AULA 1

ORÇAMENTO PÚBLICO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Prof. Luiz Antonio Bronislawski

TEMA 1 – ORÇAMENTO PÚBLICO E A DISCIPLINA FISCAL DO ESTADO
BRASILEIRO

É bem conhecida a expressão de que os recursos (financeiros, materiais,

tecnológicos) são escassos, mas as necessidades humanas são ilimitadas, daí
ser impossível atender a todas as demandas de uma sociedade. Por isso, é
preciso planejar todos os gastos, fazendo um orçamento e determinando as
prioridades a serem alcançadas.
Mas, para que fazemos um orçamento? Quando queremos estimar o custo
de algo, costumamos levantar tudo o que será necessário para que ele se efetive.
Precisamos ter disciplina, organização e equilíbrio nos gastos a fim de que um
orçamento não fique aquém das expectativas.
No setor público, a disciplina fiscal e a busca do equilíbrio entre receitas e
despesas constituem elementos essenciais à saúde financeira do Estado. Isso
possibilita a prestação de serviços públicos de qualidade, mantém o poder
aquisitivo da moeda e um ambiente de negócios que traga crescimento e
desenvolvimento econômico.
E como isso se fundamenta no setor público? É o que veremos a partir de
agora.

1.1 Compreendendo o que é orçamento público

Existem vários conceitos atribuídos ao orçamento do setor público do Brasil

na literatura acadêmica e dentro da estrutura do Estado. Uma definição mais
abrangente é apresentada pelo professor João Eudes Bezerra Filho, que destaca
o orçamento público como

ferramenta legal de planejamento do Ente Federativo (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios), onde são projetados os ingressos e os
gastos orçamentários que serão realizados em um determinado período,
objetivando a execução dos programas e ações vinculadas às políticas
públicas, bem como as transferências constitucionais, legais e
voluntárias, os pagamentos de dívidas e outros encargos inerentes às
funções e atividades estatais. (Bezerra Filho, 2013, p. 5)

2
Figura 1 – Pessoa desesperada com orçamento familiar

Crédito: The Visual You Need/Shutterstock.

Tomemos como exemplo nossa família, em que não podemos ter gastos
que vão além do salário líquido recebido para não precisarmos recorrer a
empréstimos bancários a fim de equilibrar o orçamento; quando isso é necessário,
sabemos que teremos que pagar juros mensais, o que aumentará ainda mais as
despesas. Portanto, é fundamental administrar as despesas para que não
ultrapassem as receitas, programando e destinando o dinheiro a atividades mais
essenciais (alimentação, saúde, vestuário, habitação e mensalidade escolar, entre
outras) e retardando para o futuro aqueles dispêndios não prioritários, mas
gostaríamos de realizar.
A mesma ideia se aplica ao orçamento do setor público. O Estado não deve
gastar mais do que arrecada porque gera desequilíbrio em toda a economia. Para
financiar sua dívida, é necessário recorrer a empréstimos, via emissão de títulos
públicos, com pagamento de juros, que vai aumentar a dívida, reduzindo as
disponibilidades de recursos para manter toda a estrutura administrativa e fazer
os investimentos necessários.

1.2 Criação e estrutura do Estado na Era Moderna

Essa entidade abstrata denominada Estado, como a conhecemos, é

atribuída a dois grandes pensadores: Nicolau Maquiavel e Thomas Hobbes. O
primeiro, em sua obra O Príncipe, escreveu que cabe ao Estado a importante
missão de manter a ordem social, para a melhoria do bem comum, mediante a
criação de leis e a determinação de que as regras sejam cumpridas, mesmo que
3
seja necessário o uso da força (Maquiavel, 2010). Nessa perspectiva, cabe,
exclusivamente ao Estado, o poder de impor a aplicabilidade das leis.

Figura 2 – Parlamento Europeu

Crédito: WiP-Studio/Shutterstock.

Thomas Hobbes foi outro filósofo que refletiu e escreveu sobre as

condições de formação dos Estados e a necessidade de existir uma instituição
para criar e aplicar as leis e garantir o cumprimento dos contratos, a fim de
assegurar um convívio harmonioso entre as pessoas.
E na realidade brasileira, como o Estado se organiza? O Brasil é uma
república federativa, constituída por 26 estados, 1 distrito federal e 5.568
municípios. Essa organização segue o modelo proposto pelo filósofo iluminista
Frances Montesquieu, criador da doutrina que estabeleceu a estrutura do Estado,
formada pela separação de três poderes independentes, mas que atuam de forma
harmoniosa e complementar: Executivo, Legislativo e Judiciário.

TEMA 2 – CAMPO DE APLICAÇÃO DO ORÇAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA PARA O FUNCIONAMENTO DO GOVERNO FEDERAL

Conforme já comentamos, a arrecadação dos recursos por parte do

governo sempre estará aquém das necessidades e demandas da população;
assim, para não gastar além do que arrecada, é necessário fazer anualmente um
orçamento de tudo o que será gasto em determinado período, enquadrando todos
os dispêndios de acordo com as receitas previstas.
É por meio da peça orçamentária que a Administração Pública exerce suas
funções na economia e um controle sobre as atividades mais importantes, fixando

4
todos os gastos que serão realizados em determinado exercício financeiro
(durante um ano) e fazendo uma estimativa das receitas que serão arrecadadas
por meio dos impostos, taxas e contribuições. As despesas são fixadas para evitar
que o governo venha a gastar mais do que arrecada.

Figura 3 – Visão geral: Legislativo, Executivo e Judiciário − ramos de governo

Governo

Legislativo Executivo Judiciário

faz as leis executa as leis aplica as leis

Crédito: desdemona72/Shutterstock.

Conforme estabelece o art. 2º da Constituição Federal de 1988, são

poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário (Brasil, 1988).

2.1 Poder Legislativo federal

Tem como função mais importante a elaboração das leis do país. É

constituído por 513 deputados federais e 81 senadores. Além da classe política,
eleita pelo voto popular, é necessária uma grande estrutura formada por técnicos,
auxiliares, consultores e equipe de segurança.

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 Veja a seguir a estrutura de pessoal:

• Câmara dos Deputados: consultores parlamentares (10.003 ativos);

servidores efetivos (2.718); cargo de natureza especial (1.790) (Brasil,
[s.d.]a).
• Senado da República: 3.437 funcionários que exercem as mais diversas
funções necessárias ao funcionamento regular da instituição (Brasil,
2021a).

Toda essa estrutura é mantida com recursos do orçamento público.

2.2 Poder Executivo federal

Tem função principal de executar as leis e exercer a administração geral

do país. Sua estrutura de pessoal é a maior em relação aos demais poderes, em
vista da grande quantidade de atribuições que tem sob sua responsabilidade,
como cuidar dos interesses da Nação, atuando nas áreas de educação, saúde,
segurança pública, mobilidade urbana, relações internacionais, entre tantos outros
estabelecidos na legislação.
No total, o executivo federal civil possui 656.664 servidores ativos, além de
400.258 militares das Forças Armadas (Brasil, 2021b).
Dentro dessa formação e sob o aspecto administrativo, é dividido em dois
grandes grupos de instituições:

• Órgãos da Administração Direta: abrange a Presidência da República, o

gabinete de ministros e todas as instituições e unidades organizacionais de
cada um dos três poderes que compõem a União. A mesma abrangência
se aplica aos estados e municípios.
• Órgãos da Administração Indireta: são instituições criadas para realizar
atividades de governo, mas de forma descentralizada, possuindo
personalidade jurídica própria. São: autarquias, como Banco Central do
Brasil; universidades federais; Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(Anvisa); empresas públicas, como Caixa Econômica Federal, Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); fundações
públicas, como IBGE e Funai; sociedades de economia mista, como Banco
do Brasil e Petrobras.

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2.3 Poder Judiciário federal

Tem como função resolver os conflitos que surgem na sociedade, fazer a

justiça mediante a aplicabilidade das leis de forma coercitiva, com a finalidade de
proteger os direitos de todo cidadão. Sob o aspecto do orçamento público, a
estrutura do Judiciário brasileiro compreende Supremo Tribunal Federal (STF),
Superior Tribunal de Justiça (STJ), Justiça Federal, Justiça Eleitoral, Justiça do
Trabalho e Justiça do Distrito Federal.
Embora tenha autonomia administrativa e financeira, os gastos
estabelecidos pelo Judiciário devem obedecer aos limites determinados pela Lei
de Diretrizes Orçamentárias, conforme determina o art. 99, parágrafo 1º, da
Constituição (Brasil, 1988).
A programação orçamentária é feita pelos tribunais, que detalham todas as
suas despesas, elaboram as propostas orçamentárias e as encaminham à
Secretaria de Orçamento, ligada ao Ministério da Economia, que recepciona e
centraliza os orçamentos de todos os órgãos do governo federal, para
consolidação e preparação do projeto de lei orçamentária a ser enviada ao
Congresso Nacional. Possui uma força de trabalho total de 448.964 servidores
(Feloniuk, 2019).
Toda essa estrutura de constituição de poder se aplica igualmente aos
estados, municípios e Distrito Federal, que são formados pelas assembleias
legislativas, câmaras de vereadores, poderes executivos e judiciários. Todas
essas organizações públicas atuam na execução dos programas de governo,
conforme é estabelecido no orçamento público.
Naturalmente, para a manutenção e o funcionamento dessas instituições,
prestando vários tipos de serviços exclusivos do ente público − como
administração da justiça, criação de leis, manutenção das Forças Armadas e da
segurança da nação − prestar serviços de ordem pública, entre outros, demanda
grande quantidade de recursos que têm como fonte principal os impostos pagos
pelos cidadãos e pelas empresas, mesmo aqueles que não venham a utilizar
alguns desses serviços. Vejamos, por exemplo, a iluminação pública, praças, vias
de acesso, que são mantidas com a contribuição de toda a sociedade. Mesmo
que muitos indivíduos não usufruam desses benefícios, têm por obrigação
contribuir com parte da sua renda mediante o pagamento de tributos.

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TEMA 3 – FUNÇÕES DO ESTADO E SUAS ATRIBUIÇÕES NA ERA
CONTEMPORÂNEA

3.1 A evolução dos gastos do governo

A teoria econômica da escola clássica denominada liberalismo, que teve o

escocês Adam Smith (1723-1790) como o mais destacado pensador, defendeu a
ideia de que a atuação do setor público na economia deveria ser mínima,
limitando-se às atividades típicas de Estado, como administrar a justiça, cuidar da
segurança pública e da defesa nacional. Esse modelo se manteve por todo o
século XIX.
A partir do início do século XX, quando a economia mundial começou a
apresentar altas taxas de crescimento, com o surgimento de grandes empresas e
conglomerados industriais, aumentou também a necessidade de uma participação
maior do setor público. Conforme explicam Guilherme Simões Crepaldi e Silvio
Aparecido Crepaldi (2013, p. 17): “A evolução tecnológica e a expansão
econômica forçaram o início da expansão do aparelho administrativo, a criação
de novos órgãos e o recrutamento de servidores para funções técnicas”.
As mudanças no ambiente de negócios, expansão das atividades
comerciais, industriais e das relações sociais vêm requerer um setor público mais
dinâmico no exercício de suas funções, criando as condições necessárias para
um ambiente de paz e harmonia nas relações e, também, atuando diretamente
em alguns setores econômicos que são importantes para o desenvolvimento das
atividades privadas, como investimentos em obras de infraestrutura e energia.

3.2 A necessária intervenção do Estado no sistema de mercado

Após a grande crise econômica que abalou os Estados Unidos em 1929,

conhecido como crash da Bolsa de Nova York, um processo depressivo de
enormes proporções se disseminou na economia e se alastrou por vários países,
perdurando por muitos anos e com milhões de pessoas desempregadas. Nesse
cenário, a atuação do Estado na economia ganhou novas dimensões, como um
agente de significativa relevância em atividades no mercado, participando mais
intensamente em vários segmentos.
O economista John Maynard Keynes, em sua obra clássica, Teoria geral
do emprego, do juro e da moeda, defendeu uma mudança muito importante do

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papel do Estado na economia, com a ideia de que o governo deveria atuar por
meio de investimentos, produção e no setor financeiro. Os investimentos públicos
gerariam emprego, renda e aumento no consumo das famílias, com efeitos
salutares na economia.
No caso do Brasil, em que a produção de bens e serviços realizada pelos
agentes de mercado não consegue atender às necessidades mais elementares
de parte expressiva da sociedade, a atuação forte do poder público tem por
objetivo oferecer condições mínimas de sobrevivência de milhares de pessoas e
contribuir para o crescimento e desenvolvimento do país.
Vejamos o caso do Bolsa-Família, programa social instituído pelo governo
federal com transferência direta de renda para famílias que vivem em situação de
pobreza e extrema pobreza para que tenham acesso a bens básicos como
alimentação, educação e saúde. Segundo dados da Caixa Econômica Federal,
que atua como seu agente operador, mais de 13,9 milhões de famílias são
atendidas em todo o Brasil, recebendo a importância de R$ 192,00 mensais, com
previsão de aumento para R$ 300,00 a ser pago a partir de novembro de 2021.

TEMA 4 − FUNÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO NA ERA CONTEMPORÂNEA

Conforme proposto por Richard Musgrave (citado por James Giacomoni e

citado por Bezerra Filho, 2013, p. 6), as funções econômicas do Estado são
classificadas em três grupos:

• função alocativa, promovendo melhor alocação dos recursos;

• função distributiva, atuando para melhorar a distribuição da renda;
• função estabilizadora, desenvolvendo atividades para manter a
estabilidade da economia.

Euvaldo Marques, em sua obra Finanças públicas, acrescenta uma quarta

função denominada função reguladora, que se refere à atuação do Poder Público
por meio das agências reguladoras.

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Figura 4 – Vetor de Imagem – distribuição de dinheiro

Crédito: Visual Generation/Shutterstock.

