Solo urbano e habitagao de interesse social: a questao fundiaria na politica habitacional e urbana do pais Raquel Roinik Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Sao Paulo (FAU/USP) e relatora especial da Organizacao das Nacoes Unidas para 0 Direito @ Moradia Adequada Renato Cymbalista Professor de Historia da Urbanizarao na FAU/USP Kazuo Nakano Arquiteto urbanista, graduado pela FAU/USP Pos-graduado em Gestdo Urbana e Ambiental pelo Institute for Housing and Urban Development - IHS de Rotterdam, Holanda e mestre em Estruturas Ambientals © Urbanas pela FAU/USP RESUMO Opresente trabalho tem por objeto 0 estudo sistémico das politicas habitacionais no Brasil, com enfoque na utilizagao do solo Urbano. € destacada a atuarao do Estado no incentivo a politicas. especificas de financiamento a programas de promocao, habitacional, programas esses que raramente escaparam do. bbinomio desapropriagao versus localizacao periférica, muitas vezes através de operagdes de conversao de solo rural em urbano. 0 trabalho enfatiza a Importancla da Constitulgao Federal e do. Estatuto da Cidade na implementacao de uma politica fundiaria baseada em processos de planejamento participativo local, como. forma de ampliar 0 acesso a terra urbanizada e bem localizada para a moradia, concretizando 2 funcao social da propriedade. Palavras-chave: Politica habitacional. Solo urbano. Plano Diretor. Funcao social RESUMEN Elpresente trabajo tiene como finalidad el estudio sistémico de las politicas de vivienda en Brasil, centrandose en el uso del suelo urbano. Destaque para el papel del Estado en el fomento de la financiacion de las polticas especificas para promover programas de vivienda, programas que rara vez se escapé de la exproplacién del binomia versus ubicacion periférica, a menudo a través de lasoperaciones de conversion de la tierra ural yl urbano. El trabajo también destaca la importancia de la Constitucién Federal y el Estatuto de la Ciudad, los cuales apostaran en la implementacién de una politica agraria que, en base a pracesos participativos de planificacién local, se podria ampliarel acceso al suelo urbanizado, bien ubicado para la vivienda y efectuar la funcion social de la propiedad, Palabras clave: Politica de vivienda, Suelo urbano. Plan Maestro. Funcidn social Introducao Parece haver um consenso, entre os estudiosos e formuladores de politicas habitacionais no Brasil e na esfera internacional, de que o solo urbano deva ser um dos componentes essenciais da politica e sua disponibilidade em quantidade e condigoes adequa- das para a promocao de programas e projetos de moradia é condi- 40 fundamental para seu éxito. No entanto, politicas de solo vol- tadas para dar suporte a programas de promocao habitacional ra- ramente escaparam do binomio desapropriacao/localizacao peri- férica, multas vezes através de operacoes de conversao de solo ru- ral em urbano.’ Na experiencia brasileira, desde os arranjos financeiros formu- lados nos anos 1960 no ambito do Sistema Financeiro da Habita- ¢a0 (SFH), 0 componente solo - condicionante da localizagao dos empreendimentos, da sua insergao na cidade e do acesso a equi- pamentos e servigos - foi delegado aos municipios e aos agentes promotores dos conjuntos habitacionais. Mesmo durante os dez anos (1976-1986) em que © Banco Nacional da Habitacao (BNH) implementou uma politica de terras, esta foi focalizada na aquisi- (40 de terrenos, através de financiamentos especificos para forma- ¢a0 de bancos de terras por parte dos agentes do SFH e compras diretas pelo BNH, nao chegando a impactar de forma significativa a localizacao e insergao dos conjuntos nas cidades, Embora em alguns periodos, como o inicio dos anos 80, quan- do foi criado 0 Departamento de Terras do BNH, 0 estoque tenha atendido a quase 50% do total de terras consumidas pelos proje- tos habitacionais de interesse social em algumas conjunturas, a maior parte da producao se deu em terrenos comprados no ambito do proprio financiamento e, geralmente: Para uma trajetéria da literatura sobre poltica habitacional ver Arretche (1990), ‘Azevedo © Andrade (198°), Bola (1977), Bonduki (1998), Maricaio (1983), Molo (1990) e Nakano (2002) sa de ieito da ADVOCEF Anoume no | ‘as aqulsig6es eram feitas quase sempre de forma Isola- da, mais influenciadas pelas ofertas dos terrenos, € destacadamente por seus custos. Em consequeéncia, os {errenos financlados encontravam-se cada vez mals dis- tantes dos centros urbanos, em areas nem sempre prioritarias para a crescimento fisico das cidades, e que exigiam investimentos adicionais por parte do poder pUblico, para o provimento dos servigas necessarios (SERPA, 1988, p. 67) Avaliagao qualitativa da insercao urbana dos terrenos realiza- da no ambito do préprio BNH em 1985 revelou que menos de 10% dos terrenos adquiridos para a construcao de conjuntos habitacionais estavam situados dentro da malha urbana ou imedi- atamente contiguos a ela, dotados de acesso a transporte e servi- dos pelo menos por abastecimento de agua e energia elétrica (SERPA, 1988, p. 99). Por outro lado, o controle de custos de pro- ducao por parte dos agentes financeiros, allado as limitacoes dos tetos de financiamento nos programas habitacionais de baixa ren- da (integralmente voltados para a aquisicao da propriedade indi- vidual da casa ou apartamento), transformou 0 preco dos terrenos no principal elemento de sobrelucro para os promotores imobilid- rlos do Sistema. Isso se refletiu também em aumento de precos de terrenos em fungao do aumento da demanda provocada pela po- litica oficial. Ja em 1975, ao avaliar os impasses da politica habitacional bra- sileira, assim escrevia Bolaffi (1979, p. 66-67): © fenomeno so encontra explicagao no fato de que uma parte consideravel da riqueza.criada no pals trans- fere.se continuamente dos cofres publicos para aque. les dos proprietarios de Imovels, sem que para Isso soja nnecessario qualquer tipo de agao empresarial,nenhum investimento produtivo, nenhuma espécie de risco. © mecanismo que opera estalluséria partenogenese da riqueza é criado e alimentado pelo proprio poder pu- blico, quando deixa de cobrar, por melo de impostos, adequados, os investimentos que realiza nos servicos ppublicos, esponsaveis pela valorizacao imobiliara.[..] ‘As consequencias dessa pratica governamental nao se limitam a uma flagrante iniquidade tributaria, mas transformam a propriedade imobilidria no santuarlo dda especulacao parasitaria que persegue o lucro sem risco. A demanda de terrenos urbanos adquire uma dimensio especulativa, parcelas consideraveis de ter- renos urbanizados sa0 Fetidas ociosas, as cidades se espalham, 08 custos de implantagao ¢ operagao de servigos publicos se elevam e, sobretudo, se elevam ‘oscustos da habitacao [..] A politica fundiria ro Bra- sil, cuja principal caracterlstica é a auséncia de impos- evista de ito do ADVOCEE{08 significativos sobre a propriedade imobiliaria, se transforma assim no principal mecanismo por meio do qual os capitais provenientes da arrecadagao tr butaria sao transferidos aos proprietarios de casas terrenos, Na formutacao do modelo de financiamento do desenvolvi- mento urbano do governo federal que em 1964 criou o BNH, 0 locus de definigoes do ordenamento territorial urbano deveria ser 08 Planos Diretores municipais. No modelo proposto, o BNH estaria vinculado ao Servico Federal de Habitacao e Urbanismo (SERFHAU), este encarregado de definir 0 marco regulatério e financiar a ela- boracao dos Planos Diretores municipais com os recursos do pro- prio banco, através de um Fundo de Financiamento ao Planeja- mento. Essa proposta, assim como parte do modelo de construcao de uma politica nacional de habitacao e urbanismo, fazia parte das propostas do Seminario Nacional de Habitacao e Reforma Ur- bana, realizado em 1963, no contexto dos debates das grandes reformas sociais nacionais: agraria, da sauide, da educacao, da cul- tura, entre outras. Entretanto, 0 contexto politico nacional muda- ra radicalmente entre 1963, quando o semindrio foi realizado, ¢ 1964, quando, por meio de um golpe, uma junta militar assumiu 0 poder (MARICATO, 2001) (© modelo proposto - a promocao de um sistema de planeja- mento local que daria suporte as intervengdes no campo dos inves- timentos urbanos - opunha-se frontalmente a todo o sistema de planejamento e execugdo or¢amentaria montado no pais, basea- do na concentracao de recursos nas maos do governo federal, de- pois da reforma tributaria de 1966/67 (MONTEMOR, 2006), limi- tando as possibilidades de avango na capacidade de gestao e fi- nanciamento dos governos locais. E nese momento também que o BNH assume a gestao dos recursos do FGTS, tornando-se o maior banco de segunda linha do pais, encarregado de arrecadar recur- sos financeiros para em seguida transferi-los a agentes privados intermediarios, se transformando assim no locus da politica habitacional e de desenvolvimento urbano. No inicio dos anos 70, no bojo do proceso de elaboracao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), um capitulo fol dedi- cado a Politica de Desenvolvimento Urbano. Naquele momento, segundo um dos planejadores envolvidos na tarefa, era evidente o embate de duas concepeoes: uma procurando lidar com o espago brasileiro como uma totalidade manifesta no territorio e outra com uma vi sao segmentada do urbano, entendida como a somatéria da habitaao, do transporte, do saneamento sa cd ireto da ADVOCEF Anobasico, da gestao administrativa, das finangas. Visio que propiciava de imediato uma agao sobre a politica urba- ina dos distintos grupos de interesse em cada um destes setores. Esta visao, setorialista, fol a vencedora e a globalista, portanto geogratica, fol derrotada (SOUZA, 1999, p. 73) Em 1974, 0 SERFHAU ¢ extinto ¢ toda atividade de planeja- mento na area de desenvolvimento urbano