SERVIÇOS PÚBLICOS

1 – CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO PROPOSTO PELA DOUTRINA:

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, serviço público é “toda
atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito
público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade.”
Quanto ao entendimento da nossa Suprema Corte em relação ao tema,
convém anotar a observação feita por Alexandre de Aragão: “A jurisprudência do STF não
possui uma sistematização bem elaborada do conceito de serviço público, havendo
apenas menções esparsas ao conceito ao longo de alguns votos, que variam de acordo
com a situação concreta apreciada”.

2 – PRINCÍPIOS QUE REGEM OS SERVIÇOS PÚBLICOS:

a) Continuidade – os serviços públicos, em regra, estão atrelados a direitos
fundamentais dos usuários, de modo que devem ser prestados de forma ininterrupta. Ex.:
fornecimento de água e luz. No entanto, há serviços em que se admite apenas uma
continuidade relativa. Ex.: o metrô do Rio de Janeiro não funciona de madrugada.
O artigo 6º, §3º, da Lei 8.987/95 elenca hipóteses em que se admite a
interrupção do serviço sem que isso importe na sua descontinuidade. À luz do referido
dispositivo, admite-se a interrupção do serviço por inadimplemento do usuário. A
jurisprudência vem exigindo a notificação do usuário no sentido do atraso e da possível
interrupção do serviço.
Posição majoritária da doutrina e do STJ entende que o dispositivo em
questão não pode ser afastado pelo CDC, por se tratar de lei especial, sendo certo que o
CDC somente se aplicará aos serviços públicos no que couber.
Vale destacar, inclusive, que não permitir o corte por falta de pagamento
violaria o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, prejudicando, em última instância,
os próprios usuários do serviço.
b) Igualdade – o serviço deve ser prestado de forma igualitária a todos os
particulares que satisfaçam as condições técnicas e jurídicas, sem qualquer distinção de
caráter pessoal.
Esse princípio deve ser interpretado à luz da proporcionalidade, admitindo-se
tratamento diferenciado entre as pessoas que estão em posição natural de desigualdade
(igualdade material). Por conta disso, o STJ admite o subsídio cruzado, quando o preço
mais baixo cobrado de uma classe de consumidores é compensado por preço mais alto
cobrado aos demais consumidores. Conforme se infere da sua Súmula 407, “é legítima a
cobrança da tarifa de água fixada de acordo com as categorias de usuários e as faixas de
consumo”.
 O artigo 13 da Lei 8.987/95, partindo da mesma lógica, também autoriza o
subsídio cruzado. Cite-se como exemplo a tarifa diferenciada do pedágio da Via Lagos em
função do dia da semana. Nesta situação, vê-se que quem se dirige à Região dos Lagos
nos fins de semana, presumidamente a lazer, paga mais caro e subsidia quem passa pelo
mesmo local durante a semana, presumidamente a trabalho, pagando mais barato pela
tarifa do pedágio.
Art. 13. As tarifas poderão ser diferenciadas em função das características
técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos
distintos segmentos de usuários.
c) Universalidade (generalidade) – Esse princípio guarda relação com o da
igualdade material. O prestador do serviço público deverá sempre buscar a expansão do
serviço público para novos usuários.
Esse princípio foi utilizado como argumento legitimador da cobrança de tarifa
mínima em diversos serviços. Nesses casos, em que pese o usuário não ter utilizado o
serviço, deverá pagar uma tarifa mínima em nome da manutenção do serviço que lhe foi
posto à disposição, bem como da expansão da rede de serviços. O caso mais conhecido é
o da cobrança de tarifa mínima nas contas de água e esgoto.

d) Modicidade das tarifas – A precificação do serviço público deverá se dar

de forma módica, eis que os serviços públicos concretizam necessidades fundamentais
dos usuários.
A tarifa módica deverá sempre ser avaliada em cotejo com os demais
princípios, como o da universalidade, mutabilidade, eficiência, igualdade material e
outros. A título exemplificativo, a receita alternativa, autorizada pelo art. 11 da Lei
8.987/95, é um meio de garantir a modicidade tarifária.
e) Atualidade - Estabelece que a prestação do serviço público deve ser feita
dentro das técnicas mais modernas. Logo, dentro das possibilidades, o poder público deve
buscar atualização nas técnicas de prestação do serviço.
De acordo com o art. 6°, §2° da lei 8.987/95 a ''atualidade compreende a
modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e sua conservação, bem
como a melhoria e expansão do serviço".
Trata-se de princípio diretamente ligado ao dever de eficiência imposto ao
Estado na execução de suas atividades, haja vista o entendimento de que a evolução
técnica visa à garantia de um serviço mais seguro e com melhores resultados.

