Politica Oquerlernascs

ciencia so,
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&
Sergio
Olavo Br'
Marcus André Melo
Fernando Límongí
Fábio Wanderley Reis
Paulo Roberto de Almeida
“O Que Ler na Ciência Social
Brasileira (1970-1995) reúne análi
ses reflexivas inéditas a respeito da
produção intelectual substantiva
num conjunto dc áreas temáticas
relevantes, redigidas por cientistas
sociais qualificados, eles mesmos
especialistas reconhecidos por sua
contribuição original e inovadora
no conhecimento desses objetos de
estudo. A equipe convidada de
autores se caracteriza pela diversi
dade de orientações teóricas, pela
variedade de concepções e modelos
a respeito do que seja o trabalho
intelectual nas diferentes disciplinas
da ciência social, mesclando homens
e mulheres, pesquisadores jovens e
tarimbados, no intuito de suscitar a
prática responsável de uma voz
autoral criativa. Os textos aqui
impressos exprimem o confronto
de perspectivas teóricas e meto
dológicas pulsantes de vida na
comunidade de cientistas sociais e,
ao mesmo tempo, constituem indi
cadores eloquentes de experiências
radicalmente distintas de vida e
trabalho na história recente das
ciências sociais no país. Quer sob a
forma de balanços, quer no feitio de
resenhas bibliográficas, quer nos
moldes dc ensaios, os trabalhos
coligidos oferecem um painel com
preensivo dos autores e correntes-
chaves da produção intelectual con
temporânea no campo das ciências
sociais brasileiras.”
0 Q U E LER N A C IÊ N C IA S O C IA L B R A S IL E IR A
( 1970 - 1995 )
C iê n c ia P o l It i c a (v o l u m e III)
EDITORA SUMARÉ
Rua Desembargador Guimarães, 21

Telefone: (011) 263-3259
Fax: (011) 263-1605
CEP 05002-050 - Água Branca - São Paulo
Copyright © 1999 - Anpocs
Coordenação Editorial Cristina Fino

Capa Germana Monte Mor
Composição Andcrson Nobara
Revisão Alice Kyoko Miyashiro
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
O Que ler na ciência social brasileira

(1970-1995) / Sergio Miceli (org.). - São Pau
lo : Editora Sumaré : ANPOCS ; Brasília, 1)1': CAPES,
1999.
Vários autores.
Conteúdo: V. 1. Antropologia-v. 2. Sociologia - v. 3.
Ciência política.
Bibliografia.
ISBN: 85-85408-30-8
1. Ciências sociais - Brasil - Bibliografia
1. Miceli, Sergio.
99-4134 CDD-300.981
índices para catálogo sistemático:

1. Brasil: Ciências so ciais: Bibliografia 300.981
0 QUE LER NA CIÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA
( 1970- 1995)
C iê n c ia Po l ít ic a (v o lu m e III)
SERG IO M lC ELI (O R G .)
S u m á r io
A priískntaç Ao
9
1. O i.avo B rasil di; L ima J r .

Partidos, eleições e Poder Legislativo
13
2. M a r c u s A n d r é M u lo
Estado, governo e políticas públicas
59
3. F urnanido L imongi
Institucionalização política
101
4. F á b io W a n d c r l k y R r is
Institucionalização política (comentário crítico)
157
5. P a u lo R o b e r t o o h A lm e id a
Relações internacionais
191
A presen tação
Os três volumes da série O One L er na Ciência Soda/ Brasi

leira (1970-1995) resultaram dc uma iniciativa da Associação
N acional dc P ós-G raduação e Pesquisa em Ciências Sociais
(Anpocs) que se viabilizou por meio do patrocínio da Coorde
nação de Aperfeiçoamento do Pessoal de Nível Superior (Ca
pes). Tendo-se iniciado na gestão de Elisa Reis e concluindo-se
na gestão subseqüente de Olavo Brasil de Lima Jr. na presidên
cia da Anpocs, tratava-se de um projeto inovador no campo de
avaliação das ciências sociais. Em lugar de buscar critérios de
interpretação de indicadores institucionais de desempenho (tempo
de titulação, volume da produção acadêm ica, grade curricular
etc.), pretendia-se encomendar análises reflexivas a respeito da
produção intelectual substantiva num conjunto de áreas temáticas
relevantes, a serem desenvolvidas por uma equipe dc cientistas
sociais qualificados, eles mesmos especialistas reconhecidos por
sua contribuição original e inovadora ao conhecimento desses
objetos de estudos. A preocupação em garantir uma participa
ção equilibrada por gênero e por idade constituiu critério com
10 A pr e se n t aç ão
plementar na seleção dos componentes do grupo. Pretendia-se

estimular o acesso de jovens pesquisadores ao exercício pleno
de uma voz autoral responsável e criativa, incentivar o confron
to de perspectivas teóricas e metodológicas e, sobretudo, colher
depoimentos contrastantes de experiências radicalmente distin
tas de vida e trabalho na história recente das ciências sociais no
país.
Os cientistas sociais convidados a participar do projeto ti
veram ampla liberdade para definir os recortes que lhes parece
ram adequados e capazes de dar conta da substância intelectual
das áreas temáticas sob sua chancela. Alguns preferiram realizar
balanços exaustivos da produção na área, numa linha de trata
mento idêntica àquelas resenhas bibliográficas compreensivas a
que já nos acostumamos no Boletim Informativo e Bibliográfico (BIB);
outros optaram pelo aprofundamento de questionamentos estra
tégicos, buscando firmar um diálogo centrado em certas corren
tes e autores; houve ainda aqueles que focalizaram os trabalhos
representativos dos principais modelos de interpretação numa
dada área de estudos, ou então os poucos que buscaram apreen
der a agenda de tópicos relevantes a partir de espaços institucio
nais estratégicos para um mergulho na agenda de trabalho de um
campo de estudos cm particular.
Uma primeira versão dos trabalhos em andamento foi dis
cutida por ocasião do seminário “As Ciências Sociais no Brasil:
tendências e perspectivas (1970-1995)”, realizado na cidade de
São Pedro (SP), em novembro de 1998. Após a exposição a cargo
do autor, o trabalho foi comentado por um colega da área, fican
do a critério de cada debatedor a decisão de firmar suas opiniões
num com entário escrito que seria então incorporado à edição dos
textos em livro. A m aioria dos trabalhos passou por uma extensa
revisão após os calorosos debates havidos na reunião, podendo-
se afirm ar que nenhum deles permaneceu impermeável às críti
cas e reservas então formuladas. Os textos foram distribuídos em
A pr e se n tação
11
três volumes de perfil disciplinar, no intuito de facilitar a leitura e

o manuseio das referências crítico-bibliográficas.
Nesta oportunidade, quero registrar meus agradecimentos
aos dirigentes da Anpocs - em especial, Elisa Reis, Olavo Brasil
de Lim a Jr., Sergio Adorno e Argelina Figueiredo —pelo em pe
nho e interesse com que participaram das diversas etapas do
projeto, desde o momento de identificação dos autores e debate-
dores, passando por sua contribuição ao longo do seminário, até
a fase de acabamento do trabalho editorial. Logo após ter sido
eleita presidente, Elisa convidou-me para integrar o comitê aca
dêmico junto com Olavo e Eduardo, formulando em seguida o
convite para coordenar o projeto. Fico-lhe reconhecido pela pro
va de confiança e amizade. Olavo presidiu as reuniões do sem i
nário, em cuja sessão de encerramento proferiu sua última fala
pública, meses antes de falecer, no exercício do primeiro ano de
mandato como presidente da Anpocs. Quero dedicar esta série
de livros à sua memória, num gesto de saudade e homenagem ao
mérito das suas atividades institucionais e intelectuais à frente da
Anpocs, até hoje o único secretário-executivo que também ocu
pou o cargo de presidente. O projeto não teria prosperado sem o
aval financeiro c institucional da Capes, na pessoa de seu diretor,
o professor e colega Abílio Baeta Neves, o qual soube discernir
de imediato a contribuição que este projeto estava em condições
de oferecer aos programas vigentes de avaliação do sistem a de
pós-graduação no país.
Sergio M ice li (org.)

Pa r t id o s , e l e iç õ e s e Po d er Le g is l a t iv o
Olavo B/m/'/ de LJm a Jr.
1. Q uestões p r elim in a r es
1.1. Fontes e critérios

O tema que me foi inicialmente proposto era “Partidos,
Eleições e o Poder Legislativo”. Tratei dc desdobrá-lo em subtemas,
mencionados no título atual, com o objetivo de detalhar m elhor a
temática e de tentar, também, fazer jus à diversidade do material
publicado. Ademais, procedi a um ajuste classificatório que me
permitisse comparações longitudinais um pouco mais longas, dada
a existência de duas resenhas já publicadas sobre o assunto no
Boletim Inform ativo e Bibliográfico (B1B). Finalmente, cabe ressalvar
que a classificação adotada é de natureza razoavelmente subjeti
va, ainda que eu tenha tratado de me balizar não só pela produ
ção brasileira, mas também pela form a como o conhecimento
tem sido organizado e tratado na literatura comparada, sobretu
do na européia.
U m a segunda observação tem que ver com a bibliografia
brasileira que se constituiu na base para a minha reflexão sobre o
14 O r .A v o B r a s i l df. L im a J r .
estado da arte. Usei, de início, as duas bibliografias publicadas

no BIB, às quais estarei me referindo mais adiante. Em seguida,
tratei de atualizar a produção a partir de 1992, uma vez que o
último número da resenha incluiu publicações até 1991. Como
fonte para artigos, recorri ao D atalndice, banco bibliográfico pro
duzido pelo luperj que inclui os principais periódicos brasileiros,
e à pesquisa direta em uns poucos periódicos não cobertos pelo
banco, mas que são fundamentais para a área sob análise, sendo
um deles recente (1997).
No que se refere a dissertações de mestrado e teses de
doutorado, solicitei diretamente aos cursos de mestrado e douto
rado em Ciência Política que me encaminhassem a relação dos
trabalhos defendidos e aprovados a partir de 1992, que, então,
foram selecionados para inclusão com base nas palavras-chaves
dos títulos dos trabalhos. A esmagadora m aioria dos program as
de pós-graduação respondeu positivamente. Quanto a livros, a
alternativa disponível consistiu em identificá-los com base cm
bibliografias recentes de cursos de pós-graduação e em pesquisa
na bibliografia e notas de rodapé dos próprios livros, à medida
que eu os examinava. Infelizmente, não foi possível pesquisar em
livros gerais de ciência política, isto é, livros em que não havia no
título referência expressa às palavras-chaves utilizadas, a existên
cia de capítulos específicos sobre as questões aqui tratadas.
Creio que a atualização do BIB da produção, de 1992 a
1998, e sua fusão com as duas bibliografias anteriores me ofere
cem uma base bastante abrangente, em bora não exaustiva, da
produção brasileira, aqui, entendida como sendo feita p o r brasileiros e pu bli
cada no país. Pareceu-me ser este o espírito do projeto geral de
avaliação das ciências sociais. A fusão das bibliografias anterio
res levou a perda de informação, pois os critérios de organização
dos textos não coincidiam ; no primeiro caso, os textos foram
arrolados por assunto e, no segundo, por tipo de publicação. A
segunda bibliografia trazia teses e dissertações acompanhadas de
P a r t id o s , e l e iç õ e s e P o d e r Le g isl a t iv o 15
resumos, tal como os artigos, enquanto a primeira listava apenas

as teses e as dissertações, muito poucas aliás, que foram publica
das como livros. De toda forma, optei pela fusão e atualização
com vistas a poder dispor de uma bibliografia que abrangesse os
últimos 40 anos, grosso m odo, e que me perm itisse visualizar com
mais clareza a evolução do material publicado. Infelizmente, a
bibliografia gerada é muito grande e não há condições de publicá-
la neste volume.
Finalm ente, há que se registrar, e as razões ficarão claras ao
longo do texto, que adotei para o período mais recente uma
definição bastante restritiva para a produção de ciência política
na área, bascando-m e conceituai mente na literatura comparada
internacional, acrescida, como já mencionei, de um certo grau de
subjetivismo na construção do objeto sob análise, em relação ao
qual não posso manter total distanciamento. A implicação im edi
ata da utilização desse critério é que ficaram de fora da minha
reflexão textos que se situariam na fronteira entre partidos c
eleições c outras dimensões do sistema político que, imagino,
hão de estar cobertos em outras avaliações. Além do mais, cuidei,
quando possível, de introduzir apenas textos de cientistas políti
cos, exceto quando produzidos por juristas, e uns poucos econo
mistas, dentro de uma perspectiva nitidamente política. É certo
que cometi erros; poucos, espero.
1.2. Resenhas bibliográficas sobre o tema
A d e lim itação do tem a a q u e se refere a p resen te b ib lio grafia n ão é

tarefa d as m ais fáceis. D esd e logo , e ao co n trário do q u e aco n tece em
o utras áreas de in v estigação em ciên cias so ciais, não é aqui m uita clara a
co n v en iên cia d e ex clu ir estud o s de cunho norm ativo ou juríd ico . In cluí-lo s
sistem aticam en te, p o r o utro lado, to rn aria in exeqü ív el a n o ssa tarefa. D eve-
se tam bém lem b rar, e isto é p artic u larm en te válid o no to can te à a n álise de
d ad o s e leito rais, que as d iferen ças de q u alid ad e são aqui con sid eráveis.
T ratan d o -se de um cam po de estud o s com p ou ca trad ição no B rasil, não
16 O l a v o B r a s il de L im a J r .
d isp o m o s ain d a de an álises exaustivas e m eto d o lo g icam en te p ad ro nizad as

d o s d ad o s existen tes. P areceu -n o s p o rtan to m ais con venien te p ro ced er a
um a listag em tan to q u an to p ossível co m p leta. M esm o assim , p ersistem
m u itas lacu nas, que serão in d icad as no texto, e p ersiste tam bém a exclu são
q u ase total de trab alh o s de natureza jo rn alístic a, e d e m em ó rias e d e p o i
m en to s feitos p o r atores p o lítico s (L am ou nier & K inzo, 1978, p. 11).
Esse é o parágrafo dc abertura do primeiro trabalho publi

cado no BIB sobre partidos e eleições no Brasil. Até que ponto o
texto é atual, no sentido de aplicar-se à produção mais recente?
Lidarei com essa questão de duas maneiras: em primeiro lugar,
pretendo me basear no segundo trabalho publicado no próprio
BIB (Lima Junior et a l, 1992) sobre a mesma temática para colo
car a questão de forma mais geral; a seguir, ao longo de todo este
texto, tratarei de avaliar a produção mais recente, isto c, a partir
de 1992, utilizando-me dos critérios anteriormente formulados
nas duas resenhas citadas e em critérios novos, que o desenvolvi
mento recente da disciplina nos impõe.
O BIB de 1992 incluiu a produção de 1978 a 1991; a minha
avaliação não diferiu muito, sol) certos aspectos, dos juízos em i
tidos por Lam ounier e Kinzo, sobretudo no que se referia a
alguns dos temas então tratados:
Pois b em , se to m arm o s a u tilização do m aterial em p írico com o in d i

cad o r do estado d as artes, hoje, 14 anos d ep o is que as ressalvas acim a
re ferid as foram feitas, o p an o ram a não p arece ser rad icalm en te d iverso ,
so b retu d o se co n sid erarm o s os avanços m eto d o ló g ico s no cam p o do siste
m a p a rtid ário e do co m p o rtam en to eleito ral.
F req ü en tem en te, são os estud o s d e cun ho em in en tem en te ensaístico,
e até m esm o p u ram en te o p in ativo s; freqüen tes são os estud o s que se u tili
zam ap en as de m aterial p artid ário e referên cias legais. D e fato, ap en as em
to rn o de 21% dos texto s se ap ó iam em m aterial quantitativo (p esq u isas de
o p in ião , resu ltad o s e leito rais o ficiais e outros d ad o s ag re g ad o s), enquan to
cerca de 45% usam m aterial q u alitativo e quantitativo, sim u ltan eam en te.
R e ssalte-se a b aixa in cid ên cia dc estudo s b asead o s exclu sivam ente em p es
P a r t id o s , e l e iç õ e s e P o d e r Le g isl a t iv o 17
qu isas d e o p in ião p úb lica (8) ou nos p ró p rio s resu ltad o s o ficiais d as elei
ções (15).
F in alm en te, o b serv e-se q u e em todo o p erío d o (1978-1982) foram
p ub licad o s, p o r ano, em m édia, 15 trab alh o s, exceto nos dois últim o s an o s;
neste caso , os v a lo re s estão su b estim ad o s, p o is a p esq u isa e n c e rro u -se
ain d a no p rim eiro sem estre de 1992. Só o casio n alm en te, texto s p ub licad os
neste p rim eiro sem estre foram in clu íd o s (L im a Ju n io r e t al., 1992, pp. 4-5).
Em debate recentemente publicado sobre o estado das artes

na antropologia, na ciência política e na sociologia no país (Reis
et a í, 1997), Fábio Wanderley Reis aponta, corretam ente, para o
fato de cjiie teríam os tido, na ciência política, uma involução, ao
contrário das expectativas positivas iniciais quando da implanta
ção tios primeiros cursos dc pós-graduação na área. Lamenta,
mesmo, que “ [...jessa perspectiva ‘científica’ não chegou a ama
durecer efetivam ente e a constituir-se em ortodoxia real no Bra
sil” (Reis, 1997, p. 11). É verdade, mas a afirm ativa já perdeu
muito de sua capacidade generalizadora; a produção é hoje muita
diversificada do ponto de vista da ciência política canônica. É
preciso reconhecer dois aspectos importantes: nos últimos anos,
a “adesão” ao canônico tem sido crescente, e isso tem se revela
do na produção. Em segundo lugar, creio que a simples inspeção
visual da documentação sobre os grandes seminários internacio
nais e das associações nacionais de ciência política revelam, igual
mente, extrem a variação qualitativa da produção, mesmo quando
esta, supostamente, adere-se àquilo que é visto como canônico.
O próprio autor, no entanto, reconhece que a introdução de
certas temáticas, sobretudo no que se refere às instituições, reve
la-se como avanço no desenvolvimento da disciplina, embora, de
novo, o teor qualitativo ou seu caráter mais ou menos analítico,
seja variável. Há um aspecto sobre o qual Reis insiste, e nisso ele
não é voz solitária: o de que a formação teórico-metodológica
ainda deixa a desejar; mais que isso, aponta o autor para a neces
sidade de se manter a formação no exterior como instrumento
18 O la v o B r a sil de L im a J r.
essencial para o desenvolvimento da disciplina, valorizando o

modelo analítico e sistemático do trabalho científico. Concorda
mos inteiramente com isso e, no geral, acredito que se tenha
verificado uma razoável redução dos estudos eminentemente des
critivos no âmbito da temática que estamos examinando, com
ganhos analíticos visíveis. Temo, no entanto, pela formação do
cientista político, dimensão a que retornarei no final deste texto.
Restam alguns comentários adicionais, apenas para situar a
produção da área em uma perspectiva temporal alongada. Em
primeiro lugar, trabalhos eminentemente ensaísticos e jornalísticos
produzidos por cientistas políticos ou em instituições de ciência
política ocupam hoje posição bem menos privilegiada no total da
produção acadêm ica do que no passado antes referido. Persiste,
creio, um ensaísmo de cunho sem ifilosófico ou de história das
idéias, baseado em fontes secundárias.
Em segundo lugar, em algumas áreas, o avanço teórico e
metodológico, como veremos, foi notável, em bora a qualidade
dos textos continue a ser variável, o que, dependendo da área,
não é muito diferente daquilo que se publica no restante do
mundo. Acrescente-se que o uso sistemático de material quanti
tativo na análise de partidos, de eleições, do Poder Legislativo e
do com portamento eleitoral cresceu significativamente, até em
função de uma m aior e melhor disponibilidade de dados necessá
rios para análises mais sofisticadas e de uma diversidade de fon
tes secundárias hoje à disposição do pesquisador.
Finalmente, menciono a existência de reflexões essencial
mente jurídicas da legislação eleitoral de m elhor qualidade e que
subsidiam muito o trabalho dos cientistas políticos envolvidos
com as conseqüências políticas da lei eleitoral.
Essas observações preliminares servem, a meu juízo, para,
desde logo, sinalizar que os estudos sobre partidos, eleições, com
portam ento eleitoral e o Poder Legislativo passaram por conside
rável avanço nos últimos anos. Difícil seria estabelecer uma data
P a r t id o s, e l e iç õ e s e P o d e r L e g is l a t iv o 19
precisa que marcasse o ponto de inflexão, pois essa data varia de

área para área do conhecimento sob análise. Eu diria, no entanto,
que o início dos anos 80 serviriam como referencial cronológico
básico, assinalando mudanças substanciais na produção. Há, as
sim, avanços im portantes; mas há perdas também. Uns e outros,
no entanto, devem ser ponderados no interior das várias áreas
tem áticas que lidam com partidos, eleições e com o Poder
Legislativo, como espero ser capaz de sinalizar.
A partir tio final dos anos 80, n constituição de uma massa
crítica bem form ada, sobretudo no exterior, permitiu um consi
derável avanço na produção, com destaque para (a) a análise do
sistem a eleitoral e suas conseqüências políticas para o sistem a
partidário e político em geral; (b) a análise do formato e evolução
dos sistemas partidários no país; (c) a ainda pequena, mas de
ótima qualidade, análise do comportamento político e eleitoral, e
(d) o estudo em novas bases, promissoras e avançadas, do Poder
Legislativo e suas relações com o Poder Executivo. Este último
aspecto é, certam ente, de desenvolvimento bem recente.
Os temas antes relacionados, com eventuais desdobram en
tos que se mostrarem necessários, dão perfeitam ente conta do
sistem a de representação política, em toda a sua complexidade; já
os estudos sobre o Poder Legislativo, não só dão conta das rela
ções entre os poderes da República, como também avançam no
sentido de explicar o funcionamento interno da Câmara dos De
putados. Creio que toda essa produção, reconhecendo-se even
tuais diferenças de natureza qualitativa, é, no conjunto, de boa
qualidade, do ponto de vista conceituai e metodológico.
1.3. A n tecedentes e condicionantes: dos anos 50 ao

início dos anos 80
Os antecedentes imediatos da ciência política no Brasil são
estudos feitos por juristas sobre o sistema de representação polí
tica, centrados, sobretudo, na natureza da legislação eleitoral e na
20 O l a v o B r a s il de L im a J r.
reflexão sobre eleições específicas. Tais trabalhos eram veicula

dos em duas revistas que, apesar dos nomes, eram essencialm en
te jurídicas, a Revista Brasileira de E studos Políticos, das mais antigas
no país, editada por Orlando de Carvalho, na Faculdade de D i
reito da UFM G; e a Revista dc Ciência Política, editada por Them ís-
tocles Cavalcanti, na Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.
Ambas, com razoável periodicidade, trouxeram artigos sobre as
eleições e sobre tem as institucionais durante os anos 50 e início
dos anos 60, período em que os juristas praticam ente exerceram
o monopólio dessa produção e, as revistas, o monopólio de sua
publicação
A radicalização do golpe militar de 1964 naturalmente reti
rou da agenda acadêmica a reflexão e a análise da institucionalida-
de política do ponto de vista da teoria democrática e, no âmbito
da ciência política, que então se institucionalizava no país, gerou
uma pauta de pesquisas e publicações que nada tinha que ver com
as instituições políticas democráticas, deslocando a análise para
outros temas, tais como a burocracia, o próprio Estado e o regi
me, na medida do possível, e para o estudo de políticas públicas.
A distensão política do início dos anos 70 e os movimentos
sociais dem ocratizantes, associados à percepção de que o sistema
bipartidário, apesar de sua origem autoritária, poderia conduzir à
dem ocratização, recolocaram em pauta o interesse pelo “sistema
de representação política” . Os resultados da eleição de 1974 vie
ram m obilizar a comunidade acadêm ica e, desde então, a pesqui
sa e a publicação sobre instituições políticas dem ocráticas se ins
titucionalizaram e, creio, passaram a constituir parte substancial
da produção acadêmica da ciência política.
Além de o contexto político mais geral ter-se constituído
em im portante estímulo para a produção científica, também a
institucionalização dos primeiros cursos de pós-graduação (UFMG
e Iuperj) e a modernização do curso já existente (USP), no qual a
ciência política passou a ter mais “autonomia”, no final dos anos
P a r t id o s, e l e iç õ e s e P o d e r L e g isl a t iv o 21
70 e início dos anos 80, criaram, nessa época, um locus privilegia

do para a análise científica nas universidades mas, sobretudo, à
época, ainda em centros isolados de pesquisa (Cebrap, Idesp e
Cedec, além do próprio luperj).
No final dos anos 70, a criação da Anpocs estimulou o
intercâmbio e a cooperação entre centros, cursos e pesquisadores
brasileiros de maneira geral como se sabe, porém, foi ela funda
menta], em particular, para o estudo dos partidos e clas eleições,
pois, desde o seu segundo ano de funcionamento, contou-se com
um grupo de trabalho sobre “Partidos, Eleições e Problemas
Institucionais” que, ao longo do tempo, desdobrou-se em outros
(“M étodos” e “M ídia c Política”). De importância fundamental
foi o p lan ejam en to de p esquisas nas áreas in stitu cio n al e
com portam ental, realizado pelos grupos, e executadas em várias
cidades brasileiras.
2. C o ncepção das A reas t em á t ic a s e p r é -a v a l i a ç ã o
2.1. Participação eleitoral

Os estudos do comportamento eleitoral, ou da participação
eleitoral, podem ser classificados, seguindo a excelente revisão
de Castro (1997), em três grandes grupos: orientação sociológica,
orientação psicossociológica e orientação institucionalista, dei
xando de lado os estudos puramente descritivos. Se essa classifi
cação tem o m érito de apontar o conjunto de fatores que
condicionam o com portamento eleitoral, ela deixa de considerar,
de outro lado, o mérito relativo de cada uma das correntes para
explicar aspectos específicos do comportamento, embora a auto
ra reconheça não serem tais correntes mutuamente exclusivas:
A c o n clu são teó rica c de que as evid ên cias fo rn ecid as nos p rin cip ais
e stu d o s p ro d u zid o s no Brasil so b re o co m p o rtam en to su gerem a n ecessi
dad e dc sc lev ar em con ta, ao m esm o tem po , d iverso s fatores. É p reciso

re co n h ecer q u e tod as as co rren tes teó ricas têm con trib u ição a d ar em um a
teo ria su ficien tem en te am p la p ara e x p licar o vo to no Brasil. E m lu g ar de
um co n fro n to en tre co rren tes teó ricas su p o stam en te an tagô n icas, parece
m ais fecun d o co n sid erar a p o ssib ilid ad e de que fato res so cio ló gico s e p si
co sso cio ló gico s, cm relação com plexa com co n tex to s so cio eco n ô m ico s e
in stitu cio n ais, sejam , tod o s eles, im p o rtan tes p ara a exp licação do co m p o r
tam en to eleito ral no p aís (C astro, 1997, p. 167).
A conclusão a que chega a autora é da maior importância,

pois baseia-se em exame criterioso das várias abordagens, do
tipo de material empírico utilizado, dos procedimentos analíticos
e dos resultados encontrados; salienta, com pertinência, que um
dos aspectos cruciais com o qual os analistas têm se deparado é a
natureza do voto - se ideológico, se racional quando a refle
xão é feita no plano micro, com base em dados de survejs.
Creio ser procedente a expectativa de Castro de que uma
teoria mais geral baseada nas três principais interpretações possa
oferecer ganhos na explicação do comportamento eleitoral. Creio
ser útil, para uma teoria geral do comportamento, que as diversas
orientações sejam articuladas no sentido de buscar uma com
preensão mais adequada do comportamento eleitoral. De outro
lado, já não estou seguro, primeiro, se se deve entender o “socio-
econôm ico” e o “institucional”, automaticamente, como parte do
contexto; seu estatuto teórico deveria ser estabelecido após defini
ção mais clara dos componentes (ou dimensões) do com porta
mento eleitoral que se quer explicar. Segundo, há que atentar
para a direção e sinal das relações eventualmente causais entre as
dimensões analíticas; e tudo isso pode variar, dependendo do
indicador em questão.
Essa questão é razoavelmente polêmica, razão pela qual devo
me estender um pouco mais sobre a variabilidade do peso relati
vo dos fatores causais, que, digo, podem depender do indicador
de participação que se quer explicar, im aginem os um modelo
P a r t id o s, e l e iç õ e s e P o d e r Le g is l a t iv o 23
baseado nas interpretações antes aludidas e apresentado sob a

forma de p a th analyst!:. Estou afirm ando que, dependendo do in
dicador de participação, não é preciso percorrerem-se todos os
“caminhos” para explicá-lo. Um exemplo simples: um eleitor não
comparece para votar, pois o acesso à urna, dado seu local de
residência, é im possível em tempo hábil. Faltam-lhe os recursos,
nos termos que discutiremos abaixo? Ele não foi adequadamente
mobilizado politicam ente? Ele não dispõe de grau dc racionali
dade adequado? Não; ele não votou porque não dispunha de
transporte.
E xam inem os, então, uma classificação recente feita por
Franklin (1996) na tentativa de responder conceitualmente à per
gunta: “por que participar?” O exame das três correntes em que
ele resume as tendências contemporâneas revela que elas são
assemelhadas à classificação de Castro, porém são mais contun
dentes nas suas diferenças, o que permite discutir o valor heurístico
das orientações teóricas tal como expostas: elas também não são
excludentes, mas o seu valor relativo está ligado, depende funda
mentalmente, insisto, â dimensão específica da variável depen
dente (participação) que se quer estudar. O próprio Franklin aju
dará, adiante, a esclarecer o mérito relativo das orientações:
E m b o ra se ten h a p ro p o sto um n úm ero elevado dc teo rias p ara e x p li

c a r as variaçõ es na p articip ação p o lítica, elas essen cialm en te se red uzem a
e xp licaçõ es q u e envolvem três asp ecto s q u e d istin guem as p esso as: recu r
sos, m o b ilização, e seu d esejo de in flu e n c ia r as p o líticas públicas (o que
c h am arem o s de m otivação in stru m en tal). R ecursos referem -se àq u ilo que
as p esso as trazem co n sig o p ara o p ro cesso eleito ral: co n h ecim en to , riqueza
e tem po. M o b ilização é a p reo cu p ação com o papel p o lítico in d iv id ual (no
p ro cesso ele ito ral), p erceb id a p elas p esso as, e que n elas p o d e se r in culcad a
p ela m íd ia, p elo s p artid o s e p elo s gru p o s. A m o tivação in stru m e n tal é a
sen sação q u e os in d iv íd u o s podem ter de que suas ações (pelo m en o s em
asso ciação com a de o u tro s in d ivíd uo s que p articip em das m esm as p reo cu
p açõ es) podem afetar o resu ltad o eleito ral (F ran klin , 1996, p. 219).
24 O l a v o B r a s il dh L im a J r.
Vários comentários devem ser feitos. Em prim eiro lugar,

do ponto de vista da quantidade de trabalhos publicados, fica
claro que a m aior incidência se dá na categoria de estudos so
ciológicos (Castro) e na de recursos (Franklin), que praticam en
te dominaram a produção brasileira dos anos 50, 60 e 70. Pio
neiros são os estudos de Simão (1956) e Soares (1973), o volu
me organizado por Lamounier e Cardoso (1975), a coletânea
organizada por Reis (1978) e aquela preparada por Lamounier
(1980). Segue-se um a série de artigos, dissertações e teses que,
no mínimo, privilegiam, do final dos anos 80 em diante, as con
dicionantes socioeconômicas do comportamento eleitoral. As di
mensões socioeconômicas e as psicossociológicas vão, com fre
qüência, associadas nesses estudos.
Já a partir dos anos 80, a vertente “motivação instrum en
tal” - proveniente da escolha racional - se faz presente (Santos,
1987; Figueiredo, 1991), enquanto a análise política ancorada na
teoria da mobilização é pouco comum e assume um caráter em i
nentemente descritivo, se não jornalístico, para usar a expressão
de Reis (Reis et a i , 1997).
A classificação de Franklin (1996), e este é seu lado mais
vulnerável, concebe a participação política apenas como tendo
condicionantes no plano micro; Castro, de outro lado, identifica
uma perspectiva institucionalista, mas, como se viu na citação
acim a, atribui-lhe o estatuto de contexto em uma possível teoria
ampliada que integre as explicações correntes. Essa é uma solu
ção teoricamente viável; outra consistiria em mostrar como o
indivíduo internaliza o plano institucional e reage em sua função
(motivação instrumental?).
Uma terceira solução, que prefiro, é tratar de uma visão
inicialm ente integrada das explicações mais usuais, demonstrar
sob que condições cada vertente teórica torna-se heuristicamente
mais poderosa, definindo-se com precisão e ex ante, a dimensão
específica que se quer explicar. É indispensável avaliar que di
PARTID OS, ELEIÇÕES E PODER LEGISLATIVO 25
mensões específicas, sobretudo no que se refere às teorias de

recursos e de mobilização, prestam-se a uma explicação mais ade
quada deste ou daquele indicador dc participação política. Essa é
a lacuna que está por ser preenchida na literatura brasileira.
Apenas para dar um exemplo: o próprio Franklin mostra
como o com parecimento eleitoral em democracias estáveis varia
mais de país para país do que de indivíduo para indivíduo no
mesmo país e atribui essa variação ás teorias da mobilização,
enfatizando que diferenças sistêmicas, leia-se institucionais, são
fundamentais. De resto, a literatura já mostrou, por exemplo, que
o sistem a dc representação proporcional mobiliza mais o eleito
rado do que outros sistemas eleitorais, elevando, assim, as taxas
de participação eleitoral, ou o comparecimento eleitoral (Lima
Junior, 1997a, cap. III; Lijphart, 1994b; P o w elljr., 1982).
As dem ocracias consolidadas são sociedades pós-industriais
e revelam menores desigualdades sociais do que a nossa. E dc se
esperar que, entre nós, portanto, o peso relativo da teoria de
recursos, e isso a bibliografia brasileira tem revelado, tenha um
im pacto acentuado no comparecimento eleitoral e no total de
votos válidos, para ser mais específico, uma vez que as desigual
dades sociais, inclusive em termos educacionais - variável com
alto poder explicativo - são extremamente acentuadas.
2.2, Sistem a eleitoral e sistema partidário

O estudo dos sistemas eleitorais e partidários vem assum in
do importância crescente a partir do final dos anos 80 em virtude
de dois macroprocessos sociais: o movimento de integração, ini
cialmente dos países centrais, e a democratização que atingiu a
Europa mediterrânea, a Am érica Latina, a antiga URSS e países
asiáticos e africanos. Sua im portância teórica e política decorre
do fato de ser o sistema eleitoral responsável cm primeira instân
cia pelo funcionamento adequado e, sobretudo, legítimo, do sis
tema político. Além disso, “o sistem a eleitoral trata de preencher
26 O l a v o B r a s il dl L im a J r.
outras funções, com freqüência conflitantes: refletir a vontade do

eleitor, produzir governos fortes e estáveis, eleger representantes
qualificados, dentre outros” (Farrell, 1997, p. 3).
Duverger (1987), Rae (1967), Sartori (1982, 1996), Taagepera
e Shugart (1989), e Lijphart (1994) produziram textos, hoje clás
sicos, sobre a natureza dos sistemas eleitorais e seu impacto co
mum e diferenciado sobre o sistema partidário. Uma leitura de
seus textos, por mais despretensiosa que seja, e aqui estamos nos
referindo a um período de cerca de 40 anos que separa Os p a rti
dos políticos ( l aecl.), de Duverger, do Elec/oralsystems an dp a rtj systems,
de Lijphart, revela o crescente refinamento analítico da questão
central: as conseqüências políticas da legislação eleitoral.
Os conceitos, indicadores e medidas têm sido vistos como
razoavelmente precisos e consensuais, delimitando, ademais, um
campo de análise que, dada a presença essencial de um conjunto
de hipóteses inter-relacionadas e empiricamente verificáveis, con
figura-se como um paradigma, ou como uma teoria de alcance
médio, para usar a expressão mertoniana. Os efeitos das diversas
dim ensões da legislação eleitoral sobre o form ato cio sistem a
partidário resultam em um foco analítico fundamental, mas não
se esgotam aí. O próprio sistema de representação pode ser ava
liado como um todo, à luz de diferentes concepções de represen
tação e mesmo de democracia.
Os efeitos mecânico e psicológico da lei eleitoral, a nature
za das fórmulas eleitorais, a magnitude da representação política,
o tamanho das assembléias e a estrutura do voto são as dim en
sões cruciais do sistem a eleitoral para se avaliar o teor dem ocráti
co do sistem a de representação política, ou, alternativamente, e
pela negativa, as desproporcionalidades existentes (LeDuc, cap.
2, 1997; Lim a Junior, 1997a).
Parte da literatura, internacional e nacional, pretende ir mais
longe. Partindo da natureza e do formato das instituições políti
cas em questão, intenta relacioná-las ao desempenho do sistema
político como um todo, por exemplo, quando se discute a neces

sidade de as reformas econômicas orientadas para o mercado
precederem as reformas políticas liberalizantes, ou o contrário,
ou mesmo a sua simultaneidade. Creio ser esse um desafio não
solucionado e as tentativas para lidar c o m essa questão não me
parecem nada convincentes. Deixo apenas o registro, pois escapa
aos objetivos deste texto examinar as instituições políticas dem o
cráticas sob essa óptica.
Uma questão central, sobretudo na literatura comparada,
tem sido a classificação dos sistemas partidários que, de uma
form a ou de outra, trata de capturar a competitividade dos siste
mas existentes. De novo, há contribuições de vários autores; além
dos já citados Duverger e Sartori, também Blondel (1968) e Rokkan
(1970) se dedicaram ao assunto. Creio que, de longe, a classifica
ção sugerida por Sartori tem sido a mais influente, inclusive no
Brasil, apesar dos reparos que ela tem sofrido. A força relativa
dos partidos, o número de partidos relevantes e a com petitivida
de da oposição têm sido os principais critérios utilizados para a
elaboração das classificações (Mair, 1996, pp. 83-106).
Um terceiro objeto que integra o estudo do sistem a eleitoral
e partidário, além dos efeitos do primeiro sobre o segundo e da
classificação dos sistemas partidários com vistas a avaliar a com
petitividade do sistema, reside na preocupação com os partidos
do ponto de vista de sua organização e ideologia, tem ática ainda
presente na literatura comparativa (Ware, 1996, caps. 1 a 4), mas
que tem perdido espaço na literatura brasileira mais recente. Fi
nalmente, cabe relacionar a problemática identificada com os pa
drões de persistência e de mudança dos sistemas partidários (e
dos partidos): vulnerabilidade dos partidos, volatilidade eleitoral,
novos issu ese “novos” partidos; relações (subordinação?) dos par
tidos com o Estado, ou governo; e alterações na estrutura de
competição entre os partidos (Mair, 1996).
28 O r. a v o B r a s i l de L im a J r .
2.3. O Legislativo e suas relações com o Executivo

O Poder Legislativo pode ser visto, de uma perspectiva
externalista, como o resultado final cio funcionamento do sistema
eleitoral e partidário, cujo objetivo é form ar a representação do
povo. Como tal, ele tem sido analisado a partir de sua composição
partidária, das mudanças que ocorrem ao longo do tempo e de
seu papel político nas relações com o Poder Executivo, com ênfa
se na natureza dessas relações, se de cooperação ou se de oposi-
cionismo em relação às iniciativas de legislação do Executivo.
Há ainda uma questão que cada ve2 mais preocupa o ana
lista: o grau de representatividade dem ocrática da instituição
legislativa. Sinteticamente, a representatividade implicaria, de um
lado, garantir o cumprimento da vontade do eleitor, princípio
que remete à discussão do teor democrático do sistema eleito
ral, isto é, a não-violação das preferências eleitorais (Lima Junior,
1997). De outro lado, o grau de representatividade do Legislativo
tem sido analisado, também, em função de sua capacidade de
refletir os segmentos sociais, sobretudo em termos de classe,
gênero, idade, etnia, religião, e outras dimensões que sejam so
cial e politicam ente relevantes, dependendo da sociedade sob
exame.
Essa representatividade pode ser aferida em termos da es
trutura de recrutamento prevalecente, considerando-se a oferta e
a dem anda de participantes. O processo de recrutamento envolve
regras, normas e estruturas que determinam, ordenam e m odifi
cam as escolhas individuais. Esses estudos ganharam impulso
recentem ente sob a égide de movimento intelectual renovador, o
novo institucionalismo, que não vou aqui discutir, exceto para
chamar a atenção para o seu impacto sobre os estudos legislativos
e sobre a influência da escolha racional, que também é acolhida
como uma de suas vertentes, talvez até mesmo a mais difundida.
Os novos institucionalistas divergem em vários aspectos.
Apesar disso, há grande consenso em relação a três pontos fun
P a r t id o s, e l e iç õ e s e P o d e r L e g isl a t iv o 29
damentais (Norris, 1996, p. 194), que passo a resumir: em pri

meiro lugar, reconhecem que as instituições estruturam de m a
neira ordenada o comportamento político; em segundo, defen
dem que, em bora o recrutamento político possa ser alterado, ele
sofre o peso da história; e, finalmente, concordam que as institui
ções possuem procedimentos form ais e informais. O foco analí
tico, nessa perspectiva, que é recente até mesmo na literatura
internacional, é centrado no ambiente do recrutamento (sistemas
constitucional e legal, aí incluído o sistema eleitoral) e na estrutu
ra do recrutamento, em que os conceitos de burocratização e de
centralização são vistos como essenciais.
Os estudos legislativos têm, ainda, a instituição como obje
to de estudo, tratando de relacionar sua estrutura e organização
internas com o processo de produção legal e com a natureza da
produção c verificando em que medida o processo decisório rela
ciona os poderes Executivo e Legislativo. Uma questão central
introduzida pelos institucionalistas é avaliar em que medida os
arranjos institucionais internos produzem resultados (outcoiw s) di
ferentes. Um segundo aspecto, dentro da perspectiva de mudan
ças institucionais, tem sido a preocupação com as comissões par
lamentares (legislativas): mudanças nas suas funções, mudanças
nas relações externas das comissões e mudanças nas suas rela
ções internas (Longley & Davidson, 1998).
Até bem pouco tempo atrás, nossos trabalhos tratavam o
Congresso N acional como “variável dependente”, por assim di
zer. O Congresso era o produto final da operação do sistema
eleitoral e partidário. Sua estrutura, sua organização e processo
decisório eram praticamente ignorados e, quando enfocados cm
algum trabalho, eram tratados de forma em inentem ente descriti
va. De novo, aqui, temos mudanças extremamente significativas,
como veremos no próximo item. Antes, porém, sumariemos rapi
damente as perspectivas conceituais que parecem prevalecer no
contexto internacional.
Fundamentalmente, são três as principais vertentes teóricas.

Duas delas se centram no comportamento do congressista, ado
tando, e talvez seja este o único elo comum entre elas, o indivi
dualism o m etodológico: a corrente distributivista, e a versão
inform acional. A terceira corrente é a partidária (Arnold, 1990;
Lim ongi, 1994; Shepsle & Weingast, 1995; Dodd & Openheimer,
1997; Longley & Davidson, 1998).
A vertente distributivista tem como axioma central a idéia
de que os congressistas apóiam fundamentalmente medidas de
natureza clientelista, com o intuito de agradar seu eleitorado.
Segundo ela, os congressistas representam interesses localizados
em sua base eleitoral, os partidos não controlam adequadamente
o com portamento individual do parlamentar, e o sistem a de co
missões é central para acomodar os interesses dos membros do
Legislativo. A abordagem privilegia os seguintes aspectos: inte
resses locais, interesse dos congressistas em atendê-los e o uso
de uma estrutura organizacional favorável a que esses objetivos
venham a ser cumpridos.
A segunda versão avança conceitualmente quando, de parti
da, endogeneiza as instituições e as transform a em objeto de
escolha. O modelo informacional atribui centralidade ao volume
e à natureza das inform ações, recursos indispensáveis para o
processo decisório do congressista. A suposição é a de que, quanto
maior e melhor a disponibilidade de informações, melhor será a
decisão, no sentido de poder vir a agradar a todos. Entenda-se
que agradar, neste sentido, é a prevalência da regra de maioria em
qualquer processo decisório; os benefícios esperados são a provi
são de bens coletivos e a agilidade na produção de leis. A com bi
nação de expertise com a estrutura de comissões são a base do
modelo informacional.
Ambas as explicações tendem a ignorar o papel estruturador
dos partidos, no sentido de conformar o comportamento do con
gressista. Esse papel é recuperado pela vertente partidária, que
P a r t id o s , e l e iç õ e s e P o d e r L e g is l a t iv o 31
entende que as instituições internas ao Poder Legislativo encon

tram-se sob controle e orientação das agremiações, abandonan
do, assim, os pressupostos individualistas das duas abordagens
precedentes. O poder de agenda do presidente do Legislativo e
os mecanismos de controle assegurariam o papel dos partidos
sobre o congressista.
A m aior ou menor autonomia de comportamento do con
gressista, em face do partido e do eleitorado, depende de uma
configuração de fatores, inclusive da natureza da questão. Redu
zi-lo aos interesses eleitorais do congressista ou à influência do
partido são explicações reducionistas que subestimam a comple-
xidadade do problema. As vertentes apresentadas não são neces
sariam ente m utuam ente exclusivas; não há incompatibilidades
intransponíveis entre elas. Seu maior ou menor poder explicativo
estaria condicionado pelo m odelo de organização do Poder
Legislativo, pela natureza do isstie, pela natureza do sistema parti
dário parlamentar e, ainda, pelo tipo de relação política existente
entre os poderes Executivo e Legislativo. A visão distributivista
está umbilicalmente ligada à idéia de constituency, territorialmente
definida, e, também, aos sistemas majoritário e bipartidário. Uma
segunda idéia importante refere-se aos níveis de análise; afirm ar
o que acabo de dizer requer uma articulação lógico-conceitual
que faça os necessários links entre o plano micro e o institucio
nal. Creio, ademais, que muita investigação em pírica será neces
sária para que se lide com essas questões.
3. ÁREAS t e m á t ic a s : avanços e lacunas
No prim eiro BIB, utilizou-se da seguinte classificação temá

tica: paradigmas e principais fontes de referência; representação:
aspectos institucionais; representação: recrutamento político e atua
ção parlam entar dos partidos; partidos, organização e ideologia;
32 O l a v o B r a s il du Lim a J r.
e com portamento eleitoral e atitudes políticas, }á o segundo BIB ,

organizou a bibliografia da seguinte forma: análises centradas
em partidos específicos; abordagens do sistema partidário visan
do com preender o sistem a político como um todo, inclusive de
sistemas partidários específicos; e estudos sobre curtos períodos
históricos ou sobre eleições singulares ou, ainda, sobre estados
específicos.
Nos parágrafos que se seguem, pretendo rever a produção e
com parar seu desenvolvimento no tempo, redefinindo as áreas
temáticas da seguinte maneira: participação eleitoral; sistemas elei
torais e sistemas partidários; e estudos sobre o Poder Legislativo
e suas relações com o Executivo. Procurarei me pautar, ao revisar
a produção, pela conceituação dos grandes temas, tal como feito
na seção anterior. O aspecto crucial, e que se revela como traço
distintivo, consiste no fato de que partidos e eleições passaram a
ter status (analítico?) próprio, deixando de ser apenas um dos
vários fenômenos analisados em “paradigmas gerais c fontes dc
referência”, e isso já fica claro na resenha produzida pelo segun
do BIB.
Com base na classificação das grandes vertentes teóricas e
nos itens bibliográficos, podem-se observar mudanças significa
tivas do primeiro para o segundo período. Os estudos de caso,
antes prevalecentes e com importante participação de juristas,
reduziram-se consideravelmente; entenda-se por estudo de caso
trabalhos tais como “As eleições em M inas Gerais em 1958”.
Registre-se, ademais, que, do prim eiro para o segundo pe
ríodo coberto pelos dois B IB 'r, ocorre também a introdução do
sistem a partidário, como unidade analítica, e a preocupação com
os efeitos do sistema eleitoral sobre o sistema partidário. Concei
tuai e metodologicamente, tais trabalhos ganham impulso acen
tuado no final dos anos 80 e início dos anos 90. No período mais
recente, o Poder Legislativo, praticamente ignorado durante o
regim e militar, é reintroduzido como tema, passando a ser trata
do com o instrum ental internacionalmente disponível. Sua visibi

lidade recente como objeto de estudo decorre da posse de um
presidente civil em 1985 e, sobretudo, dos trabalhos constituintes
e da prom ulgação da Constituição dc 1988.
Finalm ente, o próprio objeto, seja partido, seja sistem a par
tidário, passou a ser construído pelo analista de forma diferente;
ainda que ele seja tratado “singularm ente”, o autor busca sua
generalidade c não a sua especificidade. Aos estudos específicos,
do tipo m onográfico sobre este ou aquele partido, esta ou aquela
eleição - que não desapareceram de todo, mas tiveram seu núm e
ro e im portância bastante reduzidos agregaram -se estudos so
bre uma série de eleições, sobre o sistem a partidário como um
todo e, em vários casos, em uma perspectiva generalista.
Estudos sobre partidos específicos também ganharam alen
to através do foco no partido, em sua contextualização histórica
e na reflexão sobre o seu papel político, estrutura c organização.
Tais ganhos continuam pelo terceiro e mais recente período, o
pós-1992. Curioso, no entanto, é a form a “ascética” com a qual o
cientista político lida com os partidos, quando eles são tratados
como unidade analítica: inúmeros são os estudos sobre partidos
à esquerda, o Partido Trabalhista Brasileiro, o Partido Comunis
ta, o Partido Socialista e, mais recentemente, o Partido dos T ra
balhadores. Estudos sobre partidos de centro e de direita são
raros, como os de Hélgio Trindade sobre o integralismo, e os de
M aria V ictoria Benevides e de Otávio Dulci sobre a União De
mocrática Nacional. Não obstante, é grande o número de estu
dos monográficos de boa qualidade sobre partidos, que tendem a
cobrir vários Estados da Federação e que foram produzidos fun
dam entalm ente sob a forma de dissertações de mestrado.
3.1. Participação eleitoral

Há um a área temática, universalmente vista como central na
disciplina, em que a ciência política brasileira passou inicialmente
por um avanço auspicioso; no período m ais recente, porém, ocor

reu lamentável retração, por razões variadas. Trata-se dos estudos
sobre comportamento político lato sensu e, mais especificamente,
sobre com portam ento eleitoral. Baseados em metodologia sofis
ticada, que se desenvolve permanentemente, tais estudos pos
suem dois traços essenciais: a unidade analítica é o indivíduo, e
os procedim entos metodológicos centrais se agrupam generica
mente como técnicas cle survey.
Nos anos 60, foram realizadas poucas pesquisas desse tipo;
em 1960, no Rio, por Gláucio Soares e, em São Paulo, por Fran
cisco Weffort; e, em 1965, em Belo Horizonte, por equipe lidera
da por Fábio Wanclerley Reis e Antônio Octávio Cintra, do De
partam ento de Ciência Política da UFMG. Nos anos seguintes,
tais estudos desapareceram em virtude de sua perda de sentido
durante os anos negros da ditadura militar. Com o início da
distensão política, ao longo dos anos 70 e 80, os surveys pré-
eleitorais voltam a ser realizados com freqüência e com uma
abrangência territorial cada vez maior. Os partidos e o regime: a
lógica do p rocesso eleitoral brasileiro, organizado por Fábio W anderley
Reis, é marco original; este e outros trabalhos que se seguiram
resultaram de processo pioneiro de cooperação de equipes locali
zadas em regiões diferentes do país: Bolivar Lamounier e M aria
D ’Alva Gil Kinzo, em São Paulo; o próprio Fábio Reis e Mônica
M ata Machado de Castro, em Belo Horizonte; Hélgio Trindade e
M arcelo Baquero, no Rio Grande do Sul; no Rio de Janeiro,
Olavo Brasil de Lima Junior; e, em Pernambuco, Antônio Lavareda.
Inúmeras pesquisas eleitorais foram realizadas, como men
cionei, às vésperas cle eleições subseqüentes, pelo menos, nas
seguintes cidades: Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo H ori
zonte, São Paulo, Porto Alegre, Niterói, Juiz de Fora, Presidente
Prudente e Caxias do Sul. Foi grande a produção científica ba
seada nos surveys acadêmicos dos anos 70 e 80. A expansão
geográfica dessas pesquisas teve como ponto de partida, e depois
P a r t id o s, e i .e i ç õ e s e Po d e r L e g is l a t iv o 35
como fórum privilegiado, o grupo “Partidos, Eleições e Proble

mas Institucionais”, da Anpocs, no qual foram planejadas e dis
cutidas várias das pesquisas feitas no final dos anos 70 e início
dos anos 80.
A retomada de pesquisas dessa natureza não tem tido a
desejável continuidade. Em primeiro lugar, trata-se de pesquisas
caras e os institutos privados de pesquisa de opinião pública, de
certa forma, tomaram o lugar das pesquisas acadêmicas que, além
do mais, possuíam o mérito de treinar jovens estudantes e de
gerar, além dos trabalhos dos pesquisadores seniors, dissertações e
teses de doutorado. Em anos recentes, poucos são os trabalhos
de peso realizados em centros acadêmicos; destaco, com o risco
de sempre, a tese de doutorado (USP), premiada c publicada pela
Anpocs, de Marcus Figueiredo (1991), e a tese de doutorado
(Iuperj) de M ônica M ata Machado de Castro, menção honrosa
em concurso também realizado pela Anpocs. Em período algum,
a universidade realizou um survey nacional sobre comportamento
político e eleitoral.
No período mais recente, no entanto, assistimos a um reno
vado interesse pelo estudo da cultura política, o que inclui a
utilização de técnicas de survey. Pesquisadores do Cedec-USP, de
São Paulo, e do Iuperj, no Rio de Janeiro, têm se devotado a tais
estudos, acompanhando tendências internacionais mais recentes
sobre o mesmo tema. Os trabalhos divulgados carecem ainda de
tratamento mais sofisticado, quando com parados com as publi
cações internacionais do gênero, na medida em que não incorpo
ram técnicas mais modernas de análise multivariada.
A perda de espaço dos centros acadêmicos na produção de
pesquisas eleitorais de maior fôlego conceituai e metodológico,
centradas na análise e não na previsão e no acompanham ento da
intenção do voto, é efetivamente lastimável. Recentemente, o De
partamento de Ciência Política da Universidade Federal Flumi
nense, em parceria com o jo r n a l do Brasil, Rio de Janeiro, vem
36 O l a v o B r a sil de L im a J r .
tentando cobrir essa lacuna, mas, a meu ver, seguindo o estilo

dos institutos privados e comerciais de pesquisa. É possível que,
no futuro, o material acumulado venha a ser analiticamente utili
zado. A pesar dessa descontinuidade, a criação do Cesop, na
Unicamp, pode sanar, em parte, alguns dos problemas aponta
dos, como a organização de bancos de dados e sua disponibilização
para a comunidade. Suas atividades serão mencionadas no item
“Instituições”, à frente.
3.2. Sistem as partidários e sistemas eleitorais

