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Jairo Nicolau Timothy J. Power Organizadores Instituigdes } representativas no Brasil Balango e reforma Belo Horizonte Rio de Janeiro Editora UFMG IUPER) 2007 eitora URMG Cx: Antini Carlos, 6627 — Ala dita da Baton Central = Téneo {Campus Pampulha-31270-901- Belo Horizonte Tel. (1) 3499-4650 Fax (31) s490-4768" weweitorauims —edoragutinge ture) creo Univeritvio de Pesos do Rio de anti AUPERD 6a unde de Po Graduicio, “eweda€ Dowco om Solo e Ctcla Pla ds Unvenae Crake tea itera signa 2007 2009) Diretor Executv Jose Mauricio Domingues Diver de Pesquisas Adalbero Cardona Direor de Ersino sit Nicolas Ditetor de Divugacio Cientica Marcus Fguciedo Section Geral Edson Lue Vieta de Mele {uw ds Mara 82 ~ Botaago ~ 22260100 ~ Ro de ante — Rj ‘Tel 24) 226648300 Fix 211 2286-7146 wowiniuperibe— dupeiioper.be Projeto Grifico. Maree Belco Foamaraio Vera tigi Satna Capa Feitorao de teatos Mata do Carma Leite Revisioe normalizagio. Loudes Necimenon Revisto de proves adora Produgd0 Getic Warten Mt Senos £2007, 01 autores 2007, ira UF em clo ope del 2 pc ser modo pr quan sem auvizaso wre do Edior 159 ras ose uli no Bai alma e ror Io Nicol, Tet ‘Power (Or. ~ Belo Hoszont: Edo OPM, aos 171 p.- Avulsa 'SBN: 978:85.7041.6209 Elnora UG) 97885-00272-12.2 URE) {Democracies 2 nstivigdes,asiasde, ek — fel % Coca politica Basi, 1 Nicola, ho. Pom Tisoahy 00: 3202 Du: 331 Uaioe EGC Cetital de Canto de Quaid da Caalogago da Bbtaaca Universita es UPR O sistema eleitoral de lista aberta no Brasil Jairo Nicolau Na resenha que escreveu a respeito do “estado da arte” dos estudos sobre sistemas eleitorais, Matthew Shugart! enfatizou o quanto se avancou nos tiltimos anos no conhecimento do impacto do sistema eleitoral sobre o sistema partidario. Em contraste, a pesquisa sobre como os sistemas eleitorais afetam a organizagao dos partidos ea relagio dos deputacos com suas bases eleitorais ainda neces Ge estuclos mais sistematicos. Segundo Shugart: “o estudo da dimensdo intraparti- daria tem sido inibido por caracterizacdes nebulosas das variaveis dependentes, pela falta de dados, e o pior, uma falta de um claro entendimento de como as tegras funcionam nos varios paises pesquisados".* Uma das evidéncias dessa fragilidade 6 0 ntimero limitadlo de estudos comparativos que analisam os efeitos do sistema eleitoral no comportamento dos eleitores.+ ‘Atualmente, 0 conhecimento sobre a influéncia dos sistemas eleitorais no comportamento dos eleitores e da elite parlamentar éfruto, sobretudo, de gene ralizagées fellas a partir de estudos de caso* e de tipologias de corte dedutivo.* Pesquisas comparativas: permitiram um avango do & onhecimento em relagao aos cfeitos do Single Non-Transferable Vote ~ SNTV, adotado no Japio até 1993 fom outtos paises asidticos,6 e do Single Transferable Vote ~ STV, utilizado na Irlanda eem Malta,? Mas 0s esforgos comparativos sobre os efeitos dos diferentes modelos de representacao proporcional de lista tém se concentrado praticamente na elaboragao de tipologias.* Sabe-se muito pouco, por exemplo, sobre como a lista fechada ow 0s varios modelos de voto preferencial afetam o atendimento jos cleitores (constituency service), 0 comportamento legislative e 0 voto dos dleitores.? Mas nesse aspecto, em particular, as pesquisas comparativas dependem de investigacao mais sistemitica a respeito das regras e das singularilades produ- zidas pelos estudos de caso, ‘90 - INSTITUIGOS REPRESENTATIVAS NO BRASIL Auuttlizacao do sistema de lista aberta no Brasil chama a atengao por uma série de razoes. A primeira delas é a longevidade. Nenhum pais do mundo utiliza a ista aberta ha tantos anos. A segunda deriva da magnitude do eleitorado brasi- leiro, 115 milhdes em 2002, em contraste com o de outros paises que utilizam 0 mesmo modelo: Poldnia, 29,4 milhdes (2001); Peru, 14,9 milhdes (2001); Chile, 8,1 milhdes (2001); Finlandia, 4,1 milhdes (1999);1° como veremos, o ntimero de eleitores é particularmente importante para definir certos