A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES - FASES, HIPÓTESES DE INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES DE RETIFICAÇÃO E CONVALIDAÇÃO ADMINISTRATIVA. - Jus - Com.br - Jus Navigandi

24/06/2019 A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES, HIPÓTESES DE INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES DE RETIFICAÇÃO E CONVA…
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A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES,

HIPÓTESES DE INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES
DE RETIFICAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES, HIPÓTESES DE
INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES DE RETIFICAÇÃO E
CONVALIDAÇÃO ADMINISTRATIVA.
Alexandre Massarana da Costa
Publicado em 07/2017. Elaborado em 10/2014.
O artigo aborda a possibilidade de convalidação de atos de

realização de despesa pública irregulares, dentro de
determinadas balizas que procura discutir.
A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES, HIPÓTESES DE

INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES DE RETIFICAÇÃO E
CONVALIDAÇÃO ADMINISTRATIVA.
1. Introdução
Nos dias de hoje a Administração Pública vem buscando cada vez mais proteger-se
criar mecanismos de autofislização, visando evitar a prática de atos que venham a
lesar o erário. Prova disso é a criação de diversas leis tencionando combater os atos
de agentes políticos e particulares que tenham o intuito de agir em interesse
próprio, tendo-se como exemplo, a Lei Anticorrupção (Lei Federal nº 12.846/13),
que entrou em vigor em janeiro de 2014 para inibir atos fraudulentos de empresas
contra a Administração, com a possibilidade até mesmo de desconsiderar a
personalidade jurídica quando do processo de responsabilização.
Apesar desses novos mecanismos, sabemos que no âmbito da realização da

despesa pública, a partir de quando surgem a maioria das irregularidades, o
principal instrumento formal que precede às contratações públicas com dispêndio
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de recursos é a licitação pública, através da qual se possibilita ao gestor público

atender aos anseios da sociedade, que necessita de infraestrutura (construção de
hospitais, escolas, rodovias etc), compra de medicamentos, entre tantas outras
necessidades, até demandas que influem no próprio funcionamento dos órgãos
públicos.
Diante disso, a Administração deve buscar sempre aperfeiçoar o procedimento

licitatório, de modo que este seja cada mais eficiente e as contratações dele
resultantes, com dispêndios de valores, cada vez mais vantajosas para efetivação
do interesse público.
Ressalta-se que a correta realização da despesa pública, em qualquer que seja a

hipótese de aquisição de bens ou serviços, mostra-se de grande importância, não
podendo haver disperdício do dinheiro público, tampouco a prática de atos que
conciliam a o planejamento e execução orçamentária com aquelas de índole
financeira.
Por conta disso, a despesa pública passa por todos os grandes centros da execução
orçamentário-financeira estatal, quais sejam, o planejamento, a execução e o
controle do orçamento e das finanças públicas, submetendo-se ainda às exigências
de responsabilidade fiscal e transparência.
Nessa linha, várias questões surgem a respeito do processo licitatório e de seus

procedimentos, bem como sobre o saneamento ou retificação de atos que envolvem
a realização de despesas, que abordaremos no presente artigo, com ênfase nas suas
fases de empenhamento e liquidação.
2. Empenhamento da despesa pública.
A despesa pública relaciona-se diretamente com o dispêndio de dinheiro público,

cujo fim precípuo é atender às finalidades de interesse público por parte do Estado.
No Brasil a despesa pública é realizada em consonância com o orçamento de

determinado exercício, uma vez que um dos princípios orçamentários é a
anualidade, que determina a vigência do orçamento, para somente o exercício ao
qual se refere, não sendo permitida a sua transferência para o exercício seguinte.
Em outras palavras, a despesa orçamentária é executada pelo regime de
competência, conforme artigo 35, inciso II, da Lei nº 4.320/1964, que indica
pertencer ao exercício financeiro somente as despesas nele legalmente
empenhadas.
Por sua vez, o ordenamento jurídico pátrio, veda o pagamento de eventual saldo
devedor pelo Poder Público, seja de qualquer compra ou contratação sem o prévio
empenho (artigo 60, da Lei nº. 4.320/64) e, mormente, sem previsão
orçamentária (artigo 7°, § 2°, inciso III, da Lei n. 8.666/93; e artigo 167, inciso II,
da Constituição).
O empenho pode ser definido como um ato administrativo prévio à realização da

despesa pública, emanado de autoridade competente, que gera obrigação de
pagamento para o ente ou entidade da Administração Pública, pendente ou não de
implemento de condição suspensiva, limitado ao valor do crédito correspondente,
conforme estabelece a Lei Federal nº 4.320/1964, em seus artigos 58 a 60.
Por seu turno, no âmbito das licitações públicas, o empenho acaba sendo de salutar
importância. Há, claro, alguns casos em que não se aplica o Estatuto das Licitações
como condicionante para a realização da despesa, verbi gratia, nos casos de
pagamento a servidores e com adiantamentos concedidos.
A nosso ver, o empenho é ato típico da execução da despesa pública, conquanto

reverberando tanto pelo sistema orçamentário quanto pelo sistema financeiro.
Nem por isso temos como afirmar que despesa empenhada seja sinônima da
despesa realizada, pelo menos segundo a concepção externada no artigo 60, caput,
da Lei nº 4.320/1964.
De se expor que a fase da liquidação da despesa consiste exatamente em apurar a

origem e o objeto do que deve ser pago (o que pagar?); a importância financeira a
ser paga (quanto pagar?); e o credor da relação (a quem pagar?). Antes disso não
há qualquer constatação ou delimitação concreta da despesa pública que pudesse
pressupor esteja realizada. E essa apuração deve se dar com base em documentos
capazes de comprovar que o credor entregou o material, prestou o serviço ou
executou a obra, tudo dentro do previsto no processo de empenhamento da
despesa. Os documentos comprobatórios têm que ser confrontados com o
instrumento contratual (quando houver) e com a nota de empenho, de forma que
haja ratificação no sentido de que o objeto entregue (material, serviço, obra) o foi
em condições satisfatórias para o serviço público.
Superadas as fases do empenho e da liquidação, acorre a terceira fase da execução

da despesa pública, qual seja, o pagamento; fase na qual destacamos, a expressiva
importância da figura do gestor (fiscal) do contrato – hoje em dia ainda muito
pouco explorada, especialmente no âmbito municipal –, que é designado para
acompanhar toda a execução contratual, participando também na etapa de
liquidação, sempre que assim for reclamado. O mesmo é responsável em verificar
questões como se o objeto foi entregue corretamente, se foram observadas as
especificações técnicas constantes de eventual termo de referência ou de
especificações técnicas, bem como os demais critérios, condições e prazos nele
estabelecidos. O recurso que foi empenhado será utilizado na medida em que o
credor encaminhar nota detalhada com os serviços que foram realizados ou
entregues para a Administração e posterior confirmação pelo referido gestor
contratual, que atestará os trabalhos, justificando a liberação o pagamento.
Não é somenos importante realçar que o empenho, embora integre o plexo

constitutivo da despesa pública regular, com ênfase na sua etapa funcional
executiva, guarda quase que uma natureza híbrida, transitando efeitos do sistema
planejamento para a execução dos gatos públicos. Através dele, e pressupondo
suficiente reserva de dotação na fase de licitação, por exemplo, garante-se que

existe dotação orçamentária necessária para a liquidação de um compromisso
assumido. Eis que o ato de empenho gera uma redução no saldo de determinada
dotação do orçamento ou crédito adicional; em outras palavras, compromete
aquela parcela necessária à realização de uma despesa, que fica destinada
exclusivamente ao pagamento do objeto consignado no empenho.
Na lógica da Lei de Responsabilidade Fiscal todas as despesas devem estar

previstas no orçamento vigente, obedecendo às dotações orçamentárias,
objetivando impedir a execução de despesas sem correspondentes receitas, o que
resultaria em déficits constantes, elevando os níveis de endividamento público.
Assim, existe uma programação, a Lei Orçamentária Anual, e para cada despesa
existe um crédito que não pode ser ultrapassado. Daí porque anuir que o empenho
deve ser feito previamente à liquidação da despesa, para que não ocorra falta de
dotação orçamentária no momento da liquidação e assim se venha a provocar uma
despesa incorrendo-se em falha pela ausência de dotação inerente devidamente
aprovada.
Ao mesmo tempo em que o artigo 58 da Lei nº 4320/64 estabelece que o empenho

de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição; o artigo 61
do mesmo Diploma Legal Financeiro estabelece que, para cada empenho, será
extraído um documento denominado "nota de empenho", o qual indicará o nome
do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta
do saldo da dotação própria.
Disso é possível observar que existe uma diferença entre empenho e nota de
empenho, visto que o primeiro consiste num compromisso assumido junto aos
fornecedores e/ou aos prestadores de serviços pelo Poder Público, de que os
mesmos terão garantidos os seus direitos de recebimentos, quando do
fornecimento de produtos e serviços prestados, cuja autorização deve está contida
na Lei Orçamentária; enquanto que a segunda é o instrumento de materialização
desse compromisso assumido.
1.1 – Modalidades de empenho.
Podemos classificar o empenho, segundo sua natureza e finalidade, em três

categorias: ordinário ou normal, estimativo e global.
O empenho ordinário ou normal representaria a reserva de recursos

orçamentários destinada a atender despesas de valor fixo e previamente
determinado cujo pagamento deve ocorrer de uma só vez. Já o empenho
estimativo, nos termos do artigo 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964, consistiria na
reserva de recursos orçamentários destinada a atender despesas cujo montante
não se possa determinar previamente. E, enfim, empenho global, previsto no artigo
60, § 3º, da Lei nº 4.320/1964, retrataria a reserva de recursos orçamentários