4.1 Função alocativa

A função alocativa diz respeito à atuação em políticas públicas com o

objetivo de impulsionar e desenvolver novos mercados, contribuindo para o
aumento da produtividade do sistema. Para isso, direciona recursos à produção
de bens considerados públicos, realizando obras em que a iniciativa privada não
atua por se tratarem de plantas que requerem grandes quantidades de recursos
e longos prazos de maturação, não apresentando viabilidade econômica para uma
empresa particular.
Uma característica importante a destacar em um bem público é a sua não
exclusão, ou seja, o fato de estar disponível para toda a população,
independentemente de contribuição por parte de alguns usuários: construção de
obras de infraestrutura (por exemplo, rodovias, usinas hidroelétricas), energia,
fornecimento de água potável, iluminação e segurança pública, bem como
manutenção das Forças Armadas para a defesa do país.
Outros bens e serviços são considerados “bens mistos”, conforme ressalta
Bezerra Filho (2013), como a educação, em que o mercado atua prestando um
bom serviço, mas parte significativa das famílias brasileiras não dispõe de
recursos financeiros para pagar o ensino particular. O Estado atua para oferecer
ensino básico e de nível superior gratuitos, mantendo as universidades federais,
concedendo bolsas de estudos e abrindo linhas de crédito para financiar o ensino
superior em instituições particulares.

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4.2 Função distributiva

A função distributiva consiste na atuação do Estado no sentido de suavizar

os efeitos negativos da grande desigualdade social, ocasionada pela má
distribuição da renda. A concentração de parte significativa da riqueza produzida
nas mãos de pequeno percentual de pessoas requer a presença do Poder Público
que, por meio do orçamento público, atua de forma direta e também indireta,
reduzindo os efeitos negativos.
A aplicação de alíquotas diferenciadas do Imposto de Renda − tributando
em percentuais maiores aqueles que recebem salários mais elevados e, ao
contrário, definindo alíquotas bem menores ou mesmo isentando totalmente as
camadas de salários mais baixos − representa formas de arrecadar os recursos
de quem pode pagar mais, direcionando-os a famílias de baixa renda por meio de
programas sociais como Bolsa-Família e auxílio emergencial.
Aplicando alíquotas de impostos mais elevadas nos bens de consumo de
luxo, como bebidas, veículos importados, e concedendo subsídios aos bens de
consumo das classes menos favorecidas, como alimentação básica e moradia, o
Estado arrecada recursos para alocar em programas sociais, Vejamos um caso
prático: quando o Estado subsidia a compra de casa própria, concedendo, por
exemplo, um subsídio de R$ 12.000,00 para um imóvel de R$ 90.000,00, o
comprador pagará R$ 78.000,00 e financiará a diferença a juros menores do que
os praticados pelo mercado, por meio de verbas do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

4.3 Função estabilizadora

A função estabilizadora refere-se à intervenção do governo na economia,

com o objetivo de combater a desvalorização da moeda causada pela inflação,
mantendo a estabilidade dos preços dos bens e serviços e a geração de
empregos. A economia de mercado funciona com ciclos de expansão da atividade
econômica e ciclos de retração. Durante a retração, ocorre aumento do número
de desempregados, demandando-se a atuação do Poder Púbico na criação de
mecanismos de estímulos, como abertura de linhas de créditos, queda das taxas
de juros, redução de alguns impostos e dos depósitos compulsórios dos bancos
junto ao Banco Central para aumentar a quantidade de dinheiro em circulação

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 No início de 2020, o Brasil e o mundo foram atingidos pela pandemia da
Covid-19. Todos os mercados foram duramente abalados, com queda na
produção e fechamento do comércio, e grandes contingentes de trabalhadores
perderam seus empregos. Para atenuar os efeitos negativos sobre as famílias, o
Poder Público interveio por meio de programas sociais, como o auxílio
emergencial por quatro meses, no valor de R$ 600,00 pago para até dois membros
da mesma família, e de saques emergenciais de dinheiro com liberação de parte
dos recursos do FGTS.

4.4 Função reguladora

A função reguladora diz respeito à atuação do Poder Público para

normatizar e fiscalizar algumas atividades exercidas pelas empresas privadas, por
se tratar de serviços de grande importância para toda a população.
A partir da década de 1990, ocorreu a privatização de várias empresas
estatais, e o Estado deixou de ser o produtor de alguns serviços, passando a ser
o regulador do mercado. Vejamos os casos das empresas de telefonia, do setor
elétrico e a quebra de alguns monopólios, como é o caso do petróleo. Conforme
destaca Marques (2015, p. 38):

A função reguladora tem como exemplo a criação de agências

reguladoras, por força da transferência de algumas atividades do setor
público para a iniciativa privada, em face da privatização [...].
Telecomunicações: a venda de toda a rede de telefonia para a iniciativa
privada – hoje regulado e fiscalizado pela Anatel.
Defesa do consumidor: fiscalizada pelo sistema Procon em todos os
estados.

Todas essas funções analisadas contribuem para que o sistema de

mercado funcione de forma mais harmoniosa, expandindo suas atividades,
gerando novos empregos, renda, crescimento e desenvolvimento econômico.

TEMA 5 – CASE: O PLANO REAL E A ESTABILIZAÇÃO DA MOEDA

Em passado não muito distante, o Brasil convivia com índices de inflação

extremamente elevados. A perda do poder de compra da moeda chegava a mais
de 30% ao mês, atingindo 46,58% em junho de 1994, época da implantação do
plano de estabilização.

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Figura 5 – Nova nota de duzentos reais brasileiros

Crédito: Luciano Marques/Shutterstock.

Vamos entender um pouco a respeito do que é um processo inflacionário

para compreender a grande importância das medidas tomadas pelo Estado para
estabilizar a nossa moeda.
Inflação significa desvalorização, perda do poder de compra da moeda,
ocasionado por vários motivos: desajustes nas contas públicas (geram muitas
incertezas em todos os mercados), aumento de custos (expectativa de que os
preços irão aumentar faz com que os mercados se antecipem e subam) etc.
Analisando sob a ótica do orçamento público, quando o governo gasta mais
recursos do que arrecada, desequilibrando o orçamento entre receitas e
despesas, é preciso financiar o débito de duas formas: emissão de moeda, o que
provoca a desvalorização dela, pois com mais dinheiro em circulação os preços
tendem a aumentar; e emissão de títulos públicos, o que faz crescer mais o
estoque da dívida e as despesas com pagamento de juros. Ambas as medidas
têm efeito negativo sobre os mercados, provocando elevação dos preços
relativos, incertezas nos investimentos das empresas, aumento das taxas de
juros, atingindo as classes menos favorecidas da população que a cada dia que
vão ao mercado encontram produtos mais caros e não têm como se proteger
desse processo (diferentemente da classe de maior renda, que encontra no
mercado financeiro aplicações que renderão juros suficientes para compensar a
desvalorização do dinheiro).
Desde 1985 até 1994, foram implantados seis planos de combate à
inflação, todos sem sucesso. Para colocar um fim nesse processo, o Estado
preparou um grande programa de estabilização monetária. Em 1993, próximo ao
13
final do governo do presidente Itamar Franco, o então ministro da fazenda
Fernando Henrique Cardoso reuniu uma equipe de economistas para desenvolver
e implantar um plano de reformas econômicas e estabilização da moeda
brasileira, encerrando um ciclo inflacionário e hiperinflacionário de vários anos.
Cumprindo uma das suas funções econômicas, o Estado fez forte
intervenção na economia, atuando sobre o orçamento público com rigoroso ajuste
fiscal, promovendo a privatização dos bancos estaduais (todos eram deficitários),
estabelecendo metas para a inflação e deixando o câmbio flutuar livremente, de
acordo com as leis de mercado.

No enfrentamento do ceticismo do cidadão brasileiro em relação a

planos de estabilização, a execução do Plano Real exigiu esforços de
planejamento e inovação significativos por parte dos gestores da política
econômica. No segundo semestre de 1993, equipes do Ministério da
Fazenda, Banco Central e Casa da Moeda trabalharam junto no
desenvolvimento do Plano, dividido em três fases.
Na primeira, iniciou-se o esforço de ajuste fiscal, com destaque para a
criação do Fundo Social de Emergência (FSE), concebido para
aumentar a arrecadação tributária e a flexibilidade da gestão
orçamentária em 1994/1995. A segunda etapa foi marcada pela
utilização de uma moeda escritural, a Unidade Real de Valor (URV),
como unidade de conta.
Na última fase, a introdução do novo padrão monetário, o real, implicou
a necessidade de rápida e abrangente disponibilização do novo meio
circulante a partir de 1º. julho de 1994. (Brasil, [S.d.]c)

A introdução de uma nova moeda, o real, em um ambiente de estabilidade

no orçamento do governo deu vida nova à economia do Brasil. O mercado
entendeu que os gastos públicos iriam ser planejados para não ultrapassar as
receitas e seriam direcionados de acordo com as leis aprovadas na Constituição
Federal de 1988.
O resultado foi o melhor possível. Nosso país hoje convive com índices de
inflação que se aproximam dos observados em países do primeiro mundo,
oscilando entre 4,5% e 6,5% ao ano, o poder aquisitivo dos salários melhorou e
as taxas de juros diminuíram para patamares considerados “civilizados”.
Todos esses fatos vêm corroborar a importância de uma gestão do dinheiro
público feita com planejamento, transparência, participação efetiva dos cidadãos
que pagam os impostos em dia, além de fiscalização dos gastos do governo, com
punição para qualquer procedimento que não esteja em conformidade com as leis.
Concluímos destacando a atuação governamental, exercendo uma das
funções econômicas previstas, a estabilizadora, para transformar a economia do
Brasil em novo ambiente de estabilidade econômica, manutenção do poder de
compra dos salários. Agora, o cidadão humilde, que recebe um salário mínimo,
14
vai ao mercado no início de um mês comprar os alimentos básicos e gasta mais
ou menos a mesma quantidade de dinheiro que gastou no mês anterior ou meses
anteriores; podem ocorrer variações, mas não nos níveis que existiam na citada
época da hiperinflação. Antes do Plano Real, as compras do mês seguinte eram
até 30% mais caras em relação ao mês anterior. Como exemplo, R$ 1.000,00 hoje
valeriam R$ 700,00 no final do mês em termos de poder de compra.

Saiba mais
Se você deseja mais informações sobre o Plano Real, uma dica
interessante é visitar o site do Banco Central do Brasil, onde o tema é abordado.
O endereço eletrônico é: <https://www.bcb.gov.br/controleinflacao/planoreal>.

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REFERÊNCIAS

BEZERRA FILHO, J. E. Orçamento aplicado ao setor público. 2. ed. São Paulo:

Atlas, 2013.

BRASIL. Banco Central do Brasil. Plano Real. [S.d.]c. Disponível em:

<https://www.bcb.gov.br/controleinflacao/planoreal>. Acesso em: 9 set. 2021.

_____. Câmara dos Deputados. Entenda o Orçamento – Consultoria de

Orçamento e Fiscalização Financeira (Conof). Brasília, 2016.

_____. Câmara dos Deputados. Recursos humanos e concursos. [S.d.]a.

Disponível em: <https://www.camara.leg.br/transparencia/recursos-humanos>.
Acesso em: 9 set. 2021.

_____. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988.
Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em:
9 set. 2021.

_____. Ministério da Economia. Orçamento público. [S.d.]b. Disponível em:

<https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-
orcamento/orcamento>. Acesso em: 9 set. 2021.

_____. Portal da Transparência. Servidores e pensionistas. 2021b. Disponível

em: < http://www.portaltransparencia.gov.br/origem-dos-dados>. Acesso em: 9
set. 2021.

_____. Senado Federal. Quadro de cargos efetivos do Senado Federal.

Carreiras de especialização em atividades legislativas. 2021a. Disponível em:
<https://www.senado.leg.br/transparencia/LAI/secrh/quadro_efetivos.pdf>.
Acesso em: 9 set. 2021.

CONTI, J. M. A autonomia financeira do Poder Judiciário. 2. ed. São Paulo:

Blücher, 2018.

CREPALDI, S. A.; CREPALDI, G. S. Orçamento público – planejamento,

elaboração e controle. São Paulo: Saraiva, 2013.

FELONIUK, W. Números do Poder Judiciário brasileiro: expansão de atuação e

comparação com sistemas europeus. Jus.com.br, 2019. Disponível em:
<https://jus.com.br/artigos/72709/numeros-do-poder-judiciario-brasileiro-

16
expansao-de-atuacao-e-comparacao-com-sistemas-europeus/2>. Acesso em: 2
ago. 2021.

GIACOMONI, J. Orçamento governamental. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2019.

MAQUIAVEL, N. O príncipe. São Paulo: Penguin Companhia das Letras, 2010.

MARQUES, E. Finanças públicas – Administração financeira e orçamentária.

São Paulo: Saraiva, 2015.

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AULA 2

ORÇAMENTO PÚBLICO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Prof. Luiz Antonio Bronislawski

INTRODUÇÃO

Evolução do orçamento público no Brasil e os modelos orçamentários

O modelo orçamentário atual, utilizado pela administração pública do

Brasil, é resultado de uma ampla trajetória de práticas e acumulação de
conhecimentos, ao longo de várias décadas. No início não havia um
planejamento, nem preocupação quanto à transparência na execução dos
gastos. Com o passar do tempo, na medida em que a economia mundial ficava
mais complexa, com o surgimento de grandes empresas no mercado, a
necessidade de se fazer um planejamento e um orçamento mais detalhado e
transparente foi uma imposição do novo ambiente de negócios, exigindo das
organizações um controle mais rigoroso na administração dos investimentos,
para oferecer mais qualidade nos produtos e serviços, com menores preços. Na
administração pública não foi diferente, pois para atender às demandas
crescentes por serviços públicos, as atividades de Governo também
aumentaram e ficaram mais complexas.

TEMA 1 – EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

Créditos: Alexlmx/Shutterstock.

1.1 O primeiro orçamento público do Brasil

A necessidade de exercer um controle sobre a utilização dos recursos

arrecadados do contribuinte é tão importante, que todas as constituições
federais, estaduais e mesmo as leis orgânicas que disciplinam a gestão pública
dos municípios, sempre tiveram a preocupação de estabelecer normativos sobre
a matéria.

