POR UMA DINAMICA DO
DESENVOLVIMENTO LATINO-AMERICANO*
Radi Prebisch
‘Paginas sleconados (32 12627252) de Hacia ne dindmics del desarrollo laine-amercano(EICN.12
(680), México, D-R, Fondo de Calera Bconémica, 1963. 1, TRANSFORMACOES ESTRUTURAIS PARA ABRIR
‘CAMINHO PARA © DESENVOLVIMENTO
(Os males que afligem a economia latino-americana nao correspondem a fato-
res circunstanciais ou transit6rios. Sio a expresslo da crise da ordem de coisas
cexistente ¢ da precéria aptidao do sistema econdmico — por falhas estrutu-
rais que nfo soubemos ou no pudemos corrigir— para atingir e manter um
ritmo de desenvolvimento que corresponda ao crescimento da populagao ¢ a
suas exigéncias de melhorias répidas,
E fato que o crescimento demogréfico é extraordindrio. No inicio do sé-
culo XX, havia na América Latina 63 mith6es de habitantes, que cresciam &
razio de 1,8% ao ano. Atualmente, somos 220 milh6es ¢ nos estamos mul
plicando a uma taxa anual de 2,9%, que parece tender ase elevar ainda mais.!
‘Com base em dados conjecturas, seria possfvel estimar que aproximada-
‘mente metade da populagZo atual tem uma exigua renda média pessoal de 120
délares por ano2 E esse vasto conjunto social representa apenas cerca de um
uinto do consumo pessoal total da América Latina, com os mais altos {ndices
de subalimentagio, roupas precérias e moradia ainda pior, bem como de enfer-
midades ¢ analfabetismo, e ainda com as mais clevadas taxas de reproducéo.
E nesse ponto que é preciso concentrar primordialmente o esforgo de
desenvolvimento. A idéia, ainda nao extinta, de que este funciona esponta-
neamente, sem um esforgo racional e deliberado para ser conseguido, provou
ser uma ilusio, tanto na América Latina quanto no resto da periferia mundial.
¥Em 1900, a popularfo aumentou em 1.100000 habicanes em 1960, quate ee enes mais, ou ea,
«6.400.000
Ver 0 capitulo “La dstibucin del ingreso en América Latina’, no estudo El dewralleeondmice de
América Latina en le porgurra (EICN.A2IG59/ Add).
453 CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
Faz um século que nossas economias se articularam com a economia interna~
ional e metade da populacio ainda vegeta em formas pré-capitalistas, incom-
pativeis com suas crescentes aspirag6es econdmicas ¢ sociis.
Contudo, a tenda média do habitante latino-americano ¢ exprestivamen-
te superior de outras regides periféricas e, assim, oferece um ponto de parti
da vantajoso para que se converta em realidade aquilo que jé deixou de ser
uma utopia: 2 extinpacio da pobreza e de seus males intrinsecos, grages 20
formidavel potencial da tecnologia contemporinea € a possibilidade de
assimilé-la num perfodo muito mais curto do que o registtado na evolucio
capitalista dos palses mais avangados.
Entretanto, a penetragio acelerada da técnica exige e traz.consigo trans-
formagées radicais: transformagées na forma de produzir ¢ na estrurura da
‘economia, que néo podem ser efetuadas com eficécia sem que se modifique
fandamentalmente a estrutura social.
“Acstrutura social que prevalece na América Latina ctia um sério obsticu-
lo a0 progresso técnica e, por conseguinte, a0 desenvolvimento econdmico e
social. Sao trés as principais manifestagGes desse fato:
a) essa estrutura entorpece consideravelmente a mobilidade social, isto
4,0 surgimento € ascensio dos elementos dinmicos da sociedade, dos ho-
mens com iniciativa e {mpeto, capazes de assumir riscos e responsabilidades,
tanto na técnica e na economia quanto nos outros aspectos da vida coletiva;
') a estrutura social caracteriza-se, em grande medida, pelo privilégio na
distribuicgo da riqueza e, por conseguinte, da renda; 0 privilégio reduz ou
climina o incentivo a atividade econ6mica, em detrimento da utilizagio efi-
caz dos homens, da terra e das méquinas;
©) esse prvilégio distributivo no se traduz num ritmo intenso de acumu-
lagdo de capital, mas em modalidades exageradas de consumo nas camadas
superiores da sociedade, em contraste com a vida precitia das massas populares.
[estes tempos de est{mulo ao planejamento, fala-se muito do papel p
smordial da iniciativa privada na América Latina ¢ da necessidade de preservd-
la. Mas que significa isso, afinal? Porventura se trata de preservar 0 sistema
atual, que cerceia as Forgas da iniciativa individual pela estratificagao social ¢
pelo privilégio? Ou seré que é preciso abrir um amplo caminho, mediante as
transformagées estruturais, para conferi ao sistema a plena robuster dinami-
ca de que cle hoje carece?
454 TEXTOS SELECIONADOS
2, ACUMULAGAO DE CAPITAL E DISTRIBUICAO DA RENDA
A prova da robustez.dinamica de um sistema estd em sua capacidade de im-
primir velocidade ao ritmo de desenvolvimento e de melhorar progressiva-
mente a distribuigéo da renda. Se consegufssemos elevar a taxa anual de
crescimento da renda média per capita, da baix(ssima cifta recente de 1%
para 3%, como um minimo no conjunto da América Latina, uma politica
redistributiva razodvel permitiria atingitmos 0 objetivo de duplicar, em 17
‘anos, a renda pessoal da metade indigente da populacio, e também melho-
rarmos — embora com menor rapidez — o destino da populagao de renda
média.