destinada a atender despesas com montante previamente conhecido, mas de
pagamento parcelado, por vezes mensal.
Claro que o empenho, sendo prévio e não perfectibilizado em ato único, estará
sujeito a vicissitudes eventualmente percebidas, por exemplo, durante uma
execução contratual, de forma que preferencialmente no caso de empenho
estimativo – não obstante não se vede seja excepcionalmente possível de ser
empregado no caso de empenho global, onde a execução da despesa se posterga de
modo continuado ou fracionado – pode mostrar-se excessivo ou ainda insuficiente
para assegurar a despesa pública correlata.
Nessas hipóteses é possível, de um lado, o reforço ou anulação do empenho, como

se verá, e de outro, ainda, a adoção de providências que visem sanear eventuais
falhas ou irregularidades no empenho ou na emissão da nota de empenho.
1.2 – Hipóteses de modificação do empenho inicial.
A nota de empenho (NE) é o documento utilizado para registrar as operações que

envolvem despesas orçamentárias realizadas pela Administração Pública e que
indica o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, e a dedução
desta do saldo da dotação própria, consoante o artigo 61 da Lei nº 4.320/1964,
materializando o empenho da despesa pública.
O controle do valor empenhado através de uma NE estimativa ou global será feito,

pelo setor emitente, onde serão registrados os débitos (pagamentos e anulações) e
os créditos (reforços) a ela pertinentes, e apurado o saldo existente após cada
operação.
Malgrado, especialmente nas situações de empenho estimativo ou global, onde há

incerteza sobre o valor da despesa ou fracionamento ou dilação da sua execução
por determinado lapso temporal, há situações em que se impõe a modificação do
empenho original, seja por conta de fatos supervenientes, seja ainda em razão de
causas que influem ou modificam o contexto da materialização do empenho.
Nesses casos, poderá ser emitida autorização de empenho para reforço de nota de
empenho inicial, quando emitida nas modalidades estimativa ou global e desde que
se disponha de saldo. O valor do reforço será incorporado à nota de empenho que
irá reforçar e, portanto, o pagamento será feito integralmente pela NE que recebeu
o reforço, além do que, as informações do reforço serão as mesmas que as da nota
que estiver sendo reforçada.
Por sua vez, o empenho poderá ser anulado, quando a despesa empenhada não for
totalmente utilizada (hipótese de anulação parcial); quando não houver a prestação
do serviço contratado (hipótese de anulação total); quando não for entregue, no
todo ou em parte, o material encomendado (hipótese de anulação total ou parcial);
quando a obra não tenha sido executada (hipótese de anulação total); e quando a
nota de empenho for extraída incorreta ou indevidamente (hipótese de anulação
total).
Na anulação de empenho, a importância anteriormente comprometida reverte à

respectiva dotação, conforme artigo 38 da Lei nº 4.320/1964, tornando-se
disponível para novo empenho ou descentralização, respeitado o regime de
exercício. A anulação também será feita através de autorização de empenho, que
deverá especificar o item ou itens anulados do empenho, bem como o motivo da
anulação e se ela é total ou parcial. Quando a anulação incide sobre um reforço,
será feita sobre a nota de empenho inicial que recebeu o reforço. Vale a lição de
Jair Cândido da Silva e Edílson Felipe Vasconselos:
“O empenho deverá ser anulado quando o valor

exceder o montante da despesa realizada –
anulação parcial -, quando o serviço contratado
não tiver sido prestado, quando não ocorrer a
entrega do material encomendado, e, ainda,
quando a obra não for executada e por fim, se
tiver sido emitido incorretamente.”
(Manual de Execução Orçamentária e
Contabilidade Pública, 1.ed, Brasília: Brasília
Jurídica, 1997, p. 54) (destacou-se)
Outrossim, vale ressaltar que enquanto é vedada a anulação de empenho de

despesa liquidada, o empenho da despesa não liquidada será considerado anulado
em 31.12 do respectivo exercício financeiro. Para todos os efeitos, a anulação
poderá se dar, salvo quando, nos termos do Decreto Federal nº 93.872/1986,
conforme seu artigo 35, estiver vigente o prazo para cumprimento da obrigação
assumida pelo credor, nele estabelecida; ou restar vencido o prazo de que trata o
item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da
Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; ou
quando se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; ou
ainda na hipótese de corresponder a compromisso assumido no exterior.
Na verdade, não há dispositivo legal que proíba o reforço ou anulação parcial de

empenhos ordinários ou globais. Outrossim, o órgão técnico com o encargo de
normatizar o assunto, a STN/MF, não estabeleceu esse tipo de restrição para
empenhos ordinários ou globais.
Normalmente, essas figuras se verificam diante de empenho estimado, porquanto

o valor estimado amiúde não é o valor exato quando do estágio da liquidação da
despesa. Para tanto, esses procedimentos corrigem o montante empenhado, de
modo que se o valor final, quando da liquidação, for menor que o valor estimado,
procede-se à anulação parcial do empenho estimativo; por outro lado, se o valor
estimado não for suficiente para cobrir as despesas quando do estágio da
liquidação, então, faz-se um reforço, complemento do empenho estimativo.

Convencionalmente, alguns autores denominam estes dois mecanismos,
respectivamente, de empenho anulação e empenho complemento.
Ainda diante dos empenhos estimados, à medida que cada parcela da despesa se
realiza, com frequência são emitidos subempenhos que deduzem o valor do
empenho estimativo. Assim Heilio Kohama:
“Subempenho é o ato de registro do valor

deduzido da importância empenhada por
estimativa, ou seja, uma vez conhecido o valor da
despesa, através da conta apresentada,
providencia-se a sua dedução da importância
empenhada por estimativa.” (Contabilidade
Pública: Teoria e Prática, 5.ed, São Paulo: Atlas,
1996., p. 159)
Destarte, pode-se entender o subempenho como um empenho dentro de outro, já

que o empenho deduz a dotação constante no orçamento e o subempenho deduz o
valor do empenho estimativo. Uma anulação de empenho reverterá o saldo da
dotação específica, já uma anulação de subempenho reverterá o saldo do empenho
estimativo correspondente.
Embora mais comum nos casos de empenho estimativo, não se pode ilidir o
afluxo dessas figuras modificativas em situações de empenho global,
onde a execução da despesa pública posterga-se. Eventos
supervenientes ou mesmo preexistentes, como a frustração de receitas ou a
incorreção de emissão da nota de empenho podem reclamar instrumentos de
modificação do empenho inicialmente formulado, materializado na nota de
empenho respectiva. Ora, a Administração, ainda que em sede de exceção, deverá
dispor de instrumento retificatório hábil, ainda que na fase de execução da despesa
pública.
Nessa senda, constatado algum erro em uma nota de empenho, deverá ser feita a
sua anulação, emitindo-se uma nova autorização de empenho, consignando-se que
se trata de um “reempenho”, bem como informações mínimas sobre o empenho
anterior, como o seu número e a data de seu registro.
Nesses casos onde a providência é corretiva, retificativa, saneadora, a nosso ver,

para o controle de datas entre empenho e compra do material ou prestação do
serviço, será considerada a data de registro da NE inicial incorreta, de modo que
não se há falar de despesa sem prévio empenho, mas apenas de empenho incorreto
e devidamente corrigido. Contabilmente, serão adotadas as providências
compatíveis com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade CFC 596/1985,
que aprovou a NBCT 2.4 – ou suas alterações supervenientes –, que trata da
retificação de lançamentos, que é o processo técnico de correção de um registro

realizado com erro na escrituração contábil das entidades, admitindo o estorno, a
transferência e a complementação do lançamento.
Em outros casos, como em se tratando de receita que não se efetiva, o que é

bastante possível quando se considera suficiente à legalidade de um procedimento
licitatório, por exemplo, a mera previsão orçamentária da despesa, sem maiores
preocupações com a suficiência financeira de que dispõe o ente público, também há
ocasião para a modificação do empenho inaugural. Nesse sentido, ao tratar da
insuficiência da fonte de recursos empenhada, o TCERN, em resposta a consulta,
manifestada na Decisão nº 2331/2004, consignou-se pela possibilidade de sua
modificação, mediante anulação da nota de empenho:
“Questionamento sobre matéria em tese – Nível

de detalhamento exigido pela Lei 8.666/93
acerca da indicação de recursos para cobertura
de despesas - Possibilidade de alteração da fonte
de recursos por conveniência administrativa ou
frustração de receita, no curso da execução
contratual. – Preenchimento dos requisitos de
admissibilidade insculpido no artigo 253, da
Resolução nº 012/2000-TCE. – Pelo
conhecimento do mérito. Vistos, relatados e
discutidos os presentes autos de consulta
formulada pela Exmª. Prefeita do Município de
Mossoró, questionando a esta Corte de Contas o
seguinte: “a) Qual o nível de detalhamento
requerido pela Lei Federal nº 8.666/93, ao impor
a indicação de recursos orçamentários próprios
para as despesas? Vale dizer, faz-se necessário
indicar: projeto/atividade, elemento de despesas
e fonte? Quando se utiliza a expressão “sucinta”
(art. 38), admite a lei omissão da fonte? B) Por
razões de conveniência administrativa,
devidamente fundamentada (CF, art. 37) ou
frustração de receita (LRF, art. 9º), no curso da
execução do contrato, é possível se proceder
alteração contratual (via aditivo) para se trocar
a fonte dos recursos, sem ofender o disposto no
art. 60 da Lei Federal nº 4.320/64? Em caso
positivo, essa alteração alcançará despesas já
empenhadas e ainda não liquidadas ou apenas
despesas ainda não empenhadas? Ou, de
qualquer forma, é possível anular o empenho,
modificar a fonte, e empenhar na “nova” fonte?”;
Considerando que o processo foi enviado à
Consultoria Jurídica, que após análise, emitiu o