2
 A regulamentação dos gastos do setor público começou no século XIX,
após a vinda da família real para o Brasil. Nossa primeira constituição,
promulgada em 1824, atribuiu ao poder executivo a função de elaborar um
orçamento, submetendo-o à apreciação e aprovação da Assembleia Geral. Em
1830 foi aprovado, pela assembleia legislativa, o primeiro orçamento público do
Brasil.
Com o fim do regime imperial e início da república, a nova constituição,
que foi promulgada em 1891, estabeleceu como prerrogativa do congresso
nacional, anualmente, fazer o orçamento da receita e a fixação da despesa.
A Carta Magna determinou à presidência da república a função de
elaborar o orçamento federal, cabendo ao poder legislativo a responsabilidade
pela análise e aprovação. Foi criado um Tribunal de Contas para auxiliar o
Legislativo no controle dos gastos.
Com a Proclamação da República, as províncias foram transformadas em
Estados, que instituíram Constituições próprias, o que concedeu grande
autonomia a cada um e aos Municípios.
As Constituições de 1934 e 1937 não trouxeram qualquer avanço em
termos de gestão do dinheiro público, ao contrário, o Brasil viveu sob o regime
autoritário do Estado Novo. O orçamento era elaborado e decretado pelo poder
executivo.
Com a Constituição de 1946 e a volta da democracia, o congresso voltou
a participar da elaboração orçamentária e houve alguns avanços, como a
instituição dos princípios da unidade, universalidade, exclusividade e
especificação.

1.2 A Constituição de 1967

Apesar de alguns avanços ao longo desse tempo, observamos que a

preocupação com transparência e planejamento das atividades e dos gastos
nunca esteve presente nas decisões das autoridades encarregadas.
A Constituição de 1967, novamente sob um regime de exceção, retirou do
Legislativo o poder de apresentar emendas, limitando a sua atuação apenas
como homologador do projeto, que vinha pronto de Executivo.

3
 No entanto, a inclusão do planejamento nas ações de Governo foi um
avanço muito importante para melhorar a destinação dos recursos, com foco nas
necessidades mais importantes da Nação.
Em 1967, conforme explica Euvaldo Marques “o decreto-lei nº 200
disciplinou e definiu o planejamento como princípio fundamental de
administração, designou competência do poder executivo a iniciativa das leis
orçamentárias e vedou ao legislativo emendar o orçamento” (p. 250).
O planejamento representa uma nova estrutura na preparação e
execução da peça orçamentária. O legislador teve o cuidado de incluí-lo como
um dispositivo legal, formalizando a sua necessidade e determinando que todas
as ações sejam implementadas seguindo um planejamento, pois isso trará maior
transparência, previsibilidade e controle nos gastos com o dinheiro dos
contribuintes.

1.3 A Constituição de 1988

As mudanças mais significativas vieram com a Constituição de 1988, que

restabeleceu o direito do poder legislativo de apresentar emendas ao orçamento
e criou regulamentos mais rigorosos, exigindo dos agentes públicos um
planejamento mais detalhado tanto na arrecadação quanto na destinação dos
recursos públicos.
Para isso, foram criados os seguintes instrumentos legais:

PPA – Lei do plano plurianual;

LDO – Lei de diretrizes orçamentárias e;
LOA – Lei do orçamento anual
Fonte: Bronislawski, 2021.

Em maio de 2000 foi criada a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –,

mais um passo importante para disciplinar os gastos governamentais, evitando
desperdício, prevendo punições rigorosas ao administrador que cometer desvios
ou alguma irregularidade, inclusive com a perda do mandato, extensivo até ao
presidente da república.

4
TEMA 2 - MODALIDADES ORÇAMENTÁRIAS

2.1 Orçamento Clássico ou Tradicional Inicial

Trata-se de uma peça orçamentária simples, meramente contábil, em que

se faz uma previsão das receitas e fixação das despesas. Não há qualquer
contato com os contribuintes dos impostos, nem com seus representantes, não
atendendo às demandas da sociedade. O objetivo maior do gestor público é
exercer um controle rigoroso dos gastos e, para essa finalidade, os itens que
registravam as despesas realizadas eram detalhados de forma exagerada, como
despesas com pessoal, materiais e serviços. A grande preocupação era o
equilíbrio entre receitas e despesas.
Exemplo simplificado de Orçamento Clássico:

Receitas Despesas
Impostos 500.000,00 Pessoal 200.000,00
Taxas/Contribuições 60.000,00 Manutenção 370.000,00
Financiamento 100.000,00 Investimentos 90.000,00
Total 660.000,00 Total 660.000,00
Fonte: Bronislawski, 2021.

Não havia qualquer planejamento das atividades, nem metas a serem

atingidas, e o critério para a distribuição dos recursos era baseado nos gastos
realizados em períodos anteriores, sem estabelecer programas para serem
desenvolvidos e implementados.
Esse modelo gerou grandes distorções na distribuição dos recursos,
porque incentivava os gastos sem qualquer critério. Desta forma, o agente
público que gastasse a maior soma de recursos em determinado exercício fiscal
seria beneficiado com uma participação maior nos orçamentos dos períodos
seguintes, pois a ênfase estava nos gastos, e não na realização de obras.
É importante destacar que desde a sua criação no Brasil, até o final do
século XIX, a utilização de uma peça orçamentária era de controle político e
financeiro. A participação do Estado na economia era pequena e os orçamentos
aprovados não tinham grandes objetivos. Foi durante o século XX, que
ocorreram grandes mudanças, com expansão dos mercados, necessitando de
uma participação maior do setor público como agente impulsionador da

5
economia, realizando obras de infraestrutura em setores vitais, como energia,
transportes, portos, e demais atividades que demandam grandes somas de
recursos. Além disso, houve incremento nas atividades consideradas naturais de
Estado, como segurança, justiça, saúde pública. Esse novo cenário, de maior
complexidade, veio a exigir um sistema orçamentário mais elaborado.

2.2 Orçamento de Desempenho – primeiras décadas do século XX

Representa uma evolução do processo orçamentário, porque surge a

preocupação em destacar onde os recursos seriam alocados e havia um
programa para as atividades a serem realizadas. Os bens e serviços prestados
eram avaliados quanto à qualidade. No entanto, as obras e ações que o governo
realizava eram mais importantes do que o gasto em si, ou as aquisições
efetuadas. É considerado por economistas e especialistas no assunto como o
precursor do orçamento programa.
Embora já apresentasse um objetivo, não havia a transparência devida,
nem um processo de planejamento das ações, e o foco principal estava nas
atividades, na realização da finalidade e nos resultados obtidos.
Não era dada a importância devida para os gastos, todos os esforços
eram direcionados na busca de resultados. Havia uma programação das ações
de Governo com a realização de obras e da realização dos investimentos.

2.3 Orçamento Base Zero

Estabelece que todos os gastos do governo, a cada ano, iniciem do zero,

sem considerar os gastos dos exercícios anteriores.
Foi criado nos Estados Unidos pela organização de tecnologia Texas
Instruments, que adotou como modelo orçamentário privado. Em seguida, foi
implementado como peça orçamentária do Estado Americano da Georgia, mas
não durou mais do que um mandato de Governador.
Em entrevista concedida ao Jornal da USP no Ar, edição de 06/11/2018,
o professor de economia Adriano Biava analisou que se trata de uma técnica
privada de avaliação de gastos, independentemente do que aconteceu no
passado.
“Diferente de empresas privadas, o setor público não pode se resumir ao
lucro, pois também permeia uma discussão política. Essa técnica não pode ser

6
utilizada no âmbito público, por conta dos compromissos com disposições
constitucionais que obrigam determinados gastos.” (Jornal da USP, 2018).
A constituição determina que os gastos com saúde sejam de no mínimo
15%, os gastos com educação não podem ser inferiores a 20%, logo, é difícil
adotar uma metodologia orçamentária, tendo que a cada exercício social iniciar
do zero, ou que cada gasto seja registrado como nova despesa. Vários
programas de Governo são de ação continuada e a estrutura da Administração
Pública é muito complexa, o que torna esse modelo inviável, sob todos os
aspectos.
Além disso, o fato de ter que avaliar os gastos do período seguinte sem
considerar a trajetória anterior elimina toda uma base de conhecimentos
adquiridos e acumulados, dificultando a continuidade das ações que
caracterizam muitas atividades do setor público.

2.4 Orçamento participativo

Teve início na década de 1970, sendo implementado em algumas cidades

como Piracicaba (SP) e Lages (SC), onde o prefeito, na época, promovia
reuniões com a população, nos bairros, e ouvia os problemas e as reivindicações
dos próprios moradores.
Forma que possibilita uma participação maior das comunidades locais, na
discussão e definição das prioridades na alocação dos recursos públicos, este
modelo orçamentário tem sua eficiência e eficácia quando aplicado à
administração dos municípios, pois permite uma aproximação e um inter-
relacionamento mais efetivo entre os cidadãos, associações de classe e de
moradores junto à prefeitura e a Câmara de Vereadores.
A participação popular possibilita maior transparência nos gastos e na
avaliação dos resultados das ações implementadas, mas sua implementação
nos programas do Governo Federal torna-se impossível, em face da grande
estrutura do setor público federal e da dimensão continental do território
brasileiro.

7
2.5 Orçamento incremental

Nesta modalidade, o orçamento do período seguinte é construído tendo

como parâmetro o orçamento do período anterior. Com base na arrecadação e
nos gastos realizados em um exercício financeiro, aplica-se algum índice de
reajuste adotado pelo governo, o índice de inflação para o período considerado,
tanto nas receitas quanto nas despesas, e a nova peça orçamentária estará
pronta.
Não há preocupação com a qualidade dos gastos, com planejamento,
nem com mudanças nos programas e nas ações, configurando-se com a ideia
de fazer mais do mesmo. Vejamos o seguinte: o Congresso Nacional aprovou o
orçamento do Governo Federal para 2020 no valor total de R$ 3,6 trilhões. Para
o ano de 2021, o valor total aprovado foi de R$ 4,325 trilhões, com um incremento
de 20,1388%. A inflação medida pelo INPC – índice nacional de preços ao
consumidor foi de 5,45%. Caso fosse utilizado o modelo incremental, o novo
orçamento deveria ser de R$ 3,8 trilhões, portanto, bem inferior ao aumento das
receitas e das despesas efetivamente orçadas.
Este modelo não considera a previsão de crescimento do produto interno
bruto (PIB), ou o dinamismo que está presente nas ações da execução
orçamentária, como as necessidades de realizar alguns investimentos de grande
relevância para o país.

TEMA 3 – ORÇAMENTO PROGRAMA

Créditos: dizain/Shutterstock.

Implementado no Brasil em 1967 por meio do Decreto-lei n. 200, é o

modelo orçamentário utilizado no país por todas as esferas de governo.

8
 Apresenta uma grande base de conhecimentos sobre finanças públicas,
fruto da evolução de todas as metodologias anteriores, de grande complexidade,
mas que tem sua aplicabilidade facilitada pela evolução das tecnologias da
comunicação e informação da era contemporânea.
Conforme citado por João Eudes Bezerra Filho, esse modelo teve a sua
implementação inicial nos Estados Unidos, no final da década de 1950, e tem
como características principais:

3.1 Integração planejamento-orçamento

Representa um avanço significativo nas ações do Governo. Planejar todas

as atividades que devem ser realizadas, com previsão dos gastos necessários,
controlando os custos e estabelecendo metas para os resultados que devem ser
atingidos.
Todos esses procedimentos amparados por leis estabelecidas na
Constituição Federal de 1988, que integram o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA).
Essa integração entre orçamento e planejamento possibilita melhor
desempenho nas ações dos órgãos públicos, utilizando de maneira racional os
escassos recursos, atendendo às demandas de maior necessidade da
população, num ambiente de grande restrição orçamentária, mantendo o
equilíbrio financeiro e econômico.

3.2 Quantificação de objetivos e fixação de metas

Refere-se aos objetivos que o governo pretende alcançar dentro de

determinado período de tempo e as metas a serem atendidas.
Os objetivos devem ser bem claros para conseguir o alinhamento de todas
as ações e as metas devem ser quantificáveis e dentro de critérios possíveis de
realização.
Neste contexto, vejamos a situação educacional cujo objetivo é a redução
do analfabetismo, mantendo crianças e adolescentes na escola, até a conclusão
do ensino médio.
Como meta, podemos citar: matricular e manter 2.500.000 crianças e
adolescentes em escola pública, de modo que tenham acesso ao ensino gratuito
até a conclusão do ensino fundamental.

9
3.3 Relação insumo-produto

Insumos são todos os recursos necessários para executar as atividades

de Governo. São divididos em recursos financeiros, recursos de infraestrutura,
como máquinas e equipamentos, a quantidade de funcionários necessários para
os trabalhos e o suporte institucional disponibilizado pelo poder público.
Estabelece-se uma relação entre esses insumos utilizados e os produtos
ou serviços que são gerados, e que são entregues aos cidadãos, ou seja, o
produto final.
Ao longo de um exercício financeiro, quantos quilômetros de estradas
foram construídos, quantos procedimentos de atendimento à saúde da
população foram realizados, quantas pessoas carentes receberam auxílio do
Governo por meio do Programa Bolsa Família, podem ser exemplos dessa
característica.
A integração necessária entre planejamento e a execução orçamentária
gera uma grande quantidade de informações que possibilita melhor avaliação
dos custos.

3.4 Avaliação de resultados

Para avaliar resultados é necessário estabelecer metas a serem

alcançadas. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do
trabalho e dos resultados. As medidas de desempenho, das realizações e dos
esforços despendidos na execução dos programas.
Mensurar os impactos das mudanças que os produtos do governo
provocaram na realidade. Os problemas foram solucionados ou minimizados.
Avaliar se os indicadores econômicos e sociais do país melhoraram. Se
os índices de mortalidade infantil diminuíram, estudantes das escolas públicas
apresentaram melhorias no desempenho.
Vejamos a situação do exercício financeiro de 2020, foram programados
recursos para atender cerca de 5 milhões de famílias que vivem abaixo do nível
de pobreza. Os recursos previstos chegaram até as pessoas destinatárias? A
ação proporcionou uma melhoria efetiva em suas vidas?