Em que pese a possibilidade de se cometer alguma injusti
ça, por pura desinformação deste autor, entendo que há sobre
essa temática uma seqüência de textos em que se avança progres
sivamente, tanto do ponto de vista conceituai quanto m etodoló
gico, quando se define c o m o objeto o sistem a partidário d e 1945
a 1962: o trabalho pioneiro de Gláucio A. D. Soares - Sociedade, e
política no B rasil (1973) — e de Maria do Carmo Cam pello de
Souza — E stado e partidos políticos no B rasil (1976) —, além dos de
Olavo Brasil de Lim a junior - O sistem a partidário brasileiro: a
experiência fed era l e regional, 1945 a 1962 (1983,) - , e de Lúcia
Hippólito - D e Raposas e reformistas (dissertação de mestrado, pu
blicada em 1985) ) —, Wanderley Guilherme dos Santos — Crise e
castigo de (1987) - e Antônio Lavareda - A democracia nas urnas
(tese de d o u to r a d o , premiada pela Anpocs e publicada em 1991).
Equívocos são esclarecidos, novas questões são introduzidas, la
cunas são preenchidas, o escopo teórico passa a ser mais bem
definido c ampliado. O desenvolvimento científico é, no caso,
bastante óbvio, creio.
Em R adiografia do quadro partidário brasileiro (1993), Maria
D ’Alva Gil Kinzo produz texto bastante informativo sobre a
reimplantação do multipartidarismo no país. Acrescentem-se a essa
produção mais recente artigos vários de Wanderley Guilherme
dos Santos, Leôncio Martins Rodrigues e Jairo Marconi Nicolau.
P a r t id o s , e l e iç õ e s e P o d e r Le g i s l a t i v o 37
Nos anos 80, dois dos livros antes referidos lançaram fun
damentos na ciência política para a consolidação de uma temática
que associa o sistema partidário ao sistema eleitoral e, no âmbito
mais geral, ao sistem a de representação como um todo. Refiro-
me a Os partidos políticos brasileiros: a experiência fed era l e regional
(1983) e ao volume Crise e castigo (1987), que, a julgar pela grande
produção posterior sobre os dois sistemas multipartidários brasi
leiros neles inspirada, constituíram-se em textos paradigmáticos.
Ainda nos anos 90, continuam eles a servir de base para um
elevado número cie artigos, teses, dissertações e livros que escru
tinam, sob ângulos os mais diversos, o sistema de representação.
Ademais, essa produção praticamente nacionalizou-se, passando
a incluir estudos sobre o sistema no plano federal e no estadual, e
se dispersou por centros localizados em vários Estados.
Há duas importantes referências conceituais que lidam com
as instituições centrais da dem ocracia representativa liberal: a
reflexão de Olavo Brasil de Lima Junior em Instituições políticas
democráticas: o segredo da legitimidade (1997), na qual o autor analisa
o teor dem ocrático dos sistemas eleitorais, dos sistemas partidá
rios e da representação política; e a análise do sistem a de repre
sentação, incluindo-se aí as conexões entre sistem a eleitoral e
partidário e suas relações com outras dimensões institucionais do
sistema político, objeto de tese de doutorado, posteriorm ente pu
blicada como livro, de José Giusti Tavares: Sistemas eleitorais nas
democracias contemporâneas (1994).
Em 1997, a coletânea O sistema partidário brasileiro: diversidade
t>tendências, além de consolidar um certo tipo de análise que com
para o sistem a partidário no plano estadual com o federal e ana
lisa seu form ato e mudança, divulgou dissertações de mestrado
realizadas em São Paulo, no Rio de Janeiro e em Belo Horizonte
sobre diversos Estados da Federação (Bahia, Ceará, Goiás, Minas
Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São
Paulo), além de incluir trabalhos de profissionais.
38 O i .a v o B r a s i l df. L im a J r.
Creio que a avaliação crítica da produção realizada envol

vendo esses temas conclui pela sua boa qualidade, constatando-se
uma grande similaridade com a produção pertinente realizada no
exterior, tanto do ponto de vista conceituai quanto metodológico;
talvez a produção brasileira passada possa ser considerada um
pouco acrílica, no sentido de uma aceitação tácita de teorias, con
ceitos e indicadores.
Duas lacunas devem ser apontadas: em primeiro lugar, em
bora a comparação esteja presente (entre Estados, entre o sistema
no plano federal e aquele prevalecente no plano estadual em um
m esm o Estado, e entre sistemas brasileiros), a comparação inter
nacional é esporádica e pouco freqüente. Em segundo lugar, res
salto que os estudos abandonaram, mais recentemente, o municí
pio como unidade analítica. Não há, por exemplo, estudos que
dêem conta da reimplantação do multipartidarismo no plano mu
nicipal; conseqüentemente, não há estudos que comparem a si
tuação de hoje com o que ocorria no sistema partidário de 1945
e, menos ainda, não se sabe ao certo, quão longe estamos dos
“coronéis, das enxadas e dos votos”.
A classificação dos partidos (e por extensão dos sistemas
partidários) na literatura brasileira tem se limitado a caracterizar o
seu formato, ou estrutura, do ponto de vista de indicadores, tais
como o número efetivo de partidos parlamentares e eleitorais, a
volatilidade eleitoral, a fracionalização eleitoral e parlam entar e
outros indicadores menos usuais. Como enfatizei, essa área tem
sido bastante desenvolvida; porém, creio que na federação brasi
leira há enormes diferenças entre os partidos, dependendo de sua
base territorial. Seria importante dedicar atenção a essas diferen
ças, tratando de identificá-las e avaliar suas conseqüências para o
funcionamento, no agregado, do sistema partidário. Um bom exem
plo de análise nesse sentido seria definir o posicionamento dos
vários partidos no espectro ideológico existente, no plano dos
Estados e no plano nacional; digamos, discutir “as várias UD N ’s”.
Há uma tendência para uma avaliação dos partidos, dentro

e fora do ambiente acadêmico, em inentem ente negativa, que os
considera “sem raízes”, desprovidos de conteúdo programático,
partidos de aluguel. A avaliação pode ate ser correta, mas falta-
nos base empírica - sobretudo comparações internacionais - para
subsidiar tais juízos dc valor. São estudos sobre recrutamento,
organização, ideologia e filiação, para citar uns poucos temas,
que poderão, juntamente com as comparações intra e internacio
nais, perm itir que efetuemos generalizações sobre a natureza de
nossos sistemas partidários e seus processos dc mudança (deca
dência endógena?).
3.3. Estudos sobre o Legislativo e suas relações

com o Executivo
Os estudos legislativos vinham sendo agrupados em torno
das seguintes grande temáticas: o Poder Legislativo como resul
tado final da operação do processo eleitoral, conformando a re
presentação política popular; estudos sobre o recrutamento dos
congressistas; c análises centradas no comportamento do con
gressista voltadas para a compreensão do processo decisório no
Legislativo e suas relações com o Executivo. Em geral, a produ
ção, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, é pequena e
deixa a desejar analiticamente, mas há áreas que, recentemente,
têm se revelado como altaríiente promissoras. Refiro-me ao im
pacto sobre os estudos legislativos gerados pelo novo institucio-
nalismo. Ao endogeneizar a instituição legislativa, perm ite-se que
ela passe a ser “variável independente”, tendo em vista o com
portam ento do congressista e os resultados (os outeomes) do pro
cesso legislativo. Ademais, a própria organização interna da insti
tuição passa a constituir uma escolha para os legisladores.
A visão do Congresso e das Assembléias estaduais como
resultantes do processo de form ação da representação política da
nação consiste em área conexa, por assim dizer, aos estudos so-
40 O í .a v o B r a s i l de L im a J r .
brc o sistem a partidário e eleitoral. Comparativamente às demais

áreas, a produção feita é abrangente, inclui os planos federal e
estadual, cobrindo os dois períodos democráticos brasileiros e
tem se desenvolvido de form a bastante satisfatória ao longo dos
últimos 15 anos. As referências bibliográficas básicas coincidem
com os estudos sobre as conseqüências políticas do funciona
mento do sistema eleitoral.
A análise do recrutamento das elites, mais precisamente dos
congressistas, ainda não tem o nível de densidade qualitativa e
quantitativa desigual, pois cobre períodos (legislaturas) curtos, não
havendo, portanto, séries históricas disponíveis. Essa análise tem
se resumido a estudos descritivos, que não dão conta adequada
mente, quer das condicionantes legais e constitucionais do recruta
mento político, quer das estruturas de recrutamento. Há alguns
trabalhos sobre os deputados mineiros e sobre os deputados fede
rais, levantamentos realizados por Davkl Fleischer e por José Filo-
meno de Moraes Filho sobre o Legislativo e os deputados cearen
ses, e alguns trabalhos realizados pela Fundação Getúlio Vargas.
Poucos são os estudos de natureza analítica, exceto, talvez,
dois ou três trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
(1995a, 1995b, 1994) e de André Marenco dos Santos (1997). A
ausência de tais estudos, com o escopo e a metodologia que se
fazem necessários, constitui-se ainda cm lacuna importante, dado
o desenvolvimento atual da disciplina.
Felizmente, há uma terceira área cujo desenvolvimento nos
anos 90 é extrem amente promissora: a análise do com portamen
to dos congressistas, do processo decisório, e da organização e
funcionamento interno do Poder Legislativo. No passado, os es
tudos realizados se assemelhavam muito remotamente a essa pers
pectiva contemporânea, caracterizando-se por ser eminentemente
descritivos.
Flá dissertações e teses recentes que já superam o nível
descritivo dos trabalhos anteriores, seguindo tendências teóricas
e metodológicas internacionalmente consagradas, embora os tra

balhos importantes se constituam ainda de artigos de profissio
nais. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi têm publicado inú
meros trabalhos em torno dessa temática, em parceria inigualável
(1995a, 1995b, 1994). Fabiano Guilherme M. Santos, com seus
artigos de 1997 e de 1995 e sua excelente tese de doutorado
(luperj), é referência indispensável nesse campo do conhecimen
to, tal como a tese de doutorado de Charles Pessanha (USP),
dada sua importância para o estudo das relações entre o Legislativo
e o Executivo.
Finalmente, os estudos sobre o Poder Legislativo têm mos
trado a centralidade da organização interna para a compreensão
dos resultados gerados pelo sistem a político como um todo, em
que pese a importância do padrão de relação entre os poderes
Executivo e Legislativo.
4. Fo n tes de dados e de in fo rm açõ es e novas p u b lica çõ e s
4.1. Dados eleitorais

Durante os anos 60, o Tribunal Superior Eleitoral publicou
6 volumes com os resultados das eleições dos anos 50 e 60,
publicação que, infelizmente, foi interrompida. Nada se fez, nos
anos subseqüentes, no sentido de tornar acessível para o público
especializado, e em geral, os dados eleitorais, até a publicação,
em 1990, de Q u e B rasil é este? M anual (le indicadores políticos e sociais
(1990), organizado por W anderley Guilherme dos Santos e cola
boradores. No entanto, no final dos anos 80 e nos anos 90, o
Brasil com eça a se comparar aos países mais avançados no que
se refere ao preparo de fontes de informação básica e de produ
ção de dados confiáveis.
Ainda no âm bito do preparo cuidadoso e divulgação dc
dados eleitorais, destacam-se os encartes publicados como parte
42 O lavo B r a s il dl L im a J r .
da revista M onitor Público, publicada entre 1994 e 1997 (12 núm e

ros) pelo Laboratório de Estudos Experimentais da Universidade
Cândido M endes, e editada por W anderley Guilherme dos San
tos. Os três encartes trazem os seguintes dados:
• E ncarte n. 1: Participação eleitoral no Brasil - 1945-1994

(M onitor Público, n. 8, 1996).
• Encarte n. 2: A variação do não-voto no Brasil (.M onitor Público,
n. 9, 1996).
• Encarte n. 3: Com quantos votos se elege um parlamentar:
quocientes eleitorais no Brasil - 1945-1994 (M onitor Público, n.
10, 1996).
Em 1995, Hélgio Trindade e M aria Izabel Noll publicam

E statísticas eleitorais comparativas do Rio Grande cio S u l— 1945-1994,
pela Editora da Universidade Federal do Rio Grande Sul e com
patrocínio da Assem bléia Legislativa do Estado. O volume inclui
as eleições federais e estaduais, por município, e os dados são
apresentados em termos percentuais, abrangendo o movimento
eleitoral e os resultados por partidos.
Em 1998, Jairo Marconi Nicolau publica o volume Dados
eleitorais no B rasil,1982-1996 (Rio de Janeiro: Ed. Revan / Iuperj),
volum e que inclui os resultados de todas as eleições federais,
estaduais e municipais realizadas no período. Os dados publica
dos provêm de um banco de indicadores políticos bem mais
amplo, que inclui outros indicadores, além dos eleitorais, relati
vos ao Brasil e a vários outros países; o banco é sistematicamente
atualizado e encontra-se em expansão, isto é, buscando incluir
dimensões políticas até então não cobertas.
4.2. Obras de referência

Há três obras de referência que são úteis para o estudioso
de partidos e eleições. O exame dos sistemas eleitorais brasileiros
cie 1821 a 1988, foi cuidadosamente feito por H ilda Soares Braga
(1990) em dissertação de mestrado (Universidade de Brasília).
Walter Costa Porto publicou dois volumes de grande valor histó
rico e técnico: O voto no B rasil da Colônia à Q uinta República (1978)
e, mais recentem ente, Dicionário do voto (1995) que, ao longo de
suas 390 páginas e com base em índice por ordem alfabética,
apresenta verbetes sobre termos técnicos, autores importantes
ligados à temática, e leis e códigos eleitorais até 1965.
4.3. Revistas
l\ revista M onitor Público, infelizmente interrompida, além de
publicar os referidos encartes com séries históricas de dados elei
torais, publicou também um respeitável conjunto de artigos so
bre representação política, sistema eleitoral e sistem a partidário
no Brasil, em seus 12 números. Em 1997, teve início a publica
ção de E studos E leitorais, revista quadrimestral do Tribunal Supe
rior Eleitoral, em Brasília, que já apresenta um elenco considerá
vel de textos analíticos, escritos sobretudo por juristas e com
ênfase no sistema eleitoral brasileiro, sem, no entanto, se ater
exclusivamente a essa temática. Há também a revista Opinião Pú
blica a que estarei me referindo mais abaixo.
4.4. Bibliografias e resenhas

O Boletim Inform ativo e Bibliográfico de Ciências Sociais (BIB)
dedicou dois de seus números ao levantamento das publicações
na área. O primeiro foi preparado por Bolivar Lamounier e Maria
D’Alva Gil Kinzo: “Partidos políticos, representação e processo
eleitoral no Brasil, 1945-1978” (BIB, n. 19). Esse inventário orga
niza as publicações em cinco áreas temáticas: paradigmas e prin
cipais fontes de referência; representação e aspectos institucio
nais; representação: recrutamento político e atuação parlamentar
dos partidos; partidos: organização e ideologia; e com portam en
to eleitoral e atitudes políticas.
44 O l a v o B r a s il df. L im a J r .
Em 1992, publica-se outro inventário, organizado por Olavo

Brasil de Lim a Junior, Rogério Schmitt c Jairo Marconi Nicolau
(BID, n. 34), que inclui, além de livros e artigos, as dissertações e
teses de doutorado produzidas no período coberto: 1978-1991.
A produção centra-se em quatro conjuntos temáticos: inúmeras
análises sobre partidos específicos, sobretudo os partidos de es
querda, com destaque especial para o PT; trabalhos de mais fôle
go que, a partir do sistema partidário, tentam com preender o
funcionamento do sistema político como um todo; estudos que
se dedicam a períodos históricos mais reduzidos, ou a uma única
unidade da Federação; e, finalmente, alguns poucos estudos com
prometidos com a análise institucional propriamente dita, isto é,
com a legislação eleitoral e suas conseqüências, com as intera
ções entre sistem a partidário e eleitoral e desses dois sistemas
com outras dimensões do sistema político.
Acrescentem -se quatro importantes artigos de revisão da
literatura que, além de incluir uma boa bibliografia, dão um b a
lanço em áreas temáticas específicas. Em artigo recente, publica
do na Revista Brasileira de E studos Políticos, J o s é Filomeno de Moraes
Filho (1998) revê a produção sobre o processo partidário e elei
toral; para um a análise acurada da produção, inclusive das ten
dências teóricas, sobre o comportamento eleitoral no Brasil (diag
nósticos e interpretações), há o artigo de Mônica M ata Machado
de Castro, publicado em Teoria e Sociedade (1997); a Revista Brasilei
ra de Ciências Sociais (1997) reproduz interessante debate entre
Elisa Pereira, Reis, Fábio W anderley Reis e Gilberto Velho, sobre
a produção das ciências sociais (antropologia, ciência política e
sociologia) dos últimos 20 anos; e, mais recentemente, foi publi
cado, no BIB, um ensaio de Fernando Limongi (1994) sobre o
novo institucionalism o e os estudos legislativos na literatura nor
te-americana.
PARTIDOS, ELEIÇÕES F. PODER LEGISLATIVO 45
4.5. Instituições
A criação e a consolidação da Anpocs contribuíram bastan
te paca a realização de um certo tipo de estudo eleitoral no país.
Refiro-me aos surveys eleitorais, que a partir de 1976 começaram
a ser realizados fora do eixo Rio/São Paulo/Belo Horizonte e de
forma cooperativa, com base em equipes localizadas em outros
Estados. O grupo “Partidos, Eleições e Problemas Institucio
nais”, criado em 1978, durante muitos anos serviu como fórum
acadêmico importante para a apresentação, discussão e difusão
de estudos sobres partidos e eleições. Posteriormente, ainda no
âmbito da Anpocs, os grupos de “Métodos”, “Elites Políticas e
Questões Institucionais”, hoje “Instituições Políticas”, e “Mídia,
Opinião Pública e Eleições” passaram a exercer papel igualm ente
importante.
Em 1979 foi criado, pelo prof. Hélgio Trindade, o Núcleo
de Pesquisa e Documentação da Política Rio-grandense e dos
Países do Cone Sul da Am érica Latina, órgão vinculado ao Pro
grama de Pós-graduação em Ciência Política, da UFRGS. O nú
cleo realiza, e possui em seu acervo, um enorme conjunto de
pesquisas realizadas no Estado, desde 1968, sobre com porta
mento político e sobre eleições. O material empírico, como não
poderia deixar de ser, gerou grande produção tanto de professo
res quanto dos alunos vinculados ao programa e ao núcleo. A
expansão do núcleo, até então restrita à documentação sobre o
Rio Grande, para abranger o Cone Sul c a Am érica Latina em
geral, ocorreu em 1985, estando suas atividades vinculadas ao
curso de doutorado em Ciência Política.
Os principais acervos estão assim organizados: dados elei
torais; dados de opinião pública; acervo documental; acervo b i
bliográfico; acervo de história oral; mapas eleitorais; sala da Cons
tituinte; acervo fotográfico; dissertações, livros, papers e artigos; o
Rio Grande do Sul político; c outros links de ciência política. As
pesquisas do tipo survey, de particular interesse para esse trabalho
46 O r. a v o B r a s i l de L im a J r .
de avaliação, foram realizadas em Porto Alegre (1968, 1974, 1978,

1982, 1986, 1990, 1994 e 1996), Ijuí (1968) e em Caxias do Sul
(1976, 1989). O centro dispõe, também, dos resultados de todas
a eleições realizadas no Estado, entre 1945 e 1996.
Criado em 1993, o Centro de Estudos de Opinião Pública
da U nicam p (Cesop) desenvolve quatro atividades permanentes:
organiza e mantém ã disposição dos interessados uma base de
dados de pesquisas brasileiras de opinião pública; mantém a re
vista Opinião Pública; c tem dois convênios internacionais, com o
Roper Center for Public Opinion Research (The University of
Connecticut) e com o Inter-University Consortium for Political
and Social Research (The University o f Michigan).
O banco de dados inclui atualmente cerca de 800 arquivos
referentes a diferentes pesquisas realizadas entre 1986 e 1998
pelo D ataFolha e pelo Ibope, além das pesquisas acadêmicas
realizadas a partir de 1974 pelos pesquisadores que viriam a
fundar o grupo de trabalho de “Partidos, Eleições e Problemas
Institucionais” da Anpocs, a que já me referi. Além disso, inclui
outras pesquisas que são, em sua grande maioria, sobre temas
políticos: intenção de voto (diversas “ondas” por eleição) e “boca
de urna”; avaliação de desempenho dos políticos detentores de
cargos em diversos níveis governamentais; questões políticas e
institucionais gerais (Constituinte, moratória, presidencialismo vs.
parlam entarism o, greve dos petroleiros, nacionalismo, corrupção,
impeachment, reeleição); e, questões político-econômicas, como a
avaliação dos planos econômicos, do Cruzado ao Real. Além
disso, há um número menor de pesquisas que tratam de proble
mas mais gerais.
A revista Opinião Pública tem um formato que inclui, além
de artigos, um encarte de dados brasileiros e/ou de dados de
parceiros estrangeiros do centro. Em seus nove números, alguns
desses encartes abordaram questões em inentemente políticas, tais
como a avaliação dos planos econômicos brasileiros; as eleições
presidenciais no Brasil, de 1950 a 1994; e a avaliação do desem

penho da presidência.
O convênio com o Roper Center envolve a troca de bases
de dados, o que é muito importante, considerando-se que o Roper
Center possui o maior banco de dados internacionais de pesqui
sas de opinião pública. O convênio com o International Center
for Political Science Research (1CPSR) - maior acervo interna
cional de pesquisas acadêmicas por amostragem - envolve, além
da troca de dados, a participação de pesquisadores brasileiros
nos cursos de metodologia realizados cm Ann Arbor.
Além desses projetos permanentes, o Cesop tem participa
do de diversos projetos de pesquisa da Unicamp e de outras
instituições, principalmente na área de métodos quantitativos.
Ainda no âmbito institucional, a criação do curso de gra
duação em Ciência Política da Universidade de Brasília, além da
manutenção dos cursos de mestrado em Ciência Política e Rela
ções Internacionais, é novidade; é de se esperar que ele venha a
produzir efeitos positivos no recrutamento de estudantes de pós-
graduação, nos planos local e nacional. Já é elevado o número de
m onografias realizadas no curso que lidam com as questões que
ora nos preocupam.
5. T r e in a m e n t o a c a d ê m ic o , p e s q u isa , d isser ta ç õ es e teses
O tom geral da revisão que fiz acerca da produção na área

enfocada neste balanço é positivo e, no mínimo, melhor do que
aquele que predominou nas duas resenhas bibliográficas anterio
res, inclusive naquela de que participei. Sem uma leitura detida
de toda a produção e informações básicas sobre os autores, seria
totalmente im possível relacionar os avanços obtidos na produção
com a form ação acadêmica adquirida por eles em momentos
diferentes do tempo abrangido pela bibliografia pesquisada. Refi-
ro-me à questão de avaliar se o avanço teórico-metodológico

decorre da melhoria da form ação acadêmica dos autores em tem
pos mais recentes, agrupando-os em coortes, qual seja, proceder
a uma análise da produção segundo coortes acadêmicas. Essa
análise se me afigura como fundamental, pois perm itiria verificar
se a form ação antes adquirida no exterior e se a form ação ofere
cida em nossos atuais cursos de pós-graduação têm os mesmos
efeitos sobre a natureza da produção. Não quero deixar de tecer
alguns comentários sobre a formação do cientista político em
geral e, em particular, nas áreas temáticas que andei examinando,
e sua eventual relação com o que vem sendo publicado.
Parece ser consenso (“induzido” ?) na comunidade acadê
mica de que não é mais possível conviver com “longos” cursos
de mestrado e de doutorado. É possível que sim, mas desconhe
ço qualquer justificativa sustentável que consiga, a príori, marcar
datas de início e fim para uma form ação competente de mestre e
de doutor em qualquer área, que não seja baseada em recortes
razoavelmente arbitrários sobre o que ensinar, do ponto de vista
substantivo e, além disso, que não seja fortemente condicionada
pela “capacidade instalada” (na instituição). Mais arbitrária ainda
me parece a suposição generalizada de que o mestrado, em qual
quer área, e o doutorado, em qualquer área, possam ser realiza
dos adequadamente no mesmo período de tempo. O produto
final é conseqüência direta do recorte. Claro está que há dois
critérios facilmente perceptíveis e altamente sedutores - embora
não esteja muito claro para quem: recursos financeiros e tempo
de titulação. Sei que não se pode trabalhar “em aberto” (exceto
com a Constituição da República...) com tempo e recursos para a
form ação de mestres e doutores; e eu, tal como o restante do
mundo, não vou insensatamente argum entar que possuo os nú
m eros mágicos.
Parece-me, no entanto, que os colegas, que têm trabalhado
em uma ou mais das áreas temáticas que examinei, concordariam
P a r t id o s , elf . i ç õ e s e P o d f .r L e g i s l a t i v o 49
que, para preparar um cientista político que venha a dispor de com

petência mínima e autonomia suficiente em qualquer uma das
três grande áreas, ou em mais de uma (e aí o problema assume
dimensão mais ampla), há que se atender a exigências mínimas
de treinamento. Quais?
Pensando economicamente (o que não é sinônimo perfeito
de eficientem ente), eu diria que um requisito essencial para o
treinamento de um cientista político consistiria em cursar disci
plina de alto nível de formação quantitativa (que não term ine
com uma leve “introdução” à análise de correlação e regressão, o
que tem se revelado como absolutamente insuficiente). Se o estu
dante quiser se preparar para trabalhar com survey, deverá cursar
disciplina específica adicional. Imagino que a formação metodo
lógica stricto sensu, que me parece insuficiente por razões que
ficarão claras mais adiante, requer algo entre 4 e 6 p-téditos.
Q ualquer uma das áreas, em adição, requer o estudo de
duas disciplinas (6 créditos), durante o qual o estudante seria
exposto, não só às orientações teóricas prevalecentes que incidam
diretamente sobre a temática, tuas, também e necessariamente, a traba
lhos teóricos e empíricos que revele.)u se e como se pocle lidar profissionalm en
te com as questões que integram as áreas temáticas. E aqui o lugar da
comparação é inequívoco, até para que se possa ir além de estu
dos de casos que “revelem” especificidades locais, estaduais e
nacionais que, com freqüência, não existem. Essa última exigên
cia, creio, é indispensável para orientar o estudante na escolha e
na execução de seu trabalho de tese.
Feita a aritmética, adquirir competência para trabalhar em
uma dessas áreas requereria de 10 a 12 créditos. Se se quer for
mar um doutor, entendo que ele não deve adquirir competência
em apenas uma área, seja ela qual for. Uma segunda área de
competência não significaria dobrar o total de créditos que suge
ri; talvez, mais 6 créditos resolvessem o problema. Isso significa
que um curso de doutorado que exigisse [...] que seus alunos
50 O l a v o B r a s il df . L im a J r .
adquirissem com petência em duas áreas centrais da disciplina

requereria, só para essa formação, de 16 a 18 créditos, em que se
privilegiariam temas e problemas centrais da disciplina e, sobre
tudo, contemporâneos (Maquiavel que me perdoe). Fica em aber
to a a va lia çã o sobre a su fi c iê n ci a dessa f o r m a ç ã o n o d o u t o r a -
mento. Sobre isso não creio haver concordância entre nós. Claro
está que ela deve ser vista em conexão com a formação oferecida
na graduação e no mestrado; a perspectiva, portanto, é intramuros,
é dentro de uma instituição específica. Mas, o fato é que os
estudantes têm um mínimo de circulação entre instituições dife
rentes, o que não é necessariamente um mal, pois o estoque
form ado haverá de ter a sua diversidade.
O que efetivamente temo é a redução continuada daquilo
que é oferecido ao doutorando e dele exigido (créditos, exposição
a professores diferentes, número de páginas lidas, número de pá
ginas escritas, tendências teóricas e metodológicas etc.), associada
à tendência ao “consenso” em relação ao que é central na discipli
na. F,sse quadro, associado às restrições de ordem financeira e ao
entendimento de que nossos cursos são excelentes e, portanto,
não há razão para formar doutores integralmente no exterior, pa
rece-me sombrio e medieval. Se, de um lado, ocorrerá a elitização
do ensino e a redução do número de estudantes; de outro, haverá
a sua massificação, em termos de formação; e; finalmente, a não-
oxigenação da vida acadêmica brasileira para as atuais e futuras
gerações. Não estou, de forma alguma, negando a possibilidade
de uma maior institucionalização do “canônico” na disciplina.
Estou, sim, ampliando o seu eventual significado e, inclusive, pron
to para admitir, no mínimo até agora, a sua historicidade. Talvez,
o que esteja fazendo seja reduzir o “canônico” ao rigor científico
dominante.
Se é verdade que os estudantes de doutorado, mesmo quan
do adquirem boa formação teórica e cursam disciplina bem elabo
rada (e executada) de metodologia quantitativa, têm dificuldades
P a r t id o s, e l e i ç õ e s f. P o d e r Le g is l a t iv o 51
sérias param elaborar e executar seus projetos, creio fortemente

que a razão para isso seja falta de exposição a essas disciplinas
“interm ediárias” que revelam como se trabalha na área, conceituai e
empiricamente. Em razão dessa falha, tais alunos são automatica
mente levados a optar por estudos descritivos, exploratórios e
narrativos, nada analíticos. Venhamos e convenhamos: entre, de
um lado, uma boa leitura dos principais autores que publicaram
sobre o princípio de representação proporcional e temas próxi
mos e, de outro, um bom treinamento em metodologia quantitati
va, existe um enorm e fosso a ser por eles transposto (com ou sem
orientador), para que possam fazer um bom projeto de tese na
área. Creio que aquilo que chamei de disciplinas intermediárias
ajudam a fazer a travessia.
A seguir, gostaria de fazer um exercíe/o especulativo, e não
compreensivo, do que ainda percebo como lacunas na produção
brasileira mais recente, aquela que reputo de melhor qualidade.
Do ponto de vista do comportamento político e de temas
correlatos, há vários desafios pela frente. Em prim eiro lugar,
caberia, tal como aconteceu com indicadores políticos agregados,
tornar facilmente disponíveis indicadores políticos provenientes
de sarveys já realizados, dentro do que for passível de com para
ção. Eu sempre gosto de ver o dado no papel antes de implantar
o disquete no computador; o que estou dizendo é que publicar
os dados e acrescentar um disquete com eles ao final do livro me
parece uma boa solução, pois permite uma reorganização dos
dados, para fins analíticos, com uma lógica diferente daquela
usada na publicação. Identificação e preferência partidária, ava
liação de governos em vários níveis, posição sobre questões na
cionais específicas, acompanhamento da intenção do voto são
apenas alguns dos indicadores que me ocorrem de imediato, cru
zados com possíveis indicadores de posição socioeconômica. Uma
das possibilidades é a avaliação da “estabilidade” temporal dos
fatores determ inantes da direção do voto e sua distribuição pelo
52 O l a v o B r a s il dp, Lim a J r.
espaço físico. Há que se pensar em formas mais ágeis do que

aquelas que vêm sendo utilizadas pelos bancos de dados
Do ponto de vista conceituai, gostaria, ainda, de insistir na
verificação em pírica do peso relativo de cada uma das dimensões
integrantes das grandes interpretações sobre o comportamento
eleitoral, conforme já antecipei. O que, sim, me parece novidade
é pensar que o valor heurístico relativo de cada dimensão da
variável independente possa variar de indicador para indicador
da variável dependente. Além, é claro, de admitir a possibilidade
lógica de combinar dimensões de tendências diferentes para ex
plicar com portamentos diferentes. Essa perspectiva está sendo
sugerida, sobretudo, para lidar com dados agregados.
Finalm ente, parece-me desejável que a academia cuide de
fazer um grande survey, com certa periodicidade, lidando com a
temática política associada à socioeconômica. Nesse sentido, as
pesquisas da FIBGE têm contribuído em grande medida para
colocar ã disposição do pesquisador material muito valioso. Mas,
o lado político stricto sensu ainda deixa muitíssimo a desejar.
No que se refere ao sistema partidário, as longas séries de
dados disponíveis exigem comparações internacionais, tratando
de incluir não só os indicadores de movimento eleitoral, mas
também os votos válidos. A propósito, cabe também elaborar,
no contexto de tais comparações, classificações de partidos -
por exemplo, “ famílias” partidárias - que nos permitam ir além
das classificações hoje em vigor, que privilegiam apenas o for
mato do sistema partidário com base em índices que, porque
frágeis, já estão sendo severamente criticados por sua insuficiên
cia conceituai e por sua incapacidade de reproduzir adequada
mente a realidade.
As diferenças empíricas encontradas no sistema partidário
no plano nacional e no plano estadual sugerem que se inclua na
investigação Estados (e a totalidade ou uma boa am ostra dos
municípios) que até agora têm sido negligenciados pelos analis-
P a r t id o s , e l e iç õ e s e P o d e r Le g i s l a t i v o 53
tas, sobretudo do N orte e do Centro-Oeste. E , m ais ainda, é

preciso id en tificar se os padrões de mudança no tem po levam à
m aio r hom ogeneização dos sistem as no plano estadual. Do co n
trário, há que se explicar o porquê da m anutenção de padrões
diferentes entre os dois planos políticos: diferenças socioeconô-
m icas acen tuadas?, cultura política?, tempos diferentes para que
o sistem a, criado no plano federal, consiga se institucio nalizar
em todo o território político, condicionados pela natureza do
p artido e co n dições locais da com petição?
A diversidade socioeconôm ica e a diversidade p olítica, tal
com o acim a referidas, oferecem um verdadeiro laboratório - que
pode ser o “equivalente funcional” para a com paração intern a
cional - para a avaliação, já sugerida, do peso relativo das exp li
cações co rren tes, ou de suas dim ensões específicas, isoladas ou
com binadas, sobre o com portam ento eleitoral, igualm ente tom a
do em suas diversas dim ensões.
E ssa m esm a linha, creio, deve ser explorada a fundo para se
aferir a m aio r ou m enor pertinência das explicações correntes
para o s estudos legislativos no país, que, diferentem ente dos estu
dos dos sistem as partidários estaduais, carecem ainda de análises
das diversas assem bléias, que facilitem a reflexão m ais geral. De
novo, a diversidade de contextos socioeconômicos, e m esm o de
tipos de sistem as partidários, no plano estadual (e m unicipal),
ainda que o m odelo de organização do Poder Legislativo estadual
e m unicipal seja praticam ente um a constante, pode enriquecer a
reflexão num plano mais abstrato. D a mesma form a, as m udanças
pelas quais passou a estrutura do poder no país, em diversos
m om entos históricos, poderiam ser tomadas com o variável inde
pendente para o m elhor entendim ento de seus efeitos sobre os
outconies- gerados por estruturas organizacionais diferentes.
E ssas observações claram ente requerem m odelos analíticos
m ais com plexos, ainda que o custo a ser pago im plique sacrifi-
car-se algo que é cada vez m ais caro ao cientista político, eventu-
54 O la v o B r a s il d e L im a J r .
alm ente por cissip aridade com os colegas d a econom ia, a saber,
os m odelos sim ples, eficientes e econôm icos.
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E st a d o , g o v er n o e p o l ít ic a s p ú b l ic a s
M ar cus A ndré Melo

U F PK
In tr o d u ç ã o 1
E ste texto discute a produção intelectual brasileira no cam po

cia análise de políticas públicas e sobre a tem ática do E stado e
governo. N ão se trata de um survey da literatura, mas um a discus
são sobre as condições que presidiram a em ergência c o desenvol
vim ento dessa subárea disciplinar2, dos paradigm as interpretati-
vos que inform aram as análises, e sobre as questões em píricas e
teóricas centrais da atual agenda de pesquisa em torno do tema.
E ssa delim itação do escopo do texto em term os tem áticos e tem -
1. A grad eço ao s p articip a n te s do sem in ário p ro m o v id o p ela A n p o c s p ara a

d isc u ssão do p ro jeto c, em p articu lar, a A rg e lin a F igu eired o , L o u rd es Sola,
N ilso n C o sta , R en ato L essa, F lávio R ezen de e S erg io M ic eli, pelos co m en
tário s valio so s qu e fizeram ao texto.
2. N esse sen tid o não rep etirem o s o esfo rço , já realizado , em resen h as re aliza
d as s o b re p a r te da literatura so b esc ru tín io neste artigo . Cf., en tre o utros,
V ian n a (198 9) e L im a Jr. (1998).
60 Marc us A ndré Melo
porais - trata-se basicam ente da produção nas últim as duas déca

das - im põe-se, não só pela necessidade de assegurar com parabili-
clade entre as várias áreas objeto das diversas contribuições neste
volum e, mas fundam entalm ente pela m agnitude e heterogeneida
de dessa produção.
A pós considerações iniciais sobre as especifícidades da área
de pesquisa sobre o E stado brasileiro e sobre as políticas p ú b li
cas, o texto reconstitui as m udanças ocorridas na agenda dc p es
quisa em torno do tem a, nas últim as duas décadas, com base nas
m udanças m ais am plas ocorridas na sociedade brasileira, em par
ticular, o processo de transição dem ocrática. A produção teórica
recente sobre a reform a do E stado é an alisada com base em um a
p e r i o dização - ten ta tiva.
A A n á lise de Po lít ic a s co m o C am po D isc ip l in a r
N ão precisam os “ trazer o E stado de volta” com o variável

conceituai para a reflexão - com o prescreveu um con junto in
fluente de autores, há um a década, referindo-se à tradição anglo-
saxônia das ciências sociais3. Na realidade, a história do pen sa
m ento p olítico brasileiro, neste século, se confunde, em larga
m edida, com a h istória de um a reflexão sobre o E stado nacional.
As bases conceituais do E stado intervencion ista entre nós, para
citar apenas um exem plo, foram lançadas por autores com o O li
veira V ian n a e A zevedo A m aral, aos quais se seguiram co n trib ui
ções de autores com o Faoro e a escola do ISEB. A com unalidade
de expectativas norm ativas em relação ao processo de “state building
brasileiro ", em am bos os poios do espectro ideológico, fez conver
g ir a atenção de parcela im portante da im aginação social b rasilei
ra para a questão do p apel do Estado.
3. Cf. E v an s, R u e sc h m e yer c S ko cp ol (1985).

E s t a d o , g o v f . r n io f . p o t . í t i c a s p ú b l i c a s 61
Vale ressaltar que a prim eira onda de produção acadêm ica

sobre o E stado brasileiro, no início d a década de 60, m antinha
forte continuidade com essa produção anterior. Com o será deti
dam ente discutido nas seções subseqüentes deste texto, essa re
flexão sobre o E stado brasileiro, tratado de form a generalista
com o um a en tidade m onolítica, dará lugar, paulatinam ente, a um a
produção m ais em piricam ente referida e que se recusa a tem ati-
zar o E stado de fo rm a globalizante — ou m ais acertadam ente o
papel do E stado —, e que discute um a política ou áreas de p o líti
ca. E sse deslocam ento cognitivo expressa, não só um a m aior
especialização lograda na produção científica, mas tam bém g u ar
da estreita ligação com o ocaso da era desenvolvim entista e com
a crescente penetração e legitim idade intelectual do ideário lib e
ral. O que se vem denom inando de área de políticas públicas
recobre exatam ente essa últim a produção. A ntes de exam inar, de
fo rm a sistem ática, esse deslocam ento analítico e m etodológico,
no entanto, farem os um detonr inicial sobre a área de políticas
públicas com o um cam po disciplinar.
A análise cie políticas públicas entendida lato sensu com o a
análise do “E stado em ação ” (Jobert & M uller 1989) constitui-se
em um a tradição intelectual de forte identidade anglo-saxônica
e - m ais especificam ente - norte-am ericana. C om efeito, ela re
m ete ao progressivism o am ericano e ao reform ism o republicano
das prim eiras décadas deste século, além de ser fortem ente m ar
cada pela tradição em pírica anglo-saxônica nas ciências sociais. O
progressivism o deitou raízes no otimism o constitutivo desse campo
disciplinar que se funda no suposto das virtudes d o goodgovernment,
e que os problem as de governo podem ser equacionados pelo uso
do conhecim ento social. E xam inando a genealogia intelectual desse
cam po, N elson conclui que “esse am ericanism o pode ser m elhor
com preendido com o um a visão sobre as políticas que assum e a
existência de dem ocracia estável e a persistência de plataform as
fora do governo de onde especialistas podem analisar e criticar a
62 M a r c u s A n d r é M e í .o
condução de ações p úblicas” (N elson, 1996, p. 552). A resultante

separação entre assessoria independente e responsabilidade p o lí
tica - “inexisten te em outros países onde a tradição de problem-
solving no discurso político se centra fundam entalm ente na ação
do E stad o ” {ibid.), conduziu à institucionalização dessa subdisci-
plina. E sta passou a ser desenvolvida, no âm bito das universida
des, nos departam entos de ciência política4, sociologia, econom ia
e adm inistração pública, ou em centros interdisciplinares. Fora
das universidades centros independentes im portantes de pesquisa
foram criados, com o a B rookings e a Floover Institution, e o
U rban Institute, dentre m uitos outros. E ssa relação de exteriori
dade da produção analítica vis-à-vis o E stado funda-se tam bém no
antiestatism o liberal am ericano e na idéia profundam ente enraizada
na cultura política de limited government (Lowi & G insberg, 1992,
p. 635). O nde essa produção foi intern alizada no aparelho de
E stado - com o na França - a institucionalização foi bloqu eada e
o estudo de políticas converteu-se em problem a de gestão go ver
nam ental a cargo de burocracias especialistas (Thoenig, 1985)5.
N o âm bito universitário, a produção intelectual assum e um cará
ter em inentem ente crítico, m axim alista c dissociada da prática de
govern o6.
4. P o u c a s u n iv ersid a d e s in stitu íram d ep arta m e n to s esp ec ífico s de p o líticas

p ú b licas, co m o c o caso d as u n iv ersid ad es d e C h icago e H arvard (na qual
le cio n av am , até h á p o u co tem po, figuras co n h e cid as com o Jam es W ilso n ,
T h o m a s S ch ellin g c R o b ert R eich), o u S tratch clyd e, na G rã-B retan h a.
5. C o m o s u g e re L eca, “ no m ercad o a m p la m e n te co n sa g rad o das p o líticas
p ú b lic a s, a p resen ça dos p o liticistas [ p o litó lo g o s, sic\ não é tão fo rte q u a n
to nos E U A ou na A lem an h a. N ão tem o s o eq u iv alen te d e um W ild av sk i,
d e um L ow i ou d e um H eclo ” . T al fato é ex p licad o p elo au to r p ela fo rm a
ção ju ríd ic a d o s cien tistas p o lítico s fran ceses e p ela trad ição d e avaliação
d e tip o so c io ló gico o u técn icas realizad as p elas in stitu iç õ e s g o v e rn a m e n
tais fran cesas, (L eca, 1982, p. 39 5, passim).
6. E m c o n tra ste , co m o assin alo u R aym o n d B o u d o n , o a m p lo d eb a te p ú b lico
em to rn o da p o lítica so cial nos E stad o s U n id o s alim en to u o d ese n v o lv i-
E st a d o , g o vern o e p o l ít ic a s p ú b l ic a s 63
E m bora m uitos cientistas políticos de grande expressão nos

E stados U nidos com o Jam es W ilson, T heo do re Lowi ou A rnold
W ilen ski - todos ex-presidentes da A m erican Political Science
A ssociation - se apresentem com o especialistas em análise de
políticas púb/icas, a institucionalização desse cam po ou subcfisci-
plina, m esm o nos EUA, é relativam ente problem ática e muito
recente7. Isso se explica fundam entalm ente pelo caráter interdisci-
p lin ar da produção intelectual que é fator de fragm entação o rga
nizacional da com unidade científica. Para N elson (1996, p. 556),
“a h istória do cam po de políticas públicas é m ais a história de um
discurso do que de um a disciplina convencional com posta de idéias
m ais instituições, revistas, e controle de recursos essenciais. Na
realidade, a ausência nessa área de um aparato m aterial caracterís
tico de um cam po intelectual é um achado notável de pesquisa”.
Na ausência desse aparato, dificilm ente pode-se falar em discipli
na acadêm ica no sentido literal de um a com unidade que exerce
controle (“disciplin a”) sobre padrões de qualificação profissional,
qualidade da produção e conduta de seus m em bros, além do con
trole de recursos organizacionais com o acesso a carreiras8.
O problem a central da institucionalização de um cam po dis
cip linar nesse caso é duplo: para além do problem a clássico de
dem arcação do objeto n o in terio r das ciências sociais - en tre a
sociologia e a ciência política (e historicam ente em relação ao
cam po do direito) a relativa indistinção entre os cientistas so
ciais c os especialistas setoriais em políticas públicas debilita o
m en to da teo ria p o lítica , cm p articu lar, o trabalho de auto res co m o R aw ls e

N o zick (citad o p o r L eca, 1982, p. 403).
7. A p en as em 1983 foi criado o g ru p o tem ático P o líticas P ú b licas na A m erican
Political S cien ce A sso ciatio n .
8. N o s E U A , a p ro d u ção in telectu al está d isp ersa n as revistas maimtream de
ciên cia p o lític a e em algu m as revistas d e p o líticas seto riais ( Journal o f Social
Poücy, Journal o f Public Administration etc.). U m a d as p o u cas revistas ex clu si
vas ex isten tes é o Journal o f Public Policy.
64 M arcus A n d r é M ti.o
esforço de dem arcação da especificidade da análise ancorada dis

ciplinarm ente (nas ciências sociais) em relação á análise dos espe
cialistas setoriais em um a área de política pública. A observação
anterior é particularm ente válida para um subconjunto específico
de trabalhos da área de políticas públicas (conform e a classifica
ção adotada ao longo deste texto): aqueles voltados para a análise
de políticas setoriais, produzidos por especialistas em saúde pú
blica, previdência social etc. Os trabalhos ancorados na tradição
disciplinar da ciência política padecem m enos desse problem a “g e
nético” de institucionalização. M as, de qualquer form a, subm e
tem -se ao duplo critério de legitim ação de sua produção pelos
seus pares na academ ia e em relação aos especialistas setoriais.
Fora das instituições am ericanas, observa-se, na últim a dé
cada, um a rápida expansão dessa subárea, expressa pela p ro du
ção intelectual e proliferação de revistas especializadas, so bretu
do nos países europeus9. E ssa expansão é em pobrecedora para
um dos m ais destacados autores dessa área na década de 60 e 70:
T h eo d o re Lowi. Segundo Lowi (1994), a área de políticas púb li
cas juntam ente com as de public choice e opinião pública/com por
tam ento eleito ral converteram -se em subdisciplinas acadêm icas
h egem ônicas nos E stados U nidos em virtude de seu potencial
para abordagens quantitativas, nas quais im portam -se in stru m en
tos conceituais da ciência econôm ica —a que denom ina “a nova
9. D en tre estas estão o European Journal o f Public Policy, o Intem afionalJournal o f

Comparativc Public Policy, c o Journal o f Policy Refor///, Governance. T am b cm
b astan te rev elad o r desse boom é a ex p ressiv a co m u n id ad e de esp ecialistas
italia n o s e esc an d in av o s - em qu e o s esp ecialistas em p o lítica têm status
se m e lh a n te ao s ec o n o m istas cm p aíses cm d esen v o lv im en to - esp e c ia liz a
d o s em p o lític a s p ú b lic as, e a criação de ce n tro s co m o o Ju an M arch
In stitu te em M ad rid e o In stitu to U n iv ersitário E u ro p eu (F lo ren ça), o n d e a
tem á tica é b a sta n te e x p lo rad a. E m b o ra in c ip ie n te , é b asta n te re v elad o r
tam b ém o n ú m ero cresce n te d e livros e a rtig o s sob re p o líticas p ú b licas na
F ra n ça (em revistas co m o a Revite Française cie Science Politique , e n tre o utras).
E sta d o , g o vern o f. p o l í t i c a s p ú b l ic a s 65
lin guagem do E stad o ”, em sub stituição ao direito. M ais que um a

expansão disciplinar, pode-se entrever nesse m ovim ento um a certa
am erican ização —exp ressa em tem áticas e estilos de análise - da
ciência p olítica em escala global.
E curioso o b servar que a recente difusão e popularização
da expressão po lítica pública, em escala internacional, pode ser
vista com o um concom itante de processos de dem ocratização e
institucio nalização lib eral10. L ow i (1994, p. 8) observou que “ a
expressão política pública é um term o engenhoso que reflete a
interp en etração entre o governo liberal e a sociedade, insinuando
a existência de um a flexib ilidade e reciprocidades m aiores que do
que p erm item algun s sinônim os unilaterais tais com o leis, estatu
tos , édito e sem elh an tes”. E ssa difusão reflete novos valores na
cultura política relativos à publicização de decisões e à noção da
esfera p úb lica com o distinta da esfera estatal.
Do ponto de vista de sua institucionalização, o cam po de
estudo de políticas é bastante incipiente no Brasil, e sua genealogia
intelectual, com o exam inada a seguir, é relativam ente curta. No
B rasil observam -se aspectos com uns à trajetória européia co n ti
nental - no sentido de que as ciências sociais distanciaram -se da
gestão de govern o e que a análise de políticas esteve associada a
entidades govern am en tais —, e m uitos trabalhos na área, so b retu
do os que estão associados à avaliação de políticas, foram e con
tinuam sendo realizados por instituições go vern am en tais". A cria
10. A v irtu a l c o n sag raç ão do n eo lo gism o “p o lítica p ú b lica” no léx ico p o lítico
b rasileiro , ao lo n g o d a d écad a d e 90, p o d e ser lida co m o u m a co n seq u ên cia
do p ro cesso d e dem o cratização.
11. E ste é o caso da F u ndação para o D esen vo lvim ento A dm in istrativo (Fundap),
em S ão P aulo , e do In stitu to d e P esquisa E con ô m ica A plicada (IP B A ), do
M in istério d o P lan ejam en to , criado cm 1965, c q u e p asso u a desenvolver
p esq u isas na área, sob retudo nos anos 80. O IP E A ed ita, desde 1989, um a
das revistas d e m a io r visib ilid ad e na área, e para a qual co n trib u em cien tis
tas sociais d e div ersas fo rm açõ es, Planejamento e Políticas Públicas. C f tam bém
66 M arcus A n d ré M elo
ção, em 1984, da prim eira instituição universitária voltada para a

an álise de po líticas públicas, o N úcleo de E studos de Políticas
Públicas (N E PP) da U niversidade E stadual de C am pinas, ao qual
se seguiram o utras instituições sim ilares, constituiu-se em m arco
im portante na institucionalização dessa subárea no B ra sil12. De
o utro lado, a instituição, em 1983, no âm bito na A ssociação B ra
sileira de P ós-graduação e Pesquisa em C iências Sociais (A npocs),
do G rupo de T rabalho de Políticas Públicas, revelou um passo
im p ortante p ara a gradativa consolidação d a com unidade de p es
quisadores universitários nessa subárea no p aís13.
A L it e r a t u r a B r a s ile ir a sobre o E s ta d o e P o lItic a s Pú b licas
A área tem ática recoberta pelo que se passou a deno m inar

an álise de políticas públicas abrange um conjunto b astante hete-
a série Para a década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas (4 vols.),

p u b lic ad a em 1989. V ale n o tar que, no caso brasileiro, a p rev a lên cia de
b u ro cracias p ú b licas na p ro d u ção d e an álises so b re p o líticas está in tim a
m en te relacio n ad a ao virtu al m o n o p ó lio qu e d esfru tam em term os d e aces
so às in fo rm aç õ e s relevantes. A difusão de b an co s de dados p ú b lico s na
in te rn e t provo co u m elh o r d ifu são d e in fo rm açõ es. N o en tanto, o p adrão
ex iste n te é o d e p o u ca tran sp arê n c ia n a p ro d u ção e d issem in ação dc d ados
e ap ro p riação de in fo rm aç õ e s p ú b licas p o r co n su ltores e in stituições.
12. A série ed itad a p elo N E PP , Brasil: relatório sobre a situação social do p ais , em
1 9 86, 1988 e 19 89, foi segu ram en te o trab alh o iso lad o de m aio r re p ercu s
são no cam p o das p o líticas p ú b licas no país. N a A m érica L atina, su rgiram
na d éc ad a de 80 ce n tro s in d ep en d en tes co m o o C entro In te rd iscip lin ario
de E stú d io s d e P o liticas P ú b licas (C iep p ), na A rgen tin a, e o C en tro dc
In v e s tig a tio n E co n ó m ica e P la n ific a d ó n (C iep lan ), em Santiago.
13. N o B rasil, ao co n trário dos E stad o s U n ido s e da In glaterra, p raticam en te
in e x iste u m a trad ição a n alític a no cam p o d a ad m in istração p ú b lic a, não
o co rren d o n en h u m tipo d e d iálo go en tre essas sub cliscip linas (S o u za, 1998).
É d ig n o de registro q u e u m a d as referên cias m ais citad as e in flu e n tes da
lite ratu ra d e ciên cia p o lítica an glo -saxô n ica — Inside bureaucracy , de A n th o n y
D o w n s - seja um trab alh o so b re a b u ro cra cia p úb lica.
E s t a d o , g o v e r n o e p o l ít ic a s p ú b l ic a s 67
rogêneo de contribuições. E sse conjunto pode ser algo arb itraria

m ente desagregado em três subconjuntos de trabalhos. O primeiro
subconjunto tom a com o objeto o regim e político, instituições polí
ticas ou o E stado brasileiro em term os de seus traços con stituti
vos, p ara investigar um a p olítica específica. O segundo subconjunto
de trabalhos engloba trabalhos sobre políticas setoriais que com
binam a análise do processo político com a análise de problem á
ticas internas às próprias áreas setoriais. O terceiro subconjunto con
siste nas análises de avaliação de políticas.
Po lític a s c o m o Po lític a : reg im e, in s titu iç õ e s e
in te rm e d ia ç ã o de in teresses
O prim eiro subconjunto filia-se m ais diretam ente à tradição

mainstream da ciência política e tom a com o objeto o regim e políti
co, instituições políticas ou menos freqüentem ente, o E stado bra
sileiro em term os de seus traços constitutivos, com o o patrim o-
nialism o, o clientelism o ou o autoritarism o. U m a área substantiva
de política c analisada com base no suposto de que um a investiga
ção com parativa ou estudo de caso perm ite que se explore analíti
ca e em piricam ente um a problem ática política ou de natureza
institucional lato sensu. As tecnicalidades da subárea em pauta bem
com o a especialização do pesquisador em um a área substantiva
setorial são m enos evidentes nesses trabalhos. A produção brasi
leira recente em torno d a reform a do E stado se inscreve nesse
estilo de análise.
P o lític a s s e to ria is : a rra n jo s in stitu cio n ais,

c id a d a n ia e p ro c e ss o decisó rio
O segundo subconjunto de trabalhos recobre grupo s diver

sos de co ntribuições referidos a um a problem ática relacionada ao
padrão de intervenção do Estado, em que as questões de nature
za institucio nal ou m ais especificam ente políticas são pouco ex
ploradas. Do ponto de vista de sua ab ordagem , esse subconjunto
68 Ma r c u s A n d r é M e l o
de trabalh os é m enos canonicam ente disciplinar. H íbrido teorica

m ente e m antendo um diálogo m ais estreito com disciplinas con
solidadas — com o a sociologia e a econom ia, e com a própria
produção de conhecim ento intern a a certas especializações com o
os estudos de p revidên cia social, saúde ou assistência social
esses trabalhos exigem tios seus autores um a especialização sub s
tantiva em um a área de política. E sses são, portanto, investidos
de um a dupla identidade: de especialistas setoriais e cientistas
políticos. Paradigm ático desse tipo de abordagem é o vasto n ú
m ero de contribuições em torno do sistem a brasileiro de pro te
ção social, nas quais a p roblem ática central que inform a as an áli
ses são as especificidades do m ljare State brasileiro. E ssa subárea
é aquela que exibe m aior diálogo com a sociologia, e o debate
com a ciência p o lítica centra-se sobretudo em questões relativas
à cidadan ia e participação política, a processos decisórios e g ru
pos de interesse.
A v a lia ç ã o de P o lít ic a s 14
O terceiro subconjunto de trabalhos apresenta um a débil ou

m esm o inexisten te vinculação com a tradição disciplinar da ciên
cia po lítica e está associado fundam entalm ente à contribuição
dos especialistas setoriais, m uitos dos quais produzem seus tra
balhos na buro cracia pública. N esse subconjunto tam bém poder-
se-iam classificar os estudos interdiscip linares de avaliação de
p ro gram as governam entais. A ssim , certos tipos de estudo sobre
o im pacto redistributivo de políticas exige p ouca ou nenhum a
co nsideração de natureza institucional ou sobre questões tip ica
m ente po líticas relativas a padrões de dom inação ou conflito.
14. P o r razõ es d e esp aço e m aio r rep re se n tativ id ad e d isc ip lin ar p ara a ciência
p o lític a , a a n á lis e n este trab alh o ab o rd a rá a p e n a s o s d o is su b co n ju n to s
re ferid o s an te rio rm e n te.
E s t a d o , g o v e r n o r . p o i .í t i c a s p ú b l i c a s 69
A ncorados de fo rm a difusa nas ciências sociais —o que revela a

débil institucionalização dos cam pos disciplinares no Brasil
tais estudos m antêm um a vinculação m ais estreita com especiali
zações p ro fissio n alizan tes com o a adm inistração pública, mas
tam bém com a tradição discip lin ar da sociologia e da econom ia.
N ão é infrequente, no entanto, a consideração de questões relati
vas ao papel de variáveis p olíticas na im plem entação ou no de
sem penho de program as governam entais.
E m bora não explicitam ente inform ados por um quadro con
ceituai, os estudos cie avaliação de políticas podem ser entendidos
tam bém com o um teste das hipóteses que são assum idas com o
verdadeiras pelos form uladores de um a política pública, c nesse
sentido a análise pode não corroborar tais hipóteses ou ainda reve
lar efeitos não antecipados no processo de im plem entação15.
N ão o bstante o grande interesse recente em torno da ques
tão da avaliação de políticas, o estoque de conhecim ento acum u
lado ainda é m uito débil. D entre os poucos trabalhos existentes,
d estaca-se, p elo esco p o cla an álise em p írica, e u tilizaçã o de
m étodologias m ais sofisticadas (envolvendo regressão logística),
aquele desenvolvido, no N epp/U nicam p, por D raibe (1998). M e
rece tam bém registro o am plo esforço de avaliação desenvolvido
em N epp/U nicam p (1999).
D a A n á lise do Estado à A n á lise de Po ü t ic a s
A prim eira geração de estudos de políticas públicas no Brasil

representa um a inflexão em relação às análises de natureza histó
15. N a lin gu agem d e W eíss (1992), tais h ip ó teses e seu s p ro b lem as d e im p le
m en tação co n stitu em do is p ro gram as de p esq u isa asso ciad o s, resp ectiv a
m en te, ao q u e den o m in a program theory e à im plem ntation theory. U m a das
p o u cas re ferê n c ia s b rasileiras n a área d e avaliação é R icco (1998).
70 M a rcu s A n d ré M elo
rica e sociológica, predom inantem ente ensaísticas, sobre as rela