no ambito do governo federal se consubstancia no planejamento setorial, basicamente através do Plano Nacional de Habitacao Popular (PLANHAP) ¢ Pla- no Nacional de Saneamento (PLANASA):, que se tornam o marco referencial de atuacéo do BNH, com metas quantitativas de produ- ¢a0 na drea de habitacao e saneamento. ‘A combinacao perversa de uma gestao local fragil com uma enorme concentracao de recursos em um banco, cuja atuacao fol estruturada por uma visao setorialista e cuja implantacao estava sob responsabilidade dos agentes intermediarios, transformou a elaboracao de Planos de Desenvolvimento Urbano em meros do- cumentos acess6rios de justificacao de investimentos setoriais, pa- ralelos e externos a prépria gestao local, definidos e negociados em esferas e circuitos que pouco ou nada tinham a ver com esta. Soma-se, nas cidades, 0 enorme poder economico e politico dos proprietarios de iméveis, sobretudo daqueles cuja atividade eco- nomica esta diretamente ligada ao mercado imobilidrio, tanto de sua producao como de seu financiamento e gerenciamento dos ativos. Empreendedores imobilidrios, empreiteiros de obras pu- blicas e concessionarios de servigos dialogam permanentemente com os executivos ¢ legislativos municipais, e sobre estes exercem grande pressao e influencia. ‘A combinacao dessas condicoes ¢ 0 conhecido quadro de au- séncia de politicas fundidrias redistributivas ou de ampliacao de acesso a terra para moradia popular a nivel federal. Esse quadro permaneceu inalterado, tendo sido impactado nos anos 80 pela faléncia do BNH ¢ queda no nivel de investimentos no setor ¢, do ponto de vista politico, pelo movimento pela redemocratizacao do pals, no qual os movimentos sociais urbanos constituiram par- te de sua base popular. Nos anos 80, a democratizagao do pals veio acompanhada de avancos no campo da politica urbana, especialmente no reco- nhecimento do direito a moradia ¢ a cidade, ao incremento dos processos de participagao cidada e na incorporacao dos mais po- 2A mela do PLANHAP era a exlingao do chamado *déticit habitacional’, com a construgao de 2 milhées de moradias para familias com ronda até trés salarios rminimos Revista de fo do ADVOCEEbres como interlocutores das politicas urbanas. Entretanto esse movimento em direcao as periferias nao foi imediatamente acom- panhado pela formulacao e revisao de uma nova politica de de- senvolvimento urbano a nivel federal. Do ponto de vista do fi- nanclamento, nas décadas de 80 © 90 os Investimentos foram ex- tremamente limitados, em fun¢ao do ajuste estrutural que limita- va 0 gesto e 0 endividamento publico. Tampouco se formulou uma estratégia territorial para o pals, restringindo 0 debate sobre 0 territorio ao tema das desigualdades regionais e grandes proje- tos de infraestrutura e logistica Se no nivel nacional a proposta de um ordenamento territorial como suporte a um projeto de desenvolvimento para 0 pais nao conquistou um espaco nas estratégias de crescimento econémico, na escala dos municipios o imediatismo e pragmatismo da gestao promoveram a hegemonia de praticas voltadas para resultados Imediatos, com grande capacidade de resposta a pres- ses e demandas, sem que questoes estruturais, como a forma de organizagao fisica das cidades, fossem enfrentadas. Dessa forma, a gestao municipal acabou por reproduzir os modelos da cultura urbanistica herdada do perfodo autoritério, um modelo que desconsidera as necessidades da maioria dos moradores, que se- grega e diferencia moradores *inclufdos" na urbanidade formal € moradores dela excluldos, com inequivocos impactos socioambientais para a cidade como um todo. Trata-se de um modelo baseado na expansao horizontal e no crescimento como ampliacao permanente das fronteiras, na subutilizacao tanto das infraestruturas quanto da urbanidade ja instaladas e na mobili- dade centrada na légica do automével particular. No epicentro desse modelo - ¢ de sua interface com a questao habitacional ~ esta a questao do solo urbano. 1 Novos instrumentos de regula¢ao do solo urbano: a trajetoria da reforma urbana E possivel localizar na década de 1980 um momento de ama- durecimento de um discurso inovador em torno da politica urba- 1a, ocorrido no bojo do processo de redemocratizacao do pals, que se tornou conhecido como Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Esse movimento foi articulado em torno dos nascentes movimentos socials de luta por moradia, parte dos novos atores politicos que surgiam no pafs naquele momento, pressionando por reformas em varias areas do Estado. Os novos movimentos soc foram atores fundamentais no proceso de redemocratizacao bra- sileira nos anos seguintes e um fator fundamental para a criagao sa od ito da ADVOCEF Anoune os de um tOnus politico para a negociacao e aprovagao de uma série de mudancas institucionais posteriores* Articulados aos novos movimentos socials, encontravam-se téc- nicos de varias areas, como advogados, arquitetos e urbanistas engenheiros, além de técnicos de prefelturas e segmentos da uni- versidade. A articulacao desses atores potencializou a discussao de Novos temas, como a politizagao do debate sobre a legalidade ur- banistica e a necessidade de abertura da gestao urbana para no- vos atores sociais, sob um marco participativo, configurando um, discurso para a reforma urbana que buscava intervir na formulacao. de novas politicas publicas includentes no nivel local (ROLNIK, 1997). Accritica ao status quo do planejamento urbano e da regulacao urbanistica vinha sendo feita também no selo das gestoes munici- pais comprometidas com a reviséo dos paradigmas de construgao da politica urbana, inicialmente de maneira timida e, a partir de meados da década de 1980, cada vez mais articulada Tratava-se, portanto, de uma trincheira dupla na disputa: por um lado, na esfera nacional, o Movimento pela Reforma Urbana lutou pela criacdo de um novo marco regulatério para a politica urbana, conforme relatado adiante. Por outro lado, o modelo descentralizador-municipalista adotado pela Constituicao sig ficou também uma maior autonomia para que os municipios ex- perimentassem novos instrumentos de planejamento e gestao ur- bana, mesmo antes da aprovagao do Estatuto da Cidade.‘ Os grupos que empunharam a bandeira da reforma urba- na propuseram, no ambito local, instrumentos que superas- sem a ideia da legislacao como objeto puramente técnico, ex- plorando suas multiplas aliancas com as desigualdades da so- Do ponto de vista da produgao académica, 2 aécada de 1980 fol tambem um momento de renovaga0. © reconhecimento dos novos atores socials como sui: tos relevantes para a politica no pals engendra uma rica produsao acacémica, tanto voltada 20 passado cuanto 20 presente, que possula como pana de fundo a expectativa de que, do interior das classes excluldas, surgissem arranjos poli cos capazes de dlsputar a redistribuigao de poder e riqueza no pals, Utlizando-se 0 conceite de espoliagao urbana, cunhado por Lucio Kowarick, uma série de autores mostra que a cidade, ¢ nao apenas o chao da Fabrica ou a questao do solo rural, era também um foco fundamental para as lutas socials. Por tras desse reconhecimenta, a erica alargou seus campos tematicos para alem da classica lcotomia capital-trabalho, legitimanda assim os novos atores soclais urbanos tanto como sujeitos das lutas socials come abjetos de pesauisa Nesse contexto, surge uma série de estudos que marcaram a abertura do pense mento academico para esses novos atores socials. Para aste projeto, interessa especificamente a bibliogratia a respelto das lutas urbanas. Ver: Kowarick (1988), Rolnik (1981), Gohn (1991), Sader (1999) e Maricato (1991) * Rolnik © Cymbalsta (1997). Rolnik © Cymbalisa (2000), Ribeiro e Santos Jr. (1997). Fm relagao a politica habitacional, ver Bonduk! (1996), evista de ito do ADVOCEEciedade e elaborando instrumentos urbanisticos que jogas- sem 0 peso do Estado e da regulacao a favor - e nao contra como de costume - da democratiza¢ao do espaco da cidade © tema da politica fundiaria foi particularmente importante nesse debate. A questao do acesso ao solo urbano para as populacdes de menor renda ja vinha sendo formulada desde a emenda popular pela reforma urbana em duas vertentes: a do reconhecimento dos direitos de posse ¢ de integracao a cidade daqueles que constituiram as favelas e ocupacdes e a do combate a reten¢ao especulativa de terrenos. No nivel lo- cal, experiéncias como o Programa de Regularizacao das Zo- nas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) em Recife, 0 Profavela em Belo Horizonte, as Areas Especiais de Interesse Social (AEIS) em Diadema, todos iniciados na década de 1980 ou no inicio da década de 1990, estao entre as primeiras aplicagoes prati- cas dessa nova abordagem.