f) Cortesia - Define como dever do prestador do serviço público ser cortês e

educado com o usuário. É regulamentado pelo art. 6°, §1° da Lei 8.987/95, que estipula
que, para se considerar adequada a atividade estatal, deve-se atentar para o bom trato
com os particulares que usufruirão dos serviços executados.
3 – SERVIÇOS PÚBLICOS UTI UNIVERSI E UTI SINGULI
São serviços uti universi os prestados a uma coletividade indeterminada de
indivíduos, de acordo com as opções e prioridades da Administração, e em conformidade
com os recursos de que disponha. Aqui, sequer há o usuário propriamente dito, sendo o
Estado que os utiliza diretamente, para benefício da coletividade. Exemplos:
pavimentação de ruas, iluminação pública, implantação do serviço de abastecimento de
água, prevenção de doenças.
Por outro lado, os serviços uti singuli são prestados de modo a criar
comodidades individuais a cada usuário, sendo possível mensurar a utilização individual
de cada um deles. Podem ser concedidos e custeados pela cobrança de tarifas ou de taxas.
Exemplos: energia residencial, água canalizada, transporte coletivo, telefonia fixa etc.
Vale destacar que o serviço de coleta, remoção e tratamento de lixo é
considerado uti singuli pelo STF. De acordo com a Súmula Vinculante 19: “A taxa cobrada
exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou
destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da
Constituição Federal”.

4 – SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGÁVEIS E INDELEGÁVEIS

Serviços delegáveis são aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim
dispor o ordenamento jurídico, podem ser executados pelo Estado ou por particulares
colaboradores. Como exemplo, os serviços de transporte coletivo, energia elétrica,
sistema de telefonia. Serviços indelegáveis, por outro lado, são aqueles que só podem ser
prestados pelo Estado diretamente, ou seja, por seus próprios órgãos ou agentes. A título
de exemplo, podem ser citados os serviços de defesa nacional, segurança interna e
fiscalização de atividades.
Apesar disso, alguns serviços que podem ser prestados pela iniciativa privada,
por conta da sua relevância, contam com rigoroso regramento e ingerência do Poder
Público. Podemos citar como exemplo o julgamento da ADI 319-4/DF, ajuizada contra
uma lei que estabelecia controles sobre o aumento do valor das mensalidades das escolas
privadas (Lei n. 8.039/90). Na oportunidade, o STF afirmou o caráter privado dos serviços
prestados por esses estabelecimentos, mas, realizando uma ponderação entre os
interesses públicos e privados envolvidos, considerou constitucional o controle dos
preços.
Mais recentemente, o STF reconheceu a possibilidade de o Estado editar lei
prevendo o número máximo de alunos que poderiam estudar nas salas de aula das
escolas, públicas ou particulares, existentes no Estado (V. ADI 4060/SC).

5 – GESTÃO ASSOCIADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Fundada no federalismo por cooperação desejado pela Constituição Federal,
o seu art. 241 autoriza a gestão associada de serviços públicos pelos entes federados, que
poderão fazê-lo por meio de convênio ou de consórcio.
 Nesse sentido, atendendo à exigência constitucional de regulamentação do
tema, a Lei 11.107/2005 dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios
públicos. Sem querer aprofundar no tema de consórcios públicos, que não é o objetivo
do presente estudo, vale destacar que a referida lei traz regras que possibilitam que a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratem consórcios públicos para
a prestação de serviços de interesse comum.
De todo modo, cumpre frisar que, conforme decisão recente e importante do
STF, a prestação do serviço por meio de consórcio não pode prejudicar a autonomia de
um ente (Município) em favorecimento de outro (Estado). Mais especificamente, no
julgamento da ADI 1842, o STF concluiu que o serviço de saneamento básico, no âmbito
de regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerados urbanos, constitui interesse
coletivo que não pode estar subordinado à direção de único ente, mas deve ser planejado
e executado de acordo com decisões colegiadas em que participem tanto os municípios
compreendidos como o estado federado.

Concessão e Permissão de Serviços Públicos

1 – CONCEITO DE CONCESSÃO COMUM DE SERVIÇO PÚBLICO

Conforme lições de Alexandre Santos de Aragão, o contrato de concessão
comum de serviço público pode ser conceituado como “a delegação contratual e
remunerada da execução de serviço público a particular para que por sua conta e risco o
explore de acordo com as disposições contratuais e regulamentares por determinado
prazo, findo o qual os bens afetados à prestação do serviço, devidamente amortizados,
voltam ou passam a integrar o patrimônio público” (g.n.).
Os grifos no conceito acima foram feitos intencionalmente por nós, uma vez
que revelam importantes características do contrato ora estudado e que oportunamente
serão melhor abordadas.
O importante é que, pelo contrato de concessão comum, há a desoneração
da prestação de serviços públicos da titularidade do Poder Público. A razão dessa
desoneração é a ausência de condições financeiras ou a conclusão de que não é
conveniente que o serviço seja diretamente prestado pelo Estado. Assim, transfere-se a
prestação a um agente privado que será remunerado, via de regra, pelas tarifas pagas
pelos usuários quando da utilização do serviço.
O Estado, no entanto, manterá a titularidade do serviço concedido, bem como
os controles públicos sobre ele. Em outras palavras, os serviços públicos concedidos não
perderão a sua natureza pública. Há apenas a delegação do exercício à iniciativa privada,
de modo que o serviço permaneça sob a titularidade estatal, nos termos do art. 175 da
CF.
A prova de que o Poder Público mantém a titularidade do serviço público é o
fato de a Constituição e a Lei Federal n. 8.987/95 assegurarem uma série de prerrogativas
sobre o serviço concedido, tais como a de alterar as condições de sua prestação,
encampá-lo, intervir e controlar as tarifas cobradas pela concessionária.
As principais fontes das concessões e permissões comuns de serviços públicos
são as seguintes: art. 21, XI e XII, da CRFB; art. 175 da CRFB; Leis Federais 8.987/1995 e
9.074/1995.

