Jairo Nicolau
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Du: 331
Uaioe EGC Cetital de Canto de Quaid da Caalogago da Bbtaaca
Universita es UPR O sistema eleitoral de lista aberta no Brasil
Jairo Nicolau
Na resenha que escreveu a respeito do “estado da arte” dos estudos sobre
sistemas eleitorais, Matthew Shugart! enfatizou o quanto se avancou nos tiltimos
anos no conhecimento do impacto do sistema eleitoral sobre o sistema partidario.
Em contraste, a pesquisa sobre como os sistemas eleitorais afetam a organizagao
dos partidos ea relagio dos deputacos com suas bases eleitorais ainda neces
Ge estuclos mais sistematicos. Segundo Shugart: “o estudo da dimensdo intraparti-
daria tem sido inibido por caracterizacdes nebulosas das variaveis dependentes,
pela falta de dados, e o pior, uma falta de um claro entendimento de como as
tegras funcionam nos varios paises pesquisados".* Uma das evidéncias dessa
fragilidade 6 0 ntimero limitadlo de estudos comparativos que analisam os efeitos
do sistema eleitoral no comportamento dos eleitores.+
‘Atualmente, 0 conhecimento sobre a influéncia dos sistemas eleitorais no
comportamento dos eleitores e da elite parlamentar éfruto, sobretudo, de gene
ralizagées fellas a partir de estudos de caso* e de tipologias de corte dedutivo.*
Pesquisas comparativas: permitiram um avango do & onhecimento em relagao aos
cfeitos do Single Non-Transferable Vote ~ SNTV, adotado no Japio até 1993
fom outtos paises asidticos,6 e do Single Transferable Vote ~ STV, utilizado na
Irlanda eem Malta,? Mas 0s esforgos comparativos sobre os efeitos dos diferentes
modelos de representacao proporcional de lista tém se concentrado praticamente
na elaboragao de tipologias.* Sabe-se muito pouco, por exemplo, sobre como
a lista fechada ow 0s varios modelos de voto preferencial afetam o atendimento
jos cleitores (constituency service), 0 comportamento legislative e 0 voto dos
dleitores.? Mas nesse aspecto, em particular, as pesquisas comparativas dependem
de investigacao mais sistemitica a respeito das regras e das singularilades produ-
zidas pelos estudos de caso, ‘90 - INSTITUIGOS REPRESENTATIVAS NO BRASIL
Auuttlizacao do sistema de lista aberta no Brasil chama a atengao por uma série
de razoes. A primeira delas é a longevidade. Nenhum pais do mundo utiliza a
ista aberta ha tantos anos. A segunda deriva da magnitude do eleitorado brasi-
leiro, 115 milhdes em 2002, em contraste com o de outros paises que utilizam 0
mesmo modelo: Poldnia, 29,4 milhdes (2001); Peru, 14,9 milhdes (2001); Chile,
8,1 milhdes (2001); Finlandia, 4,1 milhdes (1999);1° como veremos, o ntimero de
eleitores é particularmente importante para definir certos padroes de relacao entre
representados e representantes. A terceira razdo esta associacla 4 combinacao da
lista aberta com outros atributos do sistema eleitoral: grandes distritos eleitorais,
possibilidade de realizacao de coligagdes eleitorais, eleicOes simultaneas para
Outros cargos (presidente e governadores de estado e senadores) ¢ distorcao
acentuada na representacao dos estados na Camara dos Deputados.
Apesar da sua importancia, o sistema de lista aberta brasileiro tem recebido
limitada atencao dos estudioses. Nos dltimos anos, poucos estudos trataram espe
Gificamente do tema." Em que pese o impacto dos trés trabalhos na comunidade
de estudiasos sobre os sistemas eleitorais, eles concentraram-se em aspectos
muito especificos do funcionamento do sistema eleitoral brasileiro. Mainwaring
(1991) detém-se na descricao das regras e na comparacao com outras experién-
Cias de paises com voto preferencial (Itilia, Chile e Finlandia) e apresenta limi-
tadas evidéncias empiricas. O artigo de Ames (1995) s6 indiretamente discute
a questio do sistema eleitoral; o estudo tem duas preocupacdes distintas: saber
se os deputados eleitos em 1986 submeteram emendas orgamentarias para as
municipalidades onde foram votados e avaliar 0 sucesso eleitoral dos deputados
que concorreram em 1990.12 Samuels (1999) preocupa-se especificamente em
mostrar como um partido, 0 PT, "3 conseguiu incentivar a reputagao partidiria
‘em um sistema eleitoral centrado nos candidatos.