ções E stado/sociedade no B rasil16. A ncorada em um a base em pí
rica m ais rigorosa, essa prim eira geração de trabalhos introduziu
um a agenda em pírica no debate em torno de temas clássicos com o
o autoritarism o, o clientelism o e o corporativism o. E sses traba
lhos assum iram fundam entalm ente o form ato de estudos d e policy-
making nos quais se tom am com o variável independente regim es
políticos específicos: o regim e “burocrático autoritário”; o popu-
lism o e o corporativism o autoritário do E stado Novo. A variável
d ependente explícita ou im plicitam ente utilizada nesses trabalhos
eram os padrões de interm ediação de interesse e arranjos decisórios
que caracterizavam tais regim es políticos.
O s p rim eiro s trabalhos sobre poiicy-making centravam -se nas
questões relativas à agen da do E stado desenvolvim entista: o p la
nejam ento econôm ico, as políticas industriais ou as p olíticas de
desenvolvim ento regional. E ste é o caso, para um a listagem não-
exaustiva, de M artins (1976) sobre a p olítica econôm ica do E sta
do desenvolvim entista; de L afer (1975) sobre o processo de for
m ulação e im plem en tação do Plano de M etas; de D iniz (1979)
sobre as burocracias e conselhos econôm icos durante o E stado
N ovo; de A branches (1979) sobre a p olítica industrial b rasileira
nos anos 70; e, m ais tardiam ente, Sola (1982), e D raibe (1984).
M uitos trabalhos tom aram a questão do corporativism o com o
b aliza teórica e focalizaram os processos de interm ediação de
in teresses na form ação de po líticas com ênfase no papel das
elites em presariais. O debate sobre o corporativism o gan h o u fô
lego a p artir das decisivas contribuições de Schm itter. Schm itter
(1971) representou um am plo esforço de investigação em pírica
sobre o corporativism o no B rasil, cuja estratégia de investigação
influenciou um a im p ortan te geração de trabalhos posteriores. Por
16. E ssa lite ratu ra é ap ta m en tc re v isad a em D in iz & B oschi (1977) e L am o u n ier

(1982).
sua vez, a contribuição de Schm itter (1974) m uito enriqueceu

analiticam ente o debate com parativo sobre padrões de in term e
diação de interesses nas m odernas poliarquias e nos países lati
no-am ericanos. Jun tam en te com Schm itter, a contribuição isolada
m ais influente foi G uillerm o O ’D onnell, através do conceito de
autoritarism o burocrático. M alloy (1979), D iniz & Boschi (1978),
Boschi (1979), C ruz (1997), e L eopoldi (1984) representam im
portantes exem plos d a nova geração de análises.
M uitos dos trabalhos realizados sobre as políticas estatais
exam inaram a questão sobre o ponto de vista da expansão do
E stado (M artins, 1985; Lim a J r & A branches (1987). A tem ática
recorrente nesse tipo de análise é o processo de fragm entação
o rganizacional e balcanização do E stado brasileiro e seu im pacto
sobre padrões de policy-making. As burocracias econôm icas e os
colegiados de decisó rios na esfera do planejam ento e po lítica
econôm ica con stituem -se em objeto privilegiado de estudo: o
C onselho M onetário N acional (V ianna, 1983); o C onselho Inter-
m inisterial de P reços; O C onselho de D esenvolvim ento E conô
m ico; O C onselho C onsultivo de Planejam ento; A C acex entre
outros (L im a Jr. &c A branches, 1987)l7. E ssas co ntribuições com
binaram a d iscussão do autoritarism o e corporativism o com an á
lises de arran jo s institucion ais e processos decisórios, e in co rp o
ravam a literatu ra no rte-am ericana produzida por autores com o
L ow i, Salisbury e W ilso n '8.
17. A m aio ria d e sses trab alh o s foram elabo rados no Iupcrj com fo rtes fin an ci
am en to s da F in ep e d a recém -criad a Secretaria d e M o d ern ização d o E sta
do (S em o r), do g o v e rn o federal. C f. o trabalho d e M artin s citad o no texto;
G u im arães, C ésar et a i, “ E x p an são do E stado e in term ed iação de in teres
ses no B ra sil” , Iu p crj, 1979; e “ C ircu lação d e elites, a u to n o m ia e p o der
d ifere n c ial d e a gên cias g o v ern am en tais”, 1977, C o n v ên io S em o r/ Iu p erj.
18. U m esfo rç o p io n e iro de sistem atização da lite ratu ra n o rte-am erican a de
estu d o de p o líticas p ú b licas sob um a p ersp ectiv a d a ciên cia p o lítica está
72 M arcus A n d ré m elo
V ista em seu conjunto, essa prim eira onda de produção

cien tífica deixa entrever um certo “ encantam ento” pelo Estado.
Reitera-se aqui o m esm o padrão identificado por Lam ounier (1982)
em relação à literatura de ciência política com o um todo pro duzi
da na década de 60: antes que am pliação de leque tem ático, ob
serva-se um “aden sam ento” em torno de tem as anteriores - n es
se caso, o E stado e sua expansão e papel. Com efeito, o E stado
com o objeto passou a atrair um núm ero expressivo de cientistas
sociais. Falido o vaticínio geral “ reform as de base ou estagna
ção” , restava a p erplexidade diante d a m odernização co n serva
dora prom ovida pelo E stado autoritário, que se fez acom panhar
de um novo ciclo de expansão do setor produtivo estatal e um a
pro fun da transform ação o rganizacional das bases m ateriais do
E stado. N esse contexto, muitas análises foram produzidas a par
tir de um a perspectiva supradisciplinar integrando o m arxism o -
que reivindicava um estatuto com preensivo em relação às ciên
cias sociais - com a econom ia política (cf., entre m uitos outros,
M artins, org., 1977).
C o rp o ra tiv is m o , D e m o c ra tiz a ç ã o e P o lítica So cial
A agenda de p esquisa sobre a po lítica social foi subsum ida,

n essa p rim eira geração de estudos, na crítica ao regim e au to ritá
rio que p ressupunh a equivocadam ente a p rópria inexistên cia de
um a agen d a social do regim e (A ureliano & D raibe, 1989). V ários
trabalhos, no entanto, tom aram a relação entre regim e p o lítico e
po lítica social com referência específica a partidos e sindicatos
(C ohn, 1980), ou elites burocráticas (M alloy, 1979)19. N ão por
acaso esses dois trabalhos abordavam o período populista - pe-
em R eis (1977). U m estu d o p io n eiro so b re a p o lítica o rçam en tária - tem a

clá ssico d a lite ra tu ra in tern acio n al de p o líticas p ú b licas - é L im a Jr. (1977).
19. D en tre o u tras an álises vo ltad as p ara p o líticas seto riais, cf. A n d rad e & A z e
ved o (1982).
12STAD O , GOVERN O 11 PO LÍTICAS PÚBLICAS 73
ríodo no qual supostam ente existia um a p olítica social digna de

registro.
Os trabalhos m ais significativos sobre políticas públicas de
co rte social foram produzidos durante a fase final do regim e
autoritário e exibiam orientação fortem ente norm ativa voltada
p ara o diagn ó stico do estado social da nação e para a recon stru
ção da p olítica social sob a dem ocracia em ergente. Paradoxal
m ente foi nesse período que se assistiu a um a inflexão no que se
refere à qualidade da p esquisa realizada sobre o tem a, que se
torn a sim ultaneam ente m ais intern acio n alizada em sua agenda de
questões e m ais m adura no que se refere aos aspectos m eto doló
gicos. A p ublicação de Brasil 1985: relatório sobre a situação social do
país pelo N cpp/U nicam p con stitui-se em im portante d iviso r de
águas no que se refere a nova agenda dc pesquisas, ao m esm o
tem po em que exibe forte en gajam en to norm ativo com a nova
agenda governam ental da Nova R epública (cf tam bém Faria, 1992;
Silva, 1984) .
A nova agenda de pesquisas reflete a renovação im portante
o corrida nos estudos sobre po lítica social no final dos anos 70 e
início dos anos 80. B alizas im p ortantes dessa renovação foram as
an álises ex trem am en te in flu en tes de E sp in g-A nd ersen (1985;
1992), Skocpol (1988); H eclo (1974), c de F lora (1986). Tais
análises introduziram um m arco com parativo nos estudos sobre
os welfare states e perm itiram um refinam ento analítico co n siderá
vel nas discussõ es ancoradas na abordagem m arxista e até então
caracterizadas pelo caráter gen eralista e teleológico. N essas últi
mas —exem plificadas por autores com o Gough, Offe ou 0 ’C onnor
- as catego rias centrais de análise das políticas sociais são os
p rocessos de acum ulação e legitim ação20. E cléticas do ponto de
20. C o n ferir, en tre o u tro s, Faleiros (1980). A lgu n s estud o s realizad o s p o r eco
n o m istas são ex e m p lific a tiv o s d esse tip o d e ab o rd ag e m , cf. B raga & P aula
(1981).
74 M arcus A ndré M elo
vista con ceituai e com robusta sustentação em pírica e com parati

va, tais análises form ularam teorias de alcance m édio que p erm i
tiram um a discussão sobre tipos ou regim es de bem -estar social,
e introduziram os p artid o s políticos, os sindicatos, as burocracias
e os legados históricos com o variáveis independentes.
A literatura clássica anterior à década de 70 - de autores
com o R im lim ger e, sobretudo, T itm uss e M arshall - foi redesco-
berta pela com unidade acadêm ica brasileira a partir da releitura
q u e d ela fizeram os au to res da nova g e raç ão . A p a rtir da
refo rm ulação da tipologia de T itm uss feita por A scoli (1984)
D raibe (1986) discutiu as especificidades do sistem a brasileiro de
proteção social (A ureliano & D raibe, 1989). A pontando para a
m aturidade institucional da política social brasileira - em term os
de sua com plexidade organizacional, estrutura de financiam ento e
diversidade de benefícios - a autora explora, a clivagem entre essa
estrutura e os níveis de bem -estar social e as patologias que afli
gem o sistem a —o clientelism o, a centralização decisória, a frag
m entação institucional, e os escassos controles sociais existentes.
D istinto a um só tem po dos m odelos residual liberal e redistribu-
tivo universalista de intervenção do Estado, o m odelo brasileiro
tam pouco exibe as características do m odelo conservador bism ar-
ck ia n o/ con tin en tal eu ro p eu ('industrial achievemenfr-performance, n o s
term os titm ussianos). V ariante perversa deste últim o - sobretudo
em virtude d o n ex o co n trib u tiv o n o sistem a de segu rid ade o
m odelo brasileiro, p o r suas patologias, é denom inado por essa
autora de m eritocrático-clientelista21.
A análise de po líticas desse período em diante passa a visi
tar tem as m ais em píricos a partir de um a problem atização de
n atureza m ais m arcadam ente sociológica: tipos de clientelas de
2 1 . E cu rio so, no en tan to , q u e o clien telism o no b ojo d o sistem a de p ro teção

so cial b rasileiro ten h a sid o o b jeto d e u m n úm ero m u ito red uzid o d e a n á li
ses sistem áticas (cf. V ian n a, 1987; A velin o, 1991).
E sta d o , g o vern o f. p o l í t i c a s p ú b l ic a s
75
p olíticas (N epp/U nicam p, 1987), im pacto de políticas sobre es

trutura social e fam ília (A branches 1985; F aria & Silva, 1985),
ex clu são so cial (F aria, 1992), en tre outros. O d eslo cam en to
tem ático oco rrido reflete tam bém a aglutin ação de pesquisadores
em um grup o p aulista a partir da criação do N E PP na U nicam p.
O s estudos sobre processos decisórios resenhados acim a foram
realizados no Iuperj onde se consolidou um a visão m ais canoni
cam ente d iscip lin ar da ciência política e, portanto, m enos o rien
tada para p roblem áticas de ordem so cioló gica22.
U m a co ntrib uição im portante e decisiva na renovação dos
estudos de política social foi a publicação de Cidadania e justiça ,
de W anderley G. dos Santos em 1979. Profundam ente original
no seu tratam ento d a singularidade da form ação da cidadania no
p aís, e s o fis tic a d o no tra ta m e n to das q u e stõ e s de ju stiç a
distributiva, esse livro introduz a noção de cidadania regulada, e
passa a alim en tar o debate incipiente sobre a p olítica social a
p artir do ângulo da literatu ra sobre desenvo lvim en to político
am ericana.
A estru tu ra da argum entação desse auto r co m b in a co n cei
tos relativos ao timing do desenvolvim ento po lítico23 e m ecan is
mos de estruturação de dem andas - tais com o discutidos por
22. S o b re o p ap el do Iu p erj na co n so lid ação in stitu cio n al d a ciên cia p o lítica,

cf. Forja*/. (1997).
23. R e f ir o -m e ao s tr a b a lh o s c o le t iv o s o r g a n iz a d o s p o r M y ro n W ie n e r ,
L a p a lo m b a ra e R aym o n d G rew e , fora d esse g ru p o , à referên cia u b íq u a a
D ahl. O s co n ce ito s d e crise de in tegração , crise d e p articip ação , crise de
d istrib u içã o , e a co n sid eração da seqüência , co m o variável an alítica im p o r
tante, são caro s a essa literatura. A o lo n g o de sua im p o rtan te o b ra, S an to s
tem o scilad o en tre argu m en taçõ es ca ra s a essa tradição - co m o é o caso de
Cidadania e justiça e o s en saio s Gênese e Apocalipse e sua co n trib u ição à obra
co letiv a ed itad a p o r H élio Jag u a rib e , Brasil: sociedade democrática —, e o utras,
em qu e se c e n tra in teiram e n te em variáveis in stitu cio n ais e estratégicas,
co m o é o caso d e su a tese de do utorado .
76 M a rcu s A n d ré M elo
Salisbury. O autor argum enta que a expansão da cidadania social

no Brasil foi b alizada pelos processos de reconhecim ento, pelo
Estado, de dem andas, cujas bases o rganizacionais eram de natu
reza fundam entalm ente ocupacional (cf tam bém Reis, 1989). “A
regulam entação das profissões, a carteira profissional, c o sin d i
cato público definem assim , os três parâm etros no interior dos
quais p assa a defin ir-se a cidadania.” (p. 76). Os direitos dos
cidadãos são deco rrência dos direitos das profissões e as profis
sões só existem via regulam entação estatal. A chave da argumenta
ção , que escapou a muitos dos leitores desse texto, que enxergaram apenas
autoritarismo na cidadania regulada, é que ela resultou da seqüência dos
desenvolvimentos e do padrão de demandeis resultante - especificam ente
o fato de que a regulam entação do que o autor cham a de ordem
da produção (lei sindical etc.J precedeu as iniciativas governam en
tais na área da eqüidade (em particular, a previdência so cial); e
que a política social lato sensit nas áreas de saúde, saneam ento,
educação etc. passou a exibir um padrão difuso de demandas (no
sentido salisburiano), não existindo constituencies legítim as (reco
nhecidas) que canalizassem dem andas nessas áreas. A arbitragem
dos co nflitos nessa esfera da política social e com pensatória fica
a cargo d a buro cracia pública. E ssa análise, em últim a instância,
exp lo ra os nexos entre corporativism o e política social, e conclui
que a p o lítica so cial san cio n a d esigu ald ad es entre os gru p o s
o cupacionais e produz estratificação.
Em um a instigan te crítica, F.W. Reis (1989) argum enta co r
retam ente que a co notação negativa de cidadania regulada no
texto é inadequada, e sua utilização sugere a possibilidade, ava
liada com o positiva, de um a cidadania não-regulada. A regulação
estatal, lem b ra Reis, é inerente à próp ria expansão da cidadania
em quaisquer de suas dim ensões, civil, p olítica e social. A expan
são de direitos corresponde m ais “juridifícação ” das relações so
ciais. O conceito tam bém apresenta um a conotação n egativa no
sentido em que sugere m anipulação autoritária da cidadania. Reis
E sta d o , g o vern o e p o l ít ic a s p ú b l ic a s 77
assin ala que exp eriên cias autoritárias não im plicam retrocessos
na cidadan ia social com o as experiências bism arckiana e b rasilei
ra pós-64 exem plificam . Por fim , Reis critica o suposto im plícito
na análise de Santos de que a m anutenção do vínculo entre co n
tribuições e benefícios, na p revidên cia social b rasileira, resulte do
corporativism o ou do autoritarism o. E sse m ecanism o é inerente
à idéia de seguro social praticada em inúm eras dem ocracias con
tem porâneas. O ra, indaga Reis, se esse m ecanism o sanciona uma
situação criada pelo m ercado, com o criticar com o perversa a ação
do E stado se ele tão-só con sagra um estado de coisas criado pelo
m ercado?
E xtrem am ente instigante do ponto de vista analítico, o con
ceito de cidadania regulada foi form ulado em um período cm
que os estudos com parativos do ivclfarc s/a/e não haviam sido
difundidos. Sua debilidade resulta do suposto de um certo m ode
lo ideal representado pelo m odelo bcveridgiano - criticado nos
trabalhos m ais recentes pela adoção de noções liberais com o a de
m ínim os universais J h t benefi/s), e pela assim ilação do modelo
b rasileiro a um suposto m ecanism o sin gular dc seguro social. A
própria idéia de regulação com o ingrediente essencial d a p reser
vação e exp an são de direitos pode ser criticada segundo as linhas
apresentadas p o r Reis, e analisada detidam ente por autores com o
H olm es & Sunstein (1999)24. N o entanto, essa crítica não vai à
essência do argum ento de Santos, qual seja, a de que o m odelo
universalista (erroneam ente iden tificado com o beveridgiano) não
em ergiu em virtude da especificidade de nosso desenvolvim ento
político, no qual os atores sociais estruturaram suas dem andas de
fo rm a fragm entada e não universalista devido ao m odo dc incor
poração co rp orativista das classes trabalhadoras à sociedade p o lí
tica. A suposta singularidade da seqüência brasileira de expansão
24. O s au to res co n trad izem o argu m en to lib e ra l co n ven cion al c argu m entam
qu e o s d ire ito s civis im p licam m aio r regulação e g asto s p ú b lico s crescentes.
78 M a r c u s A n d ré M elo
de d ireito s sociais tam bém m erece reparos. A exp eriên cia de

regulação estatal da ordem da produção seguida de regulação na
ordem da eqüidade é virtualm ente universal, e não específica do
caso brasileiro.
Em outro texto, em que Santos expande as idéias do item
4.3 de Cidadania e justiça , o autor argum enta que atores funda
m entais da ordem po lítica brasileira, com o a burocracia e as For
ças A rm adas, form aram suas identidades coletivas antes da co n
so lid aç ão do p ro cesso de lib e ra liz aç ão , ou seja, em term o s
dahlsianos, da instituição das regras de com petição p o lítica e de
acatam ento de seus resultados. O processo de participação, ou
seja, de incorporação de atores sociais, tam bém precedeu a esta
bilização liberal.
Santos (1988) conclui que a po lítica social em ergiu e foi
utilizada com o instrum en to de am pliação da participação, em um
contexto de baixa institucionalização liberal. O resultado foi o
estabelecim en to de um a clivagem entre a arena legislativa e a
burocracia estatal (que se torna o locus das decisões substantivas,
envolvendo a arbitragem dos conflitos capital/trabalho e a alo ca
ção dos custos e benefícios das políticas sociais). O L egislativo
se converte assim em um locus de irresponsabilidades, onde se
form ulam c se propõem p olíticas sociais redistributivas com o se
fossem distributivas.
N ão obstante ter se constituído em referên cia ob rigatória e
objeto de um a certa trivialização superficial em leituras enviesadas,
Cidadania ejustiça não produziu um p rogram a de pesquisa em p íri
co sobre o tem a na área de E stado e Políticas Públicas. U m a
h ipó tese explicativa é que sua form ulação nos m arcos da literatu
ra de desenvolvim ento político exigiria um a investigação históri-
co-so cio lógica p ara a qual poucos pesquisadores da área estavam
equipado s m etodologicam ente. Sua in flu ên cia foi provavelm ente
m aior nos estudos do processo brasileiro de state building, ou
ainda nos estudos sobre a histó ria da legislação social.
E s t a d o , g o v e r n o e p o l ít ic a s p ú b u c a s 79
A orien tação em pírica, que gradativam ente foi se im pondo

e veio a su b s titu ir os en saio s ou pesq u isas de cu n h o m ais
gen eralista, im p lico u um a forte diferenciação tem ática segundo
as várias áreas de política. N ovas áreas passam a ser sistem atica
m ente pesquisadas produzindo um a literatura especializada nos
vários setores das p olíticas públicas, sobretudo as de corte social.
D estacam -se os estudos sobre política de terras e política indus
trial (Rua, 1996, 1992; C ruz, 1997); política de en ergia (Castro
Santos, 1993); p ecuária de corte (Paixão & C astro Santos, 1988);
c planejam ento urbano (C intra, 1983). No cam po das políticas
sociais foram realizados estudos sobre previdência social (Silva,
1992); po lítica de saúde (Silva, 1984), entre outros.
E surpreenden te que m uitos poucos estudos de po lítica pú
blica utilizaram -se da literatura de sociologia das organizações
que, historicam ente, tiveram grande im pacto na literatura norte-
am ericana sobre o tem a. M esm o os estudos sobre expansão da
b urocracia pública e agências burocráticas não fizeram uso dessa
literatura. U m a iso lada e notável exceção foram Paixão & Prates
(1981) e Paixão &c C astro &. Santos (1988).
A tem ática da relação entre regim e político c produção de
políticas foi alim entada pelo processo de dem ocratização na dé
cada de 80. A s relações causais referem -se, na nova produção
científica, ao im p acto dos novos atores da ordem dem ocrática e
da nova institucio nalidade pluralista sobre as p olíticas públicas
(M oura, 1989; M elo, 1989; M elo, 1993).
Im pulsio nada pela transição dem ocrática, a análise de polí
ticas públicas experim entou um boom na década de 80. E sse fenô
m eno foi triplam ente determ inado. Em primeiro lugar ; pelo deslo
cam ento ocorrido na agenda pública. D urante os anos 70, esta
estruturo u-se em torno de issues relativos ao “m odelo brasileiro
de desenvo lvim en to”, nos quais a discussão se cingia aos im pac
tos redistributivos da ação governam ental e ao tipo de racio nali
dade que verteb rava o projeto de m odernização conservadora do
80 M a r c u s A n d r f . M f .l o
regim e burocrático autoritário. A dem ocratização do país acele

rou a passagem da análise crítica e m axim alista do E stado auto ri
tário à pesquisa sistem ática; que produz diagnósticos e que busca
in fo rm ar o projeto refo rm ista da Nova R epública. E sse novo
tipo de p esquisa volta-se assim para questões relativas ao moclus
operandi do Estado. C entrais para essa agenda em ergente de pes
quisa são as questões de desenho institucio nal: descentralização,
p articipação, transparência, e redefinição do mix público-privado
nas políticas. O progressivism o à brasileira dos anos 80 é fo rte
m ente m arcado pelo otim ism o republicano de que a dem ocracia
é virtuosa - pro d uz resultados tangíveis para a m aioria da p o pu
lação - e pela crença de que um a nova institucionalidade dem o
crática é precondição, não só n ecessária, m as tam bém suficiente
p ara a superação do legado histórico de desigualdade e pobreza.
R eferindo-se ;i um a “verdadeira revolução copernicana”, C ar
doso (19B3) observou com bastante acuidade que os tem as da
nova agenda são sim étricos aos tem as centrais da agenda do final
dos anos 50 e início dos anos 60. As questões relativas às d em an
das salariais e refo rm as de base davam lu gar às dem andas de
consum o coletivo da população e a questões de participação e
o rgan ização co m un itária — julgadas irrelevan tes e reacionárias
p elo s an alistas e atores políticos de esquerda. E sse deslocam ento
encontrava um paralelo no locas po lítico-organ izacion al das de
m andas que se m oviam da escala n acion al para a escala local. A
essa transform ação da agenda po lítica seguiu-se de p erlo um a
redesco b crta na agenda de pesquisas das políticas m unicipais e
da questão da descentralização.
O utra dim ensão im portante dessa revolução copernicana re
fere-se à valorização dos elem entos form ais da dem ocracia. Se
antes adquiria centralidade a eficácia do E stado para co rrigir as
d esigualdades sociais e prom over o desenvolvim ento econôm ico
- m esm o que produzidos sob o déficit de accountability —, nos
anos 80, a questão dem ocrática passa a im p o rtar em um a chave
E s t a d o , g o v e r n o f. p o l ít ic a s p ú b l ic a s 81
dupla: com o um fim em si m esm o e com o precondição para

m aior eficácia da ação do Estado.
E m segundo lugar, a própria perplexidade, causada pela co n s
tatação de que, findo o período autoritário, os obstáculos ã con
secução de p olíticas sociais efetivas prosseguiram sendo b asica
m ente os m esm os (V ianna, 1989, p. 5), paradoxalm ente, serviu
p ara fortalecer os estudos sobre políticas. O reconhecim ento, nos
anos 90, de tais constrangim entos constitui-se em precondição
para a produção de conhecim ento na área. Em outras palavras,
foi o “desencan tam ento” em relação ao E stado - e em relação à
sua capacidade de intervenção social — que levou a um m aior
interesse sobre as condições de efetividade da ação pública.
E m terceiro lugar, a proliferação de estudos de p olíticas pú
blicas nos anos 80 foi alim entada pela difusão internacional da
idéia de reform a do Estado. E ssa idéia passou a ser o princípio
o rgan izad o r da agenda pública nos anos 80 e 90. A agenda in te
lectual acom panhou de perto esse m ovim ento de deslocam ento
o corrido (M elo & C osta, 1995). As questões de desenho institu
cional referidas acim a adquiriram grande centralidade nessa agenda.
C om efeito, ao tom ar-se o m odo e a qualidade da intervenção
pública na eco no m ia e na sociedade com o objeto de estudo, cria-
se por exten são um program a de pesquisa de caráter em pírico
sobre questões relativas à eficiên cia de políticas e program as.
F ortem ente influenciados pelo revival dos estudos sobre cul
tura política nos anos 80, e pela nova agen da de questões trazidas
pelos co nceitos de capital social, sociedade civil e cultura cívica,
alguns trabalhos recentes voltaram -se para o exam e das bases de
sustentação so cial das políticas sociais (Cheibub, 1995) (cf. tam
bém M artins, 1995). Na realidade, essa nova tem ática acom panha
o deslocam ento ocorrido em relação à agenda de p esquisa em
torno da tran sição dem ocrática dos anos 80 para os anos 90. Se a
ênfase an terior recaía nos aspectos procedurais ou m inim alistas -
“as regras do jogo — da dem ocracia, as novas pesquisas sobre
82 M a r c ijs A n d r é M e l o
consolidação dem ocrática alargam a discussão com a introdução

de elem entos “m axim alistas” referidos à dim ensão social da d e
m ocracia. O debate analítico detém -se nas im plicações da disjuntiva
cultura política/desenho institucional. A questão de fundo é se a
cu ltu ra p o lítica é logicam ente an terior ao desenho institucion al,
ou, antes, se o desenho institucional —ou a m anutenção de regras
e procedim entos ao longo do tem po - p roduz um a cultura p olíti
ca específica. N o caso dos estudos de po líticas, o foco é sobre a
incidên cia da cultura po lítica sobre a efetividade e eficácia de
po líticas (B oschi, 1999). Em outras palavras, a cultura associativa
local produz m aior eficiên cia de um p ro gram a de governo?
A variabilidade das experiências de descentralização das po
líticas públicas foi exam inada a partir da variável cultura associativa
em A rretch e (1998), que tam bém exam ina o papel d e policy lcgaci.es
- o legado institucion al de um a área de po lítica sobre um a nova
p olítica (cf. tam bém , n essa linha, C oelho, 1996). Parte im p o rtan
te da literatura produzida, no entanto, tornou-se presa de um a
reflexão ap ressada e “ reden to ra” de sociedade civil, que assim ila
o conceito ao de “ povo” (cf., para esse ponto, Reis, 1998). B oschi
cham a a atenção p ara o fato de que as práticas participativas e de
“ go vern an ça urbana” podem co n verter-se em m ecanism os que
sancionam a idéia de con ferir “a quem pode o poder, a quem não
pode a p articip ação ” (ibid. ).
Na esteira do influente trabalho de P utnam , várias análises
enxergaram estoques im portantes de capital social nas com uni
dades de b aixa renda, e m uito pouco discutiu-se sobre o efeito
d esagregad o r da situação de privação aguda e “hobbesianism o
social p ré-p articip ató rio ” (Santos, 1993) sobre a efetividade das
p olíticas públicas.
Pode-se observar que, em um certo sentido, se antes o obje
to do “en cantam ento” da im aginação social brasileira era a ação
estatal, nos anos 90, esse objeto p assa a ser representado, cle
form a p au latin a e ainda em brionária, pela sociedade civil.
E s t a d o , g o v e r n o e p o i .í t i c a s p ú b l i c a s 83
A Reform a do E stado
O p rogram a cie pesquisas brasileiro acerca das questões da

reform a do E stado foi fortem ente influenciado pela literatura
internacio nal sobre o tem a, que se expandiu celerem ente na dé
cada de 80. A literatura sobre o E stado, no início dessa década,
estava cen trada em tem as com o a questão da auton om ia e cap aci
dade do E stado (E stados “ fo rtes” e “ fracos”), tom ando-se fun
dam entalm ente o E stado com o um a “ variável co nceituai” (Evans
et u l, 1985). N o caso brasileiro, tratava-se de discutir as especifi-
cidades do que W anderley G. dos Santos cham ou de “L eviatã
anêm ico ” .
A difusão internacion al das reform as neoliberais, que visa
vam reduzir o escopo da intervenção pública, tornou essa agen da
obsoleta, e um conjunto novo de questões foi form ulado para
exp licar as reform as neoliberais: quais os fatores que determ i
nam as reform as c sua difusão internacio nal? Que fatores exp li
cam a diversidade de timing, resultados e padrões diferenciados
dc resposta às reform as econôm icas de m ercado? Q ue fatores
políticos exp licam as diferentes trajetórias na im plem entação das
reform as? (cf. N elson, 1989; H aggard & K auffm an, 1992; H aggard
& W ebb, 1994; Sola, 1995; H aggard & K auffm an, 1995)25.
E sse program a de p esquisa reatualiza a tem ática das rela
ções en tre regim e político e padrão de intervenção pública na
econom ia e na sociedade. Podem-se discernir “duasgerações” de estudos
sobre a reforma do Estado. A “primeira geração ” centrou-se no impacto
diferencial da transição democrática sobre a condução das políticas de refor
25. E ssas o b ras co letiv as co n gregam o m ais in flu en te co n ju n to d e papers co m

p arativo s so b re tais qu estõ es p o r au to res, além cios o rgan izad o re s, co m o
B arb ara S ta llin g s, K aren R em m er, John W aterb u ry e Jam es M alloy. Para
um a d isc u ssão re cen te d essa lite ratu ra, cf. D in iz (1998).
84 M a r c u s A n d r é M elo
ma de mercado. Por sua ve^f a “segundageração” de estudos deslocou o eixo

cle análise do regime (democracia, autoritarismo etc.) para a discussão do
impacto das instituições form ais sobre as políticas. Suas p rincip ais co n
tribuições são o objeto d a discussão a seguir.
Na primeira geração de estudos, a capacidade de insulam ento
das elites buro cráticas em relação às novas pressões de curto
prazo da dinâm ica eleito ral e dos grup os de interesse foi co n sid e
rada para m uitos atores com o variável central para experiências
b em -sucedidas de reform as estruturais e program as de estab ili
zação (W hitehead, 1991; G eddes, 1995). O pressuposto básico
dessa linha de argum entação é que o am bien te dem ocrático co lo
ca em risco a racion alidade econôm ica26. D uas razões são fre
qüentem ente enum eradas na literatura. A prim eira delas é que os
constrangim entos da “conexão eleitoral” ou da com petição p o lí
tic a le v a ria m à irre s p o n s a b ilid a d e fisc al e a um a “ p o lític a
m acroeconôm ica populista” - expressão cunhada por Jeffrey Sachs,
e que passou a ser m oeda corrente nas análises das experiências
latino-am ericanas de reform as de mercado. O u seja, os governantes
“ não poderiam dizer n ão ”, para não pôr em risco sua so b revi
vência política. A segunda dessas razões é que, com a d em o cra
cia, as elites burocráticas correm o risco de se “contam in arem ”
pelas paixões p olíticas e de se deixarem capturar por interesses
de grup o , setores ou, no lim ite, firm as individuais. O isolam ento
- ou “insulam ento” - buro crático d essas elites assegu raria a
prevalên cia da racionalidade técnica sobre a racionalidade p o líti
ca, evitando-se assim a “balcanização do E stado” . V ários fatores
co n trib u iria m p ara g a ra n tir esse in su la m en to : o iso lam en to
decisório (e.g., autonom ia de bancos centrais etc), o recrutam ento
m eritocrático etc.
26. P ara um survey d a lite ra tu ra d e ciên cia p o lítica am erican a so b re as im p lic a

çõ es ec o n ó m icas d a c o m p e tiçã o p o lític a em p aíses d em o crátic o s, cf. K eech
(1995).
E sse argum en to esteve n a base do surgim ento na A m érica

L atin a, nos anos 80, de elites buro cráticas com form ação eco n ô
m ica ( technopols ) q u e passaram a desfrutar de autonom ia decisória
sem precedentes27. Sola (1988) exam inou o extrem o confinam ento
das arenas d ecisó rias cruciais para a form ação da política eco n ô
m ica, e o duplo p ro cesso de politização das decisões técnicas e
de perda de co n sistên cia na gestão econôm ica.
G radativam ente surgiram trabalhos m ais cautelosos sobre o
tem a e que não estabelecem relações causais entre regim e c desem
penho econôm ico ou reform as. Em outros termos, questionam ,
parafraseando M aravall, “o m ito das vantagens do autoritarism o” .
O utros trab alh os apontam para o déficit de accountability ho
rizontal e vertical dos experim entos de reform a do E stado na
região. D iniz (1997) critica o argum ento de que o “insulam ento
b uro crático ” seria pré-requisito para o êxito na condução da po
lítica econôm ica. In surgindo-se contra o padrão tecnocrático de
fo rm ação de p olíticas, a autora m ostra com o esse argum ento
encontra-se fortem ente dissem inado na agenda de reform a do
E stado. A crítica é que o insulam ento burocrático é ele próprio
alim cntador da ingovernabilidade. A taxa de sucesso na im p le
m entação de p lano s econôm icos estaria inversam ente co rrelacio
nada com o grau de insulam ento alcançado pelas elites decisórias.
O insulam ento burocrático engendra um déficit dem ocrático e
de accountability. N a realidade, o débil enraizam ento social dos
decisores d ificu lta a im plem entação de políticas. A forte tensão
no am biente p olítico da Nova R epública, entre o hiperativism o
decisório exp resso na sucessão de planos m alogrados de estab ili
zação e a incapacidade de im plem entação de políticas, só pode
ser entendida, com o assin ala a autora, pelo padrão de insulam en-
27. U m trab alh o iso lad o q u e escap a à classific ação p ro p o sta é G o u vea (1994),
cu jo o b jeto é a ló g ic a de ação in tern a da b uro cracia.
86 M a r c u s A n d r é M f. l o
to do processo decisório prevalecente. Im plem entação exige co

o peração, coordenação, e legitim idade.
E ssa lin h a de argum entação encontra sustentação em estu
dos com parativos que vêm sendo realizados em torno da refor
m a do Estado, em outros países, por autores com o E vans (1997),
que cunhou a expressão “ autonom ia inserida” ou “em butida” ,
p ara analisar fenôm enos d a m esm a natureza; e reflete tam bém a
renovação o corrida nos estudos de políticas a partir de con tribui
ções da cham ada nova sociologia econôm ica sobre o papel de
redes de atores e policy netrvorks.
A agenda b rasileira nessa prim eira geração de trabalhos tam
bém contribuiu para a análise do esforço reform ista da Nova
R ep úb lica e suas vicissitudes28. A questão da paralisia decisória c
agenda overload resultante do excesso de dem andas dem ocráticas
foi am plam ente discutida (A lm eida; M elo; D iniz), em relação à
questão da governabilidade29, O argum ento da paralisia decisória
freqüentem ente é avançado em term os da suposta ingovern ab ili-
dade da N ova R epública. De inspiração huntingtoniana, esse ar
gum en to sustenta que o excesso de dem andas distributivas e par
ticipação - em um a situação com o a da N ova R epública em que
o sistem a político, ainda pouco institucionalizado, apresentava
b aixa capacidade de processam ento —, teria levado a um a satura
ção da agen d a pública. V ários autores (c f D iniz 1997) argu m en
taram , de form a persuasiva, que, ao contrário, o “ponto de e s
trangulam ento” das políticas — sobretudo aquelas associadas às
refo rm as econôm icas e sociais — radica, não na form ulação de
p olíticas, m as em outro pólo, o da im plem entação de políticas.
2 8 . P ara um a d is cu s sã o co m p reen siv a do te m a, co m b in an d o an á lise te ó ric a e

ex p eriên cia d e practitioner , cf. B resser P ereira (199 6; 1998).
2 9 . E sse p on to será d isc u tid o em o utro cap ítu lo d este vo lu m e, e, p o rtan to , não
será ex am in ad o em detalh es.
Ou seja, o p ro b lem a reside cm escassa capacidade de fazer valer

decisões e não na capacidade decisória com o tal.
A questão dos processos decisórios p erm itiu um a atu aliza
ção da discussão sobre corporativism o e neocorporativism o, so
bretudo com referência à experiência das Câm aras Setoriais (D iniz,
1997). A id éia de que a Nova R epública teria se caracterizado
p o r paralisia d ecisó ria foi questionada do ponto de vista em p íri
co e teórico. Na realidade, a N ova R epública está asso ciada a
um a espécie de hiperativism o decisório. N esse período m ultipli
caram -se os planos econôm icos, as políticas salariais e os pa
drões m onetários, ao m esm o tem po em que proliferaram os e x
perim entos reform istas, não só no cam po econôm ico, m as tam
bém no das p olíticas sociais. T rala-se de um dos períodos m ais
intensam ente reform istas da história contem porânea.
A scgmuki geração de estudos sobre a reform a do E stado é
fortem ente institucionalista: é privilegiado o im pacto de variáveis
explicitam ente político-institucionais na explicação dos padrões
diferenciados de reform a do Estado. O neo-institucionalism o no
estudo da refo rm a do E stado foi alim entado por três desenvolvi
m entos30. Em prim eiro lugar, pela em ergência do neo-institucio-
nalism o na ciência política, que se constituiu em desenvolvim en
to autônom o. Em segundo lugar, pela experiência m alograda dos
p rogram as de refo rm a do E stado no L este E uropeu e parte da
A m érica L atin a cujas razões foram localizadas no arcabouço ins
titucional dos países dessas regiões. O u, no caso do Leste E uro
peu, d a inexistência das instituições econôm icas do capitalism o.
A s instituições m ultilaterais que tiveram envolvim ento ativo n es
sas reform as justificaram tais m alogros - evidentes, sobretudo,
nos program as de ajustes estruturais - pelas deficiências da estru
tura p olítico-institucional e fatores com o i) fragilidade do Judiciá-
3 0 . Para um a a n álise d esse p ro gram a de p esq u isa, cf, H aggard (1995).

88 M a r c u s A n d r é M f . t. o
rio e do sistem a de propriedade; ii) inexistência de um m arco

institucion al adequado garantidor do enforcement de decisões de
política e credible commitments por parte de poliçy-makers\ iii) p ro ble
m as institucionais na separação de poderes de natureza horizon
tal (Judiciário, Legislativo E xecutivo) e vertical (federalism o); iv)
escassa capacidade institucion al e governativa (debilidade da ad
m inistração pública; da capacidade de extração e adm inistração
de recursos); v) das regras eleitorais e do sistem a partidário. Para
fraseando N aín (1994), as instituições m ultilaterais substituíram
“ os choques m acroeconôm icos pela terapia institucional”. C en
tral para esse desenvolvim ento foi a em ergência do cham ado neo-
institucionalism o econôm ico31.
Em terceiro lugar; a reform a do E stado no período pós-esta-
b ilização im p lica um a robusta construção institucional - sobre
tudo de agências regulatórias - em contraste com as tarefas de
gestão m acroeconôm ica nas quais a dim ensão institucional inexiste
(A branches, 1997).
A literatu ra b rasileira centrou-se em um dois temas esp ecífi
cos: a im po rtância do federalism o brasileiro e o papel do C on
gresso N acional na form ulação e im plem entação das reform as.
Com efeito, esses tem as refletem um deslocam ento da ênfase,
dos trabalhos sobre processos decisórios, da buro cracia executiva
p ara a arena legislativa e para fatores de ordem institucional.
O federalism o brasileiro foi objeto de um gran de núm ero
de pesquisas no período recente (A ffonso & Silva, 1996). O re
cente interesse pelo tem a deve ser contrastado com a observação
de L am ounier, em sua resenha sobre a ciência política brasileira,
de que o federalism o representava um a das grandes lacunas te
31. A in flu ê n c ia do n eo -in titu cio n alism o eco n ô m ico sob re a nova agen d a de
p esq u isas na área d e p o líticas p úb licas fo i resen h ad a p or M ajo n e (1996) no
N ew Handbook o f Political Science.
m áticas dessa literatura. Do ponto de vista da reform a do E sta

do, o federalism o foi associado às dificuldades de im p lem entá-la
e para o timing errático de sua im plem entação no País. Para al
guns autores (Sola, 1997; Sola et a í , 1998), a autonom ia fiscal e
tributária dos governadores e sua capacidade de resistência às
refo rm as ditadas pelo centro - represen tam o principal fator
explicativo para o passo errático da reform a do E stado na esfera
econôm ica. O federalism o adquire o status de variável indepen
dente crucial para o entendim ento do conflito distributivo e sua
m ediação através do regim e m onetário (Sola, vários trabalhos). O
federalism o tam bém é explorado em um conjunto de trabalhos
sobre as reform as tributárias (C astro Santos et a i, 1994; A zevedo
& M elo 1997); c adm inistrativa (M elo, 1998; A zevedo & Aureliano,
1997).
A brucio (1999) explora as características do sistem a p o líti
co que reforçam o poder dos governadores; em outras palavras,
o que cham a de ultrapresidencialism o estadual. O fortalecim ento
dos governos estaduais resultou na configuração de um federa
lism o estad ualista e predatório. E stadualista porque o pêndulo
federativo esteve a favor das unidades estaduais em term os p o lí
ticos e fin anceiro s - em bora a crise recente aponte no sentido da
reversão desse padrão. Por sua vez, o caráter p redatório do fede
ralism o b rasileiro resulta do padrão de com petição não-coopera-
tiva que existe nas relações dos E stados com a U n ião e deles
entre si.
A pesquisa recente de inspiração neo -in titucio n alista sobre
fo rm u lação de p o líticas tem d estacad o tam bém o p ap el do
L egislativo, esp ecificam en te o papel de variáveis internas à o rga
n ização co n gressual, alim en tando-se da rica discussão recente
sobre o tem a (A rgelina & L im ongi, 1998; cf. tam bém M elo (1995;
L im a & L im a Jr., 1997). A p olítica de privatização foi exam inada
em M oya & A lm eida (1997) e A lm eida (1998), e a reform a ad m i
nistrativa em D in iz & Boschi (1998).
90 M arcus A ndré M elo
E sse debate encontra-se bastante polarizado entre a literatura

que enfatiza a fragm entação e os pontos de veto no sistem a po líti
co (devidos ao federalism o, a elem entos consocialistas, ou à legis
lação eleitoral/presidencialism o), e a literatura que nega o valor
explicativo de tais variáveis e identifica elem entos internos à orga
nização legislativa com o garantidores de integração do sistem a
político (cf os vários trabalhos de Figueiredo & Lim ongi). Pode-se
argum entar que esses dois padrões de argum entação não são ne
cessariam ente excludentes em term os gerais. O argum ento que
nega a fragm entação centra-se no padrão de votação de projetos e
propostas no C ongresso, e faz fabula rasa sobre o conteúdo subs
tantivo dos projetos cuja negociação ocorre antes da votação. N es
se m om en to, p o r exem p lo , v ariáv eis de n atu reza federativa/
consocialista podem ter grande valor explicativo para dar conta do
padrão de negociação ocorrido. Da m esm a form a, essas variáveis
apresentam grande valor explicativo para a análise da im plem enta
ção de reform as (A zevedo & M elo, 1997; M elo Sc Azevedo, 1998).
O bservações fin a is
M arcadam ente heterogênea e exibindo escassa e recente ins

titucionalização, a área tem ática Estado, G overno e Políticas Pú
blicas apresenta desafios im portantes. E m prim eiro lugar, d esta
ca-se a questão da cum ulatividade do conhecim ento. N ão se trata
de postular, de forma naipe, um a acum ulação linear de conheci
m ento, mas de um a desejável cum ulatividade no interio r de um
pro gram a normal de pesquisa (no sentido kuhniano), envolvendo
a com unidade de pesquisadores. O principal obstáculo nessa di
reção resulta da fragm entação organizacional e tem ática da área.
A desagregação da área nas três sub-áreas propostas p erm ite en
trever com m aior precisão os problem as que a afligem . O prob le
m a localiza-se no conjunto de estudos de políticas setoriais, em
que a proliferação de estudos de caso obstaculiza a consideração

de questões analíticas com uns ao conjunto de políticas. A p ro du
ção na área tende a expandir-se horizontalm ente —pela diversifi
cação de novos objetos em píricos - sem que se observe um for
talecim ento “vertical” , especificam ente analítico, da produção.
Na m esm a direção, com o já foi m encionado, a interdiscipli-
n aridade e a inexistência de bases organ izacion ais dessa subdisci-
p lin a debilitam sua institucionalização.
Por fim , vale acrescen tar que a “ proxim idade da discip lin a”
com os p ró prios órgãos governam entais enseja um risco duplo: a
p ossib ilidade de a dim ensão analítica ser subsum ida em análises
norm ativas c prescritivas, e de a agenda de pesquisa ser “p auta
d a ” pela agenda de governo.
E ssa nota vazada em tom p essim ista não deve o bscurecer
avanços im portantes. O estoque de conhecim ento disponível so
bre as políticas, estruturas governam entais e padrões decisórios
é, hoje, m uito sup erio r àquele existen te há duas décadas. Não
obstante lacunas significativas - subáreas clássicas da literatura
internacio nal, tais com o vio lên cia e crim e, ou estudos de im pacto
das políticas sobre as dim ensões de gênero e etnicidade32, atraí
ram um núm ero m uito reduzido de pesquisas a qualidade e o
volum e da produção apontam para a m aturidade já alcançada
p ela produção científica na área.
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In s t it u c io n a l iz a ç ã o Po U t ic a
Fernando I im o n gi 1
I. In t r o d u ç ã o
E ste trabalho destaca-se dos dem ais que com põem este pro
jeto por ter p o r objeto um a perspectiva analítica. C onform e se !ê
na proposta o riginal, trata-se de revisar a produção sobre a insti
tucionalização política que, o esclarecim en to é im p ortante, com
preende autoritarismo, transição democrática, democratização, governabi
lidade. Sendo assim , o objeto de estudo com preendido por esta
revisão abarca a h istória p olítica recente do país, interp retada
com o a m anifestação de um processo cuja lógica confere signifi
cado a seus diferentes m om entos.
1. A gradeço a A rg elin a F igu eired o , José A n to n io C h eibu b, L ean d ro P iq u et

C arn eiro , M aria H e rm ín ia T avares, A n g e la A lon so e A d am P rzew o rsk i qu e
leram e co m en taram as diversas versõ es do texto. A grad eço ain d a o s co
m en tário s d e F áb io W anderley R eis assim co m o a to d o s q u e in terv ieram nas
d iscu ssõ es d este tex to no Sem in ário .
102 Fernando L im o n g i
H á um a considerável litçratura a tratar de cada um dos ter

m os que a institucionalização política com preende. D essa form a,
para a definição dos lim ites desta revisão, cabia definir, por exem
plo, se seria adequado revisar a literatura sobre transições (da
dem ocracia ao autoritarism o e do autoritarism o à dem ocracia) ou
apenas o subconjunto de textos que estudou as transições pro cu
rando entendê-las com o parte do processo de institucionalização.
Para evitar sobreposições com os outros tem as deste projeto e
para respeitar as preferências expressas de seus organizadores, o
texto foi organizado a p artir da segunda opção.
O Índice de Ciências Sociais não contém qualquer texto indexado
sob “institucio nalização p o lítica”. T am pouco, sob todos os ter
mos que a institucionalização política com preende. U m a busca
com a palavra-chave “institucionalização” gerou um a lista de onze
títulos, m uitos, po rém , sem qualquer relação com a in stitu cio n a
lização p o lítica2. N ova busca sob “institucion alização ” e um dos
term os que ela co m preende reduziu a seleção a m eros seis títu
los3, sendo que apenas dois tratam especificam ente da h istó ria
po lítica brasileira.
A leitura desses textos delim itou o objeto e a orientação
desta revisão. Lidos em conjunto, estes textos revelam a adoção
de um a perspectiva analítica que leva à elaboração de um diagn ó s
tico negativo sobre as chances de sucesso da dem ocracia no Bra
sil. Fábio W anderley Reis, por exem plo, no m om ento em que o
governo Figueiredo se encontrava em seus estertores, alertava que
P ara c o m e ç a r, n ão h á q u a lq u e r ra z ã o e s p e c ia l p ara s e p r e te n d e r q u e o
fim d o re g im e d e 1 9 6 4 d e v a s e r v isto c o m o a lg o d is tin to d e u m a o sc ila ç ã o
o u v ic is s it u d e a m ais d a s m u ita s q u e têm m a rc a d o o p re to ria n is m o cn racte -
2. P o r ex em p lo , fo ram selecio n ad o s textos so b re a in stitu cio n alização d a p e s

q u isa cien tífica e das O N G s.
3. Id e n tifico os seis títu lo s en co n trad o s com aste risco s na b ib lio grafia.
I n s t it u c io n a l iz a ç ã o p o l ít ic a 103
rís tic o do p e río d o re p u b lic a n o d a v id a b ra sile ira . [...] S ã o p r e c á ria s a s c h a n c e s

d e q u e a C o n s titu iç ã o a s e r b re v e m e n te e la b o ra d a v e n h a a re p r e s e n ta r um
in s tru m e n to e f e tiv o c d u ra d o u ro d e in s titu c io n a liz a ç ã o d e m o c r á tic a d a v id a
b ra s ile ira (R e is, 1 9 8 6 , p p 2 5 , 2 6 ).
B olivar L am ounier, escrevendo depois da eleições de 1982,

chega a co nclusõ es sim ilares:
N u m p a n o r a m a m a is a m p lo , q u e lig a s s e e s te s a c o n te c im e n to s im e d i
a to s [re s u lta d o s e le ito r a is d e 1982] a o s d a d o s m ais p ro fu n d o s d a fo rm a ç ã o
h is tó r ic a b r a s ile ir a , p o d e r-s e -ia ta lv e z fa la r d e um a poliarquia perversa, is to é,
u m a s o c ie d a d e q u e n ão se d e ix a e n q u a d r a r e m u m a d o m in a ç ã o a u to r itá ria
m o n o lític a , m as q u e ta m p o u c o p o s s u i a tra d iç ã o d e o rg a n iz a ç ã o p o lític a
p lu ra lis ta e in d e p e n d e n te d o E s ta d o típ ic a d a s v e r d a d e ira s p o lia r q u ia s lib e
rais. (L a m o u n ie r, 1 9 8 5 , p. 136 , id., 1 9 8 8 , p. 125).
Os p ro gn ó stico s são claros e contundentes. A noção de

institucio nalização e de desenvolvim ento político se en con tra na
base destes diagn óstico s4. Mais especificam ente, o pessim ism o
decorre da convicção de que o país experim enta as dificuldades
próprias aos países situados nas fases interm ediárias do processo
de desenvolvim ento político. Tal convicção im plica que a dem o
cracia brasileira funcionou (1946-1964) e funcionará (no caso da
redem ocratização) m al. D c outro m odo, seria forçoso reconhecer
que o país havia avançado no processo de institucionalização.
As fortes suspeitas de que a dem ocracia não deveria funcio
nar levou à atro fia dos estudos em píricos sistem áticos sobre o
4. Ao fim e ao cab o , a revisão acab ou se lim itan d o , p raticam en te , aos trab a

lh o s d e R eis e L am o u n ie r. T al fato d e c o rre u d o re c o rte p rev isto p elo
p ro jeto o rig in al. N ão en co n trei o utro s au to res id en tificad o s e x p lic itam en te
com a n o ção d e in stitu cio n alizaç ão p o lítica. C reio , no en tanto, qu e a noção
ten d e a ser ad o tad a im p lic itam e n te p o r vário s o utro s an alistas. E sclareço
ain d a q u e e s ta rev isão co n tem p la ap en as u m a p eq u en a p arcela d a o b ra dos
d o is auto res.
funcionam ento da dem ocracia com a qual, bem ou m al, con vive
m os há, pelo m enos, quinze anos. U m a vez que ela não deveria
funcionar, por que estudá-la? Form ou-se, assim , um a agen d a de
pesquisas singular, voltada para o estudo dos instrum entos que
po deriam aperfeiçoar e conferir estabilidade à dem ocracia b ra si
leira que p rescinde de seu estudo sistem ático. A pergunta óbvia
se im põe: com o se sabe que a dem ocracia não funciona, se ela
não é estudada?
E m realidade, o recurso à noção de institucionalização não
foi acom panhado pela necessária identificação das evidências em
píricas que perm itiriam iden tificar seu eventual avanço. A final
de contas, com o se afere o grau de institucionalização política
de um sistem a político? Q uais são os indicadores que p erm iti
riam distin guir os p aíses de acordo com o seu grau de in stitu
cionalização? A o longo do tempo, encontram os a reafirm ação
da convicção de que o país p erm anece atolado no pretorianism o.
P aradoxalm ente, a hipótese de que o país pudesse registrar q u al
quer avanço no interio r desse processo não chega sequer a ser
levantada.
A referência ao processo de institucionalização perm ite a tri
buir significado a eventos e fatos, do tenentism o à incapacidade
de o país estab ilizar a econom ia e debelar a inflação, passando
pelo populism o, pela em ergência do regim e m ilitar e pela rede-
m ocratização. A interpretação tom a o lu gar da explicação. Em
geral, dados e fatos são citados para con firm ar e ilustrar as ex
pectativas e não para testar hipóteses. A o com entar esses trab a
lhos, procurei identificar e enfatizar os m ecanism os causais assi
nalados para explicar a sobrevivência do pretorianism o. Procuro
ainda indicar as decorrên cias em píricas envolvidas nos argu m en
tos isolados. Por exem plo, o pretorianism o supõe preferências
eleitorais que devem se redundar em alta volatilidade eleitoral.
E m b o ra suposta, a volatilidade eleitoral nunca foi objeto de in
vestigação sistem ática à luz dessa teoria.
In stitu c io n a liz a ç ã o p o i .í t i c a
105
O texto está organ izado da seguinte m aneira. A segunda

seção ap resen ta um a revisão sum ária d a noção de institucio n ali
zação e da sua relação com a teoria do desenvolvim ento político.
A inda nessa seção, ap resento as m acroin terp retaçõ es d a história
po lítica b rasileira oferecidas por Fábio W andcrley R eis e B olivar
L am ou nier m ostrando com o estas se m antêm , até os textos m ais
recentes, aferradas à noção de institucionalização política.
A terceira e a q uarta seção discutem as razões invocadas
para explicar o pretorianism o perene, respectivam ente, os valores
e os interesses das m assas a serem integradas ao sistem a políti
c o ’. N a terceira seção, recupero os trabalhos sobre co m p o rta
m ento eleito ral realizados a p artir do início da “ab ertu ra” , lidos
com o um a discussão acerca da com patibilidade en tre os valores e
as atitudes dos eleitores brasileiros e a vigên cia de um a ordem
dem o crática estável. A quarta seção d iscute a tese da explosão de
dem andas, seguida de crise de go vernabilidade, form ulada o rigi
nalm ente p o r H untington. Segundo esse argum ento, as pressões
redistributivas inerentes a um a ordem dem ocrática não poderiam
ser facilm en te assim iladas p o r países cm desenvolvim ento, so b re
tudo o nde a distrib uição de renda é m uito desigual.
A últim a seção retom a os principais pontos do argum ento e
apresenta as conclusões. Sustento que a baixa institucionalização
política do país foi antes assum ida que dem onstrada. O m esm o
se p assou com suas conseqüências.
II. Pr e t o r ia n is m o : o " paradoxo d a in s t a b il id a d e per m anen te " 6
D e acordo com L eonardo M orlino (1998, p. 23), institucio

nalização é um term o-chave na so ciologia de Parsons e
5. V er P rze w o rsk i, 1975.