2 – AUSÊNCIA DE CONTRAPRESTAÇÃO ESTATAL

Via de regra, não haverá contraprestação do Poder Público pelos serviços
prestados pelo particular concessionário. O serviço concedido é autossuficiente, de modo
que a remuneração do concessionário é obtida junto aos particulares usuários do serviço,
por meio do pagamento da tarifa.
A tarifa será prevista no contrato de concessão e restará fixada nos termos da
proposta vencedora na licitação. Além disso, a tarifa deverá ser atualizada e revista
durante a execução do contrato, como forma de preservação do equilíbrio econômico-
financeiro do ajuste.
Vale lembrar que o STJ admite a cobrança de tarifa básica, com a finalidade
de cobrir os custos do serviço, ainda que o serviço não seja efetivamente utilizado pelo
particular. Neste sentido, vale conferir o disposto na Súmula 356 do STJ: “É legítima a
cobrança da tarifa básica pelo uso dos serviços de telefonia fixa”.
Ainda sobre a remuneração da concessionária, o art. 11 da Lei 8.987/95
dispõe que, “no atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder
concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de
outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de
projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das
tarifas”.
As receitas alternativas referem-se aos serviços privados conexos ao serviço
público delegado (ex.: remuneração decorrente da exploração de publicidade em ônibus
que prestam o transporte público de passageiros).
Em caso recente, o STJ teve a oportunidade de reconhecer expressamente a
possibilidade da utilização de receitas alternativas em contratos de concessões, ainda que
tais receitas sejam pagas por outras concessionárias, desde que houvesse previsão
expressa já no edital de licitação. Confira-se:
“Concessionária de rodovia pode cobrar de concessionária de energia elétrica pelo
uso de faixa de domínio de rodovia para a instalação de postes e passagem de cabos
aéreos efetivadas com o intuito de ampliar a rede de energia, na hipótese em que
o contrato de concessão da rodovia preveja a possibilidade de obtenção de receita
alternativa decorrente de atividades vinculadas à exploração de faixas marginais. O
caput do art. 11 da Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões e Permissões) prescreve que,
"No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder
concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade
de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias
ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a
modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei". Ressalte-se que,
 como a minuta do contrato de concessão deve constar no edital - conforme dispõe o
art. 18, XIV, da Lei 8.987/1995 -, o mencionado art. 11, ao citar "no edital", não
inviabiliza que a possibilidade de aferição de outras receitas figure apenas no
contrato, haja vista se tratar de parte integrante do edital. Sendo assim, desde que
haja previsão no contrato de concessão da rodovia, permite-se a cobrança, a título de
receita alternativa, pelo uso de faixa de domínio, ainda que a cobrança recaia sobre
concessionária de serviços de distribuição de energia elétrica. Ademais, havendo
previsão contratual, não há como prevalecer o teor do art. 2º do Decreto 84.398/1980
em detrimento do referido art. 11 da Lei 8.987/1995. (EREsp 985.695/RJ, Rel.
Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/11/2014, DJe
12/12/2014, Informativo 554)

Assim, desde que haja previsão no edital e no contrato de concessão, permite-

se a cobrança, a título de receita alternativa, pelo uso de faixa de domínio, ainda que a
cobrança recaia sobre concessionária de serviços de distribuição de energia elétrica.