10
3.5 Gerência por objetivos

O princípio da programação estabelece que o orçamento deve apresentar

os gastos de cada órgão do governo, incluindo os objetivos e metas
quantificáveis a serem alcançadas, determinando as ações que serão
desenvolvidas para atingir esses objetivos e calcular e consignar os recursos
necessários.
Para trazer maior racionalidade nos gastos e diminuição da burocracia, o
modelo gerencial propõe a privatização de alguns setores e a descentralização
de certas atividades, para obter melhores resultados e poupar mais recursos que
serão utilizados em atividades de maior relevância, como a área social, ou seja,
privatização de uma empresa estatal para diminuir a atividade do governo, e a
burocracia, visando a melhoria do serviço prestado. O Estado, neste caso, deixa
de ser o produtor e passa a ser um regulador.

3.6 Acompanhamento físico-financeiro

Significa que todas as ações/atividades de determinado projeto serão

acompanhadas, observando os prazos estabelecidos quanto ao início e o
término, e cada uma das fases terão seus valores orçados previamente. Desta
forma, sempre que uma fase de uma obra ou de um projeto estiver concluída,
efetua-se o pagamento conforme consta do orçamento e assim sucessivamente,
até a conclusão total. Um exemplo que podemos citar seria a construção de uma
ferrovia. Todo o projeto terá um acompanhamento físico-financeiro. Quando a
preparação da infraestrutura do terreno correspondente ao primeiro lote estiver
concluída, é liberado o pagamento correspondente.

11
TEMA 4 – AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS

Créditos: Artur Szczybylo/Shutterstock.

É realizada considerando os seguintes aspectos:

4.1 Eficiência

Fazer o que é certo de maneira adequada. O importante é o rendimento,

fazer mais com menos.
Está ligada à ideia de ser produtivo, competente nas ações que realiza.
Do ponto de vista da administração pública, está relacionado com qualidade e
volume de bens e serviços prestados, em relação à quantidade de recursos
públicos consumidos pela ação governamental, por meio da execução do
orçamento.
Os recursos orçamentários precisam ser gerenciados com muita
eficiência, principalmente pelo fato de serem escassos, enquanto as demandas
sociais são bem superiores. Utilizar bem as verbas, produzindo o máximo
possível com as disponibilidades. Como exemplo, podemos citar o cumprimento
adequado do horário de trabalho por um funcionário público, que executa suas
funções com dedicação, interesse em aprender com os processos, atuando com
consciência da importância do seu empenho para a sociedade e entrega
resultados com qualidade.

12
4.2 Eficácia

Tem a ver com resultado.

Na administração pública, significa atingir os objetivos, as metas que
estão incluídas no planejamento da ação governamental.
Conforme explica Baracho citado por João Eudes Bezerra Filho (2012, p.
15-16), “a eficácia deve ser medida pelo grau de cumprimento dos objetivos
fixados nos programas de ação, comparando-se os resultados realmente obtidos
com os previstos”.
Planejar e estabelecer metas de desempenho nas atividades do governo
é fundamental para medir o grau de eficácia. O servidor público eficaz no
trabalho é aquele que cumpre as metas atribuídas, dentro do prazo estabelecido.
O Banco Central do Brasil tem sido eficaz na condução da política monetária,
mantendo a taxa de inflação anual entre 4,5% e 6,5%, conforme a meta
estipulada pelo Conselho Monetário Nacional.

4.3 Efetividade

Na administração pública, “afere em que medida os resultados de uma

ação trazem benefício à população. Ou seja, ela é mais abrangente que a
eficácia, na medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a
efetividade mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população visada”
(Castro, 2006, p. 5).
A efetividade mede os benefícios que foram alcançados junto à
sociedade, com a implementação dos planos de governo. É necessário que haja
eficiência e eficácia em uma ação, para que a efetividade seja atingida. Podemos
destacar como exemplo a campanha da vacinação contra a gripe, que reduziu o
número de pessoas que contraíram o vírus, com melhoria da qualidade de vida.

4.4 Economicidade

Indicador que dimensiona os custos envolvidos na utilização dos insumos:

recursos humanos, materiais, recursos financeiros, que são necessários para a
realização das atividades previstas na execução do orçamento.
Significa realizar uma obra ou empreendimento com baixo custo.

13
Saiba mais
Saiba mais sobre esses itens na Cartilha Orçamento Brasil: funciona
melhor com você junto, disponível em: <https://www2.camara.leg.br/orcamento-
da-uniao/cidadao/entenda/cartilha/cartilha.pdf>. Acesso em: 14 out. 2021.

TEMA 5 – CASE: AVALIAÇÃO DE RESULTADOS NUMA AÇÃO

GOVERNAMENTAL

Créditos: Amy Planz/Shutterstock.

Vamos imaginar uma certa região no Brasil, habitada por uma

comunidade de famílias simples, de baixa renda, que vivem de agricultura de
subsistência, criação de alguns animais para consumo próprio e pequenos
negócios, como comércio de gêneros alimentícios básicos.
Apesar da simplicidade e das pequenas dimensões, as residências tinham
um certo padrão de conforto, conseguido ao longo do tempo e com muito
trabalho de todos, que dedicavam os finais de semana e as horas de descanso
fazendo melhorias e ajustando os pontos.
14
 Num certo dia, essa vila foi atingida por um vendaval de grandes
proporções, seguido de fortes chuvas, com destruição de muitas casas, escolas,
alagamento nas vias de acesso.
As primeiras medidas de auxílio aos desabrigados foi transferir as famílias
para o salão paroquial e para as instalações de uma escola pública, que auxiliou
com arrecadação de mantimentos e algum vestuário.
A prefeitura do município da localidade declarou estado de calamidade
pública e solicitou ajuda do Governo Estadual que enviou, de imediato, equipes
de socorro, gêneros alimentícios de primeira necessidade, além de médicos,
enfermeiros e medicamentos.
Após essas medidas mais urgentes, surge outro grave problema. Como
reconstruir as moradias daqueles que ficaram sem teto para morar?
O Governo Federal foi acionado para liberar recursos financeiros para
essas pessoas. Em situações de estado de calamidade pública, a lei permite que
sejam utilizados recursos sem previsão orçamentária, desde que devidamente
justificados, e houve liberação de verbas, com valores destinados para cada
família, para construção de casas pequenas, de quatro peças. Antes de ocorrer
a catástrofe, os moradores viviam em residências muito simples, porém de boa
qualidade, bem conservadas e com algumas melhorias que foram realizadas ao
longo do tempo.
O programa do Governo estabeleceu como meta entregar todas as casas
prontas para morar em 45 dias. Problemas burocráticos ocasionaram atraso na
conclusão das obras, que somente foram entregues em 60 dias.
Em face da escassez de verbas, o material utilizado na reconstrução não
era de boa qualidade e, em pouco tempo de uso, começaram a ocorrer
rachaduras nas paredes e infiltrações de água, quando chovia. A maioria das
famílias não estava obtendo a mesma qualidade de vida de antes da tragédia.
Nesse sentido, observamos que parte das necessidades foram atendidas,
pois as pessoas voltaram a ter um lugar onde morar, embora não com a
qualidade mínima de vida que desejavam.
Vamos avaliar como foi a atuação do poder público no atendimento a
essas demandas, de acordo com os critérios de avaliação dos resultados das
ações do Governo, com o uso do dinheiro público.

15
 Analisando sob o aspecto da eficiência, houve um certo comprometimento
quanto aos prazos de entrega das moradias, que não ocorreram dentro do tempo
estabelecido, mas com atraso de 15 tantos dias.
No quesito eficácia, os objetivos foram atingidos, pois as obras foram
realizadas e as pessoas voltaram a ter um lugar para morar.
Na avaliação da efetividade, não foram cumpridos os requisitos, pois as
famílias não estão vivendo com o conforto mínimo desejado, ou equivalente às
condições que estavam habituadas devido aos problemas já relatados na
qualidade dos imóveis.
Analisando sob os aspectos estudados até o presente momento,
observamos que houve o cumprimento do princípio eficácia, com o engajamento
devido por parte do setor público, uma vez que as obras foram entregues e as
pessoas foram atendidas. Não houve o planejamento necessário para que a
relação insumo-produto cumprisse o seu objetivo, que é utilizar os insumos para
entregar um produto de boa qualidade e dentro do prazo previamente
determinado, descumprindo os princípios da eficiência e da efetividade.

16
REFERÊNCIAS

CREPALDI, S. A.; CREPALDI, G. S. Orçamento público, planejamento,

elaboração e controle. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

MARQUES, E. Finanças públicas, administração financeira e orçamentária.

São Paulo: Saraiva, 2015.

“ORÇAMENTO base zero” enfrenta obstáculos no setor público. Jornal da USP,

6 nov. 2018. Disponível em: <https://jornal.usp.br/atualidades/orcamento-base-
zero-enfrenta-obstaculos-no-setor-publico/>. Acesso em: 14 out. 2021.

17
AULA 3

ORÇAMENTO PÚBLICO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Prof. Luiz Antônio Bronislawski

TEMA 1 − ORÇAMENTO PÚBLICO CONFORME A CONSTITUIÇÃO DE 1988

O Brasil enfrentou períodos de grandes índices inflacionários, com

destaque a partir da segunda metade da década de 1970. A desorganização das
contas e os gastos sem controle do governo estão entre as causas mais
importantes, conforme destacado por diversos estudos publicados por
economistas e técnicos do governo.

Créditos: Irina Strelnikova / Shutterstock.

A partir de 1994, a implantação do Plano Real promoveu grandes reformas

na economia e no setor público brasileiro, com a criação e início de circulação da
nova moeda denominada Real, que extinguiu um processo hiperinflacionário que
corroía o poder aquisitivo dos salários de forma assustadora. Como exemplo,
vamos observar os dados constantes do Quadro 1 referentes à taxa anual de
inflação, no período de 1988 até 1996.

2
Quadro 1 − Taxa anual da inflação (1988-1996)

ANO TAXA ANUAL

1988 980,22%
1989 1972,81%
1990 1620,96%
1991 472,69%
1992 1119,09%
1993 2477,15%
1994 916,43%
1995 22,41%
1996 9,56%
Fonte: elaborado com base em R7, 2014.

A Constituição Federal de 1988 introduziu novos elementos nas finanças

públicas e no orçamento com a finalidade de propiciar maior transparência e
aumentar o controle sobre os gastos realizados, tanto pelo governo federal,
quanto pelos estados, municípios e Distrito Federal. Assim, a aprovação do
orçamento da União passou a ser prerrogativa exclusiva do Poder Legislativo,
exercendo, também, a função de fiscalização dos gastos.
Nesse sentido, a Constituição estabeleceu os seguintes normativos:

Art. 165. Leis de iniciativa do poder executivo estabelecerão:

I – O plano plurianual;
II – As diretrizes orçamentárias;
III – Os orçamentos anuais. (Brasil, 1988)

TEMA 2 – O PLANO PLURIANUAL (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) foi instituído pela Constituição de 1988, no art.

165, parágrafo 1º, tendo como objetivo estabelecer “de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada” (Brasil, 1988).

3
Créditos: gamavector / Shutterstock.

Diminuir as desigualdades sociais e regionais ganha mais força,

principalmente quando se trata das regiões Norte e Nordeste, as mais afetadas e
onde se concentram os maiores índices de pobreza. Ao estabelecer um vínculo
entre o plano de ação do governo federal e os planos plurianuais estaduais e
municipais, criam-se mecanismos que irão permitir uma assistência mais efetiva
às populações mais carentes do Brasil.

Sobre os programas de duração continuada conforme o art. 17 da Lei

Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal: “Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado
a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
superior a dois exercícios” (Brasil, 2000a).
O PPA representa o planejamento de médio prazo de todas as ações do
governo que serão financiadas com o dinheiro público e tem como meta atender
às demandas apresentadas pela sociedade ao candidato vencedor da eleição
para presidente da República. Tem a duração de quatro anos, iniciando-se no
segundo ano do mandato presidencial e terminando no final do primeiro ano do
mandato do governo seguinte.

4
 O atual presidente Jair Messias Bolsonaro tomou posse em janeiro de
2019. Durante o seu primeiro ano de mandato, o Plano Plurianual que estava em
vigência foi implementado no governo da presidente Dilma Rousseff, que assumiu
o cargo em janeiro de 2015 e foi responsável pela elaboração do PPA que vigorou
de 2016 a 2019. Esse fato sempre irá ocorrer, pois os planos de ação do governo
precisam ser preparados, enviados ao Congresso Nacional para análise,
discussão e aprovação, retornam ao Poder Executivo para assinatura do
presidente e se transformam em lei. Todo esse trâmite demanda tempo e, no
mínimo um ano, para produzir uma peça orçamentária do melhor padrão possível.

2.1 Como começa o PPA

Todo o processo começa no Ministério da Economia – Secretaria Especial

da Fazenda – Subsecretaria de Planejamento Governamental (contando
atualmente com 18 servidores com dedicação exclusiva ao PPA). Participam
autoridades de Estado, como ministros do governo, além de representantes da
sociedade e acadêmicos que irão traçar as diretrizes, metas e programas de ação,
tendo como base o plano de governo que recebeu o apoio das urnas. Portanto,
as promessas feitas durante a campanha política do candidato a cargo público,
como chefe do Poder Executivo (presidente da República, governador de Estado
e prefeito), servirão de base para a construção do seu plano de governo.

2.2 A participação social e transparência

As novas tecnologias da comunicação possibilitam uma participação mais

efetiva da sociedade no planejamento e na montagem dos planos de governo. O
Ministério da Economia, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Ipea), criou um mecanismo inovador, possibilitando a participação da
sociedade na elaboração do PPA 2020-2023, por meio do seguinte endereço
eletrônico: <consultaspublicas.ipea.gov.br/wikilegis/>.
Nesse sentido, as demandas sociais e as necessidades reais da população
são ouvidas, analisadas e consideradas para a elaboração dos programas de
governo, respeitadas as prioridades e as limitações orçamentárias.

