MODELAGEM DE GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE INTERVENÇÃO PARA

O DESENVOLVIMENTO REGIONAL: DESAFIOS DOS INSTITUTOS FEDERAIS

DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA

Autoria: Sergio Francisco Loss Franzin, Fabrício Moraes de Almeida

RESUMO

O tema da pesquisa é gestão institucional para o Desenvolvimento Regional. Tem por

objetivo geral discutir princípios de atuação dos Institutos Federais dentro dos arranjos
produtivos, culturais e sociais locais. Especificamente, pretende demonstrar um desenho
metodológico possível para a identificação das condições de intervenção, especialmente a
partir de pesquisa de demanda regional. A pesquisa é bibliográfica. As teorias de North
(1977) mostram que o Desenvolvimento Regional possui como suporte uma “base de
exportação” e não se dá de forma linear e igual em todas as regiões, nem envolve apenas
industrialização. A Política Nacional de Desenvolvimento Regional do Ministério da
Integração Nacional (2005; 2012) discute muitas desigualdades que precisam ser superadas
no país. Os sistemas de Inovação Regional são requeridos e o Estado deve subsidiar as
propostas. As IES têm um importante papel para potencializar o Desenvolvimento Regional.
Em quatro etapas de pesquisa ― mapeamento de APLs, descrição de políticas públicas de
educação, análise da gestão destas políticas e, posteriormente, proposição de um novo modelo
de gestão a partir dos estudos ―, demonstra-se que é possível desenvolver propostas
envolvendo políticas públicas, gestão e APLs, capazes de orientar as intervenções dos
Institutos Federais com o fim de promover o Desenvolvimento Regional.

Palavras-chave: Modelagem de gestão. Desenvolvimento Regional. APLs.

ABSTRACT

The research topic is institutional management for Regional Development. It aims to discuss
general principles of operation of the Federal Institutes within the clusters, cultural and social
locals. Specifically, they demonstrate a design methodology for the identification of possible
intervention conditions, especially from research regional demand. The research literature is.
Theories of North (1977) show that the Regional Development has supported by an “export
base” and does not give a linear and equal in all regions, not only involves industrialization.
The National Policy for Regional Development of the Ministry of National Integration (2005,
2012) discusses many inequalities that need to be overcome in the country. Regional
Innovation Systems and the State are required to support the proposals. HEIs have an
important role to enhance the Regional Development. In four stages of research ― mapping
APLs, description of educational policies, management analysis of these policies and then
propose a new management model from the studies ― demonstrates that it is possible to
develop proposals involving public policy management and APLs capable of directing the
activities of the Federal Institutes in order to promote Regional Development.

Keywords: Modeling management. Regional Development. APLs.

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 1 INTRODUÇÃO

A criação dos Institutos Federais é uma política de Estado de grande relevância,

devido à quantidade e diversidade de competências atribuídas pela Lei 11.892/2008 a estas
Instituições. A Educação Profissional, tal como já ocorreu com a Escola Nova da Educação
Básica, é colocada redentora das questões sociais mais críticas quanto ao desemprego e à falta
de mão de obra no mercado decorrente da não especialização de profissionais. Nesta relação,
existe o utilitarismo da empregabilidade e o discurso altruísta e hegemônico da emancipação
do sujeito pela formação significativa para o exercício da cidadania, com autonomia e
concepção crítica de mundo ― de mundo do trabalho especificamente.
É pujante a crítica ao crescimento desordenado dos Institutos Federais, veiculada
especialmente pelo Sindicato Nacional dos Servidores Federais da Educação Básica,
Profissional e Tecnológica (SINASEFE, 2013), e que tem como fundamento os problemas de
infraestrutura e insuficiência de pessoal. A questão não se limita nisso, entretanto. A
implantação de uma Instituição em uma Rede tão grande de educação e que tem um amplo
leque de serviços, com reflexos esperados a partir de sua finalidade, não engendra
problemática tão minimalista, embora extremamente crítica; o que há de garantir esta
implantação são políticas públicas voltadas para o crescimento e, ao mesmo tempo, a
sustentabilidade. A ociosidade de vagas em alguns cursos, as greves com pautas tradicionais
de outros programas e ainda os consideráveis índices de desistência e retenção de estudantes
são indicadores da necessidade de estudos reveladores das condições de implantação dos
Institutos Federais, da sua gestão e dos seus efeitos locais.
Assim, o problema que se coloca é: com qual modelo de gestão os Institutos Federais
podem vencer os desafios de promover o Desenvolvimento Regional no território que
ocupam, a partir das políticas públicas de educação profissional? Este artigo é de revisão
bibliográfica e tem o objetivo geral de discutir princípios de atuação dos Institutos Federais
dentro dos arranjos produtivos, culturais e sociais locais. Especificamente, pretende
demonstrar um desenho metodológico possível para a identificação das condições de
intervenção, especialmente a partir de pesquisa de demanda regional.
A partir do tema gestão institucional para o Desenvolvimento Regional, são propostas
discussões sobre modelos, conceitos e metodologias de promoção da educação profissional a
partir das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento sustentável das regiões e dos
próprios Institutos Federais. É um ponto de partida para a proposta de novos modelos de
gestão.

