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Jorge Reis Novais As restricées aos Direitos Fundamentais PEToRo.¢ oy cache estelaiie autorizadas pela Constituicao Pie Mo) cA oncea «nt g eT Emory Portugal Tlulor A Reseed ans DoeiosFusdumeatls nfo Enpessamente Aitoricadas a Const Autor Jonge R 22 Bagge: Janka 2019 Siteor Wolers Kiser Pontual sob mea Coimbra Eto Eliicio Coimbra Riera Lae da Paul, x" 10 Anan — 30404574 Colmbra wiv combats ‘striatal coimbraeditora yt ofc, river ISBN 978.972-32-1833.6 — 23 edcio OS8N 97232-11797 — Desi Lepal "311 sano Exeeucio grit: Comes Edtom, SA, CAPITULO TT CONCEITO E TIPOS DE RESTRICOES AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS RAZAO DE ORDEM No texto da Constituiggo ou na literatura especializada so correntes as referéncias a “restrigdes", "limites" ou "Ieis restritivas" de direitos fun- dameatais para significar uma ideia comum de afectagdo ou intervengao esta tal no dominio dos direitos fundamentais com algum sentido desvantajoso para os interesses de liberdade. Etimologicamente hé, porém, uma diferenga de perspectivas: enquanto restricdo (do latim restringere) tem o sentido principal de supressdo ou dimi- nuigo de algo, jé limize (do lati limizare ou delimitare) tem 0 sentido de cesirema, de fronteira, Assim, enquanto que restrigaa procura traduzir a ideia de uma intervencao ablativa num contetido pré-determinado, limite sugere a revelagio on colocago dos contornos desse conteddo, ainda que na colo cagio de limites a alguma coisa venha sempre implicado o deixar de fora da delimitagao algo que poderia estar dentro. Nessa medida, a colocacéo de limites € também incluso e exclusio, preenchimento e restrigo. De resto, esta primeira impressio de que restringir e delimitar ou limitar 80 coisas diferentes estaré invariavelmente subjacente as discussées tedricas de que daremos conta © que se vém desenvalvendo neste dominio a0 Tongo de mais de meio século. Voltaremos a confrontar-nos especialmente com essa diferenga quando tratarmos dos diferentes modelos de fundamentacio dogmética das restr {$Ges a0s direitos fundamentais, particularmente no que se refere & contra- posigiio entre as chamadas teorias externa € interna dos limites, € quando procurarmos retirar consequéncias jurfdicas préticas das distingdes @ cla ass0- las. No entanto, nesta altura, noma primeira tentativa para clarificar con- (2 Woes Kener Por! | Coin Parte I — Restrgdes 5 Fundameneais ceptualmente 0 objecto do nosso trabalho, vamos abstrair-nos, tanto quanto possivel, das diferentes possibilidades de fundamentacio e enquadramento le6rico — que trataremos posteriormente — para privilegiarmos uma abor: dagem natural, que corresponde, como se veri, & perspectivagso tipica da chamada teoria externa. Pressupoe-se, enldo, que existe um territério — o dos direitos fun damentais, com a multiplicidade de tipos, dimensdes e diferenciagdes inter nas jé analisadas — sobre o qual, num segundo momento l6gico, vio inci- dir vicissitudes jurfdicas ou ficticas de cariz restritivo, as restrigées aos direitos fundamentais, relativamente as quais se colocario, finalmente, as interrogagies referentes. respectiva justificagio ou legitimidade consti- tucional ¢ 20 respectivo controlo. aquele segundo momenta que agora nos cocupa em ordem @ apurar um conceito de restrigao a direitos fundamentais adequatlo aos objectivos da investigagao, apés o que, e ji no plano da possfvel fundamentagio constitucional da sua ocorréncia, daremos a devida atengao 8 sua interpenetragao com os outros dois planos, ainda que, como Se verd, este faseamento perca razAo de ser para alguns modelos te6ricos de cousideragao do problema 2%). Sem pretensies de definitividade e sem nos encontrarmos, & partida, condicionados por razées atinentes as condigdes de operatividade do sis- tema de controlo (°), partimos, por ora, de um conceito abrangente de res- trigdo aos direitos fundamentais. Salientamos, em todo 0 caso, em primeiro lugar, que s6 vamos eon: siderar aqui as restrigées actuadas pelo Estado e nfo os condicionalismos 9) Como se veri, pra 0 modelo designado de teoria interna (HABERLE) este fase nento perde Tazo de ser na medida em que se procede, nesse modo, & *dissolucio" do conceito de restrieZo, com a consequento desnecessidade da sua jusiieago,e se rezand ‘0 concentra tovio 0 procedimenta na fase de delimitago do Ambit de preteegSo au do com resdo do direito fundamental 8) De facto, & este tipo de preocupazses que presiona no sentido de um refina mento do concsto de restrigéo que, designademente quan o sistema constitucional con- sagra o recurso directo de anparo ou queixa constitucional por violagio de direitos fun- ‘Sameotais,contibus para aliviae a jstigaconstitucional e administrativa de um excesso de scessibilidade potencialmente bloqueador da sua operatividade. A adopsa0 de constngde: e algum modo restritivas dos conceitos de resttigovintervengo, combinada com ident tude ao que se refere delimitneS da pevisto normativa do disito fundamental, serve, 3, de filo de acesso a0 Direito, mestro quando, em alguma medida, os bens jusfuoda ‘mentalmeme protegidos resultam desvantajosamente afetados por actos ou omisses impu liveis sos poderes pablicos, [© Were uwer Perap! | Coimbra Esta Capito it — Conceito ¢ pos de resirves aos direitos fundamentas sociolégicos (politicos. econémicos, técnicos, sociais e culturais (°%)) que limitam efectivamente a liberdade; por outro lado, s6 consideramos como restrigdes actos e omissdes do poder ptblico, relevando as afectagbes nega- tivas provindas de outros particulares apenas na medida em que elas se pro- jectem sobre os deveres e obrigaedes do Estado no dominio da garantia dos direitos fundamentais Assim, entendemos genericamente por resiripdo a acgio ou omissao estatal que afecta desvantajosamente o contetido de um direito fundamen tal, seja porque se climinam, reduzem ou dificultam as vias de acesso a0 bem nele protegido ¢ as possibilidades da sua fruigio por parte dos titu- lares reais ou potenciais do direito fundamental seja porque se enfraque: cem os deveres e obrigagdes, em sentido lato, que da necessidade da sta garantia e promogdo resultam para 0 Estado. Logo, integramos no conceito quaisquer compoxtamentos estatais inde- pendentemente de qual seja 0 ramo de poder de onde provenham — seja do legislador, da Administragio ou do poder judicial — ou a fase em que ocorram. A inica condiglo € a de que, de alguma forma, afectem des- ‘vantajosamente o bem jusfundamentalmente protegido, ou seja, nfo apenas incidam no ambito do direito fundamental, mas também que, do ponto de vista do seu titular actual ou potencial, nele produzam efeitos ablativos, res- tritivos ou impeditivos do acesso individual ao bem protegido e/ou que, do ponto de vista do poder piiblico, diminuam as obrigagdes ¢ deveres que a existéncia do direito fundamental com um tal Ambito de protecgao the impunta, No mesmo sentido, ¢ apesar das dificuldades funcionais ou até impos: sibilidade de controlo das omissGes estatais que afecter negetivamente os direitos fundamentais 25), nao distinguimos, & partida, entre 0 alcance restritivo das actuagGes do Estado quando este deva observar deveres de omisso ou quando esteja obrigado a actuagdes positivas, Consideramos, por ultimo, que a restriga0 pode afectar tanto a diraen- sfo objectiva quanto a dimensio subjectiva do direito fundamental, mas, em qualquer dos casos, é 0 bem protegido de direito fundamental ou a relagic C8) Cf. Fecainen, Die soziologische Grence der Grundrechte, Tubingen, 1954, pp. 12s (25) Nido apenas no easo pacadigniico dos divtos soca, mas também no dos dix tos de lberdade em cuda o que se refiro aos deveres e incumbniasestaais nos dominios dda protecgdo, das prestagdes ow da oxganizagio ¢ procedimento. Cf. supra, cap.T, 3 Parte | ~ Resirigoes aos Diretoe Pundementais que se estabelece entre titular, real ow potencial, do direito fundamental ¢ esse bem que, directa ou indirectamente, resultam desvantajosamente afe tacos, quer a perspoctiva sob a qual se avalia 0 efeito restrtivo seja a da norma de direito fundamental quer seja a do préprio direito. Porém, esta abrangéncia de definigdo exige a prévia distingao de planos, fases, relevéincia juridica e tipos das iniimeras modalidades de intervengiio res- tritiva dos poderes constituidos nos direitos fundamentais em ordem a tor nar inteligiveis © percurso e as conclusées da nossa investigagzo. 2. CONSTITUICAO, DIREITOS FUNDAMENTAIS E LEI A temiética das restrigdes respeita, por defini ¢ a partir do momento em que a Constituicao vincula todos os poderes piiblicos & observancia dos direitos fundamentais, &s relagdes entre 0 plano constitucional da con- sagragao dos direitos fundamentais o plano das posteriores intervengGes de quaisquer dos poderes constitufdos do Estado nesse dominio. Porém, dada a posigdo funcional que ocupa na separagdo de poderes propria de Bstado de Direito, é ao legislador ordindrio que incumbe a primeira e, em larga medida, decisiva, confrontago com © problema. Exige-se, assim, para se chegar a uma clara definig&o, disting#o € consequente eventual diferenciagdo de regimes entre as varias possibilidades de intervengo dos poderes pilblicos, maxime do legislador, no dominio dos direitos fundamentais, uma determinagao do sentido e consequéncias da supta ¢ infra-ordenagio que marcam as relagGes entre Constituicio (direi- tos fundamentais) e Tei No que se refere ao sentido da supremacia das normas constitucionais de garantia de direitos fundamentais face a0 legislador ordinatio, a relagiio diveitos fundamentaisMlei €, aparentemente, univoca ¢ linear, dado que, nomeé- damente no que respeita aos dircitos, liberdades e garantias, se € obrigado a partir da clara ¢ expressa afirmago do primado, vinculatividade e aplicabi- lidade directa que a Constituiglo reconhece 20s preceitos constitucionais. A avaliagio do papel do legislador relativamente aos dircitos funda- mentais inscreve-se, agora, no cendrio actual de superagio da anterior visio — de matriz autoritéria, como no nosso regime de 1933 2), ou que @)_Interpretando a Const de 1953 como gacantindo a supremacia dos die: tos fundamentsis relativarnente le, cf. A. QUEROIBARBOSA DE MELO, "A libenlade de empresa e-a Constiuigio", ix RDES, 1967, 1-2, pp. 222 s. (© Woters Kuwer Pon! | Canta ers Capitulo tl — Conceito« tipas de resvigdes wor direitos fundamentais simplesmente, como em Weimar, ainda ndo retirara todas as consequéncias 4a forga normativa da Constituiggo — que concebia os direitos funda mentais & medida das leis ordinrias (°") ¢ os mantinha num plano que. independentemente da consagragio constitucional obtida, nao ultrapassava ‘© meramente proclamat6rio. Para os quadros mentais da concepedo tradicional, 0 contesido juridice das nortnas constitucionais de direitos fundamentais acabava por ser total: mente preenchido com 0 recurso & conceptualidade fnsita nas leis ordiné- rias que realizavam aquelas proclamagdes ou que haviam jé inspirado a pré: pria normago constitucional; as liberdades constitucionais nfo eram mais que as Tiberdades recebidas e reproduzidas das leis ordinsrias, até porque. como diz Leisner %), num tempo de rupturas politicas e ideol6gicas, 0 minimo denominador comum em tomo do qual se podia construir a un dade de uma Constituigdo de vacagio compromisséria exa a conceptuali- dade tradicionalmente cristalizada nas leis ordinarias. Nesse quadro de "infiltragéo” da Constituiga0 por parte do legislador ordinério (Leiswer), o problema da admissibilidade das restrigdes aos direi- tos fundamentais, particularmente o das restrigdes legislativas enquanto modalidade, hoje considerada excepcional, de intervengio ablativa do legis: lador no dominio dos direitos fundamentais, no se podia constituir como problema aut6nomo, de tal forma os direitos fundamentais eram concebi- dos como dependendo e sendo substancialmente determinados pela ei ordinéria, ao contrério do que acontecia jé, porém, nos Estados. Unidos da América, onde, desde 0 inicio, os direitos fundamentais foram com- preendidos como defesa constitucional contra o legislador 2), Hoje, o reconhecimento constitucional da aplicabilidade directa dos direitos fundamentais e da correspondente vinculagao do legislador ordindio os seus preceitos marca uma clara inversio da visdo tradicional da rela- 480 direitos fundamentais/lei com enormes consequéncias em toda a ordem Juridica e, designadamente, na relacZo entre o legislador ardindrio e o juiz mormente 0 juiz constitucional °°), Poréin, nfo obstante a aparente cla- (©) ‘Diretos fundamentais s6 na medida das leis" © fo, como actalmente “leis 56.8 medida dos direitos fundamentais" (ef. KavosR, "Die Einschrankung von Gran: rechten... ct, p. 626) QM) CE. Letsven, "Die GesetzmaBigkeit der Verfassung™, in JZ, 1964, 7, p. 203 ?) Ci, BETTERMANN, Grenzon der Grundrechte, i, p. 4: ZAGRBBALSKY, Tt dito pp. 64. @)_ Cr, entre nds, por todos, M. LOCIA AMARAL, Responsabildade do Estado, cit, pp. 305 ss, maxime 338 ss, © 438 ss, © Willer Kuwer Portugal | Coimbra Eons 160) Parte | — Resrigées avs Direitoe Furdamemais reza da definigao constitucional presente ma cléusula de vinculatividade e aplicabilidade directa, us consequéncias priticas da reconhecida subordinag do legislador aos direitos fundamentais so mais complexas do que 0 suge: ido pela formula do art. 18°, n? 1, da Constituigio. Esta compleaificagio deriva, no apenas das assinaladas diferengas de perspectivas teéricas de avaliagéo do papel do legislador, mas também de razées materiais relacionadas com a propria natureza e objecto da garan- tia das normas constitucionais de direitos fundamentais que obrigam a matizar o sentido de uma relagéo de supremacia aparentemente linear e de consequéncias pacificamente acolhidas. {A dificuldade bisica deriva do facto de a ConstituigS0 pretender asse- gurar, neste dominio, uma vinculagdo estrita de todos os poderes piblicos, ¢ primariamente do legislador, os direitos fundamentais, mas ser, todavia, obrigada a reconrer a formulagoes que, para tomarem na devida conta a natu- reza potencialmente expansiva e conflitual do objecto de garantia dos disei- tos fundamentais ¢ a complexidade da sua realizago nas condig6es con: cretas de vida, revestem tendencialmente, mesmo no que se Tefere aos direitos de liberdade, um carécter geral ¢ principial donde nio € posstvel extrair, de forma pacifica ¢ univoca, o sentido conereto da vinculagao gida C7), Assim, e apesar da proclamada subordinagaio do legislador aos direi- tos fundamentais, ha, desde logo, a necessidade de diferenciar em fungao dos diferentes graus de abertura que as normas constitucionais de garan- tia de dircitos fundamentais apresentam face & realidade constitucional e as rmuragdes que nela se verificam e, em consequéncia, ao dircito ordinério emergente. Cabe, neste sentido, recorrer a diferenciagSes tedricas em grande parte devides 2 construgio hermenéutica superadora do dualismo e separaga0 stractas normalrealidade proposta por FRIEDRICH MOLLER (772), A Cons- @%) Cf. Latswen, "Die GesetemaBigkeit der Verfassung", cit, pp. 201 @%) Ascumindo une perspectiva hermenSuticn que procura uminar as estraturas da normatvidade jeridiea a parr dos problemas da obiengto da norma de decisio eonereta do caso ¢ que, através de uma concepeio particular de norma jurdica pretende superac 8 separagao ¢ contraposigdo abstract entre norma ¢ realidade — Sein e Sodlen —, MULLER ‘isting, em peimeio Tugar, rexto narmativa e norma e, consequentemente,inerpretagan © coneretizapdo jurdica. Para ole, norma jurdica no é um comando independente a realidad, susceptvel de uma interpretogdo certrada e Timitada ao seu wexto e suscep ‘el de aplieaso segundo um modelo subsuncvo. A sux estrutura pertencem vinculadamenit, 1 Waters Kuwer Portugal | Colma Eta earigdes aos direitos fundamentais sma disponibilidade tendencial para se permeabilizar is normas infra-constitucionais que conformam juridicamente os recortes de realidade objecto do seu "programa normativo". Por sua vez, essa abertura serd tanto maior quanto o sector de realidade em questo carega de uma conformacio jurfdica de tal forma detalhada e intensa que s6 possa ser proporcionada pelo legislacor ordindrio, pelo que a "infiltragio” da Constituigao pelas leis ordinérias seré tanto mais pressionante quanto 0 ‘Ambito normativo" dos direitos fundamentais seja mais ou menos prod 8 partida, enquanto grandezas que reciprocamente se condicionem, o comando juridico ‘expresso (Programa normative) © o dominio da reslidade (Gmbite normative) reeortado or esse programa dentro do imito mais vasto consttuko pelo dimbito de regulameatagio. dda norma. A norma juridea, designadamente & norma constitvcional c, especialmente, 2 norma de direitos fundamentais earsce de conctetizas0 que . te outros ctoes, da sua maior ou menor determinabildad pela realidade a yue se aplica e, con inte esta & mais ou menos produzida jurdicemente (rechiserceuti) Em ordem & resolugo do caso concreto,o jurisa tem de partir do texto da norma, tas 0 texto mio é, por si $6, normativo, no dispBe da capacidade de reeolver vinculet ‘vamente esse cus; dotadas de normatvidade sfo apenas a norma juridica geral es norma Ue decisfo do caso concreto elaboradas no curso de um processo, no de aplicagto de um texto, mas de concretizaglo normative. © jurist parte do texto enquacto dado de inrocugio do procosso de. concretizesi, na medida em que o consiere decisivo para resolugdo do «290 que s Ihe coloca(o que tem a ver com validade eno com nermativdade) c enyanto ‘undamentoe limite de compatiildade da norma de deisio do caso canersto, mas do texto i pode extrar © programa normativo: a normatividede resulta da esuture cindmica da ‘orma, enquanto modelo de ordenagio juridicamente estriterado da realidade © por cla ‘Rciprocamente influeneiada no curso do processo de concretizagio. © émisto normariva nfo €, contut, uma sorma de factos, mas uma conexto de ele ‘entos estraturais, recortados di realidad social a pati da perspectiva selective ¢ vale intva do programa normativa e que, em tegre, sio, pelo menos parcalmente, jridicamente coaformados; nesse sentido, 0 dmbito normative vai para além da mera Tacticidade. As extaido © programa normative 2 partir do texto seleccionado da realidade, com base agile, 0 dito normative jurdicamente rlevante, sed entio possivel, da conexio eam tural desss dois elementos da orm, constr a norma jriien geral plicivel ao caso para dela fazer deduir a norma de desi da caso eoneteto Com base nestespressupostos, MOLLER prtesdc escapar tanto a0 legalimo positvista baseado na identificayao entre texto e norma, quanto 4 ueia metodologia de eoneretizacto jutidica baseada em procedimentos de valoragdo ou de pon evisionisas nto inter subjectivamente comprova culando estritumente a eoncretizégao & norma, inte rand constituivamentc, agora, a pebpria realidad ma estutura e conccito de norma, racio- ‘azn todo © processo de intxpretagéo/concretizago aormativa — enquanio prodisto de uma norms joridica geal no mbito da solugdo de um easo consreto — numa estita vin blago estrtural & noma (ef, sobreuulo, MOLLER, Nornstruktur wed Normativiti. cit pp. 147 ss; MOLLER, Juristische Methodik, cit, pp. [40 ss. 168 ss, 182 <4 © 199 ss) (© Waters Kluser Poruga! | Coinbra Ets Me J — Restrigdes aos Diretos Fundamentais zido ou influenciado pelo Direito (rechiserzeugt), sendo, por exemplo, maior no caso de uma "garantia institucional’ do que num direito negativo pessoal de defesa, maior no direito ao casamento ou num direito proces- sual do que no caso da liberdade de arte ou de religido. Pode, entio, dizerse que as garantias constitucionais dos direitos fun damentais revelam um diferente grau de abertura normativa ao direito — com consequéncias nao apenas na dogmatica da sua inter bém na diferenciagdo dos critérios de avaliugdo e controlo da intervenciio do legislador — consoante a diferente natureza estrutural do bem odjecto de protecco ou, se se quiser, do "imbito nermativo" do direito