padroes de relacao entre representados e representantes. A terceira razdo esta associacla 4 combinacao da lista aberta com outros atributos do sistema eleitoral: grandes distritos eleitorais, possibilidade de realizacao de coligagdes eleitorais, eleicOes simultaneas para Outros cargos (presidente e governadores de estado e senadores) ¢ distorcao acentuada na representacao dos estados na Camara dos Deputados. Apesar da sua importancia, o sistema de lista aberta brasileiro tem recebido limitada atencao dos estudioses. Nos dltimos anos, poucos estudos trataram espe Gificamente do tema." Em que pese o impacto dos trés trabalhos na comunidade de estudiasos sobre os sistemas eleitorais, eles concentraram-se em aspectos muito especificos do funcionamento do sistema eleitoral brasileiro. Mainwaring (1991) detém-se na descricao das regras e na comparacao com outras experién- Cias de paises com voto preferencial (Itilia, Chile e Finlandia) e apresenta limi- tadas evidéncias empiricas. O artigo de Ames (1995) s6 indiretamente discute a questio do sistema eleitoral; o estudo tem duas preocupacdes distintas: saber se os deputados eleitos em 1986 submeteram emendas orgamentarias para as municipalidades onde foram votados e avaliar 0 sucesso eleitoral dos deputados que concorreram em 1990.12 Samuels (1999) preocupa-se especificamente em mostrar como um partido, 0 PT, "3 conseguiu incentivar a reputagao partidiria ‘em um sistema eleitoral centrado nos candidatos. O objetivo deste artigo é fazer uma anilise sistematica do funcionamento do sistema dle lista aberta no Brasil, particularmente nas eleicoes para a Camara dos Deputados. Inspirado pelo modelo proposto por Gallaguer e Mitchell, # comeco descrevendo a histéria e o funcionamento do sistema de lista aberta em vigor no pais. A seguir, avalio os possiveis efeitos deste sistema em trés dimensdes: partidos, eleitores e a relagtio dos deputados com as bases eleitorais. O texto termina discutindo um tema fundamental para a teoria democratica (ou pelo menos para uma de suas vers6es), que @ a capacidade que o sistema represen- Iativo oferece para os eleitores punirem ou recompensarem os legisladores por intermédio do voto, Além de conectar 0 caso brasileiro com a modema reflexao sobre 0s sistemas eleitorais, mobilizo evidencias de trés diferentes pesquisas feitas ‘com deputados e eleitores, que trazem dados mais consistentes sobre diversos aspectos do sistema representativo brasileiro.15 entre fioda boas, 5 para forgo ebido espe ‘idade 2ectos vating ato do rados ameco vigor nsbes: texto ipelo sresen- es por flexao sfeitas versos Origem e funcionamento da lista aberta no Brasil Aprimeira versio de representacao proporcional aclotada no Brasil em 1932 ja previa o voto preferencial, A cédula podia conter um grancle néimero de canclidatos {tantos quantas fossem as cadeiras do estado na Cimara dos Deputados mais um), € 0 eleitor podia escolher candidatos de diferentes partidos e até mesmo nomes de candidatos nao inscritos em nenhum partido - um modelo semelhante a0 utilizado na Suiga atualmente. Mas 0 processo de apuracao privilegiava 0 nome que encabecava a lista de candidatos, j& que o calculo da distribuicao das cadeiras entre os partidos s6 considerava esse voto; 0s outros nomes da lista s6 podiam disputar as cadeiras nao alocadas na primeira distribuigao (sobras). Este Sistema foi utilizado nas eleicdes de 1933 ¢ 1934, masas criticas 4 complexidade da apuragdo (que chegou a demorar semanas em alguns estados) foi um forte estimulo para a adogao, em 1935, de uma verso mais simples, na qual o eleitor passaria a votar em um tinico nome. Por conta da suspensdo das eleicdes durante ‘0 governo auloritario de Getilio Vargas (1937-1945), a nova regra s6 entrou em vigor nas eleighes de 1945 (Porto, 1989; Nicolau, 2002a). E interessante abser- var que 0 Brasil adotou o sistema de lista aberta antes cle outros dois paises ~ a Finlandia (1955) ¢ o Chile (1958) ~, que ficariam conhecidos por utilizar esta verso de representag3o