ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica Procedéncia: Controladoria-Geral do Estado Interessado: Controladoria-Geral do Estado Parecer n° : 15.826 Data :06 de janeiro de 2017 Classificacao tematica: Licitacao. Sangdes Administrativas. Ementa CAIXAS ESCOLARES. ENTIDADES DE NATUREZA PRIVADA. CONTROLE DA ADMINISTRACAO. EXIGENCIA DE PROCEDIMENTOS ANALOGOS AOS LICITATORIOS PARA A CONTRATACAO DE _SERVICOS. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. IMPOSSIBILIDADE DE APLICACAO, PELO ESTADO, DE SANCOES DA LEI N° 8.666/1993 A EMPRESA CONTRATADA PELA CAIXA ESCOLAR. INAPLICABILIDADE DO ART. 5°, IV, DA LEI N° 12.846/2013. Nao obstante as Caixas Escolares estarem sujeitas a controle pela Administracio e suas contratagdes sujeitarem-se a procedimentos andlogos 2 licitagao, os contratos por elas firmados com terceiros possuem natureza juridica de direito privado, nao se inserindo no conceito de contrato administrativo. Inexiste vinculo direto entre a Administragdo e as pessoas juridicas ¢ fisicas contratadas pelas Caixas Escolares, o que frustra a aplicacio das sang6es contratuais previstas no artigo 87 da Lei federal n° 8.666/1993. Pela mesma razio, considerando o principio da legalidade e a impossibilidade de interpretar norma restritiva de forma ampliativa, nao ha falar-se em responsabilizacao objetiva administrativa e civil das pessoas juridicas que celebram contratos com as Caixas Escolares com base no inciso IV do artigo 5° da Lei federal n° 12.846/2013. Certo é, porém, que tanto as Caixas Escolares quanto as empresas por ela contratadas esto sujeitas & responsabilizagio da Lei Anticorrupgio acaso pratiquem 0s atos lesivos arrolados nos demais incisos do mencionado dispositivo. Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG.ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica RELATORIO 1. © Assessor Juridico-Chefe da Controladoria-Geral do Estado, por meio do Oficio AJUR/CGE n° 63/2016, apresenta a esta Consultoria Juridica, para andlise e orientagéo, os seguintes questionamentos formulados pela Superintendéncia Central de Integridade e Responsabilizacdo de Pessoas Juridicas ~ SRPJ—daquela Pasta (Memorando SRPJ/CG/CGE n° 11/2016): 19) As empresas que firmam contratos com as caixas escolares para fornecimento de bens ou prestagdéo de servigos, mediante ‘Pagamentos com recursos transferidos pela SEE as caixas escolares, estiio sujeitas a responsabilizagdo objetiva administrativa e civil de pessoas juridicas pela prdtica de atos contra a administragéo piiblica, nos termos do pardgrafo tinico do art. 1° e do art. 5°da Lei n° 12.846, de 1° de agosto de 2013? 2%) E quanto as penalidades previstas na Lei n° 8666/1993, essas empresas podem ser punidas pela SEE, que nao figura como parte ou interveniente nos contratos eventualmente firmados pelas empresas com as caixas escolares, em caso de descumprimento de cléusulas ou pratica de atos lesivos no dmbito deste instrumento? 2. A consulta foi incialmente dirigida ao Niicleo de Assessoramento Juridico -NAJ/CH/AGE —, havendo sua Coordenadora-Geral, a Procuradora do Estado Milena Franchini Branquinho, em vista da Resolugao AGE n° 148/2005, determinado a sua devolucao & CGE para instrugio com manifestagio prévia do 6rgao. 3. Na sequéncia, foi anexado ao expediente 0 Oficio AJUR/CGE n° 64/2016, no qual o Assessor Juridico-Chefe da CGE, opinou, em apertada sintese, no sentido de que somente ser possivel a aplicagdo das sangGes da Lei federal n° 8.666/1993 caso a Secretaria de Estado de Educagdo figure como parte ou interveniente nos ajustes celebrados pelas Caixas Escolares com terceiros, devendo tal possibilidade constar de forma expressa dos instrumentos celebrados; pela impossibilidade de instauragao de processo nos moldes da Lei federal n° 12.846/2013 contra empresas contratadas pelas Caixas Escolares, uma vez que a lei cuida de “ilicitos praticados no ambito de licitagdes deflagradas ou contratos » fb Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30,160-030, Belo Horizonte/MG.ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica firmados pela Administracio Pablica”; e, por fim, concluiu que “a origem dos recursos néo tem 0 condao de inserir a Administrago Publica em contratos firmados entre empresas e instituigdes privadas”. 