‘Aqui se impée a primeira medida transformadora da estrutura social, pois
essa taxa de crescimento nio poderia ser conseguida sem uma forte repressio
do consumo dos grupos de alta renda.
‘O contraste social, na verdade, é impressionante. De fato, enquanto 50%
da populacéo detém eproximadamente dois décimos do consumo total das
pessoas, no outro extremo da escala distributiva, 5% dos habitantes desfru-
tam de quase trés décimos desse total, segundo as referidas estimativas
cconjecturais. Uma politica de austeridade, que abarcasse sobretudo esse gru-
po social, eo aporse complementar de recursos internacionais possibilitariam
aumentar a acumulagéo de capital e atingir o objetivo de crescimento da ren-
da per capita, a0 mesmo tempo que a politica redistributiva se encarregaria de
fazer com que o aumento da renda assim obtido chegasse as camadas inferio-
tes do conjunto social,
Nisso consiste, essencialmente, a polttica redistributiva. Nao se trata de
retirar a renda da minoria superior para distribu(-la, pura e simplesmente,
as massas populares, pois, uma vez que a renda pessoal per capita no con-
junto da América Latina atinge apenas 370 délares, os efeitos dessa
redistribuigio teriam uma amplitude escassa. Ao contrério, se a repressio
do consumo dos grupos privilegiados se traduzisse num aumento continuo
da acumulagZo de capital, o nivel de vida das massas ir-se-iaelevando com
rapider progeessiva.
Pela primeira vez na histéria, a tecnologia tomnou realizAvel esse conceito
dinimico da redistribuigéo, porque, sem o enorme potencial que ela colocad
isposigdo dos pa(ses em desenvolvimento, a operacio redistributiva reria um.
455 CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
alcance muito curto, Assim, portanto, o problema da acumulagio de capital
¢ 0 da redistribuigio da renda colocam-se em termos muito diferentes dos
observados na evolucéo capitalista dos palses mais avancados.
eles, primeiro efetuou-se a acumulacfo de capital, e depois veio
redistribuigdo gradativa da renda. Inversamente, essas duas exigéncias formu-
lam-se agora — e tém que ser formuladas — de maneira simultdnea, sob a
cerescente gravitago politica e sindical das massas.
‘Nio hé outra maneira acesstvel de atender a essas duas exigencias senio
atacando diretamente uma das contradigdes mais relevantes do desenvolvi-
mento latino-ameticano: a notéria insuficiéncia da acumulagio de capital
cexigida pela tecnologia contemporinea, frente & modalidade exagerada de
‘consumo dos grupos de alta renda.
Essas camadas superiores (5% da populacio), que abarcam cerca de tres
Isso, por si s6, é muito sério, Mas hé um outro fato que talvee seja um
fator mais poderoso de tens6es sociais. Uma sens(vel proporgo do aumento
da populaglo ativa nZo ¢ satisfatoriamente absorvida no processo produtivo:
fica 4 margem do desenvolvimento econémico.
Esse fendmeno ocorte sobretudo com a populagio que se desloca do campo
para as cidades. Nela, o crescimento demogrifico ¢ possivelmente maior do
Were cxplele do crude El dearoll econdmice de Ambrica Latina en le posguera (EICN.121655),
463 CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
‘que a média geral de 2,99 ao ano. Mas s6 permaneceram na atividade agrfco-
Ia cerca de 1,5% dessa populagio na iltima década, Tem que ser assim, neces-
sariamente, no curso do desenvolvimento econdmico. Mas 0 que nfo tem que
ser assim 60 destino dessas pessoas, Longe de se integrarem na vida das cida-
des, de se assimilarem em formas de vida melhores, elas improvisam casebres
iiserdveis e vegetam em toda uma gama de servigos pessoais de renda muito
precétia, com intervalos de franco desemprego.
‘Assim, o campo carreia indigéncia, frustragdo e ressentimento para as ci-
dades, onde jésio muito consp{cuas as manifestagbes da concentragéo da renda.
E uma clara prova da explosiva polarizacio social do desenvolvimento, por
sua insuficiéncia dindmica e sua distribuicio perversa,
Hi aqui um duplo fendmeno a ser explicado: o deslocamento de gente
‘do campo para as cidades e a forma precétia como essa populagio ¢ absorvida
relas. As raz6es do deslocamento sio conhecidas. A demanda de produtos
primérios ctesce menos que a de produtos industriais, conforme aumenta 2
demanda geral por habitante, Na experiéncia recente do conjunto da Amé
ca Latina, para cada 19% de aumento da demanda geral, a demanda agricola .
cresce apenas 0,5%, enquanto a industrial cresce aproximadamente 14%.
Basta esse simples fato para que o aumento da populagéo ativa se dirija
com maior intensidade para as cidades, Mas nfo se trata apenas disso, pois,
20 se aumentar a produtividade da agricultura e de outras ocupagdes primd-
rias, maior terd que ser o deslocamento — mantida a igualdade das demais
condigBes —, e ele seré tanto mais intenso quanto mais forte for o crescimen-
+0 vegetativo da populacio rural, comparado ao da populacio urbana,
Nem toda a méo-de-obra expelida provém da agricultura e de outras ati-
vidades primérias. Geralmente, existe nas cidades uma pletora de trabalhado-
res de renda muito inferior: além dos desempregados, existem todos 0s se
0s pessoais no qualificados, desde o servigo doméstico até 0 comércio
diminuto de rua, bem como as atividades artesanais de cardter pré-capitalisca.