5
2.3 Trâmite legal

Na fase inicial, após reunião e compilação dos dados obtidos de todos os

órgãos que compõem a administração pública, é elaborado um projeto de lei do
PPA pelo Poder Executivo. O texto é encaminhado ao Congresso Nacional até 31
de agosto do primeiro ano de mandato do novo presidente. Ali ocorrerão as
análises e discussões de todos os temas relacionados, momento em que
deputados e senadores podem apresentar as emendas parlamentares. Em
seguida, devem votar e aprovar o projeto de lei dentro do prazo que vai até o
encerramento dos trabalhos legislativos (normalmente 22 de dezembro do mesmo
ano). Após a aprovação pelo Poder Legislativo, o projeto retorna para ao Poder
Executivo, que irá sancionar e publicar a lei, podendo propor vetos ao texto
aprovado no Congresso. Vale lembrar que o Poder Legislativo pode aprovar ou
rejeitar os vetos do Executivo.
Observamos que esse trâmite do projeto de Lei, com as diretrizes e
programas de governo, envolve tanto o Executivo quanto o Legislativo na
responsabilidade em dar continuidade às ações do governo e atender às
demandas da sociedade. Após a chancela do presidente da República, o plano
vigorará até o final do primeiro ano de mandato do próximo presidente eleito.

2.4 Algumas diretrizes do PPA (2020-2023)

No PPA irão constar os grandes investimentos a ser realizados, como

construção e pavimentação de rodovias, construção de usinas hidroelétricas,
reforma de portos e aeroportos. Constarão também os financiamentos para a
agricultura, aquisição de equipamentos para hospitais etc.
Diretrizes são os grandes objetivos da administração governamental que
estabelecerão os critérios de ação e decisão em todos os passos do processo de
planejamento. Envolvem todos os programas e ações que irão compor o plano de
governo de médio prazo. Vamos observar algumas diretrizes que fazem parte do
Plano Plurianual atualmente em implementação (2020-2023).

• Aprimoramento da governança, da modernização do Estado e da gestão

pública federal, com eficiência administrativa, transparência da ação
estatal, digitalização de serviços governamentais e redução da estrutura
administrativa do estado.

6
 • Dedicação prioritária à qualidade da educação básica e à preparação para
o mercado de trabalho.
• Ampliação da cobertura e da resolutividade da atenção básica de saúde e
fortalecimento da integração entre os serviços de saúde.
• Significa a articulação das ações relacionadas à saúde, de modo que todo
os atendimentos prestados estejam interligados, independentemente do
local onde os serviços estejam sendo prestados.
• Ênfase na geração de oportunidades e estímulos à inserção no mercado
de trabalho.
• Promoção do uso sustentável e eficiente de recursos naturais,
considerando custos e benefícios ambientais (Brasil, 2020).

Em seguida, cada diretriz será transformada em programas que servirão

de base para estabelecer o orçamento governamental. Cada programa terá a
descrição de todas as ações necessárias ao atingimento dos objetivos
pretendidos, com o estabelecimento das metas e indicadores de desempenho
visando avaliar a efetividade das ações.

2.4.1 Diretrizes, programas, objetivos, metas, indicadores

Vamos observar um exemplo, cujos dados foram obtidos do PPA 2020-

2023.

• Diretrizes: ampliação do investimento privado em infraestrutura, orientado

pela associação entre planejamento de longo prazo e redução da
insegurança jurídica.
• Programa: Moradia Digna.
• Objetivos: promover o acesso e a melhoria das condições de moradia.
• Meta: beneficiar 1.380.000 famílias com a ampliação do acesso à moradia
e a melhoria das condições de habitabilidade.
• Indicadores: quantidade de famílias beneficiadas com a ampliação do
acesso à moradia digna e melhoria das condições habitacionais.
• Órgão responsável: Ministério do Desenvolvimento Regional.

A diretriz destaca o projeto maior – investir em infraestrutura –, ao passo

que o programa determina como será organizada a ação do governo. Os objetivos
destacam a efetividade das medidas adotadas ou como a sociedade será

7
beneficiada pelas ações, e a meta estabelece, em números, aonde se pretende
chegar. Quantificar para poder avaliar os resultados.

TEMA 3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

Diante da necessidade de definir o que é prioritário, antes de preparar o

orçamento, é preciso fazer a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). É o normativo
que irá determinar o que é mais importante e como o Estado irá estruturar e
executar o orçamento.

3.1 Embasamento legal

Conforme determina o art. 165, parágrafo 2º, da Constituição Federal:

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para
o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento. (Brasil, 1988)

A LDO é elaborada pelo Poder Executivo e encaminhada para análise,

votação e aprovação do Congresso Nacional até o dia 15 de abril; deve retornar
para a sanção presidencial até o dia 17 de julho. O recesso parlamentar de julho
não pode ter início sem que ela esteja aprovada, e caso esse fato venha a ocorrer,
as sessões parlamentares devem continuar até a aprovação do projeto.

Créditos: Artur Szczybylo / Shutterstock.

8
 Trata-se de uma nova perspectiva trazida pela Constituição de 1988 no que
se refere à gestão orçamentária, pois os normativos anteriores não registraram
elementos que aproximassem os poderes Executivo e Legislativo no sentido de
buscarem um entendimento, cooperação e também responsabilidades nas
questões de alocação dos recursos. Anteriormente, a determinação das
prioridades na alocação dos recursos era feita exclusivamente pelo Executivo,
com pouca participação do Congresso Nacional, e muitas vezes nem sequer
transitava pelo Legislativo.

3.2 Periodicidade

É um normativo que deve ser elaborado a cada ano, pois servirá de base
para a preparação da Lei Orçamentária Anual (LOA). Nesse sentido, a LDO
aprovada em 2020 estabelecerá os principais parâmetros que deverão constar na
LOA aprovada no mesmo ano, que orientará todas as atividades do governo
federal em 2021 no que se refere ao orçamento público e à execução
orçamentária.
Analisando a sequência das leis orçamentárias que orientam a
administração pública do Brasil, temos os seguintes vetores: começa, em nível
estratégico, com o Plano Plurianual (PPA), de médio prazo; em seguida e em
nível tático temos a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e em nível
operacional, a Lei Orçamentária Anual (LOA), na qual estará definida toda a
execução orçamentária.

3.3 Conteúdo da LDO

A LDO é elaborada tendo como base as diretrizes do Plano Plurianual e a

Lei de Responsabilidade Fiscal:

• Estabelecer as metas e prioridades da administração pública federal;

• Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
• Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento, com previsão dos empréstimos e financiamentos, como é o caso
das liberações de linhas de crédito subsidiado por parte do BNDES, o maior
banco de fomento do país;

9
 • Estabelecer os parâmetros na aplicação dos recursos no orçamento anual,
de forma a garantir a realização das metas e objetivos traçados no Plano
Plurianual.

[...] a LDO tem o objetivo de estabelecer um elo entre o plano plurianual

− PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as metas do plano à
estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício.
o que possibilita ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais
possibilidades de caixa. (Brasil, [s.d.])

A LDO estabelecerá os parâmetros que deverão ser utilizados para

transformar em ações a realização do orçamento anual.
Importante destacar a colaboração da lei para dar mais transparência a
todo o processo, possibilitando a participação popular, via seus representantes no
Congresso Nacional, na definição das prioridades na aplicação do dinheiro
público, e maior conhecimento da situação fiscal do país, o que facilita as
discussões e a aprovação das propostas.

3.4 Anexo de Metas Fiscais

Conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, junto com a Lei de

Diretrizes Orçamentárias deve ser enviado ao Congresso Nacional o Anexo de
Metas Fiscais, contendo a previsão das metas para os três anos seguintes.
Vejamos o caso da administração atual, que tomou posse em 2019. O anexo deve
conter as metas para 2020, 2021 e 2022, abrangendo os três anos restantes da
gestão do presidente atual.
Qual é o significado de metas fiscais? Significa a previsão das receitas que
serão arrecadadas, as despesas que serão realizadas, com a metodologia de
cálculo utilizada para a determinação dos montantes. Além disso, descreve de
quanto será o superávit primário, ou quanto irá sobrar de recursos, para
pagamento do principal e dos juros da dívida pública.
O que é superávit primário? Do total que o governo arrecada em impostos,
taxas, contribuições e lucro das empresas do Estado, subtrai os gastos com
salários e tudo o que é necessário para manter a estrutura do poder público em
funcionamento, além das transferências constitucionais a estados e municípios,
incentivos fiscais e benefícios previdenciários. A diferença é o superávit ou déficit
primário.
Por que o superávit primário é importante? Porque com esses recursos são
pagos os juros da dívida pública, demonstrando a solidez das contas do governo

10
e sinalizando de forma positiva ao mercado e aos investidores que desejam
investir no Brasil.
Superávit ou déficit primário = receitas não financeiras - despesas não
financeiras.
Receitas não financeiras: Toda receita em que não há recebimento de
juros (receita dos impostos, contribuições para previdência social).
Despesas não financeiras: toda despesa em que não incide pagamento
de juros (gastos com salários, manutenção das atividades estatais, transferências
a estados e municípios, incentivos fiscais).
Deve conter, ainda, um demonstrativo financeiro e atuarial dos fundos de
previdência dos servidores públicos; detalhamento da renúncia de receitas –
isenções fiscais, subsídios a conceder, anistias e o percentual das despesas
obrigatórias de caráter continuado em relação à receita corrente líquida.
Esse demonstrativo serve para comprovar a solidez dos recursos do fundo
de pensão, indicando que há dinheiro suficiente para pagar as aposentadorias até
que o último participante venha a faltar, sem que o tesouro nacional tenha que vir
a socorrer.
O art. 5°, inciso II, da Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, determina
que o chefe do Executivo que não anexar esse documento será multado em 30%
dos seus vencimentos recebidos durante um ano (Brasil, 2000b).

TEMA 4 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

A Lei Orçamentária Anual (LOA) constitui normativa que estabelece todos

os gastos do governo no exercício financeiro subsequente ao da sua aprovação.
Além de conter a previsão das receitas e a determinação das despesas, define
quem serão os beneficiários do dinheiro arrecadado dos contribuintes. O art. 165
da Constituição assim estabelece:

[...]
§ 5º − A lei orçamentária anual compreenderá:
I − O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II − O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III − O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (Brasil,
1988)

11
Orçamento fiscal: revisão das despesas necessárias aos três poderes da União,
todos os ministérios, Câmara dos Deputados e Senado Federal, Tribunal de
Contas, Supremo Tribunal Federal e Ministério Público. Além disso, são
registradas as transferências para estados, municípios e Distrito Federal, as
operações oficiais de crédito e a dívida pública federal. São os recursos
necessários para manter toda a administração pública federal em funcionamento.
Incluem-se também as despesas de capital, como aquisição de máquinas e
equipamentos voltados à realização de obras e empreendimentos do poder
público.
Orçamento das empresas estatais: embora algumas estatais sejam mantidas
com recursos próprios, possuindo ações negociadas na Bolsa de Valores de São
Paulo e no exterior, como a Petrobrás S.A. e o Banco do Brasil S.A., têm no
governo federal o acionista majoritário (portanto, recursos públicos) e executam
diversos programas de interesse do Estado, utilizando parte desses recursos. Por
exemplo, o Banco do Brasil atua como agente financeiro do governo federal,
prestando serviços como agente executor do Programa de Financiamento às
Exportações (Proex), cujos recursos são disponibilizados pelo tesouro nacional.
Orçamento da seguridade social: assegura aos cidadãos o direito à saúde,
previdência e assistência social. É dividido em três grupos:
• benefícios da seguridade social: pagamento para as pessoas enquadradas
no Regime Geral da Previdência Social, servidores inativos, pagamento de
abono, seguro-desemprego, Bolsa Família etc.;
• despesas de custeio e capital da saúde, assistência social e previdência;
• salários dos servidores ativos dos órgãos dessas áreas.

As três leis orçamentárias atuam em conjunto, harmonia e integração para

garantir transparência, eficiência e eficácia de todas as ações do governo. Todos
nós, brasileiros, entendemos um pouco de futebol. Então, para auxiliar na
compreensão da relação entre essas leis, vamos observar um exemplo obtido no
site do Senado Federal. “Numa partida de futebol, as regras do jogo são definidas
na LDO. O planejamento do campeonato é feito pelo PPA. A partida de futebol, o
jogo mesmo é o orçamento anual” (Senado Federal, [S.d.]b).

12
4.1 Princípios orçamentários aplicados à LOA

Créditos: Yelosmiley / Shutterstock.