Parecer nº 342/2003 – CJ/TC (fls. 06 a 10).
Considerando que foram os autos enviados ao
Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas
para pronunciamento (fls. 13 a 30) que entendeu,
por sua vez: “no caso da consulta, que a
indicação dos recursos orçamentários para a
realização da licitação deve conter objeto
complexo, traduzido nos elementos que
compõem o Empenho, de sorte a abranger,
dentre outros, o projeto/atividade, o elemento de
despesa e a fonte dos recursos”. Completou,
ainda, dizendo que: “essa fonte, todavia, desde
que regularmente empenhada, ou seja, com
previsão legal, poderá ser substituída por outra
fonte legalmente compatível, no curso da
execução do contrato, caso os recursos se
mostrem, nesse tempo, insuficientes. Para tanto,
deverá ser procedida a anulação do empenho
anterior, emitindo-se um novo empenho, no
limite dos recursos que faltam para o
complemento do pagamento.” DETERMINAM os
Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do
Rio Grande do Norte, à unanimidade, em
consonância com os pareceres proferidos pela
Consultoria Jurídica e Procuradoria Geral do
Ministério Público Junto ao Tribunal de Contas,
pelos fundamentos legais neles contidos e
acolhendo integralmente o voto do Conselheiro
Relator, que a presente consulta seja respondida
ao consulente, da seguinte forma: 1) Na
indicação de dotação orçamentária própria para
qualquer despesa que venha a ser adquirida, não
é permitida a omissão da fonte de recurso, sendo
necessária a sua indicação, bem como, do
projeto/atividade, e do respectivo elemento de
despesa; 2) pela permissibilidade de
substituição da fonte de recurso para a
cobertura da despesa, regularmente
empenhada, desde que, no curso da
execução do contrato, proceda-se a
anulação do empenho anterior, emitindo-
se um novo empenho, no limite dos
recursos que faltam para o complemento
do pagamento, utilizando fonte
compatível com a anterior e

comprovando-se a insuficiência de
recursos na fonte originária.” (destacou-se)
Assim, embora não possa se tornar regra, os instrumentos de modificação do

empenho inicial podem ser utilizados como ferramentas de ajustamento ou
retificação das alterações sentidas durante a execução da despesa pública,
sobremaneira para os casos em que incerto seu valor ou diferida sua execução. Em
outras palavras, parece-nos possível a convalidação, mediante providências
saneadoras oportunas e suficientes, de atos praticados durante a fase de execução
da despesa pública, notadamente na fase de empenhamento, que é efetuado
previamente à realização ou consumação da despesa pública propriamente dita, e
desde que preservado o interesse público.
Além disso, quer nos parecer que enquanto o reforço de empenho volta-se a
ocorrências supervenientes, a anulação se presta tanto a causas preexistentes
quanto supervenientes ao empenho da despesa pública, passível, portanto, seu
emprego inclusive nos casos retificatórios.
2 – Momento de realização da despesa pública.
Como se sabe, o mero empenho não obriga o Estado ao pagamento, ele apenas
deduz a dotação orçamentária específica, para que exista o controle da execução
orçamentária. Somente após a realização do serviço, obra, ou entrega do material
contratados, e da ocorrência da fase de liquidação, ou seja, do implemento de
condição ao qual se refere o artigo 58 da Lei nº 4.320/1964, o ente estatal passa a
ter a obrigação de pagar e o credor o direito de receber.
Entretanto a despesa é legalmente realizada para fins contábeis no estágio do

empenho, embora, no âmbito do direito financeiro, somente possa ser assim
considerada ao tempo da sua efetiva liquidação, o demonstra aparente conflito.
Interpretando-se o artigo 58 acima citado, percebe-se que pode ou não existir a

dependência do implemento de condição. A não dependência ocorre nos casos em
que não se necessita de liquidação para se assumir a despesa, como é o caso de
empenho de amortizações e juros de dívidas confessadas.
Pelo empenho se demonstra o interesse administrativo na compra ou prestação e

também se garante ao credor a existência de condições de pagamento do que lhe
será de direito, ao cumprimento do contrato ou pacto convencionado. Através dele
vê-se um delimitador, ainda que na dotação orçamentária, visando impedir que o
valor monetário fixado seja excedido, ou seja, que o crédito orçamentário não seja
ultrapassado, impedindo a quebra de correspondência entre despesas e receitas
que se lhes asseguram.
Pelo empenho cria-se o vínculo ou liame necessário entre o orçamento e a sua

execução financeiramente considerada, demarcando-se a despesa pública a ser
realizada, e que deve situar-se dentro do espaço orçamentário contemplado para o
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exercício financeiro em que empenhada.
Não obstante, importante refletir que não é no momento do empenho que a

despesa pública deve ser entendida como realizada; mas sim quando
da sua liquidação. Isso porque o conceito de despesa realizada do artigo 60 não
impele que se lhe tenha como sinônimo de despesa empenhada, salvo ao final do
exercício fiscal, diante do princípio da competência. Porém, durante esse
interregno, somente a despesa liquidada – considerando-se aqui a não paga –, para
fins financeiros, ou a processada, para fins orçamentários, pode ser considerada
como despesa realizada, consoante interpretação sistemática dos artigos 4º, 35,
inciso II, 58, 90 e 102 com o referido dispositivo, todos da Lei nº 4.320/1964, bem
como o preceituado no artigo 50, inciso II, da Lei Complementar nº 101/2000.
Nesse sentido a lição do mestre José de Ribamar Caldas Furtado:
“É por ocasião da liquidação que se registra na

contabilidade do ente público a ocorrência do
fato gerador (realização) da despesa, ou seja, é
no momento da liquidação que se deve fazer a
apropriação da despesa segundo o regime
contábil da competência ...” (Direito Financeiro,
3ª ed. atual. ampl., Belo Horizonte: Fórum, 2012,
p. 226)
E continua o saudoso doutrinador:
“O Manual de Despesa Nacional opera com a

ideia de que o princípio da competência deve ser
aplicado em sua integralidade na Contabilidade
aplicada ao setor público. Essa orientação vai ao
encontro do comando do artigo 50, II, da Lei
Complementar nº 101/00 (LRF), segundo a qual
a despesa e a assunção de compromisso serão
registradas segundo o regime de competência,
apurando-se, em caráter complementar, o
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de
caixa. De modo geral, o fato gerador coincide
com o momento da liquidação, ou seja, com o
segundo estágio da despesa orçamentária [...]
Assim, pode-se utilizar o momento da liquidação
como referência para o reconhecimento da
despesa orçamentária. Com efeito, o momento
da emissão do empenho nunca representou bem
a ocorrência do fato gerador da despesa (Lei nº
4.320/64, art. 35, II); ele é ex ante, e sendo
anterior, pode até ser anulado antes que a
despesa se concretize [...] Entretanto, com a
edição da Lei Complementar nº 101/00 (LRF) a

situação ficou bem definida: a despesa será
registrada segundo o regime de competência
(art. 50, II); sendo assim, é o registro,
reconhecendo a liquidação da despesa, que
assenta na Contabilidade Pública a informação
de que o fato gerado da despesa orçamentária
está consumado.” (Direito Financeiro, 3ª ed.
atual. ampl., Belo Horizonte: Fórum, 2012, p.
229)
Referido autor ressalva, contudo, o entendimento do Manual da Despesa Nacional,

no sentido de que o artigo 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal não
revogou o artigo 35, inciso II, da Lei Geral de Finanças. Note-se:
“Entretanto, o Manual da Despesa Nacional

considera que o artigo 50, II, da Lei
Complementar nº 101/00 (LRF) não revogou o
artigo 35, II, da Lei nº 4.320/64, segundo o qual
pertencem ao exercício financeiro as despesas
nele legalmente empenhadas. Conforme o
Manual, o artigo da Lei nº 4.320/64 refere-se ao
regime orçamentário e não ao regime contábil
aplicável ao setor público. Com base nesse
argumento, o citado Manual ensina que, em
obediência aos princípios fundamentais da
Contabilidade (princípio da competência e
princípio da oportunidade) e também o
mencionado dispositivo da LRF, a despesa
orçamentária deve ser apropriada durante todo
o exercício financeiro tomando-se por base, para
efeito de identificação do momento de
reconhecimento da despesa orçamentária, a
liquidação, procedendo-se, no encerramento do
exercício financeiro, em atenção ao citado artigo
da Lei nº 4.320/64, a apropriação dos empenhos
não liquidados como despesa orçamentária,
fazendo-se a correspondente inscrição em Restos
a Pagar (não processados).” (Direito Financeiro,
3ª ed. atual. ampl., Belo Horizonte: Fórum, 2012,
p. 230)
Claro que essa conclusão sobre o momento da realização da despesa pública tem
grande repercussão, não apenas teórica, mas também prática, especialmente, a
nosso ver, no caso de despesas sujeitas a empenho global ou estimativo, onde,
como visto, há diferimento ou indefinição sobre o valor do gasto, sem falar em
situações onde há incorreções passíveis de intervenção tempestiva da