6. A ex p ressão é u tiliz a d a p o r L a m o u n ie r & M en ech cllo , 19B6, p. 94.
106 Fe rn a n d o L im o n g i
it w as tra n s fe rr e d in to th e p o litic a l re alm b y H u n tin g to n (1 9 6 8 ). F o llo w in g

in P a rs o n ’s fo o ts te p s , H u n tin g to n p ro p o s e s a d e fin itio n th a t at o n c e to o
g e n e r a l a n d b a s ic a lly in a d e q u a te fo r th e p u rp o s e o f th is stu d y. In h is w o rd s,
in s titu tio n a liz a tio n is “ th e p ro c e s s b y w h ic h o rg a n iz a tio n s a n d p ro c e d u re s
a c q u ir e v a lu e a n d s ta b ility ” {ibid. 12). T h e v e ry ‘ m e a s u re s ’ o f in s titu tio n a l
iz a tio n (a d a p ta b ility / r ig id ity , c o m p le x ity / s im p lic ity , a u to n o m y / s u b o r d in a
tio n , c o h e re n c e / d is u n ity ) (ibid, pp. 1 3 -2 4 ) are n o t o p ly c r ite ria th a t w o u ld
r e q u ir e a m o r e rig o r o u s o p e ra tio n a liz a tio n , b u t w o u ld a ls o b e in c o m p a t
ib le : th e y d o n o t h a n g to g e th e r. F o r in s ta n c e , a fo rm o f in s titu tio n a liz a tio n
th a t d is p la y s s im u lta n e o u s ly m a x im u m a d a p t a b ility a n d c o m p le x ity a n d
m a x im u m c o h e r e n c e a n d a u to n o m y s e e m s v ir tu a lly im p o s s ib le .
A am bigüidade, quando não a pura contradição, entre os

pares de term os listados, não é acidental, mas sim constitutiva da
sociologia de Parsons e de sua form a peculiar de entender a m u
dança social7. Sociedades se transform am , evoluem do sim ples ao
com plexo, do tradicional ao m oderno. A m udança é entendida
com o um processo de especialização e diferenciação gradual de
estruturas sociais funcionalm ente integradas em que sociedades
p ercorrem trajetórias previam ente estabelecidas. D esvios da traje
tória são interpretados com o m om entos de crise ou colapso.
A noção de desenvolvim ento político foi concebida no inte
rior desse am biente intelectual. Do m esm o m odo que a sociedade,
sistem as políticos evoluem . Em realidade, as estruturas políticas
resultam da diferenciação social em curso e lhes cabe desem pe
nhar um papel crucial para a m anutenção da integração social.
A m edida tie desenvolvim ento po lítico é o grau de governo,
isto é, a sua capacidade de dar respostas aos problem as postos
pela transform ação da sociedade. De acordo com H arrold Lasswell,
7. H u n tin gto n , p o r certo , não foi o ún ico a “im p o rta r” e in co rp o ra r a noção

d e in stitu cio n alizaç ão à an álise p olítica. C o n su lte-se, p o r exem p lo , Polsby,
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In stitu c io n a liz a ç ã o p o l ític a 107
desenvolvim ento p o lítico im plica “a sequence o f approxim ations

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functions and cap ab ilities” .
E m ultim a análise, a estabilidade p o lítica com prova a cap a
cid ad e do go vern o . D e aco rdo com a céleb re p assagem de
H untington, o que im porta é que o governo governe. Form as de
governo, totalitarism o, autoritarism o e dem ocracia não indicam o
grau de desenvolvim ento político. O u m elhor, em qualquer (.les
ses regim es pode o co rrer tanto d ecadên cia quanto desenvolvi
m ento político.
O contrário d a institucionalização po lítica é a instabilidade
política, a desordem , a incapacidade de o governo governar. Onde
as instituições são desenvolvidas, onde elas cum prem o seu pa
pel, o go vern o é efetivo e eficaz. O nde não o são, há instabilida
de, desordem , crise de governabilidade, radicalism o e revolução.
A con trib uição original e m arcante de H untington p ara essa
literatu ra foi a de ter postulado a existência de um descom passo
entre o ritm o da m odernização social e a política. E sta últim a,
em verdade, raram ente ocorre por si m esm a. Em geral, as trans
form ações sociais próprias ao processo de m odernização não
são acom panhadas pela co nstrução das instituições p olíticas m o
dernas. A pressão social decorren te não encontra os co rresp on
dentes condutos políticos para processá-las. E m um a palavra, a
ordem em so ciedades em m udança é am eaçada pela dissolução
da sociedade tradicional e pelo processo de m obilização política.
O resultado é a crise de governabilidade, isto é, a incapacidade
do governo vir a dar respostas p ara as pressões daqueles que
ingressam no sistem a político. D e onde, a necessidade da inter
venção d elib erad a com vistas a prom over a institucionalização
política.
T rata-se de ob ter a estabilidade p o lítica sob condições for

tem ente adversas. C onform e afirm a H untington:
I f a s o c ie ty is to m a in ta in a h ig h lev el o f c o m m u n ity , th e e x p a n s io n
o f p o litic a l p a r tic ip a tio n m u s t b e a c c o m p a n ie d b y th e d e v e lo p m e n t o f
s tr o n g e r , m o r e c o m p le x , a n d m o re a u to n o m o u s p o litic a l in s titu tio n s . T h e
e f fe c t o f th e e x p a n s io n o f p o litic a l p a r tic ip a tio n , h o w e v e r, is u s u a lly to
u n d e r m in e th e tr a d itio n a l p o litic a l in s titu tio n s a n d to o b s tru c t th e d e v e lo p
m e n t o f m o d e rn p o litic a l o n e s. M o d e r n iz a tio n a n d s ó c ia l m o b iliz a tio n , in
p a r tic u la r , th u s te n d to p ro d u c e p o litic a l d e c a y u n le s s s te p s a rc ta k e n to
m o d e ra te o r to r e s tr ic t its im p a c t o n p o litic a l c o u n s c io u s n e s s a n d p o litic a l
in v o lv e m e n t. M o s t s o c ie tie s , ev en th o s e w ith fa irly c o m p le x an d a d a p ta b le
tr a d itio n a l p o litic a l in s titu tio n s , s u f fe r a lo ss o f p o litic a l c o m m u n ity an d
d e c a y o f p o litic a l in s titu tio n s d u r in g th e m o s t in te n s e p h a s e s o f m o d e r n
iz a tio n ( H u n tin g to n , 19 68, p. 4 ).
Os valores e os interesses daqueles que ingressam no siste

ma tendem a gerar instabilidade política. A p rem issa é de que
existe um a tendência à explosão das dem andas baseadas em ex
pectativas m al form adas: inconstantes e irrealistas. Som ente a
en gen haria institucional pode recuperar as condições necessárias
à m anutenção da com unidade política.
A in flu ên c ia dos trab alh os de H u n tin gto n so b re F áb io
W anderley Reis e Bolivar L am ounier é reconhecida por am bos e
vai além da utilização da noção de desenvolvim ento político e de
institucionalização. Reis e L am ounier elaboraram m odelos p ró
prios de desenvolvim ento político e por m eio deles procuraram
entender a h istória política brasileira.
Reis, por exem plo, sugere que a evolução política do país
pode ser entendida a p artir da noção de “estádios do processo de
desenvolvim ento p o lítico ”. Segundo o autor, para entender a si
tuação p o lítica do país é preciso reconhecer que o m esm o já
superou a prim eira fase desse processo, a da form ação do E stado
nacion al, e que se encontra agora às voltas com os problem as
p róp rio s à fase ideológica.
I n st it u c io n a liz a ç ã o po l ític a 109
E sse estágio, porém , é subdividido em subfases e o B rasil se

enco ntra nos
n ív e is d e p re c á ria in s titu c io n a liz a ç ã o o u r e in s titu c io n a liz a ç ã o d o p o d e r, as

s itu a ç õ e s q u e H u n tin g to n d e s c re v e em te rm o s d e “ p re to r ia n is m o r a d ic a l”
c “ p re to r ia n is m o d c m a s s a s ” c a r a c te riz a d o s p e la e m e r g ê n c ia , re s p e c tiv a
m e n te , d o s fo c o s d e in te r e s s e s e s o lid a r ie d a d e c o rr e s p o n d e n te s à s “ c la s s e s
m é d ia s ” c à s “ c la s s e s p o p u la r e s ” .
A vanços no processo de institucionalização podem se veri

ficar no interio r dessa m esm a fase. Segundo o autor:
J á cm n ív e is d e m a is b e m -s u c e d id a in s titu c io n a liz a ç ã o tio p o d e r, qu e

p o d e m a p r o x im a r-s e em g r a u s d iv e rs o s d a s u p e ra ç ã o d a p o lític a id e o ló g ic a
e d o id e a l d e e fe tiv a in s titu c io n a liz a ç ã o d a a u to r id a d e d e a c o r d o c o m as
fo rm a s em q u e n e la s se c o m b in e m o s in g re d ie n te s d e c o e r ç ã o , d e s ig u a ld a
d e e m a n ip u la ç ã o , te ría m o s s itu a ç õ e s q u e p o d e ría m o s d e s ig n a r em te rm o s
d e “ p o lític a d e p a r tid o s id e o ló g ic o s ” , à fa lta d e m e lh o r d e n o m in a ç ã o , p ara
c a s o s co m o o s c o rr e s p o n d e n te s , p o r e x e m p lo , à p o lític a fra n c e s a c ita lia n a
c o n te m p o r â n e a ; “ s is te m a s d e m o b iliz a ç ã o ” , p a ra o s c a s o s r e s u lta n te s de
re v o lu ç õ e s d e b a s e s p o p u la re s c fu n d a d o s e m in te n s a m o b iliz a ç ã o s im b ó li
c a ; e “ c u ltu r a c ív ic a ” , p a r a o s c a s o s c o m o o s c o n te m p la d o s p o r A lm o n d e
V e rb a (R eis, 1 9 7 4 , p. 4 3 ).
A histó ria p o lítica do B rasil pós-revolução de 1930 não re

gistraria qualquer avanço no interio r desse processo. Toda a vida
p o lítica do país pós-proclam ação da R epública não seria senão a
expressão das crises próprias a situações de institucionalização
incipiente:
O m a rc o d e re fe r ê n c ia a d o ta d o n o s p e r m ite v e r o re g im e atu a l fregi-

m e m ilita r ], a s sim c o m o o “ te n e n tis m o ” , o p e río d o g e tu lis ta c o in te rre g n o
d e m o c r á tic o q u e lh e s u c e d e u , co m o re p re s e n ta n d o u m a d a s v ic is s itu d e s
q u e se s e g u e m a o in g re s s o d o p a ís n o e s tá d io d a p o lític a id e o ló g ic a . S u a
c irc u n s tâ n c ia b á s ic a e s tá d a d a p e lo v ig o r a s su m id o , urna v e z le v a d o a um
p o n to d e re la tiv o a v a n ç o o p ro c e s s o d e in te g ra ç ã o n o s e n tid o te r r ito r ia l e
d e p re s e n ç a g o v e r n a m e n ta l, p e lo p ro c e sso d e m o b iliz a ç ã o so c ia l e p e la s
d e m a n d a s d e p a r tic ip a ç ã o e ig u a ld a d e q u e s e a s so c ia m à e m e rg ê n c ia d e
n o v o s fo c o s d e s o lid a r ie d a d e q u e e le fa c u lta (R eis, 1 9 7 4 , p. 52).
Em outras palavras, o país ultrapassou a prim eira fase do

desenvolvim ento político, a fase da form ação do E stado nacional
e, desde então, se viu às voltas com o problem a d a integração das
m assas ao sistem a político. Portanto, do ponto de vista do d esen
volvim ento político, do tenentism o ao regim e m ilitar, vivem os
um a m esm a e invariante realidade: “as vicissitudes que se se
guem ao in gresso ” na fase da política ideológica. A continuidade
dessa pro blem ática oferece a chave para interp retar e fazer p ro je
ções sobre os resultados da transição do autoritarism o à dem o
cracia. A redem o cratização nos rem eteria, pura e sim plesm ente,
às m esm as exp eriências do passado:
A v a lia r a s p e rs p e c tiv a s d o p ro c e sso d e tra n s fo rm a ç ã o p o lític a n o B ra sil

d e h o je [1 9 8 3 ] s u p õ e , n a tu ra lm e n te , q u e s c d is p o n h a d e u m d ia g n ó s tic o d e
n o s s a a tu a lid a d e p o lític a , f...] A s s im , o d ia g n ó s tic o d o p ro c e s so p o lític o
v iv id o p e lo B ra s il n as d é c a d a s re c e n te s p o d e s e r fo rm u la d o cm te rm o s d e
q u e o p aís v iv e um a crise constitucional em s e n tid o s ó c io -p o líd c o p ro fu n d o
(e m b o ra , n a tu r a lm e n te , co m ra m ific a ç õ e s ju r íd ic o -o r g a n iz a c io n a is ); o q u e
e s tá em jo g o e a q u e s tã o d e u m a re a c o m o d a ç ã o n o c o n v ív io d a s fo rça s
s o c ia is im p o rta n te s , c o rr e s p o n d e n te s , em ú ltim a a n á lis e , às c la s s e s s o c ia is .
A e x p r e s s ã o o u c o n s e q ü ê n c ia m a is c la r a d e s s a c r is e é o pretorianism o q u e
tem m a rc a d o a v id a b ra s ile ira . (R e is, 1 9 8 5 , p p. 1 3 , 14 e 15).
Em escritos publicados nos anos 90, Reis reafirm a sua filiação

ao m odelo inspirado pela obra de H untington:
A s ra íz e s d a d u ra d o u r a c ris e c o n s titu c io n a l se e n c o n tra m n o p r o c e s

so s e c u la r d e d e s e n v o lv im e n to c a p ita lis ta n o p aís c n a r e s u lta n te e m e r g ê n
c ia d e n o v a s c a te g o r ia s e a to re s q u e se to rn a m p o litic a m e n te r e le v a n te s e
p r e s s io n a m p e la a p r o p r ia d a c o n s id e ra ç ã o d e s e u s in te re ss e s . T ais tr a n s fo r
m a ç õ e s a c a r r e ta m o c o m p ro m e tim e n to d o e n q u a d ra m e n to in s titu c io n a l
t r a d ic io n a l d o p ro c e s s o p o lític o b ra s ile iro , re s u lta n d o n a c o n d iç ã o q u e c e r

to s a u to re s tê m d e s c r ito c o m o p re to ria n ism o , o u s e ja , a c o n d iç ã o e m q u e,
n a c a rê n c ia d e in s titu iç õ e s p o lític a s e fe tiv a s, c a d a fo rç a s o c ia l se a tira à
a r e n a p o lític a c o m o s r e c u rs o s d e q u a lq u e r n a tu re z a q u e te n h a às m ã o s
(R eis, 1 9 9 1 , p. 141).
A ssim com o Reis, L am ounier desenvolve seu próprio m o

delo de desenvo lvim en to político. L am ounier reco rre a H anah
Pitikin (The concept o f representatiori) sugerindo que as diferentes
concepções de representação estão relacionadas aos problem as
políticos específico s enfrentados em cada fase do desenvolvi
m ento político.
O esqu em a proposto é criativo e sugestivo. Seu ponto m ais
alto é a relação entre a representação enten dida com o auto riza
ção e a form ação do E stado nacional. U tilizando essa referência,
L am ounier m o stra por que eleições e m ecanism os representati
vos fo rm ais são necessários m esm o onde todos sabem que a
fraude eleito ral im pera. C om o nota o autor, “O que talvez não se
tenha p ercebido com clareza é que até m esm o essa legalização
[do caciquism o] exigiria algum a fó rm ula jurídica de caráter g e
ral” . Em sua ausên cia, se colocaria o clássico p ro blem a do “por
que não eu?” , isto é, o retorno à força p ara determ inar o acesso
ao poder. C ham ando a atenção para a im portância do aspecto
p ro priam en te po lítico da questão, L am ounier conclui:
P o r is s o d iv ir jo b a s ta n te d a c o n h e c id a te n d ê n c ia a ver o n o s s o a n tig o
r e g im e lib e r a l-r e p r e s e n ta tiv o c o m o u m a id é ia q u im é ric a , p o rq u e im p o r ta
d a , “ fo ra d e lu g a r ” , d iv irjo p e la ra z ã o m u ito c a s e ir a d e q u e v e jo n o “ p o r
q u e n ão e u ? ” o p ro b le m a p o lític o p o r e x c e lê n c ia , u m p ro b le m a d e to d o s o s
lu g a r e s im a g in á v e is ( L a m o u n ie r, 1 9 8 1 , p. 2 3 9 )K.
8. O títu lo do a rtig o é, em verd ad e, um verd ad eiro m an ifesto d a au to n o m ia

d o p o lític o e , m ais esp ec ifica m en te, d as in stitu iç õ e s p o lítica s: “ R ep resen ta
ção: a im p o rtâ n c ia de ce rto s fo rm alism o s”.
N as fases seguintes do desenvolvim ento político, a conexão

com as noções de representação é apenas indicada. L am ou nier
afirm a que as noções de representação descritiva e com portam ental
só “se colocam (e isso vale tanto para a trajetória da ‘cid ad an ia’
na E uropa com o para suas prim eiras am pliações no B rasil) sob o
influxo d a cham ada questão social’ (L am ounier, 1981, p. 241)'\
C hegando a esse m om ento da evolução política do país,
L am ou nier d eixa de lado as noções de representação e Pitikin,
p ara d iscu tir a obra de Azevedo A m aral. A co nclusão a /que
ch ega é a de que a reflexão sobre a representação no Brasil tem
revelado tem as e preocupações recorrentes:
O q u e q u a se s e m p re s c c e n s u ro u n o r e g im e re p re se n ta tiv o b ra sile iro

fo i se u c a rá te r a n ê m ic o c ra re fe ito , e o q u e s e m p re se q u is foi u m a re p r e
s e n ta ç ã o m a is d e n s a , ág il e d ife re n c ia d a . E s te , a m e u ver, é o p o n to b á sic o
d a q u e s tã o , c q u e d e v e s e r e x a m in a d o cm fu n ç ã o d a s d ife re n te s fo rm u la
ç õ e s q u e s e lh e d e r a m c m d ife re n te s c o n ju n tu ra s (L a m o u n ie r, 1 9 8 1 , p . 2 3 7 ).
No entanto, a despeito deste traço salutar, essa reflexão

acabou por se “en cerrar em um circuito fechado” :
F o rm o u -s e e n tre n ó s u m d is c u rs o q u e a p r is io n a o p ro b le m a d a re
p re s e n ta ç ã o n o r íg id o e p o b re c o n tra s te e n tre o B ra sil le g a l e o B ra s il real:
e n tre a s e lite s c as m a s s a s ; e n tre a c id a d a n ia a b s tr a ta e o vo to d e c a b re s to ;
e n tr e a le i e le ito r a l e a s u a fra u d e [...] É c o m o s e d is s é s s e m o s : a r e p r e s e n ta
ç ã o e n tr e n ó s s e rá s e m p re u m a fa rsa, d a d o q u e n u n c a foi o u tra c o is a
(L a m o u n ie r, 1 9 81, p. 2 3 7 ).
N esse texto, L am ounier não discute o que teria ocorrido em

term os de desenvolvim ento político ao longo da dem ocracia de
9. O p aralelo com a a n álise p rop osta p or Fáb io W an d erley R eis é reco n h eci
do p elo au to r. A re p re se n ta çã o en ten d id a co m o d escrição e d itan d o co m
p o rtam e n to s não é sen ão o utra fo rm a de d ize r q u e o p aís in g re ssara na
fase d a p o lítica id eo ló gica.
1 N S T 1 T U C IO N A L IZ A Ç Ã O P O l.Í T I C A 113
1946. (3 autor passa diretam ente da discussão da obra de A zeve

do A m aral às propostas de reform as no sistem a representativo ca
pazes de sanar os problem as identificados. Em texto publicado
em 1987, L am ounier retom a o m odelo de desenvolvim ento po líti
co e discute o regim e de 1946 sob o subtítulo ofracasso da consolida
ção. Em verdade, o autor discute pouco a evolução do regim e e
m ais o seu fracasso, tido com o fruto da com binação da fragm en
tação e radicalização do sistem a partidário iniciada já em m eados
dos anos 50. A causa últim a dessa evolução é o “processo global
de m udança econôm ica e so cial” (Lam ounier, 1987, p. 55). Em
outras palavras, o regim e de 1946 tinha poucas chances de suces
so, se c que tinha algum a.
L am ou nier foi um dos prim eiros analistas nacionais a ex
trair as conseqüências da caracterização do regim e m ilitar b rasi
leiro o ferecid a por Ju an Linz, segundo a qual este deveria ser
visto, não com o um regim e, m as sim com o um a situação auto ri
tária10. A filiação à interpretação do cientista político espanhol é
explícita:
A d o ta re i c o m o â n g u lo d e a n á lis e d o p a s s a d o re c e n te e c o m o b ase
p a ra a c o n s tr u ç ã o d e a lg u n s c e n á rio s a s v ic is s itu d e s d e u m re g im e a u to r itá
rio in c a p a z d e se le g itim a r e m b a s e s a u to ritá r ia s p e r m a n e n te s . S a lv o e n g a
n o , s o m e n te J u a n L in z r e fe riu -s e co m to d a s as le tra s a e s ta in c a p a c id a d e ,
c h e g a n d o m e s m o a e s c re v e r, c m 1 9 71, q u e o B ra s il se ac h a v a s o b u m a
s itu a ç ã o a u to r itá r ia , m a s n ã o so b u m re g im e a u to r itá rio co m p e rs p e c tiv a s
d e se to rn a r d u ra d o u r o (L a m o u n ie r, 1 9 7 9 , p. 89).
10, A p rim eira ap licação co m pleta d este argu m en to se en co n tra na co n trib u i

ção de L inz ao v o lu m e ed itad o p o r S tep an , Authoritarian B ra sil L inz a firm a
que o regim e m ilitar b rasileiro não p ode ser classificad o co m o um regim e
auto ritário . T ra ta -sc dc um a situ ação au to ritária. M as o a rgu m en to é geral:
ap lica-se a todo s os regim es au to ritário s do p ó s-gu erra id e n tific a d o s com
os E sta d o s U n ido s.
114 Fe r n a n d o L im o n g i
N o entanto, L am ou nier afirm a que essa incapacidade é m ais

geral. A m bos os regim es, o dem ocrático c o autoritário, não se
m ostraram capazes de se institucionalizar. E ssa interpretação con
cilia dois autores, L inz e H untington, que, em geral, estão em
ab erto desacordo. E nquanto H untington enfatiza os aspectos da
estru tu ra social que tornam o auto ritarism o inevitável, L in z não
subscreve a noção de desenvolvim ento político, enfatizando as
decisões dos atores políticos e a conseqüência dessas decisões
para a sobrevivência/quebra da dem ocracia. E nquanto H untington
acred ita que a estabilidade política só é possível sob auto ritaris
mo, L inz afirm a que regim es autoritários iden tificados com os
EUA serão sem pre instáveis.
N o entanto, am bos os autores usam o term o institucion ali
zação. Para L inz, o regim e m ilitar brasileiro não conseguira se
institucio nalizar, isto é, não encontrara um a fórm ula para legiti
m ar e garan tir o seu acesso exclusivo ao poder. Portanto, regim es
institucio nalizado s são regim es vistos com o legítim o s pelos súdi
tos e capazes de ob servar regras claras de sucessão. E ntendendo
n ão-institucion alizado com o instável, L am ou nier concilia os dois
auto res e interp reta a incapacidade do regim e autoritário em se
legitim ar com o m ais um a m anifestação da instabilidade política
p ro fun da e perene do país.
Seguindo as pegadas de Linz, L am ounier nota, ao contrário
da m aioria dos analistas, a fragilidade política do regim e m ilitar, a
sua incapacidade de estender seu poder por longo período de tem
po. L am ounier notou ainda que a revitalização dos m ecanism os
eleitorais poderia levar à dem ocracia, determ inando, dessa m anei
ra, o ritm o, a form a e os rum os do processo de transição11. No
11. O p o n to é elab o rad o em su a co n trib u ição para o v o lu m e o rgan izad o p o r

S tep an , Democratizando o Brasil. V er L am o u n ier, 1988, p. 25. A im p o rtân cia
d essa co n trib u ição não p o d e ser m in im izad a. N o en tanto, ela n ão d ep en d e
de q u alq u e r co n sid eraç ão so b re a in stitu cio n alizaç ão p olítica.
In stitu c io n a liz a ç ã o p o l ític a
115
entanto, o retorno à dem ocracia, alerta Lam ounier, pode adicionar

um novo capítulo à história da instabilidade política do país:
P a re c e c la ro q u e s e tra ta a c im a d e tu d o d e e v ita r, d e u m lad o , os

re tr o c e s s o s a u to ritá rio s , e, d e o u tro , a democratização m eram ente popu lista q u e
a e le s c o n d u z a m é d io p ra z o . A e x p e r iê n c ia b ra s ile ira d a ú ltim a d é c ad a
m o s tro u co m s u f ic ie n te c la re z a q u e a e s ta b ilid a d e a lc a n ç á v e l p e la v ia a u to
ritá ria n ã o é a b s o lu ta e m u ito m e n o s im u n e a g ra v e s d is to rç õ e s n a a lo c a ç ã o
d e re c u rs o s. A exacerbação populista , além d e inerentem ente in stá vel p r e s ta -s e
m u it a s v e z e s a o c u lta r e s s a s m e s m a s d is to rç õ e s s o b u m a fa c h a d a tie p a rtici
p a çã o difusa. E p o is n e c e s s á rio r e p e n s a r a e s ta b ilid a d e d e m o c rá tic a c o m o
a lg o a s s o c ia d o a fo r m a s m a is d e n s a s d e p a r tic ip a ç ã o e, p o rta n to , c o m o
v e re m o s e m s e g u id a , a m u d a n ç a s in s titu c io n a is q u e e m p re s te m m a io r in te
lig ib ilid a d e a o s p r o c e s s o s d e re p r e s e n ta ç ã o (L a m o u n ie r, 1 9 7 9 , p. 116; 1981,
p. 2 4 9) (g rifo s m e u s).
O país co rre sérios riscos de en trar em um período de alta

instabilidade política, já que a estabilidade não parece ser viável,
q uer sob autoritarism o, quer sob dem ocracia. O argum ento é
reafirm ado com m aior clareza na seguinte passagem :
U m c e n á r io n a d a a tra e n te , m a s b a s ta n te p o s s ív e l, é , p o rta n to , o d e
q u e o p a ís v e n h a a e x p o r-s e a u m h íb rid o b u ro c rá tic o -p o p u lis ta in s tá v e l e
in e f ic a z , p r e c is a m e n te p o r n ão t e r s id o c a p a z d e se a d e q u a r em te m p o
h á b il a u m n o v o q u a d ro p a r tid á rio e a fo rm a s m a is a p r o p ria d a s d e p a r tic i
p a ç ã o e r e p re s e n ta ç ã o (L a m o u n ie r, 1 9 79, p. 1 1 8 , 1 9 8 1 , p. 2 5 0 ).
A ssim , ao m esm o tem po em que nota a fragilidade do regi

me m ilitar, L am ou nier passa a insistir na necessidade de refor
m as institucio nais capazes de tornar o sistem a representativo m ais
“ágil e d en so ” e que, dessa form a, perm itiriam ao país escapar
do popuiism o e co nsolidar a dem ocracia. E nquanto a transição
avança, L am ou nier sustenta a necessidade de se retornar á p ers
p ectiva in sp irada pelo trabalho de H untington em detrim ento da
abordagem proposta por Linz:
E s tu d o s m a is re c e n te s têm m a n if e s ta d o u m a s a u d á v e l in c lin a ç ã o a
b u s c a r d e te rm in a n te s m a is im e d ia ta m e n te p o lític o s e in s titu c io n a is d o s c o
la p s o s d e re g im e s d e m o c rá tic o s e d a re d e m o c ra tiz a ç ã o d o s re g im e s a u to
ritá r io s . E sta ú ltim a te n d ê n c ia c o rrc p o ré m o ris c o d e p a s s a r a o e x tre m o
o p o s to , p e rd e n d o p o r c o m p le to a p e rs p e c tiv a d e q u e o s d ile m a s d a d e m o
c r a c ia e d a re d e m o c ra tiz a ç ã o a c h a m -s e in e x tric a v e lm c n te lig a d o s , a in d a q u e
n e m s e m p r e d e m a n e ira im e d ia ta , a o s p ro b le m a s d o c r e s c im e n to e c o n ô
m ic o , d a fo rm a ç ã o d e u m a in fra -e s tru tu r a q u e a s s e g u re p a d r õ e s d e s o b re
v iv ê n c ia e b e m -e s ta r à m a io ria d a p o p u la ç ã o e , c m ú ltim a a n á lis e , à re d u
ç ã o d a s d e s ig u a ld a d e s re g io n a is . A q u estã o d a consolidação d e m o c rá tic a , e
m e s m o a q u e s tã o m a is a m p la d o d e s e n v o lv im e n to p o lít ic o e n te n d id o
“ c o m o in s titu c io n a liz a ç ã o d e o rg a n iz a ç õ e s e p r o c e d im e n to s ” (H u n tin g to n
19 6 8 ) n ão p o d e m s e r d is c u tid a s d e m a n e ir a fru tífe r a , no q u e se re fe re ao
c h a m a d o Terceiro M undo , fo ra d e s s e m a rc o d e r e fe r ê n c ia (L a m o u n ie r, 1 9 8 5 ,
p p. 1 0 9 e 110 ) 12
E m escritos do início dos anos 90, L am ou n ier se m antém

fiel à noção de institucionalização c de desenvolvim ento político
argum entando que o B rasil se encontra nas fases interm ediárias
desse processo. Em seus artigos m ais recentes, L am ounier (1992
e 1994) recorre a um a analogia para recuperar a noção de está
gios do desenvolvim ento político. E xperim entos dem ocráticos
são com parados a lançam entos de satélites de acordo com os
seus resultados. H á d o is casos extrem os, os disparos bem -sucedi
dos (as dem ocracias estáveis) e os m alsucedidos, os casos em que
“o disparo p arece defeituoso na origem [...] |ej o lançam ento se
frustara a poucos m etros do chão” 13.
12. E ste não é o lo cal ad eq u ad o p ara d esen v o lv er o p o n to , m as h á u m a leitu ra

p o ssív e l d o s trab alh o s in sp irad o s p o r L in z qu e nos leva ao m esm o ponto.
A q u estão da co n so lid aç ã o d a d em o cracia acab a p o r ser frasead a em ter
m o s da c o n stru ç ã o d e um a ag e n d a p o ssív e l de re fo rm as p o r p arte de
lid eran ças resp o n sáv eis. D essa fo rm a, H u n tin gto n e L inz acab am p or se
en co n trar. O trab alh o de L in z, no en tanto, tev e div ersas o utras ra m ific a
çõ es qu e não p odem ser traçad as aqu i.
13. O in su cesso , n estes caso s, se d eve ao fato de estes p aíses ain d a estarem a
b raço s com o p ro b lem a d a fo rm ação do E stado n acio n al: “ N ão ex iste, a
1 N STITU C IO N A LIZ A Ç À O PO L ÍTICA 117
O terceiro grupo , ao qual o B rasil pertence, caracterizar-se-

ia pela instab ilidade, expressa pela incapacidade do satélite em
m anter seu p ercurso ascendente por lon go período de tem po:
O u tro s (talv e z a m a io ria) d o s p aíses la tin o -a m e ric a n o s p erten ce m a

u m a c a te g o ria in te rm e d iá ria : co n se g u e m a tin g ir c e rta altitu d e d e m o c rá tic a -
e já o fizera m d iv e rsa s v e zes - m a s s u c u m b e m a o b s tá c u lo s m a is o u m en o s
p re v isív e is, q u e o s d e sv ia m d a traje tó ria e às v e zes o s a rre m e ss a m v io le n ta
m e n te d e v o lta a o solo. N o s a n o s se s s e n ta e se te n ta , m esm o a q u e le s qu e
m a is h a v ia m se a d ia n ta d o e c o n ô m ic a e in s titu c io n a lm e n te (co m o A rg e n tin a ,
B ra sil, C h ile e U ru g u a i) s o frera m re tro ce sso s d e s te tip o. (L a m o u n ie r, 1992a).
A alego ria não é senão outra form a de apresen tar a noção

de institucion alização política sobre a qual L am ounier acredita
existir consenso na ciência política contem porânea. Nas palavras
do p róprio autor:
P a re c e -m e q u e e x is te ra z o á v e l c o n s e n s o q u a n to à u tilid a d e d a d is t in
ç ã o e n tre tr ê s a ltitu d e s d o s s a té lite s d e m o c rá tic o s . M e sm o c o n c o rd a n d o
c o m a a n á lis e d e H u n tin g to n (1 9 6 8 , p p. 1 9 2 -1 9 8 ), s e g u n d o a q u a l to d a s as
s o c ie d a d e s la tin o -a m e r ic a n a s a b rig a m fo rte c o m p o n e n te p re to ria n o , n ão h á
c o m o c o n fu n d ir, n a m é d ia d o s ú ltim o s 5 0 a n o s, o s c a s o s v e n e z u e la n o e
c o s ta rr iq u e n h o , d e um lad o , e o s s a lv a d o re n h o c g u a lte m a te c o , d e o u tro ; e
n e n h u m d e s s e s co m p a ís e s in te r m e d iá r io s c o m o o B ra s il e o C h ile (a p e sa r
d o s re tro c e ss o s v io le n to s q u e a m b o s s o fre ra m ). (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 a , p. 4 4 ).
C om o se vê, a análise se aferra à noção de desenvolvim ento

político, tida com o usual e co rriqueira na disciplina. No funda
m ental, a distinção h untingtoniana, feita em 1968, continua a
b alizar a análise. Seu ponto de p artida é a localização do Brasil
rig o r, um a au to rid ad e cen tral cap az de a sse g u ra r re sp eito às regras do jo go ;

nem um fu n d o d e valo res co m un s, cap az d e m o d e ra r o s co n flito s. A s
in stitu içõ es p o lítica s fo rm ais (o ‘p aís le g a l’) são v irtu a lm en te irrelev an tes,
in cap azes de b aliz a r o co m p o rtam en to ” . (L am o un ier, 1992a, p. 44).
no in terio r do processo de desenvolvim ento político. D e fato, o

que caracterizaria o país seria antes a ausên cia que a p resen ça d a
institucionalização política.
L o gicam en te, tal explicação só se sustenta se for p o ssível
id en tificar aspectos estruturais da sociedade brasileira que não se
alteraram ao longo desse período. C onform e afirm a L am o u n ier
em passagem citada acim a, “dados m ais profundos da fo rm ação
histórica b rasileira” explicam a instabilidade política do país. A s
seções que seguem discutem os fatores identificados: os valores
e os interesses das m assas.
III. C omportamento Po l í t i c o e as Bases Ele it o r a is da D e m o c r a c ia
D ada a influência da sociologia parsoniana sobre a ciência

po lítica no rte-am erican a do pós-guerra, não é de se estranhar que
esta tenha se dedicado ao estudo cia relação entre os valores e
atitudes dos cidadãos e a estabilidade dem ocrática. Um dos exem
plos m ais conspícuos dessa tendência pode ser encontrado no
hoje clássico The civic culture. Nesse estudo, os autores identificam
a existên cia de determ inado conjunto de valores e atitudes co n d i
zentes com a estabilidade da dem ocracia. Na palavra dos seus
autores, os resultados confirm aram a hipótese de que “there exists
in B ritain and in the U nited States a pattern o f political attitudes
and a un derlyin g set o f social attitudes that is supportive o f
stab le dem ocratic process” . De outro lado, os outros países in
cluídos no estudo, justam ente aqueles que falharam em constituir
regim es políticos estáveis, não revelaram possuir o m esm o co n
junto de valores.
As pesquisas eleitorais levadas a cabo durante o regim e m i
litar foram diretam ente inspiradas pelo m odelo então em voga
nos EUA, que postulavam a existência de um a relação causal
entre com portam ento e atitudes do eleitorado e o sucesso da
In s t it u c io n a l i z a ç ã o p o l ític a 119
dem ocracia. N ão por acaso, esse foi um dos tem as privilegiados

pela prim eira geração de cientistas políticos diplom ados nos EUA.
Os surveys representaram , portanto, m ais do que a introdução de
um arsenal m etodológico sofisticado capaz de garantir a afirm a
ção da discip lin a (M iceli, 1990). T ratava-se de testar hipóteses
acerca da em ergên cia do autoritarism o e das chances de sucesso
da dem ocracia.
A “A presentação” do volum e O.rpartidos e o regime: a lógica do
processo eleitoral brasileiro 14, editado em 1978 por Fábio W anderley
Reis, atesta a in flu ên cia do com portam entalism o n o rte-am erica
no sobre os estudos eleitorais realizados no Brasil:
\ E m q u e se n tid o c a b e ria fa la r d e um a ló g ic a d o p ro c e s so e le ito ra l?

D e s d e lo g o n o se n tid o q u e a s d ife re n ç a s e n tre cap ita l e in te rio r, e n tr e g r a n
d e s e p e q u e n a s c id a d e s , en tre b a irro s ric o s e p o b re s n as g ra n d e s c a p ita is ,
fa rta m e n te d o c u m e n ta d a s a té m e sm o p ara o p e río d o 1 9 4 6 -1 9 6 4 , p e rm ite m
d e s c a r ta r a h ip ó te s e de um c o m p o rta m e n to e le ito ra l e rrá tic o . T ra ta v a -se ,
p o ré m , e m 1 9 7 6 , d e u ltra p a s sa r e s te n ív e l s u p e rfic ia l, q u a s e m o rfo ló g ic o e
e x a m in a r d e m a n e ira m a is p ró x im a o m ic ro c o s m o d a s a titu d e s , p e rc e p ç õ e s ,
e x p e c ta tiv a s e fru s tra ç õ e s q u e s e a s so c ia m a o v o to (“A p re se n ta ç ã o ” , em
R e is, 1978, p. iv).
A hipótese que inform ou os estudos reunidos no vo lum e15

é a de que seria possível revelar características constantes, no
tem po e no espaço, das atitudes políticas dos brasileiros:
P a rtin d o d o s u p o s to d e q u e o p ro c e s so e le ito r a l b r a s ile iro , e m q u e

p e s e a p ro lo n g a d a tra d iç ã o b ra s ile ir a d e c e rc e a m e n to à p a r tic ip a ç ã o e, em
14. A “A p re se n ta ç ã o ” n ão é assin ad a , m u itas p assagen s são tra n s c ritas em

a rtig o s p o sterio res de B o liv ar L am o u n ier. O cap ítu lo fin al, d e au to ria de
Fábio W an d erley R eis, tem cu n h o m ais p ro p riam en te teórico.
15. E ste foi sem d ú v id a algu m a o m ais a m b icio so dos estu d o s eleito rais le v a
dos a cab o no p erío do. N ão é claro , no en tanto, qu e to d o s o s seu s p artic i
p an tes p artilh assem das am b içõ es ex p ressas n a “A p re se n tação ” do livro.
120 Fern an d o L im o n g i
p a r tic u la r, as d u ra s re s triç õ e s d o s ú ltim o s 15 an o s, re v e la n o tá v e is c o n ti-

n u id a d e s , v im o s n a e le iç ã o d e 1976 u m a o p o rtu n id a d e p ara a p r e n d e r d c
m a n e ira m a is p re c is a e m q u e c o n s is tia e s ta lógica s u b ja c e n te (“A p r e s e n ta
ç ã o ” , em R eis, 1 9 7 8 , p. v ).
A continuidade do processo eleito ral brasileiro é relaciona

da à h istória das dificuldades da dem ocracia no Brasil:
N a c o n ju n tu ra q u e se a b riu a p ó s a e le iç ã o d e 1 9 7 4 , a n e c e s s id a d e d e
p o n d e ra r e ste s in g r e d ie n te s a p r e s e n to u -s e d e m a n e ira a g u d a . E m q u e m e
d id a , co m e fe ito , p o d e r -s e -ia p re te n d e r v e r n o s r e s u lta d o s d e 1 9 7 4 u m a
m a n if e s ta ç ã o s o b re o r e g im e ? É fácil ver q u e e s ta q u e s tã o , e m b o ra re fe rid a
à s c o n d iç õ e s p a r tic u la r e s d a q u e le a n o , e n c e r ra u m a q u e s tã o m a is a m p la e
sem d ú v id a d e c is iv a p a r a a te o ria d a d e m o c ra c ia , a s a b e r: a q u e s tã o d a
racionalidade d o v o to e d o p ro c e s so e le ito ra l. N a h is tó ria b r a s ile ir a , o d e s
c o m p a s s o e n tr e as in s titu iç õ e s e o c o m p o rta m e n to , o u s e ja , e n tre a s n o r
m as d e re p re se n ta ç ã o q u e supõem a ra c io n a lid a d e d o e le ito r c c o n d iç õ e s
s o c ia is q u e n ão a fa v o re c e m o u n ão a p e rm ite m é u m tem a c lá ssic o . D e s d e
a R e p ú b lic a V e lh a , q u a n d o o s c r ític o s d o m o d e lo d c 1891 d e n u n c ia v a m o
a n ta g o n is m o do B ra s il le g a l co m o B ra sil re al, a té a s ú ltim a s e le iç õ e s d o
p e río d o p ré -1 9 6 4 , q u a n d o se la m e n ta v a o v o to d e c lie n te la e se a lm e ja v a o
v o to id e o ló g ic o , n ão p o u c o s o b s e rv a d o re s v ira m n e ssa d ic o to m ia a q u e s tã o
c e n tr a l (“A p re s e n ta ç ã o ” , e m R eis, 1 9 7 8 , p. iíi).
A questão fundam ental, portanto, diz respeito à co m patibi

lidade entre o com portam ento eleitoral dos brasileiros e a dem o
cracia, cujo sucesso depende da rup tura com o passado. Em
outras palavras, era necessário saber se
te r-s e -ia d a d o , d u ra n te o p e río d o a u to ritá rio , e a p e s a r d ele, u m “ a m a d u r e c i

m e n to ” s e m p re c e d e n te s d o e le ito ra d o b ra s ile ir o ? (“A p re s e n ta ç ã o ” , e m R eis,
1 9 7 8 , p. iii).
Reis não tem dúvidas. A resposta é negativa. O eleitorado

b rasileiro não m udou. O voto opo sicion ista nada m ais é que a
reafirm ação das “notáveis continuidades” supostas:
P a r e c e b a s ta n te c la ro , a g o r a , q u e a s e le iç õ e s le g is la tiv a s d e 19 74,
q u a n d o o M D B c a ta lis o u p e la p rim e ira vez a s p re fe rê n c ia s p o p u la re s , re
p re s e n ta ra m a re to m a d a o u re a p a r e c im e n to d e tra ç o s q u e m a rc a ra m co m
v ig o r c r e s c e n te a s le a ld a d e s p o lític o -p a r tid á r ia s n o p e río d o p o p u lis ta p ré -
6 4 [...] a n te s q u e a d e s o r ie n ta ç ã o p r o d u z id a p e la a lte r a ç ã o d o q u a d ro p a r ti
d á rio e p e lo e x c e p c io n a lis m o q u e c a ra c te riz o u d e d iv e rsa s fo rm as a vid a
b r a s ile ir a n o s a n o s s u b s e q ü e n te s v ie s s e e x ig ir a lg u m te m p o p ara n o v a s e d i
m e n ta ç ã o d a s a n tig a s te n d ê n c ia s (R eis, 1 9 7 8 , p. 2 8 3 )16.
A passagem citada, a seguir, traz a m ais com pleta caracteri

zação do eleitorado oferecida po r R eis em seus in ú m ero s trab a
lhos sobre o tem a:
O ra , a p e s a r d a m a rc a d a h e te r o g e n e id a d e d o e le ito r a d o b ra sile iro , v á

rio s e s tu d o s m a is o u m e n o s re c e n te s a p o n ta m d e m a n e ira re ite ra d a c e rto s
tra ç o s q u e p a r e c e m d is tin g u ir o e le ito ra d o p o p u la r e m su a v a sta m a io ria .
T a is tr a ç a s p a re c e m r e s u m ir-s e em a lg o q u e , e m c e r ta ó tic a , c a b e ria d e f in ir
c o m o u m a a m b ig ü id a d e fu n d a m e n ta l. D e u m la d o , tra ta -s e a í d c e le ito re s
c a ra c te riz a d o s p o r se re m p o litic a m e n te a lh e io s , co m fre q ü ê n c ia p ro p e n so s
a a titu d e s d e d e f e r ê n c ia e a se d e ix a re m m e sm o im p re g n a r, a o n ív e l d o s
v a lo r e s v e rb a liz a d o s , p e la re tó ric a e m p r e g a d a n a p r o p a g a n d a d e u m re g im e
a u to ritá r io c o m o o a tu a l. A lé m d e se m o s tra re m , c m p ro p o rç õ e s a v a s s a la
d o ra s, d e s in fo r m a d o s e in d if e re n te s c o m re sp e ito a o s g ra n d e s te m a s do
d e b a te p o líd c o - in s titu c io n a l d a a tu a lid a d e b ra s ile ira , m e s m o te m a s c o m o o
c u s to d e v id a , q u e se p re s u m e m a fe ta r d e m a n e ira m a is d ire ta o c o tid ia n o
d e s s a fra ç ã o d o e le ito ra d o , e s tã o lo n g e d e m o s tra r, d e n tro d e la , re la ç õ e s
c la ra s c o m o c o m p o rta m e n to e le ito ra l. D e o u tro la d o , c o n tu d o , e s s a p ro
p e n sã o o p o s ic io n is ta n ão d e ix a d e a firm a r -s e c o m o c a r a c te r ís tic a m a jo r itá
ria e c o n s is te n te d o s s e to re s em q u e s tã o : c la ra m e n te u m a v e z u ltra p a s sa d o
16. R eis en co n tra a co m p ro v ação d e sta aco m o d ação co m p aran d o o s resu ltad o s
de 1970 e 1974, isto é, acre d ita qu e os resu ltad o s só são p o ssíveis se o
eleito r a ltero u as suas p refe rên cias p artid á ria s e n tre 1970 e 1974 (Reis,
19 76, p. 149). D a m esm a fo rm a, acred ita qu e a d erro ta do M D B em Juiz de
Po ra p ro va a ex istê n c ia de alta v o latilid ad e eleito ral e p ed e q u e se veja
“ com n atu ra lid a d e flu tu açõ es ap are n te m e n te p o u co su scetíveis de se e x p li
carem cab alm en te em term o s de estrita racio n alid ad e” (lie is , 1978, p. 286).
c e r to lim ia r d e p a r tic ip a ç ã o s ó c io -p o lític a g e ra l (d e ix a n d o -s e a c o n d iç ã o d e

e s trita m a rg in a lid a d e , m a is m a rc a d a m e n te d is tin g u id a p o r h áb ito s d e d e f e
r ê n c ia s o c ia l e p o r to ta l a lh e a m e n to p o lític o , a se r e n c o n tr a d a n o s s e to re s
p o p u la r e s ru r a is c n o s e x tre m o s d e p o b re z a d a s p o p u la ç õ e s u r b a n a s ), d á -s e
a t e n d ê n c ia a o v o to o p o sic io n is ta .
A s s im , n o e le ito r a d o p o p u la r, cm c u ja p e rc e p ç ã o n ão s e in te g ra m
s e n ã o p re c a ria m e n te o s d iv e rs o s a s p e c to s o u d im e n s õ e s d o u n iv e rso s ó c io -
p o lític o , a o p ç ã o e le ito r a l o p o s ic io n is ta p a re c e lig a r - s e a n te s ao c o n tra s te
v a g a m e n te a p r e e n d id o e n tr e o p o p u la r e o e litis ta (“ r ic o s ” versus “ p o b re s ” ,
“ p o v o ” versus “ g o v e r n o ”) , n o q u a l se tra d u z u m a in s a tis fa ç ã o d ifu s a in c a
p a z d e a r tic u la r -s e p o r re fe rê n c ia s a p ro b le m a s e s p e c ífic o s d e q u a lq u e r
n a tu re z a . P o r o u tra s p a la v ra s , v o ta r n a o p o s iç ã o é, p ara o e le ito r e m q u e s
tã o , u m p o u c o co m o to r c e r p o r u m a e q u ip e p o p u la r d e fu te b o l - o F la
m e n g o , d ig a m o s , p a ra to m a r a m a is p o p u la r d elas. M a s o s im p lis m o m e s m o
d a s p e r c e p ç õ e s e im a g e n s e m q u e se b a s e ia e s s a p ro p e n sã o é u m d o s
fa to r e s a e m p r e s ta r c o n s is tê n c ia e e s ta b ilid a d e a o s p a d r õ e s d e v o ta ç ã o p o
p u la r: a s s e n ta d a a p o e ira d as p e rtu rb a ç õ e s d o q u a d ro p a rtid á rio , v is lu m b r a
d o s , e m s e g u id a a c a d a re a rra n jo m a is o u m e n o s a rtific ia l o u im p o s to n e s te
q u a d ro , o s n o v o s c o n to rn o s p o lític o -p a rtid á rio s d a c o n tra p o s iç ã o e n tre p ovo
e e lite v o lta m -s e , c o m o n o p o p u lis m o d e p r é - 6 4 o u n o M D B p ó s -6 4 , ao
le ito n a tu ra l. T e m o s a s sim u m a “ s ín d ro m e d o F la m e n g o ” q u e n ã o a p e n a s
te n d e a n e g a r a o re g im e a tu a l a p o s s ib ilid a d e d e v e rd a d e ir a le g itim a ç ã o p e la
v ia e le ito r a l c o m o ta m b é m faz d o p o p u lism o , n a a tu a lid a d e b ra sile ira , u m a
fa ta lid a d e , d e s d e q u e as c o n d iç õ e s in s titu c io n a is p e rm ita m um jo g o p o lít i
co ra z o a v e lm e n te a b e rto e s e n sív e l a o e le ito r a d o (R eis, 1 9 8 5 , p. I 6 ) 17.
A convicção da existência da continuidade perm ite que Reis

p rojete as características reveladas pelos surveys dos anos 70 para
os eleitores do período 1946-1964. Sem o am paro de qualquer
fonte, Reis afirm a que, durante a dem ocracia populista, as per
cep ções dos eleitores perm itiam tão-som ente traçar í£as linhas
17. E m re alid ad e , R eis já ch eg ara a estas co n clu sõ es em seu estu d o d e 1974,