2 SINGULARIDADE DOS INSTITUTOS FEDERAIS

De acordo com Simões e Lima (2008), as instituições de ensino têm um papel

fundamental na alteração de estruturas nacionais e taxas de crescimento, repercutidas também
no desenvolvimento cultural. Todavia, há também o risco da estagnação, inoperância ou vício
destas instituições, conforme apontam Schafaschek e Meneghel (2009, p. 190), ao citarem
Chauí (1999): “Até mesmo as instituições sociais de caráter público, como as IES, têm
assumido configuração de organizações que buscam interesses próprios dos agentes que a
compõem ― e não da sociedade como um todo.” Para além deste vício relativo à moralidade
administrativa, existe o problema da falta de especialização das ações, que levam a

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procedimentos de gestão descontextualizados das reais necessidades do local em que se atua e
por isso mesmo com um acentuado espontaneísmo, em função do qual se deixa de fazer um
planejamento centrado nas oportunidades de desenvolvimento. A função pesquisa deveria
então estar associada com a função ensino.
Não há dúvidas de que a educação é um elemento-chave regulador dos processos de
Desenvolvimento Regional. Rego e Caleiro (2012, p. 136) concluem que

um dos principais contributos das instituições de ensino superior para o

desenvolvimento das regiões faz-se através da função ensino, ou seja, por via dos
diplomados que integram o mercado de trabalho local, na medida em que estes
contribuem para a melhoria da qualificação do emprego da cidade e da região.

Questões como interesses da comunidade, necessidades do mercado, índices de

empregabilidade de formandos e programas de acompanhamento de egressos são muito
críticas no contexto da implantação de cursos de qualquer instituição de educação
profissional. Afinal, ou potencializam o desenvolvimento por atenderem aos perfis dos
empreendimentos e negócios, ou geram estagnação por redundância ou indiferença. Os
estudos das metodologias específicas de pesquisa e as análises de modelos de gestão são
capazes de favorecer a diagnósticos precisos e possibilidades de intervenção fundamentada
nos arranjos locais. É preciso pensar no aprofundamento de estudos do tipo e na difusão de
conhecimentos, para norteamento de trabalhos.
Os Institutos Federais têm o fim de promover ensino, pesquisa, extensão e tecnologia
para o Desenvolvimento Regional. Conforme o artigo 6º da Lei 11.892 (BRASIL, 2008),
inciso IV, devem “[...] orientar sua oferta formativa em benefício da consolidação e
fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais locais (APLs), identificados com
base no mapeamento das potencialidades de desenvolvimento socioeconômico e cultural no
âmbito de atuação” em que se inserem. Seus objetivos, consolidados no artigo 7º da mesma
Lei, estabelecem os níveis de ensino a serem desenvolvidos (da formação básica até a pós-
graduação lato e stricto sensu, inclusive pós-doutorado), valorizam a pesquisa aplicada e
trazem como especificidade de atuação a busca desta integração com o meio em que se
inserem, da seguinte forma:

IV - desenvolver atividades de extensão de acordo com os princípios e finalidades

da educação profissional e tecnológica, em articulação com o mundo do trabalho e
os segmentos sociais, e com ênfase na produção, desenvolvimento e difusão de
conhecimentos científicos e tecnológicos; (Grifo do proponente)
V - estimular e apoiar processos educativos que levem à geração de trabalho e renda
e à emancipação do cidadão na perspectiva do desenvolvimento socioeconômico
local e regional.

A combinatória de diferentes competências para atuação dentro dos arranjos locais,

que vão desde a equiparação relativa com Universidades até o resgate da formação de nível
médio por meio dos cursos concomitantes, gera expectativas muito grandes na região em que
se encontram. Todavia, os resultados não são espontâneos e não aparecem de forma imediata.
Há grandes desafios a serem superados, especialmente no que se refere à aplicabilidade dos
recursos e execução de programas, projetos e planos relativos às políticas públicas.
Da mesma forma que as empresas ocupam um espaço onde há meios materiais e
pessoais e meios econômicos, os Institutos Federais também emergem em um contexto que
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possui campos de força, inter-relações complexas e uma conjuntura plural, onde o econômico
se associa com os elementos da cultura, política e conformação social marcada por interesses
e necessidades (de pessoas, grupos e empreendimentos). O fator econômico é regulatório.
Segundo Simões e Lima (2008, p. 3), “[...] para alcançar o desenvolvimento econômico é
preciso realizar transformações de ordem mental e social em uma população [...]”, e isso
significa que, embora regulatório, o fator econômico não se limita nem se sustenta por si
mesmo.

3 CONCEPÇÃO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

É muito relevante a teoria de North (1977) sobre os princípios do Desenvolvimento

Regional. Seus estudos enfocam os Estados Unidos, mas, como ele mesmo diz, podem ser
aplicados em outras regiões de modelo capitalista e naquelas que tenham se desenvolvido
“[...] sem restrições impostas por pressão populacional” (p. 334). O Desenvolvimento
Regional, segundo uma análise que faz do princípio da industrialização, sai de uma economia
de subsistência, passa pelo surgimento de modestas indústrias, pela sucessão de culturas
agrícolas, pela necessidade de se industrializar forçadamente e atinge então um estágio de
especialização em atividades terciárias com produtos de exportação. Para ele, “[...] uma teoria
do crescimento econômico regional deveria, claramente, concentrar-se nos fatores críticos que
promovem ou impedem o desenvolvimento” (335). Não se trata apenas da industrialização,
conforme esclarece:

se desejamos um modelo normativo de como as regiões deveriam crescer, com o

objetivo de analisar as causas da estagnação ou decadência, então, essa sequência de
estágios é de pouca utilidade e de fato enganadora, pela ênfase que coloca na
necessidade da industrialização (e nas dificuldades de promovê-la). (p. 336)