Administração Pública visando o seu saneamento, eis que ainda não consumada a
despesa pública.
3 – Liquidação da despesa pública.
A liquidação retrata a segunda etapa da execução da despesa pública, implicando

no reconhecimento da dívida como líquida, certa e exigível, originando, pois, a
obrigação de pagamento. A Lei nº 4.320/1964 estabelece, em seu artigo 63, as
normas para a regular liquidação da despesa e o seu respectivo conceito:
“Artigo 63. A liquidação da despesa consiste na

verificação do direito adquirido pelo credor
tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1º Essa verificação tem por fim apurar:
I – a origem e o objeto do que se deve pagar;
II – a importância exata a pagar;
III – a quem se deve pagar a importância para

extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos

feitos ou serviços prestados terá por base:
I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II – a nota de empenho;
III – os comprovantes da entrega de material ou

da prestação efetiva do serviço”.
A identificação da origem e do objeto que se deve pagar será realizada mediante

verificação objetiva do cumprimento contratual, consistindo na verificação in loco,
pelo contratante, da obrigação executada pelo contratado. Com isso, observar-se-á
se a obra foi construída dentro das especificações contratadas; se o material foi
entregue dentro das especificações descritas no contrato; se o serviço foi executado
conforme as especificações contratadas. Sobre a etapa da liquidação, Heraldo da
Costa Reis, bem aduz o seguinte:
“Trata-se de verificar o direito do credor ao

pagamento, isto é, verificar se o implemento de
condição foi cumprido. Isto se faz com base em
títulos e documentos. Muito bem, mas há um
ponto central a considerar: é a verificação
objetiva do cumprimento contratual. O
documento é apenas o aspecto formal da

processualística. A fase de liquidação deve
comportar a verificação in loco do cumprimento
da obrigação por parte da contratante. Foi a
obra, por exemplo, construída dentro das
especificações contratadas? Foi o material
entregue dentro das especificações estabelecidas
no edital de concorrência ou de outra forma de
licitação? Foi o serviço executado dentro das
especificações? O móvel entregue corresponde
ao pedido? E assim por diante. Trata-se de uma
espécie de auditoria de obras e serviços
fantasmas” (A Lei nº 4.320/64 comentada e a Lei
de Responsabilidade Fiscal”, 31ª edição, p. 149 e
150)
Fica claro que na liquidação averigua-se a implementação da condição suspensiva

do pagamento, a que estava sujeito o empenho, qual seja, o fornecimento de bens
ou a prestação de serviços. Essa matéria ganha relevo diante das possíveis
modalidades de empenho adotada, sobremodo em sendo estimativo ou global.
Nesses casos onde a execução da obrigação pelo contratado posterga-se,
acompanha-a a liquidação da despesa pública.
3.1 – Liquidação diferida da despesa pública.
Como visto, o empenho ordinário é utilizado para realizar despesas com montante
previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez; o empenho
global atende despesas com montante previamente conhecido, tais como as
contratuais, mas de pagamento parcelado, como se dá nos casos de aluguéis, de
prestação de serviços por terceiros, de vencimentos, de salários, de proventos e de
pensões, inclusive para as obrigações patronais decorrentes; enquanto o empenho
por estimativa acolhe despesas de valor não previamente identificável e
geralmente de base periodicamente não homogênea, como ocorre com o
pagamento pelos gastos com água, luz, telefone, combustível e diárias.
Assim, nos dois últimos casos, de empenho global ou estimativo continuado,

quando aplicável, a liquidação da despesa deve necessariamente acompanhar a
evolução da execução dos serviços ou fornecimento de bens avençado. Nessas
hipóteses, a nosso sentir, a fase da liquidação da despesa pública é diferida, não
ocorrendo em um único ato, mas exigindo uma série recorrente de atos de
verificação, daí entendermos pela liquidação diferida da despesa pública, que
justifica pagamentos parciais compatíveis com a constatação feita pela
Administração Pública.
Não havendo a concretização da fase de liquidação para a totalidade dos bens ou

serviços almejados pelo Poder Público, também não se poderia falar em despesa
realizada para aqueles produtos ou serviços pendentes de implemento da condição
fixada.
4 – Previsão e reserva de dotação orçamentária nas licitações

públicas.
Para se efetivar a licitação faz-se necessária a previsão e indicação orçamentária

para a geração da futura despesa, em consonância não apenas com a Lei nº
8.666/1993, mas com os diplomas financeiros vigentes, tais quais a Lei nº
4.320/1964 e a Lei Complementar nº 101/2000.
A partir da interpretação sistemática desses diplomas, apercebe-se seja tomada

uma indispensável cautela na realização das despesas públicas, de sorte a
estabelecerem uma série de regras para sua execução, devendo ela ser
programada, requisitada pelo órgão interessado, autorizada por aquele que é o
responsável pela sua decisão, ou seja, o seu ordenador, licitada e empenhada. Para
tanto, obriga-se que a despesa se enquadre numa rubrica orçamentária específica,
expressamente contida na Nota de Empenho, que deverá expor, ainda, o crédito
pelo qual correrá o dispêndio, com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica, o nome do credor, a especificação e a
importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria e a
fonte dos recursos.
Como se sabe, à Administração Pública é vedado praticar ato que gere

compromisso ou obrigação sem prévia dotação orçamentária suficiente a suportar
a despesa, bem como sem verificar a estimativa do impacto orçamentário-
financeiro da despesa a ser gerada, no exercício em que deva entrar em vigor e nos
dois subseqüentes, como também sem que o aumento da despesa tenha adequação
orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o
Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A prévia existência de recursos orçamentários é, inclusive, requisito necessário à

instauração de procedimento licitatório, o que ressai com clareza da Lei nº
8.666/1993, conforme se verifica das disposições contidas nos artigos 7º, § 2º,
inciso III; 14 e 38, caput, que assim prescrevem, respectivamente:
"Artigo 7º. As licitações para a execução de

obras e para a prestação de serviços obedecerão
ao disposto neste artigo e, em particular, à
seguinte seqüência:
[...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser

licitados quando:
[...]
III – houver previsão de recursos orçamentários

que assegurem o pagamento das obrigações
decorrentes de obras ou serviços a serem
executados no exercício financeiro em curso, de
acordo com o respectivo cronograma;”
“Artigo 14. Nenhuma compra será feita sem a

adequada caracterização de seu objeto e
indicação dos recursos orçamentários para seu
pagamento, sob pena de nulidade do ato e
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.”
“Artigo 38. O procedimento da licitação será

iniciado com a abertura de processo
administrativo, devidamente autuado,
protocolado e numerado, contendo a autorização
respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do
recurso próprio para a despesa, e ao qual serão
juntados oportunamente: [...]”
A exigência tem escoro constitucional, tendo em vista que encontra lastro nas
disposições do artigo 167, incisos I e II, da Carta Republicana, que vedam,
respectivamente, o início de programas ou projetos não incluídos na Lei
Orçamentária Anual e a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas
que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. A preexistência de dotação
orçamentária é condição sine qua non para a instauração de procedimentos
licitatórios, seja para obras, seja para serviços, seja ainda para compras. Por sua
vez, nesses procedimentos, a reserva de dotação é um tipo de "pré-empenho", pois
embora ainda não se conheça o credor, é preciso já reservar parte do crédito
disponível.
Como a licitação ocasiona, em regra, a geração de despesa pública e, considerando

que a decisão sobre o seguimento, ou não, do procedimento licitatório ocorre na
fase interna, os atos a serem praticados nessa etapa deverão se adequar a algumas
regras prescritas na legislação de regência, notadamente no quanto prescrito pela
Lei Complementar nº 101/200, a Lei de Responsabilidade Fiscal. O artigo 16, §4º,
inciso I, da referida Lei, dispõe que as normas contidas no seu caput são condições
prévias para o empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução
de obras.
Conforme esse dispositivo, o aumento de despesa gerado a partir de criação,

expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental será acompanhado de: a)
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subseqüentes; e b) declaração do ordenador da despesa de que
o aumento tem adequação orçamentária anual e compatibilidade com o Plano
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
De outro tanto, o mesmo artigo 16, § 1º, em seu inciso I estatui que se considera
adequada com a Lei Orçamentária Anual a despesa objeto de dotação específica e
suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas
todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa
de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício. Vê-
se que a referência abrange não somente um possível impacto orçamentário, mas
também aquele de ordem financeira, denotando preocupação também com a
existência de recursos financeiros necessários para extinguir, mediante o
respectivo pagamento, a obrigação então assumida pela Administração.
Esses preceitos, uma vez combinados com a norma inserta no artigo 15 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que considera não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público as despesas públicas realizadas com inobservância dos artigos
16 e 17 do mesmo Diploma normativo fiscal, exige que, na fase interna da licitação,
além de observar as disposições contidas na Lei nº 8.666/1993, o gestor público
deverá acautelar-se com o cumprimento das regras contidas na Lei Complementar
nº 101/2000, cujas providências deverão agregar-se àquelas contidas nos
precitados artigos 7º, 14 e 38 da Lei nº 8.666/1993.
Quanto a eventual irregularidade no momento da reserva de dotação ou

planejamento da despesa, expõe Marçal Justen Filho:
“Em primeiro lugar, o art. 15 da LRF determina

presumirem-se ‘não autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimônio público’ a geração de
despesa ou a assunção de obrigação sem
observância aos arts. 16 e 17. Observe-se que o
dispositivo não determina a nulidade
absoluta e automática das contra das
contratações realizadas com infração aos
referidos dispositivos. Deve reputar-se,
por isso, que se trata de presunção
relativa. Um exemplo permite
compreender melhor a questão. Suponha-
se que a Administração tenha promovido
licitação e contratação com infração aos
ditos arts. 16 e 17. Imagine-se, no entanto,
que o procedimento licitatório tenha sido
perfeito, formal e materialmente.
Considere-se que a contratação resultante
é altamente vantajosa para a
Administração, a qual dispõe de recursos
para seu custeio. Seria um formalismo
destituído de sentido promover a
invalidação desses atos sob fundamento
de infração aos arts. 16 e 17. Haveria
ofensa ao princípio da proporcionalidade,

eis que a invalidação dos atos geraria
efeitos muito mais negativos para o
interesse coletivo. Portanto, a ausência de
prejuízo afasta o defeito derivado da
infração aos dispositivos referidos.”
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, 15ª ed., São Paulo: Dialética,
2012, pp. 169/170) (destacou-se)
Disso deflui a possibilidade, também, de convalidação de irregularidade no

momento de planejamento da despesa pública.
Ademais disso, embora se possa defender que para além de comprovar a

existência de recursos orçamentários e a adequação da despesa com as leis de
natureza orçamentária (LOA, LDO e PPA), seria preciso que se demonstre a
viabilidade financeira para a assunção da nova obrigação, com a possibilidade real
de pagamento das obrigações assumidas durante o exercício financeiro, a fim de
assegurar o equilíbrio das contas públicas, não parece ser esse o entendimento
jurisprudencial que tem prevalecido. Nesse sentido, o Colendo Superior Tribunal
de Justiça tem se inclinado pela suficiência da previsão orçamentária dos gastos
pretendidos, sendo inexigível a existência de recursos financeiros, como se pode
observado do decidido no REsp nº 1.141.021-SP, sob a relatoria do eminente
Ministro Mauro Campbell Marques:
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.