• Legalidade: trata-se da formalização da Lei, conforme determina o art. 165

da Constituição. Após análise, discussão e aprovação pelo Congresso,
retorna ao Executivo para a chancela presidencial e passa a ser lei.
• Anuidade: todas as receitas e todas as despesas devem ser orçadas para
um único exercício financeiro, com início no dia 1º de janeiro e término em
31 de dezembro.
• Unidade ou totalidade: União, cada estado, cada município e o Distrito
Federal confeccionarão sua peça orçamentária que deve ser única, em
cada exercício financeiro. Dessa forma, toda a previsão de receitas e a
determinação das despesas, em cada ente da Federação, estarão
detalhadas em uma única lei orçamentária. A legislação teve esse cuidado
para evitar o surgimento de orçamentos paralelos.
• Universalidade: sendo único e abrangendo todas as receitas e as
despesas relativas aos poderes da União, seus fundos, fundações, órgãos
e demais entidades da administração direta e indireta, o orçamento propicia
um controle mais rigoroso dos gastos por parte do Poder Legislativo.
13
• Princípio do orçamento bruto: todos os registros referentes às receitas e
às despesas devem estar destacados pelos valores brutos, não sendo
permitido qualquer tipo de dedução.
• Equilíbrio: estabelece que o total das despesas autorizadas em cada
exercício não poderá ultrapassar o total das receitas previstas para o
período. No caso de ocorrer melhoria na previsão, com incremento da
arrecadação, pode haver abertura de créditos adicionais.
• Exclusividade: deve conter matéria exclusiva do orçamento, sem registar
qualquer outro assunto que seja estranho ao tema. A Constituição Federal
determina no art. 165, parágrafo 8º, que: “A Lei Orçamentária Anual não
conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos adicionais
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação da receita” (Brasil, 1988).
• Especificação, discriminação ou especificação: não são permitidas
autorizações de gastos que sejam genéricas. Toda despesa deve ser
detalhada, de forma a facilitar a compreensão e análise por parte das
pessoas.
• Publicidade: todo o orçamento deve ser divulgado pelos veículos oficiais
de comunicação, para amplo conhecimento público, para eficácia de sua
validade. A publicação deve ser via Diário Oficial da União, dos estados e
dos municípios. Em municípios onde não haja esse canal de comunicação,
deve ser exposto em local público e de fácil acesso.
• Uniformidade: do ponto de vista formal, deve ser padronizado em cada
exercício financeiro em que é executado.
• Não vinculação de receita ou não afetação da receita: todas as receitas
do orçamento devem ser recolhidas ao caixa único do tesouro nacional,
sem qualquer vinculação. Tem por objetivo garantir que os recursos sejam
destinados às ações prioritárias definidas na LDO.
• Transparência: a lei determina que o Estado deve dar total transparência
aos atos praticados na questão orçamentária, divulgando de forma ampla
a toda a sociedade dados sobre a arrecadação dos impostos e suas
destinações, publicar relatórios sobre a execução do orçamento e a gestão
fiscal.

14
TEMA 5 – CASE: EMENDA PARLAMENTAR E SUA IMPORTÂNCIA NO
ATENDIMENTO DAS PRIORIDADES SOCIAIS

A primeira lei orçamentária promulgada no Brasil remonta a 1827. Desde

então, o país conviveu com várias constituições e normativos vinculados que
estabeleceram procedimentos quanto à arrecadação e aplicação dos recursos
retirados da sociedade como um todo. Muito pouco espaço foi aberto para a
participação do parlamento na discussão e definição das prioridades a serem
atendidas pela lei. O Poder Executivo exerceu um predomínio na destinação das
verbas, e, por não haver um controle rigoroso dos gastos nem transparência,
muitos excessos foram cometidos, como o aumento do número de funcionários
públicos, muitos cargos em comissão, altos salários com vários benefícios
indiretos, resultando num acúmulo de dívida para o tesouro nacional, que
contribuiu para um longo período de instabilidade na economia.

Créditos: Westock Productions / Shutterstock.

Foi com a Constituição Federal de 1988 que ocorreram as principais

mudanças na administração pública, com a criação de leis do orçamento e a
participação ativa de deputados e senadores na confecção e aprovação
orçamentária, embora esse envolvimento parlamentar seja alvo de críticas por
parte de muitas pessoas, que consideram atitude meramente eleitoreira.

15
 No entanto, a importância desses procedimentos se dá pelo fato de que os
membros do Congresso Nacional, eleitos pelo voto direto em todos os estados da
União, representam efetivamente toda a população brasileira e têm, nas emendas
que apresentam à peça orçamentária, o direito e o dever de agir em nome de suas
regiões como forma de atuação democrática de fato, possibilitando que todos os
segmentos sociais sejam atendidos e beneficiados pela utilização do dinheiro
público. O fato de conhecerem melhor a realidade das suas regiões pode dar mais
eficiência na alocação dos recursos, num país de dimensões continentais como o
Brasil, onde o governo federal não consegue identificar as demandas mais
essenciais de cada recanto. Os projetos apresentados por parlamentares
atenderiam às prioridades dos locais que representam, contribuindo para uma
execução orçamentária mais justa.
As emendas parlamentares são recursos orçamentários que durante as
discussões e aprovação do orçamento público federal no Congresso Nacional têm
a destinação escolhida por deputados e senadores para atender às suas bases
eleitorais. Como exemplo, vejamos o caso de um deputado ou senador escolhido
por determinada região do Estado do Acre. Essa pessoa tem conhecimento mais
preciso das reais prioridades e das necessidades que mais afetam a sua base,
portanto pode incluir uma emenda parlamentar, dispositivo que prevê a destinação
de recursos visando atender necessidades mais urgentes daquela região. Trata-
se de um instrumento democrático, em que a população é ouvida e atendida em
suas demandas, contribuindo para maior eficiência na alocação dos recursos.
Vamos observar os dados registrados do site do Senado Federal, sobre
emendas parlamentares para o orçamento anual de 2021:

Saúde: recebeu 2.845 emendas

Valor solicitado: R$ 12,653 bilhões
Valor atendido: R$ 9,796 bilhões
Educação: Recebeu 662 emendas
Valor solicitado: R$ 2,881 bilhões
Valor atendido: R$1,219 bilhões

As emendas parlamentares, juntamente com um estudo detalhado que

justifique o uso do dinheiro público, foram analisadas e aprovadas pela Comissão
Mista do Orçamento (CMO), formada por representantes das duas casas do
Congresso Nacional. Observa-se que destinaram grande parte dos recursos para
a saúde, com foco no atendimento à pandemia da Covid-19. Sem as emendas, os
16
recursos destinados a essa área teriam sido menores, o que poderia comprometer
as ações do Estado no combate ao vírus, mal maior que atingiu o mundo todo. “A
área da Saúde é maior beneficiada com as sugestões de despesas apresentadas
por senadores, deputados, bancadas estaduais e comissões permanentes do
Congresso Nacional”.

Fonte: Senado Notícias, 2021.

17
REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988.

_____. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União,

Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 maio 2000a. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 25 out.
2021.

_____. Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000. Diário Oficial da União, Poder

Legislativo, Brasília, DF, 20 out. 2000b. Disponível em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L10028.htm>. Acesso em: 25 out. 2021.

_____. Ministério da Economia. Manual Sapidem. Elaboração e execução

orçamentária. Brasília: Ministério da Economia, [s.d.]. Disponível em:
<https://conteudo.tesouro.gov.br/manuais/index.php?option=com_content&view=
article&id=1537:020301-elaboracao-e-execucao-
orcamentaria&catid=749&Itemid=376>. Acesso em 5 jul. 2021.

_____. Ministério da Economia. Manual técnico do Plano Plurianual do

governo federal − PPA 2020-2023. Brasília: Ministério da Economia, 2020.

_____. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Balanço da

Seguridade Social. Brasília: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, 2017.

INFLAÇÃO e dívida pública explodiram no Brasil ao final da ditadura militar. R7,

31 mar. 2014. Disponível em: <http://www.r7.com/r7/media/2014/20140331-info-
ditadura/20140331-info-ditadura.html>. Acesso em: 25 out. 2021.

SANTOS, K. D. Lei de responsabilidade fiscal e crime sobre as finanças públicas:

uma abordagem conceitual. DireitoNet, 3 nov. 2019. Disponível em:
<https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/11385/Lei-de-responsabilidade-
fiscal-e-crime-sobre-as-financas-publicas-uma-abordagem-conceitual>. Acesso
em: 25 out. 2021.

SAÚDE fica com metade das emendas parlamentares, segundo relatórios da

CMO. Senado Notícias, 16 mar. 2021. Disponível em:
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/16/saude-fica-com-
metade-das-emendas-parlamentares-segundo-relatorios-da-cmo>. Acesso em:
25 out. 2021.

18
SENADO FEDERAL. Princípio da não afetação de receitas. Brasília: Senado Federal,
[S.d.]a.

_____. Orçamento fácil. Brasília: Senado Federal, [s.d.]b. Disponível em:

<https://www12.senado.leg.br/orcamentofacil>. Acesso em: 25 out. 2021.

19
AULA 4

ORÇAMENTO PÚBLICO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Prof. Luiz Antonio Bronislawski

TEMA 1 – CONCEITUANDO O QUE É RECEITA DO SETOR PÚBLICO

São todos os recursos, em espécie, que ingressam no caixa do Tesouro

Nacional e são incorporados ao Patrimônio Público, para financiar as atividades
aprovadas na Lei Orçamentária Anual.
As receitas públicas, classificadas quanto à natureza, podem ser
Orçamentárias e Extraorçamentárias.

1.1 Receitas extraorçamentárias

São créditos que ingressam no caixa do Governo, mas não podem ser
utilizados para financiar gastos porque são de caráter transitório e não pertencem
ao erário público; portanto, não fazem parte do orçamento. Geram uma obrigação
para o Estado e precisam ser restituídas a quem de direito, quando as exigências
que deram origem forem cumpridas. Podemos citar as operações de fianças e
calções no caso de uma concorrência para realizar uma obra pública. A empresa
vencedora tem que depositar um valor em garantia, normalmente entre 5 e 10%
do valor da obra. Quando os trabalhos forem concluídos, esse dinheiro será
restituído a quem de direito, não sendo, portanto, receita pública; daí o fato de ser
transitória.
Elas são consideradas exceções e representam uma parcela muito
pequena em relação ao total que é arrecadado.
Vejamos as modalidades:

1.1.1 Restos a pagar

Incluídos nessa classificação porque são recursos já aprovados para serem

utilizados em um determinado exercício social, mas não foram pagos ao
fornecedor ou prestador de serviços por algum motivo, como um produto
adquirido, entregue ao Governo, mas não pago até 31 de dezembro, ou uma obra
que não foi concluída no mesmo ano. Quando inicia um novo exercício social,
essas verbas já estão comprometidas e serão utilizadas para pagar esses
compromissos do ano anterior, assim que os requisitos forem cumpridos. Para
impedir que o Governo gaste esse dinheiro, é contabilizado como restos a pagar.
Vejamos a seguinte situação: aquisição de novos veículos para a Polícia
Federal, com entrega dos carros efetuada em 30/12/2019, mas o pagamento foi
efetuado à concessionária em 03.01.2020. No encerramento do ano 2019, esse

2
dinheiro foi contabilizado como restos a pagar, conforme determina a Lei n.
4.320/64

1.1.2 ARO – Antecipação de Receitas Orçamentárias

São empréstimos de curto prazo que o Estado pode contratar junto aos
bancos, para atender a necessidades imediatas de caixa. Esses recursos têm que
ser restituídos aos credores até o dia 10 de dezembro do mesmo ano da
contratação. É a única modalidade de empréstimo considerado
extraorçamentário.
Outros valores que pertencem a terceiros, mas não são procurados, devem
também ser contabilizados como não orçamentários, como restituição de imposto
de renda não resgatada ou não procurada pelo beneficiário.

1.2 Receitas orçamentárias

Receitas Orçamentárias ou Receitas Públicas são todos os recursos

obtidos através da cobrança de impostos, taxas e contribuições, que ingressarão
nos cofres do Estado, pertencem efetivamente para o Governo e serão utilizadas
para cobertura dos gastos quando da execução do orçamento federal.
Representam a maioria absoluta dos recursos que ingressam nos cofres
públicos.
Quando o Governo encaminha a Lei Orçamentária Anual (LOA) para
análise e aprovação do Congresso Nacional, é feita uma previsão do total a ser
arrecadado pelo Tesouro Nacional, durante o exercício financeiro do ano seguinte.
Essa previsão não irá coincidir com o valor arrecadado, ocorrendo variações em
face do comportamento da atividade econômica, podendo aumentar ou diminuir.
Os valores serão ajustados, de acordo com o fluxo de caixa do tesouro.
Vejamos os registros a respeito, que constam do Portal da Transparência
do Governo Federal, referente ao ano de 2020:

Quadro 1 – Receitas Públicas

ORÇAMENTO ATUALIZADO DAS VALOR REALIZADO DA

RECEITAS NO ANO DE REFERÊNCIA RECEITA (VALOR
(VALOR PREVISTO) R$ 3,58 ARRECADADO) R$ 3,63
TRILHÕES TRILHÕES

Disponível em: Receitas Públicas - Portal da transparência

(portaldatransparencia.gov.br), pesquisado em 6 out. 2021

3
 Diferença entre o valor arrecadado de R$3,63 trilhões e o valor previsto de
R$3,58 trilhões = 50 bilhões de arrecadação a maior.

1.3 Metodologia contábil utilizada para registro dos créditos

Conforme estabelece a Lei 4.320/1964, em seu artigo n. 35, “pertencem ao

exercício financeiro I – as receitas nele arrecadadas “Significa que as receitas são
contabilizadas pelo regime de caixa; o seu lançamento ocorre, a crédito da Conta
Única do Tesouro nacional, quando do efetivo recebimento, independente da data
em que forem realizadas.
Vejamos a seguinte situação: um cidadão que fez a sua declaração anual
do imposto de renda terá que pagar 6 cotas de imposto, no valor de R$ 500,00
cada uma, no final dos próximos 6 meses. Pelo regime de caixa, o lançamento
desta receita somente ocorrerá quando o contribuinte efetivamente fizer o
recolhimento do valor devido na conta do tesouro. Caso o pagamento não se
concretize, o crédito não será considerado. É o contrário do regime de
competência, que considera o crédito de acordo com o fato gerador, independente
de recebimento.
Como são classificadas as Receitas, de acordo com a categoria
econômica?
Conforme estabelece o art. 11 da Lei n. 4.320/64, a receita será classificada
nas seguintes categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital.

Figura 1 – Cash flow

Créditos: WrightStudio/Adobe Stock.

4
TEMA 2 – RECEITAS CORRENTES

São todos os recursos que ingressam no caixa do Tesouro com bastante

frequência e que serão destinados à manutenção e funcionamento da estrutura
de Governo. Servem para pagar as despesas diárias ou compromissos de curto
prazo, como salário do funcionalismo público, gastos com material de expediente,
pagamento de juros e encargos da dívida pública federal, entre outros.
Para registrar com maior clareza e transparência quanto à origem dos
recursos, são subdivididas nas seguintes nomenclaturas:

2.1 Receita tributária

Originada pela contribuição de pessoas físicas e jurídicas, obtidas de forma

impositiva pelo agente público, conforme determina a legislação. São os impostos,
taxas e contribuições de melhoria.