4. Retornando ao NAJ, foi emitido o Parecer n° 1164, de 23 de novembro de 2016, pela Procuradora do Estado Fernanda Paiva Carvalho, que promoveu exame minudente e irretorquivel da matéria, abordando a legislacao regente, a doutrina e a jurisprudéncia, concluindo que: i) ndo compete a SEE a aplicagao de sangées contratual-administrativas no dmbito dos contratos assinados pelas Caixas Escolares e seus contratados, tais como a aplicagao de sangées constantes da Lei n° 8.666/93 ou inscricéo no CAFIMP. Lado outro, entende-se competir @ SEE 0 acompanhamento das atividades desempenhadas pelas Caixas no dmbito dos Termos de Compromisso firmados, tais como a prestagdo de contas dos gastos piblicos e a fiscalizagao de obras nos estritos limites das obrigages avencadas nesses ajustes; ii) ndo se aplica, em tese, ao presente caso, a responsabilizagdo objetiva de pessoas juridicas, nas condigées conferidas pela Lei 12.846/2013, na medida em que a despeito de envolver recursos piblicos, néo afigura casos de fraude a licitagdo ou contratos administrativos. A aplicagao do art. 5°, inciso IV, no tocante a licitagdes e contratos, depende de elemento subjetivo do dolo com o intuito de leséo ao patriménio piiblico, ao passo que eventual descumprimento de contratos com as Caixas Escolares, a despeito do prejutzo ao erdrio e ao interesse piiblico, nao se enquadra em atos de corrupgdo e fraude em licitagées e contratos administrativos tipificados pela lei. 5. Tendo em vista que os questionamentos que integram a consulta apresentam relevante repercussio nas atividades da SEE e da CGE, e considerando haver recomendado, em seu parecer, o afastamento da aplicacéo do artigo 17, § 2°, do Decreto n° 45.085/2009, a subscritora do Parecer 1164, de 2016, sugeriu a submissio da manifestagio a este Niicleo Central da Consultoria Juridica. 6. Eo que, em suma, tem-se a relatar. Rua Espitito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG. aeConsultoria Juridica ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado oa PARECER 7. Principiando a anilise, observa-se que ambos os questionamentos apresentados esto atrelados A relagdo existente entre a Secretaria de Estado de Educagao e as Caixas Escolares e entre estas ¢ terceiros por ela contratados para aquisigao de bens e prestagdo de servigos, de modo que, no primeiro momento, mister examinar a natureza desses vinculos. 8. A natureza juridica das Caixas Escolares foi objeto de abordagem nos Pareceres n° 12.895, de 7 de agosto de 2002, n° 14.843, de 16 de abril de 2008, n? 15.099, de 10 de agosto de 2011 ¢ na Nota Juridica n° 1.471, de 16 de agosto de 2007, consolidando-se, nesta Consultoria Juridica, 0 entendimento no sentido de que sao elas pessoas juridicas de direito privado sem fins lucrativos que receberam do Estado tratamento diferenciado. 9. Certo € que a Caixa Escolar nfo se enquadra no conceito de Administragio PGblica, mas de entidade que atua em parceria com Estado com vistas a um fim comum. Sobre a questo, destacam-se os excertos do Parecer n° 15.099, de 2011: Os estudos anteriores desta Consultoria caminham no sentido de que as Caixas Escolares, criadas no dmbito das escolas estaduais, para envolver a comunidade, professores e pais de alunos, no aperfeicoamento da atuacao estatal no ambito da educagéo, tém personalidade de direito privado, sob a forma de sociedade civil, modalidade associacio. (...) Por isso, diante da natureza juridica privada das Caixas Escolares, associagdes privadas montadas fora do contexto da Administracao estatal, direta ou indireta, impossfvel cogitar-se da delegagao de competéncias do Estado ou da SEE para a entidade privada. 10. Observa-se, a este teor, a tegéncia que Ihe confere 0 Decreto n° 45.085, de 8 de abril de 2009. Mencionado decreto dispde sobre a transferéncia, utilizacdo e prestacdo de contas de recursos financeiros repassados as caixas escolares vinculadas as unidades estaduais de ensino, para fins de sistematizacao das normas e regulamentos pertinentes. Art. 1° A transferéncia de recursos pela Secretaria de Estado de Educacao - SEE, objetivando a realizagao de projetos e atividades educacionais para as caixas escolares, associagées eivis com “ft Rua Espirito Santo, n? 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG.ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica personalidade juridica de direito privado, vinculadas as respectivas unidades estaduais de ensino, serd efetivada mediante a elaboracao de plano de trabalho e celebragao de termo de compromisso, nos termos deste Decreto, observada a legislacao em vigor. (grifamos) i. Colhe-se do dispositivo, que a Secretaria de Estado de Educagao possui com a Caixa Escolar uma espécie de relagio convenial - porém com regulamentacao prépria (nao se Ihe aplicando a legislagio de convénios) - na medida em que transfere recursos, mediante a elaboracio de plano de trabalho e celebracao de termo de compromisso, para realizagio de projetos ¢ atividades educacionais em cooperagio. 12. Conforme elucida o Parecer n° 14.843, de 16 de abril de 2008, as Caixas Escolares, malgrado sejam pessoas juridicas de natureza privada nao integrantes da Administracio Pablica, obrigam-se a prestacdo de contas dos recursos piblicos que recebem e administram e se submetem ao controle indireto do Estado de Minas Gerais, realizado por intermédio da Secretaria de Estado de Educagio, isso porque dependentes do recebimento de recursos preponderantemente piiblicos, 0 que faz com que elas também se sujeitem aos procedimentos licitat6rios, conforme artigos 118 e 119 da Lei de Contratos e Licitag6es, competindo-Ihes editar seus regulamentos prdprios!, a exemplo do que 1 Sobre a submissio & Lei federal n° 8.666, de 1993, manifestou-se © Tribunal de Justica de Minas Gerais, reconhecendo ser diferenciada a situacéo das caixas escolares, chegando a dizer serem elas células de execucio de comandos advindos na maior parte do Poder Pablico: EMENTA: APELACOES CIVEIS - ACAO CIVIL PUBLICA - PRELIMINAR DE NULIDADE - REJEICAO - INTERVENCAO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - NECESSIDADE - CAIXAS ESCOLARES DO MUNICIPIO DE PARACATU - AQUISICAO DE MERENDA ESCOLAR - SUBMISSAO A PROCEDIMENTO LICITATORIO - NECESSIDADE - ARTIGO 119 DA LEI N°, 8.666/93 - ENTIDADES CONTROLADAS DIRETA OU INDIRETAMENTE PELOS ENTES PUBLICOS - REGULAMENTOS PROPRIOS - LEGALIDADE - RESOLUCAO SEE N°. 2245/2012 - AQUISICAO DE BENS E SERVICOS ATRAVES DE CARTA CONVITE E TOMADA DE PRECOS - ADEQUAGAO A ESTRUTURA EDUCACIONAL DOS, MUNICIPIOS - SENTENCA REFORMADA. Tnegivel o inieresse direto do Estado de Minas Gerais na lide instaurada, bem assim a obrigatoriedade de sua patticipacao no feito, quando a sentenca tepercute em todo o sistema educacional sob geréncia de sua Secretaria de Educagio, devendo ser garantido © acesso processual, na forma constitucional, autorizando © efetivo posicionamento na acio, com todos 0s direitos de parte litisconsorcal, segundo principio de necessidade. E desnecesséria a anulacéo do feito, porquanto o Ente Pablico exerceu o seu diteito de manifestacio ampla, com discussio pertinente a todos os temas que teria @ apresentar ao juizo de 1° grav, em situagéo que foi submetida 20 duplo grau de jurisdigfo que na sua esséncia foi apreciada pelo Juiz protator da decisio. ‘A Caixa Escolar é "uma sociedade civil com personalidade juridica de direito privado, sem fins lucrativos, com capacidade para receber ¢ administrar recursos, piblicos e privados, destinados as escolas publ visando coadjuvar no atendimento aos preceitos do ensino, segundo a LDB" de comandos advindos na maior parte do Poder Pablico, segundo os moldes federativos. O principio maior de busca da autonomia da escola, com participacéo geral, para fins pedagdgicos, administrativos e financeiros. Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG.ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica ocorre com os servigos sociais auténomos’, ndo se Ihes aplicando na integra a Lei federal n° 8.666, de 1993, in verbis: Ante todo © exposto, concluimos no sentido de que, a partir da andlise da documentagio carreada ao expediente, revela-se presente, ao nosso sentir, a existéncia de controle indireto do Estado de Minas Gerais sobre as Caixas Escolares 0 que, aliado a0 recebimento, atualmente, por estas entidades, de recursos preponderantemente piiblicos, impde-se que as mesmas se submetam a procedimento licitat6rio, mediante a adogio, em espaco de tempo razoavel e sem prejuizo para as relagdes contratuais em curso, como ressalvado no item 29 supra, de regulamentos préprios de licitagao, & semelhanga dos servigos sociais auténomos. Os regulamentos mencionados deverdo observar os principios juridicos do art. 37, inciso XXI, da Constituicdo da Reptiblica de 1988, serem publicados pelas entidades ¢ aprovados pela Secretaria de Estado de Educagio. Em raza0 de todo 0 exposto, fica em parte revisto o Parecer PGE n° 10.597, de 1999. 