* As potencialidades desse novo arranjo de forcas politicas evidenciaram-se na imensa mobilizacao social prévia a Consti- tuicao de 1988, que logrou inserir no texto constitucional um vies marcado pelos direitos humanos e pela cidadania. Especi- ficamente na area da politica urbana, a mobilizacao resultou em uma proposta de reformulacao da legislacao através da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Con- gresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que resultou no capitulo de Politica Urbana da Constituicao (artigos 182 ¢ 183). Nele estavam contidas pro- postas que procuravam viabilizar novos instrumentos urbanis- ticos de controle do uso e ocupacao do solo, para que se pu- desse, entre outros objetivos, possibilitar 0 acesso a terra, de- mocratizando 0 solo urbano. Apos a aprovacao da Constituigao Federal de 1988, a luta pela renovacao dos instrumentos de regulacao urbanistica, da politica urbana e do planejamento territorial continuou per- correndo 0 caminho duplo das lutas nos ambitos local e nacio- nal. Varios setores - agregados principalmente em torno do Forum Nacional da Reforma Urbana - permaneceram na luta pela conclusao do proceso, que era a regulamentacao do ca- pitulo de politica urbana na Constituicao. J4 em 1990, surge o Projeto de Lei n° 5.788/90, que tramitou por mais de uma dé- cada no Congreso, sendo intensamente discutido e alterado, resultando posteriormente no Estatuto da Cidade, ao qual nos ‘Um Balango dessas primeiras experiéncias encontra.se em Mourad (2001), que ‘loca em maior profundidade o caso de Diadema, Sobre a experiencia de Recifo, vor Miranda (1977) e Araujo (1994), 130 sa cd ireito da ADVOCEF Anoreferiremos em seguida (OSORIO, 2002; DALLARI; FERRAZ, 2002: ROLNIK, 2002) Os primeiros anos do século XXI marcaram um novo mo- mento no progressivo movimento de construcao de uma institucionalidade para a politica urbana no pals. Em 2001, fol aprovada no Congresso Nacional a Lei n° 10.257, de 10 de ju- Iho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, instituindo as diretrizes e instrumentos de cumprimento da funcao social da cidade e da propriedade urbana, do direito a cidade e da gestao democratica das cidades (ROLNIK, 1997, p. 21-22). A pro- ducao técnica em torno do Estatuto foi efervescente, tanto no campo juridico quanto no planejamento urbano. Por meio da Constituicao e, principalmente, do Estatuto da Cidade, foi redefinida a funcao do Plano Diretor municipal, obri- gatorio para as cidades com mais de 20 mil habitantes ¢ aquelas integrantes de regides metropolitanas e aglomerados urbanos Antes utilizado majoritariamente como instrumento de defini- a0 dos investimentos setoriais necessarios ou desejavels para os municipios, o Plano Diretor transformou-se na peca basica da politica urbana do municipio, responsavel pela defini¢ao de cri- térios para o cumprimento da fungao social da propriedade. Na pratica, o Plano Diretor ganhou a missdo de estabelecer os con- teudos para a definicao dos direitos de propriedade no munici- pio © as sang6es por seu nao cumprimento. Em 2003, no ambito do governo Lula, foi criado o Ministério das Cidades, antiga demanda da articulacao pela reforma urbana, com o horizonte de retomar a agenda de uma politica urbana nacional, integran- do 0s setores de habitacao, saneamento ambiental e transportes ‘em um mesmo érgao. A opcao do primeiro grupo dirigente do Ministerio foi formular essa politica de forma federativa e participativa, mobilizando os trés niveis de governo e os distin- tos segmentos da sociedade civil para essa finalidade.* No mesmo ano foi realizada a I Conferéncia Nacional das Cidades, que resultou na elei¢ao da primeira composi¢ao do Con- selho Nacional das Cidades. A primeira Conferéncia, que contou com mais de 2.500 delegados eleitos a partir de conferéncias em mais de 3.000 municipios e em todos os estados, aprovou, entre ‘0 principios que deveriam orientar a construgao da politica ur- bana, © primero Ministro das Cidades fol Olio Dutra, que havia sido prefe'to de Porto Alegre © em cuja gestao foi implementada a primeira experiéncla de orgamento participative municipal. O conceito de construgao e controle social da politica Urbana fol entao também aplcado para a consirucao da poltica nacional evista de ito do ADVOCEEa promogao do direito a cidade, o desenvolvimento soci al, econdmico e ambiental, o combate a desigualdade social, racial, de género e regional; diretrizes e instru mentos que promovam a integracao da polticas urba nas por meio das politicas de habitacao, saneamento ambiental, transporte © mobilidade, considerando o Estatuto da Cidade e a Constituicao: garantia da partici pagao da populacao e dos varios segmentos da comuni dade na formularao, execurao e acompanhamento de planos e projetos de desenvolvimento urbano e diretri zes € orientacao que garantem que os investimentos publicos sejam aplicados no enfrentamento das desi ‘qualdades sociais e territorials (MINISTERIO DAS CIDA: DES, 2003) 2 OMinistério das Cidades e a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos (PDPs) A avaliacao do impacto da a¢ao do Ministério das Cidades nas politicas de desenvolvimento urbano do pais no periodo 2001-2004 é trabalho que ainda precisa ser feito. Aqui, a pro- posta é avangar na sistematizacao de informacoes sobre uma das vertentes de acao do Ministério: a Campanha Nacional pelos Pla- nos Diretores Participativos, especificamente na vertente que pretende aliar a politica habitacional, o tema do solo urbano ¢ a politica de desenvolvimento urbano Embora na Constituicao Federal estivesse presente um mo- delo de planejamento territorial que teria como ponto de parti- da um Plano Nacional de Ordenamento Territorial e seu desdo- bramento em planos regionais, por razoes que aqui nao cabe desenvolver, estes nao foram elaborados ¢ a questao do ordenamento territorial acabou sendo tratada, a partir de um viés municipalista, através dos Planos Diretores Participativos, definidos como obrigatorios para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes e por municipios integrantes de regides me- tropolitanas. Considerando a obrigatoriedade e 0 prazo definido pelo Estatuto - outubro de 2006 - para a aprovacao desses Planos em setembro de 2004, 0 Conselho Nacional das Cidades apro- vou uma resolugao no sentido da realizacao de uma Campanha Nacional pelo Plano Diretor Participativo, destinada a sensibili- Zar, apoiar e capacitar equipes técnicas das prefeituras os seto- res da sociedade civil para viabilizar a construcao de 1.683 Pla- os Diretores Participativos nos municipios brasileiros que tinham a obrigacao de elabord-los até outubro de 2006. A estratégia adotada entao pelo Ministério foi, por um lado apolar financeiramente os municipios para a elaboracao de seus 132 orn sla cd ieito da ADVOCEF ~ Ano Vit—* 12une os POPs e, de outro, disseminar, através de instrumentos de difusdo © capacitagao, uma nova concepgao de Plano Diretor Participativo @ seu processo de elaboracao voltado para a construcao de pac- tos socioterritoriais entre os diferentes interesses presentes na cidade, em torno da defini¢ao da fungao social das diferentes Areas do municipio, urbanas ou rurais, privadas ou publicas Para poder construir um material de referencia para os Pla- nos, foi realizado um semindrio nacional, em conjunto com a Camara dos Deputados, através da Comisséo de Desenvolvimen- to Urbano, promovendo 0 debate e aprofundamento de temas polémicos no proceso de planejamento, por meio de trabalhos em grupos, com representantes da area técnica, académica gestores municipais, movimentas populares e entidades profissi- onais. © resultado foi processado e sistematizado na publicacao Plano Diretor Participativo: Guia para Elaboracdo pelos Munici- pios e Cidadaos, que, juntamente com videos, cartilhas, cartazes € folders, constituiu um “Kit do Plano Diretor Participativo", que serviu como material de apoio aos técnicos municipais e demais segmentos sociais na condugao de seus processos de elaboracao de PDPs. A Campanha foi estruturada através de uma Coorde- nacdo Nacional composta por institui¢des integrantes do Conse- tho Nacional das Cidades e por Nucleos Estaduais constituidos por representac6es de entidades profissionais nacionais, como, por exemplo, o Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura @ Agronomia (CREA), a Federacao Nacional dos Engenheiros, a Federacao Nacional dos Arquitetos, as quatro federacoes de movimentos sociais de luta pela moradia e associacoes de bairro (UNLM, MNLM, CMP e CONAM), secretarias ou orgaos estaduais, universidades e por representantes locais da Caixa Economica Federal (CEF), entre outros, com grande variacao de composicao em cada estado. © governo federal destinou recursos financeiros, provenientes de varios ministérios, para apoio direto a cerca de 550 municipios, aproximadamente 30% do total dos municipios “obrigatérios' Somaram-se recursos provenientes de governos estaduais, particu- larmente nos estados do Parand, Goids, Bahia, Mato Grosso, Espiri- to Santo ¢ Pernambuco. Além disso, recursos foram investidos nas atividades de capacitacao ¢ sensibilizagao em todas as regides do pais. Essas atividades utilizaram 0 *Kit do Plano Diretor Participativo” como material didatico, além da realizagao de mais de 250 oficinas presenciais que atingiram mais de 15.000 pessoas ‘em 1.600 municipios. O programa também ofereceu bolsas para equipes de universidades, em convénio com o Conselho Nacional Revista de iafo do ADVOCEEde Pesquisa (CNPq) para projetos de assisténcia técnica aos munictpi 0; formou e divulgou um cadastro de profissionais de cada regiao do pais com experiéncia na capacitag4o ou na elaboracao de Planos Diretores e implementacao do Estatuto da Cidade: criou a Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 20 mil enderecos eletronicos de todo © pals, espago de informacao, reflexao e critica que se tornou um canal de discussao ¢ troca de experiéncias; inaugurou no més de margo de 2006 0 Banco de Experiéncias do Plano Diretor Participativo no sitio do Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br/ planodiretorparticipativo), que tem por objetivo registrar as solu- G0es, agoes e estratégias utilizadas em cada etapa de elaboracao dos PDPs, Dessa forma, foi possivel apoiar de maneira direta ou indireta © universo dos municipios “obrigatérios", principalmente dissemi- nando e fomentando a renovarao conceitual e metodolégica dos Planos a partir do Estatuto da Cidade. Trés eixos estruturaram 0 con- teudo da Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos: inclusdo territorial (assegurar aos pobres o acesso a terra urbanizada € bem localizada, garantindo também a posse da moradia de areas irregulares ocupadas pela populacao de baixa renda); justica social (distribuigao mais justa dos custos e dos beneficios do desenvolvi- mento urbano); e gestao