LICITAÇÃO. OBRA PÚBLICA. ART. 7º, §2º,
INCISO III, DA LEI Nº 8.666/93. EXIGÊNCIA
DE PREVISÃO DE RECURSOS
ORÇAMENTÁRIOS. 1. Trata-se de discussão
acerca da interpretação do disposto no art. 7º,
§2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93: se há a
exigência efetiva da disponibilidade dos recursos
nos cofres públicos ou apenas a necessidade da
previsão dos recursos orçamentários. 2. Nas
razões recursais o recorrente sustenta que o art.
7º, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93 exige para
a legalidade da licitação apenas a previsão de
recursos orçamentários, exigência esta que foi
plenamente cumprida. 3. O acórdão recorrido, ao
se manifestar acerca do ponto ora discutido,
decidiu que "inexistindo no erário os recursos
para a contratação, violada se acha a regra
prevista no art. 7º, §2º, III, da Lei 8.666/93 ". 4.
A Lei nº 8.666/93 exige para a realização da
licitação a existência de "previsão de recursos
orçamentários que assegurem o pagamento das

obrigações decorrentes de obras ou serviços a
serem executadas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma ",
ou seja, a lei não exige a disponibilidade
financeira (fato da administração ter o recurso
disponível ou liberado), mas, tão somente, que
haja previsão destes recursos na lei
orçamentária. 5. Recurso especial provido.”
E, de fato, dispõe o artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 que as obras e os
serviços somente poderão ser licitados quando houver previsão de recursos
orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras
ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o
respectivo cronograma. Nessa toada, a expressão "previsão de recursos
orçamentários", não equivaleria à disponibilidade imediata das respectivas verbas,
que poderá ser liberada e utilizada ao longo do ano. Nesse sentido, veja-se o que diz
Marçal Justen Filho:
"Mas 'previsão' ou 'autorização' são conceitos

diversos de 'efetiva disponibilidade',
especialmente porque a elaboração dos
orçamentos não se sujeitava a regras mais
rígidas (introduzida somente através da LC nº
101). Como era uma prática usual a
superestimativa das receitas, a existência de
previsão orçamentária não retratava maior
segurança da futura existência de recursos
suficientes para cobertura das despesas
provenientes da contratação" (in Comentários à
Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
14ª edição, São Paulo: Dialética, pág. 149).
E prevalece, pois, que Lei não exige a disponibilidade financeira, recurso disponível
ou liberado, mas apenas que haja previsão de recursos suficientes na lei
orçamentária.
Daí revelar-se tenaz a discussão sobre a alegada necessidade do ordenador de

despesas elaborar declaração de disponibilidade em todos os casos de licitação,
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes afirma que:
“[...] a) as normas devem ser interpretadas

segundo os princípios específicos que adotam. No
caso, a LRF adota entre outros a prevenção de
déficits imoderados e reiterados, o equilíbrio
entre aspirações da sociedade e os recursos que
esta coloca a disposição do governo, e a
limitação da dívida pública a nível prudente,

compatível com receita e patrimônio público.
Todos esses princípios podem ser violados se
adotada a primeira interpretação, pois o
ordenador de despesas mesmo sem estar
criando, expandido ou aperfeiçoando a ação
governamental poderá criar forte desequilíbrio
entre a receita e a despesa e gerar déficits
absurdos. [...] b) a legislação que operacionalizou
o comando do art. 16, revela a consagração da
segunda exegese, no sentido de estender a
exigência da declaração a todos os casos de
empenho e licitação. Por esses motivos o
ordenador de despesas deve fazer a declaração
em todos os casos de empenho e licitação de
serviços, fornecimento de bens ou execução de
obras. Nos casos em que tiver feito a
declaração na fase da licitação, a
declaração no ato de empenho pode ser
apenas ratificando a declaração anterior,
se inalterados os fatos que ensejaram a
primeira declaração.” (O ordenador de
despesas e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano
38, n. 151, jul./set. 2001, p. 34/35) (destacou-se)
Veja-se, nesses casos, portanto, a correlação entre a declaração e o empenho, que,

a título de informação financeira, pode tão somente retratar o valor previsto
incialmente e suficientemente orçado. Outrossim, segundo obra coordenada por
Flávio Cruz:
“... o principal objetivo das restrições descritas no

art. 16 indicam a intenção de impedir que
empenhos, licitações, autorização de
fornecimento de bens e serviços, ordem de
serviço para início da execução de obras e
também a desapropriação, constitucionalmente
amparada, de imóveis urbanos proliferem e
comprometam o equilíbrio orçamentário. [...]”
(Lei de responsabilidade fiscal comentada: Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. 2.
ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 60)
Tem-se, pois, a declaração formal de adequação diante do PPA e da LDO, além da

LOA, como dever do ordenador em atenção ao rigoroso acompanhamento do
aumento de despesas. Ora, sabe-se que conquanto os atos da fase interna da
licitação e procedimentos assemelhados sejam meramente preparatórios para o

desencadeamento da competição, o controle sobre seus elementos é essencial para
a garantia de uma gestão fiscal responsável, compromissada com um planejamento
efetivo e eficaz de suas metas, e ainda com o fiel adimplemento das suas
obrigações.
A preocupação maior da norma é, assim, a garantir de recursos suficientemente

previstos nas peças de orçamento, e não necessariamente a sua existência. A
suficiência orçamentária sobressai, pois, à suficiência financeira ou de recursos
efetivos.
5 – Convalidação e invalidação de atos administrativos.
Nos dias atuais, diante da grande presença do Estado no cotidiano, parece

importante estudar a forma como a Administração age e quais os efeitos de seus
atos na realidade. Nesse sentido, é correto afirmar que a Administração age
sempre através do que se denomina ato administrativo, que, para produzir os
respectivos e devidos efeitos, deve estar conforme o ordenamento jurídico, eis que
a Administração apenas age dentro daquilo que lhe autoriza e lei. Havendo,
contudo, desatendimento aos comandos legais para a prática do ato, restará
caracterizado o seu vício.
Ocorre que, quando a Administração Pública pratica, por meio de seus agentes,
atos administrativos viciados, há normalmente dois caminhos a serem seguidos em
busca da boa prática administrativa: a convalidação, com o aproveitamento dos
atos que contenham vícios superáveis e/ou correção dos seus defeitos; ou a
invalidação ou anulação, situação em que a convalidação não será possível, dada a
relevância e irreparabilidade do vício.
A anulação é a declaração de invalidade de um ato administrativo ilegítimo ou

ilegal, feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário e baseia-se,
portanto, em razões de ilegitimidade ou ilegalidade. Nessa toada, desde que a
Administração reconheça que praticou um ato contrário ao Direito vigente,
cumpre-lhe anulá-lo o quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa.
A anulação pode ser feita tanto pelo Poder Judiciário como pela Administração
Pública, com base no seu poder de autotutela sobre os seus próprios atos, de
acordo com entendimento já consagrado pelo Supremo Tribunal Federal por meio
das Súmulas transcritas a seguir:
“Súmula 346. A Administração Pública pode

anular seus próprios atos".
“Súmula 473. A Administração pode anular seus

próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos, ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os

direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial".
Odete Medauar ensina que a invalidação efetuada pela própria Administração pode
ser feita ex officio ou mediante provocação, sendo que, “no primeiro caso, a
Administração, por si própria, verificou a existência de ilegalidade e
providenciou o desfazimento do ato, com base sobretudo no princípio da
autotutela administrativa. No segundo caso, a ilegalidade foi apontada em
requerimentos ou recursos administrativos contra decisões da Administração”.
(Direito administrativo moderno. 11. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.
156).
Em qualquer dos casos, porém, não deve a Administração proceder, de imediato, à

invalidação do ato; com efeito, entre a constatação do vício e a invalidação do ato
deve ocorrer o chamado procedimento administrativo invalidador, ao fim do qual
poderá ser emitido o ato invalidador. Quer-se, com isto, dizer que a invalidação de
atos administrativos, mesmo quando pronunciada pela própria Administração
Pública, deve observar o devido processo legal, sob pena de ofensa frontal ao
sistema constitucional brasileiro.
Assim, a decretação da invalidade pela Administração deve obedecer a certas

formalidades. A instauração de processo administrativo, com respeito ao
contraditório, é condição de validade do ato administrativo de invalidação. Da
mesma forma, a motivação é imprescindível, porquanto é necessário que se
demonstre onde está o defeito e se a extinção do ato é a melhor forma de
estabelecer a legalidade ferida. Outra exigência é a de publicidade, já que o ato
invalidatório somente adquire eficácia com o seu conhecimento pelo destinatário.
Além disso, importante deixar claro que o conceito de ilegalidade ou ilegitimidade,

para fins de anulação do ato administrativo, não se restringe somente à violação
frontal da lei, vez que abrange também o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou
por negação aos princípios gerais do direito.
Por sua vez, a convalidação busca materializar os princípios da legalidade, da

segurança jurídica, da boa-fé das relações com o ente público, especialmente para
com os administrados, bem como da presunção de validade e legitimidade dos atos
administrativos, observado o princípio da finalidade do ato administrativo, fazendo
a ponderação entre eles, quando necessário. Nesse contexto, haverá hipóteses em
que a anulação de um ato administrativo ferirá muito mais o interesse público do
que a sua manutenção, eis que, ainda que viciado, atingiu a sua finalidade pública.
No ordenamento jurídico brasileiro, o instituto da convalidação está expressamente

previsto no artigo 55 da Lei nº 9.784/99 (que regula o processo administrativo no
âmbito federal), ensejando a possibilidade de a Administração aproveitar os atos
administrativos com vícios superáveis, confirmando-os integral ou parcialmente.