13. Na linha preconizada pela Advocacia-Geral do Estado, 0 Decreto n° 45.085, de 2009, no artigo 2°, estabeleceu que somente poderao receber recursos da SEE as Caixas Escolares que apresentarem, anualmente, entre os outros documentos, regulamento préprio de licitagao aprovado pela Assembleia Geral. O artigo 15 foi ainda mais enfatico ao dispor: Art. 15. Toda despesa realizada pela caixa escolar com recursos transferidos por meio de termos de compromisso deverd ser precedida de adequado processo licitatério, em conformidade com © regulamento proprio de licitagao da instituicéo, adotando-se procedimentos andlogos aos previstos na lei de licitagdes e contratos aplicaveis a Administracao Publica, com vistas a selecao A cor do artigo 119 da Lain’ 8.666/93 a agusiedo de bens e servicos pelasentidades controladasdireta ou irstamente pelos Entes Pablicos pode ocorrer através de regulamentacio prépria, devidamente publica AA Resolugio SEE n.° 2245, de 28.12.2012, espociticow as modalidades de licitagio a serem observadas plas Caixas Eseolaes: a) a Carta Convite eb) tomada de pregos, esta em fungdo do valor dos bens, servos e obras @ serem coniratados, segundo os fundamentos dos artigos 22€ 23, da Lei ns 866693, dequando-se «nomenclatira 314i 8666083, es que o procedimento mosis anogo a0 da lcitacao, epertitamente regular, assim atendendo 40s princpios da. Administragio Piblica insculpidos no artigo 37 da CRIS8. (TIMG -Apelagao Civel 1.0470.10.001557-2/004, Relato(a): Des.(a) Afrinio Vilela, 2" CAMARA CIVEL, julgamento em 18.09.2013, publicacio da simula em 27.09.2013). (Gnifo nos). * 0 Tribunal de Contas da Unido na Decisio Plendria TCU n° 907/97 assentou "que os Servigos Sociais Auténomos. no estio sujeitos 8 observincia aos estitos procedimentos estabelecdos na Lei n° 8.666/93, ¢ sim 208 seus regulamentos proprios dvidamente publicados, consubstanciados nos prneipios geras do proceso lettre” Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30,160-030, Belo Horizonte/MG. 6 LESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica da proposta mais vantajosa, respeitados os prinefpios juridicos insertos no art. 37, caput, da Constituicio da Reptblica, assim como os da igualdade, vinculagio ao instrumento convocatério e julgamento objetivo. Pardgrafo Gnico. As contratagdes da caixa escolar poderao ser realizadas mediante adesio a Atas de Registro de Pregos de érgaos pibblicos nos termos estabelecidos pelo Decreto n° 44.787, de 18 de abril de 2008, apés solicitag’o e aprovagio do gestor responsdvel pela ata, ficando, nesse caso, dispensadas da realizacao de procedimento licitatério proprio. 14, Portanto, inegével que cabe as Caixas Escolares a adogio de procedimentos andlogos aos previstos na Lei federal n° 8.666, de 1993, definindo regulamento préprio de licitagio, o qual deve ser orientado pelo nticleo essencial dos princfpios da Administracdo Publica referidos no artigo 37, caput, da Constituigio da Repiblica. Dessa afirmagio emerge a seguinte indagagao: se as Caixas Escolares devem obediéncia & Lei federal n° 8.666, de 1993, os contratos firmados com as empresas vencedoras dos certames subsomem-se no conceito de contrato administrativo? 15. O paragrafo tinico do artigo 2° da Lei federal n° 8.666, de 1993, considera contrato administrativo “todo aquele ajuste entre érgaos ou entidades da Administragao Pablica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formaciio de um vinculo e a estipulagdo de obrigagées recfprocas, seja qual for a denominagio utilizada”. 16. Sobre a diferenciacao desse tipo de contrato e 0 contrato de direito privado, Odete Medeauar’ esclarece: ‘Ao longo da elaboragao da teoria do contrato administrativo, emergiram suas notas caracteristicas, que 0 diferenciavam do contrato de direito privado. Sendo o érgio estatal uma das partes do vinculo contratual, ndo poderiam prevalecer os mesmos preceitos aplicdveis aos contratos firmados entre particulares. Isso porque os contratos celebrados por Grgaos ou entes estatais direcionam-se a0 atendimento do interesse piblico. Dai ser inaplicdvel aos contratos firmados por érgios estatais a plena igualdade entre as partes e a imutabilidade do que foi inicialmente pactuado, A defesa do interesse piiblico levou a atribuigéo de 3 MEDAUAR, Odete. Direito administrative moderno, 20, ed. rev., alual. ¢ ampl. ~ Séo Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 266-267. Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG. 7 aESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica prerrogativas 4 Administragio, que é parte do contrato, sem sactificio de direitos pecuniérios do particular contratado. Os contratos administrativos so norteados, assim, por um regime publico dinamico. 17. Assim, 0 contrato administrativo tem como notas caracteristicas 0 fato de necessariamente uma das partes ser integrante da Administragéo Piblica e a existéncia de um regime publicistico que atribui a ela um conjunto de competéncias, comumente denominadas de prerrogativas extraordindrias ou cléusulas exorbitantes, decorrentes do principio da supremacia do interesse publico. 18. Por este conceito, é possivel afirmar que o vinculo existente entre as Caixas Escolares ¢ a empresa contratada, nao obstante a submissao da contratagao & procedimentos andlogos ao licitatério, no pode ser outro sendo o contratual tegido pelo direito privado. Nessa toada, nao hé falar-se, a rigor, em imposicao a terceiros que com elas contratarem de cléusulas exorbitantes oponiveis pela Administragao. 19. Firmadas esas premissas, passemos aos _questionamentos apresentados. O primeiro deles atrela-se a verificagio se as empresas que celebram contratos com as caixas escolares esto sujeitas a Lei federal n° 12. 846, de 1° de agosto de 2013, que dispée sobre a responsabilizagdo administrativa e civil de pessoas juridicas pela pratica de atos contra a administracao publica, nacional ou estrangeira, e dé outras providéncias, reputada “Lei Anticorrupgao”. 20. Preceitua 0 pardgrafo tnico do artigo 1° da citada Lei: Aplica-se 0 disposto nesta Lei as sociedades empresarias ¢ as sociedades simples, personificadas ou nao, independentemente da forma de organizacéo ou modelo societario adotado, bem como a quaisquer fundagdes, associagdes de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representacdo no territério brasileiro, constituidas de fato ou de direito, ainda que temporariamente. 21. © artigo 2° esclarece que tais pessoas juridicas serio responsabilizadas objetivamente, nos ambitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou beneficio, exclusive ou * No émbito da Administragio Pablica do Poder Executivo estadual, o Decteto n° 46.782, de 23 de junho de 2015, dispds sobre o Proceso Administrativo de Responsabilizagdo, previsto na Lei Federal n? 12.846, de 2013, Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG. 8ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica nao. A responsabilizagao objetiva prescinde do elemento culpa, no depende de um nexo subjetivo entre 0 agente e 0 fato, no sentido de consciéncia ou vontade de realizé-lo, basta provar o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, efetivo ou pretendido. 22. Os atos lesivos, por sua vez, estio delimitados no artigo 5°, in verbis: Art. 5° Constituem atos lesivos & administragdo piblica, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas juridicas mencionadas no pardgrafo tinico do art. 10, que atentem contra o patriménio pablico nacional ou estrangeiro, contra princfpios da administracio piblica ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos: I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente ptiblico, ou a terceira pessoa a ele relacionada; Il - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a pratica dos atos ilicitos previstos nesta Lei; II - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa fisica ou juridica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficidrios dos atos praticados; IV - no tocante a licitacdes e contratos: a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinagio ou qualquer outro expediente, 0 cariter competitive de procedimento licitatério publico; b) impedir, perturbar ou fraudar a realizagio de qualquer ato ©) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo; 4) fraudar licitagao piiblica ou contrato dela