Toda essa gente encontra-se & margem do progresso técnico, mas, & medida
‘queas atividades absorventes se desenvolvem, também tende ase deslocat para
clas 0 aumento da populacio ativa e até 0 da populagio existente nos grupos
infetiores, em busca de melhor remuneracio.
Mas quais sfo essas atividades absorventes? Em primeiro lugar, a indis-
tria eas atividades corzclatas referentes & movimentagao de bens (comércio €
464
a aaa TEXTOS SELECIONADOS
transportes), todas as quais tendem a crescet com maior intensidade do que a
renda, ¢, em segundo lugar, outras atividades que também tendem a aumen-
tar com relativa rapide, 2 medida que a renda se eleva, assim conti
para reforcar seu crescimento; trata-se de uma grande variedade de servigos
pessoais qualificados, que requerem maior ou menor grau de preparo profis-
sional, somados aos servigos piblicos.
| istria eas atividades corzelatas desempenham um papel fundamen-
‘mica da méo-de-obra. E, para desempenbar essa funcio de absor-
‘gio e estimular essas outras atividades a fazé-lo, elas precisam crescer a um
determinado ritmo, que nao ¢ atbitrétio,
‘Se assim nfo fosse, uma parte da populacio deslocada da agriculeura ver-
se-ia forgada a se incorporat aos grupos de remuncracio inferior nas cidades,
ou seja, aos de todos esses servigos nfo qualificados. Além disso, as préprias
pessoas que prestam esses servigos no encontrariam ocupacio satisfat6ria nas
atividades absorventes, conforme fosse a disparidade entre a populacio a ser
absorvida e a velocidade de crescimento das atividades.
Portanto, existe um ritmo minimo de desenvolvimento que ¢indispensé-
vel para que a fungio absorvente seja plenamente cumprida. Quando nao se
atinge esse ritmo, uma parte da populagéo deslocada da agricultura e de ou-
tras ocupag6es primdrias — desde que nio fique vegetando nelas — dirige-se
para as cidades, em busca de trabalho nos servigos pessoais rio qualificados
de remuneragio inferior ou dissimula sua redundancia em tarefas supérfluas
da administragao piblica e da atividade primdtia,
Ainda hé mais do que isso, entretanto: os prestadores desses servigos pes-
soais, que também procuram deslocar-se para as atividades absorventes, 56
podem fazé-lo parcialmente. E com isso vio crescendo de maneira impressio-
nante as atividades marginalizadas das cidades médias e pequenas, com as
graves conseqiiéncias que isso acarreta. E eudo pela insuficiéncia dintmica
do sistema, tal como vem funcionando, por sua incapacidade de atingir a
taxa minima de desenvolvimento com um ritmo adequado de acumulagao
de capitals
‘Na Arnica Latin, existe casos exiemos em quea taxa de acumulaso terd que crescer de urn modo
talve invidvel, pata derempenhar eiafungto de absorgae. Com iso, evidenciase a necesiade de to-
‘mat medida expecias para eterno campo populato redundante viendo as formas de mecanizagio
‘que agravem ese problems,
465 CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
2, AUMENTO DE PRODUTIVIDADE E NECESSIDADE
DE NOVOS INVESTIMENTOS
Estas consideragdes permitem-nos langar alguma luz sobre um fendmeno
muito importante, pois, dado papel dominante da indiistria e das ativida-
des correlatas na absorcio da mao-de-obra, seu crescimento tem que ser tanto
mais intenso quanto maior for o aumento médio de produtividade que hou-
ver ocorrido nelas, Do mesmo modo, o aumento da produtividade na agri-
cultura e em outras atividades primétias imp6e a industria e as atividades
correlatas uma responsabilidade similar.
Poder-se-ia afirmar que, aumentada a produtividade em decorréncia do
progresso técnico, também é preciso que haja um aumento do cocficiente de
invers6es. Conforme a técnica introduzida nas diferentes fases do processo
produtivo, faz-se necessério um coeficiente m{nimo de investimentos e uma
taxa minima de crescimento da tenda para que se cumpra plenamente o papel
das atividades absorventes,
‘A taxa de 1% de crescimento da renda per capita estd muito distante dessa
taxa minima e, sob esse ponto de vista, nem mesmo a taxa de 2,5%, indicada
nna Carta de Punta del Este, mostra-se suficiente, Néo é de estranhar, portan-
to, que a redundancia da populagdo ativa ndo se manifeste apenas nos servi-
{90s pessoais nfo qualificados, mas também se registre com freqtiéncia na pré-
pria indtistria, no comércio e nos transportes, ou se dirija para a administrago
publica, inchando arbitrariamente seus quadros, em prejutzo de sua eficién-
cia. B isso quando nfo permanece no proprio campo, ultrapassando a popu-
lacio necessitia,
Esse no é um problema que admita solugSes parciais, donde é muito
compreensivel a resisténcia sindical a que elas sejam postas em pritica. No
fundo, néo faz sentido introduzir medidas para eliminar aqui ou ali o em-
prego redundante, e também medidas para forcar o aumento da produtivi-
dade, quando néo se aumenta de maneira correlata a capacidade de absor-
do da economia. Por sua ver, essa resisténcia deixaria de se justificar caso
se atingisse este Gltimo propésito, dando um forte impulso a0 desenvolvi-
mento econdmico.