O objetivo deste artigo é fazer uma anilise sistematica do funcionamento do
sistema dle lista aberta no Brasil, particularmente nas eleicoes para a Camara dos
Deputados. Inspirado pelo modelo proposto por Gallaguer e Mitchell, # comeco
descrevendo a histéria e o funcionamento do sistema de lista aberta em vigor
no pais. A seguir, avalio os possiveis efeitos deste sistema em trés dimensdes:
partidos, eleitores e a relagtio dos deputados com as bases eleitorais. O texto
termina discutindo um tema fundamental para a teoria democratica (ou pelo
menos para uma de suas vers6es), que @ a capacidade que o sistema represen-
Iativo oferece para os eleitores punirem ou recompensarem os legisladores por
intermédio do voto, Além de conectar 0 caso brasileiro com a modema reflexao
sobre 0s sistemas eleitorais, mobilizo evidencias de trés diferentes pesquisas feitas
‘com deputados e eleitores, que trazem dados mais consistentes sobre diversos
aspectos do sistema representativo brasileiro.15 entre
fioda
boas,
5 para
forgo
ebido
espe
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2ectos
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texto
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versos
Origem e funcionamento da lista aberta no Brasil
Aprimeira versio de representacao proporcional aclotada no Brasil em 1932 ja
previa o voto preferencial, A cédula podia conter um grancle néimero de canclidatos
{tantos quantas fossem as cadeiras do estado na Cimara dos Deputados mais
um), € 0 eleitor podia escolher candidatos de diferentes partidos e até mesmo
nomes de candidatos nao inscritos em nenhum partido - um modelo semelhante
a0 utilizado na Suiga atualmente. Mas 0 processo de apuracao privilegiava 0
nome que encabecava a lista de candidatos, j& que o calculo da distribuicao das
cadeiras entre os partidos s6 considerava esse voto; 0s outros nomes da lista s6
podiam disputar as cadeiras nao alocadas na primeira distribuigao (sobras). Este
Sistema foi utilizado nas eleicdes de 1933 ¢ 1934, masas criticas 4 complexidade
da apuragdo (que chegou a demorar semanas em alguns estados) foi um forte
estimulo para a adogao, em 1935, de uma verso mais simples, na qual o eleitor
passaria a votar em um tinico nome. Por conta da suspensdo das eleicdes durante
‘0 governo auloritario de Getilio Vargas (1937-1945), a nova regra s6 entrou em
vigor nas eleighes de 1945 (Porto, 1989; Nicolau, 2002a). E interessante abser-
var que 0 Brasil adotou o sistema de lista aberta antes cle outros dois paises ~ a
Finlandia (1955) ¢ o Chile (1958) ~, que ficariam conhecidos por utilizar esta
verso de representag3o proporcional (Raunio, 2005; Siaveles, 2005).
O sistema em vigor no Brasil oferece duas opces aos eleitores: votar em um
nome ou em um partido. As cadeiras obtidas pelos partidos (ou coligacdes entre
partidos) sao ocupadas pelos candidates mais votados de cada lista, E impor-
tante sublinhar que as coligacées entre os partidos funcionam como uma tinica
lista; ou seja, 0s mais votados da coligacao, independentemente do partido a0
qual pertencam, elegem-se. Diferentemente de outros paises (Chile, Finlandia e
Poldnia) onde os eleitores tem que obrigatoriamente votar em um nome da lista
para ter 0 seu voto contado para o particlo, no Brasil os eleitores tém a opcao de
votar em um nome ou em um partido (legenda). O voto de legenda & contado
apenas para distribuir as cadeiras entre os partidos, mas nao tem nenhum efeito
na distribuicao das cadeiras entre-os candidatos.'