Entretanto, North (1977) reconhece que os investimentos externos, de que dependem

as regiões em uma fase de ensaio do seu desenvolvimento, têm a indústria de exportação
como porto seguro, em vez de empresas novas que poderiam criar riscos quanto à geração de
lucros para retorno.
A um conjunto de produtos de exportação de um local, North (1977) chama de “Base
de Exportação” e guia seu discurso a partir desta abrangência, considerando-se o
desenvolvimento em longo prazo. Questões como a melhoria dos transportes, incremento
tecnológico, competição, subsídios de governos e fatores sociais são todas consideradas
importantes por ele no que se refere à industrialização e Desenvolvimento Regional. Deve-se
destacar aí, como fator social relevante, a função ensino, que garanta a formação de
profissionais com a especificidade requerida pelos planos de empreendimento.
Dentro dos APLs, em que surgem os clusters, existem diversas oportunidades de
desenvolvimento, que podem ser horizontais ou verticais. A especialização envolve o aporte
tecnológico e, com grande prevalência, a qualificação para o trabalho e o negócio. Isso é
apontado por Costa (2011) e Fischer (2004), dentre outros. Segundo Fischer (p. 3),

desenvolvimento é um conceito, ou melhor, uma rede de conceitos [...] Não é

possível falar do desenvolvimento local sem referência a conceitos como pobreza e
exclusão, participação e solidariedade, produção e competitividade, entre outros que
se articulam e reforçam mutuamente ou se opõem frontalmente.

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 Assim, Desenvolvimento Regional é uma terminologia que se abre a um amplo
espectro de fatores. A especialização no econômico, todavia, se destaca. Fochezatto (2010, p.
184) mostra que

as teorias de desenvolvimento regional evoluíram de abordagens microeconômicas

que enfocavam principalmente as condições da oferta (localização da indústria) para
abordagens macroeconômicas cujo elemento central da análise são a demanda
agregada e os seus potenciais efeitos multiplicadores sobre a produção via
interligações setoriais (linkages setoriais). Atualmente, as abordagens podem ser
caracterizadas como sendo do tipo mesoeconômicas, cujo foco são a região e o seu
potencial competitivo em um ambiente cada vez mais integrado com outras regiões e
países.

Entende-se daí que o Desenvolvimento Regional não pode ser debatido como um
recorte isolado de um setor ou muito menos de uma unidade, visto que existem
interinfluências internas, advindas de fora e em processo de expansão, cujo motor não é
apenas o capital, e sim também outros moduladores, que Soto (2003) elenca como sendo o
capital social, a democracia, as dinâmicas territoriais, as organizações empresariais e as
estratégias de gestão do desenvolvimento, aos quais se acrescentam os processos de formação,
as políticas governamentais e a cultura local.

3.1 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Não por acaso, no que toca ao modulador “política”, o Ministério da Integração

Nacional elaborou uma proposta de Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR,
2005). Em que pese um discurso de base com a tradicional antítese entre Governo atual e
Governos anteriores, o documento apresenta fundamentos interessantes sobre o objeto de
estudo deste artigo. Segundo ele (p. 11), “[...] o objeto principal da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional [...] são as profundas desigualdades de níveis de vida e de
oportunidades de desenvolvimento entre unidades territoriais ou regionais do país.”
Acrescenta que “[...] os diferentes potenciais de desenvolvimento das diversas sub-regiões,
que refletem a diversidade social, econômica, ambiental e cultural presente no País, são a
matéria-prima das políticas regionais.” Procura assim definir também os elementos que
devem fundamentar as propostas de Desenvolvimento Regional. O espaço da problematização
e ao mesmo tempo dos investimentos políticos e privados são os arranjos produtivos, sociais e
culturais locais (APLs).
A Secretaria de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional
propôs em 2012 uma nova PNDR para ser discutida na I Conferência Nacional de
Desenvolvimento Regional que ocorreria em março de 2013. Ela aperfeiçoa a primeira
proposta, elaborada em 2003, ampliando o leque de condições de intervenção social.
Considera-se aí a finalidade dos Institutos Federais de Educação. Segundo o documento
(2012, p. 62),
o ensino profissional, técnico e tecnológico tem igualmente papel fundamental na
construção das condições responsáveis pelo aproveitamento das potencialidades das
localidades menos desenvolvidas do território nacional, por meio da ampliação da
capacidade inovativa e competitiva e contribuir, simultaneamente, para a redução
das desigualdades regionais e o fortalecimento da economia nacional.
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 Dentre as diretrizes apresentadas, a nova PNDR (2012, p. 65) aponta para as seguintes
linhas de investimento, selecionadas conforme o tema deste artigo:

o Priorizar os espaços elegíveis da PNDR no plano de expansão da rede federal de

ensino profissional e tecnológico (EPT).
o Orientar a oferta de cursos das unidades de EPT em sintonia com o sistema
produtivo e, em particular, com a consolidação e o fortalecimento dos arranjos
produtivos locais e redes de micro e pequenas empresas, definidos nas agendas
estratégicas de desenvolvimento nas várias escalas espaciais. [...]
o Fortalecer o componente de extensão técnica e tecnológica da rede federal de
EPT [...].