democratica (participacao efetiva da po- pulacao na politica urbana) © tema do solo urbano e, particularmente, da insercao territorial dos pobres na cidade foi, portanto, um tema presente em toda a estratégia de sensibilizacdo e capacitacao adotada pela Campanha Entre as trincheiras de disputa abertas pelos novos Planos Diretores, aquela que talvez soja a mais identificada com a agen- da da reforma urbana é a busca por viabilizar melhor localiza- ¢a0 para os pobres nas cidades e melhorar suas condicdes de vida As oportunidades para que isso seja atingido por meio dos Planos Dirctores Participativos sao varias: a incluso dos segmentos vulneravels nos processos de discussao sobre as analises e propos- tas; a eleigdo da regularizagdo fundidria e da oferta de terras urba- nas infraestruturadas para os mais pobres como eixos dos PDPs; a inclusdo de instrumentos de democratizacéo do acesso a terra como as Zonas Especials de Interesse Social (ZEIS), 0 Parcelamento, Utili- zagao e Edificacao Compulséria, 0 IPTU Progressive no Tempo: a integragao da estratégia fundidria com as politicas habitacionais; a delimitacao de perimetros urbanos procurando estancar a expan- sao periférica; entre outros. © fato de estarmos tratando de um proceso muito recente impede que avaliacées mais definitivas sobre o impacto dos no- sa cd ireto da ADVOCEF Anovos PDPs sejam feitas. Por outro lado, j4 € possivel identificar al- guns movimentos analiticos que devem ser acompanhados nos proximos anos. Este texto inicia um percurso nesse sentido, procu- rando mostrar de que formas a questdo habitacional vem apare- cendo nos Planos Diretores, ajudando, assim, a construir uma agenda de acompanhamento desses processos no futuro. Analisamos a seguir, do ponto de vista quantitativo, como base de dados, uma pesquisa que foi realizada pelo Ministério das Cidades em convénio com o Conselho Federal de Engenha- ria, Arquitetura e Agronomia (CONFEA). A partir de uma primeira apresentacao dos dados quantitativos, tecemos algumas observa- Ges a partir de uma leitura de cunho mais qualitative de algu- mas experléncias ja sistematizadas de construgao de Planos Dire- tores. 3. Elaboragao e revisao dos Planos Diretores: primeiro paso para a implementacao do Estatuto da Cidade Para monitorar 0 estagio da implementacao dos Planos Dire- tores Participativos, 0 Ministério das Cidades estabeleceu um con- vénio com 0 CONFEA para realizar uma pesquisa no perfodo entre novembro de 2006 e fevereiro de 2007, junto aos municipios que estavam obrigados a ter seus Planos Diretores aprovados até outu- bro de 2006. Essa pesquisa procurou tracar um quadro quantitati- vo dos pracessos e contetidos dos planos diretores participativos realizados nos municipios pesquisados. A coleta de dados logrou registrar os processos realizados em 1.553 municipios, 0 correspondente a 92,39% dos 1.683 municipi- 0 “obrigatorios”. Trata-se, portanto, de uma pesquisa altamente representativa que, seguramente, captou dados da maior parte dos processos de elaboracao e revisao dos Planos Diretores Participativos realizados no pals em perlodo recente. A Tabela 1 mostra a distribuicao estadual dos 1.683 municipios que tinham a obrigatoriedade de elaborar seus Planos até outu- bro de 2006. Revista de ato do ADVOCEEac Kazuo Nano Amnco Tabela 1 - Brasi elaborarem seus Planos Diretores até outubro de 2006 Distribuicao dos municipios obrigados a EstadoRogiao reentual municipios obrigados Acre 2 5 22,10% ‘Amazonas 62 a 45.20% mapa % 2 12.20% Para us 85 59.40% Rondonia 52 ” 32,109 Roraima % 1 6.70% Tocantins 139 10 1.20% Total Norte 409 ue 33.20% Alagoas 102 44 43,105 Bahia a7 168 39,30% Ceara 134 8 47.20% Maranhao. a7 % 35,00% Paraiba 223 30 135% Pernambuco 185 a 52.40% Piaut 23 a 13.00% RioGrandedoNorte 167 2B 13.80% Sergipe 5 2 26,10% Total Nordeste 1.793 571 31,80% Distrito Federal 1 1 100,00% Goias 286 38 23,60% Mato Grosso do Sul w a 26,90% Mato Grosso 1a 2 14.90% TotalCentro-oeste 466 101 21,70% Espirito Santo 7% 32 41.00% Minas Gerais 353 185 21,70% Rlode Janeiro 2 39 410% Sao Paulo 645 250 38.80% Total Sudeste 1.668 526 31,50% Parana 399 102 25.60% Rlo Grande do Sut 496 121 24.40% Santa Catarina 293 na 38.60% Total sul 1488 336 28.20% Total Brasil 5.564 1.683 320,20% Fonte: IBGE e Ministerio das Cidades, 2006 A seguir, analisamos alguns resultados dessa pesquisa que di- zem respeito especificamente a questao habitacional A Tabela 2 mostra que, até fevereiro de 2007, 44,62% dos mu- nicfpios pesquisados ja haviam aprovado seus Planos Diretores Participativos nas Camaras Municipals.’ Pode-se considerar que a maior parte desses processos ocorreu apés 0 Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, que impés prazo, obrigatoriedade ¢ penalida- ‘A pesquisa s6 considerou os Planos aprovados apés 1996, uma vor quo o Fstatu 10 da Cidade detinia dez anos como periodo maximo de vigenela dos planas. N13 Nov 1CAIRN UREA LOS torn kara de aos municipios que desobedecessem as determinacées dessa lei federal. Tais imposicoes, reforcadas pela atuacao dos Ministérios Publicos em alguns estados, pressionaram sobretudo os prefeitos cujos mandatos iniciaram-se em 2004. Se somarmos esses Planos Ja aprovados e sanclonados como lei, 0s municipios que no momento da pesquisa estavam desenvol- vendo seus Planos Diretores Participativos e aqueles que ja os ti- ham enviado para as Camaras Municipals, vernos que 86.93% dos 1.553 municipios pesquisados elaboraram, estavam elaborando ou revendo esse instrumento basico da politica urbana municipal ‘Apesar da necessidade de avaliagdes qualitativas sobre os proces- 805 realizados, vale dizer que esse percentual da uma ideia da di- mensao do esforgo técnico, politico e social empreendido nessas centenas de municipios para aplicar 0 Estatuto da Cidade no pats. Tabela 2 - Brasil: Porcentagem de Planos Diretores aprovados (elaborados e revistos) ¢ em desenvolvimento (elaboragao e revisao). 2007 Estadose ‘%rnunicipios municipios _%emunicipios ‘Macrorregiées pesquisades_comPD aprovado comPD aprovado o 9p631996 _apds 1996eem ow desenvolvimento oe Acre 2000, 75,00 700,00 Amapa 1100.00 66467 100.00 ‘Amazonas 96.43, aaa 7037 Para 3118 78.28 130 Rondonia 100.00 4708 9412 Roralma 100,00 ‘0.00 0.00 Tocantins 90,00 33,33 m8 Total Norte 87,25 63,08 26,15, Alagoas 9173 48.84 3140 Bahia 99.39 3620 7055 Ceara 100.00 4545, Rie Maranhao 96,05 56.16 2356 Paralba 100.00 63.33, 93,33, Pernambuco 98,96 33.68 93,68 Piaut 3862 70359 RloGrandedoNorte 82.61 8421 Sergipe 1100.00 20,00, TotalNordeste 96,14 *Foram posquisados 1.553 municipios entre os 1.681 abrigados, polo Fstatuto da Cidade (Le! Federal n* 10.257/2001), a ter sous Planos Diretores aprovados até 0 res de outubra de 2008. A pesquisa foi realzada no ambito do conwénia entre 0 CONFEA 0 0 Ministrio das Cidades + Inelui Planos Diretores elaborados e revistas, ° Inclul Planas Dirotores elaborados @ revistos. evsta de 437Estadose Yermunicipios _%emunicipios __%emunicipios Macrorregiées _pesquisados comPDaprovado comPD aprovado @ '2P631996 aps 1996¢em © desenvolvimento oO) ‘Acre 20,00 75,00 100,00 Distrito Federal 100,00 100,00 100,00 Gois 105,36 2881 36.48, Mato Grosso. 100,00 47.62 90.48, Mato Grossodo Sul 76,19 75,00 93.75 Total Centro-Oeste 97,98 4124 83,66 Espirito Santo, 100,00 40.63, 9688 Minas Gerais 31,62 55,63 92.05 Rio de Janeiro 96.67 70.69 138 Sao Paulo 287 25.48 94.23, Total Sudeste 85,04 42,54 93,32 Parana 100,00 49,50, 9807 Rio Grande do Sul 105,31 62.18 9412 Santa Catarina 90,08 25,69 33.49 Total Sul 98,21 46,20 90,27 Total Brasil 92,39 44,62 93, Fonte: Ministérlo das Cidades e CONFEA. 2007. (@)-Porcentagem sobro 0 total do municipios brasileiros abrigados, pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n° 10,257/2001), a aprovar seus Pianos Diretores ate o més de outubro cle 2008, (©) Porcentagem sobre o (otal de 1.553 municipios pesquisados entre (0 1.681 municipios brasileiros obrigados, pelo Fstatuto da Cidade (Lei Federal n* 10.257/2001),a tor sous Planos Diretores aprovados até o mos de outubro de 2006. ‘As macrorregiées Norte e Sul apresentaram percentuais maio- res do que a taxa nacional de municipios com Planos Diretores Participativos ja aprovados nas Camaras Municipais: 63,08% e 46,20%, respectivamente. Considerando ainda os municipios cujos Planos estavam em desenvolvimento ou em processo de aprova- ¢40, notam-se percentuais que superam a taxa nacional nas macrorregides Centro-Oeste, Sudeste @ Sul: 88,66%, 93,32% @ 90.27%, respectivamente. 