Na histérla da lista aberta no Brasil, dois aspectos merecem destaque. O
primeiro € a forma como os nomes dos candidatos foram apresentados aos
tleitores, Ao contrario do que acontece em outros paises que adotam 0 voto
preferencial (Holanda, Bélgica, Dinamarca, Austria e Finlandia, por exemplo), a
cédula brasileira nunca apresentou uma lista completa de todos os candidatos.
Nos trés diferentes processos de votacdo empregados desde 1945 (a cédula
impressa pelos partidos, a céclula oficial e a urna eletrdnica), volar nas eleigoes
para a Camara dos Deputados foi sempre escrever (ou digitar, apés a introdugao
aura eletrSnica} o nome ou o niimero de um candidato sem qualquer meng3o
‘208 outros Componentes da lista. Tal fato, associado a escolha de outros cargos
pelo sistema majoritario na mesma eleigdo, acabou contribuindo para reforcar 100 - INSTITUICOES REPRESENTATIVAS NO BRASIL
1nos eleitores a falsa impressdo de que as eleigdes para a Camara dos Deputados
sao feitas segunclo uma regra majoritiria em que todos os candidatos concorrem
entre si.
Um segundlo aspecto relevante refere-se ao processo de institucionalizacao do
voto partidario (legenda). Nas eleigdes para a Camara dos Deputados, realizadas
entre 1945 e 1958, nao havia cédula oficial. Em geral, elas eram impressas
pelos partidos e distribuidas no dia das eleigdes pelos cabos eleitorais e também
colocadas pelo presidente das mesas eleitorais no interior da cabine de votacao,
Neste periodo, votar significava comparecer aos locais de votacao para colocar
@ cédula confeccionada pelos partidos em um envelope e, posteriormente,
colocar este em uma urna. Os votos de legenda eram contabilizados apenas no
processo de apuraco, quando houvesse imprecisdes de preenchimento, mas,
ainda assim, fosse possivel identificar 0 partido no qual o eleitor havia votado.?
A cédula oficial (impressa pela Justica Eleitoral) comecou a ser utilizada em
1962. Tal medida tornaria 0 proceso de votacao mais dificil, jd que o eleitor
passou a ter que escrever 0 nome (ou nimero) do candidato, e/ou a sigla do
partido ou coligacao pelo qual este concortia, Na realidad, ao apresentar um
espago especifico para 0 eleitor votar em um partido, a cédula oficial introduziu
de maneira mais formal o voto de legenda. Essas regras nao foram alteradas nas
eleicdes realizadas durante o Regime Militar ~ com excecao apenas de 1982,
quando a cédula nao trouxe espaco especifico para o eleitor votar na legenda,
Nas primeiras eleigdes apds o Regime Militar (1986), a cédula manteve a antiga
opcao de votar em um nome e/ou nimero de um candidato, mas inovou a0
apresentar uma lista de todos 0s partidos, ao lado da qual o eleitor poderia marcar
‘ode sua preferéncia. Com isso, a opcdo pelo voto exclusive em um partido ficou
mais clara. Em 1994 € 1998, a lista das siglas dos partidos foi retirada da cédula
6, para votar na legenda, o eleitor teve que escrever 0 nome (ou o ntimero) do
partido preferido, Desde 1998, 0 eleitor vota na urna eletronica.'8
A selecao de candidatos
Na disputa para a Camara dos Deputados, 0s partidos podem apresentar uma
lista de candidatos de até uma vez e meia o ntimero de cadeiras da circunscrigao
eleitoral; no caso de coligacao entre partidos, esse niimero sobe para duas ve-
zes. Nas circunscricdes eleitorais que elegem até 20 representantes, um partido
pode apresentar até o dobro de candidatos; ou até duas vezes ¢ meia quando hi
coligacao. Desde 1998, ha uma quota de candidatos por género que o partido
deve respeitar, introduzida com o objetivo de ampliar 0 nimero de mulheres
representadas no Legislativo. As listas devem reservar 0 minimo de 30% ¢
maximo dle 70% para candidaturas de cada sexo, Apesar dessa determinacao, 0