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ao dispor sobre a convalidação, expõe em sua
obra que:
“Consiste na prática de um ato administrativo

que tem por finalidade validar ato já praticado,
objetivando conformá-lo com a ordem jurídica.
As principais características da convalidação
podem ser assim destacadas: - exige o
reconhecimento expresso da Administração
Pública. Não há convalidação tácita ou por
decurso de tempo; - só pode ser praticada por
órgão ou agente competente. O órgão de
controle não pode imiscuir-se nessa seara. Por
esse motivo, a convalidação é um instrumento
típico do autocontrole; - embora não seja
uniforme na doutrina, deve existir ato anterior
sobre o qual incidirá a convalidação. Isso
porque, nas situações de fato, constituídas se
ato, pode haver reconhecimento de direitos, em
homenagem, por exemplo, à boa-fé, mas não
convalidação de fato em ato; - o vício do ato
originário, de cuja convalidação se cuida, há de
ser de legalidade. Não é adequado o uso da
convalidação para rever conveniência e
oportunidade; - a convalidação deve operar-se,
segundo as regras vigentes ao tempo da
convalidação, com atendimento integral dos
requisitos legais; - são inconvalidáveis os atos
que não podem ser reproduzidos validamente na
atualidade; - o ato a ser convalidado não pode
ser utilizado em favor de quem, por má-fé, deu
causa ao vício de legalidade. Aplicação prática
do princípio de que a ninguém é dado valer-se da
própria torpeza; - a convalidação resguarda os
direitos constituídos pelo ato inválido,
aproveitando os efeitos produzidos; - admite-se
a convalidação dos efeitos do ato anterior,
quando, constituindo situações jurídicas, ficaram
essas limitadas no tempo”. (Tribunais de Contas
do Brasil, 2ª ed. Editora Fórum, Belo Horizonte,
2005, p. 57-58).
Torna-se mais fácil entender os motivos pelos quais os atos administrativos

viciados devem ser anulados ou convalidados quando se tem por foco a natureza
dos vícios que os maculam, especialmente quando atingem seus requisitos de
validade. Como se sabe, esses requisitos são a competência ou sujeito, a finalidade,

a forma, o motivo ou causa e o seu objeto ou conteúdo.
Nesse sentido, a convalidação se dará ou não dependendo do vício que atinge o ato,
ou seja, dependendo de qual elemento do ato administrativo está eivado de defeito
que pode invalidar o ato jurídico. Se este estiver no sujeito ou na forma, o ato é
perfeitamente convalidável. Também é possível convalidar atos com vício no objeto
ou conteúdo, mas apenas quando se tratar de questão plúrima, ou seja, quando a
vontade da administração se preordenar a mais de uma providência administrativa
no mesmo ato. Neste diapasão, será viável suprimir ou alterar alguma destas
providências e aproveitar o ato quanto às demais não atingidas por qualquer
defeito que eventualmente venha a invalidar o ato jurídico, como se dá,
naturalmente, num procedimento licitatório.
Por outro lado, os defeitos insanáveis, aqueles que impedem o aproveitamento do

ato, são os que apresentam imperfeições relativas ao motivo, à finalidade ou ao
objeto (em regra). Portanto, se o ato estiver caracterizado por um vício insanável
que tenha alguma dessas causas, em regra, não poderá ser convalidado, impondo-
se sua anulação.
Prevalece na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que a conduta da

Administração em aproveitar os atos já praticados, desde que contando com vícios
superáveis, primando pela economicidade que deve reger a prática administrativa,
bem como observando o equilíbrio entre os princípios da legalidade, da segurança
jurídica e da presunção de validade e legitimidade dos atos administrativos. Nesses
termos das preciosas lições de Weida Zancaner sobre o tema, verbis:
“Em tese, poder-se-ia supor que o princípio da

legalidade imporia sempre à Administração o
dever de invalidar seus atos eivados de vícios,
para restaurar a ordem jurídica por ela mesma
ferida. A suposição, todavia, não procede, pois a
restauração da ordem jurídica tanto se faz pela
fulminação de um ato viciado quanto pela
correção de seu vício. Em uma e outra hipótese a
legalidade se recompõe. O princípio da legalidade
visa a que a ordem jurídica seja restaurada, mas
não estabelece que a ordem jurídica deva ser
restaurada pela extinção do ato inválido. Há
duas formas de recompor a ordem jurídica
violada em razão dos atos inválidos, quais sejam:
a invalidação e a convalidação. (...) A
Administração deve invalidar quando o ato não
comportar convalidação. Deve convalidar
sempre que o ato comportá-la.” (Da Convalidação
e da Invalidação dos Atos Administrativos. 3ª ed.,
São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 64-66).
Dessa forma, é de se destacar que nem sempre o dever de restabelecimento da

legalidade – ou juridicidade – se materializa pela senda da convalidação. Claro que,
se em lugar da extinção do ato administrativo, houver a possibilidade de sanar a
invalidade que lhe inquina, esse será o caminho a ser trilhado pelo administrador
público.
6 – Anulação e revogação da licitação nos casos de invalidação de atos

administrativos.
Como consequência do próprio regime jurídico-administrativo de verticalidade da

Administração Pública, em que esta, por visar o bem-estar social e o interesse
público, se sobrepõe ao campo individual, é que podemos falar de autotutela e, por
conseguinte, em possibilidade de invalidação do ato pela Administração Pública.
Daí porque, para tratar da invalidação da licitação, torna-se fundamental

rememorar a distinção teórica entre anulação e revogação do ato administrativo,
uma vez que, para cada uma dessas hipóteses de retirada do ato do mundo
jurídico, impõem-se requisitos que devem ser estritamente observados pelo
administrador público, sob pena da sua atividade ser questionada e reprimida na
esfera jurisdicional.
A anulação, sabe-se, pressupõe a existência de ilegalidade manifesta, sendo,

portanto, um dever o reconhecimento, pela própria Administração, do vício do ato
administrativo, com a sua invalidação e de seus eventuais efeitos. Ressalte-se que,
como se trata de juízo de legalidade, pode ser exercido tanto pela Administração de
ofício ou mediante provocação dos interessados, quanto pelo Poder Judiciário
depois de provocado. E, tendo em vista que a ilegalidade atinge o ato
administrativo desde sua origem, a anulação produz efeitos ex tunc, ou seja,
retroativos à data de sua emissão.
Já a revogação, por sua vez, consiste no desfazimento do ato válido, diante de sua
inconveniência e inadequação à satisfação do interesse público, o que implica juízo
de conveniência e oportunidade, o qual é inerente à Administração Pública,
estando, pois, contido em seu chamado campo discricionário. Na revogação, se
produz apenas efeitos ex nunc (a partir da emissão do ato revogador), pois é o
desfazimento de um ato sem máculas ou vícios, isto é, válido. Por isso mesmo, deve
manter preservados os efeitos já produzidos.
O artigo 49 da Lei 8.666/93 estabelece que a autoridade competente para a

aprovação do procedimento licitatório também será competente para anulá-lo por
ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e
devidamente fundamentado. E, como se sabe, a nulidade do procedimento
licitatório induz a nulidade do contrato, quando firmado este.
Assim, a regra geral no que toca a Administração pública é a possibilidade de, com
base no poder de autotutela, revogar os seus atos discricionários, por motivo de
oportunidade ou conveniência, ressalvadas as hipóteses em que a revogação não é
cabível; e, ainda, de modo vinculado, anular os seus atos eivados de ilegalidade, de

ofício ou por provocação. Quanto a este último caso, vale observar o quanto
prescreve a Lei nº 8.666/93:
“Artigo 49. A autoridade competente para a

aprovação do procedimento somente poderá
revogar a licitação por razões de interesse
público decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente
para justificar tal conduta, devendo anulá-la por
ilegalidade, de ofício ou por provocação de
terceiros, mediante parecer escrito e
devidamente fundamentado.
§ 1 º A anulação do procedimento licitatório por

motivo de ilegalidade não gera obrigação de
indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo
único do art. 59 desta Lei.
§ 2 º A nulidade do procedimento licitatório induz

à do contrato, ressalvado o disposto no
parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 3 º No caso de desfazimento do processo

licitatório, fica assegurado o contraditório e a
ampla defesa.
§ 4º O disposto neste artigo e seus parágrafos

aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e
de inexigibilidade de licitação.”
A invalidação é obrigatória se o ato viciado não comporta convalidação ou inexiste

outra forma de a Administração Pública restaurar a legalidade violada. Ora, tanto
para restauração do direito quanto para impedir o dano, é para ela obrigatória essa
providência, por força do princípio da legalidade. Logo, toda vez que o ato não seja
convalidável, só resta à Administração o dever de o invalidar.
Além disso, é importante destacar que o ato viciado contamina os subseqüentes,

não os antecedentes. Assim, segundo Diógenes Gasparini, pode-se concluir que, se
os atos praticados anteriormente ao ato viciado estiverem em conformidade com o
ordenamento, eles poderão continuar surtindo seus efeitos. Diante desta situação,
deverá ser promovida a anulação parcial do certame, ou seja, somente o ato viciado
e os subseqüentes serão retirados do mundo jurídico, permanecendo os
antecedentes. Portanto, após o término do procedimento de invalidação, a
Administração poderá retomar o certame a partir do ato que deu ensejo ao
desfazimento de parte da licitação. (Informativo de Licitações e Contratos.
Curitiba: Zênite, 08/2004, p. 52.)
Cabe consignar, evidente, que incabível trazer, simplesmente, a teoria das