Em primeiro lugar se destaca que os APLs não se definem pela simples localização de
empresas; em segundo, que seu mapeamento não basta, é preciso descrever suas
especificidades, quanto às forças, oportunidades, fraquezas e ameaças. A capacitação
profissional e a inovação são termos-chave nesta abordagem, pois entende-se que não é
possível promover desenvolvimento e crescimento econômico sem propostas criativas
capazes de superar as graves problemáticas de desigualdade social no país (que vive o dilema
da concentração de renda), tampouco sem a preparação de profissionais com capacidade de
intervenção, mudanças e inovação.
Uma das teorias que dão conta do Desenvolvimento Regional, segundo Fochezatto
(2010, p. 174), são os Sistemas de Inovação Regional, cuja corrente envolve mesmo “[...] a
constituição de redes de cooperação, o estabelecimento de parcerias entre os setores
produtivos, os institutos de pesquisas e as universidades.” Entende-se que os APLs se
constituem e fortalecem melhor quando existem políticas de ensino e pesquisa com a
prioridade necessária para o desenvolvimento de ações direcionadas ao universo que requer
transformações ou que apresenta oportunidades de investimento.
De acordo com a primeira PNDR (2005), o interior do país ficou à margem de um
processo de produção voltado para o mercado externo; ela destaca também que, no Norte,
Nordeste e parte do Centro-Oeste, menos de 4% das pessoas possuem mais de 12 anos de
estudo. Com isso, conclui que “[...] o divisor macrorregional assinala, portanto, uma
dimensão educacional inequívoca, que contribui para reforçar a conclusão de que o país
precisa realizar esforço dedicado no campo da educação”, incluindo (acrescente-se) os cursos
de educação profissional, científica e tecnológica.
O Estado não pode se alhear das desigualdades sociais e da carência de investimentos
para potencialização de espaços e negócios. Segundo Soto (2003), o Desenvolvimento
Regional é um objeto de estudo e também um campo de intervenção política. Orienta que é
preciso considerar a democracia, a organização e a participação social. Ou seja, as políticas
públicas não podem ser simplesmente lançadas de cima para baixo, mas se constituir
mediante um diálogo com as pessoas que ocupam o espaço em que elas irão incidir. O autor
reforça a importância de se levar em consideração, além dos aspectos econômicos, os
problemas relativos a saúde, educação, moradia, saneamento, transporte e tudo o que implique
em melhoria da qualidade de vida. Em específico, a PNDR (2005, p. 35) explicita: “infra-
estrutura clássica de média e pequena escala, apoio à inovação e suas práticas em arranjos
produtivos locais, capacitação de mão-de-obra, apoio à ampliação dos ativos relacionais e
oferta de crédito para as unidades produtivas”. A capacitação de mão de obra não deve

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ocorrer nos moldes da lógica do adestramento, tendo o capital como fim, mas sim pela
necessidade de emancipação.
Para a compreensão da complexidade do Desenvolvimento Regional e a realização de
pesquisas a respeito dele, é preciso mobilizar um conjunto de áreas que envolva fundamentos
do campo da educação, da administração pública, da geografia, da sociologia, da matemática
e outras áreas que venham a ser requeridas pelo tema, numa perspectiva interdisciplinar. Para
Demo (1998, p. 88-89), a interdisciplinaridade é “[...] como a arte do aprofundamento com
sentido de abrangência, para dar conta, ao mesmo tempo, da particularidade e da
complexidade do real.” Justifica então a necessidade de pluralizar o campo da investigação
para melhor especificar o objeto da pesquisa.

5 PROPOSIÇÃO METODOLÓGICA PARA ESTUDOS DE INTERVENÇÃO EM

ARRANJOS PRODUTIVOS, CULTURAIS E SOCIAIS LOCAIS

Como as políticas públicas de educação não se encontram compendiadas em um

“manual”, plano ou projeto único, e sim dispersas nas mais variadas ações de investimento,
existe uma dificuldade de percepção do alcance de objetivos direcionados ao
Desenvolvimento Regional a ser promovido. É necessário identificar e descrever as políticas e
sua natureza, objeto e abrangência, bem como analisar seus fundamentos e efeitos dentro dos
arranjos locais em que elas se inserem ou deveriam se inserir.
A identificação dos problemas de gestão não se faria melhor senão a partir de estudos
especializados e aprofundados das condições de funcionamento no que se refere à promoção
do ensino, pesquisa e extensão, com foco no Desenvolvimento Regional e por meio do aporte
tecnológico. Os impressionismos ― redundantes de modismos conceituais ou de referências
genéricas e descrições superficiais da realidade ― e os espontaneísmos decorrentes da falta de
gestão para a sustentabilidade podem levar os investimentos ao abismo da ineficácia. Ou seja,
as ações dirigidas a partir de teorias genéricas e sem estratégias regulatórias de trabalho
(como a pesquisa aplicada e o planejamento especializado) não são capazes de prosperar.
As expectativas relacionadas à promoção do ensino, pesquisa e extensão, por meio de
políticas públicas de estruturação e fomento de programas, projetos e planos, são muito fortes
e têm diversos efeitos positivos alastrados pelo país; mas existem também as problemáticas
comuns da educação, como o elevado índice de evasão e retenção, a empregabilidade
limitada, a ainda deficiente infraestrutura e a insuficiência de pessoal especializado para
atendimento aos cursos implantados ou programados. Ao mesmo tempo, percebe-se também
uma mudança de “cultura” em relação a ciência, tecnologia e formação profissional, em vista
das relações entre instituições e dos discursos veiculados nas mídias. Há um “campo aberto”
para transformações.
É preciso demonstrar estes efeitos para além das impressões imediatas, por meio de
pesquisas que façam o levantamento de contextos, descrição de cenários e análise das ações
que promovem ou deveriam promover o desenvolvimento local, a partir das Políticas Públicas
em Educação, com vistas a um modelo de gestão voltado para ações sustentáveis. Se a
educação existe também para este fim e se os Institutos Federais foram criados para

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operacionalizar políticas que garantam o Desenvolvimento Regional a partir dos programas
de formação, requerem-se estudos que sistematizem informações e discutam as condições de
intervenção social em favor das necessidades locais. O reforço do “capital social” por meio do
incremento tecnológico é uma alternativa alvissareira e que compete aos Institutos Federais.
De acordo com o conceito de Soto (2003, p. 8),

existe um certo consenso em definir capital social como a capacidade que tem uma
comunidade de construir redes de cooperação social baseadas na confiança
interpessoal com o objetivo central de produzir bens coletivos que signifiquem
prosperidade econômica e desenvolvimento sustentado.