total de mulheres inscritas pelos partidos tem sido inferior ao estabelecido: ape-
nas 10,3% em 1998 e 11,3% em 2002. Em 1998, a exigéncia de quota minima m
do
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foi cumprida apenas pelo PCB, que langou duas mulheres entre os seus cinco
‘Candidatos, Nenhum partido cumpriu a determinacao em 2002.19
Um candidato ndo pode concorrer em lista de outros estados Det disputar
sjmultaneamente outros cargos na mesma eteicao, Para set candidato a qualquer
cargo, um cidaddo deve estar fiiaco ha pelo menos uin 102 um determinado
partido. Existe ainda uma exigéncia de vinculo territorial (domicilio eteitoral) a um
Feterminado municipio (e consequentemente Um determinado estado) também
por pelo menos uum ano; por exemplo, Para set candidato a deputado federal
pelo Rio de Janeiro, um cidadao deve estar filiado a um partido no estado ha
pelo menos um ano. Existem ainda exigencias de alfabetizacao (os analfabetos
Povlem votar, masnao podem ser candlclatos) de idade minima de 21 anos para
aoe ndidato a deputado federal. Até 1998, a legistagio garartt Ae deputados
som mandato (ou aos que o tivessem exercico durante # egislatura em curso)
6 registro da candidatura para o mesmo cargo pelo partido ao qual estivessem
firados (candidatura natal; ou seja, 08 responsavels Por escolher os candidatos
do partido nao tinham poder para excluit os parlamentare da lista, Em 2002, 0
Supremo Tribunal Federal julgou este priviléglo inconstitucional, e ele deixou
de vigorar nas eleigoes daquele ano."
A legislagao partidaria estabelece que a norma para escolha dos candidatos
deve ser definida pelo regimento interno de cada partido, A Ginica exigencia €
que facam uma convengdo no ambito ‘estadual para formalizar a escolha dos
cndidatos; as convencoes devem acontecer entre o8 dias 10 e 30 de junho do
no eleitoral, e.a lista de candidatos deve ser registrada até o dia 5 de julho na
Justica Eleitoral. Os partidos paclem coligar-se pare & disputa das cadeiras de
veda distrito eleltoral2' Entre 1986 e 1998, os diretOrios estaduais dos partidos
finham autonomia para decidir sobre as coligacdes, sendo raros 08 casos de
interforéncia das instancias nacionais dos partidos nesta decisio. A legislaga0
avvenas vedava que os partidos calebrassem coligasdes diferentes para cargos
‘najortérios e proporcionais. Por exemplo, 08 partidos A, Be C poderiam coligar-
ve para o governo do estado € concorrer com diferentes combinacdes para a
e peira dos Deputados (ABC, ABC, BCA, ACB, AB Cha proibigao seria aliar-
se ao partido D para um dos cargos em disputa, Em 2002, decisio do Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) proibiu: que os partclos que coligaram nas eleigdes
presidenciais celebrassem coligagbes diferentes no Ambito estadual. Assim, &
Poligacio ABC pode assumir varias configuragoes eft ¢ ‘ada um dos estados, mas
nao pode incluir um partido da coligagao presidencial DEF; curiosamente, um
partido que nao apresentou candidato a presidente pode se coligar com qualquer
partido nos estados.
ainda conbecemos pouco sobre o processo pelo qual 0s partidos escolhem os
seus candidates, paticularmente, nas eleigBes para a Cama dos Deputados
seus Catemmae, por exemplo, se os partidos organizam comes esPat ificos para
escolher os candidatos, ou se as principals liderangas estaduais envolvem-se 102 -INSTITUIGOES REPRESENTATIVAS NO BRASIL
diretamente nessa tarefa. Dois aspectos, contudo, devem ser salientados. 0
primeiro é que nenhum partido utiliza prévias internas com os filiados para a
escolha dos nomes que comporao a lista; o segundo € que as convengées oficiais
tém caréter meramente homologatério, ja que os candidatos sao escolhidos antes
que elas acontecam.