‘A congestio da mo-de-obra redundante é uma caracterfstica do desen-
volvimento latino-americano. Entre 1945 e 1962, enquanto a populagio ativa
466
EEE eee eee eee eee eee Eeeeeee el TEXTOS SELECIONADOS
cresceu & raxio de 2,6% a0 ano € o emprego nas atividades de producio
transporte de bens absorveu pessoal numa taxa de 1,9%, os servicos aumen-
taram sua ocupagio na elevada proporgio de 5% ao ano. Em 1945, 21% da
populagio ativa encontravam-se nos servigos, ¢ agora essa proporgéo elevou-
se para 30%.
Lamentavelmente, néo é possivel fazer um exame rigoroso da composi-
ao desse contingente tdo heterogéneo, que abrange servicos qualificados e
Zo qualificados, bem como 0 comércio e o servigo piblico. Mas 0 contras-
te entre taxa de crescimento do emprego nesses servigos ¢a da produgio €
transporte de bens demonstra que houve ali um fenémeno inegavel de
redundancia,
Para melhor destacar sua significagao, fea-se um célculo estimativo do que
deveria ter sido a taxa de crescimento da renda que teria permitido ocupar
‘essa mio-de-obra redundante nas atividades de produsfo e transporte de ber
Partiu-se do pressuposto arbitrdrio — mas nio insensato — de que os serv
‘gos em geral nao teriam requerido um aumento de ocupacao superior A taxa
de 2,696 de crescimento da populacio ativa, ou seja, que sua taxa de 5% re-
presentava um excesso de 2,49 ao ano.
Pois bem, a absorcio desse excesso teria exigido que dispuséssemos, na
atualidade, de um volume de capital, na produgéo e transporte de bens, que
deveria ser aproximadamente 27% maior do que 0 atual. Ea taxa de cresci-
mento médio do produto per capita dessas atividades deveria ter sido de3,7%,
‘em vex de 2,3% a0 ano.
Observe-se que esse aumento notivel da taxa global de crescimento
do produto teria sido obtido com as mesmas taxas de aumento da produ-
tividade nessas atividades.” Isso tem uma grande significagio dindmica e
se explica pela transferéncia de mao-de-obra da agricultura, onde o pro-
duto, em 1962, foi de apenas 530 délares por pessoa em atividade, para as
outras atividades de produsio e transporte de bens nas quais a média ha-
via alcangado 1.840,
Essas taxas correspondem apenas & produgo e transporte de bens. Para
passarmos delas para o conjunto da economia latino-americana, seria preciso
Ou ea, 2,696 a0 ano na agricutura€2.9% na indians, energie transporte.
467 CINGUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
fazer outra suposigéo mais ou menos arbitrdria, na falta de informagoes
melhores, a saber, a de que o setor de servigos mantém as cifras de produ-
0, a despeito de a populagio absorvida nio aumentar 5%, mas sim 2,6%,
ou seja, apesar de haver um aumento médio de produtividade de 2,0%.
Nessa suposiglo, a taxa de crescimento per capita, que ficou em média em
2,2% entre 1941 e 1962 — perfodo que abrange uma boa parcela de anos
favordveis na relagéo dos pregos de intercimbio —, deveria ter sido de 3,1%,
‘no m{nimo, para absorver a populagio redundante.
3. MOTIVOS PRINCIPAIS DA INSUFICIENCIA DINAMICA
Onde esté a explicacao dessa insuficiéncia dinamica? Ela reside, em grande
parte, no desequilibrio entre produtividade e investimentos, que foi
assinalado hd pouco. F fato que o aumento da renda proveniente do incre
mento da produtividade gera uma capacidade maior de poupanga. Mas 0
capital requerido para absorver a mao-de-obra redundante — provocada por
‘esse aumento da produtividade — ¢ superior & poupanga obtentvel de ime-
diato, e somente com o tempo serd possivel atingir-se 0 equilibrio entre a
maior acumulagio de capital exigida pelo aumento da produtividade ¢ a
maior capacidade de poupanca que esta traz consigo. Assim, trata-se de um
desequilfbrio tempordrio, mas de grande significaso, que teré que ser en-
frentado com a restricéo do consumo, onde ela for socialmente praticdvel, ¢
com o aporte de recursos internacionais.
Se observarmos bem, veremos que esse desequilfbrio, na forma e intensi-
dade com que se apresenta nos pa(ses em desenvolvimento, ¢ conseqiiéncia
do contraste flagrante entre a técnica que eles tém que assimilar e sua atual
capacidade de formacio de capital. Essa técnica, elaborada nos grandes cen-
tros industrais,inspira-se sobretudo na necessidade de economizar mio-de-
obra, aumentando © capital por homem. Nesses centras, isso € conseguido
sem dificuldade, gracas & renda elevada. Mas nao ¢ isso que acontece com os
pafses em desenvolvimento. B, como nao faz sentido retroceder a formas téc-
nicas do passado, buscando as que sejam compativeis com a atual capacidade
de acumulagao de capital, os pafses em desenvolvimento nao tm outra solugéo
468,
Ee tal TEXTOS SELECIONADOS
senéo aumentar extraordinariamente essa capacidade, na medida exigida pela
técnica produtiva,
Entretanto, esse desequilibrio ou disparidade é acentuado por urna sétie
de graves deturpagées que ocorrem no processo produtive latino-americano,
Procuraremos explicé-las sucintamente.