3 – LICITAÇÃO
Além do art. 37, XXI, da CF/88, o art. 175 também exige o procedimento
licitatório para a contratação em estudo. No entanto, conforme observado pela doutrina
especializada no assunto, a redação deste último dispositivo impede a contratação direta,
que ocorre sem o prévio procedimento licitatório e encontra fundamento de validade
naquele dispositivo constitucional.
Em outras palavras: apesar de o art. 37, XXI, da CF, abrir a possibilidade para
a lei dispor sobre a contratação direta, tem-se que esta não será possível em se tratando
de concessão de serviços públicos. Isso porque o art. 175 da CF dispõe expressamente
que “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão
ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Desse modo, o Estado não pode escolher livremente o concessionário de seus
serviços. Importante ressaltar que já se declarou a inconstitucionalidade de lei estadual
que admitia a conversão direta de permissões municipais de transporte coletivo em
permissões estaduais, no caso da criação de novos Municípios ou de desmembramento
de área para incorporação ao território de outro Município. Isso porque, nesse caso, o ato
acarretaria a extinção da permissão em virtude da alteração da competência
constitucional para regular o serviço, de modo que seria necessária nova licitação para a
escolha do permissionário, em consonância com o disposto no art. 37, XXI, da CF.25
Quanto à modalidade de licitação, via de regra, ela será a concorrência, nos
termos do art. 2º, II e III da Lei 8.987/95. Vejamos:
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado;
 III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a
construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de
quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante
licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas
que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que
o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;

No entanto, vale destacar, que, quando expressamente autorizado por outras

leis específicas, será possível adotar outra modalidade de licitação diversa da
concorrência. A lei que aprovou o Programa Nacional de Desestatização (Lei n. 9.491/97)
permite, por exemplo, que as concessões abrangidas por esse Programa sejam precedidas
de leilão.

4 – INEXISTÊNCIA DE EXCLUSIVIDADE
Em regra, nos termos do art. 16 da Lei 8.987/95, a concessão não deve ser
celebrada com caráter de exclusividade, salvo em caso de inviabilidade técnica ou
econômica. Assim, o exclusivo será exceção, devendo haver motivação, inclusive à luz do
Princípio da Proporcionalidade, já que “cada restrição à pluralidade de concessionários só
será legítima se, entre os meios adequados para realizar as finalidades do serviço público,
for a menos restritiva da concorrência” (Alexandre Aragão).

Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusividade,

salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justificada no ato a que se
refere o art. 5o desta Lei.

Assim, no caso de a Administração conceder o serviço a novos

concessionários, não poderá ser impedida pelo primeiro concessionário, que também não
terá direito a compensações para reequilíbrio econômico-financeiro. A razão é bem
simples: a exclusividade nunca integrou o seu marco regulatório.

5 – CONTRATO DE CONCESSÃO COMUM

O art. 23 da Lei 8.987/95 enumera as cláusulas essenciais do contrato de
concessão. Como todo contrato, o contrato de concessão comum deve ter prazo certo.
No entanto, ao contrário de outras leis que tratam de contrato administrativo, a lei em
questão não traçou prazos máximos e mínimos para o contrato de concessão comum.
Considerando que o concessionário é remunerado por tarifas pagas pelos
usuários do serviço, resta afastada a regra da anualidade contratual prevista no art. 57 da
Lei 8.666/93.
Parte da doutrina defende que, considerando o silêncio da Lei 8.987/95
quanto ao tema, cada ente federado poderia legislar sobre o assunto, estabelecendo
prazos mínimo e máximo, bem como poderia dispor sobre o assunto especificamente em
cada contrato celebrado.
Por outro lado, há quem defenda a existência do microssistema das
concessões, de modo que seriam aplicados analogicamente os prazos da Lei 11.079/2004
(art. 5º, I), que dispõe que os contratos de PPP terão o prazo não inferior a 5 (cinco), nem
superior a 35 (trinta e cinco) anos.
Apenas excepcionalmente admite-se a prorrogação do contrato de concessão
comum e as hipóteses que a autorizam deverão constar expressamente do edital de
licitação, bem como do contrato.
Assim como no edital, o contrato poderá dispor sobre a indicação do
responsável pelo ônus das desapropriações necessárias à execução do serviço ou da obra
pública, ou para a instituição de servidão administrativa. Deste modo, como já adiantado
pelo Decreto-Lei 3.365/1941, “os concessionários de serviços públicos e os
estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público
poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou
contrato”.