decorrente; ¢) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa juridica para participar de licitag4o publica ou celebrar contrat administrativo; £) obter vantagem ou beneficio indevido, de modo fraudulento, de modifieagées ou prorrogagdes de contratos celebrados com a administragio publica, sem autorizagio em lei, no ato convocatério da licitagio publica ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou g) manipular ou fraudar o equilibrio econdmico-financeiro dos contratos celebrados com a administragao publica; V - dificultar atividade de investigacao ou fiscalizacao de 6rgaos, entidades ou agentes piblicos, ou intervir em sua atuagio, Rua Espitito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG. 9 4ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica inclusive no Ambito das agéncias reguladoras ¢ dos érgaos de fiscalizagao do sistema financeiro nacional. § 1° Considera-se administracao pablica estrangeira os érgios ¢ entidades estalais ou representagdes diplomaticas de pais estrangeiro, de qualquer nivel ou esfera de governo, bem como as pessoas juridicas controladas, direta ou indiretamente, pelo poder piiblico de pais estrangeiro. § 2° Para os efeitos desta Lei, equiparam-se & administracdo publica estrangeira as organizagdes piblicas internacionais. § 3° Considera-se agente piblico estrangeiro, para os fins desta Lei, quem, ainda que transitoriamente ou sem remuneracao, exerca cargo, emprego ou fungio pablica em drgios, entidades estatais ou em representagdes diplomaticas de pais estrangeiro, assim como em pessoas juridicas controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pablico de pais estrangeiro ou em organizagées , ptiblicas internacionais. (grifo nosso) 23. A celeuma concentra-se, ao que parece, no que tange ao enquadramento no inciso IV das empresas contratadas pelas Caixas Escolares, uma vez que nao paitam diividas quanto & possibilidade de aplicagao da responsabilizacao de que trata a Lei se as pessoas juridicas (inserem-se aqui tanto as Caixas Escolares quanto as empresas por ela contratadas) praticarem quaisquer dos atos lesivos constantes dos incisos I, Il, II e V do artigo supratranscrito. 24. A Lei federal n° 12.846, de 2013, guarda certa similaridade com a Lei federal n° 8.666, de 1993, no tocante aos ilicitos administrativos e respectivas sang6es, a citar a alinea “a” do inciso IV do artigo 5° da Lei Anticorrupgiio que tipifica como infracao administrativa o ilfcito penal constante do artigo 90 da Lei de Licitagdes e Contratos Administrativos. Em sendo a baila os ensinamentos de Margal Justen Filho’, que ao discorrer sobre o artigo 85 da Lei federal n° 8.666, de 1993, asseverou: im, importante trazer & A Lei 8,666/1993 tutela penalmente apenas as_infragées praticadas no curso de licitagio e de contratos administrativos desenvolvidos no ambito da Administracao Publica. [...] Rigorosamente, as organizagoes sociais e outras entidades nao governamentais nao integram a Administragdo indireta nem se encontram sob “controle” estatal. A instituigao de organizacao social ou organizacio social de interesse piblico pode configurar 5 JUSTEN FILHO, Margal. Comentérios a Lei de licitagdes ¢ contratos administrativos. 17" ed. ver.,atual. © ampl.- Sdo Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2016, p. 1335, Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG. 10 ‘LESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica ilfcitos diversos, quando presentes requisitos préprios. Nao é possivel, no entanto e como regra, reputar que © att. 85, ora comentado, abrande praticas ocorridas no Ambito de tais entidades. 25. © autor afastou a aplicabilidade das sangdes penais da Lei federal n° 8.666, de 1993, as entidades governamentais e contratag6es por ela realizadas. De fato nao poderia ser diferente, inegavel que as entidades que atuam em colaboracio com o executivo exercem importante papel na consecucao de agdes de interesse ptiblico, todavia nao integram a Administracao Publica, de modo que a elas nao pode ser estendido o poder sancionatério concernente a licitagdes ¢ contratagdes ptiblicas firmadas por 6rgaos e entidades que integram a Administragao. Essa afirmagdo vale nao s6 para sang6es penais, como também para 0s ilicitos administrativos. 