• Impostos: são pagos sem que haja qualquer obrigação por parte do poder
público em prestar algum serviço de forma direta ou específica para um
determinado grupo de pessoas. Exemplo: imposto de renda, imposto sobre
produtos industrializados. São usados para financiar serviços públicos
indivisíveis ou que irão beneficiar toda uma coletividade, sem especificar;
• Taxas: São tributos cobrados tendo em contrapartida algum serviço
específico prestado pelo agente público. Quando vamos fazer o
passaporte, temos que pagar uma taxa pelo serviço prestado pela Polícia
Federal e recebemos em troca um benefício. Uma característica importante
da taxa é a prestação de um serviço por parte do poder público de forma
divisível, entregue a uma pessoa ou grupo de pessoas ou mesmo colocado
à disposição;
• Contribuições de Melhoria: Tributos cobrados em razão de realização de
alguma obra pública e que venha a trazer melhorias ou benefícios a um
morador ou comunidade de moradores, com a valorização do imóvel.
Asfalto e pavimentação de uma rodovia financiada com dinheiro público,
permite ao Estado a cobrança de contribuição de melhoria dos proprietários
de imóveis localizados nas imediações, que valorizaram devido à execução
do projeto.

5
 • Contribuições Sociais: Recursos com a finalidade custear a seguridade
social, que é dividida em previdência social, assistência social e assistência
à saúde.

Conforme normatiza o art. 195 da Constituição Federal:

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma

direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
e das seguintes contribuições sociais: I - Dos empregadores, incidente
sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;
II - Dos trabalhadores;
III - Sobre a receita de concursos de prognósticos.

2.2 Receita Patrimonial

Quando o Estado utiliza o patrimônio público para gerar receita, mas

mantendo o seu domínio.
Tem por origem a utilização, por algum agente privado e de forma
particular, de algum bem do Estado. O patrimônio público pertence a todos os
cidadãos; logo, a sua utilização de forma exclusiva por alguma pessoa, ou
entidade, será realizada com a contrapartida de pagamento.
Vejamos uma situação prática: uma propriedade pública que não está
sendo utilizada. Caso esse imóvel venha a ser alugado, vai gerar uma receita
patrimonial, pois o bem continua de posse do Governo, e entrará recursos no
caixa. Outro caso é quando há uma licitação para uma empresa privada
administrar uma rodovia. O vencedor da licitação pagará uma outorga ao Estado
ou um valor que será contabilizado como receita patrimonial.

2.3 Receita de serviços

Originada pela prestação de serviços portuários, como armazenagem,

serviços de utilização de porto, movimentação de passageiros e de mercadorias,
aeroportuários e utilização de aeroporto etc.

2.4 Receita agropecuária

Atividades relacionadas à produção animal e derivados, exploração

econômica da pecuária, caça e pesca etc.

6
2.5 Receita industrial

Proveniente da atividade industrial de extração mineral, atividades da

indústria de transformação, de construção, serviço de utilidade pública como
fornecimento de energia elétrica etc.

2.6 Transferências correntes

Receitas recebidas de outras entidades, públicas ou privadas, sem que

haja a contraprestação de algum tipo de serviço e que devem ser utilizadas para
gastos em despesas correntes. Vejamos: o Estado recebe uma transferência de
dinheiro de outra entidade pública, para pagamento de combustível de veículos
oficiais.

2.7 Outras receitas correntes

Créditos recebidos pelo pagamento de multas, indenizações, cobrança de

dívida ativa e podem ser utilizadas para os gastos correntes.
TOTAL DE RECEITAS CORRENTES ARRECADAS EM 2020, conforme
consta do Panorama do Governo Federal - Portal da transparência
(portaldatransparencia.gov.br) R$1.700.501.042.850,25 – Representando 47,54%

do total arrecadado

TEMA 3 – RECEITAS DE CAPITAL

São recursos obtidos através da constituição de dívidas; não ocorrem com

frequência e não podem ser utilizadas para cobertura de gastos correntes ou
rotineiros. O ingresso desses recursos não promove aumento no patrimônio
Público.

3.1 Operações de crédito

Empréstimos obtidos junto aos Bancos tanto no Brasil quanto no Exterior.

Para obter esses recursos, o Governo emite título públicos e vende no mercado
para os investidores, mediante pagamento de juros. Portanto, são operações que
geram dívidas, pois os recursos têm que ser devolvidos para o credor quando do

7
vencimento, além de onerar com pagamento de juros. Toda operação de crédito
gera uma dívida para o Estado ou eleva o endividamento.

3.2 Alienação de bens

São recursos obtidos pela venda de bens de propriedade pública. A venda

da mineradora Vale do Rio Doce proporcionou a entrada de R$ 3,3 bilhões para o
caixa do Tesouro.

3.3 Amortização de empréstimos concedidos

São receitas originadas de empréstimos que foram concedidos pela União

e que, quando amortizados pelo devedor, são registrados a crédito do tesouro
nacional. Os Estados têm dívidas para com o Governo Federal e efetuam os
pagamentos/amortizam conforme o cronograma previsto em contrato.

3.4 Transferências de capital

Valores que a União recebe em transferência e que devem utilizados em

despesas de capital, como construção de hospitais, escolas etc. Não podem ser
utilizadas para gastos correntes.

3.5 Superávit do orçamento corrente

Quando o total das receitas, para um determinado ano, superam o total das
despesas, essa diferença a maior deve ser utilizada para despesas de capital, não
sendo permitida a utilização como despesa corrente, conforme determina a Lei n.
4.320/64. Por essa razão, são contabilizadas como receitas de capital.

3.6 Outras transferências de capital

Aquelas que não se enquadram em nenhuma das anteriores como

Integralização de capital social, remuneração de disponibilidades do tesouro
(quando o governo tem recursos aplicados e rendendo juros), entre outros.
TOTAL DE RECEITAS DE CAPITAL ARRECADADAS EM 2020:
R$ 1.841.123.237.893,00 – 51,47%
Fonte: Receitas Públicas - Portal da transparência (portaltransparencia.gov.br)
www.portaltransparencia.gov.br/receitas?ano=2020

8
 Além destes créditos, estão registradas as denominadas Receitas
Correntes Intraorçamentárias, que representam uma parcela muito pequena em
relação ao total arrecadado, menos de 1%.
Total arrecadado em 2020: R$35.522.438.167,00 – 0,99%

Mas, o que são Receitas intraorçamentárias?

Conforme definido nas portarias interministeriais STN/SOF n. 688, de

14/10/2005 e n. 338, de 26/04/2006: “aquelas que resultem em despesa de um
órgão e receita para outro, desde que ambos pertençam à mesma esfera de
governo e sejam integrantes dos mesmos orçamentos fiscal e de seguridade
social. ...aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas
e contribuições, etc.”.

3.7 Créditos adicionais

Conforme destacado no portal da Câmara Federal, são autorizações de

despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Podem ser classificados em suplementares, especiais ou extraordinários”.
Orçamento da união – Portal da Câmara dos Deputados (camara.leg.br).
Tanto as receitas quanto as despesas são aprovadas com base em
projeções futuras, podendo ocorrer imprevisibilidades e gerar falta de recursos
quando da execução orçamentária. No caso de insuficiência de dinheiro, o
congresso pode aprovar créditos adicionais, desde que devidamente justificados.
Vejamos um caso prático de abertura de crédito extraordinário pelo Poder
Executivo.

Suplementares, Especiais e Extraordinários: conforme MEDIDA

PROVISÓRIA N. 1.043, DE 16 DE ABRIL DE 2021 do Executivo e
encaminhamento ao Congresso: “Proponho a edição de Medida
Provisória que abre crédito extraordinário, no valor de R$
2.693.315.000,00 (dois bilhões, seiscentos e noventa e três milhões,
trezentos e quinze mil reais), em favor do Ministério da Saúde. A medida
visa ao enfrentamento da situação de emergência decorrente do
Coronavírus (Covid-19), com despesas a serem realizadas no âmbito do
Fundo Nacional de Saúde, a saber: a) custeio de mais 7.960 leitos de
terapia intensiva no período de abril”. Disponível em: <DOC-MPV
10432021-20210416.pdf>.

3.8 Codificação das receitas

Como é feita a contabilização desses recursos para cumprir o que

determina a Legislação, no sentido de destiná-los de acordo com o fato que deu
9
origem àquele dinheiro? Qual a metodologia utilizada, de forma a identificar o que
é receita de impostos, de contribuição previdenciária ou receita de capital?
As receitas, quando arrecadadas, são registradas de acordo com a fonte
que deu origem ao dinheiro, através de códigos identificadores específicos para
cada fonte de receita. Nesse sentido, os recursos referentes ao imposto de renda
pessoa física são creditados em subconta que somente recebe dinheiro cuja
origem é imposto de renda pessoa física.
Vamos ver um caso prático: quando fazemos a nossa declaração anual de
imposto de renda e temos imposto a pagar, preenchemos um DARF, informamos
o código 0211, que identifica a espécie de tributo – Imposto de Renda Pessoa
Física – e efetuamos o recolhimento através da rede bancária. Esse dinheiro será
creditado na conta do Tesouro, de acordo com o quadro abaixo, que está
detalhado no site: <https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/fluxo-de-
receitas-e-despesas>.

A classificação por natureza de receitas utiliza uma estrutura de

codificação baseada num código numérico de 8 dígitos, em que as
posições dos dígitos constituem classificadores intermediários, da
seguinte forma:

Figura 2 – Detalhamento de impostos

Fonte: Tesouro transparente, S.d.

10
 O primeiro código destaca ser Receita Corrente, o segundo informa que se
trata de impostos, taxas e contribuições de melhoria, o terceiro informa que é
imposto, o quarto refina ainda mais, identificando como fonte imposto de renda
pessoa física, e o último destaca ser principal.
Assim são registrados todos os recursos orçamentários, que ingressam no
caixa do Tesouro Nacional. Todo o dinheiro arrecadado com o imposto de renda
de pessoas físicas é contabilizado nessa rubrica – 1 1 1 3.01.1 1, facilitando a
identificação do total que foi arrecadado, em um determinado exercício social, e a
destinação de acordo com a Lei.

TEMA 4 – ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA

São as fases em que transitam os créditos do Governo até o registro

definitivo na conta única do Tesouro Nacional.

4.1 Previsão da Receita – Primeiro Estágio

Figura 3 – Tax planning

Créditos: piter2121/Adobe Stock.

Antes da fixação das despesas, é feita a previsão das receitas para o

período do exercício social do ano seguinte.

11
 De grande importância para confecção do orçamento público e definição
dos gastos do Governo, é fundamental para o equilíbrio das contas, evitando a
ocorrência de déficit.
Prever, com bases devidamente fundamentadas, o total de receita a ser
arrecada durante um exercício social; para esse procedimento, a legislação
estabelece alguns parâmetros a serem observados, a fim de evitar uma projeção
muito otimista e fora da realidade.
Vejamos o que determina o art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,

considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do
índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator
relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Com base na arrecadação dos três anos anteriores, será aplicado algum
índice de variação de preços, que reflete a inflação projetada para o período, e o
crescimento previsto para a economia do Brasil. Tais procedimentos têm o
seguinte embasamento lógico: a inflação projetada representa a perda ou a
desvalorização da moeda e os agentes econômicos farão reajuste nos preços dos
bens e serviços, que se refletirão em aumento de arrecadação. Vejamos o caso
de um litro de gasolina sendo vendida a R$ 5,00. Com inflação de 6% projetada,
haverá o repasse deste percentual, aumentando o preço para R$ 5,30. Os
impostos incidentes também aumentarão na mesma proporção.
O crescimento da economia também irá contribuir para o aumento da
arrecadação dos impostos, de vez que a base percentual de tributação sendo fixa,
incidirá sobre percentual maior da riqueza produzida.

4.2 Lançamento – Segundo Estágio

Momento em que é identificada a procedência do crédito e quem é o

devedor, tanto pessoa física quanto pessoa jurídica.
Vejamos o que determina o Código Tributário Nacional, no art. 142:

procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato

gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável,
calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e,
sendo o caso, propor a aplicação da penalidade cabível. Disponível em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/I5172compilado.htm>. Acesso em:
31 out. 2021.

12
 Identificados o que originou o tributo, o valor correspondente e quem é o
devedor da obrigação, procede-se ao lançamento da receita. Caso o recolhimento
não ocorra dentro do prazo previsto, haverá notificação para o cumprimento da
obrigação e, na sequência, a cobrança via judicial e demais penalidades previstas
na Lei.

4.3 Arrecadação – Terceiro Estágio

Significa o pagamento dos tributos devidos pelos agentes que têm a

obrigação de fazê-lo. É efetuado através dos bancos credenciados pelo Governo
para fazerem o recebimento, que realizarem o repasse dentro do prazo
determinado.
Vejamos um caso prático: uma Empresa sediada em São Paulo-SP adquire
um equipamento fabricado em outro país. Para concretizar a operação, é
necessário pagar o imposto de importação, da seguinte maneira: Preenche-se um
Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF), contendo os principais
dados do devedor, nome, CNPJ, endereço e informa o código 0086 que identifica
a transação como imposto de importação-outros. Em seguida, recolhe-se o valor
devido em um banco autorizado pela Receita Federal e a operação está finalizada.

4.4 Recolhimento – Quarto Estágio

O recolhimento é a transferência dos recursos arrecadados pela rede

bancária, a crédito da Conta Única do Tesouro Nacional, mantida junto ao Banco
Central do Brasil, que registra todo o dinheiro arrecadado pelo Estado.

TEMA 5 – CASE: RECEITAS PÚBLICAS E A PRIVATIZAÇÃO DE EMPRESAS

ESTATAIS

A crise fiscal brasileira, da mesma forma que a crise francesa ou italiana,

não tem solução fiscal; a solução é patrimonial.