6 – EXTINÇÃO DA CONCESSÃO
O art. 35 da Lei 8.987/95 veicula as hipóteses de extinção do contrato de
concessão, bem como os efeitos inerente a algumas delas.
I - advento do termo contratual – ocorre com o termo final do contrato.
Forma natural de extinção do contrato de concessão.
II - encampação – Nos termos do art. 37 da mesma lei, trata-se da retomada
do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse
público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização.
Merece destaque uma recente decisão do STF, em que a Suprema Corte
concluiu pela inconstitucionalidade de lei estadual que preveja que o Estado (poder
concedente) terá até 25 anos para pagar a indenização decorrente da encampação do
serviço público que era prestado pela empresa concessionária. Segundo o STF, no caso
concreto, a dilação do prazo de ressarcimento para até 25 anos traria grave ônus
financeiro à contratada e violaria as garantias decorrentes do ato jurídico perfeito e do
art. 37, XXI, da CF/88, o qual impõe à Administração o respeito às condições efetivas da
proposta formalizada. Ademais, restou consignado se tratar de matéria reservada à União
(art. 22, XXVII e art. 175, p.ú., I, da CF/88).
III - caducidade – ocorre no caso de inexecução total ou parcial do contrato
por parte do concessionário (art. 38). Os incisos do §1º do art. 38 esmiúçam as hipóteses
em que o poder concedente poderá declarar a caducidade da concessão.
Considerando que se trata de uma sanção pelo descumprimento parcial ou
total do contrato, é necessário o respeito à ampla defesa e ao contraditório do
concessionário, conforme exigido expressamente pelo §2º. No entanto, declarada a
caducidade da concessão, por se tratar de uma sanção, não será necessária a indenização
prévia, salvo no que se refere aos valores devidos por parte do poder concedente em
virtude dos bens reversíveis.
Assim, a indenização devida ao concessionário será feita a posteriori. Não
serão contemplados os lucros cessantes e da indenização serão descontados os valores
das multas aplicadas e as perdas e danos infringidos ao Poder concedente.
IV - rescisão – nos termos do artigo 39, o contrato de concessão poderá ser
rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas
contratuais pelo poder concedente, mediante ação judicial especialmente intentada para
esse fim.
Observa-se que o concessionário depende de um acordo administrativo ou de
uma decisão judicial autorizando a rescisão do contrato de concessão. Diante disso, a
doutrina passou a tratar o ponto como uma exceção à exceção do contrato não cumprido,
dada a primazia do princípio da continuidade do serviço público. Não é por outra razão
que o parágrafo único do referido dispositivo informa que, no caso de rescisão, os serviços
prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, até a
decisão judicial transitada em julgado.
V - anulação – Trata-se da extinção do contrato de concessão por conta de
vícios de legalidade, no contrato em si ou na licitação que o antecedeu, podendo ser
declarada pela Administração de ofício, pelo Poder Judiciário ou pelo Tribunal de Contas.
Considerando não se tratar de caso em que o particular está sendo punido
por uma atuação sua, a doutrina entende que é desnecessária a observância do devido
processo legal. No entanto, é despiciendo observar o parágrafo único do art. 59 da Lei
8.666/1993, que dispõe que “a nulidade não exonera a Administração do dever de
indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for
declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja
imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa”.
VI - falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou
incapacidade do titular, no caso de empresa individual – Neste caso, há o
desaparecimento do concessionário, de modo que revela-se imperativa a extinção do
contrato de concessão.

O QUE É A REVERSÃO DOS BENS?

Conforme ensinado por Rafael Oliveira, trata-se da transferência ao poder
concedente dos bens do concessionário, afetados ao serviço público e
necessários à sua continuidade, ao término do contrato de concessão. O seu
fundamento é o princípio da continuidade do serviço público. Os bens,
necessários à prestação do serviço público, deverão ser utilizados pelo poder
concedente, após o término do contrato de concessão.
Vale, no entanto, apontar uma interessante observação feita por Alexandre
Aragão: “tecnicamente, a reversão é do serviço público. A reversão dos bens a
ele afetados é consequência. Para onde for o serviço, irão os bens usados na sua
prestação. Se, por exemplo, no fim do prazo de uma concessão, já tiver sido
 celebrada uma nova concessão, os bens seguirão diretamente para o novo
concessionário”.
Quando da proposta do concessionário e da celebração do contrato, já há um
cálculo no sentido de que, ao longo de todo o processo, o concessionário vá se
ressarcindo dos valores gastos com os bens vinculados à prestação do serviço.
Assim, quando do término do contrato pelo decurso do prazo, via de regra, não
haverá indenização a ser paga ao particular pelo poder concedente em razão
dos bens que foram revertidos.
Por outro lado, quando há a extinção prematura do contrato de concessão, tem-
se que o concessionário ainda não terá conseguido amortizar os investimentos
destinados aos bens afetados ao serviço. Aqui, portanto, deverá haver a
indenização do particular pela reversão dos bens.

7 – PERMISSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Para diferenciar a permissão da concessão de serviços públicos, a doutrina e
jurisprudência costumavam afirmar que a permissão seria um ato administrativo
discricionário e precário. Por conta dessa precariedade, defendia-se também que a
extinção da permissão pela Administração Pública não faria surgir o direito subjetivo à
indenização por parte do permissionário. Em razão dessas particularidades, a permissão
seria indicada para serviços públicos que não envolvessem investimentos vultosos, já que
a precariedade aumentaria consideravelmente os riscos do permissionário.
No entanto, com a promulgação da CF/88, mais especificamente quanto ao
seu artigo 175, passou-se a defender a contratualização da permissão, uma vez que esta
passou a depender de licitação prévia.
Não sem motivo, na mesma sintonia da CF/88, o art. 2, IV, da Lei 8.987/95
conceitua a permissão de serviço público como “a delegação, a título precário, mediante
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física
ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”. Sem
deixar margem de dúvidas, o art. 40 da mesma lei prevê que “a permissão de serviço
público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta
Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à
precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente”.
Assim, com a contratualização da permissão, passou-se a apontar como seu
diferencial o fato de o permissionário poder ser uma pessoa física ou jurídica, quando na
concessão somente pessoa jurídica ou consórcio de empresas poderá figurar como
concessionário. Por outro lado, apontou-se também o fato de qualquer modalidade de
licitação poder ser utilizada na permissão, desde que, obviamente, compatível.