26. Certo 6 que o princfpio da legalidade € para a Administragio um limitador de suas agGes. No que toca a esfera punitiva da Administracio, Alejandro Nieto (1994, p, 214-215, apud JUSTEN FILHO, 2016, p. 1340) afirma que o principio da legalidade “compreende uma dupla garantia: a primeira, de ordem material e sentido absoluto, referida tanto ao Ambito estritamente penal como ao das sangdes administrativas, reflete a especial transcendéncia do principio da seguranca juridica em ditos campos limitativos e supde a imperiosa necessidade de predeterminagao normativas das condutas infratoras e das sangdes correspondentes, isto 6, a existéncia de preceitos juridicos (lex previa) que permitam prognosticar com suficiente grau de certeza (/ex certa) aquelas condutas € se saiba a que se vincular no que diz respeito & responsabilidade e a eventuais sangdes; a segunda, de cardter formal, relativa a exigénc norma de adequada hierarquia e que este Tribunal identifica como lei em sentido formal”. e existéncia de uma 21. Na esfera sancionatéria nfo apenas as infragdes devem vir tipificadas, como também nao hi a possibilidade de expandir sua aplicagio para além dos casos entabulados, até porque vedada a interpretaco ampliativa de normas restritivas. 28. Dessa forma, s.m,j., corroboramos 0 entendimento externado, tanto pela Assessoria Juridica da CGE quanto pelo NAJ, no sentido de nao ser possivel a aplicagdo do inciso IV do artigo 5° da Lei federal n° 12.846, de 2013, as i + Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG.ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica empresas que celebram contratos com as Caixas Escolares, ao sabor de que os atos lesivos constante do dispositive atrelam-se a licitagdes e aos contratos administrativos celebrados exclusivamente pela Administragao Publica. 29. De igual sorte, com relagao ao segundo questionamento, malgrado 0 artigo 17, § 2°, do Decreto n° 45.085, de 2009, dispor que a Secretaria de Estado de Educagao podera instaurar processo administrativo punitive para apuragao de responsabilidade e imposicio de sangées cabiveis, nos moldes da Lei n° 13.994, de 18 de setembro de 2001, e do Decreto n° 45.902, de 27 de janeiro de 2012, concernentes ao Cadastro de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administracaio Pablica Estadual - CAFIMP, se constatado descumprimento total ou parcial de contrato firmado com a caixa escolar, entende-se iguaimente inaplicaveis as sang6es administrativas delineadas no artigo 87 da Lei federal n° 8.666, de 1993, as pessoas jurfdicas ou fisicas contratadas pelas Caixas Escolares. 30. Além das razdes acima aventadas, h4 de se destacar a total impossibilidade de punicao, por parte Administragdo, das referidas pessoas juridicas ou fisicas contratadas por Caixa Escolar em virtude da auséncia de vinculo juridico entre estas ¢ aquela. Conforme asseverado, o contrato firmado pela Caixa Escolar é de natureza juridica privada, nao se inserindo no conceito de contrato administrativo, 0 que impede a inclusdo de cléusulas exorbitantes ¢ a imposigao de penalidades descritas no artigo 87 da Lei federal n° 8.666, de 1993. Tratando-se de contrato privado, hé de aplicar, no caso de descumprimento ou inexecugdo de suas cléusulas, as cominacdes nele previstas regulamentadas pela legislagao civil. 31. Consoante bem argumenta o Assessor Juridico-chefe da CGE, 0 fato de as aludidas contratages envolverem recursos publicos, em si, “nao tem 0 condao de inserir a Administragio em contratos firmados entre empresas e instituigdes privadas”. De se destacar aqui julgado do TCU que afasta a aplicagao da sangio de inidoneidade a empresa subcontratada, cujo entendimento, a nosso ver, pode ser replicado & situacdo em estudo: Convém repisar que nao se trata de fraude a licitacdo, uma vez que 08 orgamentos em questo nao se referem as licitacées efetuadas pelo Confea junto ao Consércios Metra-Anagraphia e 4 Agéncia Agnelo Pacheco Lida., mas sim de fraude nas subcontratagdes executadas por essas Agéncias, 0 que torna o fato irrelevante para efeito da declaragao de inidoneidade prevista no art. 46 da Lei Rua Espirito Santo, 1° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG. 2ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica Organica. (Acérdéo 78/2010, Plendrio, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa) 32. Por outro lado, de se ressalvar que se a Administragéo integrasse 0 contrato, ter-se-ia por completa a submissio & Lei federal n° 8.666, de 1993, nao se permitindo utilizar procedimento simplificado de contratagio, 0 que iria de encontro com o escopo da parceria que € justamente de desburocratizar procedimentos com vistas a garantir maior eficiéncia na assisténcia educacional. 