Conguanto seja certo que no tem cabimento retrocedermos na técnica
produtiva, como acabamos de dizer, é igualmente certo que existem algu-
mas possibilidades de se optar por uma utilizagéo maior ou menor da mio-
de-obra, de acordo com a relagao entre custo do trabalho e o custo do
capital, e de acordo com o preco destes e com o tipo de juros dos recursos
passiveis de serem investidos.* A(estd um problema que nio tem nenhuma
solugéo espontinea, embora esta seja concebfvel em termos abstratos. J4
foram explicados anteriormente os termos deste problema, ainda que por
outro ponto de vista. A acumulagio de capital nfo basta para absorver, no
nfvel relativamente alto de produtividade das atividades absorventes, a mao-
de-obra que provém das atividades expulsivas de menor produtividade ou
renda por trabalhador. Os empresérios adotam em seus investimentos as
técnicas que se mostram mais convenientes para eles, em Fungo do custo
do trabalho e do capital.
O fato de esses investimentos se traduzirem, em maior ou menor me-
dida, numa economia de mao-de-obra que fique sem emprego satisfatério,
ou de nfo absorverem 2 mao-de-obra desocupada pelas atividades
expulsivas, é algo em que, logicamente, os empresérios nio se mostram
interessados ao fazerem seus célculos. © problema deles termina em seu
caso particular, e no nas conseqiiéncias que sua conduta possa ter para o
resto da coletividade.
A rigor, num mercado muito fluido, € conceb{vel uma relagio entre 0
custo do trabalho eo custo do capital que assegure um emprego étimo da
‘Essa posbiidades ao vrsves, de acordo com os amos da indsti, mas nto sto despeenves em
enh cis, exceto, aber, no cso extemo da indistas de procestamento continuo, como ainds-
twa quimica. Na industria xi, por exemplo, ficou comprovado, em estudosrecenes da Co, que
‘dua alernatiasefcniexs,caacterzaas por grou diferentes de aurorasio de equlpamento, presente
‘tam uma varagio da relagio produro-captl de pouco ais de 50% (numa fibric integra de vecidos
de algndto). Ou sea, a scala da tcniea menos mecanzada (porém moderna, sinds asim) peritiia
‘bier aproximadamence o dobro do valor agregado por unidade de capital aplicad no equfpamento.
469, CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
mo-de-obra, ou seja, uma relacZo tal que permita a maior absorgdo pos-
sivel de mio-de-obra, compat(vel com aumento méximo do produto. E
isso que significam os prezos contébeis no eélculo da economicidade das
inversGes. Ainda ndo se avangou em grau necessdrio nas possibilidades de
aplicasio pritica desse conceito, exceto nos investimentos do Estado, que
pode distanciar-se do falso conceito atual de economicidade. Quando se
utiliza nos céleulos, por exemplo, uma taxa de juros mais alta do que a
que ele paga pelos recursos que toma emprestados, algumas formas de in-
vestimento que se traduzem em economia de mio-de-obra tornam-se
antiecondmicas, enquanto outras que empregam mais mio-de-obra pas-
sam a ser econémicas,
Mas esse procedimento, ¢ claro, nfo é aplicdvel nas atividades priva-
das, a nfo ser para nortear a aplicagio de medidas que se proponham con-
seguir essa economicidade. Quais slo essas medidas é algo que, por en-
quanto, no se pode afirmar com seguranga, pois, uma vez.que esse aspecto
importante nio diz respeito aos centros mas aos pafses periféricos, ele ain-
da nfo foi explorado com a diligéncia que merece.’ Além disso, nos palses
latino-americanos, a tendéncia a empregat formas de capital que tém uma
incidéncia desfavordvel na absorgio de m&o-de-obra é acentuada pelo efeito
que exercem no custo de produgio a proteso aduaneira e suas formas
excessivas, os encargos sociais ¢ os impostos indiretos, a0 passo que, em
‘muitos casos, os pregos dos bens de capital importados nao pagam impos-
tos alfandegérios ou estes sio relativamente baixos. Também contri
centuar essa tendéncia o tipo de juros relativamente baixos — inferiores
aos vigentes no mercado — de certas operagées de financiamento inter
nacional; & conveniente que isso se dé no que diz respeito ao custo real
dessas operagées para o pals mas nfo no tocante a suas conseqiiéncias no
célculo dos empresétios,
“Tampouco s avangou o sufcientenoexnudo de métodos que permicam economizar mata de cons-
‘rusto eutlar uma quanidade maior de trabalho humano nas obras de enpenharia ~ poness, era:
das, repress, edifcios —, que absorvem uma Rago importante do ievestimento toa latin amesieat,
Astras técnica uiizades provém, geralmente dos cntros indusalizados, onde a relagaosaldion-
‘areas € muito mais elerada do que na Amétca Laing. Assim, necesta-e, entre outea cosa, de
Investgages empticas que permitam deflac as normas eénicas que melhor se adapta 3s condi
‘caraceiticas da regio laino-ametiana,
470 TEXTOS SELECIONADOS
‘A assimettia da polftica protecionista — que foi explicada num docu-
‘mento anterior"® — também contribuiu para o desenvolvimento de indés-
tas de escassa absorgio de mfo-de-obra, em detrimento de outras de maior
capacidade de absorgio, Na verdade, o protecionismo significa subsidiar as
indistrias de substituicéo de importagbes mas nio as de exportacio. Assim,
conspirou-se contra a economicidade da industrislizacéo, pois se desenvol
vveram para 0 mercado interno atividades cujos custos — cotejados com 0
vel internacional — sio superiores aos de outras que no puderam ser de-
senvolvidas nfo apenas para o mercado interno, mas também para exporta-
‘0. Por exemplo, do ponto de vista econdmico, néo haveria razio para es-
timular com o protecionismo atividades substitutivas com custos superiores
2 30%, nesse nfvel, se, com subsidios de um ou outro tipo, fosse possivel
cestimular inddstrias exportadoras com diferengas de custo inferiores a essa
roporcio.