nulidades do Direito Civil para o Direito Administrativo. Enquanto no primeiro é a
natureza do vício que implica nulidade, anulação ou mera irregularidade, no
segundo mais importante é a repercussão do vício para o interesse público do que
propriamente a sua natureza, especialmente quando se trata de licitação, pois ela
decorre do princípio básico do Direito Administrativo da indisponibilidade do
interesse público. A esse respeito, expõe, Miguel Seabra Fagundes:
“... o que domina para afetar o ato administrativo

mais ou menos intensamente nas suas
conseqüências, deve-se insistir, é a natureza e o
vulto do interesse público atingido, ao passo que,
em se tratando do ato jurídico civil, interferem o
interesse público e o privado, ora em equilíbrio,
ora prevalecendo um sobre o outro, conforme se
afigure mais propício à composição de
conveniência em jogo. Para a catalogação das
nulidades no Direito Civil, prevalece a
consideração da natureza intrínseca do vício e da
gravidade dele, ‘a priori’ estabelecidas, de sorte
que, sejam quais forem as repercussões do
anulamento em espécie, o mesmo vício acarreta
sempre a mesma conseqüência (nulidade ou
anulação). No Direito Administrativo, importa
menos a natureza do defeito em si do que as
repercussões que a invalidez do ato, atentas as
circunstâncias eventuais, venha trazer ao
interesse público, pelo que um mesmo vício pode,
muita vez, acarretar conseqüências diversas. (O
controle dos atos administrativos pelo Poder
Judiciário. 5. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979.
p. 56-57)
Portanto, há que se fazer distinção segundo a qual a nulidade deriva da perseguição

da legalidade e da indisponibilidade do interesse público, enquanto a anulabilidade
origina-se de um prejuízo a um interesse concreto e disponível do particular.
Assim, a Administração Pública não possui ampla faculdade para anular
procedimento licitatório, estando, por outro lado, impedida de invocar, para tal
intento, a conveniência e a oportunidade, motivação esta própria do ato de
revogação, que igualmente reclama a presença do interesse coletivo para sua
validade.
Destarte, constituindo o vício ofensa a interesse exclusivamente privado, não tem a

Administração a “faculdade” ou a “discricionariedade” para proceder à anulação do
certame de ofício, dada a ausência de interesse público que a justificaria. Não
obstante, no caso em apreço, está-se diante de vício verificado em empenho de
despesa relacionada a contratação na essencial área da saúde pública municipal,

envolvendo a necessidade de valoração pela Administração Pública, pressupondo
sempre o atingimento do interesse público. Por tais razões é que antes de se
perguntar se houve ilegalidade para proceder à anulação, deve-se indagar se houve
ofensa a interesse público, de acordo, inclusive, com o magistério abalizado do
saudoso Paulo Neves de Carvalho:
“Uma das idéias mais importantes é a de que na

avaliação dos fatores da nulidade, na avaliação
do ato administrativo, há de sopesar, confrontar,
sempre, a situação posta por intermédio do ato
que se diz viciado com a presença do interesse
público, isto é, não se invalida apenas em nome
de uma desconformidade do ato administrativo
com a regra legal, mas ele vai se desfazer ou não
em razão da presença do interesse público.” (in
“Os atos administrativos em espécie: conteúdo,
forma, revogação e anulação”. Boletim de Direito
Administrativo 10. São Paulo: NDJ, 1996. p. 651)
Portanto, para o exercício da autotutela na licitação, é necessário que o

procedimento tenha causado ou possa causar um dano efetivo ao
erário. A propósito, mesmo com relação ao ato administrativo em geral, o
administrador público encontra limitações no princípio da segurança jurídica, para
o exercício da prerrogativa de declarar a nulidade de seus atos, como precisamente
preleciona o professor João Antunes dos Santos:
“Não se olvide, da mesma forma, que em

homenagem à segurança das relações oriundas
do sistema jurídico positivo, deve-se exigir que o
ato passível do exercício do dever de invalidação
em sede de controle interno tenha causado ou
possa causar algum tipo de dano. Caso contrário,
se do ato não resulte qualquer lesão, ou, ao se
prarafrasear Lúcia Valle Figueiredo, ‘não tenha
contaminado as relações surgidas’, não poderá
ser anulado, pois, além de não se atender com a
ação interesse superior de qualquer espécie, “a
ausência de dano bem como a necessidade de
proteção de outros valores” faria com que o
sistema repelisse tal proceder. Da anulação ex
officio do Ato Administrativo. Belo Horizonte:
Fórum, 2004. p. 166)
Além disso, de se notar que a anulação pode ser total ou parcial, ao contrário da
revogação. Assim, a pretendida declaração de nulidade de ato ou fase da licitação
não implica necessariamente a invalidação de todo o procedimento licitatório.
Por sua vez, é possível a anulação apenas do ato viciado, dos atos subsequentes e
do contrato eventualmente celebrado, com aproveitamento dos atos isentos de
vícios. Assim, por exemplo, consoante Acórdão 2.264/2008-Plenário do TCU,
é possível, nos termos do art. 49 da Lei nº 8.666/93, a anulação de ato ou fase da
licitação, inquinado de vício que não afete a totalidade do certame, bem como dos
atos e fases subsequentes, operada pela autoridade competente para a
homologação, a qualquer tempo. Como consequência, o procedimento licitatório
deverá ser devolvido para a comissão de licitação, a fim de que refaça os atos
anulados, aproveitando-se os atos regulares e não afetados pelo vício já praticados.
Ademais, a possibilidade de anulação parcial de procedimento licitatório eivado por
vício insanável, aproveitando-se os atos praticados regularmente, tem sido
admitida na jurisprudência daquela Corte de Contas Federal, como se nota do
Acórdão nº 3344/2012-Plenário, TC-006.576/2012-5, de relatoria da
eminente Ministra Ana Arraes, de 05.12.2012.
Mas, consoante debatido, mostra-se mais adequado pensar que se a iniciado o

processamento da despesa pública, eventual vício que não gere dano nem
comprometa o interesse público pressupõe apenas causa de nulidade relativa,
sendo convalidável pois o ato viciado, especialmente em sede da etapa de seu
planejamento (convalidação na fase de planejamento da despesa pública
orçamentária), também não haveria porque, uma vez não realizada a despesa,
deixar de considerar-se saneável eventual falha verificada quando da sua execução
(convalidação na fase de execução da despesa pública orçamentária), sobremaneira
se ainda se puder considera-la realizada para fins do artigo 60 da Lei nº
4.320/1964 e gozar, a Administração contratante, de saldo de dotação suficiente
para o crédito indicado, capaz, pois, de fazer frente à despesa durante o prazo de
sua consumação. Nesse sentido, apresenta-se pertinente a coloção formulada por
Joel de Menezes Niebuhr, quando explica:
“Com o orçamento estimado e mãos, a

Administração deve realizar a previsão
orçamentária. A propósito, a exigência de
previsão orçamentária decorre da Lei nº
8.666/93, mais precisamente do inciso III do §2º
do seu art. 7º, cujo texto revela que "as obras e
os serviços somente poderão ser licitados
quando: houver previsão de recursos
orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações decorrentes de obras ou serviços a
serem executadas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma".
Nos casos de obras e serviços que se estendam
por mais de um exercício, é necessário, de acordo
com o inciso IV do §2º do mesmo art. 7º, que "o
produto dela esperado estiver contemplado nas
metas estabelecidas no Plano Plurianual de que
trata o art. 165 da Constituição Federal".

Também o caput do art. 14 da Lei nº 8.666/93
determina que "nenhuma compra será feita sem
a adequada caracterização de seu objeto e
indicação dos recursos orçamentários para seu
pagamento. A exigência de indicação dos
recursos orçamentários visa a evitar que
contratos sejam celebrados sem que a
Administração disponha, no seu orçamento, da
previsão do montante necessário para realizar os
respectivos pagamentos. Quer-se evitar
contratações aventureiras e o
inadimplemento da Administração. Note-
se que o dispositivo não exige a disposição
de recursos antes da licitação ou mesmo
antes da celebração do contrato. O
dispositivo exige apenas que se disponha
dos recursos no exercício financeiro
correspondente ao contrato, isto é, que
haja previsão dos recursos na respectiva
lei orçamentária. Cumpre insistir - porque
deveras frequente é a confusão - que a
Administração não precisa dispor, à
época da licitação, do montante
necessário para arcar com o contrato; ela
precisa apenas indicar que há previsões
no orçamento para realizar os
pagamentos futuros. (Licitação pública e
contrato administrativo / Joel de Menezes
Niebuhr. 2. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte:
Fórum, 2011) (destacou-se)
Assim, uma vez havendo previsão ou empenho insuficiente para a realização da

despesa pública, mas dispondo o Poder Público disponha de recursos suficientes
para fazer frente à mesma, estar-se-á diante de um vício sanável, desde que
adotadas providências retificatórias ou corretivas tempestivamente e
que haja interesse público demonstrado na manutenção do ato ou
complexo de atos deflagrado irregularmente.
No caso de empenho global para assegurar contratação cuja execução financeira do

ajuste se dará de modo parcelado, com maior ênfase não se pode considerar
liquidada, e pois realizada, a despesa pública, mesmo porque se pressupõe a ação
recorrente da Administração Pública durante a vigência contratual, verificando a
efetivação dos serviços avençados. Está-se diante de liquidação diferida durante a
execução contratual, de modo aliado à execução financeira do ajuste, justificando os

pagamentos parceladamente e na proporção da evolução das obrigações
liquidandas.
Claro que esse tipo de ocorrência deve ser exceção ou evento pontual no âmbito da
rotina administrativa, sob pena de poder configurar indício de irregularidade mais
grave, porventura com repercussão sobre a própria condição do planejamento
público orçamentário-financeiro do órgão ordenador de despesas.
Por essa vereda, eis que o artigo 1º, § 1º, da LRF, estabelece, não sem razão, que
responsabilidade na gestão fiscal é a ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
de garantia e inscrição em restos a pagar.
Portanto, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe que a ação governamental