CONCESSÃO PERMISSÃO
- O concessionário pode ser pessoa jurídica ou - O permissionário pode ser pessoa jurídica ou
consórcio de empresas. pessoa física.
- Licitação na modalidade concorrência - Licitação em qualquer modalidade
 Por fim, merece ser mencionado o entendimento de Rafael Oliveira, para
quem “a precariedade não pode ser um critério diferenciador entre a concessão e a
permissão. A extinção dos negócios jurídicos antes do termo final pode suscitar o direito à
indenização do particular, ainda que não existam bens reversíveis, tendo em vista os
princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da confiança legítima. Por esta razão, não
existem diferenças substanciais entre a concessão e a permissão de serviços públicos”.
Além disso, entendendo-se a característica da precariedade como possibilidade de
rescisão unilateral do contrato por iniciativa do Poder Público, há que se ressaltar que há
essa possibilidade no contrato de concessão, através do instituto da encampação.

8 – AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

A doutrina diverge quanto à possibilidade de delegação de prestação de
serviços públicos mediante autorização. Essa divergência se dá porque o art. 175 da CF
apenas prevê a concessão e a permissão como formas de prestação indireta. Entretanto,
o art. 21, XII da Carta Magna dispõe que compete à União explorar, diretamente ou
mediante autorização, concessão ou permissão diversos serviços públicos ali
enumerados, como energia elétrica.
Para fins de concurso, a autorização é uma das formas de prestação
indireta de serviços públicos. Porém, distintamente das permissões e concessões, a
autorização não é formalizada por contrato, e sim mediante ato administrativo.
A doutrina define a autorização de serviços públicos como o ato
administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual o particular é autorizado a
prestar um serviço público que não exija elevado grau de especialização técnica, nem
vultuoso aporte de capital, como por exemplo o serviço de táxi.
Característica importante da autorização é que o interesse na prestação do
serviço público parte, originariamente, do próprio particular que deseja prestá-lo, e não
da Administração. De qualquer modo, deve sempre haver o interesse público na sua
prestação, sem o que a Administração não poderia autoriza-lo.
Exatamente por isso, a autorização não exige licitação prévia. Ademais,
ordinariamente, a autorização é outorgada sem prazo determinado. A autorização é um
ato administrativo discricionário, podendo ser dada a pessoas físicas e jurídicas, conforme
a avaliação de conveniência da Administração, sempre em caráter precário, ou seja,
podendo ser revogada a qualquer tempo, independentemente de indenização.

Não deixem de fazer as questões a seguir. Além de ajudarem na fixação

da matéria, contêm material complementar à aula!
 QUESTÕES

1) 2012 – AOCP - TCE-PA - Analista de Controle Externo

A causa de extinção da concessão, na hipótese de interesse público superveniente à
concessão tornar mais conveniente a prestação do serviço pelo próprio Poder Público,
diretamente, denomina-se
a) reversão.
b) encampação.
c) caducidade.
d) rescisão.
e) anulação.
COMENTÁRIOS:
A) ERRADA - Reversão é uma forma de provimento derivado de cargo público, e consiste
na volta ao serviço do servidor público aposentado.
B) CORRETA - Encampação é uma forma de extinção dos contratos de concessão. Refere-
se, por sua vez, à rescisão unilateral pela União, por motivo de interesse público.
C) ERRADA - Caducidade é uma outra forma de extinção dos contratos de concessão.
Trata-se da rescisão unilateral pela União, em decorrência do inadimplemento do
contrato por parte do contratado.
D) ERRADA - Rescisão é uma forma de extinção dos contratos, mas por iniciativa do
concessionário, devido ao descumprimento pelo poder concedente.
E) ERRADA- A– Trata-se da extinção do contrato de concessão por conta de vícios de
legalidade, no contrato em si ou na licitação que o antecedeu, podendo ser declarada
pela Administração de ofício, pelo Poder Judiciário ou pelo Tribunal de Contas.
GABARITO: B.