Entretanto, a assimetria da polftica protecionista levou a essas solugbes
antieconémicas, E entre as inddstrias que assim se estabeleceram para substi-
importagdes, existem aquelas cujo custo exagerado se deve a que a inten-
sidade de capital ébaixa, enquanto 0 teor de méo-de-obra éelevado, 20 passo
‘que, entre as industrias que possam ter-se estabelecido para a exportagzo, além
de abastecer 0 mercado interno, seriam especialmente favorecidas — ainda
que no em cardter exclusive—aquelas com alto teor de méo-de-obra e bai-
xa intensidade de capital.
Essas conseqiéncias da proteglo assimétrica, adversas A absorgio de mao-
de-obra, ter-se-iam apresentado mesmo com uma relaglo correta entre © cus-
to do trabalho ¢ 0 custo do capital. Indubitavelmente, porém, foram acen-
tuadas pelo falseamento dessa relaclo. Infelizmente, esse importante aspecto
ainda ngo foi objeto de investigagées empfricas, nem foi bem esclarecido do
ponto de vista tedrico,
Parece haver alguns efeitos antiabsorventes andlogos nas grandes dispa-
ridades da distribuigéo da renda. O consumo, nas camadas superiores da
sociedade, também é preferencialmente voltado para produtos de indistrias
We, Dewralo entice, placement 9 cnprcinImeraconel(EICN.12/562Re. 1), peblicsfo
hs gies Unidad vend 61.
an
fied Caterer He CINGUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
que absorvem uma quantidade relativamente pequena de mao-de-obra ¢
muito capital, enquanto com o resto da populagio sucede 0 contritio. A
redistribuigdo progressiva da renda que aqui se postula, portanto, tenderd a
{que se possa absorver uma quantidade maior de mao-de-obra por unidade
de capital investido. Esse efeito geral poderia ser particularmente impor-
tante na agricultura,
Porfim, existe um considerivel desperdicio de capital na América Latina,
‘que se explica pelas condigdes precétias da concorréncia na atividade econé-
mica. O capital investido poderia ter uma produtividade muito superior &
atual, se fosse empregado com mais eficdcia, Em alguns casos, essa exploragio
intensiva do capital — como a exploraglo intensiva da terra — significatia
tum emprego maior de mao-de-obra, para obter uma producéo maior por
unidade de capital (ou por unidade de terra). Mesmo nos casos em que isso
‘nfo ocorresse, portanto, o simples fato de se conseguir uma produgéo maior
por unidade de capital deixaria mais capital dispontvel pata absorver a méo-
de-obra em outras atividades.
‘A grave insuficigncia dindmica do desenvolvimento latino-americano
tem que ser atacada de vérias maneiras simult&neas. Por um lado, ma
uma acumulacéo mais intensa de capital e uma utilizagao melhor do capital
existence, Por outro, com o emprego mais racional do capital nas aplicagdes.
mais vantajosas, do ponto de vista da absorgao de potencial humane. Em
sintese, 0 emprego mais racional do capital e das alternativas apresentadas
pela técnica ea melhor utilizagéo do capital existente redundariam num
aumento da relagio produto-capital e, por conseguinte, diminuiria
correlativamente a proporsao de capital necesséria para obter uma determi-
nada taxa de crescimento, Isso deverd ser especialmente levado em conta na
soso seguinte.
‘Naturalmente, nao se trata de aumentar de maneira arbitréria a quantida-
de do potencial humano que é utilizado com o capital dispontvel, mas de
conseguir aplicagGes que resultem no maximo de produgao global, pois s6
assim se conseguird a producao méxima por homem na economia considera-
da em seu conjunto.
479 TEXTOS SELECIONADOS
Il. A ACUMULACAO DE CAPITAL
1, POSSIBILIDADES DE REPRIMIR © CONSUMO
Todas essas medidas para economizar a utilizacéo do capital e aumentara
absorgio de mao-de-obra exigem, necessariamente, um tempo mais ou
‘menos prolongado. Jé o problema da insuficiéncia dindmica do desenvol-
vimento apresenta-se em tetmos inadiéveis. Por conseguinte, & preciso
concentrar a atengio, primeiramente, nas medidas destinadas a aumentar
rapidamente a acumulacéo de capital, sem prejutzo das medidas que ten-
dam a economizé-lo,
Na parte A deste documento, sugeriu-se a possibilidade de restringir 0
consumo dos grupos de renda relativamente alta para atingir esse objetivo.
Examinaremos esse aspecto mais de perto, valendo-nos das ciftas conjecturais
4 que fizemos referéncia naquele ponto. Néo é intcil repetir que estas 50
simples ordens de grandeza que permitem uma visio inicial do problema,
‘mas nio oferecem nenhuma base firme em que se possam alicergar medidas
concretas, as quais exigem uma investigagdo criteriosa no caso particular de
cada pafs.