fundamental em questio @?) A tipologia de direitos fundamentais, inspirada na construgio herme néutica de MOLLER, proposta por Maszwski @%), tendo em conta essa complexa recepedo da realidade por parte das normas constitucionais, funda-se no tratamento te6rico dos ‘imbitos sociais enquanto ambitos nor- mativos dos direitos fundamentais @), procurando proporcionar, por al, uma compreensio mais objectiva e, logo, mais controlével, das diferentes modalidades de intervencfo do legislador. Basicamente, MAJEWSKi considera que a solugo do problema da rela ¢20 conflitual entre o principio do primado da Constituigao e 0 prinefpio da autonomia do legislador no dominio dos direitos fundamentais — 0 ‘que remete para o grau de abertura do Ambito normative dos direitos fun- pelo direito ordinério ¢ sua consequente limita bilidade — s6 indiciariamente (?”5) depende do tipo de reserva de que a Constituigao dotou cada direito fundamental @°) Ch, Moxon, Normstraknir und Normative cit, pp. 18488 € 201 38, maximme pp. 215 5; MO1R, Jurtstsche Meshodi, ci, pp. 151 88, HOFLNG, Offene Grunurecke inerpretation, eit., pp. 92s @9_ Cf Malewsis, Auslegung der Grundrechte durch elnfaches Gesetzesrech?, Berlin, 1971, pp. 68 ss © £6 ss 5) Ch Scaunk, Abwagung city B. 200 ©) Como diz HOALNG (cf. Ofene Grundrechesinterpretation, ct, pp. 98 <8, aquilo ue & doeisivo 6 © gran de abertira normativa de um dire fundamental, sind que 8 existéncia de reservas ou remissSes pars o legislador puma norma consituional de dreto Fundamental sirva, pelo menos, de indicio quanto a natureza da rexpectiva fmbila norma: vo. Assim, a auséncia de reservassigificaria do sé que o legsledor cansiuime dispensou 2s taofes de coneretizagi lesislativa ow por forga da menor integragio, dindmica ou rela cionamento social do dreto de potenciis conflitos ¢ colisdes de inteesses ou, eno, por facto de a densificagio legislativa neces ‘oncelto # tnos de restricbes ans direitos fndamentais 163 (Ou seja, sendo certo que um direito fundamental sem reservas seria, em principio, menos acessivel & legislago ordinria, o factor decisivo para grau de abertura de um direito fundamental e a cons quente diferenciagiio na competéncia da respectiva conformago por parte do legislador seria sempre a diferente estrutura do seu Ambito normativo, partindo af de uma essencial distingao hermenéutica entre direitos fund: mentais mais ou menos juridicamente-determinados (rechtsgeprii) e ditei- tos fundamentais mais ou menos materialmente determinados (sachge- priigt) 277) De acordo com esta tipologia, direitos fundamentais como as liberdades artistica ou cientfiica, as liberdades de crenga ou de consciéneia so, no essencial, determinados materialmente, ou seja, tém uma dindmica ¢ exis téncia_praticamente independentes do Direito: respeitam a garantias de nevessidades elemientares ou de complexos de acgdes que ndo se funda 1 Direito, ndo recothem nele os seus elementos estruturais, nem carecem de regulamentacio juridica no que se refere ao seu miicleo. Com eleito, a crenga, a consciéncia, a arte e a ciéncia situam-se numa drea pré-juridica, nio sendo nem criadas nem conformadas pelo Direito (278); aquilo que a Constituigio faz €, apenas, reconhecer estas estruturas como manifesta Bes especificas da liberdade humana Entdo, o facto de esses direitos fundamentais serem normalmente con- sagiados sem reservas no € a causa mas antes uma consequéncia da sua nio determinabilidade pelo Direito, sendo a inexisténcia de reservas, quando muito, um indicio da presenga daquela caracterfstica estrutural. E a sua 07) Est dstingto seria sucessivamente retomada e deseavolvida por muitos outros Autores, por ve7cs s0D outas designsc&es. como seja a classticagio tripetida de MU Len/PexoTWRoxans entre direitos producides juridicamenie,dirvtos no dependentes do Direito « direitos influenciados pelo Dire. Vejan-te MOL. exiPIeKoAPonMANN, stungsrecite im Normbercich einer Freiheitsearantie: antersucht an der stallichen Farderung fieier Schulen, Berlin, 1982, p. 103; Gaiva, "Grundrectke und coziale Wirk lich, ct. pp. 44 ss; HORING, Offene Grundrechisinterpretation, ct, pp. 92 se; HER. m6, ne aus der Hand des Goset in Festschrift fur Wolfgang Zoidler Band 2, Berlin... 1987, pp. 1415 ss; NiexHAUs, "Grundrechte aus der Hand des Ge: bess? — Bin Beitrag zur Dogmatik des Art. 1 Abs. 3 GG". in ABR, 116, 1991.1, pp. 82 ss Prom, Grundrechie. cit, pp. 60 7 Taio nso significa, © e tata pura ¢ simplesmente de "ambitos de vida naturas”, na roedida em que também estes mbes normativos 3 rnlevam na processa de devise juridica aay iva de sua garantiajuidico cons ltucional (ef. MAIEWSKI, Auslegune der Grunarechts OL. n. 7), Waters kauwer Ponugal | Coimbra Etre 164 ye 1 — Restrgdes aos Direwos Fundamentals natureza de direitos de determinagio puramente material que os toma total ‘ou parcialmente inacessiveis & conformago do legislador ordindrio, J, por sua vez, garantias constitucionais como as.da nulla poena sine lege ou da non bis in idem ou, em geral, as garantias processuais tonsti- tuem direitos fundamentais juridicamente produridos, ow seja, direitos que deve o seu surgimento e validade & prépria ordem juridica. ‘Num plano intermédio situar-se-iam direitos fundamentals, como as garantias da propriedade, da familia, do casamento, da profissio, que apre~ sentam uma estrutura mista, pois, embora no sejam produzidos juridica mente na sua totalidade, tém por objecto institutos de dircito civil, in tuigSes ou relagSes sociais parcialmente determinadas pelo Direito — facto de que, precisamente, a doutrina das "garantias institucionais 2) procurou dar conta — e, como tal, so mais ou menos acessiveis ou carentes de uma intervengio do legislador ordinétio. Teriamos, portanto, e simplificando, dois tipos de direitos fundamen- tuis, embora com possibilidades de graus diferenciados de predominancia: 08 direitos fundamentais cujo objecto de proteccZo ¢ uma coisa do mundo dos factos (sachgepriigte) e os direitos fundamentais cujo objecto de pro- Tecgio & um produto da ordem juridica, dado que sem a intervengdo desta eles nao existisianr no mundo dos factos (rechtserzeugte). Obviamente que, a aceitar os pressupostos tedricos desta distingiio 2) Cf. supra, cap. 1,3, @%) Em nosso entender, 2 distingzo entre direitos ite on rechter tem grande interesse pritico, porgbe permite spreender o sentido de diferencas de narareza jusfundemental justifieadores de diferenciagdes de regime e consequente contolo da iter vengio do legislador, ainda que, no rigor dos eonceitos, a distingto seja claudicante Com efeito, qualquer divito fundamental, independentemente da natureza particular {gue revista seu nbito normativo,s6 existe enquanto tal através do seu reconheci juridicar nesse sent, € sempre o Estado cue ‘© faz, pura ¢ simplesonente, em o pola natureza inate natural, pré e supra-estaal do diceto. Antes disso hi, por exemplo, vida, hd vite renies formas e insures de protecglo da vida, pode haver un dirito moral 2 vida, mas 86 hi, em rigor, dirt fundamental & vida quando o Estado — a sua Constiicio — 0 reco- nhece com tal (ef. Goes CaNOTILNO, "Direto consttucional de confit... cit. p. 36), Neste sentido, nio ha diferenga de natureza entee 0 diteito A vida ¢ direitos mais ragte como o direico 8 eidadania, ao easumento ou o diteito de propriedade ‘A pretensa diferenga residiré no facto de que, em principio — mas s6 em principio (quando a Constiigio garante o diteito & vida se conhece © quid que esta a ser prote ido, enquanto que aquilo que ¢ protegilo quando se reconhece o direito & cidadania s6 seré Capitulo II ~ Conceito e tipos de resrigies ans direitos fundamentais a intervengio do legislador € perfeitamente distinta num caso e no outro. Quanto ao primeiro tipo, a partir do momento em que # Constituigio garante juridicamente aos particulares o acesso a um bem que existe no mundo dog factos, ao legislador resta um espago minimo de intervengao (1), Ja Uitucional. Porém, © fundamento da diferenga radica apenas no facto.de a vida” ser um conceito retrado da linguagem vulgar, enguanto que a "eidedania" é uma criagio da li suagem juridiea. Porém, num © noutro eazo havers sempre um las70 maioe ou menor de Dré-uizas. que balizam € delimitam as mergens da coneretiaagto future: nunca se sabe, ‘cxacta © generalizavelmente, 0 que se garante no "direito 3 vide" — basts, para canto, ender & recorrent polémica sobre 0 abort ou a eutanisia —, havendo, em contrapat sempre uma ideia minima acerca daguilo que deve ser garantido num ditto & cidadacia, {to exsamento ou ® propredade De resto, aquela pretensa distingSo contradiz as correntes dominantes no dominio da linguistia (ef Pursays, Philosophical Papers, 2: Mind, Language and Reality, Cambridge Cambridge University Press, 1975; EmMvEWRIGSER, “Meanings, intensions and stereaty pes. A new approach to linguistic semantics, in F-T. Fikmeyer eH. Riese (orgs), Words worlds, and contexts, Berlin, W. de Gruyter, 981, pp. 133-150; WIERzaICKa, exicography and conceptuat analysis, Ann Arbor, Karoma, 1985} para as queis no hi urna difecenga de ‘qualidade entre concetos da vida corrente (os pretensos canctites do “mundo dos facts") © os conceios cientfcos (os preensos concetos do "mundo do Direito"): para qualquer con: cto hd sempre um uso de lingua comente — correspondente um "knowledge by acqain lance", ou scja, # extereotipas partihados que correspondem a0 significado corrente das pal ras —, mas que a6 aproximativamente, em maior ou menor grau, conliz co ito formulado de forma rigorosa pelos peritos do ramo, ito é, 0 "knowledge by description" “péssaro" ou “Aloe tm um uso de lingua comente, mas um perito pode identiicar todos os elementos necessiios e suicienles para o preenchimento dos conceit. ‘Ora, tal como 2 inca diferenga ente este tipo de conceitos é, no plano Tinguistco, 2 ferent recortéaca da sua utiizagio quotidian, samlxém, no plana jurdicn, a dstingo reside na diferente margem de canformagso do eonceito que ¢ recanhesida ov deixada ao, legisla. 8) Como diz, no soguimento de Malin, HONG (ef. Offene Grundrechisinter- pretation, cit. pp. 94s), a abertua de um ditto fundamental & determinagao pelo Dirito Aepende essencialmente da natureza do recerte da realidade por ele abrangido: quanto mais inensa fora elagio de direito fundamental com @ mundo dos facts, menos elementos ji dlecmente producidas contén 0 seu tito normative © maior € 0 grad sua sbertra nor native, Assim, a abertura de um Ambito normativo de direito fundamental — e, conse {qemiomente, a sua menor dependéncia do Direito e da interpreta “oficial” através da sa éonformagio pelo legislador ordiniio — & tanto maior quanto menos ele tena sido ja “fechado" por via da dersificaci legslativa, quanto maior Tor a dinémice sicio-cultwal do respecivo recorte de realidad (como, por exemplo, o conceita de arte" € mai social ¢ ea turalmente dinimico que o de comiciio, entio a liberdade de arte & menos produzida pe Direito que « inviolabitidade de domi) e quanto menos ele estver sujeito & densitica fo potencial. ou seja, & abcrtura da gerantia de direto fundamental 2 competéncia de onformagéo do logisidor. 1 Willers Kuwer Peruga | 166 Parte I — Resirigdes aos Direitos Fundamentais quanto ao segundo tipo, ou seja, os-dizeitos fimdamentais rechiserzeugte, € essencialmente o legislador qué eriajo bem objecto da garantia consti ‘ucional ou, no mfnimo, é ele quefX# 03 Contomos coneretos da garantia constitucional: €, com efeito, o legislador ordindrio que, em iiltima andlise, diz, por exemplo, o que é ou nao protegido pela garantia consticucional di cidadania, da propriedade, do casamento. Ora, € sobretudo relativamente a estes Gtimos que o sentido aparen- temenie unidireccional que transparece na cléusula de aplicabilidade directa ede vinculagdo do legislador pelos direitos fundamentais & como que neu- tralizado ou, pelo menos, relativizado, por uma espécie de "circulari- dade" @%2) que decome do facto de, por um lado, e para garantir a proteccio de determinados bens face ao Estado, o legislador se encontrar directa- mente vinculado & observaneia dos direitos fundamentais, quando, afin aqueles bens nao existem sem a anterior © posterior actividade criadora do Estado ¢, particularmente, do legislador Da aplicabilidade directa © vinculatividade dos direitos fundamentais retomarfamos, finalmente, & tendéncia para a interpretagao das nonmas cons. titucionais — ¢ dos direitos fundamentais — em conformidade &s normas ordindrias no sentido de uma "legalidade da Constituigio" (Leiswer) 2), Quando, por exemplo, o legislador constituinte garante o direito de pro ‘riedade ou 0 direito a0 casamento nao deixa, se; nte, de ter conta a solidificagio, de hé muito verificada, dos correspondentes concei- vos pré-constitucionais na ordem juridica (4), Isso nao significa que a ‘Constituigao deva passur a ser interpretada conforme a lei ordindria, até por- que 08 contesidos recebidos do direito ordindrio passam, por fora dessa recepcdo, a dever ser interpretados no contexto, espirito e ideia de Direito emergentes da Constituiggo; mas, em todo o caso, e na auséncia de claras indicagdes em contrério captadas no préprio texto constitucional, © int P) CE, LEISNeR, "Die Geseramabigket der Verfassung", ct. pp- 203 st ‘Grundrechte aus der Hand..", ct, pp. 1416 ss; Nistiaus, “Grundrectte aus der ci, pp. 1438 ) CI Lassner, Von der Verfasungsmupighelr der Geseree 2m Geseroma Verfassung, Tohingen, 1964; Leven, "Die Gesetamiigkit der Verfassung", cits Ma Ausleguag de cit, Entre nis, Gonis Caxomi.io, Constiaigdo Dirigente cit, pp. 401 9 ‘onal e Teoria do Consens, pp. 1217's. 2) Ch, assim, a propdsito do dlaeio & imagem, o Aededia n° 6/84 do Tribunal Constitucional {in Acdrddos, 2 vol, pp. 257 8) lo I — Conceio € es aos direltos fundamentais prete néo pode ignorar o sentide normal ¢ tradicionalmente atribuido a tais Conceitos, tal como ele Toi particularmente reflectido na legislagio ‘ordinatia 5), Assim, para saber, por exemplo, se um easamento entre pes- s0as do mesmo sexo esté out nao constitucionalmente protegide € necessirio suber se 0 conceito constitucional de "casamento” € jd, hoje, mais abran. sente que o sentido tradicional de consideraco do instituto pela legislacio ordinéria; o Gnus da argumentacio parece caber ai, 8 luz do principio da unidade da ordem juridica, a quem defends essa maior abrangéncia, Hi, em suma, uma tendéncia para a legalidade ou legalizagdo~da Constituigo que se manifesta: quando as normas constitucionais(remetem para os contetidos legais ou os recebem expressamente; quando os conceitos constitucionais so interpretados & luz de um significado de hé muito cris- talizado () na ordem juridica através das definigdes e conceitas legais ela borados nos diferentes ramos do Direito; quando se reconhece a direitos fun- damentais 0 carécter de institutos ou garantins institucionais construidos em tomo de complexos notmativos ordinérios; quando os conceitos constitu- cionais s0 aplicados por um corpo judicial cujas representagdes dogmé- ticas se formaram maioritariamente com base na dogmética civilista e com vista a uma aplicagio do Direito ordindrio baseada na concepgio de lei enquanto expressio da vontade geral ou paradigma do acto normativo por exceléncia emanado do poder soberano; quando a expansao dos contetidos Constitucionalmente consagrados enquanto "prine‘pios" se verifica & medida da propria progressio da sua tradugdo em "regras” por parte do ordenarnento ordingtio @*); quando, por dltimo, ¢ tal como outrora (8), 0 proprio cidadio recorre primariamente a lei para encontrar a medida ¢ os limites da sua liberdade, Donde poderemos concluir que a unidade da ordem juridica — no que se refere & relacfo norma constitucional/norma ordindria — tem um sen: C5) Sobre a influtneia do factor temporal na interpretagio dos conceitos consti consis recebidos da logislaedo ordinsra, of KNEREL, Kalitionsfredheit und Gemenvohl Berlin, 1978, p. 139. =t) Chamando a atengio para as diferentes possbildades de aplicapSo desta ope rag inerpretativa, desde a orientasio "petficadora, esdtica" ou bistrica até a um apl ‘exgio dindmica om termes de um "reenvio mével”¢ dinimicn do ordenamento constitucional para 0s conceitos do direto ordinéro, ef. BIN, Divine argoment, Milano, 1992, pp. 20 ss. Sobre o revio “aberio" on "dindmico”. ef, enre nds, Cones CaNoTt. i, Consino Dir gente... cit pp. 406 ss Cy Ch. By, Dirt e argoment, cit, pp. 27 ss (9) CE. Berman, Grencen der Grandrechte, cit 9p. 6 Parte 1 — Restrigdes aos Direitos Pundamentais lida, bidireccional #9), pelo que resumni-la, no dominio dos direitos fun- dameniais, & cliusula de aplicabilidade directa e vinculatividade seria, como diz HApeRte 2%), ficar por uma "meia-verdade". Sendo generica- ‘mente determinada pela relagdo de subordinagao do legislador aos direitos fundamentais tal como resulta da cléusula de vinculagio e aplicabitidade directa, aquela relagao &, também, resultado de recepcdes constitucionais do direito ordinsrio, de imposigdes, remiss6es, reservas ou autorizagdes que a Constituigao expressamente dé ao legislador ordindrio, para além, natu- ralmente, da margem de liberdade de conformago, concretizagio © actua- lizacZo que este colhe directamente na frequente natureza de generalidade, abertura ¢ indeterminago das normas constitucionais (29!) e, especial- mente, das normas de direitos fundamentais ou que resulta da especial estrutura do "émbito normativo" dos direitos fundamentais. ‘Uma tal interpenetracio norma constitucional/lei ordinéria implica também o reconhecimento de um "efeito comunicativo reefproco" inevitével centre Constituigao ¢ lei @) e 0 reconhecimento da relevancia do papel do legislador ordindrio no dominio dos direitos fundamentais, com a conse quente necessidade de proceder a diferenciagées conceptuais — ¢, even- tualmente, de regimes — dentro das intimeras modalidades de interven¢o legislativa contidas naquela ampla margem de possibilidades € necessida- des de actuagdo. Mas, em contrapartida, dela resulta, também, a necessi dade de reforgar os métodos de interpretagio aut6noma dos conceitos cons titucionais em ordem a garantir a normatividade da Constituicio e, sobretudo, a eficdcia imediata dos direitos, liberdades © garantias inde- pendentemente da actuagio do legislador ordinério 3) ( princfpio da unidade da ordem jurfdica no pode, através da inter- pretagao da Constituigdo em conformidade as leis ordindrias, transformar © escalfo constitucionul em mero instrumento de rigidificago apécrifa dos contetidos tradicionais acolhidos na legislagdo ordindria ou converter © legislador em intérprete auténtico da Constituigio. A garantia juridica CE. BIN, Dit ¢ argoment, et, pp. 18 ss Cr HAseaLe, "Grundrecite und paslamemarsche...