4 Apresenca do tema habitacional nos Planos Diretores Participativos © exame da tabulagao inicial da pesquisa permite inferéncias sobre a presenga do tema “habitagao” e “solo urbano para ha- bitagao” nos Planos Diretores Participativos elaborados sob a égide do Estatuto das Cidades. Do ponto de vista do conteudo, a8 apostas dos PDPs podem ser identificadas em algumas verten- tes diferentes: 0 reconhecimento dos assentamentos irregulares, sad ireto da ADVOCEF Anoune os a viabilizacao de bancos de terras, a delimitacao de Zonas Espe- clais de Interesse Social, a criagao de sistemas municipais para a habitagao de interesse social e sua inserc4o no Sistema Nacional de Habitacao de Interesse Social, a implementagao de instrumen- tos de efetivacao da fungao social da propriedade, como 0 Parcelamento ou Edificacao Compulséria e o IPTU Progressivo no Tempo Uma das questoes da pesquisa se referia aos estudos especi- ficos que foram feitos pelos municipios para subsidiar a elabora- sao do Plano. Segundo a Tabela 3, 46,30% dos municipios pesquisados elaboraram estudos habitacionais. No Nordeste e Sul, cujos municipios certamente apresentam grandes deficits habitacionais, esse percentual ficou abaixo da taxa nacional 37,39% © 35,69%, respectivamente. Entretanto, em alguns esta- dos da Regiao Norte, como Acre, Para, e Roraima, esses percentuais superam 60%. O mesmo ocorre com os estados da regiao Centro-Oeste, onde a realizagao de 67% dos Planos in- cluiu a elaboracao de estudos prévios sobre a questao da habi- tagao. Destacam-se também Rio de Janeiro (58%) € Sao Paulo (70%), este ultimo com um dos mais altos percentuais do pats. Considerando a disseminacao generalizada dos problemas fundiarios e habitacionais relacionados com os loteamentos clan- destinos ¢ irregulares existentes, possivelmente, em praticamen- te todos os municipios pesquisados, é baixo o percentual geral de estudos sobre esses temas especificos: no Brasil, somente 36,15% dos municipios pesquisados elaboraram estudos sobre loteamentos clandestinos e 41,19% realizaram estudos sobre loteamentos irregulares. No Nordeste esses percentuais ficaram abaixo de 30%: 25% e 28,21%, respectivamente. No Norte, onde a irregularidade fundidria ¢ generalizada nos espacos urbanos, esses percentuais atingem 41,96% e 43,75%, respectivamente. Com excecao de Roraima, onde somente a capital Boa Vista es- tava obrigada a aprovar scu Plano Diretor Participativo, ¢ 0 Dis- trito Federal, nenhum estado registrou mais de 70% de munici- pios que realizaram estudos sobre loteamentos clandestinos ¢ irregulares. Revista de isto do ADVOCEEac Kazuo Nano Tabela 3 - Brasil: Porcentagem de Planos Diretores que elaboraram estudos especificos relacionados com a questo habitacional. 2007 1 oO Estados © Estudo Estudo Estudos Estudos Estudos Macrorregises sobre sobre sobre sobre sobre Habitacional loteamentes loteamentos mercado ocupagées clandestinos iregulares imobilirio_irreg.de baixarenda ‘Amapa 0.00, 0.00 0.00 0.00 0,00 ‘Amazonas amar sar ara ase aay Pars 66.67 5079 5238 2a 52.38 Rendonia 1250 18.78 25,00 625 2.75 Roraima soo 100,00» 100.00» 100.00 00.00 Tocantins 1429 v2 1429 1429 3429 TotalNorte 50389 196 4375 2143 4196 Alagoss m4 sas 6286 1429 sat Bana 2822 9.57 09 oar 2.61 ears 139 625 6.25 rat 1250 Marannso 27 2295 2951 2295 aan Paratbe 60.71 4643 52.57 50,00 67.86 Pernambuco aa 2258 37.08 2247 sas Rio Grande da Norte 43.75 50,00 5625 5625 6875 sergipe 4275 3750 475 475 4275 TotalNordeste 37.39 2500 zz 12 2936 Disvito Federsl_ 10000 100,00» 10000 100,00 09,00 colts oan 49.02 58.82 3529 54.90 Mato Grosso 6842 57.89 e216 “a7 5260 Mata Grosso do Sul 73.28 40,00 60,00 4667 suas TotalGentro-Oeste 67.44 50,00 6047 4070 5465 Esprit Santo san 41,94 45,16 29,03 3548 Minas Gerais 2245 3668 3e8s 2302 365 Rio de Janeiro 58.49 sate oats 49.06 e038 Sto Paulo 7092 51.02 6071 4237 87.65 Total Sudeste 57.52 4654 5274 3628 4073 Parans 3936 26,60 380 2672 3298 RloGrande do Sul 38.29 3661 aoe 2232 wn Senta Catarina 28.57 20.7 3297 ieee 2637 Total sul 35,69 3165 3737 2256 3199 ‘TotatBrasit 4630 36.15 4119 2644 3820 ante. Ministario das Cider © CONFEA. 2007 (@ ~Porcentagem sobre © total de munkipias com Plancs Dieters aprovads (elaborador © Fevists) ou em deserwatiments (laborardo e reso) 140 | Revista oe iit a ADVOCEF Ana N12 Now ttune os Com relagao aos percentuais de municipios que elaboraram estudos sobre ocupagoes irregulares pela populagao de baixa renda, também encontramos valores relativamente baixos, ten- do em vista a centralidade e generalizacao dessa problematica no universo urbano brasileiro, principalmente naqueles munict- pios obrigados a terem Pianos Diretores Participativos que, se- gundo o Censo Demografico de 2000, tinham pouco mais de 8 milhoes de domicilios com caréncia de infraestrutura, a maior parte em ocupagées irregulares pela populacao de baixa renda Muitas vezes, nas cidades menores, tais ocupagdes encontram-se obscurecidas na percepcao comum e ocultas na periferia relati- vamente distante das areas centrais. No total, somente 38,30% dos municipios realizaram estudos sobre essas ocupagoes que deveriam ser temas de destaque nos Planos Diretores Participativos. As andlises dos percentuais por regides e estados nao diferem significativamente dos dados referentes aos estu- dos sobre loteamentos clandestinos e irregulares. Destacam-se aqui também percentuais mais altos no Amazonas e Para (em torno de 50%), em todos os estados da regido Centro-Oeste (em torno de 53%) e no Rio de Janeiro e em Sao Paulo (respectiva- mente 60% e 58%). 5 AsZonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) nos Planos Diretores Participativos © instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social, que representa uma destinagao de parcela do territério urbano para proviso de habitacdo popular (quando vazia) ou para regula- rizagéo fundidria e urbanistica (quando ocupada por assenta- mentos irregulares), parece ter sido bastante disseminado nos Planos Diretores Participativos. A Tabela 4 a seguir mostra que 70,19% do total de munici- pios com PDPs incluiram esse importante instrumento de politica urbana nos seus contetidos. No Centro-Oeste esse percentual foi de 76,74%, no Norte foi de 75% € no Sul foi de 70,37%. No Sudeste nao constam os dados referentes ao estado de Sao Pau- lo em fungao de atraso na tabulacao. Entre os municipios pesquisados nessa macrorregiao, 68,16% incluiram ZEIS nos POPs, proximo a taxa nordestina que ficou em 68,58%. A incluso dos dados referentes ao estado de Sao Paulo nao deverd alterar sig- nificativamente esse quadro. © modo de inclusdo das ZEIS nos PDPs precisa ser mais bem analisado. Podem ter sido regulamentadas detalhadamente nos conteudos do Plano Diretor Participative e demarcadas cuida- Revista de ato do ADVOCEEdosamente no territério municipal em mapas anexos a lei. Ou entao podem ter sido apenas mencionadas entre os instrumen- tos de politica urbana para posterior regulamentagao por meio de lei especifica Cabe assinalar a necessidade de analises qualitativas mais detalhadas para mostrar o quanto as ZEIS inclufdas nos PDPs res- pondem as demandas por melhorias nas condicdes habitacionais € por regularizagao fundidria nos assentamentos informais ocu- pados pela populacao de baixa renda. Ou o quanto as ZEIS demarcadas em areas ociosas atendem as necessidades de terras, urbanas para proviséo habitacional de interesse social no muni- cipio A possibilidade de varios municipios terem classificado fa- velas, loteamentos clandestinos e irregulares e conjuntos habitacionais populares como ZEIS propicia um vasto campo para estudos especificos mais aprofundados. Provavelmente, ha menos possibilidade de termos ZEIS demarcadas em terras ocio- sas que configuram vazios urbanos os quais, desse modo, pas- sam a ser dreas reservadas somente para a producao de empre- endimentos habitacionais de interesse social que podem, ou nao, ter outros tipos de atividades urbanas complementares & moradia ‘A demarcacao desse tipo de ZEIS em locais desocupados ¢ mais dificil porque esse tipo de proposta gera conflitos com os proprietarios dos imoveis inseridos nesses locais. Com a aplica- ¢a0 desse instrumento, tais proprietarios passam a ter menos pos- sibilidades de aproveitamento do solo urbano. Trata-se de uma restrigdo de uso que afeta diretamente o valor do imovel Em outros casos, 0 conflito ocorre com agentes do merca- do imobilidrio que tém interesse em usar as dreas demarcadas como ZEIS para outros tipos de empreendimentos destinados a grupos sociais com maior poder aquisitivo. As ZEIS podem so- frer, também, oposices por parte dos moradores da vizinhan- ¢@ que entendem, erradamente, a aplicagao desse instrumento como a perpetuacao de habitacoes precarias que, por sua vez, sao vistas como fatores de incomodidade e de desvalorizacao imobiliariaLo RNEAaA KPT BNC UREN BOS Tabela 4 - Brasil: porcentagem de Planos Diretores ¢ leis especificas ‘que tratam de Zonas Especials de Interesse Social (ZEIS). 2007 % de PD comZEIs ©) Estadose NoPlano Emel NoPlano Nao se aplica Macrorregides Diretor specifica eemlei —_arealidade __—__especifica do municipio acre 50,00 25,00 ‘0.00 ‘000 ‘Amaps 10000 000 2.00 90, ‘Amazonas 7895 526 21,05 00 Para nas an 794 000 Rondonia 8750 625 625 0.00 Roraima ‘0.00 090 10000, 0.00 Tocantins m4a3 9.00 000 2.00 Total Norte 7500 893 982 0,00 Alagoas maa ‘0.00 0.00 286 Bahia ai74 087 987 348 Ceara 3281 156 625 00 Maranhao 29,18 820 295 2.00 Paraiba 7500 357 357 000 Pernambuco 7440 000 non a2 Piaul 5833 233, 000 000 RioGrandedoNorte 10000 000 0.00 0.00 Sergipe 93,75 9.00 625 2.00 Total Nordeste 68,58 2,06 9a7 438 Distrito Federal 100,00 ‘000 0.00 0.00 Goias 76a7 196 392 196 Mato Grosso 39.47 526 00 2.00 MaloGrossodoSul 6000, 687 667 200 TotalCentro-Oeste 76,74 349 349 46 EspiritoSanto 8387 323 323 0.00 Minas Gerais 6475 935 181 000 Rio de Janeiro 6792 566 1508 00 SioPaulo Na Na Nd Nd Totalsudeste 68,16" 762" Mat 0,00" Parana 63.83 1170 319 ‘000 Rilo Grande do Sul 5357 446 393 268 SantaCatarina 9780 330 549 220 Total sul 70,37 640 6,06 168 Total Brasil 70,19" 5,03" a1" 1.04" Fonte: Ministerio das Cidades e CONFEA, 2007. (©) Porcentagem sobre o total de municipios com Planos Diretores aprovados(ela- oradas erevistas) ou em desenvolvimento (elaboragao erevisa), * Ocalculo desse percentual nao considera os municipios do estado de Sao Paulocom Planos Diretores Participativos aprovados (elaboradoserevistos) ou em deserwolv- mento (elaboragao orovisio). Vale observar ainda que apenas 0,89% dos municipios com Pla nos Diretores disseram que as ZEIS nao se aplicam as suas realidades locais. Os instrumentos de regularizacao fundidria e de ampliago do acesso & terra urbana podem ser considerados como necessidades co- muns a praticamente todos os municipios pesquisados evista6 Utilizagdo, Edificacao e Parcelamento Compulsérios e Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) Progressive no Tempo A Utilizacao, Edificagao e Parcelamento Compulsérios, com- binados com o IPTU Progressivo no Tempo e com a Desapropria- 40 com Pagamentos em Titulos da Divida Publica, sao instrumen- tos previstos no artigo 182 