33. Assim, conquanto nio possa a Secretaria de Estado de Educagao valer-se das sangdes de suspensao temporiria de participar em licitagio ou impedimento de contratar com a Administragao e declaracio de idoneidade para licitar ou contratar com a Administracio Publica, devera a SEE, nos termos dos artigos 19 e 23 do Decreto n° 45.085, de 2009, exercer suas fungdes gerenciais fiscalizat6rias e de auditoria, além de sua atribuicdo de editar normas ¢ orientagdes complementares. © 34. Nesse passo, conforme apontado no Parecer NAJ n° 1164, de 23 de novembro de 2016, pela Procuradora do Estado Fernanda Paiva Carvalho, “existe previsdo especifica contratual de sangio de multa pelo descumprimento das obrigagées contraidas pela Contratada, conforme previsio da Cléusula Décima do Modelo 31 de contrato padrao (anexo & Resolugdo SEE n° 2245/12), a qual deve ser aplicada pela Caixa Escolar contratante”, sob pena de responsabilidade ¢ devolucao dos recursos na prestagio de contas, 0 que deve ser verificado pela SEE. © EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANCA - APELAGAO CIVEL - LICITACAO - OBRAS EM ESCOLA ESTADUAL - IMPLEMENTACAO DO CERTAME POR SOCIEDADE CIVIL DENOMINADA ‘CAIXA ESCOLAR" - FISCALIZACAO DO ESTADO, ATRAVES DA SUPERINTENDENCIA REGIONAL DE ENSINO - CABIMENTO - ANULACAG DO. CERTAME LICITATORIO - AFERIMENTO DE VULNERACAO DO PROCEDIMENTO LICITATORIO, BEM COMO DOS PRINCIPIOS DA LEGALIDADE, IGUALDADE ENTRE 0S CONCORRENTES E VINCULACAO AO EDITAL, BEM COMO RAZOES DE CONVENIENCIA ADMINISTRATIVA - PODER DE AUTOTUTELA, DA ADMINISTRACAO - SUMULA 473, DO STF - CABIMENTO - AUSENCIA DE ABUSIVIDADE OU ILEGALIDADE DO ATO INDIGITADO COATOR - RECURSO NEGADO - SENTENCA MANTIDA. 1 - As "Caixas Escolares" slo sociedades eivis, sem fins lucrativos, que, apesar de terem capacidade para receber € administrar recursos piblicos e privados, destinados as escolas pablicas, com a finalidade de coadjuvar na consecucio das finalidades do ensino piblic, esto sueitas a fiscalizagdo da Administracdo, alravés da respectiva Superintendéncia Regional de Ensino, 2- Pautada a anulagio do certame ficitatério, implementado por caixa escolar, pelo 6rgéo administatvofiscalizador competent, por razbes de vulneracio da legalidade e conveniéncia administrativa, nio se veifica qualquer abusividade ou ilegalidade no ato indigitado coaior. Poder de autotutela dda Administragio, Simula 473, do col. STF. 3- Apelagio negada, Sentenga mantida, (TMG - Apelacto Civel 1.0105.13.027324-3/001, Relator(a): Des.(a) Sandra Fonseca, 6% CAMARA CIVEL, julgamento em 30.06.2015, publicaglo da sdmula em 10.07.2015) (grifo nosso) 13, aa Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30,160-030, Belo Horizonte/MG.ESTADO DE MINAS GERAIS Advocacia Geral do Estado Consultoria Juridica CONCLUSAO 35. Ante todo 0 exposto, ratificando os termos do Parecer NAJ n° 1164, de 23 de novembro de 2016, conclui-se em relacio aos questionamentos apresentados: a) pela inaplicabilidade da _responsabilizagio civil e administrativa com base no inciso IV do artigo 5° da Lei federal n° 12.846, de 2013, das pessoas juridicas que celebram contratos privados com a Caixa Escolares para fornecimento de bens ou prestagio de servigos, ainda que envolvam pagamentos com recursos transferidos pela SEE, tendo em vista que a norma é aplicével a contratos e licitagdes celebrados tio somente pela Administracao Pablica; b) pela impossibilidade de aplicagao das sangdes definidas no artigo 87 da Lei federal n° 8.666, de 2003, mormente as constantes dos incisos III e IV, as pessoas juridicas ou fisicas contratadas por Caixa Escolar, em virtude da auséncia de vinculo juridico entre elas e a Administragao Piblica. A consideragao superior. Belo Horizonte, 4 de janeiro de 2017. Tocuradora do Estado OAB-MG 104.259 / MASP 1.211.251-2 Aprovadoem 95.01. 19/> Payee pre 0 Pty Uo/ ) ornn Oh Advogado-Geral do Estado “ee Rua Espirito Santo, n° 495, Centro, CEP: 30.160-030, Belo Horizonte/MG.