(v e r R eis, 1976, pp. 148, 149 e 150). E m o utro texto, Reis a firm a q u e o
eleito rad o p o p u lar b rasileiro se caracteriza p o r altas do ses d e “ alh eam en to ,
d eferê n c ia e co n fo rm ism o ” (R eis & M ô n ica C astro, 1992, p. 109).
que separam um PTB e um a U D N ” (Reis, 1978, p. 2 8 7 )18. A inda,

segundo este autor, as “características do eleitorado brasileiro
que tornaram p ossível o populísm o no país e que parecem fazer
dele um resultado provável se se altera o quadro in stitucio n al”
(Reis, 1978, p. 216) não haviam desaparecido. N a verdade,
a im p la n ta ç ã o d o b ip a r tid a ris m o re p re se n to u u m a s im p lific a ç ã o d o q u a d ro

p o lític o fa v o rá v e l à a fir m a ç ã o m a is c la ra d e d e te r m in a d a s te n d ê n c ia s. A
v o lta e s p e ra d a d e u m n ú m e ro m a io r d e p a r tid o s s ig n if ic a m a io r c o m p le x i
d a d e c, cm c o n s e q ü ê n c ia , p r o v á v e l o b s c u r e c i m e n t o d e lin h a s b á s ic a s d e
c liv a g e m . T u d o in d ic a , p o ré m , a e x is tê n c ia d e s u fic ie n te c o n s is tê n c ia do
e le ito r a d o p a r a q u e o jo g o p a r tid á rio s e ja le v a d o a a ju s ta r -s e n e le cm
q u a lq u e r p r o c e s s o p o lític o m in im a m e n te a b e rto e e le ito r a lm e n te s e n sív e l
(R e is , 1 9 7 6 , p. 2 8 7 ).
Para Reis, o eleitorado b rasileiro é incapaz de se adaptar a

m atizes po líticos m ais com plexos. O “leito natural das lealdades
po líticas” no B rasil c construído por oposições toscas entre elite
e povo, govern o e oposição etc. R eestruturações do regim e p o líti
co e do quadro partidário são choques que provocam alterações
passageiras. D essa form a, lealdades partidárias têm bases frágeis
e a vo latilidade eleitoral pode ser alta. No entanto, o sistem a
partidário volta sem pre ao seu ‘leito natural’ ditado pelas percep
18. E m o utro texto , Fáb io W an d erley R eis afirm a qu e a co n sc iê n c ia p o p u lar se

e s tru tu ra a p artir d e “ um a fo rm a sin geía d c b ip artid arism o la ten te" (Reis,
1985, p. 27). 6 sign ificativ o que o p rin cip al p artid o do p erío do , o PSD,- não
fig u re na lista. O s surveys d e 1974 e 1976 in dicam alta tran sfe rên cia de
p refe rên cias en tre o P T B e o M D B , d e um lado, e a IJD N e a A ren a, de
o utro. J á o s ad ep to s do P SD ten d em a se d iv id ir d e m an eira m ais eq uân im e
e n tre o s d o is p artid o s, com algu m a in clin ação p ara o M D B (ver R eis, 1976,
p. 40, L am o u n ier, 1978, p. 52; D e Cew, 1978, p. 191; L im a J r ., 1978, p. 127;
R eis, 1978, p. 239 e L am o u n ier, 1980). Para d ad o s relativo s às p refe rên cias
p artid á ria s no p erío d o de 1946-1964, qu e in validam as su p o siçõ es de Fáb io
W an d erley R eis, co n su ltar L avareda 1991, cap. 6.
ções sim plistas dos eleitores. M udam as siglas, m udam os líderes;

o significado que lhes em presta e atribui o eleitorado p erm anece
inalterado. O eleito r brasileiro é estável em sua instab ilidade e
sim plicidade.
A poiando-se no trabalho de W anderley G uilherm e dos S an
tos (1995), Reis reconhece que o país passou, ao longo do regim e
m ilitar, p o r profundas transform ações sociais e que o B rasil dos
anos 80 difere radicalm ente do B rasil dos anos 40 e 50. No
entanto, “apesar das transform ações estruturais” ,
o s fa to re s re s p o n s á v e is p e la c a r a c te rís tic a p reco ri an a d a v id a p o lític a b ra s i

le ir a c o n tin u a m a o p e r a r , e n ão h á q u a lq u e r ra z ã o p a r a s u p o r q u e o
p r e to r ia n is m o te n h a s id o s u p e r a d o o u e s te ja e m v ia s d e s u p e ra r-s e n o
re flu x o d o c o n tro le d ire to d o p ro c e sso p o lític o p e lo s m ilita re s q u e a p a r e n
te m e n te p r e s e n c ia m o s n o m o m e n to (R eis, 1 9 8 5 , p . 21).
Os valores dos setores populares teriam perm anecido os

m esm os. B olivar L am ounier, por seu turno, reconhece que as
transform ações sociais pelas quais o país passou sob o regim e
m ilitar favorecem a vigência da dem ocracia. Nas conclusões de
seu estudo so b re a eleição de 1976 em P residente Prudente,
L am ou nier retorna ao debate B rasil real/B rasil legal:
H á v á ria s d éc ad a s, é em to rn o d e sse c o n tra s te q u e se vem d ia g n o sti

c a n d o o g r a n d e o b s tác u lo ao flo re sc im e n to d a d e m o c ra c ia no B rasil: o a b is
m o e x iste n te e n tre a s á re a s m a is d e s e n v o lv id a s , o n d e o vo to e x p re ssa a
o p in iã o fo rm a lm e n te liv re d o e leito r, e as m en o s d e se n v o lv id a s o n d e ele
s u p o s ta m e n te se re su m e no “v o to d e c a b re s to ” . E ste, c o m o se sab e, vem
sen d o um d o s tem as d o m in a n te s d a re fle x ã o p o lític a b ra sile ira : c o m o o rg a n i
z a r u m sis te m a re p re se n ta tiv o n um p aís o n d e a in d a e x iste m a m p las área s de
d o m ín io d o p o d e r p riv a d o so b re a o rd em p ú b lic a ? (L am o u n ie r, 19 78, p. 87).
L am ounier conclui que estavam dadas as condições ob jeti

vas p ara “o florescim ento da dem ocracia no Brasil” . Segundo o
In s t it u c io n a l iz a ç ã o po lític a 125
auto r, seu estudo sobre Presidente P rud en te co nfirm o u sua “hi

p ótese cen tral” , a de que a
u r b a n iz a ç ã o e o s p r o c e s s o s s o c ia is a q u e c ia s c a s so c ia m v e m p ro d u z in d o
u m n o v o a lin h a m e n to p o lític o -p a rtk lá rio n o B ra s il. N o v o n o s e n tid o de
q u e v e m c r ia n d o as c o n d iç õ e s p a ra n e x is tê n c ia d e u m s is te m a p a r tid á rio
re a lm e n te c o m p e titiv o e m á re a s a té bem p o u c o te m p o d o m in a d a s p e lo q u e
s e c o n v e n c io n o u c h a m a r d e c o r o n e lix m o o u d e m a n d o n is m o lo c a l
(L a m o u n ie r, 1 9 7 8 , p. 8 6 ).
A m o dern ização do país elim inou as bases sociais do “voto

de cab resto ”. A co ntrap artida desse processo, no entanto, é o
crescim en to do eleitorado urbano de baixa renda. N o que se
refere a esse eleitorado, a questão, para retom ar às dicotom ias
invocadas por L am ounier, está em sab er se o voto urbano de
clien tela cedeu lu g ar ao voto ideológico.
U m a vez mais, Lam ounier aponta para rupturas com o passa
do. Recorrendo a um a^tipologia própria, o autor classifica o voto
das. cam adas populares no M DB como um voto partidário c ideo
lógico. No entanto, o significado que atribui a esse tipo de voto
não parece ser suficiente para afirm ar que o eleitor brasileiro ap re
sente as características necessárias para sustentar a dem ocracia.
A tipologia proposta, em realidade, é a resposta ao prob le
m a com o qual o autor se defron ta ao notar que as características
dos eleitores e o resultado das urnas apontam em direções con
trárias. E nquanto as pesquisas eleitorais m ostraram que o eleito
rado popular urbano se caracterizaria por possuir “ um nível m ui
to baixo de inform ação política e por um a grande im previsibilidade
na estruturação das opiniões, quando não pela ausência destas,
p ura e sim p lesm en te” (L am ounier, 1980, p. 31), as urnas, de
outro lado, indicam a existência de um eleitorado com preferên
cias estáveis e co nsistentes no tempo. M ais do que isto, os resul
tados eleitorais m ostram que a estabilidade do alinham ento com
o M D B é tanto m aior quanto m enor a renda. Tais fatos, ainda de

acordo com L am ounier, constituem um verdadeiro paradoxo cuja
solução força o an alista a escolher
e n tre d u a s h ip ó te s e s : o u o s a lin h a m e n to s a q u e n o s re fe rim o s são ilu s ó rio s ,

e p is ó d ic o s e, p o rta n to , s u s c e tív e is d e fácil a lte r a ç ã o d ia n te d e u m n o v o
q u a d ro in s titu c io n a l, o u a e s ta b ilid a d e e fe tiv a m e n te e x iste , m a s b a s e ia -s e em
m e c a n is m o s in s u fic ie n te m e n te c o m p re e n d id o s (L a m o u n ie r, 1 9 80, p. 3 1 ).
A tipologia do voto proposta é a tentativa de dar conta dos

“m ecanism os insuficien tem ente co nh ecidos” . Segundo o autor, a
com preensão do significado do voto pede que este seja analisado
a p artir de duas dim ensões, a das expectativas associadas ao voto
e a dos seus ob jetos de identificação. Q uanto às expectativas, o
m odelo oferece a usual dicotom ia entre voto clientelista e ideo ló
gico. H á três possibilidades quanto aos objetos de identificação:
personalidades, p artido s e questões substantivas. O voto popular
no M D B é classificado com o ideológico e partidário porque
a v o ta ç ã o d o M D B re su lta d e u m a id e n tif ic a ç ã o q u e é fu n d a m e n ta lm e n te
p a r tid á r ia , o u s e ja , q u e n ão é n em p e rs o n a lis ta , n em fu n d a d a e m u m c o n
ju n to c o n s i s t e n t e d e o r ie n ta ç õ e s e m re laç ã o a q u e s tõ e s s u b s ta n tiv a s {...{
C o n tu d o , n ão é p la u s ív e l a tr ib u ir à m a io r ia d o e le ito r a d o o r ie n ta ç õ e s c o in
c id e n te s em re la ç ã o a u m le q u e m a is e x te n s o d e q u e s tõ e s s u b s ta n tiv a s , o
q u e m a is u m a v e z n o s le v a a c a ra c te riz a r a id e n tif ic a ç ã o co m a sig la ; e u m a
id e n tif ic a ç ã o q u e é n e c e s s á r io c a r a c te r iz a r c o m o id e o ló g ic a n o q u e d iz
r e s p e ito às e x p e c ta tiv a s , a o m e n o s n o s e n tid o lim ita d o d e q u e a le g e n d a
M D B s e tra n s fo rm o u , a p a r tir de 1974, n u m a e s p é c ie de c o n d e n s a d o r d e
in s a tis f a ç õ e s d if u s a s (L a m o u n ie r, 1 9 8 0 , p. 3 5 ) 19.
19. Km o u tra p assag em , L am o u n ier afirm a qu e o vo to n o M D B “é p o is id e o

ló gico no sen tid o d e qu e não se b aseia p rim o rd ialm e n te na ex p ectativ a de
b en efício s im ed iato s, tan gív eis e d iferen ciad o s m as sim em co n sid eraç õ e s e
sím b o lo s m ais a b ra n g e n te s” (L am o un ier, 1980, p. 77).
I n stitu c io n a liz a ç ã o po l ític a 127
À prim eira vista, o voto popular no M D B pode ser interpre

tado com o pro va do am adurecim ento do eleito r brasileiro. Afinal
de contas, que m ais poderia se esperar de um eleito r além de um
voto que é a um só tem po partidário e ideológico?
N o entanto, cabe notar que a noção de ideologia utilizad a é
deveras peculiar, id eo lo gia, alerta o autor, é em pregada no sen ti
do “ lim itado ”, indicando tão-som ente que o partido pode agir
com o “um co nden sado r de insatisfações d ifusas” . O que nor
m alm ente se tem por ideologia, “ o rientações coincidentes em
relação a um leque m ais extenso de questões substantivas” não
se ap lica ao M D B e seus eleitores.
O voto emedebista é explicado por m eio da criação de um a
categoria cul hoc. Em algum as passagens, L am ounier apo nta para
a identificação p artid ária com o contendo o m ecanism o explicativo
procurado. N o entanto, se por identificação p artidária se entende,
sim plesm ente,
u m a d is p o s iç ã o p e s so a l c m d e c la ra r-s e lig a d o a um p a r tid o p o lític o . É ,

p o rta n to , u m a s im p le s v e rb a liz a ç ã o : u m a d is p o s iç ã o e m d e c la ra r (o u ao
m e n o s a d m itir) u m a p r e fe r ê n c ia e n tre o s p a r tid o s e x is te n te s (L a m o u n ie r,
1 9 80, p. 3 6 ),
esta não pode ser invocada, p ropriam ente, com o um m ecanism o

explicativo20.
20. E sta, p o r certo , n ão é a d efin iç ão clá ssic a d e id en tificação p artid á ria co m o

a qu e se e n co n tra , p ara nos re strin g irm o s à lite ratu ra n acio n al, em D e Cew,
segu n d o q u em a id e n tific a çã o p artid ária “ap ó ia-se n a id éia de q u e o in d iv í
duo a d q u ire atrav é s d a ex p eriên cia fam iliar, ed u c a c io n al c o cu p a cio n al,
um a a s so cia çã o p o lítica g eral q u e se asso cia ao s p artid o s” (D e Cew, 1976,
p. 176). D efin id a n esses term o s, a id en tificação p artid ária im p lica esta b ili
d ad e d as p re fe rê n c ias e, em realidade, n ão p o d e ser ap licad a ao caso do
M D B . A so c ializ a çã o não p ode e x p lic a r a ad esão a um a sigla criad a há
p o u co s anos.
Portanto, pouco se avançou para desvendar o paradoxo. O

m ecanism o insuficien tem ente conhecido foi batizado21. M as con
tin u am o s sem e n te n d e r as razõ es cia e sta b ilid a d e d o v o to
emedebista. O fato de o voto ser ideológico e partidário não co n
tradiz o fato de este voto ser baseado em preferências “in co n sis
ten tes” , “im previsíveis” e expressar, tão-som ente, “insatisfações
d ifu sas”. Em realidade, ao refletir sobre as prováveis co n seq ü ên
cias do m u ltip artidarism o sobre o voto popular, essas são as
características ressaltadas. L am ounier acredita que se deve esp e
rar estabilidade nas preferências partidárias apenas nas cam adas
de alta renda22.
A desp eito das diferenças de ênfase, as caracterizações do
eleitorado brasileiro oferecidas por L am ounier e por Reis não são
m uito diferentes. Em am bos os casos, os eleitores são caracteri
zados por suas carências, pela incapacidade de apresentar um a
p ercepção integrada e articulada das questões postas no m undo
político. O eleitor m édio é capaz, tão-som ente, de exp ressar o
seu descontentam ento de m aneira difusa. A luta político-partidá-
ria é tran sform ada em um conflito entre ricos e pobres. O bipar-
tidarism o se harm on izo u perfeitam ente com esse substrato m ais
p ro fun do e, d essa form a, a estabilidade das preferências foi um
artefato da restrição das opções. O populism o continuou a ser o
“leito natural das lealdades p olíticas” no B rasil e se espera que
ele renasça com a volta ao pluripartidarism o. A hipótese da pes
quisa de 1976 foi co nfirm ada. Os surveys revelaram “notáveis
co n tin uid ad es”.
A baixa capacidade cognitiva e falta de densidade das p refe
rências dos eleitores brasileiros são inferidas a partir do con heci
21, O su b títu lo da seção q u e traz esta d iscussão é sign ificativ o : A S igla M ágica.
22. A o co n trário das ex p ectativ as dc L am o u n ier, a v o latilid ad e eleito ral cm São
P au lo variou p o sitiv am e n te co m a renda. V er L im a, 1996.
I n s t i t u o o n a liz a ç A o p o t . í t ic a 129
do teste proposto por C onverse23. E sse teste, com o se sabe, pro

cura aferir existência de um “sistem a de crenças” . No caso das
pesquisas realizadas no B rasil, o teste foi utilizado com vistas a
aferir a adesão dos eleitores às plataform as partidárias. C onfor
m e o b serva o próprio Lam ounier, não se trata de um teste lógico
ou cognitivo:
N a tu ra lm e n te , n a d a e x iste d e “ iló g ic o ” n o fa to d e q u e u m in d iv íd u o
fa v o ráv e l a o v o to in d ire to p o s s a s e r ta m b é m fav o rá v e l a u m a a m p la d is t r i
b u iç ã o d e re n d a e a p a r tid o s e s in d ic a to s m a is fo rte s . E s ta s s ã o p o s iç õ e s
p o litic a m e n te p e rfe ita m e n te co m p re e n sív e is. O q u e se d e se ja re ssa lta r, a trav és
d o c o n c e ito d c e s tr u tu ra ç ã o id e o ló g ic a , é p r e c is a m e n te q u e u m a g r a n d e
p a r te d a p o p u la ç ã o , c o n fr o n ta d a c o m u m a s é rie d c q u e s tõ e s s u b sta n tiv a s ,
n ão r e s p o n d e c o m a c o e r ê n c ia q u e se c o s tu m a e s p e r a r q u a n d o s e to m a m
c o m o p o n to d e r e f e r ê n c ia a s p la t a f o r m a s p a r tid á r ia s m a is a r t ic u la d a s
(L a m o u n ie r, 1 9 80, p. 4 3 ).
Pois bem , sendo assim , a falta de consistência ideológica do

eleito r deve ser lida pelo que de fato é: a falta tie adesão integral
à plataform a do MDB. Não m ais do que isso. Tom adas iso lada
m ente, as opiniões m ostravam a “correlação co rreta” : os eleito
res do M D B tendiam a apo iar pontos do program a do partido.
A penas, não apoiavam todas elas.
D e outro lado, quanto aos eleitores da A rena, os resultados
do teste tenderam a ser interpretados com o indicando que estes
23. D e aco rd o co m a ex p licação d id ática d e B o liv ar L am o u n ier, o teste co n sis

te no segu in te: “ D ado certo elen co d e teses d eb atid o en tre os p artid o s,
p o d e m o s co n sid erar id e o lo g icam en te estru tu ra d a a p o stu ra de u m eleito r
q u e su b sc rev e de m an e ira co eren te as a ltern ativ as d efen d id as p elo p artido
de su a p refe rên cia . H av erá, a ssim , e stru tu ra qu an do h o u ver p o ssib ilid ad e
de p rever, sab e n d o qu e o eleito r m an tém d ete rm in ad a o p in ião n um dos
a ssu n to s d a c a m p a n h a , qu e ele m a n te rá tam b ém tais e ta is o p in iõ e s ”
(L am o un ier, 1976, p. 34).
tinham p referên cias consistentes e internam ente articuladas24. Tal

fato se reduz à constatação de que os eleitores da A rena aderiam
in tegralm en te à p lataform a do partido23.
Para um eleito r que só dispunha de duas opções, a rejeição
de qualquer ponto da p lataform a arenista levava ao voto no MDB.
Isto é, o e le ito r h ip o té tic o ap resen ta d o p o r L am o u n ier na
p asssagem citad a acim a, favorável ao voto indireto e à distrib ui
ção de renda, votaria no M DB e não na A rena e seria classificado
com o p ossuindo “preferências difusas e desarticuladas”.
D ado o teste em pregado e a interpretação que dele se fez, o
eleitorado brasileiro só seria classificado com o consistente e m a
duro se ap o iasse integralm en te a plataform a de um dos partidos
existentes. Q ualquer eleitor que se desviasse desse perfil era clas
sificado com o ideologicam ente inconsistente. E isso cm um regi
me b ip artid ário im posto por um regim e m ilitar h á poucos anos.
O leitor versado nos estudos orien tado s pela E sco la de
M ichigan não se surpreende com os achados das pesquisas reali
zadas no B rasil. Em boa m edida, não parece haver grande d ife
rença entre o eleitorado brasileiro e o am ericano. C onverse, de
sua p arte, encontrou a m esm a carência na articulação das crenças
nos eleitores am ericanos e franceses. D esse ponto de vista, não
p arece que tenha se revelado qualquer aspecto que seja verdadei
ram ente peculiar ao eleitorado brasileiro.
2 4 . Por exem p lo , segu n d o L am o u n ier: “N esses term o s, o partido ‘id e o ló g ico ’

em n o vem b ro foi a A ren a e não o M D B : o aren ism o se ap resen to u m ais
estru tu ra d o , essa estru tu ração ten d o co m o eixo um elitism o ev o c ad o r da
v elh a U D N ” (L am o u n ier, 1978, p. 42). O lavo B rasil L im a Jr. ch eg a à m es
m a co n clu são cm seu estu d o sob re N iteró i, (ver L im a J r ., 1978, p. 138). Llá
co n clu sõ e s sim ilare s em q u ase todo s o s estudos.
2 5 . A co rre la çã o en tre ren d a e ed u cação com o voto aren ista p erm ite su p o r
q u e as p ergu n tas feitas tenham in flu ên cia n este resultado.
In st it u c io n a liz a ç ã o po l ític a 131
A caracterização do eleitorado brasileiro encontrada nesses

textos, assim com o as projeções cios efeitos dessa sobre o funcio
nam ento d a d em o cracia dependem pouco dos dados revelados
pelos surveys. A tese d a fragilidade d a estruturação das p referên
cias que se expressa na in co nstância das escolhas eleito rais e
deduzida da teoria da institucio n alização política. Em realidade,
tanto os dados quanto o com portam ento eleitoral estão indican
do antes para a estabilidade do que para a instabilidade. Com o
procurei m ostrar, um a parte considerável das análises revisadas
p rocura respostas para esse paradoxo: espera-se um eleito r in
co n stante e se en co ntram p referências eleito rais estáveis.
M esm o que a caracterização dos eleitores brasileiros o fere
cida por Reis e L am ounier seja correta, isto é, que de fato o
eleitor m édio brasileiro tenha percepções toscas e mal estruturadas
não encontradas em dem ocracias estáveis, não se segue que a
dem o cracia b rasileira deva ser instável. N ão é possível inferir
características sistêm icas dos traços individuais. C om o se passa
do nível m icro ao m acro? Q ual o m ecanism o em operação? Tudo
se passa com o se o funcionam ento da dem ocracia depen desse de
um processo sim ples de agregação das preferências individuais e
que, portanto, fosse possível inferir a instabilidade da dem ocracia
das características observadas nos indivíduos26.
Sejam quais forem as características do eleitorado, o „país
convive com a dem ocracia há algum tem po e previsões podem
ser testadas em piricam ente. A o que tudo indica, a redem ocratiza-
ção não rep resen to u a volta ao p op ulism o 27. O u bem o país
m udou, ou bem o passado não é o que se pensa que ele foi. Ou
am bos.
26. Por ce rto , e ste eq u ív o co m eto d o ló gico é ca ra c terístic o d e to d a esco la com -

p o rta m e n ta lista .
27. E m a rtig o p u b lic ad o em 1991, Reis re afirm a o seu d iag n ó stic o : o eleito r
a p re se n ta, a u m só tem po , u m “ certo tip o d c co n sistê n c ia p o p u lista f...] e,
1 32 F ernando L im o n g i
IV, A C r is e de G o v e r n a b il id a d e e as Re f o r m a s In s t it u c io n a is
Os países situados nas fases interm ediárias do processo de

desenvolvim ento político, segundo argum en ta B olivar Lam ounier,
caracterizam -se p o r ter vivido um a ou m ais experiências m alo
gradas com a dem ocracia. Para retornar à sua alegoria, os satéli
tes alcançam razoável altitude e sucum bem a “obstáculos mais
ou m e n o s p r ev isív eis”. Q uais o s m otivos que im pedem que esses
p aíses avancem além desse estágio interm ediário? Por que, afinal
de contas, o “satélite” está condenado a não ultrapassar certas
altitud es? De acordo com o autor,
O d e s e n v o lv im e n to d e m o c rá tic o p o d e s e r c o m p re e n d id o n o lo n g o
p r a z o c o m o a r e s u lt a n t e d e u m e ix o d is t r ib u t iv o (a d e s c o n c e n t r a ç ã o
s o c io e c o n ô m ic a ) e o u tro e s p e c ific a m e n te in s titu c io n a l (o fo rta le c im e n to
d o s is te m a r e p r e s e n ta tiv o ). (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 a , p. 4 4 ).
De acordo com o prim eiro eixo, a consolidação da dem ocra

cia requer um a distribuição de renda mais equitativa. Em últim a
análise, o argum ento representa um a volta ao raciocínio desenvol
vido por H untington28. Provavelm ente, os prim eiros a voltar exp li
citam ente a esse argum ento foram A ntônio O ctávio C intra e Luís
A ureliano Gama de A ndrade. Esses autores sustentaram que a
liberdade política levaria a pressões redistributivas que não seriam
com patíveis com o desenvolvim ento econôm ico. Pressões redístrí-
butivas são constitutivas da dem ocracia e quanto m ais desigual for
a distribuição de renda tanto m aior serão essas pressões.
d e o utro , a fluid ez e im p rev isib ilid ad e f...] as lid eran ças p o líticas esco lh id as
co m o veicu lo de p ro testo m udam com as co n ju n tu ra s ca m b ia n tes’’ (199 1,
p. 144).
28. O a rtig o d e 1987 foi p u b licad o em in glês sob o títu lo : B razil: in eq u ality
a g a in st d em o cracy, em D iam o n d et a i, 1989.
In st it u c io n a liz a ç ã o p o l ític a 133
N ão é e x a g e r o s u p o r q u e à m e d id a q u e a a b e rtu ra se in s titu c io n a liz e ,

c o m a e le iç ã o d e u m p re s id e n te c iv il, h av e rá irre s is tív e is p re s s õ e s r e d is tri-
b u tiv a s (C in tr a & A n d ra d e , 1 9 8 5 , p. 44).
A sobrevivência de um regim e civil, continuam os autores,

depende do atendim ento, ainda que parcial, das dem andas p op u
lares. Se esses reclam os não forem atendidos, o governo civil
p erd eria legitim idade e a dem ocracia naufragaria. No entanto, as
p ressões dificilm en te poderão ser atendidas, dado que b á uma
tendência para que elas “cresçam em espiral” . A sobrevivência
do regim e civil p assa a depender, portanto, desse vir a obter
um c r é d ito d e c o n fia n ç a q u e lh e p e rm itis s e a te n d e r a essa s d e m a n d a s m o d e

ra d a m e n te , e x c lu in d o g r u p o s e a d ia n d o s o lu ç õ e s, p ara c o m p a tib iliz a r a sp ira
çõ es re d istrib u tiv a s c o m as n e c e ssid a d e s d e acu m u laç ã o . Isso re q u e re ria um
p ac to s o c ia l firm a d o p e lo s a to re s o rg a n iz a d o s d o s is te m a p o lític o . M a s h av e
ria c o n d iç õ e s p ar a in ic ia tiv a co m e s s e te o r e a lc a n c e ? (C in tra e A n d ra d e ,
1985, p. 4 4 ).
B olivar L am ou nier recorre ao m esm o m odelo explicativo:
P ara c o n s o lid a r-s e , um s is te m a d e m o c rá tic o e m fu n c io n a m e n to d e

v e ria s e r cap az n ã o s o m e n t e d e to m a r m e d id a s s u b s ta n c ia is p a ra r e d u z ir a
d e s ig u a ld a d e , m a s ta m b é m de tr a n s m itir à m a io r ia d e s titu íd a a c o n v ic ç ã o
d e q u e tais m e d id a s c o n s titu e m e s fo rç o s s é rio s a se u fav o r; e, a o m esm o
te m p o , c o n v e n c ê -la d e q u e o s u b d e s e n v o lv im e n to e o p a d r ã o tr a d ic io n a l de
d e s ig u a ld a d e a e le a s s o c ia d o n ão p o d e s e r s u p e ra d o d a n o ite p a r a o dia
(L a m o u n ie r, 1 9 8 7 , p. 58).
L am ounier o b serva que essa situação leva um verdadeiro

“círculo d em o n íaco ”. G overnos com prom etidos com reform as
redis tributivas acabam por alim en tar expectativas que não podem
ser atendidas, geran do assim as bases de seu fracasso:
M a s e x iste , a d e m a is , a p io r fa c e d a d e s ig u a ld a d e , a c h a m a d a p o b re z a
“ a b s o lu ta ” . O p ro b le m a a q u i é q u e u m v e rd a d e iro e s fo rç o s u b s ta n c ia l p re
c is a s e r m a n tid o p o r m u ito s a n o s ; is to p re s s u p õ e u m g ra u d e p e r s is tê n c ia
n o a p o io c n a im p le m e n ta ç ã o q u e p a r e c e im p r o v á v e l e m d e m o c ra c ia s fr á
g e is e s u b d e s e n v o lv id a s. E x iste a ssim u m a te n d ê n c ia a e v ita r c o m p r o m is
s o s a b r a n g e n te s d e s s e g ê n e ro , q u e p o d e m g e r a r e x p e c ta tiv a s p o u c o r e a lis
ta s, c a u s a n d o e v e n tu a lm e n te u m re c u o a n tid e m o c rá tic o (L a m o u n ie r, 1 9 8 7 ,
p. 5 8 ).
O argum ento é construído sobre prem issas acerca do co m

p ortam ento das classes baixas que m erecem ser enfatizadas. E s
p era-se 1) que as m assas exerçam fortes e crescentes pressões
por redistribuição de rendas; 2) que essas pressões cresça em
espiral qualquer seja a p olítica adotada; 3) que o governo se veja
im p ossib ilitado de aten der as dem andas populares e perca sus
tentação política. O argum ento se susten ta a p artir da prem issa
de que pressões redistributivas não poderão ser atendidas. Em
realidade, ao atendê-las, o governo alim enta a sua explosão. G a
nhos im ediato s geram “ expectativas irrealistas” de que as d esi
gualdades podem ser superadas da noite para o dia. V ale o bser
var ainda que para que o argum ento tenha efeitos políticos e
acabe por am eaçar a dem ocracia se faz necessário assum ir que 4)
as m assas passem a dar suporte a líderes radicais que prom etem
resolver tudo da noite para o dia e que a m orte da dem ocracia
d ecorra de algum processo de radicalização política.
O argum ento desenvolvido dispensa apelo a desenhos in sti
tucionais. D em ocracias não se consolidam onde a desigualdade
social é m uito gran d e porque po líticas redistributivas m oderadas
não contarão com o apoio popular. As m assas tendem à rad icali
zação, sejam ou não atendidos os seus reclam os.
Os cenários vislum brados são, sem dúvida algum a, p lausí
veis. M as é preciso tom á-los pelo que são: hipóteses construídas
a p artir de expectativas acerca do com portam ento po lítico das
cam adas populares. N o entanto, hipóteses alternativas tam bém
podem ser aventadas. Por exem plo, para populações de baixa
renda, o valor m arginal dos benefícios obtidos via políticas redis-
tributivas é alto. O u seja, é possível obter apoio político por meio

de políticas m oderadas. O início de um p ro cesso de redistribui-
ção de renda não gera, necessariam ente, expectativas irrealistas
que solapem as bases de apoio dos governantes.
N ão são os aspectos p ropriam ente institucionais que cau
sam a crise de governabilidade. A s in stituiçõ es existentes são
censuradas e tidas por frágeis, justam ente, por sua neutralidade,
por não canalizarem - m oderarem - o im pacto da pressão popu
lar. N ão é outra, cabe recordar, a definição de sociedade pretoriana
oferecida por H untington. De acordo com C intra e A ndrade
o n d e fa lta in s titu c io n a liz a ç ã o , a p a r tic ip a ç ã o d o s a to re s n o v o s p o d e -s e d a r

d e fo rm a a v a s s a la d o ra , n ão m e d ia d a , e co m d e m a n d a s n ão a s sim ilá v e is p e
lo s d e m a is fig u ra n te s d o p ro c e sso p o lític o (C in ta & A n d ra d e , 1 9 8 5 , p. 53).
A fragilidade do sistem a partidário se expressa na sua inca

pacidade de m oderar as pressões populares. D ito com outras pa
lavras, sistem as partidários frágeis são aqueles que tendem à po
larização. R eform as da legislação partidária são justificadas com
esse fim. j á em 1979, L am ounier previa que o retorno à dem ocra
cia sem reform as da legislação partidária levaria ao ressurgim ento
de um sistem a partidário m ultipolarizado e radicalizado:
P a re c e -n o s q u e u m n o v o q u a d ro p a r tid á r io n ã o e s ta rá a s a lv o d as
d ific u ld a d e s c o m u m e n te a p o n ta d a s em re la ç ã o ao d e 1 9 4 6 c a o a tu a l, a
m e n o s q u e e le s e ja p e n s a d o a p e n a s c o m o u m a p e ç a , e m b o ra a m a is im p o r
ta n te , n u m c o n ju n to d e m e d id a s v o lta d a s p a ra a e s ta b ilid a d e d e m o c rá tic a .
In d e p e n d e n te d e seu n ú m e ro , o re to rn o a u m a p lu r a lid a d e d e p a r tid o s
p o d e re s u lta r e m a lg o s e m e lh a n te ao s is te m a a n te r io r a 1965: a p a r tid o s
frá g e is e d e s m o ra liz a d o s p e ra n te a m p la s c a m a d a s d a o p in iã o p ú b lic a . [...] E
c e r t o q u e um n ú m e ro e x c e s s iv o d e p a r tid o s p o d e r e s u lta r n u m a fr a g m e n ta
ç ã o id e o ló g ic a e s té r il, m a s p ar e c e m a is a d e q u a d o c o r re r e s te ris c o d o q u e
c o n tr ib u ir d e a n te m ã o p a r a a d e s le g itim a ç ã o d e to d o o s is te m a , d a n d o
m a r g e n s a a le g a ç õ e s d e q u e fo rç a s s ig n if ic a tiv a s p e rm a n e c e m m a r g in a liz a
d a s f...] D a d o q u e o s n ív e is d e u rb a n iz a ç ã o e m o b iliz a ç ã o s o c ia l são h o je
136 F e r n a n d o L im o n g i
b e m m a is e le v a d o s q u e o s p re v a le c e n te s h á 15 a n o s, p o d e -s e d a r c o m o
c e r t o q u e p a r tid o s frá g e is se rã o n e c e s s a ria m e n te p a r tid o s id e o ló g ic o s (n o
m a u s e n tid o d o te rm o ) e m u ltip o la riz a d o s , le v a n d o á g u a a o m o in h o d e
fo rç a s p re d is p o s ta s a o r e tro c e ss o a u to ritá rio (L a m o u n ie r, 1 9 7 9 , p. 1 1 8 ; 1 9 8 1 ,
pp. 2 4 9 -2 5 0 ).
E m texto de 1986, R achel M eneghello e B olivar L am ounier

interpretam os resultados eleitorais de 1985 à luz desse m odelo:
E s s a e le iç ã o c o lo c o u o P M D B e o P F L à m e rc ê d o d e s c o n te n ta m e n
to u rb a n o , g r a n d e p a r te d o q u a l é tra d ic io n a lm e n te c a n a liz a d a p a r a u m
o p o s ic io n is m o s is te m á tic o o u p le b is c itá rio . C o m e f e ito , a s e le iç õ e s d e 1985
tro u x e ra m d e n o v o à to n a , q u e m s a b e e m m a io r g r a u , u m d o s d ile m a s d o
s is te m a p a r tid á r io p r é - 1 9 6 4 : o rá p id o d e s g a s te e le ito ra l d o s p a r tid o s de
c e n tro , a g o r a talv e z a in d a m a is rá p id o e m v ir tu d e d o g ig a n tis m o d a s c id a
d e s e d as a g u d a s c a rê n c ia s s o c ia is e d e s e r v iç o s c m q u e se e n c o n tr a a
p o p u la ç ã o u rb a n a . D iz e r q u e o P M D B te m c h a n c e s d e s o b re v iv ê n c ia m u i
to m a is a lta s p o r s e r vim p a r tid o s o c ia l-d e m o c r a ta o u s o c ia l- r e fo r m is ta ,
e n q u a n to o P S D e a U D N e r a m lib e ra is o u c o n s e r v a d o r e s , é s u b e s tim a r
ta n to a e x te n s ã o d o d e s c o n te n ta m e n to u rb a n o q u a n to a d if ic u ld a d e d e
u m a o rie n ta ç ã o s o c ia l- d e m o c r a ta c o n s is te n te [...] E s s e d e s g a s te d o c e n tro ,
a e x e m p lo d o q u e o c o r re u n o s a n o s c in c o e n ta , p o d e c o n d u z ir -n o s a u m a
m e s c la d o “ p lu ra lis m o p o la riz a d o ” d o s c o m p o p u lis m o a n r ip a rtid á rio , c a té
m e s m o c o m u m n e o c o rp o ra tiv is m o ra d ic a liz a d o , fig u r a c r ia d a p e la s te n
sõ e s re c e n te s e p e la n o v a a g re s s iv id a d e d o s m o v im e n to s s o c ia is u rb a n o s . A
c a m p a n h a e le ito ra l d e 1 9 8 5 e m S ã o P a u lo fo i p a r tic u la r m e n te ilu s tra tiv a
d e s ta s t e n d ê n c ia s ^ (L a m o u n ie r & M e n e g h e llo , 1 9 8 6 , p. 94).
Q uando “colocados num horizonte m ais am plo”, os resul

tados daquela eleição indicam que o sistem a político parece estar
evoluindo para “algum a form a de populism o ou cesarism o, leg i
tim ado pelo vo to direto de m ais de 60 m ilhões de eleito res” .
29. E stas m esm as c a ra c terístic a s ex p licam , de aco rd o com L am o u n ier, a crise

do sistem a p artid á rio em 1964 (Ver L am o u n ier, 1982, p. 9; L a m o u n ie r &
M e n e g h e llo , 1986, p. 59).
In s t it u c io n a l i z a ç ã o po l ític a 137
N esse caso, o país se veria confinado ao “ paradoxo da in stab ili

dade p erm anen te. É pois com o propósito de evitá-la {que são
p ropostas o recurso a] algum tipo de ‘en gen haria in stitucio n al’
para fortalecer o sistem a de partido s e as instituições p arlam en ta
res” (L am ounier & M eneghello, 1986, p. 94).
A raiz da instab ilid ad e perm anente é a “canalização do d es
contentam ento urbano” para um “oposicionism o sistem ático ” .
O u seja, a dinâm ica da com petição política em sociedades alta
m ente desiguais deságua no “ pluralism o polarizado”, conform e
analisado p o r Sartori.
As reform as propostas tem por objetivo evitar que o siste
m a partidário sucu m b a a essa dinâm ica. O s rem édios propostos,
ao m enos inicialm ente, são os m esm os propostos por Sartori cm
artigos anteriores à publicação de seu clássico Partidos e sistemas
partidários™. N esses artigos, Sartori po stula que as leis eleitorais
determ inam o fo rm ato sob o qual se dará a co nsolidação do
sistem a partidário. O “p luralism o polarizado” surge on de a ado
ção da representação proporcional antecedeu a co nsolidação do
sistem a partidário. A com binação representação proporcional e
30. Ver, esp ec ialm en te, Po litical dev elo p m en t an d p o litical en g in e erin g ( Public
Policy, 17, 1968) paper o rig in alm en te ap resen tad o cm um sem in ário so b re
d ese n v o lv im en to p o lítico em 1966 em B elo H o rizo n te. A a n álise d e S arto ri
e stá em sin to n ia co m o arg u m e n to d e H u n tin gto n : “ F ro m the p o in t o f
v iew o f p o litical en gin eerin g, n o p o litical system can escap e o v erlo ad un less
it m an ages to so lo w d o w n th e o u tb u rst o t ex p ec ta tio n s w h ich follow s the
in au gu ratio n o f a d em o cracy, and th ereb y to p ro c ess the flow o f d em an d s
a cc o rd in g to so m e kin d o f g ra d u a l seq u en ce. A t b est, o verlo ad is co n d u cive
to im p o ten ce , n o m a tte r w h e th e r th e p aralysis o f th e system is m a n ifest, o r
w h e th e r is c a m o u flag e d by sp e tac u lar p ro g ra m s o f fa n c y re fo rm s ” , (p.
277). V ale o b s e rv a r q u e S a rto ri, a d esp eito d as in ú m e ra s re fe rê n c ia s e
re m issõ e s ao m a n u sc rito , ab an d o n o u esta d isc u ssão em seu livro. O p ro
m etid o seg u n d o vo lu m e d c seu livro, Party and p a rty systems, só foi p ub licad o
recen tem en te, sob o título Comparative political engineering, sem re ferê n c ias a
n o ção d e d ese n v o lv im en to p olítico .
138 Fe r n a n d o Lim o n g i
com petição centrípeta depende da consolidação p révia do siste

ma p artidário sob um sistem a m ajoritário. Para evitar que isso
o corra, Sarto ri advoga a adoção do sistem a m ajoritário, dado que
este m anip ula, em lugar de sim plesm ente espelhar, as p referên
cias dos eleitores.
A s reform as propostas, portanto, se baseiam em expectati
vas so b re a evolução do sistem a partidário e de sua tendência à
radicalização. Sob dem ocracia, espera-se que “o descontentam ento
urbano ” será sem pre canalizado para a oposição, levando assim à
radicalização política. A “situação ” nunca tem chances d ian te de
um a oposição disp osta a explorar a insatisfação p opular31. P arti
dos são frágeis na m edida em que se m ostram incapazes de reter
os eleitores que são atraídos por propostas radicais.
Com o retorno à dem ocracia, o argum ento passou p o r um a
verdadeira m etam orfose. E m lugar da explosão das dem andas e
da radicalização, a dem ocracia brasileira passou a ser am eaçada
pela incap acidade do governo de deb elar a inflação. A fragm enta
ção e a indisciplina p artidária que im pediriam o E xecutivo de
com andar m aiorias con sistentes no C on gresso passam a ser os
in dicadores citados da fragilidade institucional do país. Segundo
a nova versão do argum ento, a crise de governabilidade decorre
dos inúm eros bloqueios institucionais existentes. L am ou nier es
creve que:
E s ta e n tr e ta n to é a te s e d e s te a r tig o : p ro c u ra re i d e m o n s tra r q u e o
s is te m a p o lític o b r a s ile ir o , e m u m a d e s u a v e rte n te s , to rn o u -se e x a c e rb a -
d a m e n te c o n s o c ia tiv o ; e a o m e s m o tem p o q u e n ã o p a re c e m e x is t ir c o n
tra p e s o s a d e q u a d o s , d e n tro d o m e c a n is m o d e m o c r á tic o , p a ra a fr a g m e n
31. N o te m a im p o rtâ n c ia d a d isc u ssão d o cap ítu lo a n te rio r: a s p re fe rê n c ia s

p o líticas d as m assas tom am a fo rm a de um o p o sicio n ism o d ifuso p o rém
co n stan te. A m arca d istin tiv a do eleito rad o b rasileiro é o o p o sicio n ism o .
W an d erley G u ilh e rm e d o s S an to s in terp reta o s resu ltad o s das eleiçõ es de
1974 e de 1976 a p artir d esta chave.
In s t it u c io n a l i z a ç ã o po l ític a
139
t a ç ã o e o s b lo q u e io s d a í d e c o r r e n t e s : e , p o r t a n t o , q u e o r e s u lt a d o
e v o lu tiv o p o d e r á s e r u m a p o lia rq u ia p e r v e rs a , in s tá v e l c c o m a lta p ro p e n
s ã o à in g o v e r n a b ilid a d e .
A e x p e r iê n c ia d e d o is re g im e s a u to r itá rio s (o E s ta d o N o v o e o q u e
e m e rg iu d o g o lp e d e 1 9 6 4 ) e a h ip e r tro f ia d o E x e c u tiv o , a in d a h o je e v id e n
te, d if ic u lta r a m d u r a n te v á ria s d é c a d a s o re c o n h e c im e n to d e u m a c a r a c te
rís tic a o p o s ta , m a s n ã o m e n o s b á s ic a , d o s is te m a b ra s ile iro : o fato d e q u e a
e s p in h a d o r s a l d o s is te m a re p re se n ta tiv o , so b c o n d iç õ e s d e m o c r á tic a s , e s tá
m u ito m a is o rie n ta d a p ar a b lo q u e a r q u e p ara to m a r e im p le m e n ta r d e c i
sõ e s. f...] o s is te m a p o lític o b r a s ile iro e s tá h o je |...] m u ito m a is p ró x im o d e
u m e n te n d im e n to d a d e m o c r a c ia c o m o b lo q u e io a o p o d e r d a m a io ria q u e
d o c o n c e ito o p o s to , c u ja p re o c u p a ç ã o m a io r é id e n tif ic a r u m a m a io ria e le i
to r a lm e n te a u t o r iz a d a e a p ta a im p le m e n ta r u m p r o g ra m a d e g o v e rn o .
(L a m o u n ie r, 1 9 9 2 b , p. 2 6 ).
Q uanto ao presidencialism o, L am ounier acredita que:
O p ro b le m a , n a tu ra lm e n te , é q u e n ão e x is te m , n o re g im e p re s id e n
c ia lis ta , in c e n tiv o s in s titu c io n a is p a ra a fo rm a ç ã o d e u m a b a s e p a r la m e n ta r
v iá v e l e s tá v e l. (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 b , p. 4 5 ).
A crise dc governabilidade gerada pela explosão das dem an

das cede lugar à paralisia decisória gerada por excessivos b lo qu e
ios institucionais. E sses argum entos, no entanto, são de natureza
radicalm ente diversa. Suas causas e m anifestações não são as m es
mas. Os argum entos, no entanto, tenderam a ser apresentados
com o se tivessem a m esm a raiz. Para Lam ounier, p o r exem plo:
A re d e m o c ra tiz a ç ã o , q u e le v o u o p a ís a re p e n s a r a su a e s tru tu r a in s ti

tu c io n a l, ta m b é m e s tá le v a n d o a c iê n c ia p o lític a a u m a s a lu ta r re o rie n ta ç ã o .
P o u c o a p o u c o v a i se c o n s titu in d o u m a n o v a a g e n d a in te le c tu a l te n d o o
fu n c io n a m e n to d a s in s titu iç õ e s c o m o fo c o a n a lític o c a c o n s o lid a ç ã o do
r e g im e d e m o c rá tic o c o m o p a râ m e tro n o rm a tiv o [...] C o n q u a n to o a lc a n c e
a n a lític o d a a b o r d a g e m in s titu c io n a l a q u e m e re firo s e ja g e ra l, p a re c e -m e
q u e su a re le v â n c ia é a in d a m a io r n e s se n ív e l in te rm e d iá rio , o n d e n o s [o
B ra s il] s itu a m o s (L a m o u n ie r, 1 9 9 2 a , p p . 4 2 -4 4 ).
140 Fe rn a n d o T. i m o n g i
A rgum entos institucionais condicionais, isto é, que rem etem

ao processo de institucionalização, levam , em últim a análise, ao
que Fábio W anderley Reis cham ou de “construção institucional
realisticam ente o rientada”32. N o entanto, argum entos propriam en
te institucionais, não-condicionais, pedem outro tipo de justifica
ção. O vigoroso debate institucional em que o país m ergulhou
nos últim os anos acabou sendo prejudicado pela falta da necessá
ria clareza dos argum entos apresentados. Faz-se necessário distin
guir os argum entos “ realistas” dos norm ativos. Felizm ente, o de
bate nacional tem cam inhado nessa direção.
V. C O N C L U S Ã O
C intra e A ndrade notam que o retorno à dem ocracia coloca

problem as difíceis p ara os analistas que abraçam a noção de
desenvolvim ento político, na m edida em que:
A lite ra tu ra d o d e s e n v o lv im e n to p o lític o n ão p a r e c ia c o n tu d o c o n
te m p la r a p o s s ib ilid a d e d e d e m o c ra c ia n as fases s u p o s ta m e n te in te rm e d iá
rias d a q u e le p ro c e sso . U m d o s m a rco s d e s s a lite ra tu ra , o Voülical o n h r in
changing societies d e S a m u e l P. H u n tin g to n , tra ta , p o r e x e m p lo , d e in s titu c io
n a liz a ç ã o p o lític a , d e m o d e rn iz a ç ã o , d e ra c io n a liz a ç ã o d a a u to rid a d e , d e
p re to ria n is m o , re fo rm a e re v o lu ç ã o , m as n ão d e d e m o c ra c ia , p a la v ra q u e
s e q u e r c o n s ta d o ín d ic e re m iss iv o d a o b ra. (C in tra e A n d ra d e , 1 9 85, p. 37).
E ssa p erspectiva an alítica leva ao pessim ism o. Seu ponto de

p artid a é a im po ssib ilidade da estab ilidade da d em o cracia em
3 2 . V er R eis (199 3, pp. 1 4 5-168 ), para argu m en to s “ realistas” re feren tes ao

c o rp o rativ ism o e le g isla ç ã o p artid ária. E m 1986, com base no m esm o rea
lism o , R eis ad v o g av a qu e a co n stitu ição p ro c u ra sse “ in co rp o rar in stitu cio -
n alm e n te o p o d e r efetiv o das Forças A rm a d a s” (198 6, p. 28).
In st it u c io n a l iz a ç ã o po l ític a 141
países subdesenvolvidos. D ecorre dessa p rem issa que dem ocra

cias em países em desenvolvim ento serão, por definição, acom e
tidas das m ais diversas síndrom es. Paradoxalm ente, com o ob ser
vam os autores, tais juízos são feitos sem o necessário am paro
em estudos sobre as dem ocracias, q uer em países avançados e
m uito m enos em países ditos atrasados33.
Em suas análises, Reis e L am ou nier apontam antes para a
ausência do que para a presença da institucionalização política. A
redem ocratização dos anos 80 apenas reco lo ca as questões e pro
blem as enfren tados desde os anos 30. A convicção de que o país
se en co ntra nas fases interm ediárias do processo de desenvolvi
m ento po lítico susten ta o veredicto. A classificação é reafirm ada
a cada m om ento da h istória po lítica do país sem que se explicitem
os indicadores que perm itiriam m ensurar o grau de institucion a
lização p olítica dos diversos sistem as políticos. C om o poderem os
saber se o país avançou nesse p rocesso?
As análises apontam p ara a dicotom ia cm que o institucio
nalizado, o desenvolvido e o consolidado são contrapostos ao
prctoriano, ao subdesenvolvido e ao não-consolidado. A existên
cia desses dois m undos, a suposição de que o B rasil pertence ao
segundo e que nele perm an ece são prem issas nunca discutidas.
33. A lite ra tu ra so b re tran siç õ e s não escap o u d e p ro b lem as sim ilares. C o n

c lu íd a s a s t r a n s iç õ e s d o s r e g im e s a u t o r it á r io s ao s d e m o c r á tic o s , a
“tran sito lo g ia ” g an h o u so b rev id a p o r m eio da n o ção d e co n so lid ação da
d em o cracia. O b v iam en te, co n so lid aç ão su p õ e um p ro cesso ev o lutiv o p o r
m eio d o q u a l um a n ova tran sição tem lu g a r e as jo ven s d em o cracias al
can çam a co n d ição d a s d em o cracias m ad uras, co n so lid ad as. C o m o o b ser
vo u G u illerm o O ’D o n n ell (1 9 9 6 , p. 16), a d isc u ssão a ce rca d a co n so lid a
ção da d em o crac ia acab ou p o r se a to lar em um verd ad eiro “ p ân tan o co n
ceitu ai” em q u e “ de um a form a o u d c o utra as p o liarqu ias qu e são p erc e
bidas co m o n ão -co n so lid ad as, n ão -in stitu cio n alizad as ou p o u co in stitu cio
n alizad as, co m o esses p ró p rio s term o s in d icam , são caracterizad as, n e g a ti
vam en te, p o r aq u ilo q u e lh es falta: o tip o e/ o u grau d e in stitu cio n alização
su p o stam e n te alcan çad o p elas p o liarq u ias a n tig a s”.
A h ipótese de que o país poderia passar por um processo de

institucio nalização não parece ter sido cogitada seriam ente. O
tratam ento sum ário dispensado ao período de 1946-1964, visto
com o um m ero interregn o dem ocrático, ilustra o p onto34. A quela
experiên cia dem o crática é tratada com o se estivesse, ao nascer,
fadada ao fracasso. D a m esm a form a, não é necessário estudar a
dem o cracia inaugurada em 1985 para se diagn osticar o sen fra
casso. A literatu ra atual sobre o período, não disponível quando
da form ulação inicial desse diagnóstico, m ostra que isso esteve
lon ge de ser a verdade. Pelo que sabem os boje, o sistem a p artidá
rio p assava por um processo de consolidação e a radicalização
esteve circunscrita às elites3'".
C ham a a atenção a enorm e plasticidade e flexib ilidade do
argum ento. O pretorianism o perm ite dar sentido às mais diversas
fases políticas vividas pelo país, do tenentism o à incapacidade
dos go vern os dem ocráticos em com bater a inflação nos anos 80
e 90, p assando pelo populism o e pelo regim e m ilitar36. O diag
nóstico sobreviveu na m edida em que evitou o seu atrelam ento a
34. N o s d iv erso s artigo s em qu e d iscu te o p erío d o d e 1946-19 64, L am o u n ie r

fo ca as ex p licaçõ es p ara a crise de 1964. E m g e ra l, frisa a co m b in ação dc
frag m en tação com rad icalização p or qu e p asso u o sistem a p artid ário . E m
alg u n s tex to s, tais carac terístic as ten dem a ter ló gicas p ró p rias c in d e p e n
d en tes, isto é, um sis te m a p artid á rio a ltam en te frag m en tad o , a m o rfo e
d o m in ad o p o r in d iv íd u o s, p red o m in an te n as regiõ es atrasad as d o país, co n
v iv eria com u m sistem a altam en te rad icalizad o e id eo lo gizad o p resen te no
C en tro -S u l. V er L am o u n ier, 1982a e 1985.
35. V er L av ared a, 1989, 1991; F igueiredo, 1993.
36. A referên cia à in sta b ilid a d e p erm an e n te e v ita a a sso ciação com um regim e
p o lítico esp ecífico . Por exem p lo , o teste d e qu e o cap italism o d ep en d e n te
asso cia d o lev o u ao a u to rita rism o não p o d e ser co m p a tib iliz a d o co m o
re to rn o h d e m o crac ia , co m o reco n h ec eu o p ró p rio F ernan do H en riq u e
C ard o so . V ale o b serv a r q u e não existe q u alq u er o p e racio n alizaç ão d a n o
ção d e in stab ilid ad e p o lítica nos tex to s co n su ltad o s. N a lite ratu ra n acio n al,
a ún ica ten tativ a, ao qu e eu saib a, para m en su rar a in stab ilid ad e en co n tra-
se em W an d erley G uilh erm e dos Santo s, 1986.
In stitu c io n a liz a ç ã o po l ític a 143
um regim e específico, apelando para a existência de um a in stab i

lidade p olítica m ais profunda sem que a m anifestação em pírica
dessa instab ilidade fosse claram ente precisada.
O retorno à dem ocracia, no entanto, não trouxe consigo o
reaparecim ento do populism o ou a radicalização política. D a m es
ma form a, o país passou a conviver sem sobressaltos com con
sultas eleitorais regulares. A validade do m odelo, portanto, foi
posta ã prova pelos fatos. P revisões em piricam ente verificáveis
não se m aterializaram . Por paradoxal que possa parecer, juízos
negativos sobre o funcionam ento da dem ocracia b rasileira não
foram fundam entados em piricam ente. A certeza de que a dem o
cracia b rasileira não funcionaria adequadam ente levou à atrofia
dos estudos em píricos sobre essa m esm a dem ocracia. Juízos rea
listas tom aram o lugar dos juízos em piricam ente fundam entados.
Se a dem ocracia b rasileira é ou não baixam ente institucio
nalizada e ineren tem en te instável; se as pressões populares por
redistribuição levam ou não â explosão das dem andas; se o elei
tor brasileiro é ou não capaz de se o rien tar em um sistem a po líti
co que lhe o ferece m últiplas opções; se a volatilidade eleitoral é
baixa ou alta, e se as oposições sem pre derrotam a situação são
q uestões que pedem verificação em p írica sistem ática. A literatura
sobre a institucion alização política gerou um a significativa ag en
da de pesquisas que ainda aguarda tratam ento e resposta adequa
dos. Só de posse das respostas a essas p erguntas saberem os se a
dem ocracia b rasileira tem algo de singular.
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In s t it u c io n a l iz a ç ã o p o l ít ic a ( c o m e n t á r io c r ít ic o )
Fábio Wanderley Reis
Ao aceitar o convite da A npocs para atuar com o com entador