2) 2012 – AOCP - TCE-PA - Auditor

No que se refere às hipóteses de delegação de serviço público, analise as assertivas e
assinale a alternativa que aponta a(s) correta(s).
I. Não é possível a concessão comum de serviço público à pessoa física. Só pode ser
concedido à pessoa jurídica ou consórcio de empresas.
II. A permissão de serviço público é a delegação, a título precário, mediante licitação, da
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
III. A autorização de serviço público se formaliza através de ato administrativo unilateral.
IV. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão.
a) Apenas I.
 b) Apenas II e III.
c) Apenas I e IV.
d) Apenas I, III e IV.
e) I, II, III e IV.
COMENTÁRIOS:
I – CORRETO. Lei 8987/95, Art. 2º. II - concessão de serviço público: a delegação de sua
prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
II – CORRETO. Lei 8987/95, Art. 2º, IV - permissão de serviço público: a delegação, a
título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder
concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco.
III – CORRETO. A autorização de serviços públicos é ato administrativo unilateral,
discricionário e precário.
IV – CORRETO. Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante
contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes
e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do
contrato pelo poder concedente.
GABARITO: E.

3) 2017 - INSTITUTO AOCP - Câmara de Maringá- PR - Assistente Administrativo

Dentre os princípios pertinentes ao serviço público, o princípio da generalidade significa
que
a) todos os usuários que satisfaçam as condições legais fazem jus à prestação do serviço,
sem qualquer discriminação, privilégio, ou abusos de qualquer ordem.
b) o Estado deve prestar seus serviços com a maior eficiência possível.
c) o destinatário do serviço público deve ser tratado com cortesia e urbanidade.
d) os serviços não devem ser suspensos ou interrompidos, afetando o direito dos
usuários.
e) os serviços devem estar disponíveis a todos.
COMENTÁRIOS:
A) CORRETA.
B) ERRADA. Princípio da Eficiência.
C) ERRADA. Princípio da Cortesia.
D) ERRADA. Princípio da Continuidade.
E) ERRADA. Não é disponível a todos, mas apenas aqueles que satisfaçam as condições
previstas.
GABARITO: A.

4) 2018 – FGV - SEFIN-RO - Auditor Fiscal de Tributos Estaduais

A empresa "Tem Trem S.A.", concessionária do serviço estadual de transporte ferroviário,
atravessa grave crise econômica e de gestão. Com os atrasos de salários e a notícia da
prisão do Presidente e do Diretor Financeiro da empresa, os funcionários passaram a
adotar seguidas paralisações, prejudicando o fluxo de passageiros, especialmente nos
horários de maior movimento.
A Assessoria Jurídica da Chefia do Poder Executivo, consultada, informou que o Estado,
concedente, poderia intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na
prestação do serviço.
Sobre a hipótese narrada, assinale a afirmativa correta.
a) A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a designação do
interventor, o prazo, os objetivos e limites da medida.
b) A intervenção deverá ser concluída com a encampação do serviço, em um prazo de até
180 (cento e oitenta) dias.
c) A administração do serviço, ao cessar a intervenção, será obrigatoriamente devolvida
à concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor.
d) A intervenção na concessão do serviço far-se-á por meio de lei ordinária emanada da
Assembleia Legislativa do Estado.
e) A intervenção é uma das causas de extinção da concessão, levando à nova licitação ou
à assunção do serviço por terceiro que demonstre preencher os requisitos previstos no
edital.
COMENTÁRIOS: Lei 8.987 -Art. 32. O poder concedente poderá intervir na concessão,
com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel
cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.
Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá
a designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida.
GABARITO: A.

5) 2017 – FCC - TRF - 5ª REGIÃO - Técnico Judiciário - Área Administrativa

Titularidade e execução de serviços públicos são conceitos que podem ou não estar
vinculados à mesma pessoa, porque
a) tanto a titularidade, quanto a execução dos serviços públicos devem ser expressamente
delegadas à iniciativa privada quando o Poder Público pretender prover referidas
utilidades de forma indireta.
b) a titularidade dos serviços públicos demanda delegação expressa na lei que autoriza a
execução daqueles pela iniciativa privada, seja por meio de concessão ou por permissão
de serviços públicos.
c) a concessão de serviços públicos transfere a titularidade do serviço para o
concessionário, que gozará de proteção inerente ao regime jurídico da prestação do
serviço enquanto perdurar a relação jurídica.
d) a titularidade do serviço público remanesce com o ente federado assim competente,
sendo-lhe permitido delegar à iniciativa privada a execução das referidas utilidades.
e) somente os consórcios podem reunir titularidade e execução de serviços públicos no
que concerne aos entes que integram a Administração indireta, tendo em vista que às
autarquias e empresas estatais podem ser atribuídos um ou outro conceito,
alternativamente.
COMENTÁRIOS: Di Pietro: "À vista do que foi dito, pode-se definir concessão, em
sentido amplo, como o contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao
particular a execução remunerada de serviço público, obra pública ou de serviço de que
a Administração seja a usuária direta ou indireta, ou lhe cede o uso de bem público,
para que o explore pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais"
GABARITO: D.