proporcional (Raunio, 2005; Siaveles, 2005). O sistema em vigor no Brasil oferece duas opces aos eleitores: votar em um nome ou em um partido. As cadeiras obtidas pelos partidos (ou coligacdes entre partidos) sao ocupadas pelos candidates mais votados de cada lista, E impor- tante sublinhar que as coligacées entre os partidos funcionam como uma tinica lista; ou seja, 0s mais votados da coligacao, independentemente do partido a0 qual pertencam, elegem-se. Diferentemente de outros paises (Chile, Finlandia e Poldnia) onde os eleitores tem que obrigatoriamente votar em um nome da lista para ter 0 seu voto contado para o particlo, no Brasil os eleitores tém a opcao de votar em um nome ou em um partido (legenda). O voto de legenda & contado apenas para distribuir as cadeiras entre os partidos, mas nao tem nenhum efeito na distribuicao das cadeiras entre-os candidatos.' Na histérla da lista aberta no Brasil, dois aspectos merecem destaque. O primeiro € a forma como os nomes dos candidatos foram apresentados aos tleitores, Ao contrario do que acontece em outros paises que adotam 0 voto preferencial (Holanda, Bélgica, Dinamarca, Austria e Finlandia, por exemplo), a cédula brasileira nunca apresentou uma lista completa de todos os candidatos. Nos trés diferentes processos de votacdo empregados desde 1945 (a cédula impressa pelos partidos, a céclula oficial e a urna eletrdnica), volar nas eleigoes para a Camara dos Deputados foi sempre escrever (ou digitar, apés a introdugao aura eletrSnica} o nome ou o niimero de um candidato sem qualquer meng3o ‘208 outros Componentes da lista. Tal fato, associado a escolha de outros cargos pelo sistema majoritario na mesma eleigdo, acabou contribuindo para reforcar 100 - INSTITUICOES REPRESENTATIVAS NO BRASIL 1nos eleitores a falsa impressdo de que as eleigdes para a Camara dos Deputados sao feitas segunclo uma regra majoritiria em que todos os candidatos concorrem entre si. Um segundlo aspecto relevante refere-se ao processo de institucionalizacao do voto partidario (legenda). Nas eleigdes para a Camara dos Deputados, realizadas entre 1945 e 1958, nao havia cédula oficial. Em geral, elas eram impressas pelos partidos e distribuidas no dia das eleigdes pelos cabos eleitorais e também colocadas pelo presidente das mesas eleitorais no interior da cabine de votacao, Neste periodo, votar significava comparecer aos locais de votacao para colocar @ cédula confeccionada pelos partidos em um envelope e, posteriormente, colocar este em uma urna. Os votos de legenda eram contabilizados apenas no processo de apuraco, quando houvesse imprecisdes de preenchimento, mas, ainda assim, fosse possivel identificar 0 partido no qual o eleitor havia votado.? A cédula oficial (impressa pela Justica Eleitoral) comecou a ser utilizada em 1962. Tal medida tornaria 0 proceso de votacao mais dificil, jd que o eleitor passou a ter que escrever 0 nome (ou nimero) do candidato, e/ou a sigla do partido ou coligacao pelo qual este concortia, Na realidad, ao apresentar um espago especifico para 0 eleitor votar em um partido, a cédula oficial introduziu de maneira mais formal o voto de legenda. Essas regras nao foram alteradas nas eleicdes realizadas durante o Regime Militar ~ com excecao apenas de 1982, quando a cédula nao trouxe espaco especifico para o eleitor votar na legenda, Nas primeiras eleigdes apds o Regime Militar (1986), a cédula manteve a antiga opcao de votar em um nome e/ou nimero de um candidato, mas inovou a0 apresentar uma lista de todos 0s partidos, ao lado da qual o eleitor poderia marcar ‘ode sua preferéncia. Com isso, a opcdo pelo voto exclusive em um partido ficou mais clara. Em 1994 € 1998, a lista das siglas dos partidos foi retirada da cédula 6, para votar na legenda, o eleitor teve que escrever 0 nome (ou o ntimero) do partido preferido, Desde 1998, 0 eleitor vota na urna eletronica.'8 A selecao de candidatos Na disputa para a Camara dos Deputados, 0s partidos podem apresentar uma lista de candidatos de até uma vez e meia o