da Constituicao Federal e regulamen- tados no Estatuto da Cidade cuja aplicacao deve estar prevista obrigatoriamente, na lel do Plano Diretor Participativo. Trata-se de penalidades aplicaveis aos proprietarios que retém especulativamente, a terra e os imoveis urbanos. Penalidades que procuram induzir o cumprimento da funcao social da proprieda- de urbana Porém, 0 principal objetivo desses instrumentos nao é pena- lizar tais proprietérios ou aumentar a arrecadagao municipal com a cobranca do IPTU Progressive no Tempo. O objetivo principal & alcancar melhores formas de aproveitamento do solo urbano e dos varios tipos de investimentos puiblicos e privados realizados em determinadas areas das cidades. ‘Apesar de 0 inciso | do artigo 42 do Estatuto da Cidade in- cluir a Utilizacao, Parcelamento e Edificagao Compulsorios no con- teuido minimo dos Planos Diretores Participativos, a aplicacao des- ses instruments, acompanhados pelo IPTU Progressivo no Tempo € Desapropriacao para fins de reforma urbana, nao se disseminou na totalidade dos municipios pesquisados Pouco mais da metade dos Planos Diretores Participativos, 53.38%, incluiram esses instrumentos nos seus contetidos. Em ter- mos regionais, destaca-se 0 Sul e 0 Centro-Oeste, que registraram taxas percentuais de 65,32% e 60,47%, respectivamente. A insti- tuicao desses instrumentos por meio de lel especifica ocorreu em 11,01% dos municipios com Planos Diretores Participativos apro- vados ¢ em desenvolvimento. O percentual daqueles que opta- ram por incluir esses instrumentos tanto em lei especifica quanto no PDP corresponde a 7,33%. Entre esses municipios, somente 1.33% disseram que o Parcelamento e Edificacao Compulsorios © IPTU Progressive no Tempo nao se aplicam na realidade local Do mesmo modo como ocorreu nos dados sobre as ZEIS, 0 Sudeste tem no estado de Sao Paulo uma lacuna provocada pela falta de dados que nao foram tabulados a tempo. Os percentuais calculados para essa regiao ¢ para o total nacional nao conside- raram o POP paulista nem os paulistanos, para evitar distorcoes. Entretanto, a inclusao dos dados referentes a esse estado nao devera alterar 0 quadro geral obtido com esses dados parciais. Vale observar que, em varios estados, mais de 65% dos POPs inclu- a cd ireto da ADVOCEF Anoune os fram instrumentos de combate a retencao especulativa da terra e imével urbano: Alagoas, Bahia, Piaui, Rio Grande do Norte, Sergipe, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul Santa Catarina. Merecem destaque Rio Grande do Norte, Mato Gros- so e Rio Grande do Sul, que tiveram mais de 70% dos PDPs pesquisados com esse instrumento de manejo do solo urbano. Porém, € preciso verificar 0 modo como esses instrumentos fo- ram formulados nos conteudos do PDPs. A exemplo das ZEIS, po- dem ter sido somente mencionados entre outros instrumentos, com, poucas regras e critérios para a autoaplicacao, ou baseados em de- finigGes territoriais de aplicacao acompanhadas por normas basicas de aplicacao e critérios claros para identificacao dos imoveis sujei- tos as penalidades previstas. Também no caso da Utilizacao, Edificagdo e Parcelamento Compulsérios, IPTU Progressivo no Tem- po e Desapropriacao-sangao, percebem-se possibilidades de con- flitos que, dependendo da correlacéo de forcas politicas no pro- cesso de elaboracao dos PDPs, pode-se ter maior ou menor autoaplicabilidade desses instrumentos. Tabela 5 - Brasil: Porcentagem de Planos Diretores ¢ leis especificas que tratam de Parcelamento e Edificag4o Compulsérios e Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo. 2007 ‘% de PD com parcelamento e edificagao compulérios eIPTU progressivono tempo (2) Estadose NoPlano_ Emiel NoPlano Naose aplica Macrorregiées Diretor especifica Diretoreem _arealidade lei especifica_domunicipio ‘Acre 25,00, 0.00 0.00 ‘Amaps 100,00 0.00 0.00 ‘Amazonas 21,05 0.00 Para 1270 0.90 Rondonla 1875 625 Roraima 0,00 0.00 Tocantins 0.00 0.00 Total Norte 13,39 089 Alagoas 00 8 Bahia 609 00 Ceara 313 0.00 Maranhao 1475 164 Paralba 714 74 Pernambuco 18) 225 Plaut 00 233 Rlo Grande do Norte 0.00 0.00 Sergipe 0.00 Total Nordeste 1.83 Cont Reusta de ito doac Kazuo Nano Amnco 3% de PD com parcelamento e edificagso compul6rios [BTU progressivono tempo (). Estadose NoPlano_ Emiei NoPlano Naose aplica, Macrorregioes Diretor especifica Diretoreem _arealidade lel especifica_domunicipio Distrito Federal 100,00 0,00 0.00 0.00 Goias 52,94 734 1176 1.96 Mato Grosso 7368 00 1879 0.00 Mata GrossodoSul 66,67 667 1332 0.00 TotalCentro-Oeste 047 5,81 12,79 116 Espirito Santo 6452 12,90 323 3.23 Minas Gerais 3597 3309 1079 2.00 Rlo de Janeiro 3296 2482 1132 5,66 a0 Paulo Na Nd Na Na Total Sudeste 39,46" 28,25* 9.87" 179" Parana 5213” 12.77 6.38 ‘000 RloGrande do Sul 75.89, 625 Ath 479 Santa Catarina 65,93 279 1209 220 Total Sul 65,32 9,09 At 135 ‘otal Brasil 53,38" 11,017 358 1.56" Fonte: Ministerio das Cidades e CONFEA, 2007. (0 Porcentagem sobre o total de municipios com Planos Diretores aprovados (cla borados erevistos) ou em desenvolvimento (elaboragao erevisao), * O caleulo desse percentual nao considera os municipios do estado de Sao Paulo com Planos Diretores Participativos aprovados (elaboradose revstos) ou em desen: volvimento (elaboragao e revise) A combinacao das ZEIS demarcadas em terrenos ociosos com esses instrumentos de inducao do cumprimento da funcao social da propriedade urbana reforca a pressdo sobre o proprietario do imével para destinar essas areas a provisao de habitacao de inte- resse social. A pesquisa nao coletou dados sobre a combinacao de diferentes instrumentos de politica urbana. Em tese, essa combina- ¢40 pode reduzir o prego da terra urbana diminuindo os custos de producao de empreendimentos de interesse social. Tal resultado, gerado pela regulacao intensa da propriedade privada, eleva 0 grau de conflitos entre o interesse publico ¢ o particular. Tais con- flitos representam as dimensoes dos desafios de reverter a logica de provisao habitacional de interesse social no interior da cidade, em locais adequados, equipados e infraestruturados, nao segrega- dos nas periferias distantes, repletas de locais com riscos ambientais e vulnerabilidades socials. N13 Nov 1une os 7 Aquestao fundi: nal como eixo estrutural nos Planos Diretores Participativos Os materiais de formagao e sensibilizacao produzidos pelo Ministério das Cidades propdem que os Planos Diretores Participativos devem estruturar-se em torno de alguns eixos estruturantes que devem articular 0 conjunto de propostas para: = a definicao de diretrizes, planos, agdes e investimentos setorlais; - a defini¢ao das estratégias de ordenamento e regulacao territorial baseadas em normas, parametros e critérios de uso e ‘ocupacao do solo e aplicagao dos instrumentos de politica urba- na; ~ a definigao do sistema de planejamento ¢ gestao territorial baseada em estruturas institucionais, instrumentos de consultas fe tomadas de decisoes democraticas e ferramentas técnicas para a formulacao, implementacao, monitoramento e avaliacao das politicas urbanas. Os eixos estruturantes orientam os principais objetivos da politica urbana municipal. Os Planos Diretores Participativos que adotaram a oferta de terras para novas moradias como cixo estruturante do Plano representam 16,44% do total, destacan- do-se a Regido Norte, que estruturou 25% dos seus PDPs em tor- no desse tema, Aqueles que se detiveram na acao sobre vazios urbanos correspondem a 20,15%, com destaque para o Centro-Oeste, ‘onde 44,19% dos PDPs procuraram enfrentar essa questao co- mum a varias cidades dessa regio que se coloca como uma fren- te de expansdo urbana e de crescimento populacional do pais No Sul e Sudeste, 21,5% e 21,24% dos Planos Diretores Participativos se basearam nessa ado sobre vazios urbanos Os PDPs que se estruturaram a partir de questoes relaciona- das com a regularizacéo fundidria foram 27,19% do total. No Norte, onde a irregularidade gera varios conflitos pela posse propriedade da terra urbana, 54,46% dos PDPs se estruturaram a partir de propostas ¢ estratégias para a regularizacao fundidria, © Centro-Oeste, onde esse percentual chega a 36,05%, aparece na sequéncia Em alguns estados, tivemos mais de 50% dos POPs estruturados em torno do eixo sobre a regularizagao fundidria. Sao eles: Amapa, Para, Rondonia, Roraima, Piaul, Mato Grosso & Rio de Janeiro evista de ito do ADVOCEETabela 6 - Brasi ac Kazuo Nano porcentagem de Planos Diretores que abordam questées estruturais relacionadas com o acesso a terra para habita¢ao. 2007 % de PD segundo questées estruturals abordadas Estados e Macrorregioes acre Amapa Amazonas Para) Rondonia Roraima Tocantins Total Norte Alagoas Bahia Ceara Maranhao. Paraiba Pernambuco Piaut Rio Grande do Norte Sergipe Total Nordeste Distrito Federal Goias Mato Grosso Mato Grosso do Sul Total Centro-Oeste Espirito Santo Minas Gerais RlodeJaneiro Sao Paulo Total Sudeste Parana Rio Grande do Sul Santa Catarina Total sul ‘Total Brasil Fonte: Ministério das Cidades e CONFEA, 2007. Oferta de terras para novas moradias 25,00, 0,00 169 3175 1875 0,00 uae 25,00 2857 3a91 469 0,00 10.7 19,10 25,00 0,00 1250 17,66 0.00 9.80 21,05 26.57 15,12 2258 1223 2453, 612 11,69 2021 1429 2198 1852 16,44 ‘Agao sobre vazios urbanos 25,00 0.00 1053 2381 1875 0.00 0.00 18,75 2.86 1ast 469 2187 74 1348 1667 1875 25,00 13,76 0.00 39.22 3684 73.33, 4409 2581 1655 2.45 459 21,24 2128 26.79 15.38 2155, 20,15 Regul 50,00, 100,00 47.37 5238 3125 10000 2.00 54,46 1143, 3043 1250 131 25,00 to 5833 3750 225 20,41 100,00 29.41 63.16 20,00 36,05, 45,16 20,14 6038 765, 21,24 23.40 4732 2418 3266 27,19 izagao fundiaria (© Porcentagem sobre o total de municipios com Planos Diretores aprovados (Claborados erevistos) ou em desenvolvimento (elaboragao e revisso) A partir desses percentuais, nota-se a existéncia de um grande universo de Planos Diretores Part ipativos que trabalharam as ques- t6es habitacionais na perspectiva fundiaria do acesso ao solo urba- no. Por enquanto, a caracterizacao, a analise ¢ a problematizacao desse universo estao no campo quantitativo. Os estudos qualitati- Now 11une os vos sobre esse universo ainda so um campo amplamente aberto. A seguir é feito um quadro preliminar sobre alguns Planos Direto- res Participativos aprovados e implementados recentemente. Nota- se, nese quadro, inovagdes interessantes que se inserem nesse es- forgo nacional de implementacao dos principios e diretrizes do Es- tatuto da Cidade 8 Planos Diretores Participativos - algumas experiéncias Foi bastante intensa a adesao e participagao dos movimentos, organizados de luta por moradia e dos segmentos relacionados @ reforma urbana nas diferentes etapas dos processos de elaboracao dos Planos. No nivel federal, os movimentos de moradia integraram a coordena¢do da campanha pelos Planos Diretores Participativos estiveram a frente da construcao das resolucoes que orientavam os municipios quanto ao prazo final para a elaboracao dos Planos Di- retores", que definiram critérios para a participacdo no Plano” e seu contetido minimo."' © material oficial de apoio 4 Campanha pelo Plano Diretor Participativo, distribuido nacionalmente, ressattava a necessidade de integracao entre as politicas urbana e habitacional."