Para estabelecer esta confiança, é preciso que os investimentos sejam programados

com participação democrática e método de execução adequado. As políticas públicas não se
sustentam sem estudos especializados e sem planejamento dirigido pelas especificidades
descritas no contexto de atuação. Afinal, ainda nos termos de Soto (2003), os processos
regionais se dão de forma muito diversa entre si; diferenciam-se conforme seus temas e as
formas de serem abordados. Pode-se dizer ainda que se diferenciam de acordo com a forma de
gestão, pois um mesmo potencial regional pode ser aproveitado por boas políticas e ações,
mascarados por estudos insipientes ou desperdiçados por falta de investimento ou de
intervenção pontual.
Neste sentido, uma pesquisa com vistas ao Desenvolvimento Regional por meio das
ações dos Institutos Federais deveria propor questões como esta: qual o modelo de gestão
apropriado para o incremento tecnológico e a aplicação de políticas públicas de
Desenvolvimento Regional, dentro do contexto dos arranjos produtivos, culturais e sociais
locais (APLs)? A pesquisa, quanto aos objetivos e segundo os conceitos de Gil (2002, p. 42),
seria considerada primeiramente como explicativa, por envolver uma descrição de contextos,
cenários e objetos de intervenção, com todas as suas singularidades; no levantamento de
indicadores estatísticos ― por exemplo, sobre os índices de eficiência e eficácia das
Instituições, a partir da análise de relatórios e recursos investidos e da aplicação de
questionários de medidas de interesse e necessidade de formação para o Desenvolvimento
Regional ―, seria quantitativa. Quanto aos procedimentos, poderia se dar como um estudo de
caso, já que se concentraria sobre a gestão das políticas públicas de uma determinada
Instituição no contexto local. Segundo Gil (2002, p. 54), tal método “[...] consiste num estudo
profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de maneira que permita seu amplo e detalhado
conhecimento [...]” Os objetos envolvidos na pesquisa, para o que se pretende propor como
ensaio aqui, são os arranjos produtivos, culturais e sociais locais, as políticas públicas das
Instituições e a promoção do desenvolvimento local a partir destas políticas e do sistema de
gestão adotado. Neste sentido, o “método” de abordagem seria o indutivo, na medida em que
se partiria de um sistema em desenvolvimento para a proposição de um modelo substitutivo,
capaz de superar conhecidas problemáticas de ineficácia e ineficiência dos sistemas de gestão
de políticas públicas de educação profissional aplicadas pelos Institutos Federais.

5.1 ENSAIO DE POSSIBILIDADES

As pesquisas para intervenção no contexto dos APLs poderiam ser programadas com
quatro dimensões: levantamento dos arranjos produtivos, culturais e sociais locais onde há
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presença ou previsão de inserção dos Institutos Federais; descrição das políticas públicas de
formação profissional a serem aplicadas; análise do sistema de gestão das políticas públicas
assumidas no contexto do desenvolvimento local; elaboração de uma modelagem de gestão
para o Desenvolvimento Regional.

a) LEVANTAMENTO DOS ARRANJOS PRODUTIVOS, CULTURAIS E

SOCIAIS LOCAIS

Esta é a primeira fase do modelo de pesquisa. Parte-se de um levantamento no Serviço

Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e nos órgãos de Governo e
particulares em que se identifiquem mapeamentos. Havendo insuficiência ou fragilidade de
dados, realiza-se uma pesquisa autônoma, por meio dos métodos de identificação de APLs,
como os apresentados por Crocco et al. (2003), envolvendo três critérios de análise: a
especialização de um setor específico a partir do quociente locacional (QL); a representação
da empregabilidade pela participação relativa do setor, em termos percentuais; e a densidade
de estabelecimentos por setor.
Conforme as bases teóricas aqui referenciadas, a empregabilidade é o fator de
excelência na identificação de APLs. O volume de empregos pode ser verificado pela Relação
Anual de Informações Sociais (RAIS), do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), bem
como pela Pesquisa Industrial Anual (PIA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE). Todavia, há que se ressaltar as imprecisões espontâneas da RAIS, que não comporta
a empregabilidade informal não registrada, e o risco de se considerar os resultados da
industrialização como fator de prevalência, em regiões onde talvez ela não seja o principal
fator de desenvolvimento regional, tampouco o único. Assim, qualquer método é passível de
revisão e deve se ajustar às características locais. Além disso, as mesmas referências indicam
que os mapeamentos devem ser feitos pela combinatória dos índices de empregabilidade com
a densidade de empreendimentos.
O quociente locacional corresponde à relação entre o montante de empregabilidade
de um setor local, em estudo (na Região), com o montante de empregabilidade do mesmo
setor em uma matriz de referência (no País). A fórmula empregada é esta, apresentada por
Crocco et al. (2003, p. 10):

Figura 1 ― Fórmula para apuração do quociente locacional (QL)