* cit, p. 383, CE, entre nés, Gomes Casori.ito, Consttugao Dirigente.. cit, pp. 216 38 Cz Kapa, Koalitionsreihet, ci. pp. 132 6, Ci, pase send, Lease, "Die Gesetzmaigeit der Verfassang it. pp. 205 s Larsen, Von der Verfassungempigkert der Gesetze.. ct, pp. 64 §: KNEREL, Kodlitions freihelt, cit, pp. 137 s; BIN, Dri! e argomenti cit, pp. 25 5; €, entre nds, Gowes CANO THLHO, Gonstiwicao Dirigente.... cit pp. 404 ss. Captudo I — Conceite e spas de resripdes aos direiws fundamentais 109) a liberdade pressupde ¢ exige uma actividade do legislador ordinario, até para assegurar uma plenitude de tutela judicial: mas, o legislador nao pos- ‘sui uma competéncia originéria e propria de definigdo dos direitos de liber- dade, pois é a prépria norma constitucional que cria 0 contetido juridica- mente determinavel da sua garantia ‘Assim, a clfusula de vinculagao e aplicabilidade directa pode ter uma refracgfio diferente consoante esteja em causa um direito fundamental determinado materialmente ow produzido juridicamente, mas, em qual- quer dos casos, todo o direito de liberdade deve ser interpretado, por forga daquela cldusula, como desenvolvendo uma eficécia juridica imediata pr pria da determinae4o constitucional do seu contetido 4). Quando se parte, assim, da complexidade da relagdo actual entre direitos fundamentais ¢ Iei e se procuram concretizar os diferentes tipos de intervengao do legislador neste dominio, pode, entio, dizer-se que as notas mais impressivas que se colhem das distincSes doutrindrias sio as da no uniformidade, da multifuncionalidade ¢ da diferenciagao de fins € regimes. ——De um lado porque, para além da complexidade objectiva assinalada, a proptia avaliagao da actuaco do legisladar no dominio dos direitos fun- damentais se desenvolve, hoje, & luz da diversidade de perspectivas teo- réticas, dentro de um vasto leque de posigdes que vio desde o filo libe- ral que, & luz do principio da reparticao de Scusrrr, concebe a lei no dominio dos direitos fundamentais como tendo, em principio, um carécter restritivo € excepcional, até ao pensamento institucional, designadamente © inspirado por HABERLE, tendente a considerar 0 Iegislador, 2 partida, como amigo dos direitos fundamentais (5) Mas, mesmo para quem se esforce para chegar a conclusées inde- pendentes do lastro ideoligico que marca esta discusso ¢, com essa orientagéo, parta primacialmente do texto constitucional, a diversificagio CE, NERNAUS, "Grundrechte aus der Hand..." cit, pp. 97 $6. CE, sobre o tema, eatre nds, VIEIRA DE ANDRADE, Or Direitos Fundamen tals. it pp. 214. ‘A eoncepeio do Tegistadoc"amigo" dos direitos fundamentals pode mesmo ir a0 Ponto de reconkecer na intervengzo legslativa, no apenas um clemento constitutive do {mbito de proveccZojurdicamente reconecida 0s direitos fundamentals, como um elemento constitutivo do propre conceto de iberdade sout court enquanto esta integra a Tathestand os direitos fundamentais. CF., asim, a concepgio de Ewen (ef. Der Begriff der Freiheit ols Tarbestandsmerkmal der Grundrechte, Belin, 1994, passim), ters Kher Portugal | Coimbra Ettore 170 Parte I ~ Restrigdes aos iret Fundamentals nota dominante, jé que as proprias normas constitucionais de garantia dos direitos fundamentais contém elementos susceptiveis de constituir fun- imentos de diferenciagio da natureza da intervengio do legistador. Em primeiro lugar, hd, como se viu, diferengas substanciais atinentes 40 diferente fim da intervengao legislativa, correspondentemente & diversa natureza dos direitos fundamentais em questio. A intervengdo do legislador que determina 0 contetido dos direitos sociais — consagrados em normas de aplicagiio diferida o tempo ¢ que apresentam uma natureza tipica de direitos sob reserva do financeira e possivel — é significativamente distinta da do legislador que cumpre os deveres de prestagio normativa que Ihe so exigidos pela dimensio objectiva dos direitos fundamentais e que, nesse dominio, con- serva também uma larga margem de conformagio imune ou de dificil acesso 20 controlo judicial. Ambas diverge qualitativamente, por sua vez, da actuagio do legislador que intervém restritivamente no conteddo de direitos fundamentais cuja concretizagao, por forga da determinabilidade do seu contetido e da sua consagracdo em normas constitucionais de aplica- fo directa c imediata como so as que consagram direitos de liberdade, Se apresenta, & partida, como juridicamente possivel Mas, mesmo considerando apenas os direitos de liberdade negativos, 1nd logo que relevar as diferenciagdes estabelecidas objectivamente pelas dife rentes reservas constantes das normas constitucionais de garantia, Assim, percorrendo 0 extenso catdlogo dos nossos direitos funda mentais, deparamos com direitos constitucionalmente consagrados sem quaisquer reservas (arts, 24°, 44° ¢ 57°, n° 2), direitos fundamentals com reservas simples (arts, 34°, n° 2, 35°, n° 4, e 49°) e direitos fundamentais com reservas qualificadas (arts. 26°, n° 4, 47° ¢ 50°, n° 3). Ha situagdes em que a Constituigio autoriza expressamente o legislador a "restringie” (ants. 26°, 47°, n® 1, e 270°), noutras obriga-o a "garantir’, "assegurat" ou roteger” (arts. 26°, n® 1, 26°, n° 3, 38°, n° 3 ¢ 4, © 56°, n® 3), noutras “definir’, a "regular", a "especificar’ ou a fixar as "condigdes" ou os "ter- mos" do contetido ou do exercicio dos direitos fundamentais (arts. 28°, an? 4, 32°, n° 3 © 7, 35°, n® 2, 36°, n° 2, € 40°, n? 1) 26), Sobre 0 caricier exemplar da Constituigio portuguese enquanto modelo de onsagraeio do papel conformador do legislador no dominio dos direitos fundantentas e dda multiphicacio de tipos de especilizagio dentro da reserva geral de conformasio (reser vas de regulamentagao de exercicio, de proteceia, de enquadramento, do promogio, dé ‘nedida, de organiza; cliusulas gerais e especias de obrigntoricdae de ealzecdo de dire Capiuto H — Conceito e ipos de restrgies wos direitos fandomentaés Esta variedade terminol6gica reflecte, reconhecidamente, « assinalada superaco de unidimensionalidade propria da concepgéo liberal da rela- ‘0 leifliberdade, correspondendo & complexificagio que decorre, actual- mente, da multifuncionalidade atribufda aos direitos fundamentais, bem como da sua dupla dimensio enguanto direitos subjectivos e normas objec tivas, com a consequente diversificagto de margens de decisio ¢ tarefas a alizat pelo legislador 7) Também a natureza estrutural da norma juridico-constitucional de garantia influencia directamente a margem e a natureza da intervengio legislativa. Pois, se perante normas/regra 8), que recorrem a conceitos de contetido perfeitamente fixado, como as normas de proibigio da pena de morte (art. 24", n° 2) ou da tortura (art. 25°, n° 2), a vineulagio e subor- dinagzo do legislador ordinério-€ ndig-prablemética, jé na maioria dos casos © canicter nesessariamyenty’ genérico € principial la formulagio constitucional dos direitoY dificulta a determinate concrete da vinculagao substancial e \da extensio tar notividade a que o Tegislador esta obrigado. Assit, de tudo 0 que fica dito acerca da complexidade da relagaio ‘entre Constituigio ¢ lei no dominio dos direitos fundamentais e da diver- ce multifuncionalidade das intervengdes que os diferentes poderes piblicos af podem ou devem desenvolver, resulta uma acrescida conve- nigneia na sua demareag3o conceptual, por motivos que nio so pura mente académicos ou de rigor cientifico. A distingZo entre as restrigGes aos direitos fundamentais e ovtras figu- ras afins assume, aqui, interesse relevante a dois titulos. Em primeiro lugar, refere-se & decisdo dessa questo fundamental que é a de saber a que tipo de intervengdes dos poderes pilblicos nos direitos fundamentais se aplieam 08 requisitos de Estado de Direito considerados exigiveis para a legi- timagiio das restrigdes aos direitos fundamentais. Assim, entre nés, tra- tar-se-4, sobretudo, de saber a que tipo de intervengSes se aplicam os limi- tes as restrigdes consagrados, designadamente, no art. 18° da Constituigao. Por outro lado, e concomitantemente, aquela distingo permitir-nos-i pros- tos fundamentais; intensificagto ¢ expansio de precetos sobre tarefes co Estado orient. das & promosio dos direitos fundamentais), ef. HANERLE, ‘Grandrechte ena paslamenta rise", eit, pp. 367 8, 275 e 380. Cf. por todos, Kes0s, Vorbehalt des Gevetzes.. cit. pp. 65 58; entre nds Por dltimo, Gowers Canoruo, Direito Constinctonal e Teoria da Constinigao, cit, Pp. 40S 88 (5) Ch. inf cap. IT, 4 2 Wats wer Pero | Contra Eatora Parte 1 — Reswigées aos Diveitos Fundamentais seguir na via da delimitagiio conceptual do tipo dle restrigdes sobre que vai incidir a nossa atengio. 3. RESTRICOES AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS E CON- CEITOS "AFINS Na raiz das necessidaces de distingao conceptual esti em causa, como se disse, a tentativa de resolugo de um problema pritico de capital impor tincia, qual seja 0 de saber para que tipo de intervengGes do poder cons- tituido se deve exigir a observincia dos requisitos préprios de Estado de Direito que a Constituis2o impée as restrigdes aos direitos fundamentais, sejam os requisitos de natuteza primariamente formal ou orgénica — como a reserva de lei ou a previséo expressa da possibilidade de restrigio — ou 95 requisitos materiais, como a garantia do contetido essencial ou a obser. Yaincia do prinefpio da proporcionalidade Veja-se como, entre nds, as diferenciagBes conceptuais tm sido inves- tidas — embora a custo das maiores e mais insoltiveis contradigoes dog méticas — na questiio da aplicagdo dos chamados limites aos limites dos direitos fundamentais. Por exemplo, para CASALTA NaBAIs (2%) os limi- tes constantes dos n®* 2 ¢ 3 do art. 18° (reserva de lei, necessidade de autorizagio expressa de restrigdo, principio da proporcionalidade, genera- lidade, abstraccZo e nao retroactividade da lei restritiva e garantia do con- texido essencial dos direitos fundamentais) aplicar-se-iam as restrigdes, mas no j& aos condicionamentos ¢ as regulamentagdes dos direitos funda- mentais (%), Porém, a reserva de lei parlamentar jd seria exigivel mesmo para condicionamentos ¢ regulamentagdes, embora com alguma malea~ bilidade no que se referia aos regulamentos de execugdo € 20s que s¢ situassem numa zona de intersecedo com as competéncias normativas préprias das autarquias locais ¢ regides auténomas ‘Mas, como parece inevitével, a ser assim, isto significaria que um condicionamento ou uma regulameniacao teriam que ser aprovadas pela ‘Assembleia da Repiblica, mas poderiam produzir efeitos retroactivos, ser (9) CE. NaBats, Or Direitos Fiendameniis na Jurisprudéncia do Tribunal Const ‘ucional, 1990, separata do vol. LXV (1989) do BFDUC, pp. 18s. 0%) CE NaBAts, Os Diseitos Fundamentais na Jurisprudéncia..., cit. pp. 18 © 20, 9.34 Portugal | Coma Esters I — Conceitoe tipos de resuigaes aos direitos fundamentais individuais ¢ concretos, no teriam que observar © principio da propor- cionalidade e poderiam atentar contra o conteédo essencial do direito fun- damental ou, pelo menos, estariam isentos, o que significa praticamente o mesmo, do correspondente controlo de constitucionalidade, Ou seja, por facto de uma lei ser conceptualmente qualificada como meramente condi- cionadora ou regulamentadora poderia ter para 0 direito fundamental con- sequéncias préticas muito mais gravosas que uma lei resiritiva, na medida em que The ndfo seriam exigidos requisitos aplicdveis a esta dltima. Por tiltimo, as leis "concretizadoras de limites imanentes", "as que detimitam 0 dximo da protecgdo de cada direito fundamental’, nfo seriam aplicfveis, nem a reserva parlamentar nem a reserva de Ici, nem tf0 ouco, pressupte-se por maioria de raz, os restantes limites enumerados, ‘materiais ou formais, dos direitos fundamentais. Porém, na medida em que qualquer restrigo pode ser teoreticamente configurdvel como limite ima- nente — por exemplo, como veremos, para um defensor de teoria interna todas as restrig@es, a ndo ser que sejam inconstitucionais, constituem, na verdade, simples declarago de limites imanentes dos direitos fundamen- tais —, 0s limites aos limites ficariam, na prética, sem objecto de aplica- go ou, pelo menos, a exigéncia da sua aplicagdo seria manipulivel de forma totalmente arbitrétia Da nossa parte, tomando como base de partida 0 universo constitusdo pelas possiveis actuagdes dos poderes piblicos no dominio dos direitos fundamentais, importa-nos apreciar, por ora, as diferenciagSes possiveis no dominio da actuagto tipica do legislador, ou seja, da actuagio dos poderes pablicos no domfnio dos direitos fundamentais quando ela assume, em prinefpio, um cardcter geral ¢ abstracto. Como se disse, 2 doutrina recorre frequentemente, para ilustrar essas diferencas, a contraposiges ou distingdes conceptuais como as que se verificariam entre conformagéolconcretizacdolrestrigdo (BAcHor), deter- ‘minagdo ox criagdo de contetidolintervencao resiritiva (LERCHE), confor magdotdelimitagdo (HABERLS), conformagéolconcretizacaoldelimitagao (Hise), conformacdoirestricao (ALexY), regulagdes de conteiidolregulagdes neutraisiregulagaes de tempo, lugar e modo (jurisprudéncia e doutrina norte-americanas), regulacdo/desenvolvimentoftimitacdo (jurisprudéncia doutrina espanholas) A primeira classificacdo mais elaborada é a de LERCHE que, no segui mento de BACHOF, distingue trés tipos de possfveis ilérvencdes legislati- vas nos direitos fundamentais: normas que conformam ou determinam o contetido dos direitos fundamentais (grundrechispriigende), normas que 0 (2 Wier Kluwer Porta! | Coimbra Estora 174 Parte 1 — Restrigoer aos Dircitos Fundamentais clarificam (grumdrechisverdeutlichende) e normas que 0 testringem (gruit- drechtseingreinfende) Enquanto que as normag restritivas Intervinham ablativa e intencio- nalmente no Ambito jé delimitado"e substancialmente preenchido do direito fundamental e, como tal, careceriam de autorizago constitucionall express as outras duas categorins nio tinham carécter restritivo pelo que nfo neces- sitariam de autorizagao constitucional. As normas clarificadoras desti- nar-se-iam a eselarecer os limites de um contetido jé criado e, enquanto tal, constituiriam mera aplicagao de Direito existente. Por sua vez, as normas (conformadoras)nem restringiriam um direito fundamental nem revelariam Os seus Timites: criariam, sim, o seu conteiido, seja quando a Constitui remete expressamente essa tarefa para o Tegislador ordindrio seja quando reenvia para um complexo de normas ordindrias ja existente, ‘A catas distingGes principais Leecr acrescentava ainda, jé niio em fan~ G0 da natureza, mas do fim Visado, as delimitagies de direitos funda- mentais que previnem o seu exercicio abusivo (mifbrauchswehrende Grun drechisbegrenzungen) e/ou remetem o prevaricador para os limites do ireito abusado e nessa medida resiringem, eventualmente, alguns dos seus ‘outros direitos — pelo que tém uma natureza mista de normas clarificadoras ¢ de normas restrtivas — e as que solucionam contlitos decorrentes de nor- mas de dircitos fundamentais (konkurrenzlésende Grundrechtsbegrencin gen), que resultam da margem que a Constituicao deixa ao legislador para lrbitrar conflitos entre direitos fundamentais ¢ que, com base na seme- Thanga entre essa margem ¢ aquela outra que a Constituigio deixa ao legis- Jador quando © autoriza a restringir, podem ser igualmente consideradas, desde que se abstraia do fim visado, como normas restritivas (2) Esta classificagio abrangente de Lencue, depois sucessivamente reto mada ou criticada pela doutrina (9%), tem o interesse particular de bh muito ter remetido para os principais conceitos afins 40 conceito de res- trigdes aos direitos fundamentais que aqui importa considerar e que, mais frequentemente, tém sido genericamente englobados no conceito de con- formagdo de direitos fundamentais. De resto, 0 préprio Lerci, mais recentemente @), voltou & ques. (2). Cf, Lencue, Obermal? und Verfossungsrecht, et, pp. 99 ss, 106 ss. 0} Cf Lexctie, Obermaf und Verfassungsrecht cit, pp. 17 s © 125 ss. @®) CE. Steaw, Das Siactsrecr.. IDM, et, p. 595, notas 488 e s (@) CL Lencse, "Grundrechtlicher Schutabercich...", cit., ¢ Lencus, "Gran rechtsseivanken", in J ISeNsee/P. Kirchkof, Handbuch des Staatorechis der Buustesrepu lik Deuischland, Band V, Heidelberg, 1992. pp. 775 88 1 Walter Khmer Portugal | Coimbra Etora con ipos de restriges aus dle Capito 11 to, tendo precisado.o sentido da sua classificagaio origindvia. Assim, faz agora uma contraposiglo de-partida entre a actuago do legislador destinada & constituir, a partir dé dentro, o diseito fundamental, 2 determinar-Ihe 0 seu contoido e carécter (Gindrechispréigung) 5) © a que, a partir de fora, intervém restrifiva ou ablativamente num contetide j4 constituide e deli- mitado de direito fundamental (Grundrechtseingrif) Dentro da Grundrechispréigung integra tanto as normas que constitu 6 direito fundamental — definindo o seu conteddo ¢ regulamentando-o — quanto as normas que o concreticam (Konkretisierung), bem como, ainda, as que fixam os contomos de um direito através da recepgio material ou do reenvio para normas,ou Tae exteriores a0 direito fun- damental, como sejai as nofinas de Didito Penal Por sua vez,(a concretizacao dos djeitos fundamentais verifica'se especialmente nos\direitos de liberdade ¢ tem a ver, no com uma restri- 0 constitucionalmente-auiorizada doSeu contetido, mas com as necessi- dades da sua insergo social, designadamente com a sua garantia c deli- mitagio relativamenie As esferas jurfdicas dos outros. Ela integra: as normas clarificadoras (verdeullichende) da sentido des canceitos wii dos na fixagao do dmbito de protecg’io dos direitos fundamentais, desig- nadamente nos dominios em que os constantes desenvolvimentos sociais ¢ tecnoldgicos se reflectem numa frequente opacidade conceptual; as normas de protecgiio cuja criagio decone, em geral, da dimensio objectiva dos direi- tos fundameniais, designadamente no dominio da protecsio contra amea gas provindas da intervengio de terceiros; as normas de concretizagZo imediata dos direitos fundamentais através da criagio legislativa dos pres- supostos de organizagéo e provedimento dirigidos a possibiltar 0 seu exer cfcio adequado, E certo que qualquer dos procedimentos mencionados significa, em alguma medida, uma colocagio de limites aos direitos fundamentais, pois, nna medida em que Ihes tragam os contomnos do ambito de protecgdo e do contetido, eles constituem uma delimitagio que confere forma e, nesse 05) Note-se, porém, que a confarmario da devo fundamental no €, para LERCHE, uma tarefa exclusiva do lpisador, que a delimitacfo das seus contornos coneretas & tam sm o resultado, ndo apenas do trabalho da jurgpcudéaci, designadamente a constitucio- ral, e da doutrina, coma dos desenvolvimentas careados pelo seu exercicio prtico © plas tranaformagies verificadas nas fungGes atnibuidas aos dzetos fundamentals no quadro das propris irinsformagges do Estado (ef, Lexcue, "Grundrechicher Schutzberech Bp. 142 8). fters Kluwer Portia! | Colne Edtors 1%6 Parte I — Resitioes aos Direitos Fundamentas sentido, dé limites aos direitos fundamentais. Mas, em qualquer dos casos, no hd ainda aqui uma restrigo que a Constituigao autorize 0 legislador a fazer na substincia pré-delimitada do direito fundamental Jé no outro pélo da actuagio legislativa, e pressupondo a existéncia de uma pr formagio do contetido do direito, se situariam as verdadeiras restrigbes aos direitos fundamentais, ou seja, as intervengées ablativas ou restritivas no 2mbito de protecctio fixado pela respcetiva previsio norma- tiva. Estas restriges, e apesar de, por vezes, as fronteiras no serem ntti das, podem ser actuadas "por lei" ou "com base em lei’, revestindo, xes- pectivamente, um caréeter geral ¢ abstracto ou individual e concreto, podendo também a correspondente autorizagao constitucional — a reserva de lei — ser mais geral ou mais especifica. Por outro lado, o efeito res itive produzido no ambito de protec¢ao do direito fundamental pode ser diferenciado, desde 0 efeito restritivo intencional tipico até 20 chamado efeto *equiparado” ou "semelhante" a restrigdo (eingriffsgleich ou eingriffenahe). Mas, independentemente da diversidade de tipologias propostas pelos ‘Autores — igualmente verifieada entre nés (205) — e da multiplicidade de conceitos mais frequentemente utilizados (restric, delimitagio, interven- ¢f0, conformagtio, concretizagiio, desenvolvimento, ampliagio, promoctio, regulamentagio, ordenagao, limite ao exercicio, condicionamento), inte ressa-nos, aqui, precisar 0 sentido das diferencas entre essas modalidades de intervengio de forma que nos permita posteriormente, muito menos que questionar a justeza das designagdes adoptadas, considerar a questo das exigéncias formais ¢ materials correspondentemente aplicéveis. Bm teoria, € certo, € possivel construir, independentemente da designa adoptada, intimeras modalidades de intervengo nos direitos fundamentais con ceptualmente distintas. J4, porém, em termos priticos, é muito dificil, se ndo impossivel, encontrar crtérios sclidos de distingZo, tendo em conta que © objective principal visado ndo € tanto 0 da distingzio conceptual, como, sobretudo, o da determinagdo da aplicabilidade dos requisites de Estado de Direito. Basta atentar na referida classificagdo de LERCKE para concluir quio fluida é em grande parte dos casos, a fixagdo de eventuais fronteiras entre determinago de contetido e restricao de direitos fumdamentais.