estado, cujo pessoal em muitos casos se articula e superpe com
as corporaes profissionais. O poder das comunidades profissionais, por seu lado, tambm
contingente da sua insero na sociedade, o das suas alianas com outros atores sociais
importantes, o capital entre eles.
No caso brasileiro, o movimento nacional pela reforma sanitria ocorrido durante a dcada
de 1980 exemplifica bem a importncia dos mediadores, ao mesmo tempo que a relativiza.
O movimento teve como ator hegemnico um determinado grupo de sanitaristas oriundo do
interior de agncias estatais e do meio acadmico, que em uma conjuntura poltica
especfica - redemocratizao, com a crtica disseminada ao modelo de polticas pblicas
vigente nos anos 1970, e a realizao da Assemblia Nacional Constituinte, conseguiu
transformar seu projeto poltico em referencial setorial. Este referencial tinha carter
fortemente estatista e redistributivo, e apesar de consagrado na nova constituio, no
chegou a se transformar em interveno concreta nos anos subseqentes. Estes anos foram
marcados por uma guinada conservadora e por uma hegemonia do neo-liberalismo no
campo do referencial global, mas tambm por uma intensa mobilizao dos capitais
contratistas e conveniados com a prestao dos servios de responsabilidade do Estado, no
caso, hospitais privados, fabricantes de equipamentos e medicamentos e empresas de
sade e previdncia privada.54 Como resultado, a poltica de sade defendida pela Reforma
Sanitria no chegou a ser implementada, apesar de se transformar em poltica oficial
proposta pelo Estado.
Finalmente, vale reafirmar que vrios dos argumentos da literatura marxista sobre a
desproporo de poder a favor dos capitais apresentam enorme relevncia: a maior
disponibilidade de recursos financeiros e status, a disseminao de valores burgueses, a
origem social comum das elites econmicas e estatais e a dependncia estrutural do Estado
ao capital, por exemplo. No entanto, nenhum destes fenmenos tem carter de
determinao. Todos expressam a maior probabilidade de ocorrncia de aes a favor dos
interesses dos capitalistas, ou ao menos da no ocorrncia de intervenes contra eles.
54
Ver os artigos contidos em Teixeira (1989).
33
verdadeiro que os capitalistas apresentam maiores condies de sucesso nas suas aes.
verdade tambm que dos vrios atores presentes, os trabalhadores ocupam estruturalmente
as piores posies de poder na sociedade, e portanto, h uma baixa probabilidade de que
aes em seu interesse nico sejam implementadas. Por outro lado, tambm verdadeiro
que atores como os agentes estatais e as corporaes profissionais ocupam posies
estruturais de poder importantes na sociedade, posies que lhes garantem boas chances
de verem implementadas aes em seu interesse.
7. Concluso
Vimos que o resultado das polticas contingente e depende da luta e das estratgias
traadas pelos diversos atores. Acredito que os trs mais importantes so os capitalistas, os
atores estatais e as corporaes profissionais, iluminadas pelas trs primeiras literaturas
resenhadas e discutidas ao longo do texto. Somente o estudo das articulaes e estratgias
dos atores em cada caso pode nos permitir compreender seus papis no processo de
produo das polticas.
Vale destacar mais uma vez que em muitos casos concretos a distino entre os atores e
suas fronteiras no muito clara, sendo mais analtica do que emprica e concreta. A
superposio ou interligao dos agentes: capitais que agem no interior do setor, corporao
que hegemoniza o setor e funcionrios do Estado por ele responsveis, comum e
demonstra a relevncia do estudo dinmico das estratgias e da analise relacional dos
atores. Para uma melhor compreenso das poltica estatais no caso brasileiro devem ser
estudadas principalmente as articulaes entre os referenciais e mediadores setoriais
encontrados em cada anlise, os atores estatais relevantes e os capitalistas presentes no
setor e na sociedade. Em muitas oportunidades se chegar concluso de que existe
complexa articulao entre eles. Estudos sobre a questao deveriam investigar as complexas
relaes e superposies que as corporaes guardam com as burocracias tcnicas dos
orgos estatais e com os setores privados produtores dos vrios bens, insumos e servios
utilizados em cada setor. Apenas atravs da articulao das estratgias destes atores e das
suas relaes possvel compreender de forma aprofundada a produo e a implementao
das polticas do Estado.
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