Como se hé de recordar, as camadas superiores, que constituem mais ou
‘menos 5% da populagao latino-americana, detém quase trés décimos do con-
sumo pessoal total. No outro extremo social, 50% da populacio consomem
apenas dois décimos desse total. E entre esses dois grupos, as camadas mé-
dias, que abrangem cerca de 45% da populagio, detém aproximadamente a
metade restante do consumo pessoal total!
[Nessa impressionante desproporcio do consumo dessas camadas ena renda
que elas transfetem pata o exterior, para fins de inversio ¢ entesouramento,
existe um amplo potencial de poupanga, que permititia elevar intensamente
© ritmo de desenvolvimento, se a0 mesmo tempo fossem satisfeitas algumas
outras condigées.
‘mp aang como ox Eada Unidos ear nae da Earopa Oden o consumo das cara-
uss chomdas no ulapan 910 ves ds canada foes
423 CINQUENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
De fato, se o consumo das camadas superiores fosse reprimido de manei-
ra a nfio ultrapassar 11 vezes o das camadas inferiores, poder-se-ia passar de
tuma taxa de 1% de crescimento anual da renda per capita para uma taxa de
396; e, sea diferenga fosse reduzida para 9 vezes, essa taxa poderia elevar-se
para 4% a0 ano por habitante.
‘Algumas oucras cifras déo uma idéia aproximada do que isso signifi-
caria para 0s grupos considerados. Neles, o consumo médio por famflia
de cinco pessoas é de cerca de 8.000 délares anuais. Este se reduziria para
5.700 délares (28%) se a disparidade se reduzisse para 11 vezes, ¢ para
ccerea de 4.600 délates se ela ca(sse para aproximadamente 9 vezes, como
acabamos de dizer. Isso nos dé uma idéia das dificuldades acarretadas por
esse problema.
Entretanto, a questio da aceleracio do ritmo de desenvolvimento no seria
resolvida pot essa restrigo dréstica do consumo para aumentar a poupanga,
pois também é preciso transformar essa poupanca adicional em bens de capi-
tal. Eé nesse ponto que deparamos com outro obstéculo portentoso nos pafses
latino-americanos.
Na verdade, no se dispSe em grau suficiente de uma capacidade de
produgao interna desses bens, nem de capacidade para importé-los. Atual-
mente, 0 coeficiente de inversio bruta esté em 15,5% (10% I{quidos). Para
atingir uma taxa de 3% de crescimento, seria preciso elevar esse coeficien-
te para 20,5% e, para conseguir uma taxa de 4%, para 23%. Isso obrigaria
a aumentar de imediato em 32% as importagées de bens de capital, no
primeiro caso, ¢ em 48%, no segundo, o que setia impossivel, na maioria
dos palses — se nao em todos —, nas circunstancias vigentes de estrangu-
lamento externo." Acrescente-se a isso que a demanda interna de bens de
capital, assim como de bens de consumo, em vista do crescimento da renda,
96 poderia ser parcialmente atendida através do emprego da capacidade
produtiva ociosa. Além disso, seria indispensdvel ampliar essa capacida-
de, 0 que toma uni tempo mais ou menos longo. Entrementes, seria tam-
bém necessério atender a esta parte da demanda com um aumento das.
importagées.
Fie a care repo cape I da parte, pp. 7938.
44 TEXTOS SELECIONADOS
sso nos demonstra que, nas circunstncias atuais, a América Latina nfo
oderia acelerar sua taxa de crescimento sem cooperacdo externa, Faz-se ne-
cessério 0 aporte temporério de recursos internacionais, até que a substitu
sao de imporragses eo aumento das exportagSes vio permitindo o empre-
80 interno ¢ externo da maior poupanca que se possa obter através da
fepressio do consumo, E mais, esses recursos internacionais também teriam
ue ser preferencialmente dedicados aos investimentos destinados a atin-
Bir esses objetivos ea climinar igualmente os pontos de estrangulamento
interno.
Tudo isso € indispensével para que se possa materializat o refetido po-
tencial de poupanga ¢ também para que se possa aumenté-lo, pois geral-
mente existe, nos pa(ses latino-americanos, uma capacidade produtiva
ociosa que nfo é aproveitada, em virtude de fatores de estrangulamento
internos ou externos. A eliminagao desses fatores, portanto, petmitiria
‘aumentar com rapidez a renda, com um volume de invers6es relativamen-
te pequeno, se comparado ao que é normalmente requerido. E esse cresci-
mento do progresso aumentaria a capacidade de poupanga para futuros
investimentos.
2. A REPRESSAO INICIAL E OS INCENTIVOS A
ATIVIDADE ECONOMICA
Tocaremos agora em outro aspecto muito importante desse mesmo assun-
to. E ébvio que uma contengio tdo intensa do consumo das camadas supe-
totes nfo poderia ser conseguida sem enérgicas medidas restrtivas. Até que
Ponto essas medidas seriam compativeis com o incentivo & atividade eco-
némica individual? Nao trariam elas consigo a debilitagio dindmica do sis-
fema, com todas as suas conseqiiéncias, em vex da plena robustez de que
tanto se necessita?
E preciso estabelecer uma distingZo essencial entre reformas estrutuais
€ funcionamento do sistema econdmico. E evidente que as primeiras néo
podem ser realizadas pelo simples jogo com of incentivos: elas requerem,
inequivocamente, medidas repressivas. Ao contrdrio, o funcionamento do
475 CINQDENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
sistema exige que se tecorra preferencialmente aos incentivos, ¢ néo & te-
pressio, tanto pela propria cficiéncia dele quanto por razées politicas fun-
damentais.