— (5 Cf, assim, Visa pe AwoRADE, Ot Direlios Fundamentais... it pp-214 8 Jouce Miaaon, Manual... ct, t TV, pp. 297 85; Casauta NABAIS, Os Direitos Funda: ‘ments na Surisprudéncia. ct pp. 18 5 AFONSO VAz, Lei ¢ Reserva de Le, cit, pp. SU fs Cowes CaNOMILHO, Direito Constniclonal e Teoria da Constimigdo. cit. pp. 1245 s CASALA Natais, O Dever Fundamental... ct. pp. 76 s8 © Waters Khmer Porwgal | Contra Eton Capitulo I — Conceito ¢ tipas de restvigdes wos dirttos fundamentals 7 Assim, se om teoria & aparentemente pacffica a distingo, por exem- plo, entre regulamentaglo de exercicio de um direito fundamental e a r trigdo desse direito — regulagio dos pormenores préticos do exercicio de uum direito em ordem a facilitar ou adequar a sua efectivagio nas condigées complexas das relagdes de vida, no primeiro caso, e afectacio desvantajosa do préprio contecido de um direito fundamental, no ltimo —, na pritica a distingao pode revelar-se muito mais problemitica. Estabelecer, para uma manifestagfo na via publica, a necessidade de faz uma comunicagéo a uma autoridade administrativa local com um pré-aviso de quarenta € oito horas parece constituir um caso tipico, € pacifico, de regulamentagio. De facto, quer os requisitos minimos de vida em sociedade ‘quer as necessidades da propria viabilizagio prética do exercicio daquele no «ndcleo» essencial do dreito de propriedade dos senhorios, que continuam a poder trans- miti-loe frutlo[...]. Todavia de outro, [...] que baveri de coneluir € que os grupos de normas de que euramos consttvem. mais propriamentc, uma forma de composi¢s0 do con- flso que se surpreende entre aqueledirito © aquelouro de propriedade dos senhorio, de ej sconcordinciay resultam as assinaladas «diminuigio>,elimitagio» ou acompressio» deste ‘timo que, como se vis, nfo atingem, porém, a sua extensio e o seu conteido essencal” DDesta form, porém, é toda a construpio dogmtica das leis restritivas que sai pre- judicada, Com efeito, a Constimigo assenla no pressuposto que pede haver "leis resin vas" constitucionais, ou seja, as que respeitarem as chamados limites aos limites. Porém, sc, como 0 Tribunal Constticional pretende, s6 hi restrigao quando se afecta 0 conteddo cessencial ¢ como, por forea do art, 18%, n°, uma lei restrtiva que afecte o conteido ‘essencial inconstitucional, enio toda a retrigio seria inconsttucional ‘Noutras oeasides, o Tribural Consttacional exci liminarmente 8 natreza de restric 2 todas as intervengées estas, egisltivas cu nio, destinadas a fazer urna eomposigao entre (0s interesses em eonflita, Desde que o conMito seja inescapsvel, maime se "eso em {oko dois direitos de igual natureza, que no podem cocristr na mesma sitagdo concrets, sem que a pratecgio de um deles imperte a supressio ou oneragio do outro", e & compo: siedo de interesses conflituantes se processe segundo @ modelo da concordincia pritica € de forma no desproporcional, entio o sacificio imposto, por mais gravoso que seja © mesmo que conduza 2 anulagio radical do direito no caso concreto, nio € considerado verdadeira restrigdo nem 2 sua consttucionalidade deve ser avaliada em fungio dos requi sitos do art. 18° da Constisiglo (ef, assim, © Asso n° 205/2000, in Acids, 47° vol pp. 117 55. a propésito de perda de propriedade derivada de aquisicio por acessio). ‘© Wars Kluwer Portugal | Colma dra Parte I — Restriges aos Direitos Fundamentals as distingue nfo é o serem restrigSes e, em alternativa, meros condicio- namentos do direito fundamental, mas sim constituirem, respectivament medidas restritivas desproporcionadas ou medidas razoaveis € constitu- cionalmente justificadas. No entanto, formalmente, a fundamentacio da decisio € sempre apresentada como baseando-se numa pretensa distingo primdria entre restrigdo e regulamentacZo/condicionamento, de que 0 Tri- bunal teria partido e a que teria procedido no caso concreto. Hi, af, uma inversio metodoligica bisica: ainda que na retérica argu- mentativa utilizada seja a pretensa distingio entre restricio/condicionamento que surge como prius orientador de toda a fundamental, na realidade-a qualificacio como restrigo ou condicionarmento s6 chega no final do pro- cedimento, ou seja, quando o Tribunal Constitucional jé concluin previa- mente pela inconstitucionalidade ou no inconstitucionalidade da medida com base. noutro critério orientador Dir-se~i, contra esta critica, que aquela distingo pode ser, de facto supérflua, mas que, em qualquer caso, a referida inversto metodolégica é indena, pois 0 resultado final acaba por ter uma fundamentagao real apro- priada, ainda que oculta. Nao é, no entanto, assim, por algumas razdes. Em primeiro lugar porque, partindo de uma possibitidade de distingzio conceptual deficitariamente alicergada — ja que, na realidade, € determi- nada por outro eritério —, algumas vezes, quando encontra dificuldades de funcamentagao do resultado através do recurso ao teste da proporcionali- de, 0 Tribunal Constitucional invoca a pretensa distingdo entre restrigao € conceitos afins pura e simplesmente para se isentar, na realidade, do dever de fumdamentacio da decistlo on para dispessar do preenchimento dos. requisitos constitucionalmente exigidos uma dada medida restritiva que Denelicia, & partida, da condescendéneia do Tribunal . Em segundo lugar, a referida inversio também no € desprovida de consequéncias porque, através dela, resulta distorcida ou privada de rele- vncia juridica a autonomia dos diferentes limites aos limites dos direitos fundamentais, Por exemplo, 0 Tribunal s6 considera accionavel a exi- géncia de reserva de lei parlamentar quando se trata de restri¢do e no apenas de mero Condicionamento de cxercicio de dircito fundamental; porém, como conclui se est perante uma ou outra figura consoante a afectagio desvantajosa do dircito fundamental é desproporcionada ou ade- quad, enlo, o requisito reserva de lei parlamentar s6 seria activado quando houvesse violagio do principio da proporcionalidade, ou seja, numa altura em que j& eta supérflua a respectiva invocagio. Hi aqui, de resto, uma nitida confusfo entre os conceitos de resirigdo e de restricdo ilegitima, que Capinuto I — Conceito tipos de restrigies aos direinds fandemer 187 seria ajustada num contexto argumefitativo préprio da teoria interna (2), mas que, aqui, nem € conforme 3 perspectiva adoptada pela Constituigao nem parece intencional, j4 que sfoutras circunstincias 0 Tribunal pressupde uma distingdo entre resttigdes legitimas ¢ ilegitimas Por iiltimo, como se veri a propésito do principio da proporcionali- dade, a confuséio entre critérios ou pardmetros materiais e formais de con- ttolo de constitucionalidade resulta numa md utilizacio de todos eles. Se as distingbes conceptuais/respeitantes & qualificago de uma dada acgaio do poder publico como restrigdo a direitos fundamentais sio lapidarmente invocadas como justificagaovda deciséo quando, na realidade, a pretensa qua lificago conceptual oculta a utilizagao de um outro critério de controlo, no aso o prinefpio da’ propofvionalidade, por sua vez, também este pardime- tto, porque surge secundariamente obscurecido e desfocado pela sua subor- dinagio ret6rica a uma distingo conceptual que se apresenta como deci- siva na fundamentagdo, acaba por nio poder desenvolver, aberta € sindicavelmente, todas as virtualidades de controlo efectivo das restrigdes aos direitos fundamentais potencialmente contidas numa sua utilizagio auténoma e abertamente assumida, Em quaisquer destas circunstfincias © por estes diferentes motivos, as distingdes em causa revelam-se inconvenientes e constitucionalmente inade quadas, na medida em que, substituindo uma fundamentagao material exigida pela Constituigo por uma pretensa justificagao meramente conceptual, debi- litam o sistema constitucional de garantia dos direitos fundamentais (2) (Ch, tna, cap. U1, 3 Padecendo desis fagildades, vejam-se, entre muitos — © Acérdio n° 99/88 (in Accrddos, 11° vol., pp. 785 ss) sobre dirsito A pessoal: as normas que estabeleciam prazos custes para a caducidade do exerck io do direito de conhecer e obter 0 reconhecimento da paternidade seriam, segundo 0 Tribunal, nfo restriees, mas meros condicionamentos ou regulamen- lagoes do dieit; nessa qualidade, nao se Thies consideraram apliciveis, "por def nigao", as ‘exigacas e cautelas consignadas no art, 18°, a 2e 3, dale funda mental” (idem, p. 799), Nate-s que a proclamapio da exclusio de aplicabiidade os fines aos limites por mero efoto do ums definigo conceptual cuj etificia lidade 36 como hipstese foi aludida neste ares, vita, neste eas particular, 2 ser atenuada no Acérdio a* 451/89 (in Acérddos, 13° vel., Hy pp. 1321 9) n0 ‘Acéudfo n° 370/91 (in Acdiros, 20° vol., pp. 321 88; © Accirdio n? 363/91 do Tribunal Constvicional sobre direito& objecedo de cons 4 objector por feito da condenagSo par erimes vi ‘0 de limites imanentesregulamenta (© woters ue Porugal | Ceimbra Era Parte | ~ Restrigbes aos Direios Fundamentais Em contraponto a esta jurisprudéncia, cabe convocar a atitude pragn tica da doutrina e jurisprudéncia norte-americanas que, embora relevando factores como a presenga de uma intengio restritiva para efeitos de qualifi- capo e determinagiio dos diferentes tests de controlo de constitucionalidade aplicdveis, sujeitam indistintamente todas as regulaydes jusfundamentalmente relevantes a umn controlo equivalente ao que, entre nds, esté constitucionalmente previsto para ser aplicado as leis restrtivas de diteitos fundamentais. ‘meatal, consoante se tratasse, respectivamente, de medida razodvel ou de medida ddesproparcionada; fo Acérdto n° 18692 (in Acdrddas, 22° vl., pp. 445 ss) sobre dreito de acesso fa tribunals: a norma que reduz para metade 0s prazos de recurso nos erimes de Tiberdade de imprensa nio é oonsiderada restrigi0, mas mera regulamentagao do ‘exerecio do direito de defesa em processo pen © Acérdio x” 289/92 (in Acdrddos, 23° vol. p. 26) sobre dirito & greve: 0 Tri= bbunal Constitucional considera expressamente que o aumento — para 0 dobro clo perfodo de pré-aviso de grove legalmente exigido, nlo & configurével como resirigto a dircito fundamental, uma vez. que 0 lepislador se moveria, ai, um fespapo de conformacdo; como tal, os requisitos de adequagio © proporcional dace no seriam coavocsveis para‘o rspectivo control de consttucionaliade: 19 Acérdo n° 14094 (in Acérddos, 26° vol, pp. 287 ss) sobre dicito de acesso 0s tribunais: a fxaglo de prazos de prescriglo e regime de prova de eréitos emergen- tes das relages de trabalho serf qualificada de condicionamento ou de resticio ‘Sansone 522, respectivament, julgada adequada ou considerada desproporcionada; (9 Acélio n? 681995 (in Acérddos, 32° vol. pp. 655 ss) sobre objeceHo de. cons nein: considert-se que a obrigatoriedade, sob pena de nlo concessio do ext tuto, de o objector de consciéncia fazer uma declaragio a dizer que accita fazer tum servigo efvieo de substiwigzo € mero condicionamento © nio resrigS0 de dieito fundamental — © Acérdio n? 367/99 (in Acérdaos, 44° vol, pp. 265 ss), considerando que a norma que probe os docentes das universidades pablieas de acumplar funges now teas insituiges pivadas para além de um certo nimero de horas no consti qua ‘que tipo de restigfo a direto,liberdade ou garantia; ness altra, no The sendo Splicdvel o regime material do art, 18°, ‘fo cabe*, diz-se, “aqui fazer a andlise ‘da proporcicnalidede da eventual restigio" 10 Acérdio n° 263/00 (in Acdrdacs, 47° vol. pp. 363 ss), sobre eventual incons: titucionalidade da legislagdo de arrendamento urbana por violugio do dicito de pwopriedade: as limitegdes do direto de propriedaie constantes dessa legislagio ilo Hfcctam o conteido essencial deste dieito pelo que néo podem ser consideradas verdadeiras restrigSes; > Acéedio n° 92001 (in Acdrddos, 49° vel, pp. 329 ss) sobre scesso A justign sdministrativa no ambito dos contratos de empreitada de obras pablieas: a norma gel que fixa em quinze dias o prazo para recurso contencioso de anulagio nio vestigdo ao direito & twela jurisdicional efectiva, mas mero regulamen'a ou condicionamento do seu exerccio. (8 ors Kanner Pongal | Coembre tora Capitulo 11 — Conceito¢ tips de restrigées aos direitos fundem Também para nés a aplicabilidade dos requisitos de Estado de Direito néo deve depender de uma integragdo abstracta de uma dada regulagio de direitos fundamentais num tipo conceptual livremente adoptado, mas ser essencialmente condicionada pela presenga de elementos ou efeitos restri- tivos na normago em causa, ou seja, pela produedo de consequéncias desvantajosas no acesso dos particulares a bens de liberdade jusfunda- mentalmente protegid: Independentemente de uma dada normacdo poder, em abstracto, ser considerada desenvolvimento ou restrigdo, configuracdo ou materializagio de um direito fundamental, desde que, de algum modo, se possa suscitar a presenga de elementos restritivos, ou seja, de afectagio desvantajosa do con: tesido do direito fundamental em questo, entéo também se deve suscitar a questio dos requisitos de Estado de Direito obrigatoriamente aplicdveis. E, af, a determinagdo concreta do tipo € densidade dos requisitos exigiveis deverd set esiitamente condicionada, nijo pela natureza ou qualificagéo con- ceptual abstracta da medida em causa, mas pela extensdo e intensidade dos cfeitos restritivos por ela produzidos no contexto dos interesses materiais em presenca, avaliados e valorados & luz © em fungio dos fins especiais de proteegio-préprios de cada um daqueles requisitos de controlo 5), Requisitos como os da observancia do principio da proporvionalidade, da gafantia do conteido essencial dos direitos fundamentais, da natureza necessariamente geral ¢ abstracta das leis restrtivas, da exigéncia de reserva de lei no dominio dos direitos fundamentais ou da necessidade de uma autorizagio constitucional para que 0 contesido de um diteito fundamental seja desfavoravelmente afectado por parte dos poderes constitufdos so um corolério do principio do Estado de Direito. A sua consagrago con: titucional desempenha, para além de uma fungdo pedagdgica ou de adver- téncia, um papel de reconhecimento da forga normativa desses requisitos, mas nfo pode constituir a fonte dltima e decisiva da sua validade no Estado de Direito dos nossos dias, como, de resto, se comprova pela idén- tica aplicabilidade de que so objecto nos pafses cujas Constituigdes no 8 prevéem de forma expressa e formal. €)Sustentando, entre nés, a aplcago do regime constitucional das restigOes a todos os tipos de intervengées legislatvas nos diretas fondamentas,incluindo as figuras, do desenvolvimento, da regulamentagSo, da ampliaglo ou da concretizagao, cf. M. REBELO De Sousa. ps Meio AUEXANDRINO, Constiipio da Repdblice Pornuguesa Comentada,Lis- ‘boa, 2000, p. 98. Dfo, todavia, esta posigio como sendo acolhida pelo Tribunal Consti- tucional,o que, como se vil, no parece ser, manifestamente, 0 caso. © Wolter Ruwer Ponuga! | Colm Etre Parte 1 — Restriedes aos Direitos Fundamentais Esta constatagio néo significa uma qualquer desvalorizacao da impor- tncia de cléusulas constitucionais como as do nosso art. 18°, mas apenas nos permite coneluir que nao € pelo facto de a nossa Constituigio os fazer aplicar expressamente as "Ieis restritivas" que estes requisitos devam dei- xar de ter aplicagtio nas normas conformadoras, concretizadoras, materia lizadoras on regulamentadoras, posto que 0s pressupostos que levaram 0 legislador constitucional a prescrever a stia aplicagao as primeiras este jam também presentes nas tiltimas. De facto, nfo € pelo fucto de a Cons- tituiglo 0 dizer que aqueles principios devem ter uplicagio nas leis restr tivas, mas é, antes, porque em Estado de Direito eles devem valer ali que a Constituigao considerou adequado dizé-to expressamente ‘Ora, as razies substanciais que justificam que as leis restritivas tenham de observar aqueles requisitos sfio a3 mesmas que fundamentam a sua aplicagao a todas as situagzes em que haja afectagéo desvantajosa do con- tetido de um direito fundamental, independentemente da natureza ou da quae io aposta & regulacio em causa. Essas razdes reconduzem-se, no fundo, a racionalidade propria do 4 referido principio da reparti¢do (ou do) de Estado de Direito segundo 0 qual, na formulagao de Scumirt, a liberdade é, em principio, ilimitada ou, como diria ALEXY, tem \ natureza de principio, pelo que & intervencio estatal na liberdade é, em prin- cipio, limitada, em quantidade mensurdvel, carente de justificagio e sus- ceptivel de controlo. Neste sentido, ¢ tal como tem sido consistentemente reconhecido na praxis constitucional norte-americana, os chamados limites das restrigBes as direitos fundamentais sao, pattida, aplicdveis a quaisquer regula- ‘ges no dominio dos direitos fundamentais, independentemente das cate- gorias abstractas em que, de acordo com as imimeras tipologias propos- tas, tais rogulages se considerem integradas, Assim, de acordo com a classificago airés proposta, defenddemos a aplicabilidade genérica desses limites quer &s verdadeiras resirirdes quer 20 desenvolvimento de direitos fundamentais. Ha, porém, que matizar, no concreto, esta posigao de principio. Pois, se nao ha razSes pata questionar a aplicabilidade geral de requisitos de natu reza material (principio da proporcionalidade, garuntia do contetido esse: cial dos direitos fundamentais, principio da igualdade), j4 que decomem de exigéncias do principio do Estado de Direito ¢, enquanto tal, devem ser enericamente aplicdveis a todas as situagées, outro tanto nio se passa, pelo menos com a mesma rigidez, quanto a limites que, total ou parcialmente, tenham uma natureza predominantemente formal ou orgéinica (© Wists uwsr Portugal | Cosrta Estora Copitule Il ~ Conceito ¢ tipos de resvrigies aos direitos fundamenta i sobretudo neste iltimo dominio que a classificagio conceptual pode assumir alguma relevancia prética auténoma. De facto, quando se estiver perante situagdes em que seja pacificamente reconhecida a auséncia de produgio de quaisquer efeitos restritivos da liberdade, ou seja, quando se tratar exclusivamente de normagoes tipicas e exclusivamente caracteriza- veis como desenvolvimento de direitos fundamentais jé €, no minimo, duvidosa a exigéncia de preenchimento de limites como os de proibigio de lei retroactiva, de reserva de lei ou de obrigatoriedade de Iei de aprovasao parlamentar (2) Da mesma forma, se a exigéncia de generalidade ¢ abstragio, enquanto concretizasio do principio da igualdade, € indistintamente aplicavel, em prin ipio, a qualquer resttigZo, jd, pela propria natureza das coisas, néo pode ser aplicada a restrigdes que, por defini¢Zo, podem assumir um carécter indi- vidual e concreto. Com efeito, independentemente de constituir uma res- tricdo, ¢ gravosa, do direito de propriedade, a um acto de expropriagao Por utilidade pablica j¢ nfo é, todavia, aplicsvel aquela exigéncia (5), Tgualmente, a nccessidade de previsio constitucional expressa, mesmo or quem Ike reconhega aplicabitidade e efiescia normativa auténomas, fo pode ser aplicada a restrigo de um direito fundamental de criagio extra-constitucional ou a uma regulasdovintervencio que produza efeitos res- tritivos num direito fundamental por forga da necessidade impretertvel de resolugio de um conflito imprevisto ou imprevistvel entre valores consti- tucionais, *) Porém, como dissemos, se com base na relevincia das disting6es conceptual se admite que algoms formas de regulago, como as de meza regulamentarao,heneficiem, ‘por excmplo ne dominio da exigéncia ou dispensa de reserva de lei parlaméntar, de uma Condescendéncia que nio é dada 2s restrigées, nfo € legitimo que depois se aceite 0 recurso indiseriminado a essas “regulamentac6es" para fins de fundamentaco e justifies lo de posterior intervengées restitivas como se de verdadeiras