ntimero de cadeiras da circunscrigao eleitoral; no caso de coligacao entre partidos, esse niimero sobe para duas ve- zes. Nas circunscricdes eleitorais que elegem até 20 representantes, um partido pode apresentar até o dobro de candidatos; ou até duas vezes ¢ meia quando hi coligacao. Desde 1998, ha uma quota de candidatos por género que o partido deve respeitar, introduzida com o objetivo de ampliar 0 nimero de mulheres representadas no Legislativo. As listas devem reservar 0 minimo de 30% ¢ maximo dle 70% para candidaturas de cada sexo, Apesar dessa determinacao, 0 total de mulheres inscritas pelos partidos tem sido inferior ao estabelecido: ape- nas 10,3% em 1998 e 11,3% em 2002. Em 1998, a exigéncia de quota minima m do fas a8 am a0. car te, no vas, a em ‘itor ido um uziu as 982, nda. tiga a0 arcar ficou sdula o} do uma crigao sas ve rantido do ha aartido ilheres M% eo acao, 0 lo: ape- minima (c= 10 foi cumprida apenas pelo PCB, que langou duas mulheres entre os seus cinco ‘Candidatos, Nenhum partido cumpriu a determinacao em 2002.19 Um candidato ndo pode concorrer em lista de outros estados Det disputar sjmultaneamente outros cargos na mesma eteicao, Para set candidato a qualquer cargo, um cidaddo deve estar fiiaco ha pelo menos uin 102 um determinado partido. Existe ainda uma exigéncia de vinculo territorial (domicilio eteitoral) a um Feterminado municipio (e consequentemente Um determinado estado) também por pelo menos uum ano; por exemplo, Para set candidato a deputado federal pelo Rio de Janeiro, um cidadao deve estar filiado a um partido no estado ha pelo menos um ano. Existem ainda exigencias de alfabetizacao (os analfabetos Povlem votar, masnao podem ser candlclatos) de idade minima de 21 anos para aoe ndidato a deputado federal. Até 1998, a legistagio garartt Ae deputados som mandato (ou aos que o tivessem exercico durante # egislatura em curso) 6 registro da candidatura para o mesmo cargo pelo partido ao qual estivessem firados (candidatura natal; ou seja, 08 responsavels Por escolher os candidatos do partido nao tinham poder para excluit os parlamentare da lista, Em 2002, 0 Supremo Tribunal Federal julgou este priviléglo inconstitucional, e ele deixou de vigorar nas eleigoes daquele ano." A legislagao partidaria estabelece que a norma para escolha dos candidatos deve ser definida pelo regimento interno de cada partido, A Ginica exigencia € que facam uma convengdo no ambito ‘estadual para formalizar a escolha dos cndidatos; as convencoes devem acontecer entre o8 dias 10 e 30 de junho do no eleitoral, e.a lista de candidatos deve ser registrada até o dia 5 de julho na Justica Eleitoral. Os partidos paclem coligar-se pare & disputa das cadeiras de veda distrito eleltoral2' Entre 1986 e 1998, os diretOrios estaduais dos partidos finham autonomia para decidir sobre as coligacdes, sendo raros 08 casos de interforéncia das instancias nacionais dos partidos nesta decisio. A legislaga0 avvenas vedava que os partidos calebrassem coligasdes diferentes para cargos ‘najortérios e proporcionais. Por exemplo, 08 partidos A, Be C poderiam coligar- ve para o governo do estado € concorrer com diferentes combinacdes para a e peira dos Deputados (ABC, ABC, BCA, ACB, AB Cha proibigao seria aliar- se ao partido D para um dos cargos em disputa, Em 2002, decisio do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) proibiu: que os partclos que coligaram nas eleigdes presidenciais celebrassem coligagbes diferentes no Ambito estadual. Assim, & Poligacio ABC pode assumir varias configuragoes eft ¢ ‘ada um dos estados, mas nao pode incluir um partido da coligagao presidencial DEF; curiosamente, um partido que nao apresentou candidato a presidente pode se coligar com qualquer partido nos estados. ainda conbecemos pouco sobre o processo pelo qual 0s partidos escolhem os seus candidates, paticularmente, nas eleigBes para a Cama dos Deputados seus Catemmae, por exemplo, se os partidos organizam comes esPat ificos para escolher os candidatos, ou se as principals liderangas estaduais envolvem-se 102 -INSTITUIGOES REPRESENTATIVAS NO BRASIL diretamente nessa tarefa. Dois aspectos, contudo, devem ser salientados. 