* © material de apoio as dezenas de oficinas de capacitagao que fo- ram feitas em todo 0 pafs pelo Ministério das Cidades colocava a questao habitacional em primeiro plano como desafio a ser enfren- tado pelos Planos Diretores. Do ponto de vista das articulagoes da sociedade civil, a Campanha constituiu uma das frentes de atuacao dos movimentos de moradia em todo o pals, com o claro propésito de viabilizar terras bem localizadas para a moradia popular. Para além da estratégia nacional, os atores sociais da luta por moradia também estiveram presentes na maior parte dos Nucleos Es- taduais e em muitos nucleos gestores dos planos nos municipios onde existem movimentos de moradia organizados. Em Fortaleza-CE, os mo- vimentos de moradia, articulados em uma ampla frente, foram capa- zes de obstruir no Judiciério 0 encaminhamento de um Plano Diretor feito sem participacéo popular e sem um conteudo redistributive & “Resolugao n. 09 do Conselho Nacional das Cidadies, de 8 de junho de 2006, que recomenda ¢ orienta os municipios acerca da obrigatoriedade de aprovacao dos planos dlretores no prazo legal de 10 de outuoro de 2006.” *Resolugao n. 25 do Conselno Nacional das Cidades, de 18 de margo de 2006: orientagdes quanto a forma de elaboragao, implementagao e execusae dos pla- nos diretores municipais, e condicoes da obrigatoriedade de elaborapao pelos rmuniipios.” > *Resolucao n. 34 do Conselho Nacional das Cidades, de 01 de Julho de 2006: orientagoes e recomenclardes quanto ao conteudo minimo do Piano Diretor” “Tals conteudas encontram-so explicitados nos instrumentos do “Kit do Plano Ditetor Participativo”, disiribulde pelo Ministerio das Cdades em todo o Brasil evista de ito do ADVOCEEforcar a prefeitura a reiniciar do zero um novo Plano, mais alinha- do com 0 contetido da reforma urbana e dispondo de respostas para a articulacao entre a politica urbana ¢ habitacional (LOUREI- RO, 2006). Em So Paulo, os movimentos de luta por moradia fo- ram componentes fundamentals da chamada “Frente Popular pelo Plano Diretor”, que lutava pela democratizacao do acesso a terra durante a tramitacao do Plano Diretor na Camara dos Vereadores (BONDUKI, 2007). Os movimentos de luta por moradia foram com. ponentes fundamentais também em momentos de consolidacao participativa de propostas de Planos Diretores, como ocorreu no Congresso da Cidade de Santo André de 2003, que teve expressiva Participacao de movimentos populares, resultando na insercao de conteuidos relevantes para a politica habitacional, como veremos adiante (SOUZA, 2007). Em Mariana-MG, apés participarem do pro- cesso de construcao do Plano Diretor, representantes de todos os bairros populares da cidade realizaram uma caminhada solene para entrega do projeto de lei do Plano ao presidente da Camara Mu- nicipal, como forma de expressar simbolicamente seu apoio aquela versao do Plano, contra eventuais emendas abusivas. Com efeito, 0 Plano fol aprovado na Camara sem uma unica mudanca (CYMBALISTA; CARDOSO, 2006) Dentre as apostas nos Planos Diretores Participativos, sobressai © instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) de are- as desocupadas, perimetros demarcados no zoneamento da cida- de que devem ser ocupados prioritariamente para a habitacao de baixa rena.” O Plano Diretor Participative de Diadema deu conti- nuidade a uma articulacao j4 antiga entre as politicas urbana e habitacional, que se iniciou na primeira metade da década de 1990, constituindo a mais antiga experiencia de ZEIS de dreas desocupa- das no pais (denominadas AEIS no municipio) e uma das poucas que foi sistematizada e avaliada. Os estudos revelam que o instru- mento, articulado a uma politica habitacional eficiente e progres- sista, logrou baixar os precos da terra em um primeiro momento ¢ Viabilizar significativo numero de unidades habitacionais, tendo até mesmo impacto positivo sobre as areas de protecao aos manan- cials que, menos pressionadas pela demanda dos mais pobres, per- maneceram razoavelmente preservadas apds a implementacao das AEIS (HEREDA ct al., 1997)."* A propria insténcla de gestao demo- ‘Ouira varlante do mesmo Insirumento sao as ZEIS demarcadas sobre areas ja ‘ocupadas com favelas, lateamentos clandestinos au Irregulares, que faciltam posteriores trabalhos de urbanizacaa e regularizagao, instrumento que sera trata do a segui * Tsukumo (2002) aponta para 0s desafios referentos & qualidade urbanistica res {antes da aplcacao das AFIS em Diadora 150 sa cd ireto da ADVOCEF Anoune os cratica do instrumento de politica urbana das AEIS nao era um. conselho de desenvolvimento urbano, mas um conselho de hal taco, 0 conselho do FUMAPIS, composto de forma paritaria com. 50% de representantes dos movimentos de luta por moradia e 50% de representantes do governo (CYMBALISTA, 2000). Por ou- tro lado, os estudos revelam também as dificuldades relacionadas implementacao do instrumento: em alguns anos, a escassez de areas e a experiéncia dos atores do mercado imobiliério fizeram com que 08 precos subissem novamente; uma série de empreendi- mentos em AEIS apresenta baixa qualidade urbanistica, pouco se diferenciando dos bairros ao seu redor (TSUKUMO, 2002). No caso de Diadema, a prefeitura utilizou 0 processo de construcao do novo Plano Diretor da cidade, em 2001-2, para problematizar a ‘questao do esgotamento de terras livres, em parte decorrente do proprio sucesso na implementacao das AEIS sobre terrenos deso- cupados, e buscar novas alternativas para a moradia de interesse social - 0 que foi apenas parcialmente bem-sucedido, ja que a articulagao regional da politica habitacional nao foi atingida, pois, © cardter essencialmente municipal da atual geracao dos Planos Diretores Participativos nao facilitou uma acao regional no ABC paulista Em outros municipios onde as ZEIS de areas desocupadas ja haviam sido propostas, como Santo André-SP, 0 Plano Diretor rei- terou o instrumento, inserindo-o em uma légica mais ampla da politica urbana da cidade como um todo. Mas o movimento mais recorrente ocorreu em muitos municipios sem tradicao de implementagao de ZEIS de areas desocupadas, nos quais 0 Plano Diretor foi o marco de entrada desse instrumento na regulagao ur- banistica municipal Em Sao Paulo, os movimentos de luta por moradia, articulados na Frente Popular pelo Plano Diretor, foram responsavels pelo mapeamento de milhares de metros quadrados de terrenos nao edificados ¢ iméveis desocupados, que foram delimitados como ZEIS no Plano Diretor (ainda que a utilizacao e a implementacao dessas ZEIS sejam ainda um ponto em aberto)."” © Plano Diretor de Santo André (Lei n* 8.696 de 17 de dezem- bro de 2004) também regulamentou ZEIS sobre reas nao edificadas, além de definir critérios para a aplicacao dos instrumentos de cum- primento da funcao social da propriedade previstos no art. 182 da Constitui¢ao (Edificacao Compulsoria, IPTU Progressive no Tempo, Desapropriagao-sancao com pagamento em titulos da divida pu- blica municipal). A partir de 2006, a prefeitura vem notificando 7 Os desafios relacionados & implementacdo das ZFIS nas areas centrals de S20 Paulo sao abordados por Tuxumo (2007) evista de Dito do ADVOCEEproprietérios de terrenos considerados subutilizados pelo Plano Diretor - incluindo terrenos gravados como ZEIS -, sendo um dos municipios pioneiros nesse sentido, experléncia a ser observada com proximidade, pois 0 sucesso na notificacao dos proprietérios e na aplicagao desses instrumentos é vital para a Implementacao do Es- tatuto da Cidade (DENALDI; BRUNO, 2007) Em Araraquara-SP, 0 proceso de elaboracao do Plano Dire- tor partiu da ldgica de integracao entre as politicas urbana e habitacional, e 0 objetivo do Plano era garantir terras desocu- padas para a moradia de interesse social de forma a atender a demanda atual e para os dez anos seguintes a implementacao do Plano, iniciado em 2001. A demanda habitacional para o pe- riodo foi calculada agregando dados das familias vivendo em condigdes inadequadas de habitabilidade (favelas e ocupacoes irregulares), as familias que compunham a demanda habitacional que constava do sistema de cadastro habitacional do municipio e uma projegéo da demanda habitacional para os dez anos se- guintes. Chegou-se a estimativa da necessidade de cerca de 2.700.000 m? de areas a serem reservadas para a habitacao de baixa renda na cidade, 0 que foi garantido com a proposta de terrenos desocupados em metragem