restrigoes se Walase. Veio-se, nesse sentido, 0 que dissemos supra sobre a exigéncia de comunicasto prévin de realizago de uma manifestagdo: se ela ¢ entendida, na sua onigem, como mera regule- Imentagdo deotinada 9 confer exequibilidade prética a0 diteito fundamental e nio como verdadeira restigfo, nfo pode, depois, ser indiscriminadamente convocada como funda meato de intervenges restitivas, ou sea, para impedir ot sancionar a realizyao de ruani- Festugies cujos organizadores néo tenham feito aquela comunicagio prévia, mesmo clas nfo poem em causa quaisquer dos bens ou objectives que subjazem a essa exigén cia formal C3) _Diferente sera, todavia, a aplicabilidade do principio da igualdade que, como veremos, funda purcaimente a exigéncia de gonecalidade e abstracgdo;aplicarse- indi ‘enlemente as restrigdes © as intrvengbes resiriivas nos dieits fundaments, (© WotersKuner Portal | Coir Parte | — Resricdes aos Diretos Fundamentals Neste dominio € particularmente elucidativa a experiéncia constitu- cional espanhola. Influenciada, tal como a nossa Constituigéo, pela Lei Fun- damental de Bona e pela doutrina germénica, a ConstituicAo espanhola nao utiliza a expressio "leis restritivas", antes fazendo aplicar os chama- dos limites aos limires (desde a reserva de Ici & garantia do conteddo essencial dos direitos fundamentais) as leis que regulam 0 exercicio dos direitos fundamentais ou que desenvolvem os direitos fundamentais (*). Nao que o cardcter restritivo de tais leis nfo fosse considerado (*”), mas porque nfo se considerou prudente reservar a aplicagao daqueles limites a uma pretensa categoria especial de leis dentro das leis que regulam o exer- cicio dos direitos fundamentais — as {eis resrritivas. No entanto, se os limi- tes materiais, como 0 prinefpio da proporcionalidade ou a garantia do con- teido essencial, so genericamente aplicaveis a quaisquer regulades, jé limites como o da reserva de lei ou, especificamente, a exigencia de lei orgé- nica slo objecto de exigéncias matizadas de aplicagao. O estudo posterior de cada um destes limites aos limites permitir-nos-4 aprofundar estas diferenciagSes, sendo certo que a concepcio ampliativa do conceito de restrigo a direitos fundamentais que aqui temos defendido nfo determina consequéncias imediatas no plano de uma eventual criagio antficial de problemas de direitos fundamentais nem, por outro lado, se tra- dduz necessariamente em solugdes de fundo diversas das produzidas pelas concepgdes criticadas. Aquilo a que obriga, e daf a sua vantagem, & a uma necessidade de justificago das intervengées estatais nos direitos fun- damentais porventura acrescida ¢ @ uma maior exigéncia de patentear — e abrir consequentemente a critica e escrutinio piblicos — as raz fundamentam efectivamente essas solugdes. RESTRICOES AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS EM SEN- TIDO LATO E EM SENTIDO ESTRITO Quando nos situamos no Ambito das restrig6es aos direitos funda- rmentais consideradas em sentido lato, ott seja, enquanto comportamentos estatais que afectam desvantajosamente a garantia de um bem jusfunda- ©) Cf, ams, 53%, n° Le B1°, n° 1, da Const espanhola, (G7) Ver referencias a0 debate na Assembleia Constituimte em MuRaz ARNAU, Los Limites de los Derechos Fundamentales en el Derecho Constiacional Espafol, Pamplona, 1998, pp. 99 5 1 Waters Mawar Portugal | Colma Etna Capitulo It ~ Conceite tips de restrises aos direitos fundamentais 193 mente protegido, ¢ mesmo tendo em conta que, dentro deles, nos con Centraremos nas restrigées incidentes sobre os direitos fundamentais de liberdade, 0 que limitard tendencialmente 0 objecto do nosso estudo As restrigdes enquanto acgdes estatais que se traduzem num prejuizo da liber- ainda possivel distinguir, ¢ tendo em conta a natureza, Ambito ¢ aleance dos efeitos restritivos produzidos, duss modalidades: as restrigées, em sentido estrito, ¢ as intervengdes restritivas em direitos fundamentais As restrigdes em sentido esirito 12m uma vocagio normativa geral ¢ alpstracta, 0 que significa que 0 prejuizo da liberdade produzido se iden tifica com uma alteracZo da propria norma jusfundamental — isto 6, ver ou eliminagio 2) do conteiido objec }) do direito fuiidamental constituido, reconhecido, conformado ou ‘Nom plano reativamente dstinto se situa a suspensdo do exericio de dirctes ‘Mantendo algumas aindades com a restrigoes os direitos fundamentas, na medida em que também resulta em afectasio desvantajast dos direitos fundamentais ¢ eonsequente pee {uizo na liberdede — pelo que, nesse seutido,seré uma modelidade especifica de restricio de diseitos fundamenas em sentido lato —,na suspenso hi uma inibigao temporiiae ta. sitiria, se hem que geral e, eventualmente, abstracta do exereicio de alguns diritos funds meniais ou de algumas dss faculdades neleseontidas, Admitida no nosso Estado de Direito ‘apenas cm situasBes de necessidade consitucional (estado de sitio e estado de emeryencit, | suspensdo nfo significa — dado precisamente esse caricter necesseriamente transtéa © excepcional — ums alteragio da norma de dirito fundamental, mas apenas uma impossi bilidade ger e wransitria do exercicio do diteto ou de algumas das possbilidades que tle facultava, Nesse sentido, a Constituigéo confere-Ihe um traament ¢ regime proprios © especificas minociosamente regulados em termos procedimentis (ef arts. 19, 134" al.) 13H", 161°, al), 162% a. 6). 164°, le), 172 1, 179%, 3, al), 197%, 0° al), 275" 2° 7, © 2897), pelo que nio a integramas no Ambito deste estud. Digs-se no entano, que or um lado, esse regime apresenta muitesafinidades com o regime constitucional das 65. teigdes, para além de que uma suspensio do exercicio dos direitos verifieada 2 margem do Diocesso tipificado de decluragao do estado de excepto consiucional consttitin vers seirameate ou ums ateragio restritiva da norma de dieito fundamental ou uma intervenyao restrtiva no seu ainbito de protceyio, pelo que The seria integral © indiscutivelmente api ‘vel o regime priprio das restricdes a0 diteitosfundamentas Sobre a suspenséo do exercicio de direitos ver, por dltimo, BAcsLaR Gouveta, © Ex1ado de Excepedo..., ct. I, pp. 836 ss ¢ bibliogralia at ctada, (3) Seja na sua cimensio subjective, na medida em que restinge as posibilidades 4e seesso ou fruigdo do bem protegido por parte dos ttulares reais ou poteneiais do direito fundamental e, consequentemente, 2s pssibilidides juries ou fcticas He prossecucto aut ‘oma de fins individuais garantios no Ambito de protecyzo do eto fundamental, seja na sua dimensto objectiva, na medida em que, por forga da afectapde desvantajosa do bem ju fondamentalmenteproteyido, e reduzam ou enfrequesam corespondentemente os deveres «© obrigagoes, em sentido lato, que a norma de drei fundamental impoe a0 Estado Ou 0 ‘outros efeitos objectives que dela resultam, © Wore Rumer Pongal | 198 joes aos Diretos Fundamentais delimitado por essa norma, restringindo-se o sew Ambito de protecedo (**). 44 numa intervencdo restritiva em direito fundamental afecta-se neg mente 0 conteiido da posigio individual (**') que resulta da titularidade de ‘um direito fundamental, permanecendo, todavia, em prinefpio, inalterada a norma de dircito fundamental ¢ © correspondente contetido objective do direito @), te contexto nfo nos parece de relevar « disting2o consagrada pela juris dy Tribunal Constitucional italiano entre restrigdes de contoido e restrighes de peerecio dos dieitos fundemontas € a sua conclusio de que, quando postas pelo legish der erdinério, sé as segundas seriam legitimas. De facto, na medida em que, ne sua ‘Tinensie subjctiva, o dieto fundamental se traduz ma aribuigho de Tasuldades, posigdes Gu ponsbilidades de acco 0s sous titulaces poteecinis ou resis, wasn restrigfo, geral Sameera, ao exerccio desse direito fundamental € sempre, também, uma restrigdo do su vomede, Diferentemente do que defende alguma doutrina — para quem 1 definigio do Conteide de um dito fundamental € sribuigo exclusiva do legislador eonsttunts (assim, Lopez Guenea, Derecho Consituciona, 1, 1991, pp. 118 ss) —,entendemos que, quando resula as coudigBes de exercicio de um direto fundamental, © Yegslador ordindsio esti eigen a contnbuir para oma defiiglo, progressivarente mais sediment, do respective ‘contedido, Cf. a exposigaoe ertiea desta posigSo da jurisprudéncia constitucionsl italiana ‘can Pace, Problematicn dele liber... cit, pp. 135 88 Tene nds, 1 distingGo Holiana colhe algum apoio na tipologia proposta por JORGE Muranon, de que alguma jurisprodéncia constitucional portuguesa pretende retirar conse tqudnlaepriicas por vez isufcientememe fundamentadas (ver supra, 0. 322), quando see jutor distnuue entre restigde (ao conceido) e fimie (ao exercicio) de direitos fun Samentais, designadamente na forma quaificada de condicionamento (cf. JORGE: MIRANDA Manual... it. 1 TV, p. 297). Conta, aparentemente, ef Gomes CavoviLvo, Direito Constnicional e Teoria da Consiuigdo, cit. pp- 422. (0). O que implea, mbém af, quer uma afectagio imediaia da dimensto subjec tive do deity fundamental — porque se impossbiitou ou dificultow um comportamesto Flividual concrtemente prfeyido por uma norma de diritofoodamontal — quer uma abe teeio, polo menoe mediata, da sua dimensio objectvs, & ve, por forge nit medida deter rinade_por exsh intervengio, se reduzem gu enfraquccem os correspondentes deveres Gbjectivas de aceo ov omissio que incumbiam 90 Estado. (23) Alu de paalelo aconteve, nas ordens juridicas que a admitem, com a cbamada perde (Vereirna) Ge iets fundamentais (er ar. 18° da Consiga slenf). Anda Fue por taa8es de abuso individual dos dieitos fundaentais ¢ de preserva da order Mfsteucional democrdtica,o exereiio individual e concreto de direitos Tandarstais seja Sonmpletanenve sedago por detsto do Tribunal Constitacional, 0 Estado cotinae, mssm0 ‘altvaments 20 ttular que perdeu essa eapacidade de exerecio, vinculado peta dimens0 Sica dos diveitos fundamentis (ct, assim, BRENNER, *Grundrechtsschranken und Yer swickung von Grund’ in DOV, 1995, 2, pp. 62 9) ie cera forma, a perda de direitos fundamentais assure. rlatixamente A interveng erro. ctor espectficn andlogo 20 que a. suspensGo de dicites fundamentis apresentva, coro ae vi, elatwamente 8 resricdo em sentido estrito, ‘Também a perda constitu, em 1 Wotors Klawor Porus! | Coimbra Edtora 19s Assim, enquanto que uma norma que regula a possbilidade de expro- Priggdes em determinadas circunstancias poderd ser eventualmente consi derada uma restrigio uo direito de propricdade, jé 0 acto de expropriagao — independentemente da forma que revista — serd uma intervengao res- tritiva no bem protegido por esse diteito. Enquanto que uma norma penal Poderd ser considerada urna restrigfo 2 liberdade pessoal, jf uma sentenca privativa da liberdade de determinado individuo ser uma imterveneto tex tritiva na Hiberdade pessoal desse individuo, Isto significa que a afectagio desvantajosa do ambito de protoogao do direito fundamental, que caracieriza a restigao em sentido lao, pode ope. zar-se em dois planas ou momentos logicamente distintos, Por um lado, © ambito de protecgao de um diteito fundamental tal como resulta da interpretagio comportada pela sua primeira conformagio ou detimitagio constitucional, pode ou deve ser redefinido num sentido de amputagao ou climinagao parcial em fungo do prosseguimento de outros valores ou interesses e com base numa autorizago constitucional expressa ou implicitamente admitida; este é o dominio das restrigdes aos direitos fundamentais em sentido estrto, ou seja, as regulages que, com uum sentido de preenchimento mais acabado do imbito de protecgio do Gircito fundamental, alteram, restringindo, com uma intengai de validade geral e abstracta, a primitiva norma de direito fundamental. E, por exemplo, 0 caso tipico dos dieitos fundumentais & cidadania ¢ 4 capacidade civil. Eles so reconhecides no art. 26°, n° 1; porém, o-n° 4 do mesmo artigo determina que "[a) privacdo da cidadania e as restrigses a capacidade civil s6 podem efectuar-se nos casos e termos previston na ‘ei [...". Q-reconbevimento constitucional dos direitos fundamentais ¢, . feito sob reserva, ou seja, admitindo que a lei possa introduzir res. trigdes que determinario — por via normativa geral abstracta — o con teiido objective daqueles direitos fundamentais com um desenvolvimento mais acabado, mas também mais restrtivo, carta medida, oma modaidade espeutica de inernngao restritva nos dios fandamen. mas com presuposos, ego ¢ natrczaconsticomis duit € atorominee eee tutto lado, na medida em que compete a0 Tribunal Constiticional fara evtene on peda essa decsto assume igualmente 9 carctr de una retrigae om semide cans ae ‘aicter individual, mas abstract, legitimadora de posteriores intervenpocs resetine Sobre perda de dicitesfundameniss, f.,porstimo, Bkenven, "Grundrechicemen enw, cit. bitiogafia af citada Sobre a dstingto ents pera © remncia de direitos fundamentis, f, JORGE NOVAS, “Renincia a dieitos furdamestais’ Git, pp. 273 + Parte | ~ Resivigdes aos Direitos Fundam E também o que se passa, de uma forma ainda mais evidente, com os direitos de expressio, reuniao, manifestagao, associagao, peticio colectiva € capacidade eleitoral passiva dos mulitares. Sem prejuizo da atribuigao Senérica destes direitos a todos os eidadios, a Constituigfo prevé, para os Inilitares, a possibilidade de a lei estabelecer restrigdes a0 seu exercicio, *na ita medida das exigencias proprias das respectivas fungdes * (art. 270° Significa isto que, também aqui, © contetido objectivo destes direitos fun. damentais, no que se refere aos militares, poderd ser fixado através da emissdo das comrespondentes normas restritivas. O legislador nao estava obr. ado a alterar a norma jusfundamental aplicdvel aos militares, mas a Cons. ttwigao awtorizava-o a tanto e, dat, a natureza, pelo menos aparentsmmerie: constitutive: da Tegislacgo restrtiva entretanto emitida nesse dominio, Veremos, posteriormente, como a fundamientagio dogmatica deste tipo de restrigdes, designadamente o reconhecimento da sua natureza como sendo ou nio verdadeiramente consttutiva, depende da concepgin que se Perfilhe acerea da natureza dos limites dos direitos fundamentais. De Yo, em termos de I6gica pura, se a Constituigao j prevé a possibilidade Ge restrgfo, entéo poderédizer-se que quando o legislador ordindtio regula restriivamente os direitos dos militares nio est, verdadeiramente a estingic tum direito, na medida em que a possiblidade de amputagao estava jé onstitucionalmente pré-configurada, pelo que o diteito fundamental no pai- ava acitta Ou 8 margem desta possibilidade. A regulagZo restrtiva. aio seria mais ~ tal como, em rigor, acontecerin nos casos de resurigdes cons ttucfonalmente admissiveis, mas s6 implicitamente autorizadas — que luma mera concretizaglo/declarago de um contedido constitucional anieror. Porém, quando nos colocamos na perspectiva do militar afectado com 4 reeulaeao, © que sucede é que uma possibilidade de livre escalha de meios 4a sua autodeterminagdo pessoal, que anteriormente Ihe era reconhecida ou ue, pelo menos, no Ihe estava expressamente vedada, agora passa a estar exclufda. Logo, de um ponto de vista das relagées entre Estado e cidadzo © das garantias de proteceio da liberdade em Estado de Direito, nfo faz sen. tide ue uma tal afectagio desvantajosa da sua liberdade nio seja sus cepiivel do escrutinio tipicamente previsto para es actungdes estatais cons: titutivamente restritivas dos dizeitos fundamentais Abteragiio da norma de direito fundamental (4) ¢ também 0 que se LON) _Independentemente de se saber, o que dscutremos posterionmente, se cla € ou ‘si constiucionatemnte legitima e em que condigdes. © Wales Kawer Portugal | Coimbra Etre Captuto 11 ~ Concetto e tipos de resiriedes aos direitos fundamentas verifica quando o legislador, antecipando a possibilidade de ocorrénci colisdes, ainda no constitucionalmente previstas ou reguladas pela Cons tituigdo, entre os direitos fundamentais e outros bens — que podem, até. ser 0 mesmo ou outros direitos fundamentais do mesmo ou de outros titulares —, antecipa a solugio dessas colisdes, seja estabelecendo a pre- feréncia ou as condigdes de preferéncia recfproca dos bens em conflito, seja enquadrando e remetendo o estabelecimento dessas preferéncias para pos terior decistio concreta da Administragao ou do poder judicial. Ora, na medida em que 0 contetido constitucionalmente garantido do direito fun- Gamental resulta, assim, enfraquecido ow potencialmente enfraquecido, hi uma correspondente alteragao da norma de garantia desse direito funda- ‘mental. Por ultimo, hd também alteragio da norma de direito fundamental quando o legislador ordindrio, ainda que movido por um intuito clarifica- dor do sentido da norma de direito fundamental, exclui da respectiva pro- tecgfo, com um alcance € justificacio controversos, bens ou formas da sua utilizago que tanto poderiam ser consideradas jusfundamentalmente pro- tegidas como exclufdas de protecgdo em fungo das diferentes valoragdes ou ponderacdes realizadas pelo legislador ou dos objectives politicos por ele legitimamente prosseguidos. Por sua vez, nesse dimbito de protecyo j4 primeiramente determinado através da conformagao constitucional e, posteriormente, alterado ou desen volvido no plano legal podem ainda verificar-se, num segundo momento ¢ desde que autorizadas pela conformago anterior, intervengdes restritives que, independentemente da forma que revistam e que até poderd ser tam bam a de lei, tém um efeito agressivo sobre o bem protegido de direito fun- damental, pelo que, mesmo que ndo alterem a norma consagradora do diteito fundamental e, consequentemente, nao restrinjam o contetido objec- tivo deste, so, todavia, verdadeiras restrigées do ponto de vista do titular do direito fundamental, j que afectam negativamente o contetdo do seu direito. Assim, ainda que todos tenham direito a liberdade ¢ & seguranga (ait. 27°, n° 1), a Constituigo prevé que, em certas condigdes — prética de acto punido por lei com pena de priséio —, se possa ser total ou par- cialmente privado da liberdade em consequéncia de sentenga judicial con- denatéria (art. 27°, n° 2), 0 que significa que a propria Constituigao legi tima, de acordo com a conformagio do contetido objectivo daquele direito fundamental fixada através da lei penal, intervengdes restritivas com um cardcter individual © concreto no bem jusfundamentalmente protegido. © Votre Kuwer Porugal | Colmtra Eire 198 irises aos Diveltos Fundamentais Umas ¢ outras — restrigdes em sentido estrito ¢ intervengdes res- tritivas — sto efectuadas com vista a uma composigao dos interesses individuais ¢ comunitérios dignos de tutela juridica (Fecte, destinam-se & solucionar colisdes reais ou potenciais, efectivamente Verificadas on intelectivamente antecipadas, entre bens dignos de tutela) e paderao ser, Scenndo a concepgdo dogmatica que perflhamos, logitimas, desde que observem as condigdes © 0s requisitos constitucionais e legais previstos para a sua verificago, ou, se tal niio acontecer, ilegitimas, isto 6, confic Surundo-se como violaco do diteto fundamental afectado (@) Esta distingo bisica entre restrigao legitima e restrigéo ilegitima de dircito fundamental — acolhida da teoria externa — estritura o procesan f controlo da sua constitucionalidade em diferentes momentos tt plenos ogmaticamente diferenciéveis, que vio desde a verificagao do press, Posto de existéncia de um direito fundamental afectado desvantajosamente or uum acto estatal até a0 controlo da justificacdo constitucional desee se Com vista & determinagdo final de existéncia ou ndo de violasto de dircito fundamental - Neste processo. designadamente no momento ou plano da. jusifica- £40, a distingao conceptual de que agora tratamos & ditectamente cha, mada & colagio De facto, embora os virios momentos ou possibilidade de afeetagao esvantajosa de um direito fundamental possam surgir indissociados ro ‘mesmo acto ou conjunto de actos, em geral a estrutura tipien