A quantidade e o perfil de candidatos que cada partido apresenta para
deputado federal em cada circunscrigao eleitoral dependem de uma série
de fatores, tais como 0 seu tamanho, a possibilidade de fazer coligacdes ¢ 0
ntimero de cidadaos que pretendem se candidatar. Minha hipdtese & que tanto
a dimensao territorial como a diversidade social dos candidatos sio fatores
fundamentais para os organizadores da lista. Os responsaveis pela organizacio
dela procurariam levar em conta critérios geograficos, atraindo nomes de
diversas regides do estado, evitando superposigdes de candidatos da mesma
area, e tendendo a privilegiar nomes com prestigio junto a setores especificos
do eleitorado: lideres sindicais, de corporagdes profissionais ¢ empresariais;
ativistas de movimentos sociais (mulheres, negros, moradores, ambientalistas);
lideres religiosos; ou personalidades que tenham se destacado em algum ramo,
deatividade especitico (radialistas, anistas, esportistas,intelectuais). Mas somente
estudos detalhados sobre o pertil dos candidatos poderao confirmar a relevancia
desses dois fatores,
Um aspecto interessante refere-se ao niimero de candidatos que os partidos
apresentam em cacla estado. Como o total de cadeiras que 0 partido recebera éo
resultado agregado da votacao que cada candidato conquistara individualmente,
6 razoavel supor que o partido terd interesse de ter 0 maior numero possivel de
nomes na lista. Uma exce¢ao acontece com os menores partidos, que, quando
coligados com os maiores, tendem a privilegiar outra estratégia: apresentar um
nimero reduzido de candidatos e concentrar 0s recursos de campanha nesses
nomes. Apesar desse incentivo geral para apresentar muitos nomes, nenhum
partido conseguiu preencher sozinho todas as vagas disponiveis nas trés Gltimas
eleigdes para a Camara dos Deputados (1994, 1998 e 2002).2 O que precisa ser
westigaclo mais detalhacamente 6 em que medida isto ¢ fruto de uma escolha
deliberada dos partidos ou decorre do fato de que um nmero relativamente
redluzido de cidadaos ambiciona ser deputado federal.
As estratégias de campanha eleitoral24
Um caniidato a deputado federal tem grande autonomia para organizar sua
campanha, £ ele que, em geral, decide a agenda de eventos @ como confec-
cionar e distribuir a propaganda eleitoral. A autonomia para gerir a campanha
€ reconhecida pela legislacdo em um aspecto fundamental: o financiamento,
Os candidatos podem arrecadar, gastar e prestar contas diretamente a Justica
Eleitoral, sem necessidade de o partido avalizar os gastos.25 ticos
‘tia;
lstas);
iramo
mente
‘ancia
itidos
waiéo
nente,
vel de
wando
arum
nesses
hum:
ltimas
isaser
scolha
mente
varsua
onfec-
panha
nento.
Justica
108
O tipo de campanha que um candidato faz depende, em larga medida, do
seu perfil politico e dos recursos de que dispde. Praticamente todos os candi
datos organizam atividades que permitem um contato direto com os eleitores
em lugares puiblicos (comicios, panfletagens, visitas a Areas de concentragao
popular) ou em eventos privados (visitas ou reunides com pequerios grupos),
Rieeses eventos, 0 candidato geralmente distribui material impresso com daclos
de sua biografiae oferece brindes (camisetas, bonés, calendlérios) aos eleitores. +
Na cobertura que a imprensa faz das campanhas aparecem alguns casos cle
Candidatos que oferecem aos eleitores recursos ou algum tipo de vantagem
pessoal em troca do voto.27 Devido ao grande nimero de candidatos que se
spresentam ¢ das diferentes estratégias utlizadas por eles individualmente, €
dificil mensurar o grau de permanéncia de praticas clientelistas nas eleigdes para
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