Fonte: Crocco et al. (2003, p. 10)
Nos cálculos obtidos por meio da fórmula, quanto mais próximo de 1 for o resultado,
maior a especialidade do APL mapeado na região. Esta é a lógica proposta por Hildebrand e
Mace Jr. (1950), citada por North (1977) e repetida por Crocco et al. (2003). North (1977)
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considera a referência emprego (quociente ou coeficiente de localização) pouco apropriada
para a agricultura, por isso usa como base, por setor da economia, o volume físico da
produção local em relação ao volume físico da produção na matriz nacional (coeficiente de
especialização). A fórmula pode ser empregada do mesmo jeito, varia apenas o elemento de
referência na estatística: emprego ou produção. Em qualquer caso, os autores aqui
referenciados consideram que esta fórmula não é autossuficiente, razão pela qual citam mais
duas estratégias de apuração de dados.
A participação relativa (PR) de setores da economia na região, a partir novamente do
emprego, é a segunda referência para a definição de APLs. É apurada a partir da diferença
entre o emprego por setor na região e o volume de emprego total do setor no país,
percentualmente. Para caracterizar um APL, o resultado da participação relativa no par setor-
região deve ser de pelo menos 1% do emprego nacional do setor, segundo Crocco et al.
(2003). Novamente é preciso considerar as diferenças contextuais dos resultados entre uma
região e outra, pois onde a industrialização é menos intensiva existe uma tendência de
inferiorização dos resultados, se for considerado que apenas o emprego formal é referência e
que as atividades não industriais devem ser desprezadas.
Para fazer o controle de variáveis, existe a terceira estratégia, nesta metodologia de
análise multivariada da representatividade quantitativa dos empreendimentos locais: a
densidade de estabelecimentos. Crocco et al. (2003, p. 11) afirmam, com base em Brito e
Albuquerque (2002), que

só serão considerados APLs aqueles arranjos que apresentarem um mínimo de 10

estabelecimentos no respectivo setor e mais de 10 em atividades associadas. Este
critério visa capturar tanto a escala da aglomeração, como também a possível
existência de cooperação dentro da aglomeração.

É claro que a cooperação não será identificada espontaneamente, ou seja, pela simples
percepção de uma conjuntura nos arranjos. Requer-se uma descrição minuciosa de cada APL,
que indique, dentre os atributos “forças e oportunidades” e dentre os riscos “forças e
ameaças”, quais as redes existentes ou quais os sistemas de intercomunicação,
interdependência e articulação existentes, considerando inclusive as relações de poder nos
campos de força. O mapeamento é a condição primeira, e a descrição, a condição última antes
das intervenções planejadas, por exemplo, pelas Instituições de Ensino, Pesquisa e Extensão.
Com a aplicação destas metodologias, há uma identificação combinada de
informações para a sinalização de APLs, que podem ser demonstrados conforme o quadro 1,
onde se observam o volume de empregos (por equivalência e percentagem) e o volume de
negócios.

Q Nº de Nº de
APL (Conforme a Classificação
L PR Negócios Negócios
Nacional de Atividade Econômica Observações
(Vol. (%) por Setor Associados
― CNAE)
= 1) (≥ 10) (> 10)

Vol. = 1: Volume, com referência igual a 1, de emprego, produção ou empreendimentos por setor.
PR = Participação relativa, em porcentagem de emprego por setor.
Quadro 1 ― Mapeamento dos APLs
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 Fonte: Elaboração própria (2013)
Para alguns autores, como Masquieto, Sacomano Neto e Giuliani (2010), as três
estratégias de mapeamento citadas até então são o bastante para os recortes de APLs: o
quociente locacional, o índice de especialização percentual e a densidade de negócios. Caso se
leve em consideração que a apuração de APLs deve-se a recortes lógicos de representação e
não a uma exatidão de valores, as estratégias são suficientes, especialmente porque a
aplicação das metodologias deve ser feita com as adaptações requeridas pelas regiões em
estudo.
Crocco et al. (2003) assinalam que apenas o quociente locacional não é suficiente para
definir APLs, pois onde há desproporcional concentração de emprego entre setores surge a
tendência de altos índices de empregabilidade por setor e um consequente QL específico
elevado, sem necessariamente caracterizar elevada especialização local. Por isso, empregam o
índice de concentração normalizado (ICn), cuja complexidade requer um estudo para além
deste artigo. Entretanto, apenas a título de referência de partida, destaca-se que os autores
acrescentam uma fórmula especial ao estudo do quociente locacional, denominada
Hirschman-Herfindhal modificado (HHm), em referência aos autores homônimos, por meio
da qual dizem mitigar as distorções do QL rarefeito. A figura 2 traz a fórmula empregada.

Figura 2 ― Fórmula Hirschman-Herfindhal modificado

Fonte: Crocco et al. (2003, p. 13)

A participação relativa no emprego (PR), em vez de apurada percentualmente, o é por

meio também de outra fórmula, expressa na figura 3.

Figura 3 ― Participação relativa no emprego (por setor e região em relação ao setor no país)
Fonte: Crocco et al. (2003, p. 13)

Aplicam então diferentes pesos para os resultados de cada fórmula, a fim de apurar o
resultado final e caracterizar ou não a existência de um APL, conforme a figura 4.

Figura 4 ― Fórmula do Índice de Concentração normalizado (ICn)

Fonte: Crocco et al. (2013, p. 13)

O esforço de Crocco et al. (2013) em propor estas novas fórmulas, expostas nas
figuras 2, 3 e 4, associadas à da figura 1, é justificado da seguinte forma (p. 12):

Para regiões pequenas, com emprego (ou estabelecimentos) industrial diminuto e

estrutura produtiva pouco diversificada, o quociente tende a sobrevalorizar o peso de
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 um determinado setor para a região. De forma semelhante, o quociente também
tende a subvalorizar a importância de determinados setores em regiões com uma
estrutura produtiva bem diversificada, mesmo que este setor possua peso
significativo no contexto nacional.