do trabalho de Fernando L im o ngi, não sabia que eu próprio seria
tem a destacado do trabalho. A situação envolve certo desco nfor
to pessoal. M as, pensando bem , não há razão para não ver com
bons olhos a op o rtun idade de confronto de posições e idéias que
dela resulta, em b o ra a cultura das ciências sociais brasileiras se
m ostre avessa ao debate.
O texto de L im ongi que vai publicado neste volum e é a
reform ulação de um a prim eira versão bem m ais longa, que me
coube discutir em reunião prom ovida pela Anpocs com o parte do
projeto que se fecha com a publicação do volum e. Possivelm ente
em algum a m edida com o consequência dos meus com entários de
viva voz, na versão final (que é, de fato, a terceira, pois houve um a
segunda versão que me foi rem etida com o sendo a definitiva e
sobre a qual trabalhei longam ente na redação desta resposta) o
enxugam ento do texto resultou em substancial redução do espaço
158 F Á B IO W A N D E R I.E Y RUIS
que me era dedicado. N ão obstante, vou seguir aqui o m esm o

procedim ento adotado na reunião m encionada: os com entários se
referirão sobretudo aos m eus próprios trabalhos, recusando meu
“casam ento” com B olivar Lam ounier que Lim ongi prom ove c que
lhe perm ite deslocar-se da referência seletiva a passagens de um ou
de outro para enunciados de m aior alcance em que a crítica é
socializada e estendida a am bos (na form a final, aliás, o artifício
redunda o m ais das vezes em criticar textos de Lam ounier e p reten
der que a c rític a se ap lica tam bém a m im , tratan d o -se com
frequência de enunciados rom budos em que não chego a reencon
trar as idéias de Lam ounier que conheço, quanto m ais os m atizes
das m inhas próprias idéias, que naturalm ente tenho m elhores ra
zões para ter presentes). A recusa do casam ento, contudo, não me
im pede de reconhecer certa afinidade de perspectivas com B olivar
Lam ounier. D aí me parecer que boa parte do que tenho a dizer seja
tam bém relevante para as críticas que lhe são dirigidas, apesar de
que ele possa certam ente dispensar a m inha ajuda.
A sucessão de versões do texto cria, porém , um problem a de
m aior relevância. O corre que elas são cada vez m enos afirm ativas
quanto à disposição crítica que Lim ongi exibe a respeito dos traba
lhos discutidos. A consequência m ais im portante disso se dá naqui
lo que diferencia as duas últim as versões. E nquanto os dois textos
são praticam ente idênticos em sua quase totalidade, há um ponto
crucial em que eles contrastam m arcadam ente. A segunda versão
se fecha com o convite (reiterado especialm ente na primeira) a que
se estude com o a dem ocracia brasileira “ funciona efetivam ente” e
com a afirm ação categórica de que isso “ im plica abandonar a óptica
da institucionalização política”. Já a terceira, aqui publicada, con
clui com a afirm ação de que “a literatura sobre a institucionaliza
ção política gerou um a agenda significativa de pesquisas”, acom pa
nhada pela idéia de que ainda falta cum prir adequadam ente essa
agen da no plano do trabalho em pírico e. pelo convite im plícito a
que se trate de executá-la.
In stitu c io n a liz a ç ã o p o lític a (c o m e n tá rio c rític o ) 159
O leitor talvez estranhe que eu com ece por me referir às

diferen tes versões. Im agino que a expectativa, de acordo com as
práticas usuais, seja a de que eu me atenh a à versão final. M as
estou diante de um a situação peculiar. A lém do fato de ter tido
de co m en tar o ralm ente a prim eira versão e recebido com o defin i
tiva a segunda para elabo rar o presente com entário escrito, as
objeçÕes que tenho a fazer ao trabalho de L ím ongí referem -se à
inco nsistência de sua disposição crítica quanto à perspectiva de
desenvolvim ento político c institucionalização, disposição que su b
siste, m esm o na versão final, no tom claram ente negativo que
perm eia a ap resentação do m aterial exam inado. O ra, que m elhor
argum ento posso ter quanto a essa inco nsistên cia do que o fato
de que o próprio L im o n gi extrai conclusões tão nitidam ente con
trastantes do arrazoado idêntico constante das duas últim as ver
sões? A reviravolta dram ática nas conclusões me leva, na verd a
de, a não saber m ais qual é de fato a posição de L im ongi, o que é
que ele efetivam en te trata de dizer-nos.
D ada a situ ação pro duzida, o que decidi fazer é tom ar
L im ongi a sério: vou dialo gar com o L im ongi que pretende ter
críticas im portantes ao recurso às noções de desenvolvim ento
político e institucio n alização e que se atreve a enun ciar suas críti
cas. Isso significa que o texto que se segue é, com pequenas
alterações que se im puseram , o m esm o que redigi com o com en
tário à segun da versão. Se o feitor, ou talvez o p ró prio Lim ongi,
contestar a p rop riedade desse procedim ento com a alegação de
que a posição deste, através das confusões do texto, é na verdade
a que se exp ressa na visão da noção de institucionalização com o
instrum ento teórico capaz de engendrar um a agen da de pesquisa
sign ificativa, então não me restará (com breve reclam ação a res
peito das con fu sõ es...) senão co n co rdar com a exo rtação de
L im ongi no sentido de que se pesquise m ais - e convidá-lo a que
se junte ao esforço, com sua ap tidão para a p esquisa em pírica.
D e toda form a, a discussão que faço é certam ente oportuna diante
160 FÁ ISIO W a n d r r l h y R e is
do fato de que as vicissitudes do tem a do desenvolvim ento p o lí

tico representam (com o abandono da aposta básica co ntida na
p erspectiva corresp on den te em favor, por exem plo, da recente
literatu ra sobre “ transições”) exem plo destacado do efeito n ega
tivo dos m odism os que tendem a m arcar o trabalho no cam po da
ciên cia p olítica e das ciências sociais em geral.
Um traço saliente do trabalho de L im ongi consiste em que

a extensíssim a bibliografia que acom panha o texto não é de fato
utilizada senão em parte bem reduzida, o que sem dúvida é certo
m esm o com referên cia aos autores em que ele decide concentrar
a atenção, justam en te B olívar L am ounier e eu próprio. O ra, a
seletividade assim exercida se traduz em lacunas indesculpáveis
n um a avaliação m arcada pelo ânim o crítico e negativo que per
passa o texto.
M inha objeção principal ao trabalho é a de que os recursos
an alíticos por ele trazidos à discussão ficam claram ente aquém
da com plexidade dos problem as teóricos e conceituais que a te
m ática geral envolve e da riqueza dos dados em píricos exam ina
dos na literatu ra discutida. O resultado é que a leitura realizada
por L im o n gi do m aterial disponível é não só seletiva, m as tam
bém m uito tosca, carregan do-se de equívocos sérios e, por vezes,
banais ao ponto de colo car à prova a p aciência do leito r info rm a
do, que dizer da dos autores com entados. Lim ongi se em penha
em reduzir o m aterial a duas ou três posições ou idéias (que se
enunciavam de m aneira m ais insistente e clara na versão inicial
do trabalho, mas que estão presentes com suficiente clareza na
versão final), apresen tadas com o sendo as posições que d efen de
mos L am ounier e eu. (1) Em prim eiro lugar, denuncia-se o recur
so à perspectiva de desenvolvim ento político, que destaca a no
In stitu c io n a liz a ç ã o p o l ít ic a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) 161
ção de institucio n alização política, vistas am bas por L im ongi não

apenas com o co rrespondendo a algo démodé , mas tam bém com o
levando a um indevido pessim ism o e com o problem áticas no que
se refere à tradução em term os de questões em píricas. (2) Em
segundo lugar, a dinâm ica política do B rasil seria erroneam ente
interpretada em term os de “continuidades” , com o a continuação
indefinida do pretorianism o e de deficiências correlatas, incluin
do aquelas que dizem respeito ao sistem a partidário. (3) F in al
m ente, haveria a im própria visão do eleitorado b rasileiro com o
deficiente (não racional, não ideológico), o que se ligaria com a
idéia, tam bém errônea ou indevidam ente p essim ista, de que a
d em o cracia não é possível no Brasil.
A meu juízo, as críticas de lim o n g i em conexão com esses
pontos sem dúvida não fazem justiça a B olivar Lam ounier. Dc
todo m odo, eu próprio definitivam ente não me reconheço nelas.
V ejam os com o se pode lid ar com elas, com eçando pela postura
geral que se traduz nas lacunas an teriorm en te referidas. Tais la
cunas incluem :
1. O fato de que L im ongi ignora sobranceiram ente as d is

cussões de natureza teórica que desenvolvi em diferentes pub li
cações e que, no m eu próprio entendim ento, inform am de m a
neira decisiva os trabalhos sobre tem as específicos e as pesquisas
em píricas que realizei. A liás, o que se encontra de tentativa de
enquadram ento m ais am plo dos fragm entos que L im ongi se de
dica a c ritic a r resu m e-se em afirm ar a in flu ên cia de Sam uel
H untington e em ligá-la, bem com o à id éia de desenvolvim ento
político utilizad a por alguns de nós, com nada m enos do que o
am biente intelectual produzido pela in flu ên cia de T alcott Parsons
sobre a sociologia norte-am ericana do p ó s-gu erra1. D e qualquer
1. S ería m o s, a ssim , n ad a m ais q u e p arso n ian o s. O in tere sse d esse tipo de

carac teriz aç ã o se p o d e aq u ilatar q u an d o se p o n d era que, em co m en tário na
162 F Á B I O W a n d e r í . f . y R f . ts
fo rm a, o leito r que tenha tom ado conhecim ento, por exem plo, do
artigo de m uitos anos atrás (Reis, 1974b) em que procuro elab o
rar um a teoria de desenvolvim ento po lítico capaz de ir além das
canduras e do etnocentrism o da literatura n orte-am ericana sobre
o tem a e de realizar a articulação dos aspecto s “estru tu rais” ,
p sicossociológicos e institucionais relevantes não encontrará em
L im ongi qualquer tentativa de confrontar-se com esse esforço e
de apontar o que h á nele de insuficiente ou equivocado, em bora
o artigo conste da b ib lio grafia e sejam m esm o tom adas dele al
gum as p assagen s relativas a “estádios” , com o se isso esgotasse o
assunto. Saliento que as form ulações do artigo, em vez d a co n
traposição sim plista entre a política dos países desenvolvidos e a
dos subdesenvolvidos, resultam num instrum en tal analítico que,
co ntra certas sugestões m ais ou m enos explícitas de L im ongi,
p ode aplicar-se criticam en te (e é aplicado) aos próprios p aíses
econom icam ente desenvolvidos - e que a avaliação da condição
b rasileira, em vez de co rrespo nder às “prem issas nunca d iscu ti
d as” de que fala L im o ngi, se dá com recurso a argum entos labo
riosam ente form ulados à luz desse instrum ental. Talvez m e seja
perm itido destacar ainda que o ponto central do artigo gira em
torno da idéia de m ecanism os de m ercado que se afirm am em
escala cada vez m ais abrangente, num jogo em que se tem articu-
im p ren sa ao livro o rg an izad o p o r B ern ard o S o rj e M aria H erm ín ia T avares

de A lm e id a (198 3), W ilso n M artin s se sen tiu à vo n tad e para d esq u alificar
sem m ais a m in h a c o lab o raç ão (que se d irig ia a algu n s d o s m esm o s tem as
d isc u tid o s p o r L im o n gi) p o r co n sid erá-la ex cessivam en te m arxista. C ab e
n o tar ain d a a fo rm a p ela q u al L im o n gi, ap o n tan d o asp ecto s d isc u tív e is de
certas an álises lig a d as ã p ersp ectiv a de d esen v o lv im en to p o lítico (po r exem
plo, a ên fa se d e H u n tin g to n no grau de go v ern o , em co n traste co m a
qu estão d e m aio r o u m en o r d em o crac ia), n ão só p arece p reten d er q u e tais
asp ecto s c arac teriz ariam a p ersp ectiv a co m o tal, m as tam b ém sugere ta cita
m en te qu e o s au to res b rasileiro s co m en tad o s co m p artilh am a visão ap o n
tad a, sem se d a r ao trab alh o d e d o cu m en tar a su gestão p o r referên cia aos
n o sso s textos.
I n stitu c io n a liz a ç ã o p o l ít ic a (c o m e n t á r io c r ít ic o ) 163
ladam ente integração e individualização: a lógica do processo

nele caracterizado levava, assim , já h á m uitos anos, a dar ênfase à
percepção dos E stados nacionais com o focos especiais de adscrição
e solidariedade p articularística e a conceber, de m aneira afim aos
desafios co rren tes do processo de globalização, a tarefa de co ns
trução institucio nal capaz de produzir num m arco p lanetário as
form as de solidariedade requeridas pela atividade de agentes “sol
tos” e autônom os.
2. O fato de que não há tam pouco qualquer tentativa de
avaliar os dados apresentados e as discussões deles realizadas em
diferen tes trabalhos que são supostam ente objeto d a atenção de
Lim ongi. D iante da evidente - com o cham á-la? - falta de gosto
de Lim ongi pela reflexão teórica e das recom endações de sabor
em pirista que m arcam seu texto, essa deficiên cia é especialm ente
estranha. A estran heza se aplica particularm ente ao que se refere
à discussão sobre as características do eleitorado brasileiro, tendo
em vista a im po rtância que assum em na avaliação de L im ongi e a
abundância dos dados discutidos e analisados em diversos textos
po r ele citados. A s consequências podem ser apreciadas por refe
rência a dois exem plos.
O prim eiro diz respeito ao tratam ento dado ao volum e O.r

partidos e o regi/ve (Reis, 1978), que representa o produto final de
extenso esforço de pesquisa em colaboração (em que estivem os
envolvidos Bolivar Lam ounier, O lavo B rasil de I.im a Junior, H élgio
T rindade, Ju d so n de C ew e eu próprio) e no qual se analisam
m inuciosam ente dados procedentes de cidades de quatro d iferen
tes E stados do país. L im ongi vê nele “o m ais am bicioso dos
estudos eleitorais levados a cabo no período” . No entanto, sua
discussão restrin ge-se a transcrever repetidam ente a apresentação
do volum e, de algum as páginas, e a reproduzir um par de breves
p assagen s de um dos textos de m in h a auto ria nele incluídos,
p assagens estas vistas com o adequadas para corro bo rar suas pró
164 F á b i o W a n d e r l f .y R e is
prias teses. E specialm ente revelador é o fato de que sua estraté

gia se dispensa até m esm o de qualquer exam e d a conclusão do
volum e, redigida por m im , na qual trato de m obilizar certa ap are
lhagem co n c e itu ai p ara d ar conta de m an eira in te g ra d a das
constatações das diversas análises de m aterial em pírico nele co n ti
das e para tentar ap reen der num esquem a abrangente a lógica
geral do processo eleito ral brasileiro - mas que L im ongi prefere
(in justifícadam ente, se com isto pretende in d icar a ausência de
referên cia aos dados) desqualificar com o “de cunho m ais p ro
priam ente teórico” em breve referência de rodapé, e pronto2.
2. N o te-se q u e o esq u e m a g e ra l que extraio das v erificaçõ es d o v o lu m e foi

p o r m im utilizad o , co m ce rto s refin am en to s, em o u tra p ub licação tam b ém
citad a p o r L im o n gi (R eis, 1983), o que não aju d a a im p ed ir qu e ele seja
sim p lesm e n te ig n o rad o . A p ro veito p ara a d v e rtir p ara algu n s p o rm en o re s
que revelam o p o u co cu id ad o p o sto p o r L im o n gi no p ro cessam en to do
m ate rial re v isad o (e q u e na verdade ch eg ariam a ser d esfru táveis, n ão fo sse
ce rta feição d esagrad áv el de qu e o p ro ced im en to en vo lv id o se rev este). D e
um lado, a m an eira co m o L im o n gi tran screv e um a d as p assagen s q u e m en
cio n o acim a red u n d a p u ra e sim p lesm en te em inverter , sem m ais, as in ten
çõ es ev id e n tes d a an álise feita: en q u an to falo da sen sib ilid ad e do e le ito r “à
p o ssív el a fin id ad e en tre as lin h as q u e sep aram um PT B e um a U D N , de
um lado, um M D B c u m a A ren a, de o u tro ” co m o exem p lo d e co n stataçõ es
positivas a re sp eito d ele, qu e “ p erm item refu tar em bases sólidas a h ip ó tese
qu e p reten d a ver o s seto res p o p ulares do eleito rad o urb an o b rasileiro co m o
um aglo m erad o a m o rfo e m an ip u láv e l” (Reis, 1978, p. 287), a citação feita
p o r L im o n gi tran sfo rm a m in h a afirm ação na d e q u e “d u ran te a d em o crac ia
p o p u lista, as p erc ep çõ es d o s eleito res p erm itiam tão-somente ‘tra ç ar as linh as
qu e sep a ra m um PTB e um a U D N ’” (grifo m eu ). D e o u tro lad o , essa
m esm a p assagem é se g u id a d e n ota de ro dapé em que, a p ro p ó sito da
re ferê n c ia q u e faço, em outro texto, a “um a form a sin g e la de b ip artid arism o
la te n te ” q u e m a rc a ria a co n sc iê n c ia p o p u lar, L im o n gi o b serv a: “ É sig n ifi
cativo q u e o p rin c ip a l p artid o do p erío do , o PSD , n ão figure na lista” . O ra,
o co rre q u e não ap en as a p assagem d e o n d e é ex traíd a a citação (R eis, 1985,
p. 27) n ão se re fere ex clu siv a ou esp ecificam en te ao p erío d o d e 1945/64,
co m o tam p o u co h á n ela, o u no artig o co m o u m todo , q u alq u e r “ lista” de
p artid o s da q u al o P SD p u d esse ser exclu ído , e sim p lesm en te n ão há co m o
sa b e r do q u e é qu e L im o n gi está falando. U m esfo rç o g e n ero so d e em p atia
In stitu c io n a liz a ç ã o po l ític a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) 165
O segundo exem plo se tem com o uso feito de artigo de

m inha auto ria em colaboração com M ônica M ata M achado de
C astro (Reis & C astro, 1992). Pois esse artigo não apenas retom a
o p ro blem a geral da lógica do processo eleitoral brasileiro à luz
de dados em que se com binam variáveis estruturais, de in fo rm a
ção e de o pinião (o que já era o caso no livro de 1978), mas tem
tam bém de p articu lar o ineditism o de trabalhar comparativamente
dados relativos às eleições de 1982 e provenientes de nada m e
nos de sete capitais do país, além de dados de algum as regiões do
interior, e de tratar m eticulosam ente de buscar a constância e a
variação de padrões nos diferentes contextos assim observados,
com esp ecial atenção p ara o p apel dos asp ecto s de natureza
cognitiva que são, naturalm ente, cruciais para o problem a das
d eficiên cia s ap o n tad as no eleito rad o c que tanto in d isp õ em
L im ongi. Pois bem : o processam ento que faz do artigo nosso
avaliado r não vai além de tom ar dele três palavras (“alheam ento,
d eferên cia e co n fo rm ism o ”), citadas com o m era corroboração de
m inha visão negativa do eleitorado. É particularm en te interes
sante ob servar que na passagem em que ocorrem as expressões
citadas estou exatam ente questionando a concepção que destaca
deficiências do eleitorado po pular e m e indagando sobre os mati
zes que certo aspecto dos dados sugere com o sendo necessário
intro duzir a respeito, questionam ento que se desdobra no em pe
nho de relacionar esse aspecto com outros dos m esm os dados e
com os dados discutidos no livro de 1978. N aturalm ente, do
esforço de an álise em preendido em am bos os trabalhos brotam
p erm ite im a g in a r qu e L im o n gi esteja to m an d o a re ferê n c ia de 1978 à sen

sib ilid ad e do e le ito r às lin h as que sep aram “um PTB e um a TJDN” (que
n atu ralm en te não tem p o r qu e ser lid a co m o en vo lven do a su p o sição de
qu e o P SD n ão ex istia ) co m o p resum ida m an ifestação d o b ip artid arism o
la te n te m en cio n ad o no texto de 1985. V o ltarei a d ian te so b re o tem a geral
de eleito res e p artid o s.
166 F á b io W a n d e r l e y R e is
argumentos, e argum entos empiricamente fundados , que L im ongi opta

p or ignorar - e é com o se, não obstante a pletora de dados
produzidos e analisados, a visão negativa ou restritiva de certas
características do eleitorado popular brasileiro fosse apenas um a
espécie de m ania, causada pelo “p essim ism o” supostam ente in e
rente à perspectiva dc desenvolvim ento político.
A preciadas em term os substantivos, as deficiências teóricas

de L im on gi surgem em especial naquilo que é, bem claram ente, o
ponto crucial de sua perspectiva, apesar das vacilações indicadas:
a p o stu ra assum ida a respeito do papel a ser atribuído à idéia
cen tral de institucionalização e, por co nseqüência, à noção de
desenvo lvim en to político. A firm ando a necessidade de que se
estud e com o a dem o cracia brasileira “ funciona efetivam ente”,
co isa que supostam ente seria im pedida pela agenda im pró pria
que decorreria da referên cia à idéia de institucionalização, L im ongi
ch ega a susten tar - este era m esm o, com o assinalei, o fecho de
ouro da segun da versão de seu texto - que esse estudo “im plica
abando nar a óptica da institucionalização po lítica” .
E ssa posição, que surpreende p ela fo rm a cândida em que
se chegou a apresentar, tem consequências form idáveis, das quais
a m udança nas co nclusões de L im ongi parece indicar que ele
com eçou a se dar conta. Pois ela redunda em desqu alificar num
gesto im p acien te todo o com plicado p rob lem a das relações en
tre teoria e prática na política, com desdobram entos inevitáveis,
n aturalm en te, para a questão de com o se haverá de entender e
co nduzir o trabalho de investigação em pírica. Tom em os o traba
lho em pírico do pró prio L im on gi, que tem estudado, por exem
plo, as relações entre os poderes E xecutivo e Legislativo no B ra
sil: por que será que Lim ongi decidiu fazer disso um tem a de
In stitu c io n a liz a ç ã o po l ític a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) 167
in v estigação ?3 D e duas, um a: ou se trata de um jogo fútil em

que ele se en tretém ou L im on gi vê nas relações entre o p resi
dente da R epúb lica e o C ongresso um problem a prático im p or
tante. M esm o na h ipó tese de que o próprio Lim ongi en ten da o
que faz com o m ero jogo, que poderia em princípio ser jogado
com qualquer outro tem a que lhe desse n a veneta (caso em que
é d ifícil im agin ar que lhe ocorressem boas pergun tas a fazer a
seus dados, ou que pudesse orientar-se aprop riadam en te, em g e
ral, no trabalho em pírico), o interesse do que ele venha a ter a
dizer-n os a respeito depende crucialm en te d a im po rtância do
pro blem a que aquelas relações representam para nós com o p ro
blem a prático - o que rem ete inexoravelm ente à concepção de
um a fo rm a adequada ou “b o a” de se darem tais relações e, ao
cabo, a um a co n cepção doutrinária da d em ocracia e de seu for
m ato institucion al. O ra, se a concepção da boa polity ou (para
falar com o H aberm as) do “estado an tecipado” correspondente
à sociedade d em ocraticam en te in stitucio n alizada em term os ade
quados é, assim , sim plesm ente indispensável a um a ciência da
p o lítica que p retenda fazer sentido, com o ab rir m ão de tratar de
refletir sobre o processo que eventualm ente leva a ela e sobre as
3. N o te-se, a resp eito , o fato do que tam b ém B o liv ar L am o u n ie r tem se d e d i

cad o , em an o s recen tes, a re aliz a r estud o s em p íric o s sob re o C o n gresso
N acio n al e o u tro s asp ecto s d a tem ática p o lítico -in stitu cio n al d o p aís (veja-
se, p o r ex em p lo , L a m o u n ie r & S o u z a , 1991): p o r q u e as p esq u isas de
L im o n gi p o d em se r vistas co m o sign ifican d o o estu d o do “ fun cio n am en to
e fetiv o ” d a d e m o c ra c ia atu a lm e n te ex iste n te e n ão as de L am o u n ier? A liás,
o m esm o se a p lic a , n atu ralm en te, ao co n ju n to de n o sso s estu d o s sob re o
p ro cesso eleito ra l: o fato d e qu e boa p arte d eles ten h a sid o re alizad a d u
ra n te o re g im e a u to ritá rio está lo n g e de ju stific ar a p resun ção d e qu e sejam
irrelev an tes ag o ra , e é p o ssível lem b rar que m eu texto com M ô n ic a M . M .
de C astro citad o acim a se refere às eleiçõ es d e 1982, q u an d o v ário s dos
p artid o s atu ais já co m p u n h am o qu ad ro partidário.
168 F Á iiio W a n d e r l e y R e is
m an eiras pelas quais poderem os talvez interferir b en ignam en te

nesse p rocesso?
Por certo, L im ongi tem todo o direito de não go star desta
o u daquela fo rm a esp ecífica de co nceber o processo de desen
volvim ento po lítico - assim com o eu próprio não gosto de m ui
tos dos traços esp ecíficos da literatura sobre desenvolvim ento
p olítico pro duzida nos an o s 60 e início dos 70 (incluindo asp ec
tos salientes do trabalho de H untington, cujas inconsistências
são alvo freqüen te de crítica em m eus textos4), o que acredito
transp areça bastante nididam ente no em penho de superação das
dificuldades dessa literatu ra que m arca o m eu próprio esforço
quanto ao assunto. M as, ao desqualificar o tem a do desenvolvi
m ento po lítico com o tal e a idéia correlata de institucionalização
no sentido em que esta surge em conexão com ele, L im ongi, em
busca de um sólido em pirism o, condena sim plesm ente à irrele
vân cia equivocada to da um a tradição m ilenar de reflexão so b re a
política, a próp ria teoria da dem ocracia e a busca contem porânea
de form as adequadas de co n struí-la e institucion alizá-la (farem os
d em o cracia “ fo rm al”? “ substantiva” ? d em o cracia d elib erativa,
fórum ? algo m ais afim ao espontaneísm o do m ercado? dem o cra
cia representativa? com quais m ecanism os de accountability, e com o
os com patibilizarem os com o desiderato de eficiência governativa?),
além de disciplinas inteiras que vêm se desenvolvendo há algu
m as décadas (com o a cham ada “teoria da escolha so cial”, com
seu conteúdo no rm ativo ), dos vários esforços de im plantar um
4. A p ro p ó sito , cab e an o tar de p assagem qu e a le itu ra d e H u n tin gto n feita

p o r L im o n g i n ão está ise n ta d e g ritan te s im p ro p ried ad es, co m o a a trib u i
ção a ele d a id eia d e qu e a estab ilid ad e p o lítica só é p o ssível sob o a u to rita
rism o. Sem falar d e o u tras co n fu sõ es a resp eito de estab ilid ad e so b d em o
crac ia e sob a u to ritarism o q u e são claram en te de L im o n gi, ap esar d e a tr i
b u íd as a L am o u n ier.
In stitu c io n a liz a ç ã o po l ític a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) |69
“ novo institucio n alism o ”-'’ etc. etc. Sem falar de que se co lo ca em

confronto até com seu m estre e parceiro sênior em vários traba
lhos, o nosso A dam P rzew orski, que, afinal, tem estado às voltas
(Przew orski, 1995; Przew orski et a í, 1995) com o problem a das
condições de consolidação e durabilidade das dem ocracias e com
o papel das instituições no processo correspondente. N a verdade,
talvez o contra-exem plo m ais notável na ciência política recente
seja a literatu ra sobre “ transições”, a qual, fechando os olhos
p ara a literatu ra anterior sobre desenvolvim ento político e ab d i
cando do atrevim en to teórico que caracterizo u esta últim a, viu-se
co nden ada a perseguir resfolegantem ente as conjunturas cam b i
antes, em sucessivas descrições teoricam ente m íopes da im p lan
tação dos auto ritarism os, de sua dinâm ica, dos processos de ab er
tura, das transições à dem ocracia, da consolidação dem ocrática...
e D eus queira que não tenha de com eçar de novo, se sobreviver à
correria.
O que as deficiências da literatura sobre transições indicam
com clareza é a n ecessidade de tem atizar o próprio fluxo em que
se dão tais oscilações e p rocurar entender, se possível, a lógica do
processo com o tal que aí tem lugar. Sem dúvida, ao nos deslocar
m os para esse plano, sobretudo com a difícil articulação entre o
analítico e o p rático ou norm ativo que aí se im põe, as dificu ld a
des para o estab elecim ento de am arras em píricas adequadas para
o trabalho se tornam bem m aiores do que as deparadas no m ero
em penho descritivo com respeito a este ou aquele aspecto esp ecí
fico de certo regim e autoritário - ou ao “ funcionam ento efetivo”
5. E x e m p lo d e p artic u la r in teresse se tem co m o trabalho re cen te d e D ouglas

C. N o rth e co lab o rad o res, que, ap e sa r da referên cia ú ltim a à s c o n d içõ es de
bom d ese m p en h o eco n ô m ico , tem d e p artic u la r a n o tável p ro x im id ad e,
p ela ên fa se no p ap el do d ese n v o lv im en to de in stitu iç õ e s e n o rm a s no
p la n o p o lítico , co m a literatu ra esp ec ífica d e d ese n v o lv im en to p o lítico (veja-
se N o rth , 1996).
170 F Á B I O W a n d r r í .e y R f. i s
desta o u daquela dem ocracia. M as não há qualquer razão para

p resum ir que estarem os m elhor renunciando a fazer frente aos
desafios im po rtan tes e refluindo para um em pirism o estúpido,
que eventualm ente constata a existência ou inexistência de de
m ocracia de acordo com indicadores de algum tipo e não enxer
ga m ais qualquer problem a.
Há claros equívocos, contudo, envolvidos na cobrança de
am arração em p írica que faz Lim ongi quanto ao estudo de p ro
cessos de m ais longo prazo em que as idéias de desenvolvim ento
e institucionalização estejam envolvidas. Em prim eiro lugar, se a
institucio nalização é defin id a em term os q u e rem etem à interiori-
zação efetiva de norm as dem ocráticas pelos m em bros de um a
co letividade dada, as quais passam a sustentar o processam ento
regular dos problem as do dia-a-dia, não há por que pretender
que não se possa ter acesso a dados em píricos pertinentes, com o
os num erosos estudos de “cultura po lítica” dem onstram . Por cer
to, existe a p ossibilidade, discutida tam bém por Przew orski re
centem ente (Przew orski, 1995), de que se venha a ter concatenação
p recária entre a im plantação form al das norm as, de um lado (ou
m esm o sua eventual assim ilação m ais extensa e inten sa pelos
m em bros da coletividade, acrescento eu) e, de outro, os equilí-
brios espontâneos que resultam do jogo dos agentes em b usca de
seus interesses. A consideração dessa possib ilidade (que, no caso
de Przew orski, esb arra em dificuldades pela aposta excessiva na
dim ensão co rrespo nden te aos interesses) representa um a im po r
tante fo rm a de se enriquecer e dar m aior consistência à própria
noção de institucionalização, contra certo idealism o edificante de
m uito da literatura que se vale da idéia de cultura política. M as é
bem claro que tem os um problem a da m aior im p o rtân cia na
questão de com o o bter o acoplam ento bem -sucedido entre as
no rm as e o substrato “realista” dos interesses, ou com o ob ter a
institucio nalização no sentido do estabelecim ento de parâmetros
normativos eficazes para o próprio jogo dos interesses - problem a
I n st it u c io n a liz a ç ã o po l ític a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) 171
p ara o qual estaríam os cegos se prevalecesse a perspectiva n ega

tiva de L im ongi a respeito do recurso à idéia de institucio n aliza
ção. De outro lado, a po ssibilidade de nos valerm os de dados
em p írico s capazes de ilum inar os m ecanism os em jogo nesta
form ulação m ais sofisticada do problem a se dem onstra com a l
gun s dados brasileiros que eu próprio venho analisando no m o
mento, nos quais se eviden cia o im portante papel exercido por
fatores cognitivos, e pelo conseqüente realism o na definição das
situações, sobre a po ssibilidade de que as norm as, m esm o co n
vencio nalm ente assim iladas, venham a ter sustada, cm benefício
do cálculo de interesses, sua operação efetiva6.
M as há outros equívocos quanto à questão das relações en
tre teoria, entendida em term os genéricos, e dados em píricos. Eles
se referem ao fato de que, ao contrário do que dá a entender a
p o sição que deriva do torto arsen al teó rico -m eto do ló gico de
L im ongi, não há por que pretender que qualquer enunciado ou
conjunto de enunciados deva ter, numa ciência social de boa qua
lidade, tradução im ediata em term os de verificação em pírica. Essa
posição envolve o desconhecim ento do com plexo m apa do traba
lho em ciências sociais cuja descrição encontram os, por exem plo,
no clássico de H ans Z etterberg sobre Teoria e verificação em sociologia
6. T rata -se d e d ad o s (in fe liz m en te a in d a não p u b lic ad o s) p ro d u zid o s p elo

p ro je to P acto S o c ia l e D em o c racia no B rasil, ex ecu tad o p elo a u to r em
co lab o raç ão com M o n ic a M ata M ach ad o de C astro, E d g ar M ag alh ães, A n
tôn io A u gu sto P ra te s c M alo ri P o m p e n n aye r. E les revelam cjue, em am o s
tras d e ca te g o ria s d iv ersas d a p o p u lação b ra sile ira , n íveis m ais alto s dc
in fo rm a ç ã o e so fisticaç ã o se ach am asso ciad o s, em c o n d içõ es n o rm ais,
com m a io r p ro p en são ao co m p o rtam en to o rien tad o p o r n o rm as ou v alo
res so lid á rio s o u c ív ic o s; co n tu d o , n a o c o rrê n c ia d e c irc u n stâ n c ia s qu e
ev id en ciem o c ará te r in ó cuo ou in efic az da p o stu ra c ív ic a , q u an to m aio res
a in fo rm aç ão e a so fisticação , tanto m aio r a p ro p en são a su b stitu ir a p o s
tura cívica p ela d isp o siç ão à d efesa d esem b araçad a ou cín ica do in teresse
p róp rio .
172 F Á B I O W a n d e r i .b y REIS
(Z etterberg, 1954): há taxonom ias (esquem as conceituais, lingua

gen s), cujo teste é o valor heurístico e que trabalham com defin i
ções e ensejam “diagnósticos”, e há “ teorias” em sentido estrito,
que pro piciam diretam ente “explicações” e se com põem de propo
sições afirm ativas que são, elas sim, passíveis propriam ente de veri
ficação em pírica - e há, naturalm ente, a freqüente m escla de m ui
tas dessas categorias estilizadas em qualquer exem plo concreto de
trabalho dos especialistas. O que pretendo ponderar com essas
evocações banais é apenas que muito do trabalho de teorização a
respeito de desenvolvim ento político e categorias correlatas (como
de qualquer área tem ática) envolve legitim am ente o trabalho de
esclarecim ento conceituai com pretensões á fecundidade heurística
e à capacidade de orientar o trabalho propriam ente proposicional
quanto a dim ensões m ais específicas dos problem as pertinentes.
O resultado, à espera de um a eventual consolidação mais am pla e
definitiva de qualquer área dada de problem as (se é que cabe
efetivam ente contar com essa consolidação nas ciências sociais...),
será um cam po com posto, sem dúvida, de aspectos carentes de
verificação, mas que, no m elhor dos casos, ajudam a conform ar
um espaço em que se integram coerentemente aspectos que são o b je
to de verificação. Proponho m odestam ente que meu próprio tra
balho representa um exem plo positivo com respeito ao desiderato
aí contido, articulando o esforço de esclarecim ento conceituai do
tem a do desenvolvim ento político (ele m esm o fundado em elabo
radas discussões de tem as de teoria política geral e de epistem olo-
gia das ciências sociais - ver, por exem plo, Reis, 1984) com o
diagnóstico interpretativo da evolução política brasileira e com o
estudo em pírico de aspectos específicos da atualidade política do
país, especialm ente do processo eleitoral, que se articulam de m a
neira coerente com as definições e interpretações form uladas. E
explicito o desafio de que Lim ongi, em vez de aflorar os textos
correspondentes com certo tom aborrecido, enfrente de fato os
argum entos que neles são expostos.
In s t it u c io n a l i z a ç ã o p o l ític a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) 1 73
H á ain da outro aspecto do descontentam ento de L im ongi

quanto à idéia de institucion alização e as supostas conseqüências
da adesão a ela que cabe tratar neste ponto. R efiro-m e à insatisfa
ção com a constatação de “continuidades” , especialm ente a idéia
do p reto rian ism o visto com o um a condição de prolongada insta
bilidade política, o “paradoxo da instabilidade p erm anente” , na
exp ressão tom ada por ele de B o livar Lam ounier. V ale lem brar,
p ara com eçar, que m inha posição é insistentem en te crítica com
respeito a certa perspectiva “essen cialista” que p retende ver um a
m esm a “ cultura p o lítica” (ibérica, autoritária) com o característica
perm anente do B rasil, e o que q uer que m eus trabalhos apontem
de aspectos de continuidade, com o o pretorianism o da vida polí
tica b rasileira neste século, se dá num quadro em que fatores
estruturais e de psicologia coletiva se articulam de m aneira dinâ
m ic a e c a m b ia n te . Isso p o sto , v o lte m o s a in d a u m a vez a
Przew orski, que propõe que se en ten da a dem ocracia com o um
“eq uilíb rio ”, a o co rrer com o resultado da operação de m ecanis
mos autom áticos ou self-enforcing correspondentes ao jogo esp o n
tâneo dos interesses: com o vim os acim a, um a indagação im po r
tante que em erge da discussão de P rzew orski, seja qual for a
qualidade da resposta que lhe dá ele próprio, é a de com o esse
aspecto da d em o cracia v irá a articular-se com o das norm as e
instituições. O ra, se é possível falar de um a situação de equilíbrio
p ro duzida objetivam ente pelo jogo dos interesses com respeito à
dem o cracia consolidada, em que com freqüência se tende a su
por a im p o rtân cia das norm as, por que razão não poderem os
falar do m esm o equilíb rio objetivo em correspo ndência com a
falta de co n so lidação da dem ocracia, ou em situações em que
sup ostam en te as n o rm as não chegaram a enraizar-se? E esta,
n aturalm en te, a intuição envolvida na idéia de pretorianism o: a
de um a espécie de círculo vicioso em que a busca do interesse
próprio por parte dos agentes sociopolíticos se dá na ausência de
regras capazes de op erar efetivam ente e inviabiliza, com sua lógi
174 Fá b io W a n d h r i .h y R e is
ca, o próprio enraizam ento efetivo das regras e instituições, fa

zendo que a im plantação do bom equilíbrio da dem ocracia de
penda da ruptura do perverso equilíbrio pretoriano. A p esar de
torcer o nariz para ela, Lim ongi não chega a dizer com clareza
qual é o problem a com essa intuição, ou com a idéia de que a
dinâm ica política pode assum ir a form a de um “p an tan al” em
que se chapin ha sem se co nseguir realm ente avançar em termos de
enquadramento institucional efetivo e estável. Se tom am os o caso b rasi
leiro, não m e parece haver com o negar que essa idéia se ajusta
b astante bem às oscilações da h istória republicana do país, com a
alternân cia secular entre quarteladas e autoritarism os, de um lado,
e períodos em que se procura co nstruir instituições dem o cráti
cas, de outro. O que tem L im ongi para colo car no lugar da in tu i
ção da instab ilidade p olítica duradoura? A observação de que
experim entam os ago ra vários anos de dem ocracia... O ra, tivem os
cerca de 20 anos de dem ocracia no pós-45 - e vim o-los serem
seguidos por 21 anos de ditadura. A lém disso, períodos dem o
cráticos m ais lon gos e dem ocracias que pareciam m ais firm e
m ente consolidadas em outros países desem bocaram em desas
tres trágicos — com o a aparente vitrina dem ocrática que era o
C hile da década de 60, ou o form idável êxito institucio n al que
era, aos olhos de H untington, o Paquistão de A yub K han pouco
antes de sua calam itosa d erro cad a, sem falar dos problem as atuais
da dem o cracia ven ezuelana longam ente exem plar. E evidente que
isso não autoriza presum ir que a dem ocracia seja im possível no
B rasil, e não sei de onde, em m eus textos (ou m esm o nos de
L am ounier), L im ongi terá extraído essa conseqüência, ou a tese
de que inferim os “características sistêm icas” dos traços indivi
duais ap resentados pelos eleitores. M as é igualm ente evidente
que esses fatos retiram plausibilidade à idéia de que se alcançará
o conhecim ento efetivo da dem ocracia brasileira (incluindo, n a
turalm en te, a questão crucial das am eaças que eventualm ente a
rondem ) através do estudo, por m eritório que seja, do seu “fun
I n stitu c io n a liz a ç ã o po l ític a (c o m f .n t á r i o c r ít ic o ) 175
cion am en to”, se por isso se entencle algo que redunda no ab an

dono da preo cupação com os condicionantes com plexos de sua
institucio nalização e eventual consolidação —e através da su b sti
tuição da p rudente atenção para os fatos, que L im ongi vê com o
“ p essim ism o” , pela candura capaz de afirm ar, pouco depois de
se ver o aven tureirism o de um C o llo r em po lgar facilm ente o
go verno do país com alguns truques de marketing, que, “ao que
tudo indica , a dem o cratização não representou a volta ao populis-
rao” (grifo m eu).
Sem dúvida, há aqui um aspecto especial a ponderar. A visão
de um prolongado equilíbrio pretoriano se articula, em m eus tex
tos, com a idéia de um “problem a constitucional” não resolvido,
que destaca a necessidade da acom odação institucional bem -suce-
dida (com o a que haveria nos países dem ocráticos de capitalism o
avançado ou a que se acreditou haver, de m aneira diferente, nos
países que passaram por revoluções socialistas) no convívio entre
categorias e classes sociais, após os deslocam entos e a m obiliza
ção produzidos pela dinâm ica do capitalism o e os processos estru
turais correlatos, com a corrosão por eles realizada da estrutura
o ligárquica tradicional. E crucial, nessa perspectiva, a presença (ao
m enos subjetivam ente sentida com o tal, independentem ente de
sua efetividade “objetiva” nesta ou naquela circunstância) de uma
am eaça revolucionária de cunho socialista pairando sobre as tur
bulências do dia-a-dia, am eaça esta que certam ente m arcou o
“ pretorianism o de m assas” de muitos decênios da história brasi
leira recente - e é banal apontar, por exem plo, o papel destacado
exercido pelas Forças A rm adas com o protagonistas daquilo que
se percebia com o a m anifestação dom éstica do confronto capita-
lism o-socialism o no plano internacional. Ora, tem os recentem en
te, a respeito, novidades im portantes no cenário internacional, em
que a intensa aceleração do processo de globalização se associa
com os eventos espetaculares, que nos surpreenderam a todos, da
derrocada do socialism o - e se im põe, naturalm ente, a indagação
176 F á b io W a n d e r l e y R e is
sobre que tipo de incidência tem o novo quadro sobre o “ proble

ma constitucional” tal com o definido. E bem claro, de um lado,
que a am eaça propriam ente de um a eventual revolução socialista
dissipou-se, ao desaparecer o possível respaldo internacional para
iniciativas que se orientassem nessa direção e ao ver-se com pro
m etido o próprio ideal socialista com o tal, sem falar do enfraque
cim ento que os m ecanism os ligados à globalização acarretam para
vários atores sociopolíticos que tinham o socialism o com o refe
rencia. Significará isso, entretanto, que esteja resolvido o problem a
cla acom odação institucional do convívio social, e que as persp ec
tivas que se abrem sejam de tranqüilidade e estabilidade? A postar
nessa direção exigiria que o otim ism o de Lim ongi se transform as
se em fantasia descabelada. Pois o que tem os é antes a intensifica
ção perversa da atuação de fatores de desigualdade social, com
toda um a série de seqüelas negativas, em circunstâncias em que se
debilita a capacidade de ação social do E stado - e em que o
desafio institucional é extraordinariam ente com plicado pelo fato
de que os m ecanism os institucionais requeridos correspondem , de
um lado, à escala transnacional em que operam os m ecanism os de
m ercado (e onde surge, assim , um im perioso “ problem a constitu
cio n al” novo), mas têm nos E stados nacionais, de outro, com toda
a sua debilidade, um agente de im portância certam ente decisiva7.
7. É n esse co n texto , n atu ralm en te, qu e devem ser ap reciad o s os co m en tário s

elíp tico s (c ca rre g a d o s de certa arro gân cia) qu e faz L im o n gi, ao final da
seção IV de seu texto , a resp eito de argu m en to s “ re alistas”, co n trap o sto s
co n fu sa m en te a argu m en to s “ n o rm ativo s” e a “in stitu cio n ais”, b em com o
a m en ção , em n ota d e ro d ap é, à m in h a su gestão de 1986 a re sp eito de
lim ita d a in co rp o ração co n stitu cio n al do p o d er das Forças A rm ad as. C o n
fo rtav elm e n te in stalad o no p ó s-su rp resa d a d erro c ad a so cialista, é fácil a
L im o n g i, co m en ig m á tic a alu são ao s ru m o s do d e b a te n acio n al, d isp en sar-
se d e a rg u m e n ta r so b re as qu estõ es en volvidas. D e novo, co n tu d o , co n vém
c o n fro n ta r o o tim ism o ap o lo gético d e L im o n g i com a p ru d ên cia su gerid a
tan to p o r re v elad o ras ex p eriên cias co rren tes, co m o a d a V en ezu ela, quanto
I n s titu c io n a liz a ç ã o p o lític a (c o m e n tá rio c rític o ) 1 77
C oncluo com o tem a de eleitores e partidos. Para com eçar,

rechaço a sim plificação que aparece com certa ênfase em Lim ongi
(apesar de tam bém ela suavizada em relação a enunciados mais
problem áticos da versão anterior do texto), segundo a qual se
trataria, para m im e para outros, de recorrer ao postulado da
“existência de um a relação causal entre com portam ento e atitudes
do eleitorado e o sucesso da dem ocracia”, o que se liga com a
q uestão das relações entre traços in dividuais e características
sistêm icas. M eu esforço de pesquisa a respeito do com portam ento
político-eleitoral destacou sem pre a articulação entre fatores ou
variáveis de natureza diversa, incluindo fatores estruturais com o
posição socioeconôm ica e experiência urbana8, ao lado de variá
veis de opinião ou atitudinais e dando sem pre grande ênfase aos
fatores de ordem cognitiva ou intelectual - e o “ sistem a” que
trato de caracterizar com relação à dinâm ica político-eleitoral bra
sileira, apresentado sinteticam ente no esquem a anteriorm ente men-
p o r in d íc io s co m o o qu e sc tem com a p o sição m an ifestad a, ain d a cm abril

d e 1994, p elo alm ira n te M ário C ésar F lores, m in istro -ch efe da S ecretaria
de A ssu n to s E stratégico s cio g o v ern o Itam ar F ranco, no F órum N acio n al
o rg an iz a d o p o r Jo ã o P au lo d o s R eis V elloso : a de qu e o regim e civil b rasi
leiro atu al n ão d ev e se r visto co m o a “ ren d ição in co n d icio n al” d as Forças
A rm ad a s, m as ap e n as co m o u m “a rm is tíc io ” . C om o s o c ia lism o co m o
p o ssib ilid a d e real ou sem ele, e com o qu e se p o deria talvez d escrever, em
a lgu m a m ed id a, co m o a p o ssível su b stitu iç ão de um cen ário afim a M arx
p o r o u tro afim a H o bb es, sen tir-se-á L im o n gi realm en te segu ro so b re o
que aco n te ce ria (ou a co n tecerá) no p aís na ev en tu alid ad e d a v itó ria d e um
L ula ou a sse m e lh a d o na d isp u ta da P re sid ên cia d a R ep ú b lica?
8. C ab e le m b ra r, p o r exem p lo , qu e já o títu lo de m in h a tese de d o u to rad o de
1974 é Political development and social chus (Reis, 1974a). Igu alm en te, o título
d e m eu cap ítu lo d e a n á lise dos dados d e J u iz de Fora no livro citad o de
1978 é “ C lasse so cial e o p ção p artid ária: as eleiçõ es d e 1976 cm Ju iz de
F o ra” , além d o artigo co m M ô n ic a M . M . C astro so b re “ R egiõ es, cla sse e
id eo lo gia no p ro c esso eleito ral b rasileiro ”.
178 F á b io W a n d e r le y R e is
cionado e ignorado por Litnongi, lida com essa articulação de

fatores. A questão tem im portância devido a certas conseqüências
que extrai Lim ongi da posição que me atribui. M inha afirm ação,
por exem plo, em artigo de 1985, de que “os fatores responsáveis
pela característica pretoriana da vida brasileira continuam a ope
rar” é lida com o significando que “os valores dos setores popula
res teriam perm anecido os m esm os” , o que traduz de m aneira
paten tem ente inepta a concepção de um problem a constitucional
não resolvido que acabo de expor brevem ente, com a precária
acom odação político-institucional de um a estrutura social m arca
da p ela potencialidade de conflitos entre interesses de categorias
diversas (não obstante o am adurecim ento diferencial dessas cate
gorias quanto à capacidade de dar expressão sofisticada e politica
m ente conseqüente aos interesses, produzido p o r condições estru
turais e fatores intelectuais co rrelates).
M as o reconhecim ento ou a afirm ação da im portância de
fa to re s e s tru tu ra is não d á razão à e v e n tu a l p re te n sã o de
d esqu alificar o que se p assa n a cabeça do eleito r ao se p rocurar
exp licar o voto9. E claro que não se trata de recorrer a um a
esp écie de m ecanicism o estrutural, e os fatores estruturais só são
im p o rtan tes na m edida em que, precisam ente, condicionam o
que se p assa na cabeça do eleitor, seja diretam ente no plano das
d isp o siçõ es a agir de um a form a ou de outra, seja no plano
intelectual ou cognitivo - cujo interesse crucial tem a ver ju sta
m ente com a m ediação por ele exercida entre as condições estru
turais subjacentes e os valores e atitudes encontrados.
Isso leva ao tem a da racionalidade dos eleitores. L im ongi
aponta co rretam en te a im p ortância dos trabalhos de Phillip C on
9. C o m o ten tav a fazer L im o n gi em sua v ersão an terio r, citanclo com claro