do processo ‘estritivo € a seguinte: do enunciado normativo constitucional de dirvito fun. damental resulta uma liberdade de prima facie ou um &mbito potencial de proteceao cujo alcance, sendo necessariamente objecto de uma primeira Gelimitagdo através da interpretaclo constitucional, comporta em principio, Sxpress ou implicitamente, a possibilidade ou necessidade de uma fizaydo imais firme do seu conteiido em fungo das varidveis da sua necessivia compatibilizagao com outros interesses ou valores individuais © comunitrios relevantes. O dmbito de protecgdo do direito fundamental 96 fiea, asin erdadeiramente determinado ap6s a emissdo das correspondentes regula, C80 | Como veremos, para a perspectiva dogmitica que idenificamas como tearia Aerna too que ai existe ser, primero, w conertizagioIegisativa don limites oie sie Cito Tundamena jd continha no plano consricional e, depois, aco lgne aa re gpttlico quando sctie no Ambito demarcado por estes limite ou, ew shoei nto do drat Fundamental A cisinghoenrerestgSes on imarvngieaestton hee mas ou ilegtinas ni tem cabisyesto para essa teore Gapitulo It = Conceito tipos de restrigdes aos direitos fundamenais 199 es ordinérias que, entre virias possibilidades, podem assumir a forma e funcio de normas restritivas, gerais ¢ abstractas, isto 6, as restrigdes em set tido estrito, fundadas naquelas autorizagdes constitucioaais expressas ot implicitas. Por vltimo, a norma de direito fundamental assim fixada auto- Tizard ainda, eventualmente, intervengSes restrtives coneretas no bem pro- tegido de direito fundamental que, a ocorrerem, consttuitfo, indepen dentemente da sua legitimidade, uma afectagdo desvantajosa do direito fundamental individualmente titulado. Desta forma, e pressupondo, como dissemos, a distingdo entre restri- 2s legitimas e ilegitimas aos direitos fundamentais, tanto haverd viola. do de direitos fundamentais quando as restriges em sentido estrito sejam emitidas sem a necesséria cobertura constitucional, como quando as inter. vensdes restritivas ocorram sem o necessério fundamento constitucional e/ou legal. Ora, o que frequentemente acontece & que este tiltimo funda- mento € constituido pelas restrigdes em sentido estrto; de facto, quando eterminam restritivamente © ambito de proteegao do diveito fundamental, as restriodes em sentido estrito criam possibilidades acrescidas de os pode- res péblicos intervirem restrtivamente no bem jusfundamentalmente pro tegido. Assim, se bem que essas leis restrtivas de canicter geral ¢ abstracto as intervengdes restrtivas, individuais ¢ concretas, constituam 0 con- junto das restrigdes em sentido lato, em geral as primeiras funcionam como fundamento, critério e justificacio das ultimas, ou seja, as interven- SBes restritivas so legitimas se ¢ na medida em que forem sutorizadas pelas Tormas constitucionais ou pelas resttigGes dos direitos fundamentais entre- tanto verificadas ou reconhecidas (55), Por exemplo, se bem que a nossa Constituigao garanta genericamente a todos os cidadios a liberdade de expressio (art. 37°), autoriza que, nna estrita medida das exigéncias préprias das respectivas fungdes, 0 exer. cicio da liberdade de expressio dos militares possa ser restringido {art. 270°), Quando a Assembleia da Republica, no uso desta autorizagtio onstitucional, restringe legislativamente este direito fundamental esté a alte- rar a norma de direito fundamental que até af garantia a liberdade de expressio dos militares, fixando-lhe uma nova conformaggo, Portanto, por forca dessa lei restritiva, ¢ desde que ela seja constitucionalmente legs © contetido objective do direito fundamental de expresso dos militares 6 ©), Ch, por todos, EoKKOFF, Der Grundrechiseingyff, cit, pp. 22s, (© Wolo ior Perea! | Coltri Earn agora mais restrito: 08 militares podem eventualmente passar, por exem- plo, a carecer de autorizagdo superior para exprimir publicamente posigé de cardcter politico. Por sua vez, é em fungo desses novos limites do Ambito de protecgio desse direito fundamental criados peli lei restritiva que, futuramente, um militar pode ver legitimamente recusada essa auto- rizagio, ou seja, pode sofrer uma intervencio restritiva na sua liberdade de expressio, Em termos de Iégica pura, também aqui se poderia suscitar 0 problema da existéncia de verdadeira restrigao na intervengio individual e concreta referida, na medida em que, estando a possibilidade de afectagao desvan- tajosa ja constitucional ou legalmente prevista, a intervengéo teria, dir-se- uma natureza meramente concretizadora ou declarativa: af onde ela ocot via jd nio haveria, em rigor, verdadeiro dircito. No entanto, a situagio no € qualitativamente distinta daquela que consideramos, atrés, no ambito das restrigGes com cardcter geral e abstracto, De resto, por outro lado, mesmo que a possibilidade de intervencdo res- trtiva no esteja constitucional ou legalmente prevista, a AdministracZo, 0 Juiz, ou até o legislador ordinério, podem ver-se perante a necessidade Pritica inelimindvel de afectarem desvantajosamente 0 exercicio de um direito fundamental por forga da sua colisio, nfo previamente prevista e regulada, com outros direitos ou bens igualmente dignos de protecgdo juri- dica. Por exemplo, em casos de estado de necessidade, quando a policia se vé forgada, numa situagao inédita ¢ completamente imprevista, a eliminar uma vida humana para salvaguardar outras, quando afecta 0 exercfcio de direitos fundamentais para garantir a protecgfo de bens que apresentam, no aso, um valor manifestamente superior, ou quando, por exemplo, duas manifestagSes hostis so convocadas para o mesmo Iocal ¢ & mesma hora, pode haver necessidade de, sem alterar a norma de dicito fundamental sem que esta 0 preveja, o contetido de um direito fundamental ser com primido numa situagdo concreta e pontual. Ora, em qualquer desses casos, no fard sentido, & Tuz da natureza garantista do Estado de Direito, que as correspondentes intervengGes ablativas na liberdade no sejam, por razies meramente conceptuais, escrutinadas com 0 mesmo rigor de quaisquer outras restrigdes. Restrigfio, em sentido Iato, ao direito fundamental de os militares exprimirem livremente 0 seu pensamento verifiea-se sempre que hé uma afectagio desvantajosa do ambito de proteccdo desse direito, sempre que hd um prejuizo da liberdade de expresséo enquanto bem protegido pela ‘norma jusfundamental, sempre que se permite, se ct auto Ht — Conceito etipas de retripdes aos direitos fundament 01 concgilo sobre a possibilidade de os militares prosseguirem, neste dominio, em plena autonomia e liberdade os seus fins individuais 334), Todavia, ¢ Possivel & conveniente distinguir, no processo restritivo, a autorizagao Constitucional para a restrigfo (art, 270°), a lei restrtiva (no caso a Lei de Defesa Nacional através do seu art. 31°) e a intervengio restttiva (a recusa de autorizagio concreta), A nossa Constituigao trata especificamente das restrigées aos direitos fundamentais operadas através de Ici (art. 18°, n° 2), ou sj, as leis ree. tritivas que tém de revestir um cardeter geral e abstracto (art. 18°, n° 3), con. fiderando, portanto, com relativo desenvolvimento, a figura que aqui desig- ‘Bamos por restripao em sentido estrito. Nao apenas regula as circunstincias Gri que tas restrgBes podem ocorrer, como fixa os requsitos ou limites que devem observar, Pouco ou nada diz jé, porém, quanto a admissibilidacte, requisitos e limites das infervengdes restritivas (31) Todavia, o “esquecimento* consttucional nio ¢ irelevante, até porque 8 figura dogmatica da intervengao restritiva tem uma importincia capital nna tutela dos direitos fundamentais na perspectiva dos seus titulares, E que se € certo que as restripdes em sentido estrito vonstituem uctua- 8s deswantajosas nos bens objectivamente protegidos pelos direitos funs damentais, ¢ nesse sentido, pelo menos de forma indirecta e mediata, dimi. nuem as possibilidades de titulares reais ou potenciais de direitos fundamentais prosseguirem os seus fins particulares em autonomia ¢ liber dade, é sobretudo nos casos de violagSes actundas através de intervenes restritivas que os individuos tém um interesse especialmente reforgado em que Ihes seja assegurada a tutela dos seus diteitos fundamentais, Com efeito, € aquando das intervengdes restritivas que, dada a natu reza individual ¢ concreta do prejutzo, os particulares tém um interesse Girecto, actual © imediato em reagir, para além de que, nesses ocasites mesmo quando o fundamento da invocada violagdo do direito fundamen. ©9 Cf. Rom, Fattische Bingrffe.. cit, pp. 67 88, 16L 38 8) ‘Também aqui a razio desta difereneiaeao podevi encer fesegdo contra a verifiada "enrega’ dos dietesfundamentas ae lessor por pos ds Eaudo Novo que eximulava nos consitintes de 1976 una preocupagta extrema depo Servagio dos direitos fundamentais face ty restgdeslgilativas. 86 assim se percne au tendo as sespetivas normas eonsttuconais — constants oignariamente do feces 4 Constituigo do PPD (cf, Jono MimaNA, Fontes... cit, 1.p. 433) — clara mops 0 at 1° da Lei Pondamental de Bona (6, JORGE MieaNoA, A Consindgdo de 1976 ch ». 355, notas 146 © 150), clas nio tonham reprodurido o seu sentido origingno, jf que a tanto se regulam as restrigdes em sentido estrita quacto as intervengoes restritivns 1 Wiles Koumer Portugal | Combra Eatera m2 arte 1 — Reutrigoes ans Dives Fundamentis tal reside na inconstitucionalidade da lei restritiva em que se sustenta & infer vengdo, por um lado 56 eles tém esse interesse, pelo que dificilmente a hipé tese de uma fiscalizagio sucessiva abstracta ¢ objectivista da lei restritiva fem que se funda a intervengéio & uma possibilidade real de atalhar 0 pre- juizo, até porque, ¢ por outro lado, na maior parte dos casos, a eventual declaragio de inconstitucionalidade com forga obrigat6ria geral jé nao tera qualquer efeito Gtil do ponto de vista do particular. Ora, ndo obstante 0 cardcter decisivo que a tutela dos direitos funda mentais em caso de violagdes actuadas por intervencies restritivas tem para os particulares, a insuficiéncia referida de tratamento constitucional des- tas situagdes é, ainda, agravada por facto de subsistir, entre nés, algum défice de tutela jurisdicional dos direitos fundamentais por iniciativa dos particulares. Por um lado, apesar das novas tendéncias da justiga administrativa que, sobretudo apés a revisio constitucional de 1997, vio no sentido de assegurar uma plenitude e efectividade de tutela jurisdicional dos direitos dos administrados, nao estd, de todo 0 modo, ai assegurada a protecgo plena contra lesSes ou ameagas aos direitos fundamentais actuadas pelos poderes judicial ou legislativo ou decorrentes da pritica dos chamados actos politicos que ndo sejam configuraveis como actos administrativos. HG que reconhecer 0 avango constituldo por essa revisio consttucio nal no que s¢ refere & imposiglo de o legislacor assegurar aos cidadaos pro- cedimentos judiciais caracterizados pela celeridade ¢ prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo itil contra ameagas ou violagées dos direitos, liberdades e garantias pessoais (art. 20°, n° 5 @38)). Porém, para além da limitagZo destes procedimentos &s leses de direitos pessoais, nao abrangendo, portanto, todos os direitos, liberdades e garantias, hé ainda que considerar a previsivel distincia que seguramente ird da consagragiio constitucional desta garantia & sua efectivagao legislativa e pritica. Por iiltimo, e mesmo admitindo que as leis ordinérias de processo referidas garantem uma tutela efectiva no plano da jurisdigao comum ¢ administrativa, haverd sempre défice enquanto a tutela dos direitos funda mentais, por iniciativa ¢ no interesse dos particulares, no for também reconhecida e assegurada no plano da justiga constitucional. E que o actual sistema de fiscalizagao concreta, por mais aberta que seja a sua assunca0 ©) Acompanhuda, ne damsnio da justica administniva, pelo eforgo das gacaatias jrsdicionais dos administrados por forga da alteragio aos n™ 4 e S do art, 268 (© Wotars Kuwer Portugal | Coimbra Eaton Capitulo II ~ Concetto ¢ tipos de reswigaes aos cits fandamentats pela praxis constitucional, no contempla, por varias razdes, um acesso Pleno ao Tribunal Constitucional por parte dos particulares para tutela dos seus direitos fundamentais lesados ou ameagados pelo poder pablico. erm Primeiro lugar porque a via de aeesso é sempre incidental; em segundo lugar Porque, mesmo a partir dos feitos submetidos a julgamento, o particular 26 ode aceder ao Tribunal Constitucional invocando a inconstitucionalidade da norma aplicada (ou da sua interpretagao) e nunca a propria inconstitu. cionalidade da intervengdo restritiva. Ora, porventura na esmagadora raioria das intervengoes restritivas violadoras dos direitos fundamentals = qualquer que seja 0 ramo do poder piblico que as actue —, a incon titucionalidade reside na propria intervengao, mesmo quando nao esté em ‘causa a norma em que ela se sustenta ow a respectiva interpretagdo (°°), Protendemos concluir daqui que, entre nés, a auséneia ou insuficién. cia de tratamento constitucional das intervencées restritivas encontra cor. respondéncia no assinalado défice de tutcla jurisdicional dos direitos fundamentais por elas eventualmente violidos ¢ uma e outro serdo simul. taneamente causa ¢ efeito da pouca ou mula atengo que a doutrina hes tem Prestado, Porém, na medida cm que ha, nas sucessivas revises constitucionais, na nftida tendéncia para corrigir esta situagdo — veja-se a citada altera, Gio ao art. 20° —, grande parte dessa responsabilidade passa a incumbir ao legislador ordinério encarregado de desenvolver, concretizar ou executar os Comandos constitucionais. Ora, sob pena de @ altemativa a inércia legis. Tativa ser uma consagracdo literal da plenitude da via do recurso judicial ) Desvalrizando a importincia do aceso das cidades 20 Tribunal Constiucional pata tutela des dizcitos fundamentis, ef. RUI MEDeROS, A Decsdo. eit, pp. 392 Porém, #consisténcia dos anguanentos desvalorizadores é mais que duvidesa, na veaita cy Soe o Autor ignors delieradameste, por um lado, a dimecsao do problema no que we fre os actos pons ¢ legsativs e, quanto as restanes actos, se finda essence 20 no econssimento 20 Tribunal Constitucinal de usa qualquer vocapio especial ror jcumeco das decisis dos wibunais ordiniios neste dominio — o que, a ses omaco a sig invalidaria qualquer espécie de recurso em sede de fiscalizacao concreia on em varncg & eficéia na sdministrasio da justiga por eventustSioqucamento da jusign ecm nal. Digwsc,porén, quanto a estas Gkimas rvs, que a solu devera reside, cout, nave Prudent egulamentagio da qucira conviciona © ao ta su recisn e que, por ote lado, 0 sistem actual permite que o Tribunal Consttucionlseja inundado de Peruse fonds mentados, em grande parte dos ctsos, em inconstiucionaidades vitsis ¢ de eatonea formal ou organica, enquanto que nio permite que violagtes grosscras de dieltos, bce, daces © garantins atuadas pelos tulares do poder politico ou polo juzes sejem devide mente sialnadas. Wor Kane Porta! | Coimbra ators Parte 1 ~ Reswrigves ans Diretos Fundameniais para proteccio dos direitos fundamentais por iniciativa dos particulares contra qualquer ameaca ou lesio que sobre eles impenda, que de tio gen rosa s¢ converteria numa impossibilidade pritica por falta de capacidade de resposta das instincias judiciais, ha todo um esforgo de elaboragao dou- trindria ¢ jurisprudencial que se exige no sentido do afinamento, delimitagso © operatividade do conceito de iniervengdo restrtiva enquanto pressuposto €, sobretudo, condigdo suficiente de desencadeamento, por parte dos par- iculares, da protecgao jusfundamental. Todavia, ¢ de forma aparentemente surpreendente para quem assume uma tal conclusio, as intervenedes restritivas nfo constituirio, na sua especificidade, 0 objecto central do nosso trabalho, mas apenas relevario ‘enguanto modalidade do nosso tema, as restricdes ndo expressamenie auto- rizadas pela Constituigao, e tendo em conta que, se bem que o integrem jwanto modalidade das restrigdes em sentido lato, a perspectiva consti- tucional de abordagem do tema — que é a nossa — remete primariamente para a consideragdo do problema na relagao entre Constitwigao e legisla- dor ordinério. Por outro Lado, se bem que consideremos ser inevitével no nosso sis- tema de fiscalizagio da constitucionatidade a evolugio para o progressive reconhecimento do acesso directo dos particulares & justiga constitucional contra quaisquer lesdes dos seus direitos fundamentais — 0 que, tenden- cialmente, dard as intervencdes resiritivas 0 hugar por ota ocupado pelas restrigoes em sentido estrito —, nfo ¢, de momento, previsivel se ¢ quando se consumard essa evolugdo, pelo que nio seria prudente inverter, no plano da investigagao, a relagio de prioridade actualmente existente na reali- dade do nosso sistema juridico Finalmente, o reconhecimento dos défice ¢ insuficiéncias referidos so 0 ponto de partida decisivo para a sua superagao no plano constitucional, 4 que, como veremos, excluindo as especificidades resultantes da sua ura conceptual auténoma, grande parte das conclusdes a que chegarmos quanto as restrigdes serio mucatis mutandis aplicaveis. &s intervencdes restritivas. Era contrapartida, a aprofundada elaborago dou- trinéria e jurisprudencial que, sobretudo na Alemanha, tem sido desenvol- vida 1 propésito das intervenedes restritivas em direitos fundamentai (Grundrechtseingriffe) seré, em grande medida, investida na nossa anélise das restrigdes: Diga-se, em todo 0 caso, que, como veremos especialmente aquando do estudo dos chamados limites aos limites dos direitos fundamentais, a separagdo sistemdtica dos dois planos e, sobretudo, a permanente cons. 1 WtersKuwer Pera | Coimbra Eire Caplauia it — Conceito e tos de restrigoes aos direitos fendamentts ciéncia dessa separagio essencial. Ndo apenas porque 0 preenchimento dos requisitos constitucionais das restrigdes aos direitos fundamentais assume por Vezes relevancia qualitativamente distinta num e noutro tipo de restrig&es, mas também porque a confusio dos dois planos pode redundar em défice de protecgio. Imagine-se uma lei que prevé a tomada, por parte da Administracio, de medidas de policia ou sancionatérias afectando direitos, liberdades ¢ garantias. Trata-se de uma lei restritiva que autoriza a prética de inter- vengGes restritivas. Admitindo que uma tipificagto e determinabilidade defi- cientes permitem uma interpretagio da lei como investindo a Administra ‘go na possibilidade de aplicar medidas claramente desproporcionadas, coloca-se 0 problema de saber a que tipo de restrigao € aplicdvel a exigencia de proporcionalidade, a lei restritiva ou a intervengio restritiva’ ‘Aqui, uma concepgao que nio tivesse em conta a distingdo adequada dos dois planos, ou seja, que nfo atendesse ao cardcier imediatamente res- tritivo da lei, poderia eventualmente comegar por dizer que estando as medidas de policin ou sancionatérias que sfectem direitos, liberdades garantias sempre sujeitas 2 exigéncia de proporcionalidade seria af que a observancia do requisito seria aplicdvel, ou seja, a Administraco violaria 6 dircitos fundamentais se aplicasse medidas desproporcionadas, Nessa altura, a constitucionalidade da lei restritiva seria salva com 0 argumento de que haveria sempre lugar para fazer posteriormente 0 controlo nessa ins- tincia. Porém, nada garante que nessa instancia, ou seja, no plano da intervengGo restrtiva, © problema alguma vez viesse a ser suscitado, 44. 