seja precedida de propostas planejadas, transcorra dentro dos limites e das
condições institucionais e resultem no equilíbrio entre receitas e despesas. O
planejamento como um todo, é um princípio fundamental da administração pública,
conforme artigo 6º do Decreto-Lei nº 200/1967, e uma das funções do Estado,
segundo o artigo 174 da Constituição Federal. É um instrumento essencial para a
formulação de políticas e de organização e execução dos serviços públicos. Torna
transparente e precisa a ação, organiza o que será executado, possibilita a
identificação e o levantamento dos recursos necessários e fixa parâmetros para o
controle e a avaliação das ações empreendidas e dos resultados. Não é despiciendo
que falhas no planejamento quase sempre resultam em irregularidades na
execução do orçamento, sobremodo em sede de despesa pública.
Enfim, mostra-se assaz importante que se verifique se de fato há saldo de dotação

para assegurar a retificação tempestiva do procedimento de realização de despesa
pública em sua integralidade, ainda que tenha ocorrido a materialização de reserva
ou empenho insuficiente. E uma vez existindo dotação bastante e constatada a
falha em tempo, por vezes antes mesmo de findo o exercício financeiro do
respectivo crédito orçamentário e de esvaído o saldo de dotação reclamado durante
a execução diferida da despesa pública, pode-se vir, a nosso ver, a a retificar a
reserva e/ou nota de empenho incorreta, regularizando-se a situação.
7 – Conclusão.
Em face de todo o exposto, concluímos no sentido de que é possível a

convalidação de ato viciado durante o procedimento de realização da
despesa pública decorrente de licitação, observado que:
a) seja em sede de planejamento, seja em sede de execução da despesa pública,

diante da materialização de previsão/reserva ou empenho insuficiente, sobremodo
quando houver recursos para fazer frente à integralidade do gasto pretendido,
devendo a Administração Pública dispor de instrumento hábil à regularização da
matéria quando o interesse público assim o reclamar e inexistir dano efetivo;
b) uma vez existindo dotação bastante e constatada a falha em tempo, antes

mesmo de findo o exercício financeiro do respectivo crédito orçamentário e/ou da
utilização da totalidade da reserva durante a execução do fluxo financeiro
contratual já efetuada, importante retificar a reserva e/ou nota de empenho
incorreta, regularizando-se a matéria;
c) embora não seja a regra e, pois, somente se admita em hipóteses de exceção

devidamente motivadas, é possível reforçar ou anular empenho, especialmente
enquanto ferramenta legítima de retificação do empenho inicial, havendo, nessas
ocasiões, um relançamento da despesa em questão, que pode se dar para corrigir
um erro, desde que em nenhum momento tenha ficado comprometida a obrigação
de pagamento contraída pelo ente público municipal.
d) para a hipótese em exame, a nota de anulação de empenho consistirá, na

verdade, em mero ato de correção no instrumento de materialização da obrigação
contratada, devendo ser preservados todos os elementos exigidos pelo artigo 61 da
Lei nº 4.320/1964, quais sejam, o nome do credor, a especificação e a importância
da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria;
e) nesses casos onde a providência é corretiva, retificativa, saneadora, a nosso ver,

para o controle de datas entre empenho e compra do material ou prestação do
serviço, será considerada a data de registro da NE inicial incorreta; devendo,
também, contabilmente, serem adotadas as providências compatíveis com a
Resolução do Conselho Federal de Contabilidade CFC 596/1985, que aprovou a
NBCT 2.4 – ou suas alterações supervenientes –, que trata da retificação de
lançamentos, que comunga do contexto do processo técnico de correção de um
registro realizado com erro na escrituração contábil, admitindo o estorno, a
transferência e a complementação do lançamento, quando for o caso;
f) enquanto o reforço de empenho volta-se a ocorrências supervenientes, a

anulação se presta tanto a causas preexistentes quanto supervenientes ao
empenho da despesa pública, passível, portanto, seu emprego, mais propriamente,
nos casos retificativos.
g) não é no momento do empenho que a despesa pública deve ser entendida como
realizada; mas sim quando da sua liquidação, de modo que não se podendo falar de
despesa sem prévio empenho, mas apenas de empenho incorreto e devidamente
corrigido;
h) nos casos de empenho global para assegurar contratação cuja execução

financeira do ajuste se dará de modo parcelado, com maior ênfase não se pode
considerar liquidada, e pois realizada, a despesa pública, mesmo porque se
pressupõe a ação recorrente ou continuada da Administração Pública durante a
vigência contratual, verificando a efetivação progressiva dos serviços avençados,
de forma que se está diante de liquidação diferida durante a etapa da execução
contratual, que caminha aliada à execução financeira do ajuste, justificando os
pagamentos parceladamente e na proporção da evolução das obrigações
liquidandas;
i) deve a Administração adotar providências no sentido de verificar ocorrências

possivelmente semelhantes e evitar novas incidências, de modo que se possa
indicar irregularidade de maior gravidade, afeta ao planejamento orçamentário e
financeiro do próprio ente público.
8 – Referências bibliográficas.
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BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Súmula nº 346.
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BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, REsp nº 1.141.021-SP, relator Ministro

Mauro Campbell Marques.
BRASIL, Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 2.264/2008-Plenário.
BRASIL, Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 3344/2012-Plenário.
BRASIL, Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte, Decisão nº 2331/2004.
Autor
Alexandre Massarana da Costa
Alexandre Advogado, pós-graduado em direito constitucional e político,

Massarana da com atuação na área do direito público.
Costa
Informações sobre o texto
Este texto foi publicado diretamente pelo autor. Sua divulgação não depende de
prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são
divulgados na Revista Jus Navigandi.

A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES - FASES, HIPÓTESES DE INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES DE RETIFICAÇÃO E CONVALIDAÇÃO ADMINISTRATIVA. - Jus - Com.br - Jus Navigandi

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24/06/2019 A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES, HIPÓTESES DE INCORREÇÃO E POSSIBILIDADES DE RETIFICAÇÃO E CONVA…

Este texto foi publicado no Jus no endereço

A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES,

Alexandre Massarana da Costa

Publicado em 07/2017. Elaborado em 10/2014.

O artigo aborda a possibilidade de convalidação de atos de

A DESPESA PÚBLICA NAS LICITAÇÕES: FASES, HIPÓTESES DE

Apesar desses novos mecanismos, sabemos que no âmbito da realização da

de recursos é a licitação pública, através da qual se possibilita ao gestor público

Diante disso, a Administração deve buscar sempre aperfeiçoar o procedimento

Ressalta-se que a correta realização da despesa pública, em qualquer que seja a

Nessa linha, várias questões surgem a respeito do processo licitatório e de seus

2. Empenhamento da despesa pública.

A despesa pública relaciona-se diretamente com o dispêndio de dinheiro público,

No Brasil a despesa pública é realizada em consonância com o orçamento de

O empenho pode ser definido como um ato administrativo prévio à realização da

A nosso ver, o empenho é ato típico da execução da despesa pública, conquanto

De se expor que a fase da liquidação da despesa consiste exatamente em apurar a

Superadas as fases do empenho e da liquidação, acorre a terceira fase da execução

Não é somenos importante realçar que o empenho, embora integre o plexo

suficiente reserva de dotação na fase de licitação, por exemplo, garante-se que

Na lógica da Lei de Responsabilidade Fiscal todas as despesas devem estar

Ao mesmo tempo em que o artigo 58 da Lei nº 4320/64 estabelece que o empenho

1.1 – Modalidades de empenho.

Podemos classificar o empenho, segundo sua natureza e finalidade, em três

O empenho ordinário ou normal representaria a reserva de recursos

60, § 3º, da Lei nº 4.320/1964, retrataria a reserva de recursos orçamentários

Nessas hipóteses é possível, de um lado, o reforço ou anulação do empenho, como

1.2 – Hipóteses de modificação do empenho inicial.

A nota de empenho (NE) é o documento utilizado para registrar as operações que

O controle do valor empenhado através de uma NE estimativa ou global será feito,

Malgrado, especialmente nas situações de empenho estimativo ou global, onde há

Na anulação de empenho, a importância anteriormente comprometida reverte à

“O empenho deverá ser anulado quando o valor

Outrossim, vale ressaltar que enquanto é vedada a anulação de empenho de

Na verdade, não há dispositivo legal que proíba o reforço ou anulação parcial de

Normalmente, essas figuras se verificam diante de empenho estimado, porquanto

liquidação, então, faz-se um reforço, complemento do empenho estimativo.

“Subempenho é o ato de registro do valor

Destarte, pode-se entender o subempenho como um empenho dentro de outro, já

Nesses casos onde a providência é corretiva, retificativa, saneadora, a nosso ver,

retificação de lançamentos, que é o processo técnico de correção de um registro

Em outros casos, como em se tratando de receita que não se efetiva, o que é

“Questionamento sobre matéria em tese – Nível

Consultoria Jurídica, que após análise, emitiu o

compatível com a anterior e

Assim, embora não possa se tornar regra, os instrumentos de modificação do

2 – Momento de realização da despesa pública.

Entretanto a despesa é legalmente realizada para fins contábeis no estágio do

Interpretando-se o artigo 58 acima citado, percebe-se que pode ou não existir a

Pelo empenho se demonstra o interesse administrativo na compra ou prestação e

Pelo empenho cria-se o vínculo ou liame necessário entre o orçamento e a sua

exercício financeiro em que empenhada.

Não obstante, importante refletir que não é no momento do empenho que a

Nesse sentido a lição do mestre José de Ribamar Caldas Furtado:

“É por ocasião da liquidação que se registra na

E continua o saudoso doutrinador:

“O Manual de Despesa Nacional opera com a

edição da Lei Complementar nº 101/00 (LRF) a

Referido autor ressalva, contudo, o entendimento do Manual da Despesa Nacional,

“Entretanto, o Manual da Despesa Nacional

situações onde há incorreções passíveis de intervenção tempestiva da

3 – Liquidação da despesa pública.