© caso da posse da terra oferece um bor exemplo desta distinggo. A re-
forma estrutural do regime de posse da terra é uma das formas mais impor-
tantes de restrigio do consumo, quando a terra ndo é paga por seu valor co-
mercial, como explicaremos mais adiante.'> E quando, ao se dilatar 0
pagamento por um prazo relativamente longo, aplica-se uma taxa de juros
baixa, é evidente que os incentivos néo podem funcionar. Por outro lado, os
novos proprietdrios da terra precisardo ter incentivos para produzir mais ¢
melhor, ¢ esses incentivos tém que ser essencialmente econdmicos. Dito de
outra maneira, a repressio do consumo, com vistas & poupanga privada ou
piiblica, depois da reforma do regime de posse da terra, terd que resultar mais
desses incentivos do que das medidas repressivas.
Esse €um problema muio vasto, cuja solugéo tem uma importéncia de-
cisiva, Serd possfvel compreender melhor sua significagao quando examinarmos
a questo da mobilidade social.“ Para promover a eficitncia do sistems econd-
mico eo bom funcionamento democtitico, ¢ preciso promover 0 surgimento
ce aascensfo econémica e social dos elementos dinmicos de todas as camadas
da sociedade. E 0 jogo dos incentivos é de importincia primordial. Desses
elementos dinamicos sairdo os técnicos, os administradores e os dirigentes de
todos os planos da atividade econdmica, ¢ sua renda pessoal terd que estar
relacionada com sua contribuigZo efetiva para o proceso econdmico. Have-
14, portanto, disparidades distributivas, mesmo que nfo seja em tazdo de si-
tuagGes de privilégio. Além disso, essas disparidades seréo, em geral, muito
menores do que as atuais.
‘Sempre serd necessério que 0 instrumento repressivo atenue razoavel-
mente essas disparidades do ponto de vista social, mas 0 esforgo de poupan-
6a nfio poderia gravitar exageradamente em torno desses novos grupos di-
namicos, sem comprometer a contribuicéo dos repressores para o processo
econdmico.
‘era seg IT dewe mesmo eapheulo, pp. 4452.
‘WVero ponto I da ses Ido capleula If da parte B, pp. 53-56.
416 TEXTOS SELECIONADOS
Além disso, a aceleragio do‘ ritmo de desenvolvimento e a politica
distributiva permitirio que se vi estendendo a todas as camadas sociais 0 ¢s-
forgo normal de poupanga, que é diferente do esforco extraordindrio inerente
as reformas estruturais e indispensével para conseguir essa aceleragio do rit-
mo de desenvolvimento. Nesse caso, entretanto, jé ndo se trataria de restrin-
gir 0 consumo atual, mas de aumentar o consumo em todas as camadas so-
ciais. Assim, também seria preciso estimular a poupanga popular com
incentives adequados."*
Essa 6, exatamente, uma consideragio muito séria em favor do maxi-
mo esforgo inicial de poupanca, pois, se esse esforgo se limitar a conseguir
uma taxa de crescimento de 3% ao ano por habitante, as possibilidades de
incentive serio menores do que se for posstvel conseguir uma taxa de 4%
ou mai
Naverdade, a primeira taxa permitiria melhorar apenas com relativa rapi-
dezo consumo das camadas inferiores, ou seja, daquela metade oprimida da
populacio latino-americana. Com uma politica redistributiva adequada, se-
tia possfvel aumentar seu consumo A razio de 4,2% 20 ano ¢, desse modo,
uplicé-lo no intervalo de 17 anos. As camadas médias melhorariam um pouco
‘ar ipso, fol di osepule um out ratio: “O emprstimo de recuses pastes denver
so, como me de promover 3 acumulalo pserioe de capi nfo tem por qu eat ccursrco s
tmp Tambien pode tr exendil aos uabuladores. Nis pode wide um dos no as ee
‘lene decapiliapo popula es exe rope, conv examina um fo dig de ello, Vénvse
‘Munda pidamene, nos pais lnoramericanes, on ito par aausiio de bensde consumo
‘urivel.E duro que, deae todo a masas poplars tem acewo a bens que diimentepoderiam
dau se bi ato foe Maso ena conpiam sament cons pdt de poupangs,
[Nab sera poreleximolar ens elas com eros dernados compra de aes pls popros,
‘eaballadore,fowe nas empreas em que cle tabalhum, fase en outs? Seria comveciene pleat
des, ea entidade de Bnanciamento do deeavolvimente podem desempeabar un
“Ae agora, os emprésimos para investimentos de capital fo fits dzesamente Bs empress E cone
ccbtvel que uma percela subetncial ej indiretamentetalinada, ito 6, seja empresa sos abalhado-
"es para a aquisiao de ages. Acabamos de asinala, hd poueo, a conveniénca de que as entidades de
‘rddte internacional dediquem uma boa parte de ust aperasdes latino-americanasaestimlar a iniiar
‘iva propria das Grmase empresas deses pais, Ess operates poderiam ser vinculadas, de wma mar
‘cir ou de outs, partcipardo crescents dos uabalhadores no prosso deca
“Ei gerl exit nos palseslatno-americanos um gravisimo preblema de apitalizagto dos servi-
‘501 pblicoe, no qual «aqusgfo de aj Sex com asda de recurtos internacionss podera ter conseqén-
‘Gas maito importantes, tanto aa acumulalo de ceptal quanto na gst das empress. A paricipasso
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