0 conesito de intervencio restritiva Como vimos atris (*t), € a existéncia de uma ameaga, leszo ou vio- Jago de um dieito fundamental do particular que faz nascer na sua esfera juridica a possibilidade de accionar a ordem judicial com vista & obtencio, da parte do Estado, do cumprimento dos deveres que The séo impostos pela norma jusfundamental e/ou a reparagao ou compensagfo dos danos softidos Nesta perspectiva, as definigées conceptuais assumem enormes reper- cussoes de ordem pritica, designadamente no plano processual, dado que delas depende a identificacio das situagdes configuriveis como potenciais ©) Cf. supra, cap. 1.32.1 © Wer Kluwer Perugal | Cobra Esters Parte I~ Restricdes aos Direltos Fundementais Violages dos direitos fundamentais para efeitos de acesso ao direito. Assim, ¢ dada a sua qualidade de prius légico da existéncia de uma even. tual lesdo ou violagio individual e concreta de direitos fundamentais, tam bém o esclaresimento do conceito de intervencao restrtiva é susceprivel de ser investido na deciséo prévia sobre a possibiidade de acesso a via judi- cial para tutela dos direitos fundamentais. E que, entre outros factores a con. siderar eventualmente na decisio do caso concreto, s6 pode activar a pro- io Upica de direitos fundamentais por invocada violago do seu direito ~ eventualmente, na auséncia de lei ou face a lei ordinaria que no The reconhega o correspondente direito subjective pablico, recorrendo autono. mamente & prépria norma constitucional de garantia —, quem tiver softido uma intervenedo restritiva no bem jusfundamentalmente protegido. Precisamente com esse sentido, a figura dogmatica da intervencdo restritiva foi, © continua a ser, essencialmente desenvolvida, sobretudo Pela doutrina germénica — de forma consistente com a tradicional matriz Subjectivista do seu contencioso adminisrativo—, com a fungo capital de fomecer crtérios estiveis para decir se, ox quando ha lugar a tutela juz Sicional, quem tem legitimidade pace-réconier © quando pode o Estado ser Sivilmente responsabilizado por prejuizos culposos em direitos fundamen = C. "Quando progressivamente se faz decorrer do princfpio do Estado de Direito a possibilidade efectiva de reaccio individual e de obtencao de Teparagio contra quaisquer lesdes de direitos fundamentais suscita-se ine vitavelmente a questio da plenitude da tutela por ir resse dos particulares lesados, Neste ciativa e/ou no inte wantem as Constituigdes C4) Durante: muito tempo, quando a reserva de li se idenificava com interves na liberdade ou na propriedae (ef. JORGE NOVAS, Contributo para uma Teoria do Eve te Direto.. lt pp. 90 $8), depend tabs da dlimitago do conceio de ierveneao restitiva saber quando era ou nio exigida lei prévia autorzadora da actuagio de Ack nistraglo; quando se evoluiu, depois, seja para a teoria da resecva total de lel relative mente a toda a actividade administativa, ja para as teoras da essencialidede, segundo ta # & a ideia de selevancia material da medida do ponto de vista dos direitos funda mentais ov da relagio Estedovindividuo, e nfo ss suas caracterisicas formais de interven $40.0 que determina a nccessidade de lei, aquele interesse rlativizou-se (cf, Busckatnoe Staaterécht. Hy. cits pp. 335 8) porém, nem mesmo af, coma assinala Beksoer fel, Der Grundrectaseingrif, cit. pp. 40 $3), importa do conceito de inervengo re ‘onsiderando apeaas este i dimensi0, se desvanee, porque, para pane siznifcativa da outrina, basta a presenga daquelas carsteraticas formas para se poder deduait « esten : Ci) De resto, como o proprio Raasausk salen (ef. "Die Rolle der Gmoaheche, Git» Be. 509 8), esta dela ni ora desconfcida em Ditto pblic jé que, a propenie a xiténcla« dedusto de dictossubjectvos pablicor, se recoia walicumalnente sons da norma de prog (Schulznorm) para dcterminar, em geral partic do seu ooneos & tulamentasio, e a norma delimiaya um eirculo de pesoas que padesse cigt ta Efuado 0 cumprimento dos deveres que the eram impostos, ou sei, se ela crave rediecivn Sasitossubjetvas pblicos, ainda que o "fim da norma" srgsse a, no como enéae ey Sis ow a, dessivo, mas como elena interpretative ulizado para ecareceraqusls son tagto (cf. supra, cap, 1, 32 1), 1 Waters Kner Portugal | Coins Estore Coptiulo It — Conceito tipos de resrigoes aos direitos fundamemtis obtidos através do recurso a0 elemento teleolégico de interpretagio (**) serve para delimitar, mas nio para valorar ¢ seleccionar definitivamente de entre os vérios candidatos. O proprio RaMsauek reconhece que 08 resultados interpretativamente obtidos por essa via s6 podem ser definiti ‘vamente testatios no caso concreto e com recurso as tSenicas de imputago desenvolvidas no Direito civil, propondo, entlo, alguns t6picos gerais orien tadores dessa busca. Entre cles contam-se o da densidade da relagio de causoefeito entre a medida estatal € 0 efeito danoso (onde relevam a exten- sfo da cadeia causal ¢ a finalidade da medida) e 0 di devendo esta ser tanto mais elevada quanto menos densa se revelasse aquela relagio (3), Em todo 0 caso, na medida em que a doutrina do fim de pro- teogio da norma permite conclusées que, por definicio, respeitam espec fica ¢ exclusivamente & conereia norma de direito fundamental em causa, ela pode constituir um ponto de partida de aplicagio generalizavel, mas, dificitmente permite a formulagio de critétios abstractos de imputaglo que vo mais além do que uma simples orientagzo metodologica (2) ‘Ainda que eriticando em RaMSAUER a estratégia de basear essencial- mente no fim de protecgao da norma de direito fundamental a delimitagao valorativa da cadeia causal entre acgio estatal © prejuizo de direito fun- damental (%), EckOFF considera-a, em todo 0 caso, como a primeira tentativa efectiva, a seguir a GaLLWAS, de resolugao do problema das res- trigées féicticas no contexto de uma renovacio do conceito de intervengdo restritiva, De resto, ele proprio prossegue essa tentativa através da apli cago A dogmatica dos direitos fundamentais de um principio geral de imputagio objectiva. ‘Trata-se, fundamentalmente, de apurar se um prejuizo efectivo num direito fundamental & imputdvel a um comportamento esta- tal, recorrendo a critérios normativos de imputagiio como forma de redu: zir 0 oltculo constitafdo por todos os resultados restrtives produzidos num bem protegido de direito fundamental C4), ‘Assim, ECKHOFE comeca por definir a estrutura basica que deve reves- tir 0 comportamento estatal para poder ser qualifiedvel, em abstracto, como (2) Cf. a critica em Gatuwas, Fabtische Becintrochiigungen.... cit pp. $6 s: Srean/Sacns. Das Stactereekt... ei, M2, pp. 135 ss; Ror (che Bingrife... it, pp. 43 6, (C)Cf, Ramsaver, "Die Bestimmung des Schurzbereichs..", cil. pp. 103 ss (G2) Ashim, SACHS in StexN/SACHS, Das Statsrecht.., it, ML2, p. 156. ©) Cf. Eewsorr, Der Grundvechiseingriff et. pp. 268 $8 (0%) Cf. Ecxnone, Der Grundrechtseingrif, it. pp. 270. Porte I~ Restrighes nos Direitos Fundamentais intervengdo restritiva num direito fundamental. Seré, depois, em fungao da existéncia de um comportamento que preencha esses requisitos que EckHOFF recorreré a aplicagdo dos referidos critérios normativos como forma de estabelecer definitivamente a imputabilidade do prejuizo de direito fundamental ao Estado, distinguindo, af, entre problemas unidimensionais e pluridimensionais de liberdade. Quanto & estrutura basica da intervencdo restritiva, EcKHOrF destaca a.existéncia de um comportamento (em principio uma acgao ou medida) do poder piblico que prejudique efectivamente, ¢, logo, com um minimo de intensidade, ou ameace de forma relevante uma liberdade protegida de direito fundamental. Recorrendo, depois, 2 distinglo de Scuuprext (5) entre problemas unidimensionais ¢ pluridimensionais de liberdade, ou seja, problemas em que apenas esté em causa a relago entre o Estado e um tit lar de direitos fundamentais ou que surjam de uma relagio entre varios ttt Tares de direitos fundamentais (5), EckHor® propde alguns critérios de determinagio da imputabilidade do efeito restritivo ao Estado enquanto intervencdo restritiva na liberdade protegida de direito fundamental. Relativamente aos problemas unidimensionais, releva a existéncia de imperatividade ou coacedo estatal que provoque um prejuizo nao negli- gencidvel, dado como adquirido no caso de actos administrativos e depen- dendo, nos restantes casos, de uma apreciagio pontual e circunstancial da intensidade minima exigivel em fungio do concreto ambito de protecgao do direito fundamental, do correspondente poder de conformagao do Estado ¢, eventualmente, de outros factores concretamente relevantes, como seja 2 responsabilidade do proprio afectado no advento do prejuizo @") Por sua vez, a imputabilidade nas situagdes pluridimensionais de liber- dade remeteria para a complexidade, nfo apenas da chamada Drittwirkung ou eficscia horizontal dos direitos fundamentais nas relagées entre priva- dos, mas também do efeito de irradiagao dos direitos fundamentais fun- damentador de especiais deveres de proteceiio do Estado contra prejutzos nna liberdade provocadios por outros particulates (°%8). Neste quadro, con- Yer, para esta distingto, todavia erticada por FexWOFF quanto s consequen clas que dcla ScurreR? faria decorrer, supra, cap. I. 3.1.2. (@) Com a mesma inspiragio, também ROTH considera a busea de eritérios de inputagso consoa 3 to de rlacbes bipolares ou ralipaares. CY. Rot, Faknitche Bingrif... it, pp- 280 ss. ("CE Eewioer, Der Grandrechtseingr iff. et. pp. 285 8 CE supra, cap. 1.3.1 © Wiles Kiuwer Portugal | Ciba Eera Capitula tt ~ Conceito « tpas de restrigies aos divetos fundamentais 2 sidera Ecktor® s6 haver corresponsabilizagio priméria do Estado — e, nesso sentido, imputabilidade em termos equipardveis aos existentes 1: situagées de unidimensionalidade — quando o Estado tivesse conformado a esfera de actuacio de um privado em termos tais que Ihe tivesse conce- Gido a possibilidade de interveneao restritiva na liberdade de terceitos © se tivesse responsabilizado, nessa medida, pelo controlo dessa intervenciio dos seus eventuais prejuizos (3) 42. © conceito de restrigo om sentido estrito As restrigées em sentido estrito so actuagSes normativas do poder paiblico ("leis restritivas", na formula da nossa Constituigio) modificativas do contetido dos direitos fundamentais e que, do ponto de vista da sua dimenséio subjectiva, so desvantajosas ou negativas para os titulares reais 011 potenciais dos respectivos direitos Neste sentido, estas restrigdes sido normas que suprimem, impedem, diminuem ou dificultam 0 acesso dos titulares a0 bem jusfundamental- mente protegido ¢, nessa medida, afeclam a prossecuetio auténoma de fins pessoais garantida objectivamente pela tituleridade daqueles direitos fun- damentais. Esta afectagéo desyantajosa tanto pode ocorrer através de uma diminuigdo ou compressio directa das faculdades, situagdes ou posigées indi- viduais, como através da atenuago dos deveres objectivos que a norma jus- fundamental impe ao Estado; tanto pode actuar directamente, como mediante autorizagao ou remissio para posteriores intervengées restrti- vas. Em qualquer dos casos, diferentemente das intervengdes restritivas que, afectando desvantajosamente 0 bem protegido de um direito funda- mental na sua titularidade individual e conereta, deixam intocada » norma de direito fundamental, as restricdes em sentido estrito alteram a prépria norma jusfundamental. Enquanto prejuizos da liberdade, so comuns a estas restrigoes algu mas das dificuldades que considerdmos na anilise das interven tritivas, embora assumam aqui um alcance diferente, dada a diferente natu reza das restrigdes e, consequentemente, das quest6es processuais envolvidas, designadamente as referentes & legitimiciade para suscitar a apreciagao da sua eventual inconstitucionalidade. De facto, embora, como dissemos, as restrig6es actuadas por lei possam constituir verdadeiras intervengdes res: ©) CE Rexnore, Der Gr iff it, pp. 298 56 (© wotars Mawr Peril | Csimtra Era sritivas () — beneficiando, entio, os particulates de todas as possibili- dades de acesso ao Direito que Ihes sio reconhecidas nessas citcunstin. cias —, em geral vlo estar apenas sujeitas a um controlo objective de constitucionalidade, ainda que, no nosso sistema de fiscalizacao, suscepti. vel de ser igualmente desencadcado pelos particulares em sede de fiscali. zagio concreta ¢ nas precisas condigdes ali previstas, Tal como acontecia nas intervengdes restritivas, também aqui € pre- iso que haja, para que a normagdo em causa possa ser qualificada de res- trigdo, nao apenas um nexo estreito entre a disposi¢to normativa e o efeito restrtivo provocado no dircito fundamental, como, sobretudo, que 0 pre- juizo verificado na liberdade possa ser imputado & decisio normativa do Estado. Porém, factores como os da intensidade do prejutza, do nexo de causalidade ou da existéncia dos chamados prejufzos fitcticos ou mediatos na liberdade, embora sejamn de considerar para efeitos daquela qualificagio © sejam, além disso, sobretudo relevantes na apreciagao da legitimidade da restrigio ¢ da sua justificago em termos de preenchimento dos requisitos Constitucionais exigidos, designadamente dos requisitos da reserva de lei ¢ da proporcionalidade, perdem o carcter decisivo que assumiam no domi. nio das intervengdes restritivas enquanto condigio de acesso a0 Direito no interesse € por iniciativa dos particulares afectados, De facto, o que esté agora em causa é uma relagdo objectiva de con formidade entre duas normas, a constitucional e a ordinéria, estando a Possibilidade de suscitar a respectiva apreciagio prévia e objectivamente determinada de forma completamente independente daqueles factores, nao apenas no dominio da fiscalizagdo abstracta, mas também em sede de fis. calizago concreta Para além disso, mesmo no pr6prio plano da qualificac%o como res- trigio ¢ da sua justificagZo constitucional, os factores ou crtéitus de impu- {agdo considerados no Ambito das intervengées restritivas assumem, agora, uma importincia e configuragdo diferenciadas, tanto quanto 0 so a natu. reza dos dois tipos de restrigo e dos respectivos prejulzos na liberdade. De facto, uma norma que, A partida, ndo era restritiva de direitos fundamen. eis pode ser objecto de uma aplicag%o individual e concreta que provoque (2). Veja-se 0 caso, por exemplo, das expropriagces sob forma de Ici ou, nostro Pao, és eis que surgindo aparentemente como normades gers abstracts tn ipo, mente ou "escondem* um verdadeiro cartier de intervene restr na dit fandon oe de um particular determinedo, Capito 1 — Conceite ¢ tipos de vestrigaes aos direitos fundamentals no prejutzos, eventualmenteilegitimos, na liberdade jusfundamentalmente pro- tegida; a davida a esclarecer residiré, entéo, em saber se, para além da eventual ilegitimidade dessa aplicago individual © concreta enquanto inter- vengdo restritiva, tis prejuizos sZ0 ou nfo também € ainda imputéveis fo acto legislativo e se, por tal facto, determinam ou no a inconstitucio- nalidade da norma. Consideremos o exemplo de uma lei que criminaliza a obstrugéo da cireulagio rodovidria ou de uma outra que criminaliza a perturbagio de assembleia eleitoral, A partida, nfo so leis restrtivas de direitos funda- mentais, Com efeito, nio hé na proibigao desses comportamentos, uma intengio especificamente restrtiva de quaisquer direitos fundamentais, mas apenas um objectivo de proteceI0 genérica de interesses constitucionais ou sociais relevantes contra quaisquet perigos que os ameacem. Nem parcec por outro lado, que da emissao da fei resultem prejuizos da liberdade pro icgida especificamente por direitos fundamentais; quando muito, 6 para cer- tas concepgées ampliativas da previsio normativa dos direitos fundamen- tais € que os comportamentos proibidos seriam reconhecidos enquanto exereicio de direito fundamental ‘Em todo 0 caso, mesmo que Ihes fosse reconhecida a qualidade de leis restritivas, a constitucionalidade destas medidas criminalizadoras, atenta a graduago constitucional dos interesses em jogo, nio parece posta em ‘causa, pois nio haverd qualquer desconformidade entre aguelas leis © as nor- mas constitucionais consagradoras de direitos fundamentais. Qualquer que seja a concepedo defendida, ninguém recusaré a legitimidade de o legislador democritico, observadas as regras constitucionais, eriminalizar aquele tipo de comportamentos. Porém, como se tem verificado largamente entre nés, sectores signi- ficativos da populago portuguesa, designadamente, os que tém mais dif ‘culdades em dar visibilidade de “telejomal" aos problemas que os afectam recorrem cada vez mais a este tipo de comportamentos enquanto expres- so de um invocado direito de manifestagao, por vezes assumida mesmo como modatidade tfpica ov por exceléncia do exercfcio desse direito. ‘Obviamente, o facto de que os comportamentos proibidos sejam pos- teriormente, na prética, reivindicados como constituindo exercicio de direi- tos fundamentais no faz das leis em causa, a posteriori, leis inconstitu- cionais, Quando as emite, o legislador tem em conta os interesses directos ¢ imediatos a salvaguardar ¢ nfo pode nem deve prever todos os eventuais efeitos restrtivos que nas méltiplas e objectivamente inimagindveis situa- bes da vida possam vir a ocorrer como consequéncia indirecta ou remota (© Waters Kuwer Pongal | Comba Estos Parte 1 ~ Resirigbes aos Diretos das normas que aprova, Mesmo que, numa visio mais generosa do Ambito os interesses de liberdade jusfundamentalmente protegidos, se considerasse tratar-se de leis restrtvas,seriam restigbes legtimas & luz do juizo de prog nose do legislador sobre a relagdo entre os interesses prosseguidos ¢ os danos eventualmente causados, Diferente serd, no entanto, a apreciagao da mesma situapfo, nlo jé no Plano da lei restrtiva, mas da eventual intervengao restrtiva na libettade ue venha a ser eventualmente inflingida com base na eriminalizagao criada pelo legislador. E que, af, jd tera que ser devidamente relevado, Para avaliar da legitimidade constitucional da intervenedo restriziv intensidade do prejuizo na liberdade efectivamente veri flncias do caso, a existéncia de nexos de causalidade e prejuizos facticos ©, desde logo, 0 facto de 0 comportamento controvertido ser subsumivel a exercicio de um direito fundamental (401), Tudo isto, obviamente, desde que se no parta da concepeao, que rejeitamos (*), da exclusdo liminar de proteceo jusfundamental, por ‘minima ou indirecta que seja, a todo e qualquer comportumento que de alguma forma contrarie uma imposigo legal em vigor, maxime uma impo ‘G40 contida em lei gerai, no sentido de lei que nfo se ditige especifica. mente a restringir ou regular especificamente o contetida de um direite fundamental, ou, por maioria de razio, uma imposig&o contida em lei Penal que criminalize tal comportamento (#3), Em nosso entender, dife- rentemente, uma manifestaglo politica que, no seu decurso, redunda ern obs. {ruse da via publica © impedimento ilegal & circulago ndo deixa, por esse facto, de ser uma manifestagdo € um exercicio de direito fundamen. tal. Pode e, em nosso entender, deve ser legalmente proibida, sancionada © impedida pela forga policial, ou seja, pode e deve ser restringida, mas no muda de natureza a partir do momento, normalmente incerto e indetermi. ‘nivel, em que passou a violar a lei em vigor. Ora, 0 facto de constituir 9, Aparentementeradicalmente conta, of. CASALTA Nagas, "Algumas Cees." ts pp. 969, que dé precisamente a hipStese de rebaixamento dis sanges pers exes manifestanios como exemplo do que, citicamente, considera sex o “dece proce, tivo", a *dissolugdo do Estado" ou a "demissio do Estado" neste deminiy ©) Cf. infra, cap. TV,324, (Cf conta a perspectiva quc defendemas, FcvEI:b0 Dias, Temas Basicnt. ‘it, pp. 309 ss. maxime pp, 332 se, de onde s deduz que, para o ponalista de Caimi cour recurso a idea dos limits imaneates dos direitos fundamientais, basta que um compone to precacha um tipo legal de crime para que jo passa ser considerado exeetne as tos fundamenteis, (© Wotors wer Portugal | Coiére Eta Capitulo H— Conceito tipas de restrgies aos dicts furcaenats direito fundamental deve, em nosso entender, ser relevado na eventual decisio judicial de imposicio, legftima, da correspondente sangio aos manifestantes envolvidos. Nos nossos dias, 0 exercicio do direito de manifestagio tem tanto mais interesse — ou, até, s6 tem interesse — quando possa ser mediatizade em termos de suscitar o interesse