semelhante como uma das categorias de ZEIS propostas pelo Plano (MOURAD, 2006). A mesma metodologia e 0 mesmo processo de elaboracao e de- marcacao ocorreram em Vinhedo, municipio da regiao metro- politana de Campinas. A diversidade de situacdes urbanisticas no Brasil nem sempre aponta para a necessidade de implementacdo de perimetros es- pecificos para a moradia de interesse social. Em Aparecida de Goiania (assim como em muitos municipios na Regiao Centro- Oeste), 0 problema da cidade nao era a escassez, mas 0 excesso de lotes desocupados, produzidos por praticas permissivas de parcelamento do solo, chegando a 68% dos lotes da cidade, ou 158 mil lotes desocupados para uma populacao de 336 mil habi- tantes. A maior parte dos lotes encontrava-se em maos de propri- etarios privados, e a qualidade urbanistica © a infraestrutura de muitos loteamentos eram ruins. Nesse municipio, o Plano Diretor aprovado em dezembro de 2001 buscava aumentar a capacidade do poder puiblico de gerir esse estaque de lotes desocupados ¢ direcionar a sua oferta para a politica habitacional do municipio. © Plano Diretor definiu um zoneamento especifico, que diferen- ciava a cidade entre as areas que deveriam ser mais intensivamen- te utilizadas e aquelas onde a ocupacao deveria ser desestimulada articulou estratégias especificas de tributacao da terra para cada uma das zonas: descontos para os locals que nao deveriam ser sa cd ito da ADVOCEF Anoune os adensados e IPTU Progressivo para as zonas de ocupa¢ao intensi- va. Além disso, 0 Plano Diretor institulu um banco de lotes, esto- que de lotes desocupados de dominio publico, a ser utilizado na politica habitacional do municipio. Proprietarios podem contri- buir para o banco de lotes de vérias formas, entre elas cedendo lotes como pagamento de dividas com a prefeitura ou como contrapartida a aquisi¢ao onerosa do direito de construir (SANTANA, 2006). Conclusao Desde as diferentes fases do perfodo de atuacao do BNH & do Sistema Financeiro da Habitac2o, as alternativas de moradia promovidas ou financiadas pelo setor publico foram majoritaria- mente produzidas nas franjas ou fora das cidades, em situacdes muito proximas a produgao do setor informal. Além de distantes © precdrias, a abertura destas frentes de expansao urbana sobre solo rural tem sido um dos grandes indexadores dos mercados de terra nas cidades, encarecendo-a na medida em que € no proces- so de transformacao do rural em urbano que reside um dos pro- cessos mais agudos de valorizacao imobilidria (SMOLKA, 2003) ‘Ao longo dessa historia, tem sido limitada a capacidade dos mu- nicipios de estabelecer um planejamento e gestdo de seu territo- em funcao de sua baixa capacidade politica de impor limites para a ocupacao urbana e captar a valorizacao imobilidria decor- rente dos investimentos publicos A Constituicao brasileira e o Estatuto da Cidade apostaram na implementacao de uma politica fundiaria que, baseada em processos de planejamento participativos locais, pudesse amp! © acesso a terra urbanizada e bem localizada para a moradia, rom- pendo com o modelo extensivo e excludente de promocao de novas periferias. (Os municipios, em sua grande maioria, elaboraram seus Pla- os Diretores, e, em grande numero desses Planos, o tema da mo- radia e solo urbano e instrumentos de politica fundiaria estao presentes. Ha que se apontar, entretanto, as limitac6es e fragili- dades desses processos de planejamento locals. Em primeiro lu gar, estes foram elaborados em sua grande maioria sem referénci- a Ou marcos de planejamento regionais e, muito menos ainda, nacionais. Essa questo é particularmente importante e proble- matica no caso das regides metropolitanas ou na relacao do pla- Nejamento local com as bacias hidrograficas que transcendem as fronteiras municipais. Esse é um limite da a¢ao exclusivamente focada no municipio utilizada na Campanha pelos Planos Direto- Revista de ito do ADVOCEEres Participativos, fruto mais das contingéncias do momento - prazo de 2006 definido pelo Estatuto da Cidade e a necessidade de que este nao se transformasse imediatamente em “lei que nao pega” antes mesmo de ser experimentado - do que propriamente de uma opcao radicalmente descentralizadora Em grande numero de municipios, a elaboracao dos Planos representou um proceso coletivo de reconhecimento do territé- rio, de seus limites e vulnerabilidades fisico-ambientais e dos inte- resses conflitantes que atuam sobre ele. Evidentemente, em muitos casos, os processos participativos reduziram-se a encenagoes buro- craticas "para cumprir a lei", sem investimentos politicos por parte do governo ou da sociedade civil. Da mesma forma, seré necessario verificar em quais casos 0s dispositivos e normas que constam dos Planos Diretores Participativos refletem processos que efetivamen- te buscam aliar a politica urbana e a habitacional e interferir na oferta de terras para os mais pobres e em quais casos os instrumen- tos constam dos Planos apenas para cumprir obrigatoriedades da Constituigao, do Estatuto da Cidade ¢ das resolugdes do Conselho Nacional das Cidades. Particularmente, as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que estao presentes em mais de 70% dos PDPs podem abrir possi- bilidades para a regularizacao fundidria e melhoria das condi- Ges urbanisticas e habitacionais em favelas, loteamentos irregu- ares ou clandestinos e conjuntos habitacionais populares exis- tentes nas cidades do pais. O combate aos vazios urbanos e imo- vels ociosos, por melo da Utilizacao, Edificacao e Parcelamento Compulsérios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriacao-san- cao, também pode abrir possibilidades para aproveitar as glebas, lotes e edificios desocupados para a producao de moradias po- pulares. Caso os PDPs combinem esses instrumentos com ZEIS demarcadas nesses imévels, s40 maiores as possibilidades de am- pliagao do acesso ao solo urbano para aquelas moradias. Os PDP podem, simplesmente, definir areas adequadas do ponto de vista Urbano e socioambiental para a expansao urbana e implantacao de empreendimentos habitacionais de interesse social. Ou entao, por meio de uma politica de regularizacao fundiaria plena, po- dem integrar de forma definitiva os assentamentos informais po- pulares a cidade. ‘A implementacao desses instrumentos de politica fundiaria, que entrelacam a politica habitacional a politica urbana, é um desafio tao grande ou maior do que a elaboracao dos Planos Diretores Participativos e sua aprovacao nas Camaras Municipals. Para isso, 05 municipios enfrentarao uma série de obstaculos: a fragilidade ¢ baixa capacidade de gestdo das secretarias e drgaos responsavels: sa cd ireto da ADVOCEF Anoa resisténcia em mudar procedimentos de trabalho; as pressoes constantes de interesses privados ligados ao proceso de valori- zacao da terra urbana sobre legislativos e prefeitura; a cultura politica do acordo negociado fora de esfera publica. A visio setorlalista das politicas ¢ também um forte obstaculo a ser su- perado: a a¢ao do municipio no territério permanece dividida ‘em componentes estanques - habitacao, saneamento, mobili- dade - que constroem seus processos de planejamento e gestao de forma independente e, na maior parte dos municipios, os Planos Diretores Participativos foram construldos nessa mesma légica, de certa forma como um Plano ‘setorial” da Secretaria de Urbanismo ou de Planejamento do municipio, e nao como Plano de articulacao entre setores. Tais dificuldades tornam-se mais graves quando se conside- ram as perspectivas de uso dos recursos do Fundo de Habitacao de Interesse Social (FNHIS), que vao exigir a instituigao de Con- selhos e Planos Municipais e Estaduais de Habitacao, e os inves- timentos em habitacao e saneamento previstos pelo Programa de Aceleracao do Crescimento (PAC) em varias cidades do pals. Se a aplicacao desses recursos ocorrer sem politica fundiaria, me- canismos de controle social e incremento na capacidade de ges- tao territorial, poderemos assistir a repeticao de cendrios ja vivi- dos em nossas cidades quando a abundancia de crédito imobili- rio e fontes de financiamento do desenvolvimento urbano, com- binada a baixa capacidade de controle do uso e ocupacao do solo, produziu um modelo caracterizado pela segregacao, ex- clusao socioterritorial e precariedade urbano-ambiental Todos esses limites e desafios nao significam, entretanto, que este texto deva ser encerrado em tom cético ou pessimista. Pelo contrario: 6 exatamente porque agora temos, por um lado, abun- dancia de créditos e subsidios para que estes possam chegar a rendas mais baixas e, por outro lado, pracessos sociopoliticos que estabeleceram as bases para uma gestao territorial, que hoje & possivel se falar em politica de acesso ao solo urbanizado para a maioria da populacao em muitas cidades do Brasil. Particular- mente, a implementacao das ZEIS, seja para provisao seja para regularizacao fundidria plena, com os recursos dispontveis hoje para urbanizar favelas ¢ construir moradias, pode ser uma apos- ta que, se bem-sucedida, a0 mesmo tempo fortalecera o plane- jamento e a implementacao do Estatuto das Cidades. Se, e onde, essas novas apostas resultarao em novas cidades mais includentes © equilibradas é algo a ser observado com proximidade nos pré- ximos anos evista de ito do ADVOCEEReferéncias ARAUIO, Adelmo. © PREZEIS en- quanto instrumento de reguiarao urbanistica. Revista Proposta n. 61 Rlo de Janeiro: FASE, 1994 ARRETCHE, Marta T. S. Intervencao do Estado @ Setor Privado: © Modelo Brasileira de Politica Habitacional. Es- aco & Debates, Sao Paulo, ano X, 1. 31, p. 21-36, 1990. AZEVEDO, $.; ANDRADE, L.A. Hat tagdo e Poder: da fundacao da casa popular ao Banco Nacional da Ha- bitagao. Rio de Janeiro: Zahar, 1981 BOLAFFI, Gabriel. 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