Cabe aos pesquisadores, com base em seus critérios de pesquisa e análise e nas
características das regiões e setores, definir se usarão a análise multivariada tradicional
envolvendo o quociente de localização, a participação relativa simples e a densidade de
negócios, ou se empregarão fórmulas mais complexas, como as de Crocco et al. (2003), que
redundam no índice de concentração normalizado. Como não se tem aqui a pretensão de
defender uma estratégia ou outra, as referências se tornam uma provocação para o
aprofundamento de estudos a respeito.

b) Descrição das políticas públicas de formação profissional dos

Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia

Esta é a segunda fase. Identificam-se e descrevem-se todas as políticas públicas

assumidas pelas Instituições de Ensino, a partir das ações previstas no Plano de
Desenvolvimento Institucional (PDI), dos princípios do Regimento Geral, dos compromissos
de Termos de Metas firmados com o Ministério da Educação e das linhas dos Planos de Ação,
além das Políticas de Capacitação Profissional e todos os outros documentos que tratem de
propostas de desenvolvimento do ensino, pesquisa e extensão. Os projetos pedagógicos de
curso também se constituem objetos de análise, pois devem justificar a criação dos cursos nas
regiões onde se dá a oferta.
Nesta fase, as políticas são relacionadas com o perfil dos APLs, para verificar se elas
estão condizentes às necessidades de Desenvolvimento Regional sustentável. Neste caso, é
preciso identificar nos APLs quais os setores de desenvolvimento, os dados socioeconômicos
que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) dispõe e os interesses dos
envolvidos (comunidade e empresas ou negócios), a se apurar por meio de entrevistas e
questionários. Ou, de forma mais completa e com novas palavras, considerar os aspectos
propostos pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) (2003, p.
6-7):

as redes de atores locais; as potencialidades, vocações e oportunidades; as vantagens

comparativas e competitivas; os recursos naturais renováveis e não renováveis; a
infraestrutura existente; o capital humano (conhecimentos, habilidades e
competências das pessoas); o capital social (os níveis de confiança, cooperação,
organização e participação social); a cultura empreendedora (níveis de auto-estima,
autoconfiança, capacidade de iniciativa); a cultura local (os costumes, os valores e
crenças locais, as tradições); a poupança local; a capacidade de atrair investimentos;
dentre vários outros fatores.

De acordo com Fischer (2004), o conjunto das dimensões epistemológicas,

praxiológicas, conceptuais e metodológicas que devem regular as reflexões no campo da
pesquisa envolve recortes empíricos e relações interdisciplinares que tratarão de temáticas
como a complexidade das organizações, estratégias de ação, conflitos, descrição de cenários e
mapeamento de estilos de gestão. Estes aspectos, além de regular as pesquisas, devem ser
objeto de descrição de contextos, cenários, demandas e gestão indutiva das instituições para a

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promoção da diferença, sem desrespeitar a identidade regional. A função ensino deve prover
oportunidades e ao mesmo tempo promover mudanças qualitativas em seus campos de ação.

c) Análise da gestão das políticas públicas aplicadas

A terceira fase consiste na análise da gestão da aplicabilidade das políticas públicas

assumidas pelas Instituições de Ensino para o Desenvolvimento Regional e na análise do
efeito desta aplicação, conforme os resultados que possam ser apurados no estudo de
contextos e cenários em que se atua. Para tal, é preciso identificar, por exemplo, os índices de
captação de estudantes, as taxas de permanência nos cursos, os índices de empregabilidade
dos egressos, a geração de renda e os projetos consolidados na região quanto ao ensino,
pesquisa e extensão.
Os índices de captação de estudantes se obtêm a partir de relatórios de indicadores
acadêmicos, assim como as taxas de permanência e índices de evasão; verifica-se a
empregabilidade a partir de estudos complementares de levantamento, por meio de contatos
com egressos por amostragem; a geração de renda pode ser levantada junto ao Departamento
de Extensão dos Institutos, especialmente no âmbito dos cursos de formação inicial e
continuada e de extensão, considerando com prioridade a execução do Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec); na análise da consolidação de projetos, são
considerados aqueles voltados ao desenvolvimento sustentável e inovador. Considera-se
também a aplicabilidade dos programas, projetos e planos instituídos ou previstos, quanto às
formas de operacionalização e à observância da eficiência e eficácia.
Neste processo de análise, é preciso considerar as seguintes questões, dentre outras: O
que se promoveu de inovação por meio das funções ensino, pesquisa e extensão? Qual o
aporte tecnológico desenvolvimento e/ou oferecido? Que tipo de intervenção resultou em
progresso econômico e social da região? Qual a condição dos Institutos em termos de
liderança para o desenvolvimento tecnológico, econômico e da inovação? Quais pesquisas
aplicadas foram empreendidas? Qual o capital intelectual desenvolvido pelos Institutos em
relação aos APLs sobre o qual influenciam ou devem influenciar, notadamente quanto a sua
produção e difusão científica? Que conhecimento possuem da realidade em que devem atuar e
o que têm planejado para gerar transformações positivas na empregabilidade e geração de
renda? Em que setor ou fator exercem de fato liderança? O fato é que existem oportunidades
diversas de intervenção e desenvolvimento econômico-social, desde que se ponha no lugar
dos impressionismos e espontaneísmos as fundamentações científicas e os planejamentos
circunstanciados.

d) Modelagem de Gestão

Por fim, os modelos de gestão serão propostos a partir de critérios específicos, de

teorias de base, do mapeamento dos APLs e da descrição destes, da identificação das
problemáticas de gestão atual, das necessidades e interesses das comunidades e negócios
regionais e de indicadores para ações sustentáveis na promoção do ensino, pesquisa, extensão,
inovação e difusão do conhecimento, com vistas ao Desenvolvimento Regional. As propostas
devem se guiar em resposta às questões supracitadas, no tópico anterior.
Segundo as diretrizes da nova PNDR (2012, p. 40), é preciso pensar em governança
para superar as desigualdades regionais, tendo em vista os seguintes aspectos: “concepção e