6) 2017 – CESPE - TRF - 1ª REGIÃO - Analista Judiciário - Área Administrativa (+ provas)

Alguns meses após a assinatura de contrato de concessão de geração e transmissão de
energia elétrica, a falta de chuvas comprometeu o nível dos reservatórios, o que
deteriorou as condições de geração de energia, elevando os custos da concessionária. A
agência reguladora promoveu, então, alterações tarifárias visando restabelecer o
equilíbrio econômico-financeiro firmado no contrato. Todavia, sem que houvesse culpa
ou dolo da concessionária, o fornecimento do serviço passou a ser intermitente, o que
provocou danos em eletrodomésticos de usuários de energia elétrica.
Considerando essa situação hipotética, julgue o item que se segue.
A concessionária deverá ser responsabilizada pelos danos causados a usuários.

COMENTÁRIOS: Art. 37, §6º, CF: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.
Sendo assim, concessionária será responsabilizada, independentemente de dolo ou
culpa, por se tratar de responsabilidade objetiva. Eventualmente, a falta de chuva
poderia ser considerada uma situação excludente de responsabilidade, como caso
fortuito ou força maior; mas nesse caso a questão deveria deixar claro que a falta de
chuva foi exclusivamente a responsável pelos problemas no fornecimento do serviço.
GABARITO: CERTO.
7) 2017 – CESPE - DPE-AL - Defensor Público
Determinado município notificou uma concessionária de transporte público municipal
por inadequação do serviço prestado e por paralisação do serviço sem justa causa, dando
prazo para que as irregularidades fossem sanadas. Diante da inércia da concessionária,
foi instaurado procedimento administrativo, com direito a ampla defesa, para a extinção
do contrato administrativo de concessão.
Nessa situação hipotética, o contrato de concessão deverá ser
a) extinto por caducidade, e o ente municipal deverá indenizar o concessionário
proporcionalmente aos bens usados na prestação de serviço, descontados multa e
eventuais danos causados.
b) rescindido, de forma unilateral, pelo ente municipal, não sendo cabível indenização
para o concessionário.
c) extinto por encampação, e o ente municipal deverá indenizar o concessionário
proporcionalmente aos bens usados na prestação de serviço, descontados multa e
eventuais danos causados.
d) extinto por caducidade, não cabendo indenização a ser paga ao concessionário.
e) extinto por encampação, em razão do inadimplemento do concessionário.
COMENTÁRIOS:
Lei 8987/95, Art. 38, § 1o A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder
concedente quando:
I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base
as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço;
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as
hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior;
§ 4o Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade
será declarada por decreto do poder concedente, independentemente de indenização
prévia, calculada no decurso do processo.
§ 5o A indenização de que trata o parágrafo anterior, será devida na forma do art. 36
desta Lei e do contrato, descontado o valor das multas contratuais e dos danos causados
pela concessionária.
GABARITO: A.

8) 2017 – CESPE - TRT - 7ª Região (CE) - Analista Judiciário - Área Judiciária

A extinção do contrato de concessão de serviço público, por razão de interesse público,
durante o prazo de concessão e sem que o concessionário esteja inadimplente, com a
consequente retomada do serviço pelo poder concedente, denomina-se
a) encampação.
b) reversão.
 c) anulação.
d) caducidade.
COMENTÁRIOS: L8987, Art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço pelo
poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público,
mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização, na forma
do artigo anterior.
GABARITO: A.

9) 2017 – CESPE - TRT - 7ª Região (CE) - Analista Judiciário - Oficial de Justiça Avaliador
Federal
O princípio que determina que os serviços públicos sejam remunerados por valor
acessível ao usuário é denominado princípio da
a) modicidade.
b) continuidade do serviço público.
c) eficiência.
d) economicidade.
COMENTÁRIOS: Os serviços públicos devem ser prestados a preços módicos e razoáveis.
Sua fixação deverá considerar a capacidade econômica do usuário e as exigências do
mercado, de maneira a evitar que o usuário deixe de utilizá-lo em razão de ausência de
condições financeiras, sendo, por esta razão, excluído do universo de beneficiários do
serviço público.
GABARITO: A.

10) 2017 – FGV - TRT - 12ª Região (SC) - Analista Judiciário – Área Judiciária
Concessão de serviço público é a transferência da prestação de serviços públicos para
particulares, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
De acordo com a Lei nº 8.987/95, ocorre extinção do contrato de concessão por
encampação quando:
a) a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para
manter a adequada prestação do serviço concedido, conforme apurado em processo
administrativo, assegurado o direito de ampla defesa;
b) o contrato de concessão for rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação judicial
especialmente intentada para esse fim;
c) o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente e a concessionária
não atender à intimação do poder concedente no sentido de regularizar a prestação do
serviço;
d) a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, por violação ao princípio
da continuidade do serviço público, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito
ou força maior;
e) o poder concedente retomar o serviço, durante o prazo da concessão, por motivo de
interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento da
indenização à concessionária.
COMENTÁRIOS: Art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço pelo poder
concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante
lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização, na forma do artigo
anterior.
GABARITO: E.