ân im o irô n ico a a lu são d e F io rin a (199 7, p. 394) à tese de q u e o vo to só
p o d e ser en ten d id o q u an d o se sab e “w h at g o es in sid e the head o f the
v o te r”.
In s titu c io n a liz a ç ã o p o lític a (c o m e n tá rio c rític o ) 1 79
verse sobre ideological constraint quanto à cnfase dada em nossos

trabalhos à idéia da “estruturação ideológica” (que se refere ao
grau em que o eleito r dispõe de inform ação sobre a variedade de
tem as em jogo em dada conjuntura p o lítica e da capacidade de
in tegrá-lo s co eren tem ente) com o form a de abordar a questão
espinhosa da racionalidade. M as as proposições que form ula em
conexão com isso são de gran de fragilidade.
Em prim eiro lugar, tem os a questão de se nossos estudos
terão revelado algo que seja peculiar ao eleitorado brasileiro, a
propósito da qual L im ongi lem bra que C onverse encontrou “a
m esm a carên cia de articulação de crenças entre eleito res am erica
nos e fran ceses”. E claro, contudo, que o fato de que se tenha a
o co rrên cia de fenôm enos da m esm a natureza em diferentes p aí
ses (e não há razão para duvidar de que ocorram em m uitos
outros) não significa que ocorram em igual extensão. W. Russell
N eum an (N eum an, 1986), por exem plo, com base em vários es
tudos do eleitorado conduzidos nos E stados U nidos, distingue
“ três púb licos” naquele país, incluindo um segm ento m inúsculo
(de talvez 5% da população) com posto de “líderes de o p in ião”
interessados, info rm ado s e sofisticados, um am plo segm ento in
term ediário de cerca de 75% da população e outro segm ento de
cidadãos p oliticam ente desinform ados e desatento s que alcança
provavelm ente um quinto do total. O ra, os dados brasileiros in
dicam com n itidez que, no nosso caso, os desinform ados e d esa
tentos é que são a am p la m aioria do eleitorado. Se deixam os de
lado os E stados U nidos, a com paração nos é am plam ente desfa
vorável m esm o quando feita com a A rgentin a, por exem plo. Para
usar dados cle com eço da década de 70, que tenho à mão, no
B rasil de então era preciso ir ao nível m ais alto entre cinco cate
go rias de esco laridade (a categoria correspondente a curso secun
dário com pleto ou curso universitário) para se alcançar um a por
centagem (39% ) de pessoas capazes de perceb er a relevância do
governo nacional para sua vida cotidiana com parável à que podia
180 FÁBIO W a n d e r l e y REIS
ser encontrada na A rgen tin a, aproxim adam ente na m esm a época,

entre as pessoas de classe baixa (39,9% , em classificação que
incluía ainda a classe “ m édia” e a classe “alta”) 10.
Em segundo lugar, L im ongi sugere não haver razão para
esperar que, nessas condições, “a consulta às urnas gerará so
b ressalto s”. E certo que o alheam ento e a desinform ação dos
eleitores populares com respeito à po lítica não têm por que ser
vistos, em si m esm os, com o causa de sobressaltos políticos, sen
do até um tema freqüente da literatura de ciência política a situa
ção em que esses traços, e a apatia que tenderá a associar-se com
eles, favorecerão antes o conform ism o e a estabilidade. Mas pa
rece igualm ente inegável a m aneira pela qual, no processo políti-
co -eleito ral brasileiro dos últim os decênios, as características em
questão do nosso eleito rado popular m ajoritário se articulam com
o pop ulism o e suas in certezas, em p articu lar com a idéia de
“m assas m anipuláveis” eventualm ente propensas a se deixarem
tran sform ar em instrum entos de projetos de “subversão”, e com
a deslegitim ação consequente, aos olhos do establishment de nosso
excludente sistem a socioeconôm ico, do próprio processo eleito
ral. A síntese de alguns dados que apresento a seguir corrobora
as várias facetas disso.
F inalm ente, L im ongi - que, com o vim os, não discute em
nenhum m om ento nossos dados e a an álise deles feita - não se
peja de afirm ar que “ a caracterizacão do eleitorado brasileiro
en con trada nesses textos [...] [depende] pouco dos dados revela
dos pelos survejs ” e que “a tese da fragilidade da estruturação das
p referências exp ressa na inconstância das escolhas eleitorais é
d eduzida da teoria da institucionalização p o lítica” .
10. O s dados argen tin o s são tom ados d e K irk p atrick, 1971, p. 159. O s dados
b rasileiro s co rresp on dem a um survey executado p o r P h illip C onverse, P eter
M cD o no ugh e A m a u ry d e S o u za, cm 1973, sob re “ R epresentação e d ese n
v o lv im en to n o B rasil” (veja-se Reis, 1974a, esp ecialm en te p. 331, tabela 6.9).
O ra, não o b stan te a leitu ra d eficien te de Lim ongi e sua

apresentação desconexa dos tem as relacionados com o eleitorado
e o processo eleitoral, eis, sinteticam ente, alguns aspectos p rin ci
pais do que os dados revelam , aspectos estes que são discutidos
reiterada e m inuciosam ente em vários textos (Reis, 1978a, 1983,
1991; Reis & C astro, 1992):
a. Os estratos populares do eleitorado popular brasileiro,

que constituem claram en te a m aio ria dele, são grandem en te de
sinteressados e desinform ados a respeito de assuntos políticos, o
que se revela nas claras correlações positivas sem pre encontradas
entre m edidas de posição socioeconôm ica e de envolvim ento e
inform ação ou sofisticação política. Isso não significa que não
haja m inorias info rm adas e sofisticadas m esm o nas categorias
socioeconôm icas m enos favorecidas, nem pode ser lido, n atural
m ente, de m aneira que ignore (com o às vezes parece o co rrer nas
sim plificações de L im ongi) as im portantes diferenças entre diver
sas categorias socioeconôm icas que aquelas co rrelações im p li
cam quanto ao grau de envolvim ento e info rm ação geral, com
co n seqüên cias sobre o plano das opiniões e do com portam ento
político-eleitoral.
b. Em geral, encontra-se nos estratos populares, quando se
trata de issues ou questões que aparecem usualm ente com o temas
do debate p olítico , m aior prop ensão a opiniões “co nform istas” ,
que expressam satisfação com as condições existentes ou com as
p olíticas governam entais. Tal propensão, que n aturalm ente não
tem com o ser asso ciada com condições “o bjetivas”, dá-se clara
m ente em corresp o ndên cia com as deficiências quanto a so fisti
cação e envolvim ento político. O padrão geral encontrado aqui,
com o no que se refere a outros aspectos do conjunto de o b serva
ções, indica a relevância, no condicionam ento das nuances que
ocorrem , da idéia de “centralidade” classicam ente utilizada na
sociolo gia eleitoral n orte-am ericana, em que fatores “estru tu rais”
182 F á b io W a n d e r i .e y R e is
com o posição socioeconôm ica e exposição a am biente rural ou

urbano são com binados com fatores subjetivos dos quais a p ró
pria inclinação ao envolvim ento em assun tos políticos seria m a
nifestação. A lém disso, a análise de nossos ciados indica o in te
resse de se enriquecer a idéia de centralidade pela consideração
da dim ensão geo gráfica ou espacial, que se conjuga com as de
mais dim ensões de m aneira a sugerir um nítido padrão em que as
variações n a co n ex ão d as a titu d e s p o lític a s com a p o siç ão
socioeconôm ica se m ostram elas próprias significativas e co eren
tes, com o Sudeste do país aparecendo com o ponto de equilíbrio
de tendências que se invertem à m edida que passam os do N or
deste p ara o Sul.
c. C om iguais nuances em corresp on dên cia com as várias
dim ensões de “centralidade”, os setores populares do eleitorado
são tam bém inequivocam ente, cm geral, m enos capazes de inte
g ra r coerentem ente suas opiniões políticas e de dar-lhes tradução
“adequada” em term os de opção ou identificação p artidária — o
que quer dizer que a fo rm a pela qual se juntam o piniões sobre
tem as ou questões variadas e preferências partidárias se m ostra,
no caso dos estratos populares, m enos conform e aos padrões de
co erên cia esperados com base nas inform ações que são m oeda
co rren te entre analistas ou profissionais supostam ente com pe
tentes. Isso se traduz em term os de que, com o os dados sugerem
com força, não tem os um a postura issue-oriented talvez m ais afim
a certa m an eira frequente de se en ten der a idéia de “racio nalida
d e” nessa esfera, postura na qual o eleito r optaria p o r um partido
ou candidato em função da corresp on dên cia das posições destes
com as suas próprias posições sobre questões de relevância. Em
vez disso, m uito do que se passa no plano das identificações
partidárias, ou políticas em geral, resulta em identificações esta
belecidas em torno de im agens sim ples da estrutura social (e das
clivagens n ela percebidas) e distinguidas antes por certo caráter
difuso e “pro jetivo ” : um a vez identificado com este ou aquele
p artido (ou candidato) em função das im agens m encionadas, o

eleito r atribui ao partido, quando indagado, as posições que sua
desin fo rm ação lhe dita com o co rretas ou adequadas. C um pre
destacar que tais m ecanism os tendem a envolver a percepção
tosca da contraposição (no “bipartidarism o laten te” que o co
m entário de L im on gi salienta) entre os interesses de um a catego
ria popular e outra de elite, contraposição form ulada usualm ente
em term os de “ ricos” e “pobres” , e a identificação com a catego
ria dos “ pob res” e com o p artido ou o candidato “dos p obres”.
D aí podem decorrer, naturalm ente, conseqüências distintas do
que se esp eraria com base no co nform ism o desin form ado a res
peito das questões do debate político (eventualm ente ajudando,
por exem plo, a v iab ilizar um “ partido dos trabalh adores” , ainda
que por razões que podem aparecer com o erradas do ponto de
vista doutrinário dos seus fundadores ou líd eres") — e nessas
identificações singelas e destituídas de conteúdo em term os de
issues específicos de qualquer natureza se teria o hum o propício
ao populism o e às am eaças ocasionalm ente percebidas com o b ro
tando dele.
N aturalm ente, e de observações com o essas que se trata

quando falo (e o m esm o certam ente se aplica a B olivar Lam ounier)
de coisas com o m aior ou m enor consistência ideológica dos elei
tores - e é preciso paciência para vê-las reduzidas a distorções
gro sseiras com o a de que “a falta de consistência ideológica do
11. A lgu n s ciados relativ o s às eleiçõ es de 1982 (ap resen tad o s em R eis & C as
tro, 1992) ilu stram a sp ecto s relev an tes da sín drom e que assim se co n fig u
ra: n o s n íveis in fe rio res de ren d a, os eleito res p au listan o s qu e se d ec la ra
vam id e n tific ad o s com o P T in clu íam g ran d es p ro p o rçõ es cu jas p o siçõ es
qu an to a v ário s iten s de o p in ião (p a rtic ip a çã o p o lítica dos m ilitares, ap o io a
g re v e s co m o recu rso p o lítico etc.) eram o o p o sto do qu e se im a g in a ria , a
ju lg a r p elo p erfil id eo ló gico d o p artido.
184 F Á B IO W A N D R R L E V REIS
eleito r deve ser lida pelo que de fato é: a falta de adesão integral
à platafo rm a do M D B ” . Será “racional” ou “irracion al” o eleito r
assim caracterizado? N ossas discussões fazem ressaltar os m ati
zes com que deve ser considerada a p ró p ria indagação, ap esar de
estarem longe de esvaziá-la. A ssim , é certam ente possível (de
m aneira con sistente com um a concepção tautológica de racio na
lidade que a identifica em qualquer ação em que se busquem fins
ou objetivos em condições dadas) recuperar a racionalidade do
eleito r caren te c precariam ente inform ado que se orienta, seja
por im agen s difusas dos partidos ou candidatos em conexão com
a p ercep ção tosca dos seus próprios interesses, seja pela troca
clien telista do voto por algum tipo de ganh o im ed iato 12. C ontu
do, é incontestável que terem os tanto m aio r racio nalidade quanto
m aior a sofisticação e a riqueza de inform açõ es e quanto m aior,
con seq üentem en te, a p ossibilidade de co ntextualizar de m odo
m ais com plexo a decisão de voto, ou o com portam ento político-
eleitoral em geral, por referência à articulação da m ultiplicidade
de aspectos d a co njun tura entre si e com os traços m ais d urad o u
ros do universo sociopolítico com que o eleitor se defronta. N ão
cabe dúvida de que o que se passa dentro da cabeça do eleito r é
aqui decisivo - e de que teríam os condições de fazer m elhor
po lítica, e m elhor dem ocracia, com eleitores do segundo tipo do
que com eleitores do prim eiro.
M as as características do eleitorado, ou do eleitorado p o pu
lar em p articular, por certo não determ inam de m aneira unívoca
o que se há de dizer a respeito de tem as com o a cham ada “vola
12. V ejam -se, a resp eito , as críticas que d irijo (R eis, 1991) a Jo sé M u rilo de
C arv alh o p ela ten tativa d e e x p lic a r o p ro cesso eleito ral b rasileiro (esp e cifi
cam ente o “fenô m en o C o llo r”) pela sup osta o peração de fatores “p assio n ais” ,
em co n traste co m a racio n alid ad e tid a p o r e le co m o p ró p ria das d em o cra
cias “o rg an izad as e estáv e is”.
tilidade” eleitoral, ou dos partidos e sistem as p artidários, c da

questão da institucionalização política.
Q uanto à “volatilidade” ou “ inconstância” das escolhas elei
torais (que L im ongi afirm a, não sei por que razão, ser “sup osta”
p ela id éia de p reto rian ism o ), o resu ltad o g e ra l das n uan ces
indicadas pelos dados pode descrever-se cm term os de certa m es
cla, que rotulei às vezes de “ síndrom e tio F lam en go” e procurei
caracterizar em vário s escritos. E ssa m escla reúne o que cham ei
de “con sistên cia po pulista” , por um a p arte, corresp on den te à
tendên cia a buscar o lado “popular” no bipartidarism o singelo
em que os estratos m enos favorecidos do eleitorado tendem a
estru tu rar o universo político, e, por outra parte, o com ponente
errático decorrente cle que, na carência dc sofisticação intelectual
e ideológica e da orientação para issues de qualquer tipo, não se
pode contar com que esses estratos do eleitorado venham a en
co n trar o rum o que os norteia de m aneira “objetivam ente” co n
sistente nas condições fluidas e cam biantes do próprio am biente
p olítico em que atuam . N essas condições, um fator provavelm en
te decisivo para q u e se venha a ter co nstância no com portam ento
eleito ral, ao invés de volatilidade, é que haja constância do pró
prio sistem a p artidário com o tal, e que seja dada ao eleitorado
p opular a chance de criar a identificação estável com algum p arti
do, ou propriam ente um a identidade partidária. Isso im p o rta em
d izer que o fator fundam ental da instabilidade do sistem a p arti
dário não é a “volatilidade” dos eleitores m esm os, mas a m an ip u
lação institucional pro duzida no confronto político com o resp os
ta às con seqüências sobre o processo po lítico-eleitoral de algo
em que se revelam antes as tendências m ais constantes do eleito ra
do popular. E é fundam ental observar que, em função d a n ature
za co nflitual da política brasileira das últim as décadas, com suas
m uitas vicissitudes e p recária acom odação institucio nal, a p o ssi
b ilidade de referên cia estável a um sistem a p artidário dado é
talvez a prin cipal vítim a em term os do processo eleitoral: o am a
1 86 Fá bio W a n d e rle y R eis
durecim en to da crise do regim e de 1945-1964 e sua eventual

ru p tu ra, crise esta à qual não é alh eia precisam ente a crescen te
iden tificação po pular com o P T B 13, levam ao bipartidarism o im
posto de A rena e M D B, que d ura por sua vez até que este se
transform e em referência popular, quando novos artifícios tra
tam de d iluir seu papel com o tal...14
13. A p ro p ó sito , L im o n gi o b serv a em su as co n clu sõ es, critican d o os estu d o s

relativo s ao p erío d o d e 19 45-19 64 e citan d o A n tô n io L avareda e A rg elin a
F ig u e ire d o , q u e “ p elo qu e sabem o s h o je o sistem a p artid á rio p assav a p o r
um p ro c esso de co n so lid aç ão ” . N a verd ad e, sab em o s d isso há m u ito tem
po. B asta ev o c a r as an álises d e G láucio S o ares so b re o PT B no R io de
Ja n e iro e de A n tô n io O ctáv io C in tra so b re o s p artid o s p o lítico s em B elo
H o rizo n te co m d ad o s p ro d u zid o s em survey qu e realizam o s co n ju n tam en te
(S o ares, 19 64, 1973; C in tra, 1968, n en hum d o s q u ais figura na b ib lio g rafia
de L im o n g i), an álises estas qu e eu p ró p rio u tilizei em d isc u ssão d o p erío d o
feita já em m in h a tese de d o u to rad o e qu e são tam b ém lem b rad as e citad as
em R eis, 1983.
14. A p esar d e a p resen ta r de m an e ira in satisfató ria, co m o co n tin u a a fazer, a
id eia qu e a cab o de esb o ç a r d a m escla en tre flu id ez e co n sistên cia p o p u lista
(fo rm u lan d o -a em term o s de um a sup o sta volta do p ró p rio sistem a p a r ti
dário ao seu leito n atu ral, o q u e não co rre sp o n d e ao qu e p ro cu ro d izer),
L im o n g i d estacav a em n ota com algu m a razão , na v ersão an terio r d e seu
texto , as d ific u ld a d e s d e teste em p írico d as p rev isõ es p o ssib ilitad a s p o r ela:
q u alq u e r re su ltad o e leito ra l p o d eria se r visto co m o aju stan d o -se a ela. M as
a in tu ição en vo lv id a é ju stam en te a d e qu e o p ro cesso eleito ral b rasileiro
tem ex p o sto eleito res p red o m in an tem en te alh eio s c d esin fo rm ad o s a um
sistem a p artid á rio em fluxo, com a p o ten cialização dos fato res de fluid ez e
a co n se q u ên cia de qu e o s “ lad o s” d o jo g o eleito ral se co n fu n d em . E m vez
de sa c rific a r sem m ais a p lau sib ilid ad e su b stan tiva d aq u ela in tuição , a p o s
tura a d eq u a d a q u an to a su a c o rro b o ração em p íric a m e p arece se r a de
in d a g a r até que p o n to ela re ú n e co eren tem en te o s d ad o s d isp o n íveis so b re
o s p ró p rio s eleito res, de um lado, c, dc o utro , a qu o ta d e im p rev isib ilid a d e
p resen te nos resu ltad o s eleito ra is qu e efetiv am en te se o btêm - até qu e a
ev en tu al e stab iliz aç ã o do quadro p artid ário p erm ita a fe rir a co n sistê n c ia da
id e n tific a çã o p artid ária d o s eleito res em co n fro n to com a vo latilid ad e qu e
su p o sta m e n te re su lta ria d a atração exercida p o r lid eran ças de tip o p ro p ria
m en te p o p u lista e p erso n a lista, p o r exem plo.
I n s titu c io n a liz a ç ã o p o lític a (c o m e n tá rio c rític o ) 137
N ote-se, p ara concluir, que essa p erspectiva não só não en

volve a visão id ealizad a de um eleitor virtuo so e civicam en te
o rientado, m as tam pouco supõe eleitores altam en te inform ados e
sofisticados com o condição da eventual im plantação de in stitui
ções consistentes na esfera po lítico-eleitoral. O teste por excelên
cia da boa institucion alização po lítica geral, com o destacado so
bretudo pelo realism o bem -sucedido dos m entores federalistas
da C onstituição norte-am erican a, é a sua capacidade de “econo
m izar v irtu d e” (A ckerm an, 1993) e de funcionar independente
m ente do ego ísm o dos atores políticos ou m esm o contando com
o e g o ís m o (a propósito, que terá a dizer a respeito a aversão de
L im on gi ao realism o político?). A lém disso, parte im portante do
interesse das instituiçõ es dem ocráticas consiste justam ente em
viab ilizar um ideal liberal e privatista de ir para casa em paz, em
contraste com o ideal republicano da participação cívica, ou ao
m enos com o com plem ento a ele. D e qualquer form a, podem os
ter tam bém in stituiçõ es partidárias que se estabeleçam de m anei
ra estável com apoio em processos de identificação que “econo
m izem con hecim en to” , ou se dêem na ausên cia de m aiores infor
m ações e sofisticação do eleitorado popular. C om o salientei em
ocasiões diversas (por exem plo, Reis, 1991, p. 36; Reis & Castro,
1992, p. 131), a identidade está sem pre em jogo no processo
p olítico -eleito ral e na p olítica em geral, tendo conseqüências im
p ortantes, quanto ao que aqui nos im porta, para a estabilidade
das preferên cias ou opções partidárias. M as a p ró p ria identidade
politicam ente relevante pode m anifestar-se em form as diferentes,
incluin do a que conta com fundam entos difusos e cognitivam en-
te precários e outra defin ida de m an eira intelectualm ente com
plexa e refinada.
188 Fá bio W a n d e r le y R e is
Em discussão inform al ocorrida há m ais de trinta anos em

San tiago do C hile, lem bro de ter ouvido de Fernando H enrique
C ardoso, a propósito de artigo em que me dedicava a criticar
certas práticas “dialéticas” da sociologia p aulista de então, a alu
são, naturalm ente no tom afável e bem -hum orado de sem pre, ao
sap ateiro que tenta ir além do chinelo. A sugestão, é claro, era a
de que ele e seus com panheiros seriam dialetas sofisticados, ao
passo que eu não passaria, talvez, de um reles “ funcionalista”, na
contrap osição em que se com prazia o establishment sociológico
b rasileiro da época.
N ão vou aplicar o m esm o dito po pular a Fernando L im ongi
- até porque, se lhe falta ainda dem onstrar-nos de m aneira cabal
sua co m petência num chinelo ou noutro, não tenho razões para
duvidar de que ele po ssa vir a revelá-la em qualquer arte maior. A
tentativa de desqu alificar Lim ongi seria tanto m ais injustificada se
p reten desse valer-se de certa divisão usual no cam po das ciências
sociais, na qual o pro fissio n al que trabalha com dados é co n tra
posto à figura (inequivocam ente negativa, a m eu ver) do “especia
lista em teoria” . A recusa dessa divisão sup õe a idéia de que, em
vez da m itificação (e m istificação) com freqüência erigida em
to rno do trabalho teórico, o que se faz necessário é a apropriada
articulação entre a teo ria e a indispensável referência em pírica.
N esse sentido, porém , o ânim o teórico é ele próprio indis
pensável, não representando senão a disposição de refletir de
m odo suficientem ente desenvolto e rigoroso sobre os problem as
que eventualm ente encontram desdobram ento no plano dos d a
dos e para os quais se espera que estes tragam resposta. D e vez
em quando será talvez possível contar com algum a divisão do
trabalho e deixar que alguém m ais, quem sabe um colaborador,
faça a reflexão. Seja com o for, o que certam ente não é aceitável é
p reten der reduzir os problem as em qualquer área tem ática ao
I n st it u c io n a liz a ç ã o p o l ít ic a (c o m e n t á r i o c r ít ic o ) 189
tam anho e feitio dos dados de que eventualm ente se disponha ou

com os quais, p o r algum a razão, se prefira trabalhar. A in d a m e
nos aceitável é, naturalm ente, quando se trata de assum ir a res
p onsabilidade de criticar o trabalho dos outros, ab rir m ão não só
de qualquer referên cia aos próprios dados relevantes, mas tam
bém da devida im ersão no jogo das idéias em que os dados se
articulam e ganham significado.
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Paulo Kobcr/o de Almeida
1. In t r o d u ç ã o : p e c u l ia r id a d e s do c a m p o relações in t e r n a c io n a is
n o B r a s il
As relações intern acio n ais com o discip lin a acadêm ica no

B rasil ap resen tam , a despeito do notável desenvolvim ento no
período co berto p o r este ensaio, um caráter ainda relativam ente
em brionário, ao m esm o tem po em que a produção, apesar de
crescen te, está sim ultaneam ente dom inada e dividida em p esqui
sas e estudos h istóricos, de um lado, e em ensaios dc p olitologia
e trabalhos diversos nos cam pos da econom ia, do direito e da
sociologia, de outro. O caráter de “nebulosa an alítica” desse uni
verso em expansão deve-se, em parte, a essa am bigüidade disci
plinar, mas tam bém à fraca institucionalidade o rganizacional que
caracteriza o cam po, seja pelo núm ero ainda reduzido de cursos
e program as oferecidos na área, seja pela ausência de entidade
nacional associativa, exclusiva e especializada.
O que se pode constatar de positivo, entretanto, é um pro
gresso significativo no volum e e na qualidade intrínseca da pro
192 Paulo Roberto n u A lm e id a
dução acadêm ica acum ulada ao longo do tem po, a m aior abertura
dem onstrada desde então pela instituição central n a interação go-
vern o-so ciedade em m atéria de política externa e de relações in
ternacionais - o Itam araty - e um desenvolvim ento institucional
m oderadam ente satisfatório em term os de cursos específicos e de
program as de pesquisas oferecidos pelas instituições de ensino e
pelos centros de estudo existentes nessa área. Se a coordenação
institucional e a cooperação interdisciplinar entre pesquisadores
nem sem pre são realizadas pelos canais form ais de entidades as
sociativas, a exem plo das existentes em outros países, deve-se
reconhecer, pelo m enos, que as perspectivas de estudo e pesquisa
perm anecem saudavelm ente m ultidisciplinares, notadam ente nos
gran des centros de produção especializada em relações in tern a
cionais (essencialm ente R io de Janeiro, São Paulo, Brasília e Porto
A legre).
A penas a p artir dos anos 80, a disciplina adquiriu no Brasil
um estatuto próprio - ainda que em brionário - diferenciando-se
p aulatin am ente, m as não totalm ente, da ciên cia política e da h is
tória. C om efeito, ela co ntinua a co labo rar - e de fato a trabalhar
intim am ente - com a história na delim itação de um cam po de
co nhecim ento m ais voltado para o estudo d a p olítica extern a e
das relações exteriores do B rasil. E la tam bém passou, de outro
lado, a trabalhar com a ciência política e outras disciplinas na
discussão teórica ou em pírica de questões econôm icas, políticas e
estratégicas das relações internacionais contem porâneas.
2. El a b o r a ç ã o crescente , reflexão d if u s a : p r o d u ç ã o e grandes
e ix o s a n a l ít ic o s
A s atividades vin culadas ao cam po das relações intern acio

nais no B rasil aum entaram significativam en te nas últim as déca
das, com desenvolvim entos notáveis tanto nos instrumentos ex is
Relações in t e r n a c io n a is 193
tentes de estudo e p esquisa quanto no volum e e diversidade

crescentes da produção acadêm ica e diplo m ática. D entre os in s
trum entos, observe-se o crescim ento paulatino dos cursos o fere
cidos em nível de graduação e de pós, stricto e lato sensu , bem
com o dos p ro gram as de estudo e dos centros de p esquisa em
instituiçõ es p úblicas e privadas, além de eventos diversos (com o
sem inários e colóquio s) im possíveis de serem catalogados em
v irtud e d a já ap on tada dispersão institucion al e d a ausên cia cle
asso ciativism o explícito. A p rodutividade do setor, por sua vez,
pode ser m edida pelo aum ento constante das p ublicações nessa
área, seja sob a fo rm a bem m ais freqüente de artigo s em p erió d i
cos, seja de ob ras nacionais com pletas ou de livros traduzidos,
o b s e rv a n d o -s e ain d a a b e m -v in d a in tro d u ç ã o de c o le ç õ e s
esp ecializadas em tem as “in tern acio n ais” p o r iniciativa de várias
edito ras, sobretudo as universitárias.
A m bos os processos indicam o adensam ento progressivo e o
com eço de um a m aturação científica nesse terreno relativam ente
novo nas ciências sociais brasileiras. M as, o aspecto de nouveauté
da disciplina relações internacionais e seu estatuto ainda im preci
so no quadro das dem ais ciências hum anas — et pou r cause não
catalo gada nom inalm ente pelas instituições oficiais de am paro à
p esquisa - dificultam , precisam ente, o levantam ento com pleto da
produção de tipo acadêm ico efetuada no período. D aí o motivo
pelo qual a b ib lio grafia seletiva com pilada ao final deste trabalho
não com porta as dissertações de m estrado e as teses de doutorado
defendidas nas diversas vertentes possíveis desse cam po “virtu
al”, um a vez que toda listagem seria necessariam ente incom pleta,
em função das delim itações tem áticas e m etodológicas que pode
riam ser operadas nas disciplinas de origem (ciência política e
história, sobretudo, mas tam bém sociologia, econom ia e direito).
Em que pese a produtividade bastante satisfatória nesse cam
po, os esforços de reflexão foram , com algum as exceções, m enos
bem -sucedidos em term os de originalidade, sem que se tenha
194 Paulo R o b e r t o d e A lm e id a
ob servado o surgim ento, na fase recente, de algum paradigm a

an alítico dotado de capacidade de atração h eurística-m etodológi-
ca, com o ocorreu, por exem plo, no início do período em exam e,
com a “teoria” da depen dên cia no cam po da sociologia. Com
efeito, elaborações m ais reflexivas a respeito das relações in tern a
cion ais do B rasil derivaram sobretudo de trabalhos acadêm icos
de b rasilian istas, sem que a p rópria acad em ia b rasileira tenha
efetuado contribuições teóricas de relevo, a despeito da existên
cia de alguns bons pensadores nas vertentes da ciência po lítica e
do direito e de pesquisadores de influência “renouviniana” na
área da histó ria (em especial na U niversidade de Brasília). Do
ponto de vista específico d a produção intelectual nessa área, pode-
se d izer que ela evoluiu da vertente puram ente h isto rio gráfica da
era tradicion al para a do ensaísm o histó rico e sociológico do
p erío d o de tran sição e m esm o p ara an álises de cunho m ais
m arcadam ente político da fase recente.
2 .1 . A "a c u m u la ç ã o p rim itiv a " da d i s c i p l i n a na a c a d e m i a
C abe inicialm ente m enção a algum as obras paradigm áticas

que, em etapas precedentes, constituíram um a referência o briga
tória para os pesquisadores da área. E stão nesse caso a obra de
C aló geras - (1927-1933, reeditada em 1989) - , bem com o os
dois m anuais de História diplomática cio Brasil que resultaram de
aulas dadas no In stitu to R io Branco por H élio V ianna (1958) e
por D elgado de C arvalho (1959, reed. fac-sim ., 1998). A s duas
obras hom ônim as reinaram praticam ente exclusivas, até o surgi
m ento do trabalho m ais m oderno de A. C ervo e C. Bueno (1992)
e d a tão delon gada publicação das notas de curso no IR B r -
dado entre 1946 e 1956 - de Jo sé H onório R odrigues, em edição
com plem en tada por R icardo Seitenfus (1995).
A partir dos anos 60, o cam po antes restrito dos “intelectuais
da diplom acia” passou a ser ocupado por verdadeiros profissionais
universitários, alguns deles professores na academ ia diplom ática, a
R elações in t e r n a c io n a is 195
exem plo de pesquisadores como V ianna, Rodrigues e Delgado,

que representaram um a espécie de transição entre a m eticulosa
reconstituição histórica conduzida pelos estudiosos eruditos do
passado e o trabalho de sistem atização de fontes e de revisão de
interpretações levado a cabo pelas novas gerações de profissionais
universitários. E ntre os trabalhos didáticos desses autores e as obras
interpretativas e tipicam ente universitárias do período recente, a
produção que pode ser abrigada sob a designação de relações in
ternacionais realizou enorm es progressos no Brasil, notadam ente a
partir do anos 70 e 80, quando novos m étodos e novas abordagens
foram sendo incorporados à pesquisa acadêm ica por profissionais
treinados em grande m edida no exterior.
Um autor de “ tran sição” entre a tendência historiográfica
an terior e a fase politológica m ais recente foi H élio Jaguaribe,
cuja obra p io neira sobre a desm istificação do nacionalism o (1958)
apresentava um a crítica original do caráter “ornam ental e aristo
crático” d a tradicio nal diplom acia brasileira. D entre as problem á
ticas p rivilegiadas nos trabalhos acadêm icos dessa fase estava a
tentativa de iden tificar as linhas da p olítica externa que m elhor se
aju sta ria m ao o b je tiv o da “ a u to n o m ia n a c io n a l” , tal co m o
en fatizada em trab alhos do próprio Jaguaribe, este representan
do, ao lado de C elso Lafer, um a das m ais constantes presenças na
b ib lio grafia de ciência política sobre as relações internacionais
do B rasil nas três últim as décadas. Na vertente h istórica, a q ues
tão da indep endên cia nacional estava no centro dos trabalhos de
Jo sé H onório R odrigues (1963, 1965, 1966), cuja obra influen
ciou m ais de um a geração de historiadores das relações in tern a
cionais do B rasil.
V ários outros estudiosos enfocaram igualm ente a questão
da autonom ia relativa da p olítica externa em trabalhos pub lica
dos desde então, geralm ente a propósito das relações com a p rin
cipal p otência hegem ô nica do hem isfério. O resultado prático
desses esforços, m ais do que vinculado à disciplina relações in
196 P aulo R o b e r t o d e A lm e id a
ternacionais, pode ser dividido entre os cam pos da história -

inclusive por parte de brasilianistas com o B radford B urns (1966),
Leslie B ethell (1970), F ran k M cCann (1972, Stanley H ilton (1975a
e b, 1981), Jo sep h Sm ith (1991) e M ichael W eis (1993) - , o da
econ om ia - em que cedo se destacou C. Furtado (1966, 1973),
m as em que se notabilizaram igualm ente Pedro M alan (1977,
1986) e M arcelo de Paiva A breu (1984, 1985) o do direito - no
qual a referên cia o brigató ria são os inúm eros textos de A ntonio
A ugusto C ançado T rindade (1979, 1984-1988 6 vols., 1990, 1991)
- e o das ciências sociais, com m uitos trabalhos de qualidade
variada sobre a in flu ên cia n o rte-am erican a no B rasil - com o
O ctavio Ianni (1974, 1979) e brasilianistas da politologia com o
R onald Schneider (1977) e W ayne Selcher (1974, 1981a e b, 1983).
A p rodução acadêm ica não deixou de refletir, com um a
certa contem poraneidade, as grandes tendências e inflexões da
po lítica extern a brasileira, com o observou G elson F onseca Jr.
(1989). M esm o repercutindo a agenda de trabalho cla diplom acia
o ficial, a nova fase de produção guardou sua autonom ia em rela
ção aos pontos de vista defendidos na esfera governam ental. Em
sum a, a academ ia soube responder de form a satisfatória aos d i
versos desafios sucessivam ente lançados pelas transform ações na
inserção regional e internacional do B rasil, produzindo textos e
an álises de qualidade que repercutiram na pró p ria instituição
“ m on op olizadora” da representação extern a do País, o Itam araty.
C elso L afer pode ser considerado um a das figuras centrais
dessa produção independente, refletindo, com rara percuciência,
as gran des questões práticas da diplom acia brasileira. D esde um
artigo inaugural apresentando um a interpretação-tentativa do sis
tem a das relações internacionais do B rasil (1967), L afer vem co m
binando am plo dom ínio do cam po teórico, sobretudo n a esfera
do direito econôm ico intern acio nal (1971, 1977, 1979b, 1981), a
um vasto conhecim ento sobre a operacionalização efetiva da po
lítica extern a brasileira (1975, 1979a). Jun to com Jaguaribe, ele
foi um dos prim eiros a basear suas análises no conceito de “ sis

tem a de relações intern acio n ais” , o que se traduziu em análise
sobre o caso do B rasil e d a A rgen tin a em colaboração com o
cien tista político Felix Pena (1973), bem com o em outros traba
lhos de m esm a envergadura publicados em periódicos esp eciali
zados, m ais tarde com pilados em livros (1982, 1984).
2 .2. A e x p lo s ã o d o s an o s 8 0 e a " a b e r t u r a " d ip lo m á tic a
Os anos 80 assistem a um a verdadeira explosão em term os

de produção acadêm ica - e tam bém diplom ática - sobre os m ais
diversos tem as de relações intern acion ais e de política extern a,
vindo finalm ente a term o o “divórcio” intelectual entre am bas as
com unidades registrado até então. N a vertente pro fissio nal, d i
plom atas que tinham deixado sua m arca na form ulação da p osi
ção b rasileira em foros intern acio n ais - com o J. A. A raújo C astro
em questões de segurança internacional e de desarm am ento (1972,
1980) - influenciaram a geração seguinte de profissionais com
espírito acadêm ico, com o R oberto A bdenur (1982, 1994), Celso
A m orim (1978), L. A. Santos Neves (1993), Ronaldo M. Sardenberg
(1982, 1989) ou ain da José A ugusto Lindgren A lves (1994).
O bservou-se, de outro lado, a im plem entação efetiva da Fun
dação A lexandre de G usm ão (Funag), criada em 1971, m as que
tinha perm anecido pouco operacional naquela década: através do
Instituto de P esquisa de Relações Internacionais (IPRI), ela veio
im pulsionar a realização de sem inários, de estudos especializados
por especialistas independentes (do C PD O C/FG V e do Iuperj
sobretudo) e a publicação de trabalhos internos e externos à Casa
de Rio Branco, vários destes derivados do Curso de A ltos E studos
do Instituto R io Branco. M erecem destaque as duas excelentes
sínteses de diplom acia econôm ica por L. A. Souto M aior e L. P.
Lindeberg Sette (ambas de 1994), a coletânea dirigida por J. H.
Pereira de A raújo (1989) e as duas organizadas por Fonseca &
C arneiro Leão (1989) e Fonseca & Nabuco (1994), recolhendo
198 Paulo R oberto de A lm e id a
contribuições de profissionais envolvidos na gestão prática das

relações exteriores do Brasil. Essas duas últim as coletâneas podem
ser aproxim adas da m eia centena de contribuições de diplom atas e
de pesquisadores acadêm icos no quadro do projeto Sessenta Anos
de Política E xterna Brasileira (1930-1990), conduzido no com eço
da década de 1990 pelos professores R. Seitenfus e J. A. G uilhon
A lbuquerque (1996; dois volumes adicionais previstos).
N o cam po dos testem unhos pessoais e dos docum entos de
gestão, acum ularam -se no período a resenha dos principais tex
tos dos respo nsáveis pela chancelaria (L afer, 1993b; Cardoso,
1994; A m o rim , 1995a), assim com o os depoim entos p restados a
entidades com o o C PD O C - com o apoio do Itam araty em m ui
tos casos - ou a publicação individual de m em órias de ex-funcio
nários da Casa de Rio B ranco (M agalhães, 1971; L yra, 1981;
N abuco , 1982; B arb oza, 1992; G u erreiro , 1992; C unha, 1994;
So dré, 1995; C o r r e a jr ., 1996). M enos cultivada, nesse período,
foi a atividade b io gráfica ou os volum es-hom enagem (do tipo
Festscbrift), a despeito de alguns exem plos, com o o volum e-aniver-
sário sobre G uim arães Rosa (A raújo, 1987) e a coletânea de en
saios sobre o falecido intelectual Jo sé G uilherm e M erquior (Lafer,
coord., 1993). A inda no cam po diplom ático, um a discussão dos
problem as m etodológicos relativos ao estudo das relações inter
nacionais do B rasil foi oferecida pelo próprio autor, em trabalho
que pretendia lan çar as bases de um estudo global nessa área
esp ecializad a (1991), em preendim ento continuado desde então
em diversos outros ensaios, tanto na vertente histórica quanto na
da p o lito lo gia (A lm eida, 1993a, 1994), assim com o em livros
m ais recentes (1998c, 1999a e b).
N a verten te puram ente acadêm ica, a produção efetivam ente
p u b licad a acusou ritm o e intensidade crescentes, sobretudo na
área da h istória, na qual o essencial da elaboração em relações
intern acio n ais a partir dos anos 80 esteve concentrado nas re
giões sul-sudeste —geralm ente sob a responsabilidade de pesqui-
Relações i n t f .r n a c i o n a i s 199
sadores trabalhando nos centros universitários de São Paulo, Rio

de Jan eiro e Porto A legre - com d estaq u e tam bém p ara os pro
fessores da U niversidade de B rasília. M enção especial deve ser
feita à produção de especialistas estrangeiros, um a vez que as
p rim eiras sínteses interpretativas sobre a política exterior do B ra
sil foram justam ente aquelas elaboradas no âm bito do brasilianism o
acadêm ico, em bora m uitas não tenham sido publicadas. Em todo
caso, desde os p rim eiros trabalhos de B. B urns (1966), W. Selcher
(1974), W. Perry (1976), R. Schneider (1977) e W. G rab endo rff
(1977), até as m ais recentes obras de Joseph Sm ith (1991), M ichael
W eis (1993) e S. M ilton (1994), esse cam po tem sido responsável
por trabalhos de am plo escopo e de razoável cob ertura crono ló
gica, inclusive na vertente econ ôm ica - em que podem ser cita
dos, entre outros, trabalhos de R. G reenhill (1977), N. L eff (1982),
V. B ulm er-T hom as (1993) e Topik (1996).
U m a consulta à bibliografia arrolada in fine perm ite identifi
car autores e obras relevantes, objeto de com entários na seção 4.
D entre as presenças m ais constantes podem ser citados C. Lafer e
H. jagu arib e, na vertente da ciência p olítica, ao lado de estudiosos
consagrados com o C. Furtado na área das relações econôm icas
internacionais e dos estudos centro-periferia, autores que tam bém
são referência num a perspectiva continental. Sobre essa mesma
área geo gráfica trabalharam historiadores com o M oniz Bandeira,
sociólogos com o O ctavio lan n i, cientistas políticos com o Aleixo e
H irst, além de outros pesquisadores em vertentes diversas das ciên
cias sociais. A s relações econôm icas externas não podem ser des
curadas - com destaque para as pesquisas de M alan e Abreu —,
m as tam bém trabalhos relativos ao com ércio e á situação interna
cional de Portugal no período colonial, com o Jobson A rruda (1980)
ou Fernando N ovais (1986, 1995).
No cam po específico da h istória da política externa do Bra
sil, o cam po foi bastante renovado a p artir dos trabalhos de G er
son M o ura, de Jo sé Luís W ern eck da Silva, de Seiten fu s, de
200 P a u t .o R oberto de A lm e id a
Clodoaldo Bueno e de A m ado Cervo, tendo estes dois últim os

logrado superar a “ditadura V ianna-D elgado” no terreno da h is
tória diplom ática, ao publicar, prim eiram ente em 1986 e depois
em 1992, sínteses da política exterior do B rasil na perspectiva do
longo prazo. A publicação póstum a das notas de aula de José
H on ório no IR B r por Seitenfus (1995) enriqueceu a área dos
“m anuais didáticos”, m as o cam po vem sendo com plem entado
por excelentes estudos geográfico-setoriais ou de corte cronológi
co m ais lim itado por historiadores e cientistas políticos trabalhan
do com os m étodos d a história. No que se refere às relações
B rasil-E stados U nidos, as contribuições de M onrz B andeira (1973,
1989) são fundam entais, assim com o as d e ja g u a rib e para as rela
ções com a A rgentina e a problem ática da integração. E sta tem áti
ca assum iu papel relevante no últim o lustro, notadam ente a partir
de trabalhos de econom ia e de direito internacional cobrindo as
pectos diversos do processo de constituição do M ercosul (Baptista;
M ercadante & C asella, 1994; Basso, 1995; Florêncio & A raújo,
1995; A lm eida, 1993b, 1998d). A inda no terreno das relações sub-
regionais, o nom e de M oniz B andeira (1987, 1993, 1995) volta à
cena, assim com o com eçam a despontar os de pesquisadores mais
jovens, com o Francisco D oratioto (1994, 1995). Finalm ente, te
m as com o o do patenteam ento farm acêutico e o da inform ática
estiveram no centro de difíceis contenciosos diplom áticos com os
E stados U nidos no final dos anos 80 e princípios dos anos 90,
com o enfocado em trabalhos de Tacchinardi (1993) e de V igevani
(1995), neste caso acom panhado de um a brilhante discussão so
bre a tom ada de decisão na política externa brasileira.
3. O r ie n t a ç õ e s d is c ip l in a r e s , escolhas t e ó r ic o - m e t o d o l ó g ic a s
U m a análise sobre as orientações disciplinares e as aborda

gens m etodológicas seguidas nos estudos de relações in tern ad o -
R elações i n t e r n a c i <) n a i s 201
nais e de p olítica externa do Brasil entre 1970 e 1999 não pode

ser separada das condições concretas sob as quais trabalharam os
diferentes autores nas diversas fases do período, assim com o das
tem áticas privilegiadas em cada um a dessas etapas. Os anos 70,
com o se sabe, corresponderam à política do regim e m ilitar de
afirm ação do Brasil com o “potência em ergente” , ou com o “po
tência m édia”, condição que certam ente inspirou os prim eiros
estudos tipicam ente caracterizados com o de relações internacio
nais, ainda em grande m edida elaborados por brasilianistas com o
Selcher, Perry ou Schneider. O enfoque — relativam ente inédito
para os padrões de trabalho dos pesquisadores acadêm icos b rasi
leiros - no m ultilateralism o, assim com o a perspectiva “com para-
tista” ou “ sistêm ica” estiveram presentes, direta ou indiretam ente,
em m uitos dos trabalhos produzidos naquela década. A té então,
com o se sabe, os estudos eram m arcados por análises m ais “tradi
cio nais” de cunho jurídico ou segundo um a m etodologia históri-
co-descritiva ou ainda, no caso dos m ilitares, segundo o tradicio
nal enfoque da geo po lítica (G olbery do Couto e Silva, 1967, 1981;
M eira M atos, 1975, 1977, 1980).
Os anos 80 assistiram por sua vez à crise do “m odelo brasi
leiro de desenvolvim ento” , bem com o ao aum ento dos conflitos
diplom áticos com a prin cip a l p o tên cia aliada, os E stados U nidos ,
o que inspirou a elaboração de digressões acadêm icas sobre q ues
tões econ ôm icas - dívida extern a, inform ática, patentes - , bem
com o sobre a m ultilateralização das relações internacio nais do
B rasil. T rabalhos m ais fundam entados sobre os diversos co nten
ciosos da p o lítica ex terna bilateral n a q u eles a n os fru tifica ra m já
na década seguin te, o que aliás dem onstra a seriedade na pesqui
sa, em especial nos estudos de decision-making process. Os trabalhos
de geop olítica ou de segurança estratégica, p o r exem plo, d eixa
ram de constituir “ reserva de m ercado” dos profissionais m ilita
res p ara in teressar um gru p o cada vez m ais am plo de estudiosos
acadêm icos, m esm o se a p esquisa nessa vertente nem sem pre
202 P aulo Roberto de A l m f .id a
tenh a sido p ub licada com ercialm ente. A lém dos m ilitares profis
sionais, d a ativa ou reform ados, com o M eira M atos e Cavagnari
(am bos com m uitos trabalhos publicados em form a de livros ou
artigos em periódicos especializados), destaque pode ser dado a
“ p aisano s” que se ocuparam de tem as m ilitares, de segurança e
de estratégia, com o H. Saint-P ierre, R. A. D reifuss, R. D agnino,
C. B rigagão, T. G uedes da C osta e S. M iyam oto (ver bibliografia).
Os anos 90, finalm ente, podem ser caracterizados com o os
do am adurecim ento pro fission al d a com unidade brasileira de es
tudiosos de relações internacionais, com o surgim ento de estu
dos variados sobre os sistem as internacional e region a l e sobre a
p o lítica extern a do B rasil - com especial ênfase na integração - ,
to do s d o tad o s de g ra n d e rigo r m eto d o ló gico nas d iferen tes
subdiscip linas da área. Do ponto de vista institucio nal, finalm en
te, pode-se afirm ar que as preocupações de ordem m etodológica
e com a fundam entação teórica dos trabalhos em preendidos en
contram m aior grau de acolhim ento —e de desenvolvim ento in
trínseco às próprias instituições — nos centros de pesquisas já
co nsagrados nessa área, cujos principais orientadores passam a
m anter um intenso e freqüente intercâm bio com parceiros de
en tidades congêneres m ais tradicionais do exterior. O próprio
In stituto Rio B ranco segue, nos anos 90, essa tendência a um
m aio r “ rigorism o m etodológico” ao integrar definitivam ente às
bancas dos C ursos de A ltos E studos um relato r necessariam ente
esco lh ido nos m eios acadêm icos. O IR B r tam bém passou a d efi
n ir critério s m ais estrito s para a elaboração da tese, os quais
b uscam aproxim ar aquilo que, no passado, já tinha sido descrito
com o um “longo m em orandum ” de um trabalho de pesquisa
o rien tado por “ m etodo lo gia adequada” .
U m a característica - ou, talvez, a ausência dela - deve ser
desde lo g o ressaltada, sob a form a de um a lacuna de fato de
trab alh os de ordem m eto doló gica conduzidos nos estudos e pes
quisas a cargo das três principais com unidades que se ocupam de
relações intern acio n ais no B rasil: os acadêm icos, os m ilitares e os

diplom atas. Sem descurar os esforços m eritórios efetuados na
academ ia envolvendo trabalhos de natureza teórica, a baixa den
sidade da produção nessa subárea reflete a carência reconhecida
de program as e cursos especializados em relações internacionais.
D e form a geral, são poucos, para não dizer inexistentes, os traba
lhos de relações internacionais ou de p o lítica internacional como
tais, sendo m ais freqüentes, obviam ente, aqueles estudos que vin
culam o cenário - ou sistem a - internacional e as possibilidades
de desenvolvim ento e de autonom ia p ara o Brasil. São tam bém
reduzido s os trab alh o s abordando a verten te in stitu cio n al do
ltam araty, onde se destacam solitariam ente a obra de F. C astro
(1983) - m ais descritiva do que analítica - e a pesquisa de in sp i
ração w ebcriana de C heibub (1984).
Com base nas características gerais ap on tadas acim a —que
indicam um a certa dispersão m eto do ló gica nos e s f o r ç o s de pes
quisa - , com o identificar e discutir as principais tendências teó-
rico -m eto doló gicas que caracterizam a produção b rasileira em
relações intern acio n ais? U m a análise desse tipo encontra-se na
dep endên cia funcional do próprio desenvolvim ento insuficien te
d a persp ectiva an alítica que a discip lin a conheceu até o m o m en
to no país, o que por si só revelaria seu caráter ainda prelim inar.
M ais do que referir-se aos m odelos teóricos em uso co rren te no
exterio r — realism o, n eo-realism o, institucio nalism o , idealism o,
m uito pouco adequados, aliás, à realidade b rasileira — caberia
talvez rem eter a duas variáveis suscetíveis de fundar o estudo
das relações intern acio n ais no B rasil, a saber, a comparabilidade e
a historicidade das an álises em elaboração no país (A lm eida, 1991,
1998c). E sses dois conceitos, em todo caso, rem etem a outros
dois grandes blocos m etodológicos ou tendências an alíticas sob
os quais p oderia ser agru p ad a a produção setorial no B rasil: as
correntes sistêmico-estruturais, de um lado, e a com unidade m ais
h om ogênea dos estudos históricos , de outro. V ejam os rapidam ente
204 Paulo R oberto df. A lm e id a
com o se apresentam essas duas vertentes analíticas no cam po

objeto de análise.
3 .1 . S iste m a e e stru tu ra c o m o p a r a d i g m a s d e a n á lis e
A in d a que a segunda verten te tenha, de fato c de direito,

p recedên cia “ histó rica” sobre a prim eira, é pela “p olítica” que
deve legitim am en te co m eçar esta análise de cunho m etodológico,
n a m ed id a em que ela en carn a, na verdade, a esp ecificidade m es
ma do cam po analítico em relações internacionais no Brasil (como
de resto em qualquer país). U m a prim eira observação revelaria,
aliás, que a conjugação das duas m etodologias pode ter co m eça
do bem antes do período aqui delim itado, estando identificada
com um trabalho pion eiro do principal estudioso “sistêm ico ”
desse cam po no Brasil, o fílósofo-jurista C elso Lafer.
Com efeito, em ensaio datado de dezem bro de 1967 e pu
blicado na Revista Brasileira de 'Política Internacional' L afer oferecia
um a “in terp retação do sistem a das relações intern acio n ais do
B rasil” que com binava a perspectiva sistêm ica com o enfoque
histórico, ao ab ran ger os níveis global , regional e nacional para d es
crever e an alisar as grandes linhas da política exterior do B rasil,
da Indep endência ao com eço do regim e m ilitar. D ez anos depois,
continuando o aperfeiçoam ento de seu instrum ental analítico, L afer
(1980) já tinha designado os grandes campos de análise das relações
intern acio n ais com o sendo os (a) de sistema internacional - e even
tuais subsistemas, com o ele m esm o tinha identificado, junto com
Pena, no caso do B rasil e da A rgentina (1973) (b) de análise da
política externa dos Estados; (c) o da interação entre as políticas interna e
externa ; (d) o da integração supranacional, (e) o do pensamento estratégi-
co-militar, e (f) o das análises relacionadas com a pa%} este últim o
p ouco explorado no B rasil, com um a ou outra exceção (com o na
o b ra de B ahia, 1978). A contribuição analítica fundam ental de
L afer para um a p erspectiva - poder-se-ia cham á-la de “teoria”? -
b rasileira das relações internacionais talvez possa ser encontrada
em sua co nh ecida equação sobre a disjunção entre ordem e poder ,

objeto de reiterados com entários em seus m uitos trabalhos p ura
m ente acadêm icos (1982a, 1984).
E, aliás, no prim eiro ensaio do livro em colaboração - “C on
tribuição para um a perspectiva latino-am ericana do sistem a das
relações intern acio n ais” - que L afer e Pena cham am a atenção,
de m aneira pion eira no Brasil, para a im po rtân cia crescen te das
relações transnacionais e dos atores não-governamentais com o um
dos vetores, junto com a bissegm entação (ou seja, a bipolaridade),
da p articip ação dos países do Sul no sistem a internacional (1973,
pp. 37 e 42). A tentativa desses E stados no sentido de “im pedir a
tendência à cristalização da b issegm entação ” do sistem a in tern a
cional rem ete à perspectiva teórica do “ realista” A raújo C astro
sobre o “co ngelam ento” do poder m undial na era bipolar, que
influen cio u m ais de um a geração de diplom atas brasileiros e, de
m aneira concreta, a form ulação e a execução da p olítica de capa
citação n uclear indep enden te do B rasil até data ainda recente
(adesão ao T N P em 1997). Os dois autores tam bém valorizam
um a perspectiva an alítica que estaria presente na m aior parte das
análises “estru tu rais” ou “sistêm icas” sobre a inserção in tern a
cional do B rasil, qual seja, a da maximização da autonomia , que
poderia ser buscada não apenas na capacitação interna , mas igual
m ente n a multipolaridade e na diversificação de relações.
Im plícita, e m esm o explícita, nessa análise sistêm ico-estru-
tural da inserção internacional de “potências” m enores com o Brasil
e A rgentina está a noção de dependência, a outra grande persp ecti
va analítica das ciên cias sociais latino-am ericanas que perm eou a
m aior parte dos estudos “interno s” e “extern os” conduzidos na
região nas p rim eiras duas décadas do período aqui coberto. Falar
de “ noção ” seria, aliás, dim inuir-lhe o status, pois que o conceito
adquiriu ares de nobreza h eurística, sendo convertido em verda
deiro p aradigm a analítico e interpretativo por m eio da “teoria da
d ep endên cia” . N o cam po das relações internacionais, o conceito
206 P A U L O R O H E R T O DF, A L M E I D A
esteve igualm en te vin culado às correntes m arxistas da sociologia

do desenvolvim ento, por exem plo, na tese do subim perialism o
brasileiro de Ruy M auro M arini (1973). N a verdade, a teoria da
dep endên cia, na interpretação de seu form ulador original, Fer
nando H enrique C ardoso, estava m ais vin culada à possibilidade
da autonomia nacional, m esm o nos quadros do sistem a im perial de
do m in ação po lítica e econôm ica, do que à sim ples aceitação p as
siva de desígnios externos. O m esm o quadro teórico de co n stru
ção de um a alternativa nacional influenciou a obra de h istoriado
res com o G erson M oura - “autonom ia na dependência” - , Roberto
G am b in i - o “duplo jo g o ” de V argas - e outros, em estudos de
caráter econôm ico ou político.
O outro gran de referencial analítico para a elaboração de
um “p en sam en to ” b rasileiro em relações internacio nais é, ao lado
de L afer, H élio Jaguaribe, cujo début se dá, aliás, num etap a ainda
m ais precoce da reflexão n acional em p o lítica intern acion al, ain
d a nos anos 50, no âm bito das “ especulações” isebianas sobre a
auton om ia n acional e sobre o alinham ento indesejado à potência
h em isférica. Ja g u a rib e é, p ro v av elm en te, o fo rm u lad o r m ais
“ gen eralista” - e p o rtan to com p reten sões à constituição de um
quad ro teórico - de teses sobre a inserção extern a do B rasil,
ainda que suas análises com binem diagnó stico s de situação e de
atuação com virtudes prescritivas. U m a síntese de sua con tribui
ção teórica, extrem am ente eclética do ponto de vista co nceituai e
an alítico, pode ser en co n trad a no ensaio “A utonom ia p eriférica e
hegem on ia cên trica” —integran do a coletânea Novo cenário inter
nacional (1986, pp. 33-82) - , no qual o problem a da estratificação
d a ordem intern acio n al no quadro do sistem a interimperial’ tão
com um nos estudos das correntes “realistas” , se com bina ao
conceito de permissibilidade , base de um a possível autonom ia dc
nações periféricas. E sse ensaio de Jagu arib e adota e reconhece
exp licitam en te a dup la persp ectiva aqui enfocada: a h istórica e a
sistem ático -an alítica.
R elaçõ es in t e r n a c io n a is 207
Jaguarib e é o representante m ais próxim o e o m ais identifi

cado com o que poderíam os cham ar — à falta de um a corrente
explicitam ente “ teórica” - cle “pensam ento brasileiro em relações
internacionais” , mas tanto cbe% lui quanto na obra de Lafer as
contribuições de ordem propriam ente m etodológica são menos
significativas do que o esforço analítico de organizar e apresentar
a “realidade estrutural” de um a ordem m undial “oligárquica” (o
conceito não é deles), na qual “assim etrias” e “disjunções” não
im pedem “opo rtun idades de autonom ia” e m esm o a “viabilidade
nacional” a um país com o o B rasil, m anifestam ente o eixo das
preocupações intelectuais de am bos. Se para L afer a questão dos
“valores” e das “ finalidades” da ordem internacional são relevan
tes para descrever o tipo de inserção “desejável” ou “possível”
para um país de recursos lim itados com o o B rasil, para Jaguaribe
a análise se desloca m ais para o terreno dos “instrum entos” de
que dispõe o E stado nacional para afirm ar sua autonom ia no
plano m undial: capacitação científico-tecnológica, investim entos
educacionais, papel das elites, em presas públicas, integração sub-
regional etc. E nquanto Jaguaribe está m ais próxim o do que se
poderia cham ar de “visão realista” das relações internacionais do
B rasil —sem descurar, está claro, os elem entos prescritivos sem pre
presentes em suas análises - , para C elso Lafer, com o explicitado
em seu discurso cle posse com o chanceler, o realism o é o “ponto
de p artida da form ação da política externa, m as não pode ser seu
ponto de chegada, pois isso representaria mera acom odação ao
peso dos fatos e dos condicionam entos” (1993b, p. 33).
E ssa sim biose entre o rigo r de enfoques teóricos em basados
na an álise “sistêm ico -estrutural” e o caráter m ais ou m enos flexí
vel de abordagens preocupadas em atender aos requisitos em píricos
da inserção extern a do B rasil não é, aliás, característica apenas
desses dois autores m ais conhecidos. E la com parece tam bém em
m uitos outros trabalhos do gên ero feitos na academ ia - com o em
M aria R egina Soares de L im a e M ônica H irst - , nos m eios m ilita
208 P aulo Roberto de A lm e id a
res, bem com o, e talvez em especial, na própria diplom acia, com o