da opinigo piblica. Ora, para muitos dos ‘micleos populacionais em causa, afastados dos grandes centros ¢ habitual. mente esquecidos, a liberdade constitucional de manifestagio perdera muito ou todo 0 seu sentido Util se nao puder ser exercida em condi impacto medigtico, sem que isso, obviamente, legitime os comportamen. tos verificados. Neste sentido, a intensidade do efeito restritvo € poten. ciada em termas absolutos relativos, até pelos efeitos intimidatério ¢ inibit6rio produzidos, muito para além do que aconteceria nas circunstine. cias *normais" de aplicagio da lei Nio s¢ podem, com efeito, idemtificar, em termos de consequéncas ju. dicas, a acgio de uma organizagio fascista que impede um acto eleitoral Por razées de oposicdo essencial ¢ sistemética ao Estado de Diteito demo- crético € uma outra levada a cabo por uma pequena populagéo rural do inte. Tior, indignada com a instalagao de uma estago de tratamento de rest. duos industriais na uldeia e que, objectiva e comprovadamente incapar de obter o minimo de atensio pablica para 0 grave problema ambiental que a afecta, sabe que se boicotar as eleigdes na freguesia ter os vdrios canais ée {elevisio « colocar o seu problema aos olhos de todo o pais. A lei prot bitiva e eriminalizadora é a mesma num e no outro caso e, em abstracto, nfo padece de inconstitucionalidades. Mas, no plano da sua aplicacdg Conereta, as altcrnativas de manifestagio efectivamente ao dispor dos cida. Gos em causa podem determinar consequéncias restrtivas na libenlade substancialmente diferentes num ou no outro caso, Se 0 juiz (¢ também a Administragio no plano das modalidades de ‘execugdo das medidas de polfcia todavia exigiveis), independentemente dos resultados a que chega, ndo considera sequer estes factores, seja como fun. damento de atenuagio geral da pena ou de atenuago modificativa da mol. dara penal baseadas numa diminuigao ou exclusio da culpa, seja, até, como fundamento de eventual exclusio da ilicitude (*), a conformidade consti_ (i) Cf. BuatsinG, Grundrechistolisionen et, pp. 172 ss; Kerteuee, "Die Eins shutokherketnictbfentcher Versammlungen in geschlosenen Raumen in DOV, 1990, 2, p. 959, (© Wester Kiar Portal | Coin arte 1 ~ Restrigdes aos Direitos Fundamentais tucional da intervenio restritiva pode ser posta em causa, independentemente de qual seja a teoria a que se recorra para fundamentar a sua ilegitim dade (405) — desde a teoria da necesséria interpretagio conforme A Consti- twigdo das normas ordindrias que penalizem determinado comportamento, & exigéncia do canicter nemzral da lei geral tomada como fundamento da res- tri¢do, A teoria da observéincia do efeito imadiante que 0s direitos funda- mentais projectam sobre a toda ordem juridica infra-constitucional, & neces sidade de ponderagdes de caso concreto ou a tcoria do efeito restritive recfproco que os direitos fundamentais impéem as leis que os restringem (4) Se no fosse assim, poderia, sem exagero, dizer-se que no plano da, efectivagdo dos direitos fundamentais 0 direito de manifestagio estaria reduzido a0 vazio de uma garantia meramente formal ¢ sem qualquer rel vancia pritica para a quase totalidade das populagdes rurais ou afastadas dos grandes centros urbanos, jé que, e passe o paradoxo, todo e qualquer exercicio desse dircito por parte daqueles extractos populacionais s6 cobra algum sentido efectivo, e ainda assim minimo, quando toca as raias da ilegalidade, pois s6 nessas circunstancias tem alguma possibilidade de atrair a8 atengdes do pats. Uma manifestacio por parte das dezenas de habi- tantes de um lugar interior, com integral cumprimento da lei, na praga da aldeia, pura ¢ simplesmente nio tem, na Sociedade mediatizada dos nossos dias, existéncia politica (#") CF. Lencus, "Grundrechisschranken’, et, pp. 787 s (6) CE infa, cap, TV, 3.23. Veja-se exemplarmente, neste seat, a sentonga Unterlassene Hilfeleistung do Te bbunal constiucional alemio (BVerfGE, 32, pp. $8 s8) que considera ilegitima a decisto do tmbunal comuim que, nfo atendendo devidamente a0 efeito de iradiagio dos direitos fin Woters Kumer Portugal | Coimbra Ears Capitulo 11 — Conceito ¢ tipos de resrigses aos direitos fundamentas 281 Noutros casos, a Constituigo remete expressamente para a lei ordindria 4 possibilidade de restringir o direto fundamental, umas vezes aparentemente com total margem de livre decisio do legislador, noutras atribuindo ou reconhecendo essa virtualidade a lei geral, designadamente a lei penal, enuanto que, noutras ainda, a propria Constituigao completa a remiss com a discriminacio dos fins e interesses a prosseguir com a lei restiiva ou com os critérios que devem balizar a intervengao do legislador. ‘Como exemplos da primeira modalidade, da chamada reserva sim ples de lei, teremos os dos arts. 26°, n° 4, 35°, n®* 3 ¢ 4, 46°, n° 1 ¢ 2, © 52°, n° 3, Direitos fundamentais sob reserva de lei geral, designada- mente da lei penal, serio os dos arts. 27°, n° 1, 34°, n? 1, 37°, n® 1, 46", n? 1, 49", n? 1. Exemplos da terceira modalidade. de limites consagra- dos mediante reserva qualificada de lei, sero os constantes dos arts. 26°, ne 2.6 3, 47°, n° 1, 50", n° 3, e 270°. E, tal como acontecia nos limites ‘explicitos primeiramente considerados, também os limites através de reserva de lei podem constar do préprio enumciado de garantia do direito funda- mental (art. 47°, n° 1), de outro enunciado no mesmo artigo (art. 26°, n°* 2 € 3) ou de um artigo diferente daquele que consagra o direito (art, 270") ‘Vem depois 0s direitos fundamentais que, aparentemente, nao tém quaisquer limites constitucionais expressos ou, pelo menos, nfo sofrem de quaisquer limitagdes constitucionais explicitas, pelo que, numa inter retagio literal da Constituigfo nflo seriam passiveis, segundo o art. 18°, W 2, de quaisquer restrigdes. Como exemplos, considerando, também aqui, apenas os direitos de liberdade negativos do titulo It da Parte Primeira da Constituigao, teriamos os direitos fundamentais garantidos nos arts. 24°, 2 1 ¢ 2, ¢ 25°, n° 1 e 2, os direitos fundamentais & identidade pessoal ao desenvolvimento da personalidade, ao bom nome € reputecdo, A imagem, a palavra, & reserva de intimidade da vida privada e familiar do art. 26° n° 1, 08 direitos fundamentais dos arts. 28°, n° 1, 29, n®* 5 ¢ 6, 30°, n° 1 1" parte, e n° 4, arts, 31°, 32°, 33%, n®* 1, 4, 6 © 7, 35°, n 1, 5 ¢ 6, 36°, n® 1 e 4, 41°, n° 1, 2 ¢ 6, 42", 43°, 44° © 47, n° 2, 50°, n® 2, 53°, 54° @ 57° antes da revisio constitucional de 1997 Por ultimo, podem igualmente ser considerados parcialmente livres de restrigdes expressamente previstas todos os direitos fundamentais que, embora sendo objecto de previsio de restrigdes para algumas categorias de ‘idadfios ou para determinados fins, permanecem também aparentemente imunes a restrigées em quaisquer outras situag6es nfo incluidas nessa pre- visio. Serd esse 0 caso de direitos fundamentais como a liberdade de expresso e informacio (art. 37°), a liberdade de imprensa (art. 38° volers Kiumer Portal | Coimbra Etre a liberdade sindical (art. 55°) ¢, em geral, todos os direitos fun- damentais nfo expressamente dotados de reserva simples de lei, reserva de lei geral ou de limites com natureza geral. Assim, por exemplo, o direito de petigio ou o direito de manifestagio, podendo ser objecto de restrigdes to que respeita aos militares e agentes dos servigos ¢ forgas de seguranga ainda que 36 na estrita medida das exigéncias préprias das respectivas fungiies —, j4 no seriam passiveis de quaisquer outras restrigdes. Pesante’ um conjunto tho diversificado de possiveis tipos de limites afec- rentais constitucionalmente consagrados so comuns uas atitudes globais: ou se atribui relevancia juridica a cada uma das par- ticulares diferenciagdes de limites acolhidas pelo legislador constituinte ou, ao invés, se desvalorizam essas diferenciagées, considerando que todos 6s direitos esto essencialmente nivelados em termos de susceptibilidade de restricbes, A discuss sobre o tenta travou-se especialmente na Alemanha, onde, de resto, niio apenas a diferenciagdo de limites, mas também o contexto his- \Grico e as preocupagdes que inspiraram o legislador constitucional apre sentarn largas afinidades com a nossa experiéncia constitucional. Assim, desenvolveu-se ali uma primeira corrente doutrinéria, inspi- rada na concepgio liberal dos dircitos fundamentais e estreitamente ligada chamada ‘eoria externa, que, quer no plano da tipologia de limites quer has consequéncias jurfdicas que dela decorrem para 0 contralo de consti- tucionalidade das correspondentes restrig6es, atribui relevncia decisiva ao sistema diferenciado de reservas ou limites constante da Constituicdo. Para esta posiedo, originariamente sustentada por Forstuore (4), ‘mas que encontra largo eco (“%) mesmo fora dos quadros do pensamento (Cf, Fonstuos, "Dic Umbildung des Verfassungsgesetzes", cit; FonsTHOre Zar Problematik der Verfassungsauslegung, cit (9 Cl. Koes, Sehronken der Kunstfreiheit als verfassungsrechtliches Problem, Miinchen, 1967, p. 283; BERo, Konkurrenzen schrankendivergenter Freihelisrecht im Grundrechisabschnitt des Grundgesetzes, etl... 1968, pp. 9 © 99 58; MULLER, Fre eit der Kiet als Problem der Grundrechesdogmanik. Betti, 1969, pp. 20 ss; Lepa, "Gru sechiskonilkic”, in DVBI, 1972, pp. 161 ss; BLAESING, Grundrechtsollisionen. cit, pp. 184 ss; Kneas, Vorbehalt des Gesetzes... cit, pp. 79 s8: Scuware, “Grenzen der Grindrechte" cit, pp. 732 s; Wane, "Der Garantiegehalt der Grancrechle und das UbermaBverbot, AGR, 104, 1979, pp. 436 ss; NisuWLAND, Darstelhung und Kritt.., cit, pp. 12 82 WoL, sino, Grundrechtliche Gesetcesvorbehale.. cit, pp. 20 $s; SCHNEIDER, Der Schute des Wesensgehalts.... cit, pp. 46 ss; FoMMANN, “Konkucrenzen.., cit. pp. 49 ss; SEARCX in © Wits Kuwor rug | Coimbra Ectera Capinlo Ml — Conceito tipas de restrigses ts fund liberal tradicional, o sistema diferenciado de reservas havia sido intencio- nalmente criado e estruturado pelo legislador constituinte em fungio do grau de resisténcia com que se procurou dotar cada um dos direitos funda- mentais relativamente as posteriores intervengdes do legislador ordinéo. Logo, sob pena de subversio da intengo constituinte € da forga normativa dda Constituigdo, haveria que airibuir a cada direito fundamental uma forga propria decorrente, no apenas da norma de garantia constitucional em sentido estrito (#93), mas também do tipo de limite ou da ausencia de limi tes com que 0 legislador constitucional o dotou Nestes termos, & luz de um espirito de cepticismo garantista da Cons- tituigdo relativamente ao legislador ordindrio, o sistema constitucional de direitos fundamentais teria sido correspondentemente estruturado tendo em vista a compatibilizagdo dos direitos fundamentais com 0s outros valores dignos de proteccdo € em fungio das necessidades de diferente integragio e dependéncia social de cada direito fundamental particular. Logo, a auséncia de limites significaria uma decisio constituinte intencional de retirar aos poderes constituidos uma competéncia de conformagio do res- pectivo direito fundamental, seja porque a garantia nele prevista tinha uma natureza tao essencialmente pessoal ou fntima que prescindia de qualquer reserva de integragio a favor da comunidade, seja porque a Constituicao pretendeu esgotar o estabelecimento de todas as relagdes de precedéncia que havia a fazer, no deixando qualquer margem residual para os poderes constituidos Tratar-se-ia, entio, de um sistema ordenadamente escalonado — no necessariamente em fungio da valia ética relativa, mas em fungo de un diferente rigidez determinada pela respectiva natureza (#4) — em que cada direito fundamental possuiria uma forga de resisténcia ao legislador ordinério varidvel, mas objectivamente mensurdvel e apreensivel em fun ‘do dos respectivos limites. Logo, a possibilidade de o legislador ordin rio restringir os direitos fundamentais ¢ 0 controlo da constitucionalidade das eventuais restrigdes dependeriam essencialmente do tipo natureza dos seus diferentes limites constitucionais. Maxcounv/K.m/Stanck, Das Bonner Grundgesee, 3 ed, cit, p. 119; MineR, Juritische Merhouit cit, pp. 62 ss; Eckvorr, Der Grundrechtseingrif cit. p. 117; Lencut, "Gru Grechilcher Schutzbereich..", cit. p. 769, a. 151; Letewe, "Grundrechlssehranken", cit pp. 776 38 (Cf, Wenor, "Der Garant (5) CE. Buaeseva, Grondrech (2 Woes Kamer Portugal | Cobra Ein Parte I — Restrigdes aos Dirsitos Fundamenar Haveria, para esta corrente doutrinéria (45), uma escala objectiva e quantifieével de limitabilidade dos direitos fundamentais que, por ordem crescente de possibilidades de restrigfo a0 dispor do legislador ordinério, poderia ser assim ordenada: direitos fundamentais sem quaisquer limites ou as, diteitos funtdamentais com limites especificos ou com reservas afee- tando apenas algumas categorias de cidadaos; direitos fundamentais sob reserva qualificada de lei; direitos fundamentais sob reserva de lei geral direitos fundamentais sob reserva simples de lei (#) A possibilidade, objectividade e utilidade de tal escala seriam parti- cularmente nitidas, nio apenas na distingo tipolégica entre direitos fun- damentais sob © sem reservas — e nas correspondentes consequéncias juridicas —, mas também no préprio conjunto formado pelos direitos fun- dacentais, 2 pattide rexttingfveis porque dotades de limites. que,iene inimeras circunstancias, o mesmo comportamento humano pode ser simul- tanieamente subsumfvel em previsoes normativas de diferentes direitos fun- damentais; ora, na medida em que os limites apostos a esses direitos fun damentais sejam de diferente natureza, a solugao a dar a0 caso dependerd de saber qual 0 direito fundamental que se considera juridicamente relevante no caso concreto, o que remete para o problema dogmaticamente designado de concorréncia de direitos fandamentais com limites divergentes (#7), Vérias outras posig6es recusam, porém, esta ideia de criago const- tucional de um sistema coerente, intencional e estruturado de limites, sus- tentando, antes, uma nivelago global dos direitos fundamentais ou, pelo ‘menos, uma nao diferenciagao juridicamente relevante da sua limitabilidade em fungio da variagdo dos limites particulares ¢ especificos que a Cons- tituigao thes apés (4°) (5) Cf. por todos, BLARSING, Grundrechtskolisioner. et, pp. 129 s, (68) Ene nés, esta visio dos diitos fandamenais enquano sistema escalonadamene ‘estruturado ou hierarquizado encontrareflexos nas cassifieagSes que procaram dar conta de uma eventual bierirguia dos direitos fundamentais& parti, nfo apenas do sistema di ciado de reservas, mas tamibém da distingdo eate direitos, i econrmicos, soca e culture e da exstncia de umn nel iredativel constitvide pelos dic tos fumlamentas insusceptiveis de suspensto em caso de estado de sito ou estado de emer. ‘ncn. Vejam'se, asim, Goness Canoraata/Vital, Moneina, Furdamentos.w it. pp. 135 's Tonos Mimawos, Marwat..., cit t. 1V, pp. 145 8, 176 € 301; L. PEREIRA CoUTINO, "Regime arginico des dicitos,liberdades © garuntas e determinggo narmativa, Reserva de Purlamento e reserva de acto legislativo", in RY, 24, Abril 2001, pp. 539 ss. () CL infra, cap. IV, 2.1, (9) Cf. HXBEKE, Die Wesensgehaltgarante., cit, pp. 8,31 36 ¢ 51 55; Here, Grenzen... cits Euouxe,"Prinzipien der Verfassangsinterprtation, in Dreier, RSchweg- © Wistore Kner Pongal | Colma Estora Cepituto M ~ Conceto ¢ tipas de restripbes acs direitos jure 285 O pretenso sistema diferenciado de reservas dedutivel das normas de diseitos fundamentais da Constitui¢go teria, quando muito, uma fungio de adverténcia ou de apelo a cautelas diferenciadas no processo de limitagao dos direitos fundamentais, até porque, em grande parte dos casos, essa dife- renciagdo seria mero resultado do acaso ou do cardcter aleat6rio da decisao constituinte. Como diz BerreRMANN (9), em vez de ter erigido um pre- tenso sistema, a Constituigo acabou por amranjar uma verdadeira “trapelhada de limites" (Schrankenwirrwarr), pelo que seria sempre insatisfatriopre- tender apurar as possibilidades de limitagao dos direitos fundamentais excla- sivamente a partir do texto constitucional ou pretender fundar uma teoria de limites a partir das formulas © cldusulas de reserva da Constituigdo. Assim, com base em diversos fundamentos — desde o carscter insti- tucional ou social dos direitos fundamentais & necessidade de proteceaio dos direitos dos outros ¢ dos valores relevantes da comunidade, da existénc: de uma reserva geral imanente de ponderagiio com 0s outros valores cons ‘itucionais & aplicago generalizada do principio da proporcionalidade como critério de controlo da constitucionalidade das restrigdes aos direitos fan damentais —, coincidem estes Autores na tendencial nivelagio € dos direitos fundamentais enquanto diferentes expresses iéenicas de uma liberdade essencialmente una e homogénea, com as consequentes desva- Torizagio dos limites constitucionais especificos de cada diteito funda: mental e uniformizago do tratamento dogmético dos limites que os afec~ tem e dos correspondentes procedimentos de controlo. Da nossa parte, embora selativizemos, pelas razBes enunciadas, a rele- vancia juridica das classificagdes de limites e restrigdes aos dircitos fi damentais, importa-nos por ora, em fungi da delimitagio do objecto, sen- tido ¢ orientagao deste trabalho, partir desta distingao priméria entre restrigdes expressamente autorizadas ou previstas nia ConstituigSo e restri- es no expressamente autorizadas na Constituigto, As restrigdes expressamente autorizadas ou previstas na Constituigo Podem fundar-se, como vimos, em limites muito diferenciados e apresen- Fn Probleme der Verfassungsicerprettion, Baden-Baden, 1976, pp. 193 ss; Haw Die Bedeunung der Grundreclue.. ct; BEITERMANN, Grenzen der Grundrechte, et, pp. 3 ss; Fraur, *Schranken der Grundrecht*, in JR, 1970, p, 215; SCHWABE, Problemé der Cron crechisdogmatit, cit. pp. 23 se 304 ss; Manca, Grundgestt= Kommentar, Bend 1. 2 ed. 1981, Vorbem. Ar, 1-19, auotagoes 44 ss; ENDERLIN, Der Begrff der Freiheil. cit Pp. 180 3s, () Cf. Berrexwayn, Grenzen der Grandrechte, ct, p. 3 2 Waters wer Porugal | Cobra Era Parte 1 — Reswigdes aos Direitos Fundanentais tam, relativamente as nfo expressamente autorizadas, pelo menos uma diferenga juridica substancial em termos de controlo da respectiva con- formidade: constitucional: por definicao, estando « possibilidade da sua ocorréncia constitucionalmente legitimada & partida, o controlo apenas tem ue incidir sobre 0 preenchimento dos requisitos constitucionais exigidos Para uma restricfo. Diferentemente, as restrigées aos direitos fundamentais no expres- samente autorizadas ou previstas na Constituigo, para além do cumprimento dessus mesmas exigéncias — pelo menos daquelas cuja exigibilidude seja compativel com a sua natureza particular —, suseitam um problema pré vio da maior relevancia, a abordar nos préximos capitulos, qual seja 0 da fundamentagio e legitimagdo constitucionais da propria possibilidade da sua oeorréncia, Por sua vez, a auséncia da correspondente autorizagio constitucional pode também verificar-se segundo diferentes modalidades: pode resultar da absoluta auséncia de qualquer remissfo para intervengao restritiva poste rior dos poderes constituidos, mas também surge, ainda que a titulo menos inequivoco, sempre que a possibilidade da restrigo especificamente veri- ficada ndo seja expressamente cor x 10. Esta altima situagio ocorre em todos 05 casos, jé referidos, em que a remisso cons- titueional para posterior intervengdo dos poderes constituidos respeita, nio a restrig&o, mas sim a desenvolvimento (regulamentagio, conformagio, concretizagio, substancializagao), bem como nos casos em que a restri- io apenas € previsia para determinadas categorias de cidadios ou situa- s6es diferentes dos afectadas pela restricia ou sempre que esta no vise fins ou no se subordine aos critérios e pardmetros previamente previstos especificados na norma constitucional (© Wollors Kuwer Portugal | Coimbra Etna