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implantação de mecanismos democráticos de participação social, modelos de gestão,
montagem e aplicação de arranjos institucionais de cooperação vertical e horizontal, entre
outros.” A instância de governança, segundo o Sebrae (2003, p. 29), “[...] tem a função
executiva de coordenar e alinhar as iniciativas, observando prazos, atividades, atribuições e
responsabilidades, motivação, comprometimento, dentre outros.” A participação dos Institutos
Federais dentro esta instância deve ser de grande responsabilidade, considerando que devem
agir para a indução das transformações econômicas e sociais, por meio das funções ensino,
pesquisa, extensão, inovação e difusão científica. Portanto, devem ter liderança no processo, e
para tanto é necessário um modelo de gestão que reconheça os campos de atuação com as
devidas especificidades e que possa influir positivamente nos processos de Desenvolvimento
Regional.
Os problemas de gestão são problemas de Governo, conforme se expõe no documento-
base da I Conferência de Desenvolvimento Regional (2012, p. 24), ao tratar dos Planos
Estratégicos de Desenvolvimento Regional já implantados:

em todos esses planos há uma enorme distância entre o conteúdo das ações
propostas e as formas de implantação. De modo geral, não são apresentados modelos
de gestão que institucionalizem o processo de participação e integrem o processo de
decisão no nível nacional, regional e sub-regional, sem os quais os planos regionais
têm vida curta.

Diante desta condição política no país, há que se pensar na forma de cumprimento das
finalidades dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, que também precisam
de planos de investimento para o Desenvolvimento Regional, seja na forma de cursos,
desenvolvimento tecnológico, propostas de inovação, ampliação de pesquisas,
assessoramentos e outros serviços. Afinal são órgãos de Governo com expectativas de
participação intensiva dentro dos APLs. Pela correlação de interesses da comunidade e
demandas do mercado de trabalho, devem regular o planejamento de gestão, no sentido de se
construírem e executarem modelos solidários, sustentáveis, democráticos, inovadores e, por
isso mesmo, transformadores.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As desigualdades sociais estão nos principais eixos de discussão dos problemas de

políticas públicas no país. Sabe-se da disparidade de concentração de renda e evolução
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tecnológica entre as regiões, com notáveis diferenças negativas no Norte e Nordeste, e da
necessidade de intervenção positiva para superar o baixo desenvolvimento. Além disso,
existem os problemas mais pontuais, de regiões específicas onde há analfabetismos, falta de
qualificação de mão de obra e de inovação nos setores produtivos, além de um flagrante
problema de má gestão das políticas públicas, em especial aquelas relativas à educação
profissional, científica e tecnológica.
Existe a necessidade pujante de investimento para o Desenvolvimento Regional. A
criação dos Institutos Federais se deu, segundo sua própria Lei de conversão e gestação, tendo
como uma das finalidades justamente agir de forma interventiva nos arranjos produtivos,
culturais e sociais locais. Entretanto, sua ação tem sido limitada por falta de especialização
administrativa, já que os tradicionais problemas da educação estão se repetindo em seu meio,
assim como não se observam ações transformadoras, na medida esperada, para o
Desenvolvimento Regional. Uma vez que ainda não exercem liderança em propostas de
intervenção, perdem uma de suas principais finalidades, que é promover crescimento
especialmente nas regiões de maior carência, a partir dos processos de formação.
Apenas quando mapeados e descritos os APLs, é que se tornará possível reconhecer as
forças, oportunidades, fraquezas e ameaças das regiões, da melhor forma, para as intervenções
especializadas. O processo requer também pesquisa de demanda regional orientada por
processos que relacionem interesses com necessidades e oportunidades, considerando tanto a
emancipação do sujeito pela profissionalização quanto as exigências por setor econômico. Um
bom modelo de gestão, para dar conta destes desafios, há de considerar as peculiaridades
regionais, contemplar planos de intervenção fundamentados em pesquisas específicas e prever
metodologias apropriadas de aplicação das políticas públicas, sem perder de vista o
desenvolvimento tecnológico.
As proposições de estudo de demanda e análise de políticas de educação, para orientar
a remodelagem de gestão, são apenas exemplos de estratégias de trabalho que podem
aperfeiçoar as ações desenvolvidas pelos Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia. Não têm a pretensão de instituir modelos fechados nem se limitam em si mesmas,
pois outras orientações existem ou podem ser criadas. Entretanto, contribuem para a
percepção de possibilidades e motivam a busca de procedimentos de trabalho que auxiliem na
superação das problemáticas de má gestão, que geram o risco de aborto precoce de uma das
principais finalidades dos IFs: fomentar o Desenvolvimento Regional.
Não se promove o Desenvolvimento Regional sem o incremento tecnológico, a
inovação, a intervenção social qualificativa dentro dos arranjos produtivos, culturais e sociais
locais e sem um adequado modelo de gestão, que direcione as políticas de investimento para a
transformação social e cultural por sobre a base econômica. Assim, o modelo de gestão
adequado aos Institutos Federais é aquele que reconhece as idiossincrasias locais,
contextualiza o planejamento para as bases de transformação econômica, social e cultural e
investe em propostas de intervenção para o incremento tecnológico e a inovação. Estas linhas
de instrução são uma referência de regulação; o modelo de gestão deverá ser construído com
ampla fundamentação e detalhada metodologia.

7. REFERÊNCIAS

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