0 primeiro é que nenhum partido utiliza prévias internas com os filiados para a escolha dos nomes que comporao a lista; o segundo € que as convengées oficiais tém caréter meramente homologatério, ja que os candidatos sao escolhidos antes que elas acontecam. A quantidade e o perfil de candidatos que cada partido apresenta para deputado federal em cada circunscrigao eleitoral dependem de uma série de fatores, tais como 0 seu tamanho, a possibilidade de fazer coligacdes ¢ 0 ntimero de cidadaos que pretendem se candidatar. Minha hipdtese & que tanto a dimensao territorial como a diversidade social dos candidatos sio fatores fundamentais para os organizadores da lista. Os responsaveis pela organizacio dela procurariam levar em conta critérios geograficos, atraindo nomes de diversas regides do estado, evitando superposigdes de candidatos da mesma area, e tendendo a privilegiar nomes com prestigio junto a setores especificos do eleitorado: lideres sindicais, de corporagdes profissionais ¢ empresariais; ativistas de movimentos sociais (mulheres, negros, moradores, ambientalistas); lideres religiosos; ou personalidades que tenham se destacado em algum ramo, deatividade especitico (radialistas, anistas, esportistas,intelectuais). Mas somente estudos detalhados sobre o pertil dos candidatos poderao confirmar a relevancia desses dois fatores, Um aspecto interessante refere-se ao niimero de candidatos que os partidos apresentam em cacla estado. Como o total de cadeiras que 0 partido recebera éo resultado agregado da votacao que cada candidato conquistara individualmente, 6 razoavel supor que o partido terd interesse de ter 0 maior numero possivel de nomes na lista. Uma exce¢ao acontece com os menores partidos, que, quando coligados com os maiores, tendem a privilegiar outra estratégia: apresentar um nimero reduzido de candidatos e concentrar 0s recursos de campanha nesses nomes. Apesar desse incentivo geral para apresentar muitos nomes, nenhum partido conseguiu preencher sozinho todas as vagas disponiveis nas trés Gltimas eleigdes para a Camara dos Deputados (1994, 1998 e 2002).2 O que precisa ser westigaclo mais detalhacamente 6 em que medida isto ¢ fruto de uma escolha deliberada dos partidos ou decorre do fato de que um nmero relativamente redluzido de cidadaos ambiciona ser deputado federal. As estratégias de campanha eleitoral24 Um caniidato a deputado federal tem grande autonomia para organizar sua campanha, £ ele que, em geral, decide a agenda de eventos @ como confec- cionar e distribuir a propaganda eleitoral. A autonomia para gerir a campanha € reconhecida pela legislacdo em um aspecto fundamental: o financiamento, Os candidatos podem arrecadar, gastar e prestar contas diretamente a Justica Eleitoral, sem necessidade de o partido avalizar os gastos.25 ticos ‘tia; lstas); iramo mente ‘ancia itidos waiéo nente, vel de wando arum nesses hum: ltimas isaser scolha mente varsua onfec- panha nento. Justica 108 O tipo de campanha que um candidato faz depende, em larga medida, do seu perfil politico e dos recursos de que dispde. Praticamente todos os candi datos organizam atividades que permitem um contato direto com os eleitores em lugares puiblicos (comicios, panfletagens, visitas a Areas de concentragao popular) ou em eventos privados (visitas ou reunides com pequerios grupos), Rieeses eventos, 0 candidato geralmente distribui material impresso com daclos de sua biografiae oferece brindes (camisetas, bonés, calendlérios) aos eleitores. + Na cobertura que a imprensa faz das campanhas aparecem alguns casos cle Candidatos que oferecem aos eleitores recursos ou algum tipo de vantagem pessoal em troca do voto.27 Devido ao grande nimero de candidatos que se spresentam ¢ das diferentes estratégias utlizadas por eles individualmente, € dificil mensurar o grau de permanéncia de praticas clientelistas nas eleigdes para