em A raújo C astro, Ronaldo Sardenberg, Celso A m orim , R ubens
R icup ero ou em G elson Fonseca j r., para citar apenas os m ais
conhecidos representantes do “pensam ento diplo m ático” em re
lações internacionais.
A despeito, portanto, da adesão de cada um desses autores a
um ou outro enfoque teórico ou escola an alítica no estudo dos
p roblem as da inserção internacion al do B rasil, todos eles subor
dinaram , na verdade, o rigo r m etodológico à preocupação essen
cial com a “co m patibilização das n ecessidades intern as com as
p o ssibilidades extern as”, para em pregar outra equação predileta
de C elso Lafer. D e fato, preocupações com a “ teorização” for
m al ou a adequação m eto do ló gica de seus trabalhos derivam ,
sob retudo nos diplom atas, do objetivo principal de “ explicar” a
posição do B rasil no sistem a internacional. O caso m ais co n sp í
cuo é a já citada tese de A raújo C astro sobre o “co n gelam ento do
poder m undial”, elevada ao status de “ teoria” por seus discípulos
d a C asa de Rio B ranco (A m orim , 1978; Sardenberg, 1983). No
o utro extrem o, isto é, exem plos de ausência de teorização e p rag
m atism o exacerbado - reflexo talvez da adesão incontestada à
teoria realista em sua versão m ais crua - p odem ser encontrados
nos escritos, a m aior parte de caráter jornalístico, do diplom ata
R oberto C am pos (1994), cujas posições po líticas podem ser d es
critas com o se situando nos antípodas de A raújo Castro. Outro
velho m odelo, tam bém específico, de “ p ensar” a inserção inter
nacional do B rasil estava identificado com a “do utrina de segu
ran ça n acio n al” dos m ilitares, mas os esforços teóricos nesse
caso situavam -se inteiram ente nas correntes definidas a p artir da
m atriz no rte-am erican a e im p ortadas pela E scola Superior de
G uerra.
Em sum a, para gran de núm ero de especialistas brasileiros
em relações internacio nais trabalhando no terreno da ciência po
lítica - e utilizando-se, portanto, de m odelos sistêm ico - estrutu
Rela çõ es in t e r n a c io n a is 209
rais — escolhas teóricas e opções m etodológicas aparecem bem

m ais com o recursos instrum entais ou expedientes conceituais p re
ferencialm ente adaptados às suas necessidades analíticas do que
com o verdadeiros paradigm as de análise. Os ensinam entos e so
bretudo as obras de referência no cam po m etodológico seriam
em co n seq üên cia pouco significativos no sentido de identificar
tendências dom inantes ou influências teóricas decisivas. C om o se
co m p orto u, nesse p articular, o outro grup o de “ pro duto res” de
o bras de relações internacionais, a com unidade dos historiadores
e afins?
3 .2 . A h is tó ria com o e xp e riê n c ia ú n i c a d e in s e r ç ã o
in te rn a c io n a l
A m enção feita acim a a “afins” quer significar que esse cam

po não foi ocupado apenas e tão-som ente por historiadores aca
dêm icos, m as tam bém por profissionais da diplom acia e outros
cientistas sociais trabalhando com arquivos e docum entos o rigi
nais (fontes prim árias). O espectro de obras é m ais am plo - inclu
sive com m aio r presença de brasilianistas - , m as as preocupações
teóricas são ainda m ais tênues, a não ser um a orientação ditusa
em se definir o “interesse nacional” ao longo de um percurso
histórico pouco conflituoso com o nação independente. E ntretan
to, o “bloco histórico”, com o seus colegas das ciências sociais,
deu m uito pouca atenção às questões de m etodologia ou de fun
dam entação em pírica de suas pesquisas, ainda que eles adotassem
m odelos analíticos fundam entados em algum a teorização.
Com efeito, m esm o se os historiadores pretendessem ap e
nas contar o que “efetivam ente se p asso u” - eles na verdade não
se lim itaram ao fam oso Wie es eigentlichgewesen de R anke —alguns
pressupostos teóricos são indisfarçáveis no trabalho de pesquisa
e ulterio r interpretação dos “ fatos”. A qui parece que a reco nstru
ção do itinerário histórico da nação no terreno da po lítica e das
relações exteriores foi m arcado pela cham ada “ busca da auton o
m ia nacional”. A utores didáticos à parte - com o D elgado e V ianna

e seus m anuais de h istória diplom ática, ou ainda H clio Silva e
seus volum es basicam ente docum entais —, o fou n din gfath er desta
co rren te é, obviam ente, jo s é H onório R odrigues, m as seus p rin
cipais trabalhos nesse cam po, vinculados ao pensam ento da “po
lítica externa ind ep en d en te”, pertencem a um a época anterior à
co b erta neste ensaio. A in d a assim , seu nom e m erece registro,
pois se trata do notório “inspirador” de correntes m ais jovens de
p esquisadores universitários (quando não de um a das correntes
da diplom acia “ prática”). José H onório é tam bém um exem plo
raro, se não único, de um a dedicação exem plar aos problem as de
m etodologia na pesquisa histórica - inclusive no que se refere à
h istória diplom ática - com o o provam seus vários trabalhos de
“teoria da histó ria” (1949), de “p esquisa h istórica” (1952) e de
“h istó ria da h istória” do B rasil (1979, 1988). C om sua m orte, em
1987, tal tipo de “crítica” às fontes e aos m étodos foi em grande
m edida descontinuada no Brasil.
No caso específico do trabalho de pesquisa histórica em
tem as de relações exteriores, pode-se d izer que os profissionais
b rasileiro s raram ente im portaram m odelos teóricos, com o seus
co legas da po lito logia, m esm o se um grup o d a U nB, m ais especi
ficam en te o prof. A m ad o C ervo , co n tin u a a p ro fessa r um a
incontida adesão à m etodologia de R enouvin e D uroselle e, de
m odo geral, à escola fran cesa de h istória das relações internacio
nais. E ste autor ofereceu, em trabalho de avaliação crítica (1993a),
um a análise das principais obras da historiografia brasileira nessa
área, ensaio atualizado e am pliado para o período recente (1998c).
V aleria, portanto, sum ariar alguns traços m etodológicos da p ro
dução significativa, com atenção para os distintos cenários “ ex
tern o s” da pesquisa: o eixo das “ relações assim étricas N orte-
Sul”, isto é, as relações do B rasil com as potências dom inantes
em cad a épo ca - basicam ente G rã-B retanh a e E stados U nidos - ,
e o eixo m ais igualitário das relações com os vizinhos regionais.
O elem ento m arcante a ser destacado nesse particular é pro

vavelm ente a distinção entre os discursos relativos ao relaciona
m ento do Brasil com as nações do prim eiro grupo - identificado
com os conceitos de “hegem onia”, “dependência” , “alinham en
to” - e as obras que trataram das relações com as “ potências”
regionais - de fato, a A rgentina - e os países vizinhos. N este caso,
as m otivações brasileiras são raram ente identificadas a supostos
projetos “expansionistas” ou “hegem ônicos” , m esm o se o Wie es
eigentlichgewesen das relações regionais aporta efetivam ente poucos
elem entos probatórios de qualquer intenção “im perialista” da par
te do Brasil. A produção dos brasilianistas, por sua vez, m esm o
quando voltada para as “relações assim étricas”, está bem menos
preocupada com a questão da autonom ia do que com a reconsti
tuição acurada dessas relações nos cam pos da econom ia, da p o lí
tica, da cooperação m ilitar, o que perm ite, aliás, desm ontar o mito
da “ relação especial” com os E stados Unidos.
A inda no cam po das relações econôm icas com as “p o tên
cias do m inan tes” , deve-se ressaltar a existência de um grup o já
im po rtante de econom istas-historiadores utilizando-se, eviden te
m ente, de um in strum en tal econôm ico no quadro m ais am plo da
m etodologia h istórica: os nom es m ais im portantes nesse cam po
são os de M arcelo A b reu, Pedro M alan, W inston Fritsch, entre
outros. E xem plos de análises econôm icas integran do a perspecti
va in tern acio n al podem ser encontrados em trabalhos de eco n o
m istas que realizaram estudos setoriais, com o B acha sobre o café
(1992); a histó ria da industrialização incorporou igualm ente o
co ntexto externo, em pesquisas de Peláez e Suzigan (1981), Ana
C élia C astro (1979) ou M ircea B uescu (1984), por exem plo. A in
da n a v erten te econôm ica, deve ser destacado o volum e relativa
m ente im portante de trabalhos sobre a dívida extern a no próprio
bojo da crise dos anos 80, dos quais alguns foram publicado s em
volum es específicos (M alan, 1982; D avido ff C ruz, 1984; D olinger
1988; B resser Pereira, 1989), m as a m aior parte em veículos es
212 P aulo R oberto de A lm e id a
pecializados com o a Revista de Economia Política. Sobre o sistem a

de com ércio in tern acio n al e os processos de integração um a refe
rência relevante é o nom e de Vera T horstensen (1992, 1993 e
1994), podendo ser ainda citada a obra o rganizada por C h alo ult e
A lm eid a (1999).
A lguns exem plos de m etodologia cross-national ou de p ers
pectiva “sem ico m p aratista” de políticas externas nacionais se in
serem em estudos tratando dos problem as da “ rivalidade” entre
potências hegem ônicas e da “po lítica p en d ular” seguida em cer
tos m om entos pelo B rasil, com o nos casos de Seitenfus, M o ura e
G am bini. O gran de pesquisado r das relações B rasil-E staclos U n i
dos é evidentem ente M oniz B andeira, mas sua m etodologia é
algo m ais lin ear e não destituída de alguns a prioris p olíticos;
d eve-se reconhecer, entretanto, a qualidade excepcional de sua
re íle x ão sobre as relaçõ es exteriores do B rasil, seja no plano
bilateral com os EUA, seja no contexto am ericano e esp ecifica
m ente sub-regio nal. Tam bém A m ado Cervo, esp ecialista conhe
cido nesse cam po, p arece acreditar que as relações internacionais
do B rasil se m ovem alternativam ente entre o paradigm a “liberal-
co n servad o r” - por definição, contrário ao “interesse nacional” -
e o projeto “nacional-desenvolvim entista”, concepção com um ,
aliás, à m aior parte dos historiadores universitários.
Os “h isto riad o res” diplom áticos - em núm ero reduzido,
d iga-se de passagem - não ostentam por sua vez qualquer m éto
do específico, e provavelm ente essa falta de um a perspectiva an a
lítica determ inada seja sua m arca distintiva, o seu “m étodo” de
trabalho. Teixeira Soares (1955, 1971, 1972) e Pereira de A raújo
(1989) pertencem m ais bem à esco la “ tradicio n al” da h isto riogra
fia - com trabalhos sobre fronteiras ou as questões platinas ao
passo que os “ m oderno s” , com o R icupero e Seixas C orrêa, não
desenvolveram obra extensa nessa vertente, procedendo, de certa
fo rm a, à sín tese de trabalh os originais de pesquisa. A ausência de
teorização prévia ou sim ultânea ao trabalho de p esquisa - com
R E I , A Ç <j E S IN T E R N A C IO N A IS 213
poucas exceções, com o em M acedo Soares (1992) - se reflete nas

poucas m onografias de cunho histórico publicadas no âm bito do
C urso de A ltos E studos, dentre as quais se destaca a de Sam paio
Goes (1991). O Itam araty abrigou, é verdade, um h isto riado r de
peso, E valdo C abral de M elo, cuja erudição c técnica de pesquisa
são talvez superiores à capacidade intelectual ou m etodológica
de m uitos de seus colegas da academ ia, mas ele o cupou-se de
tem as das relações intern acion ais do Brasil pela via indireta do
estudo da ocupação h olandesa no N ordeste (1998). C aberia even
tualm ente referir que o autor vem efetuando, desde longos anos,
pesquisas sistem áticas na vertente da h istória das relações eco n ô
m icas externas do B rasil, cujos prim eiros resultados foram ap re
sentados com o dissertação no Curso de A ltos E studos e sob a
form a de am pla pesquisa sobre o m ultilateralism o econôm ico em
p erspectiva histó rica (A lm eida, 1997, 1999a).
A ausên cia de opções m etodológicas determ inadas ou de
padrões an alítico s uniform es nesses trabalhos de cunho historio-
gráfico se deve talvez ao fato de que as tem áticas dom inantes e
os m odelos explicativos disponíveis em relações internacio nais —
realism o, estudo de conflitos, geopolítica etc. - revelaram -se pouco
prom etedores no caso do B rasil, cujos historiadores das relações
exteriores p referiram tem as m ais declaradam ente econôm icos -
tráfico de escravos, tarifas, processo de industrialização, capital
estrangeiro, dependência etc. — conform ando, talvez, o que se
poderia cham ar de “opção p referen cial” por um a “diplom acia do
desen vo lvim ento” (A lm eida, 1996). D e resto, cham a a aten ção a
desproporção entre a im portância da po lítica exterior para o pro
cesso de desenvolvim ento do B rasil e o volum e da produção
an alítica sobre o tem a, além do paradoxo representado pela rele
vância crescen te d a dim ensão econôm ica na ação externa do país
e a pequen a dim ensão, em term os de ressonância no debate p o lí
tico interno, da atuação político-estratégica do E stado (Lima, 1992).
214 Paulo Roberto de A lm e id a
4. A utores e o bras : b ala n ç o s e l e t iv o
U m levantam ento dos autores e obras que se co n stituíram

em referência para os estudos e pesquisas de relações in tern ac io
nais do Brasil no período resulta sobrem odo fácil a p artir d o s
exten sos com entários já efetuados nas seções p recedentes — e
talvez seja, de fato, repetitivo cabendo talvez caracterizar-lh es
nesta seção o perfil intelectual e científico em term os de c o n tri
buição p ara o avanço da pesquisa setorial no país. U m a sim p les
rem issão, aliás, aos trabalhos listados na bib lio grafia b astaria p ara
co n firm ar a “ rein cidência” de certas obras e autores m ais sig n ifi
cativos. N essas condições, de que form a efetuar o balanço e v i
tando-se a repetição - segundo critérios cronológicos ou tem áticos
- dos com entários antes feitos sobre esses m esm os au to res e
obras?
C om o toda seleção é em inentem ente arbitrária, talvez se
devesse proceder a um a escolha desse tipo m ediante o a g ru p a
m ento d a produção relevante por grandes áreas de co n cen tração,
a saber, os cam pos tem áticos e os tópicos privilegiados nas p e s
quisas tipicam ente acadêm icas ou nos trabalhos aos quais os p r o
fissionais do ramo - diplom atas e m ilitares - em prestaram su a
expertise especializada. Com efeito, seguindo a tipologia seto rial
elabo rada por Lim a e M oura (1982), os cam pos de análise d o s
sistem as intern acion ais e o das relações intern acion ais em g e ra l,
e da A m érica Latina em particular, foram bem m enos co b erto s
n a b ib lio g ra fia b ra sile ira da área do que o dos estu d o s de
geo p o lítica - reduto privilegiado dos m ilitares, mas tam bém de
núm ero crescente de acadêm icos - e o terreno específico cias
relações internacio nais do Brasil - no qual se distinguiram alg u n s
diplom atas. E ste últim o poderia ser subdivido em subáreas, se ja
segun do um critério cronológico —Lim a e M oura, por exem plo,
dividem os trabalhos em “estudos histó ricos”, ou seja, trabalh os
de po lítica extern a até a R epública Velha, e estudos co n tem p o râ
neos — seja ado tan do -se um a diferenciação geográfica: relações

com os E stados U nidos, com os países europeus e com a região
p latin a - sem pre privilegiadas nos trabalhos de h istó ria diplom á
tica - ou com outras regiões, com o o m undo afro-asiático, objeto
de algum a atenção nos anos 50 e 60 - por exem plo, em B ezerra
de M enezes (1957) e em Jo sé H onório R odrigues (1961). Seguir
esse tipo de enfoque seria contudo repetir, um a vez m ais, levan
tam en to s já realizad o s po r d iferen tes an alistas d esse cam po
(Cheibub, 1981; L im a & M oura, 1982; L im a & Cheibub, 1983),
razão pela qual se p ro cederá segundo um a p erspectiva sim p les
m ente linear, cham ando a atenção para os autores m ais relevan
tes nas diversas fases do período coberto por este ensaio.
4 . 1 . Dos founding fathers aos p e sq uis a d o res p ro fis s io n a is
A p esquisa b rasileira em relações internacionais certam ente

conheceu um adensam ento quantitativo e qualitativo desde a era
dos “dem iurgo s” : C alógeras, Jo sé H onório, V ianna e D elgado.
N o período an terior a 1970, o debate intelectual e a produção
acadêm ica em relações internacionais estavam certam ente bem
mais vin culado s às lutas políticas e ideológicas em torno de um
“projeto de desenvolvim ento” - nacionalism o, papel do capital
estran geiro , alinham ento com os E stados U nidos - do que foi o
caso a p artir dos processos de especialização e de p ro fissio nali
zação crescente do corpo de pesquisadores dedicados a essa área
do conhecim ento a p artir dos anos 70 e 80. Poder-se-ia d izer que
os enfrentam entos políticos em torno da questão do endividam ento
externo, d a lei de inform ática, do patenteam ento extensivo, entre
outros tem as possuindo interface extern a, cum priram , no perío
do recente, o papel das lutas “antiim p erialistas” dos anos 50 e
60, m as, justam ente, nenhum projeto alternativo de “ p olítica ex
terna ind ep en d en te” ocupou posição preem inente no cenário po
lítico interno , p ela sim ples razão, talvez, de que essa p o lítica
torno u-se propriam ente nacional, dispondo - a exem plo do p ro
216 P a u lo R o b e r t o d e A lm e id a
cesso de integração sub-regional —de um a rara unanim idade na

h istória repu blicana do país.
O nom e a ser d estacado nessa fase an terior à produção
co b erta neste ensaio é o de H élio Jaguaribe, que continuou ativo
durante todo o período em exam e. Ao lado de Celso Lafer, trata-
se da m ais co nstante personalidade - “n ão -rem unerada” profis
sionalm ente nessa área — a ter refletido e elaborado propostas
originais sobre a inserção internacional do B rasil, com destaque
p ara projetos pioneiros de integração entre o B rasil e a A rgentina
(já a p artir dos anos 50, em seus artigos na Cadernos do Nosso
Tempo). A pertinên cia e a qualidade de sua produção está, infeliz
m ente, apenas parcialm en te refletida na bib lio grafia seletiva, m as
sua im p o rtân cia não pode ser descurada em qualquer avaliação
que se faça sobre a com unidade brasileira de “ pensadores” das
relações internacionais. D entre suas inúm eras obras e incontáveis
artigos, poder-se-ia citar o livro-síntese Novo cenário internacional
(1986), que resum e, quiçá, o essencial de seu pensam ento teórico
e opinativo sobre as relações internacionais em geral e a política
extern a do B rasil em particular. Não caberia, nos lim ites deste
ensaio gen eralista, qualquer avaliação crítica m ais detalhada so
bre a substância de suas contribuições, certam ente m eritórias,
para o avanço dos estudos nessa área, a não ser por um a n ota de
caução m etodológica já aventada an teriorm ente: o rigor da an áli
se estrutural-sistêm ica —com recurso, inclusive, a m aterial h istó
rico e com parações cross-national - convive, em seus trabalhos,
com um certo “voluntarism o da ação” , o que leva Jaguarib e, não
apen as a introduzir elem entos prescritivos em suas projeções de
desenvolvim entos futuros das relações exteriores do Brasil e das
relaçõ es intern acion ais em geral, com o tam bém a propor cam i
nhos no “dever ser” da ação efetiva dos E stados —e do governo
b rasileiro - no plano externo.
O segundo nom e relevante, tratado reiteradam ente neste e n
saio, é, obviam ente, o de C elso Lafer, cuja lo n ga e intensa produ-
Rela çõ es in t e r n a c io n a is 217
ção acadêm ica, já por si relevante com o co nstrução progressiva

de um discurso brasileiro sobre as relações internacio nais em
geral e sobre a inserção extern a do B rasil em particular, ganhou
m aior co nsistência intrínseca pelo fato de, ao assum ir esse autor
responsabilidades executivas na alma mater da diplom acia brasilei
ra, ter ele podido p articip ar diretam ente da form ulação e da exe
cução da política externa brasileira. Um exercício interessante de
avaliação substantiva de sua produção con sistiria, precisam ente,
na confrontação dos textos anteriores, contem porâneos e p osteri
ores à sua passagem pela direção da diplom acia brasileira, não
apenas no que se refere ao aparato conceituai, com o tam bém em
relação à lógica e ordenação política dos argum entos. O período
em que L afer esteve à frente d a diplom acia brasileira foi, en tre
tanto, em bora intenso em realizações, m uito curto - entre 13 de
abril e 5 de outubro de 1992 - p ara poder destacar com acuidade
características próprias a cada um a das fases.
A com paração poderia eventualm ente revelar, não necessa
riam ente o am adurecim ento do pensam ento de um a das persona
lidades m ais bem preparadas para a incum bência de chefiar o
Itam araty e a po lítica externa brasileira, mas talvez o afm am ento
da reflexão e o aprofundam ento da experiência no desem penho
efetivo da diplo m acia “prática”, facetas aliás reveladas em sua
obra m ais recente consultada na preparação deste ensaio (1998).
A falta de um exercício desse tipo, caberia indicar, para fins de
ilustração da produção relevante de Lafer, os textos m erecedores
de consulta e leitura crítica por parte de todo estudioso dessa área
no Brasil. O prim eiro artigo aqui selecionado (1967) - inicial,
aliás, em sua produção voltada para a área - m erece ainda hoje
um a reflexão sobre as virtudes heurísticas da com binação entre a
análise sistém ica e a fundam entação histórica de largo prazo. O
artigo seguinte (1971) tam bém perm anece um a inform ação ainda
válida e adaptada à perspectiva latino-am ericana sobre as condi
ções de em ergência do m oderno sistem a m ultilateral de com ércio
e sobre os problem as específicos enfrentados pelos países em

desenvolvim ento na conform ação do GATT-1947. Os livros so
bre tem as de relações internacionais publicados a seguir (1973,
1977, 1982a, 1984), inclusive porque com pilam a produção veicu
lada anteriorm ente em periódicos especializados, condensam , com
a possível exceção da tese de Hvre-docência (1979b), o essencial
de um pensam ento sem pre renovado sobre a posição do Brasil no
sistem a m undial. C elso L afer aparece, nesses textos, com o em
outros de cunho m ais especificam ente diplom ático (1993b), como
o representante m ais acabado - no ainda incipiente pensam ento
brasileiro em relações internacionais - de exem plo do que pode
ríam os identificar com o sendo um a rara com binação de analista
“ sistêm ico” e de form ulador de políticas, de virtit acadêm ica e
fortuna diplom ática, de pensador “teórico” e de estadista “em píri
co ” (as duas últim as equações sendo intercam biáveis).
C elso L afer e H élio Jaguarib e - am bos acadêm icos profis
sionais, hom ens de em p resa e estadistas ocasionais - colabora
ram intensam ente, m esm o se eles não ostentam obras com uns ou
co njuntas, com o L afer & Pena (1973) e L afer & F onseca Jr.
(19 94,1995). O utros dois autores que cooperam de m aneira exem
plar, desta vez no terreno da história, são os professores A m ado
L uiz C ervo e C lodoaldo B ueno (1986, 1992, 1994), cujos textos
tam bém m erecem figurar em qualquer b ibliografia sobre a h isto
rio grafia das relações internacionais do B rasil. O trabalho m ais
con hecido de am bos, História, da política exterior do Brasil su b sti
tuiu, com gran de conforto intelectual para as novas gerações de
estudantes, as História(s) diplomática (s) contem porâneas (m as não
coincidentes) de V ian n a e D elgado, enfrentando, no final do p e
ríodo, a “co n co rrên cia” de outro m anual em colaboração: a His
tória diplomática de Jo sé H onório (em caráter póstum o) e Seitenfus.
N ão seria o caso de retom ar aqui as características e virtudes da
“ nova h istória dip lo m ática” inaugurada por C ervo e B ueno, in
clusive porque este autor já publicou, em perió dico da área, an á
lise m ais detida a respeito da rica sistem atização do con hecim en
to e da original síntese interpretativa contidas nessa obra (1992).
C aberia, entretanto, sublinhar a m etodologia “renouvin iana” no
trab alh o com as fo ntes prim árias, um a b em -vind a ên fase nas
questões econôm icas do relacionam ento externo, a valorização
do m ultilateralism o - tem a praticam ente inexisten te nos m anuais
tradicionais — e a adoção de um a perspectiva de largo curso na
identificação das gran des fases da p o lítica externa: a “conquista e
o exercício da soberania” (para a época im perial), “dos alin ha
m entos ao n acional-desenvolvim entism o” (para o período repu
blicano até 1964) e o “nacionalism o p ragm ático” (para a fase
recente). O livro em colaboração sobre a política exterior a partir
de 1930 (C ervo, org., 1994) tam bém apresenta-se com o referên
cia incontornável nos estudos dc história das relações intern acio
nais do B rasil no período contem porâneo.
A inda no terreno da história, os nom es de G erson M oura e
de M oniz B andeira (este vindo da ciência política) são obrigató
rios, assim com o, n a vertente da histórica econôm ica, M. A breu e,
com m enor ênfase, P. M alan. No que se refere às ciências sociais,
as contribuições de M ônica H irst, M aria Regina Soares de Lim a,
Sonia dc C am argo, Shiguenoli M iyam oto (com ênfase no estudo
do pensam ento m ilitar e da geopolítica) e Tuílo V igevani têm seu
lugar assegurado nas recom endações de leitura dos cursos esp e
cializados. N esse cam po, os trabalhos de m ais am plo escopo so
bre os sistem as internacionais e regionais ficaram a cargo de al
guns poucos especialistas, com o os já citados Jaguarib e e Lafer,
mas deve-se notar a adesão de pesquisadores mais jovens no pe
ríodo recente (com o V izentini, 1992a e b). A lguns brasilianistas se
destacaram na prim eira vertente, com o Frank M cC ann, Stanley
H ilton, Steven Topik ou Leslie B ethell, ao passo que outros vêm
dando contribuições à segunda, com o Selcher ou Schneider.
Por fim , qualquer levantam ento abrangente não pode pres
cin d ir dos nom es de diplom atas que vêm exercendo com notável
220 P aulo R o b e r t o dp. A l m e id a
co n stância e gran de com petência o duplo, ou triplo, papel de

p rofissionais das relações exteriores, de m estres na academ ia e de
analistas “bem info rm ad o s” sobre aspectos relevantes das rela
ções internacio nais e da po lítica externa do B rasil. Sem rem ontar
a diplom atas cla velha geração —algum as figuras já desaparecidas
- com o A raújo Castro, Paulo N ogueira B atista, Teixeira Soares
ou Pereira de Araújo, um a relação bibliográfica ideal deveria conter,
pelo m enos, as seguintes entradas: Ronaldo Sardenb erg, Rubens
R icupero, C elso A m orim e G elson Fonseca Jr., este últim o tendo
publicado em co letân ea recente seus trabalhos dos últim os 15
anos (1998).
4 . 2 . A s re v is ta s e os f o r o s b r a s i l e i r o s d e
rela çõ e s in te rn a c io n a is
A inda que a seleção bibliográfica efetuada neste ensaio deva

apoiar-se, por m otivos com preensíveis, em obras publicadas de
autores con sagrado s, é tam bém um fato que gran de parte da
produção acadêm ica raram ente apareceu em form ato de livro,
razão pela qual m enção especial deve ser feita ao p apel verdadei
ram ente protagônico das (poucas) revistas especializadas - e m es
mo algum as gen eralistas - nesse universo fin alm en te b astante
restrito. A seção final da b ibliografia apresenta as revistas espe
cializadas em tem as de relações internacionais, às quais podem
ser agregados outros veículos que publicaram , ocasionalm ente
ou de form a m ais regular, m atérias relativas às relações exterio
res e à diplom acia do B rasil. U m a avaliação de largo prazo sobre
todas as revistas brasileiras de relações internacionais foi o fereci
da pelo autor em núm ero especial, com em orativo dos 40 anos,
da RBPI (1998a), balanço am pliado em livro recente (1999b).
O que deve ser destacado aqui - à parte a taxa de m o rtali
dade de alguns veículos strícto ou lato sensu — é a acum ulação já
sign ificativa de m aterial indispensável à pesquisa acadêm ica nos
três gran d es instrum en tos que podem ser reputados indispensá-
R E I ,A Ç Õ E S IN T E R N A C IO N A IS 221
veis nos trabalh os vo ltado s para a área: a Revista Brasileira cle

Po/itica Internacional, o m ais antigo veículo disp on ível nesse cam
po (desde 1958), a Contexto Internacional (1985), do Instituto de
R elações In tern acio n ais da PUC/RJ, dotada de concepção essen
cialm ente acadêm ica, e a Política Externa (1992), vo ltada para a
interação entre a academ ia, os m eios econôm icos e o vetor diplo
m ático. V ida efêm era tiveram , sob o conceito stricto sensu e sem
con siderar aqui os três solitários núm eros da Política Externa Inde
pendente (Rio de Janeiro, 1965-1966), as revistas Relações Internacio
nais (B rasília, 1978-1982) e Política e Estratégia (São Paulo, 1983-
1992). M ais recentem ente, foram lançados os cadernos Premissas
(1992), do N úcleo de E studos E stratégicos da U nicam p, e a Par
cerias Estratégicas (1996) que, a despeito de vinculada oficialm ente
ao C entro de E studos E stratégicos da SA E /PR , apresenta um a
p erspectiva m ultidisciplinar e por vezes m esm o de ordem “cultu
ral”. A KBPJ, a decana das revistas brasileiras de relações inter
nacionais, foi transferida em 1993 do Rio de jan e iro a B rasília,
onde assum iu um perfil m ais autônom o em relação à diplom acia
govern am en tal. Os cinco periódicos atualm ente existentes o fere
cem , provavelm ente, em qualidade e quantidade, o essencial da
produção b rasileira co rrente em relações internacionais.
O utra m odalidade de p esquisa e divulgação de trabalhos
acadêm icos e p rofissionais nessa área é constituída por alguns
foros acl hoc ou perm anentes, os quais, paralelam ente às in stitui
ções esp ecializadas asseguram um a audiência m ais am pla ao tra
tam ento de tem as que n orm alm en te seriam confinados a um
cenáculo exclusivam ente universitário. Nos anos 70, a A npocs
assistia à co nsolidação de seus encontros anuais, passando a ab ri
gar, a p artir de 1981, o G rupo de E studos sobre Relações Inter
nacionais e P olítica E xtern a (G ripe), b astante ativo nessa década,
m as de com portam ento m ais errático no período final sob exa
m e. O G ripe de fato se desarticulou no início de 1994, vindo a se
recon stituir m ais recentem ente com o G rupo de T rabalho de Poli-
222 P a u i .o R oberto de A t. m f . i d a
tica Internacion al, coordenado por p esquisadores do lu p erj, do

IR I-PU C /R J e do R el/U nB nos m arcos da A npocs.
Sem m en cio nar os m uitos sem inários m antidos regular ou
o casionalm ente p o r instituições consagradas, inclusive m edian te
cooperação intern acio nal - com o os vários eventos, a p artir de
1987, do Fórum E uro-L atino-A m ericano, envolvendo o Instituto
de E studos E stratégico s e Internacionais, de L isboa e, pelo B ra
sil, o C onselho B rasileiro de Relações Internacionais, o IPR I-
F un ag e entidades com o Fiesp ou CNI - , o deb ate acadêm ico e
p rofission al sobre a inserção internacional do Brasil teve co n ti
n uidade em foros m antidos pela iniciativa privada e que co nquis
taram sign ificativa au d iên cia no período recente. Estão, nesse
caso, os encontros regulares do Instituto Fernand B raudel de
E conom ia M undial, prom ovidos sob iniciativa de N orm an G all
(1989), bem com o as reuniões anuais do F órum N acional, o rga
nizadas pelo Instituto N acional de A ltos E studos sob a co orde
nação do ex-m inistro do Planejam ento João Paulo dos Reis Velloso
(1991, 1994, 1995). Em 1993 teve início o F órum anual M ercosul-
N afta, projeto de caráter perm anente do N úcleo de Pesquisa em
R elações Internacionais da USP, com a criação da série A L C A de
p ublicações, sob responsabilidade dos professores A lbuquerque
e A ltem ani de O liveira (1998).
O B rasil não parece carecer, portanto, de iniciativas m eritó
rias na área que nos o cupa, faltando, no entanto, avanços na
coordenação intra-institucional e intradisciplinar, mas igualm ente
na cooperação interinstitucio nal, com o form a de preparar, talvez,
o surgim ento de um a verdadeira associação de estudos de rela
ções internacionais. A despeito da continuidade da fraca in stitu
cio nalização do setor, o balanço a ser feito da produção brasileira
em re laç õ e s in te rn a c io n a is, no p erío d o , é, d e c erta fo rm a,
satisfatório.
5. 0 B r a s il e o m u n d o : te n d ê n c ia s a n a l í t i c a s
O intercâm bio c a interação acadêm ica ou pro fission al de

especialistas brasileiros com congêneres no exterio r sem pre fo
ram dificultados p ela pró pria ausência de institucio nalidade nes
sa área e pela inexistên cia m esm a de um “m ercado de trabalho
nacional” p ara os poucos profissionais do setor. T al lacuna não
d everia ser reincidente no plano puram ente intelectual, um a vez
que idéias e livros costum am circular com m aior fluidez do que
pessoas e instituições. O fato, porém , de que os “esp ecialistas”
do setor, no B rasil, provinham , de fato, das áreas do direito, da
econom ia, da h istó ria ou das ciências sociais com o um todo -
quando não eram profissionais da própria diplom acia ou m ilita
res, interessados, portanto, m ais nos aspectos práticos da co o p e
ração interin stitucio nal do que na “osm ose” acadêm ica - , retar
dou, talvez, um a m aior interação entre especialistas brasileiros e
p rofissio nais da área no exterior. O que ocorreu —e tal tendência
é válida tanto para as relações intern acion ais quanto p ara muitas
o utras áreas — foi um padrão de interação fluida, não m arcada
por relações causais ou unívocas de cooperação no plano institu
cional, e m ais determ in ad a pelo “ casuísm o” dos contatos o casio
nais, das leituras incorridas aqui ou no exterior, bem com o das
“ afinidades eletivas” , intelectuais e “ filo só ficas”, de cada um dos
p esq u isad o res tom ados in d iv id u alm en te (já que p raticam en te
inexistiu trabalho de gru p o nessa área no B rasil, salvo na relação
tradicional entre m estres e orientandos).
E m uito provável que essa interação se tenha dado ind ireta
m ente, seja por m eio de bolsas universitárias atribuídas por en ti
dades n orte-am erican as - Fundação Ford, por exem plo —ou no
quadro go vern am en tal de form ação pó s-graduada no exterior,
on de m uitos cien tistas sociais brasileiros foram levados à p esqui
sa em tem as de relaçõ es internacionais. Em todo caso, a falta de
um a associação específica da área no B rasil im pediu, por exem -
pio, o desenvolvim ento de program as conjuntos de pesquisa com

entidades do exterio r e, m esm o a p artir da criação do G ripe/
A n po cs ou do C onselho B rasileiro de R elações Intern acion ais -
m oldado por H élio Jaguarib e à im agem do C ouncil on Foreign
R elations de N ova Iorque (B arros, 1985, p. 52) - , as iniciativas
de cooperação ou de intercâm bio de pessoal foram todas de cará
ter in d iv id u al ou exclusivam ente vinculadas âs in stituiçõ es de
o rigem dos pesquisadores envolvidos.
E ssas características explicam talvez o fato de que não se
possam , verdadeiram en te, com parar as tendências observadas na
p rodução b rasileira em relações internacionais com as tendências
em voga, na m esm a época, em universidades e centros de inv esti
gação estrangeiros ou em fóruns internacionais. E bem verdade
que pesquisadores brasileiros sem pre assistiram aos congressos
internacio nais de suas entidades de origem e que o “príncipe da
so cio lo gia” no B rasil, F. H. Cardoso, chegou a ocupar, entre os
a n o s 70 e 80, a p re s id ê n c ia d a I n te rn a tio n a l S o c io lo g ic a l
A ssociation. O professor A m ado C ervo da UnB, de outro lado,
passou m ais recentem ente a o cupar um a das vice-presidências da
C om issão de H istória das R elações Internacionais. A despeito
dos im pedim entos “sistêm ico -estruturais” a tal interação, ela não
deixou de ocorrer, portanto, e não apenas no sentido da im p o rta
ção exclusiva de idéias c m odelos do exterior. Com efeito, o
próprio B rasil esteve na origem de um a certa “expo rtação ” de
co nceitos, com o a “ teoria” da dependência, para citar o caso
m ais conspícuo de “uso e ab uso” extensivo (Cardoso, 1980).
A im portação do exterior, quando houve, foi m ais no terre
no dos m étodos e técnicas de pesquisa —com o o quantitativism o
aplicado âs ciências sociais ou a cliometrics à histó ria econôm ica —
do que p rop riam ente em term os de conceitos e sistem as de idéias,
à exceção talvez do já m encionado recurso às noções renouvinianas
e durosellianas de “forças profundas” e a integração de fatores
m ais am plos que apenas os docum entos de chancelaria nos tra
Relações in t e r n a c io n a is
225
balhos de investigação histórica, m arca registrada, com o se disse,

do gru p o dc B rasília, com o se pode con statar em Saraiva (1997).
R eferência pode, contudo, ser feita à obra de alguns “desbrava
d o res” teóricos na abordagem com parativa ou sistêm ica das p o lí
ticas externas dos p aíses latino-am ericanos, geralm ente a cargo
d e p esquisadores n orte-am ericanos ou de outros países da região
(A stiz, 1969; D avis-W ilson, 1975; A tkins, 1977; F erris-Lincoln,
1981; Tom assini, 1990). Esses autores procuraram em geral enfocar
aspectos generalizan tes das relações externas dos países latino-
am ericanos, m ais do que ater-se a sim ples perspectivas d escriti
vas (van K laveren, 1986).
M as, o B rasil perm aneceu à m argem , por exem plo, das co n
trovérsias da academ ia n o rte-am erican a em torno d a validade
respectiva das teses de realistas, neo-realistas c institucionalistas,
assim com o p asso u larg am en te à m argem d a “in d ú stria tio
d eclin ism o ” acadêm ico que agitou bastiões universitários a p artir
do fam oso livro de K ennedy (1987). M esm o o “ fim da histó ria”
- que m obilizou m ais os “ m arxistas” - e o “choque de civiliza
ções” , debates que “esvaziaram tin teiro s” no hem isfério norte a
p artir do fim da G uerra Fria, encontraram aqui um a recepção
pelo m enos m orna, pela sim ples razão de que se reconhece que a
posição internacio n al do Brasil nunca foi determ in ada pelas gran
des linhas dos conflitos estratégicos globais. De form a geral, não
foram refletidos aqui m odelos analíticos e abordagens que não
apresentavam conexão com os problem as específicos de um país
“p eriférico ” e “ depen dente”, com o a pró pria academ ia brasileira
chegou a classificar o Brasil.
C ertam ente que a produção brasileira nessa área reflete, do
ponto de vista m etodológico e con ceituai, os debates teóricos e o
avanço das percepções políticas em relações intern acio n ais tal
com o elaborados nos centros principais de conhecim ento, com o
se pode verificar, por exem plo, em Leis (1992, 1993, 1995), em
V igevan i (1995), assim com o nos m uitos trabalhos de L afer e de
226 Paulo Roberto d l A lm e id a
F onseca Jr. A s influên cias e “im p o rtaçõ es” m ais consistentes se

situam , provavelm ente, no setor da “econom ia política do desen
volvim ento” , em que são evidentes os apo rtes de historiadores,
econom istas ou p o litó lo go s com o Fernand B raudel, W allerstein
(1974, 1980), R osecrance (1986) ou G ilpin (1987), nos trabalhos
sobre a inserção do B rasil na “econom ia-m undo cap italista” -
com o em B ecker-E gler (1993) sobre a “eco n o m ia” da política
extern a (Lim a, 1990) ou sobre os determ inantes da po lítica co
m ercial brasileira. A perspectiva sistêm ica de grande parte dos
cien tistas políticos, p o r exem plo, foi plenam ente integrad a nas
a n á lis e s co n d u z id a s no B ra s il, in c lu siv e em re laçã o a esse
su b sistem a in tern acio n al com posto p elo s países do C one Sul
(A tkins, 1995, p. 32). O s países dessa área geo gráfica são E sta-
do s-m em bro s ou estão hoje associados ao M ercosul, área na qual
com eça igualm ente a se desenvolver um a perspectiva histórica
integrada, feita sobretudo em colaboração entre pesquisadores
do B rasil (UnB) e da A rgen tin a (A m ado-R apoport, 1998).
E m outros term os, apesar de não se poder contar, até o
presente m om ento, com algum a “esco la” brasileira de relações
intern acio n ais, não se poderia dizer que o B rasil perm anece com o
um m ero “caudatário” do mainstream intelectual de países avança
dos ou dc m étodos e conceitos im portados m ecanicam ente, que
seriam o equivalente para a área daquelas “idéias fora do lu gar”
que ganh aram espaço an teriorm ente na crítica p olítica e literária.
A reflexão nativa já é única e original, podendo prever-se seu
adensam ento crescente nos próxim os anos, tanto em term os subs
tantivos quanto m etodológicos. N ão seria de se excluir, por exem
plo, que, a p artir de análises próprias sobre o processo de d esen
volvim ento econôm ico do B rasil no século XX e do aum ento
dos trabalhos sobre a interação do País com os organism os eco
nôm icos m ultilaterais no últim o m eio século - GATT-O M C, FM I-
B1RD, uniões intergovernam en tais de cooperação técnica - se
possam co n stru ir as bases m etodológicas para um estudo global
R E r.A Ç Õ E S IN T r. R N AC 10 N A IS 227
sobre a “p o lítica extern a” do desenvolvim ento aplicada a países

em ergentes.
6. C onclusões: p e r s p e c tiv a s das relações in t e r n a c io n a is no
B r a s il
U m p rim eiro registro, de senso com um , que pode ser feito é

a tendência, o bservada durante todo o período, ao crescim ento
paulatino do espaço ocupado pela “área”, tom ada em seu sentido
am plo. E sse p ro cesso de adensam ento do estudo e do tratam ento
“ societal” das relaçõ es internacionais no B rasil se reflete tripla-
m ente: seja n a estrutura curricular das instituições de ensino su
perior (com a oferta p ertinen te de cursos de graduação ou de
diversas m odalidades de p ó s-graduação), seja tam bém no con
teúdo pro gram ático específico dos cursos tradicionais (em ciên
cias sociais, n a ciên cia po lítica e na h istó ria, certam en te, mas
tam bém em d ireito e econom ia, entre outras d iscip lin as), seja
ainda na estru tu ra orgânica e nas atividades correntes dos órgãos
públicos em g eral (criação de assessorias “internacionais” na m aior
parte dos m in istério s, dos governos estaduais e, por vezes, m es
mo nos m u nicíp io s m ais im portantes).
U m a segun d a observação, certam ente relevante para o futu
ro dos estudos “in tern acio n ais” no B rasil, é o estím ulo dado a
essa área pelos p rocessos de abertura econôm ica e de liberalização
com ercial, o p erado s na fase recente - e epitom izados sob o con
ceito de glo b alização - e, em especial, pelo processo de integra
ção eco n ô m ica no âm bito do M ercosul e de outros esquem as
sub-region ais (inclusive no que se refere ao desafio da A LCA ).
E sses fatores, “ extern o s” ao próprio desenvolvim ento da d isci
plina no B rasil, estim ularam bastante a pesquisa e o estudo da
p ro blem ática c o rrela ta, sobretudo nos cursos de direito, de eco
n om ia e de ciên cia p o lítica - com o oferecim ento da subárea
integracio n ista em m uitas faculdades dos E stados m eridionais -

m as tam bém na história, com o surgim ento de um a perspectiva
propriam ente (sub-)regional nos trabalhos sobre relações d iplo
m áticas e relações econôm icas internacionais. E patente, por exem
plo, a criação de “centros de estudos”, de “núcleos program áticos” ,
geralm en te interdiscip linares, voltados, seja para estudos “gene-
ralistas” (econom ia internacional, política com parada), seja setoriais
(“in tegração ” é o exem plo m ais conspícuo) ou geo graficam en te
delim itado s (centro de estudos latin o-am ericano s, europeus, asiá
ticos, afro -b rasileiros etc.) nos centros universitários m ais im p or
tantes. É tam bém propriam ente “explosivo” o surgim ento, nos
últim os anos, de cursos de relações internacionais - m uitos deles
vo ltado s p ara o com ércio exterior - em faculdades p articulares
de diversas regiões do país, tendência que deverá certam ente ace
lerar-se no futuro im ediato, obrigando as universidades públicas
a tam bém oferecerem cursos alternativos de acordo com as “d e
m andas de m ercado”.
E ssa m aior “ o sm o se” ou “p erm eab ilid ad e” dos assuntos
externos ou internacio nais na atividade corren te de atores gover
nam entais e não-governam entais exerce um im pacto positivo so
bre o fom ento e o funcionam ento ulterior de certas instituições-
chave para o progresso dos estudos de relações internacionais no
B rasil, quais sejam , as universidades, cm prim eiro lugar, m as tam
bém órgãos do E xecutivo (da esfera educacional e científico-
tecno lógica sobretudo) e do Parlam ento e da sociedade civil em
geral (com destaque para os partidos políticos, que passam a dar
destaque para suas afiliações internacionais). J á se destacou, por
exem plo, a m aior abertura dos diplom atas à cooperação com o
m undo acadêm ico, m ovim ento apenas refreado pela notória ten
d ên cia de m uitos “ intelectuais” da academ ia a insistirem em seus
esquem as conceituais sobre a “ordem ” m undial, o que se choca
freqüen tem ente com o rude “p ragm atism o” da m aior parte dos
diplom atas, ocupados essen cialm en te em defender “ganhos in
crem en tais” no vasto cenário da interdep endên cia m undial, e não

n ecessariam en te em fazer discursos abstratos sobre o verdadeiro
sentido do “interesse nacional”.
A questão está em saber se novos e “velhos” pesquisadores
saberão superar as dicotom ias m uito facilm ente co nstruídas nas
academ ias — liberalism o vs. intervencionism o, nacionalism o vs.
intern acion alism o, autonom ia vs. d epen dência, ou “in terd ep en
d ên cia” - para fazer um a interpretação m ais elab o rada das rela
ções internacio nais do país, colocando em jogo não apenas os
m odelos teóricos fornecidos pelos intelectuais de gabin ete mas,
sobretudo, os lim ites im postos pela realidade à ação dos estadis
tas e diplom atas na frente externa. D epois de um a p rim eira gera
ção de h istoriadores-diplom atas e de bacharéis-diplom atas, no
período do Im pério, seria certam ente m uito bem -vinda a disse
m inação de diplom atas-historiadores e dc diplom atas-politólogos
em nossa própria época, de m olde a p erm itir um a síntese eficien
te das virtudes respectivas de “paciência investigado ra” da acade
m ia e de “realism o o peracion al” da diplom acia. O que se poderia
definir com o “pensam ento brasileiro em p o lítica intern acio n al”,
com o atestam trabalhos recentes nesse terreno, já é suficien te
m ente rico e com plexo para p erm itir esse bndge-builcling entre as
duas instituições.
Re fe r ê n c ia s B ib l io g r á f ic a s :
N ota : E stão incluídos nesta bibliografia m ais títulos do que os

efetivam ente com entados no ensaio, em vista dos lim ites deter
m inados p ara esta avaliação crítica sobre a produção b rasileira
em relações internacionais. C om pilações m ais extensas sobre a
literatu ra da área podem ser encontradas em A lm eida (1999b),
C heibub (1981), L im a & M oura (1982) e Lim a & C heibub (1983).
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1994; o p rim eiro vo lu m e apresen ta cunho m ais m arcadam en te h isto rio grá-
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E -m a il: n u p ri@ e d u .u sp .b r;
H o m e-p age: h ttp://w w w .usp.br/relin t
Premissas-. C am p in as (199 2), cad e rn o s ed itad o s p elo N úcleo de E stu d o s E stra
tég ico s da U n iv ersid ad e E stadual d e C am p in as; Fax: (0X X 19) 239-4717
E -m a il: n ee@ cesar.u n icam p .b r
H o m e -p ag e : w w w .U n icam p .b r/ n ee/ h tm l
Estudos Afro-asiáticos: R io d e Ja n e iro (1978): ed itad a p elo C E A A d a U n iversid a
d e C ân d id o M e n d e s; Fax: (0X X 2 1) 531-2155
H o m e -p ag e : http ://w w w .can dido m en des.br/
Parcerias Estratégicas-. B ra sília (1996), ed itad a p elo C entro de E stu d o s E stratégi
co s d a S A E / P R ; Fax: (0X X 6 1) 245-4911
E -m ail: cee@ cep esc.go v .b r
O u tras fo ntes de co n su lta (H o m e-p ages na W orld W ide W eb):
M in istério d as R elaçõ es E x terio res: http://w w w .m re. gov.br
S ite B ra sile iro d e R eferê n c ia cm R elaçõ es In te rn ac io n ais: http ://w w w .relnet.
co m .b r
F e d e ra ç ã o N a c io n a l d o s E s tu d a n te s d e R e la ç õ e s I n te r n a c io n a is : h ttp ://
w w w .p a g in a.d e/ feneri
G r á f i c
O Que Ler na Ciência Social
Brasileira (1970-1995)
V olum e I A n tro p o lo g ia
Alba Z a ln a r
Violência e Crim e
Eduardo Viveiros d e Castro

Etnologia Brasileira
M ariza Ci. S. Peirano

Antropologia no Brasil (alteridade
contextualizada)
Lilia K. M oritz Scbw arcz

Q uestão Racial c Etnicidade
Paula Montero
Religiões e Dilemas da Sociedade
Brasileira
V olum e II S o cio lo g ia
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Classes Sociais
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Mobilidade Social
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Mobilidade Social (comentário crítico)
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Intelectuais Brasileiros
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Interpretações sobre o Brasil
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Estudos de Gênero no Brasil
M aria Filom ena Gregori

Estudos de G ên ero no Brasil
(com entário crítico)
A n tô n io Fláivio P ieru cci

Sociologia da Religião - Área lmpura-
mente Acadêmica
M aria da G lória B onelli

Estudos sobre Profissões no Brasil
Partidos, Eleições e Poder Legislativo
Estado e Políticas Públicas
Governabilidade e Institucionalização
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ciencia so,

Rua Desembargador Guimarães, 21

Copyright © 1999 - Anpocs

Coordenação Editorial Cristina Fino

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

O Que ler na ciência social brasileira

índices para catálogo sistemático:

1. O i.avo B rasil di; L ima J r .

Os três volumes da série O One L er na Ciência Soda/ Brasi­

plementar na seleção dos componentes do grupo. Pretendia-se

três volumes de perfil disciplinar, no intuito de facilitar a leitura e

Sergio M ice li (org.)

Olavo B/m/'/ de LJm a Jr.

1.1. Fontes e critérios

estado da arte. Usei, de início, as duas bibliografias publicadas

resumos, tal como os artigos, enquanto a primeira listava apenas

1.2. Resenhas bibliográficas sobre o tema

A d e lim itação do tem a a q u e se refere a p resen te b ib lio grafia n ão é

d isp o m o s ain d a de an álises exaustivas e m eto d o lo g icam en te p ad ro nizad as

Esse é o parágrafo dc abertura do primeiro trabalho publi­

Pois b em , se to m arm o s a u tilização do m aterial em p írico com o in d i­

Em debate recentemente publicado sobre o estado das artes

essencial para o desenvolvimento da disciplina, valorizando o

precisa que marcasse o ponto de inflexão, pois essa data varia de

1.3. A n tecedentes e condicionantes: dos anos 50 ao

reflexão sobre eleições específicas. Tais trabalhos eram veicula­

70 e início dos anos 80, criaram, nessa época, um locus privilegia­

2. C o ncepção das A reas t em á t ic a s e p r é -a v a l i a ç ã o

2.1. Participação eleitoral

dad e dc sc lev ar em con ta, ao m esm o tem po , d iverso s fatores. É p reciso

A conclusão a que chega a autora é da maior importância,

baseado nas interpretações antes aludidas e apresentado sob a

E m b o ra se ten h a p ro p o sto um n úm ero elevado dc teo rias p ara e x p li­

Vários comentários devem ser feitos. Em prim eiro lugar,

mensões específicas, sobretudo no que se refere às teorias de

2.2, Sistem a eleitoral e sistema partidário

outras funções, com freqüência conflitantes: refletir a vontade do

político como um todo, por exemplo, quando se discute a neces­

2.3. O Legislativo e suas relações com o Executivo

damentais (Norris, 1996, p. 194), que passo a resumir: em pri­

Fundamentalmente, são três as principais vertentes teóricas.

entende que as instituições internas ao Poder Legislativo encon­

3. ÁREAS t e m á t ic a s : avanços e lacunas

No prim eiro BIB, utilizou-se da seguinte classificação temá­

e com portamento eleitoral e atitudes políticas, }á o segundo BIB ,

do com o instrum ental internacionalmente disponível. Sua visibi­

3.1. Participação eleitoral

por um avanço auspicioso; no período m ais recente, porém, ocor­

como fórum privilegiado, o grupo “Partidos, Eleições e Proble­

tentando cobrir essa lacuna, mas, a meu ver, seguindo o estilo

3.2. Sistem as partidários e sistemas eleitorais

Creio que a avaliação crítica da produção realizada envol­

Há uma tendência para uma avaliação dos partidos, dentro

3.3. Estudos sobre o Legislativo e suas relações

brc o sistem a partidário e eleitoral. Comparativamente às demais

e metodológicas internacionalmente consagradas, embora os tra­

4. Fo n tes de dados e de in fo rm açõ es e novas p u b lica çõ e s

4.1. Dados eleitorais

da revista M onitor Público, publicada entre 1994 e 1997 (12 núm e­

• E ncarte n. 1: Participação eleitoral no Brasil - 1945-1994

Em 1995, Hélgio Trindade e M aria Izabel Noll publicam

4.2. Obras de referência

4.4. Bibliografias e resenhas

Em 1992, publica-se outro inventário, organizado por Olavo

Os três volumes da série O One L er na Ciência Soda/ Brasi

Esse é o parágrafo dc abertura do primeiro trabalho publi

Pois b em , se to m arm o s a u tilização do m aterial em p írico com o in d i

reflexão sobre eleições específicas. Tais trabalhos eram veicula

70 e início dos anos 80, criaram, nessa época, um locus privilegia

E m b o ra se ten h a p ro p o sto um n úm ero elevado dc teo rias p ara e x p li

político como um todo, por exemplo, quando se discute a neces

damentais (Norris, 1996, p. 194), que passo a resumir: em pri

entende que as instituições internas ao Poder Legislativo encon

No prim eiro BIB, utilizou-se da seguinte classificação temá

do com o instrum ental internacionalmente disponível. Sua visibi

por um avanço auspicioso; no período m ais recente, porém, ocor

como fórum privilegiado, o grupo “Partidos, Eleições e Proble

Creio que a avaliação crítica da produção realizada envol

e metodológicas internacionalmente consagradas, embora os tra

da revista M onitor Público, publicada entre 1994 e 1997 (12 núm e

presidenciais no Brasil, de 1950 a 1994; e a avaliação do desem

que, para preparar um cientista político que venha a dispor de com

S a n to s, F ab ian o G u ilh e rm e M . 1997. P atro n agem e p o d er d e age n d a na p o líti

S a r to h i, G io v an n i. 1996. Engenbaria constitutional: como m idam as constituifdes. B ra

porais - trata-se basicam ente da produção nas últim as duas déca

esforço de dem arcação da especificidade da análise ancorada dis

rogêneo de contribuições. E sse conjunto pode ser algo arb itraria

O segundo subconjunto de trabalhos recobre grupo s diver

de trabalh os é m enos canonicam ente disciplinar. H íbrido teorica

rica e sociológica, predom inantem ente ensaísticas, sobre as rela

vista con ceituai e com robusta sustentação em pírica e com parati

p olíticas (N epp/U nicam p, 1987), im pacto de políticas sobre es

regim e burocrático autoritário. A dem ocratização do país acele

25. E ssas o b ras co letiv as co n gregam o m ais in flu en te co n ju n to d e papers co m

26. P ara um survey d a lite ra tu ra d e ciên cia p o lítica am erican a so b re as im p lic a