Roberto Campos, em Antologia do Bom Senso, p. 469 e 470.

13
Figura 4 – Sucess privatization

Créditos: GoodIdeas/Adobe Stock.

O Brasil era apontado como um dos países que detinha maior número de
empresas Estatais no mundo, atuando em vários segmentos de mercado.
Tendo iniciado o processo de industrialização de forma tardia, em
comparação com muitas Nações do mundo ocidental, a participação do setor
público foi fundamental para transformar uma economia agrícola num mercado
industrial mais dinâmico, complexo e mais rico. A criação de empresas estatais foi
uma necessidade imposta pela realidade brasileira, para sair do atraso e ingressar
num processo de industrialização crescente.
Embora a contribuição para as mudanças fora importante, a proliferação
desordenada e sem critérios dessas organizações geraram um efeito negativo de
grandes proporções, aumentando além da conta o número de empresas, de
funcionários, onerando os cofres públicos e causando um acúmulo de dívidas que
trouxeram grandes problemas para o erário público, com destaque para os anos
de 1980 até 1995.
A partir de 1995, com o início do plano real, teve início um amplo programa
de venda de empresas do Governo, transferindo o controle para a iniciativa
privada, que estava mais capitalizada e poderia investir os recursos necessários
para transformá-las em empresas eficientes e eficazes, aumentando a
produtividade e gerando mais impostos para o Governo.

14
 Os leilões de privatização renderam bons dividendos para o Tesouro, pois
muitas empresas foram vendidas com ágio sobre o preço inicial de venda, gerando
recursos acima dos valores programados.
Nesse sentido, observa-se que o Setor Público foi amplamente beneficiado:

• Com as vendas de estatais, pois, além de reduzir o tamanho do Estado na

economia, deixou-o mais ajustado para melhor desempenhar as suas
funções de maior interesse da sociedade;
• Gerou mais impostos pagos com a melhora da atividade econômica,
aumento e conquista de mercado.

Desta forma, o processo de privatizações vem trazendo efeitos salutares

na arrecadação de tributos, com melhor desempenho das empresas privatizadas,
maior geração de divisas para o país, com o aumento das exportações. Isso pode
ser exemplificado pelos resultados alcançados pela empresa Vale do Rio Doce,
atual Vale S.A., que, no ano seguinte à sua venda, teve aumento do lucro em
quase 50%. O lucro da CSN (Companhia Siderúrgica Nacional) cresceu quase
3.000% de 1993, ano da privatização, para 1994, passando de R$ 9 milhões para
R$ 275 milhões, conforme informado pela empresa e amplamente divulgado nos
principais jornais do País, à época.
Em 1990, o Governo Federal criou o PND (Plano Nacional de
Desestatização).
Conforme dados obtidos junto ao BNDES

O Programa Nacional de Desestatização - PND, no período 1990-2015,

obteve uma receita equivalente a US$ 54,5 bilhões com a venda de
empresas e com a alienação de participações minoritárias. Esse valor,
acrescido do valor da dívida transferida ao setor privado, de cerca de
US$ 9,2 bilhões, representa um resultado total para o PND da ordem de
US$ 63,7 bilhões. Dados obtidos de: Privatização – Federais – PND
(bndes.gov.br).

Além dos recursos que ingressaram no caixa do Governo, o setor privado

assumiu um passivo total de US$ 9,2 bilhões, que eram de responsabilidade das
estatais que foram privatizadas, livrando o setor público do ônus de uma dívida
que seria difícil de pagar, mudando a estrutura do Estado Empresário Brasileiro e
evidenciando o efeito positivo que estas transações tiveram sobre as contas
públicas.
Vamos observar como foi o procedimento de registro desses recursos no
caixa do tesouro. Receitas de capital, obtidas via Operações de créditos, através
da alienação de bens. Significa que essas receitas tiveram como origem a venda
15
de parte do patrimônio público, com transferência da titularidade para a iniciativa
privada.
Podemos concluir destacando que a alienação de algumas empresas de
propriedade estatal, se, num primeiro momento, representaram redução do
patrimônio público, o efeito positivo está sendo bem maior, considerando o
aumento da riqueza que está sendo gerada, através de maior produtividade, mais
produção e lucro, pagando mais impostos e contribuições para o Governo.

16
REFERÊNCIAS

BRASIL. Orçamento da Receita. Portal da Transparência, S.d. Disponível em:

<https://www.portaltransparencia.gov.br/pagina-interna/603237-orcamento-da-
receita>. Acesso em: 29 out. 2021.

_____. Lei Complementar n. 101, de 4 de Maio de 2000. Diário Oficial da União,

4 maio 2000. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 29 out.
2021.

_____. Lei n. 4.320 de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, 23 mar.

1964, p. 2745.

_____. Fluxo de receitas e despesas. Tesouro Transparente, S.d. Disponível em:

<https://www.tesourotransparente.gov.br/historias/fluxo-de-receitas-e-
despesas>. Acesso em: 29 out. 2021.

CAMPOS, R. de O. Antologia do Bom Senso – Ensaios. Rio de Janeiro:

Topbooks Bolsa de Mercadoria & Futuros, 1996.

MARQUES, E. Finanças Públicas. São Paulo: Saraiva, 2015.

17
AULA 5

ORÇAMENTO PÚBLICO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Prof. Luiz Antonio Bronislawski

TEMA 1 – CONCEITUANDO DESPESA DO SETOR PÚBLICO

Crédito: Apic World/Shutterstock.

Com base na figura acima, vamos fazer uma parábola com o que ocorre
com os gastos do Governo. Imaginemos que o dedo indicador do lado esquerdo
seja o dia primeiro de determinado exercício fiscal e o indicador do lado direito
seja o dia 31 de dezembro do mesmo ano. O indivíduo que está atravessando a
corda seria o responsável pela gestão de todos os recursos do setor público,
buscando a todo instante manter o equilíbrio para não cair. A corda é muito fina e
bem esticada, não permitindo muitas manobras.
A execução do orçamento público guarda muitas semelhanças com a
figura, pois a travessia tem que ser completada sem qualquer queda, para não
correr o risco de ser enquadrado na Lei de Responsabilidade Fiscal e sofrer as
punições previstas.
Vejamos a definição que consta do portal da transparência do Governo
Federal: “Despesa pública é a aplicação do dinheiro arrecadado por meio de
impostos ou outras fontes para custear os serviços públicos prestados à
sociedade ou para a realização de investimentos”.
Ou seja, são todos os gastos realizados pelo Estado para garantir o bom
funcionamento dos Órgãos que compõem a Administração Pública e atender às
necessidades do País e da sociedade.
2
 Importante destacar que toda despesa do setor público somente pode ser
realizada se estiver incluída na Lei Orçamentária Anual.

1.1 Classificação das despesas quanto à natureza

1.1.1 Despesas Extraorçamentárias

São todos os dispêndios que não dependem de autorização da Lei

Orçamentária ou do Legislativo, pois não fazem parte do Orçamento, pertencem
a terceiros e não ao Estado. Esses valores estão registrados como créditos
extraorçamentários porque são de origem transitória e devem ser restituídos a
quem de direito. Vejamos algumas situações:
Na aula número 4, vimos que existem valores que são depositados para o
Governo, referentes à participação em concorrência pública para realização de
obras ou prestação de algum serviço. Uma vez cumpridas as exigências
contratuais, esse depósito tem que ser restituído à empresa ou entidade que
prestou o serviço.
Também são registradas como Despesas Extraordinárias:

• Restos a Pagar: Valores que estão vinculados ao orçamento de um

exercício social anterior, mas que não foram pagos no mesmo ano, por
alguma razão específica, como obra contratada e não concluída até 31 de
dezembro. Esses recursos já estão comprometidos e, no ano seguinte,
quando da entrega do projeto concluído, será utilizada em pagamento a
quem de direito;
• Antecipações de Receitas Orçamentárias: Empréstimos de curto prazo,
para atender às necessidades imediatas de caixa. São registradas como
despesas extraorçamentárias porque não estão incluídas na Lei
Orçamentária e têm que ser restituídas aos credores no mesmo exercício
financeiro.

1.1.2 Despesas Orçamentárias

Vejamos a definição dada pelo site do Governo:

Despesa orçamentária pública é aquela executada por entidade pública

e que depende de autorização legislativa para sua realização, por meio
da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos Adicionais. É o conjunto de

3
 dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e
manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade.

Podemos acrescentar que são os gastos efetuados pelos Órgãos Públicos,

autorizados na Lei Orçamentária, para realizar investimentos necessários ao
estímulo das atividades do setor privado, de grande interesse para o País,
gerando emprego e renda.
É a fase de execução do orçamento e que inicia logo após a aprovação da
Lei Orçamentária pelo Congresso.
As despesas orçamentárias representam a maioria absoluta das despesas
públicas.

TEMA 2 – CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA DE ACORDO COM

A CATEGORIA ECONÔMICA

As despesas Públicas estão divididas em despesas correntes e despesas

de capital, sendo classificadas nos seguintes grupos ou denominações:

2.1 Despesas Correntes

Englobam todos os gastos que ocorrem de forma rotineira ou com

frequência, destinadas à manutenção e funcionamento de todos os Órgãos e
Entidades da Administração Pública. Não incluem os gastos com aquisição de
bens de capital e contribuem para diminuir o patrimônio, pois não incorporam valor
ao patrimônio. Incluem o pagamento do funcionalismo, encargos da dívida e as
demais despesas.
A Lei n. 4.320 de 1964, no art. 12, parágrafo 1º, define essas despesas
como de Custeio, servindo para financiar as despesas ou os gastos de alguém e
as definem como: “Classificam-se como despesas de custeio as dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender
a obras de conservação e adaptação de bens imóveis”.

2.1.1 Despesas com o Funcionalismo Público:

São todos os gastos necessários para manter a Administração Pública em

funcionamento, com sua dotação de pessoal da ativa, como pagamento de
salários de civis e militares, incluídos todos os encargos sociais e vantagens
inerentes ao cargo.

4
 Os gastos com pagamento de pessoal inativos e pensionistas também são
contabilizados como despesas correntes, conforme Portaria STN/SOF 163/2001.

2.1.2 Juros dívida pública:

Inclui o pagamento de juros e encargos da dívida pública mobiliária e todos

os encargos referentes às demais operações de crédito internas e externas.

2.1.3 Outras despesas correntes:

Gastos com serviços de limpeza e manutenção, compra de material de

consumo, água, luz, telefone, combustível para veículos oficiais, material de
expediente, auxílio-alimentação, auxílio-transporte etc.
Na nossa residência, também temos despesas correntes, que exigem
desembolsos frequentes. como compras no supermercado, limpeza, pagamento
de condomínio, aluguel residencial, mensalidade escolar etc. No Estado, também
ocorre esses tipos de gastos.
Nesta categoria, são registradas também as transferências para outras
entidades realizarem serviços correntes de alçada do Ente Público, mas que
podem ser efetuadas com mais eficiência e com menor custo por outras entidades,
como as organizações não governamentais. Existem duas modalidades:

• Subvenções sociais: Transferências de recursos para a cobertura de

despesas correntes em outras instituições públicas ou privadas que
prestam serviços assistenciais, desde que não tenham fins lucrativos e;
• Subvenções econômicas: Recursos para cobertura de despesas
correntes de empresas públicas ou privadas, do segmento industrial,
comercial e agrícola, para incentivar a inovação, aumentar a produção e a
competitividade, trazendo benefícios para o País.

2.2 Despesas de capital

São gastos que não ocorrem com certa frequência, mas no médio e longo
prazo. Destinam-se à aquisição de algum bem de capital ou investimentos na
construção de obras que irão gerar benefícios futuros, como a construção de um
aeroporto ou uma rodovia.
Estão divididas em três modalidades: Despesas de investimentos,
Inversões financeiras e Transferências de capital.
5
2.2.1 Investimentos

Realização de obras ou projetos que constem do Plano Plurianual e na Lei

Orçamentária Anual, com prazos de execução geralmente superiores a um
exercício social. Despesas com a aquisição de equipamentos, máquinas e
materiais, construção de uma escola ou de um hospital, tudo o que é novo e irá
contribuir para o crescimento do produto interno bruto – PIB, gerando riqueza,
emprego, renda, consumo de materiais etc. Está incluído o pagamento de
indenizações de imóveis necessários para realização de obras públicas,

2.2.2 Inversões financeiras

Aquisição de bens de capital ou imóveis que já estejam sendo utilizados ou

que já existem. O Estado comprar um prédio que já está construído para instalar
algum Órgão do Governo é classificado como uma inversão financeira. Não
contribui para a criação de riqueza ou para o aumento do produto interno bruto.
Caso os recursos sejam utilizados para construir um prédio novo, será um
investimento.

2.2.3 Transferências de capital

Recursos que o Governo Federal transfere para outra entidade pública para
serem utilizados em investimentos de capital, como a transferência de recursos
do Orçamento da União para um Estado construir um posto de saúde, ou uma
escola.

2.2.4 Pagamento do principal da dívida pública

Gastos com amortização de parcelas do estoque da dívida contraída pelo

Governo e com o refinanciamento do principal, junto aos credores internos e
credores externos. Não inclui o pagamento de juros e encargos, que são
registrados como despesas correntes.
Para uma leitura mais detalhada a respeito das despesas, ver Lei n. 4.320
de 1964, arts. 12 e 13, disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm e Portaria STN/SOF
163/2001>. Disponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-

6
anuais/orcamento-2015-2/arquivos%20portarias-sof/portaria-interm-
163_2001_atualizada_2015_02set2015.pdf/>.

TEMA 3 – ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA

Conforme determina a Lei n. 4.320/64, a realização da despesa deve ser

executada em três estágios, tanto para disponibilizar os serviços públicos para a
população, quanto para os investimentos: Empenho, Liquidação e Pagamento.

Crédito: intheskies/Adobe Stock.

3.1 Primeiro Estágio – Empenho ou Comprometido

Na fase de empenho, o Órgão público que contratou o serviço ou aquisição

de um bem fará o lançamento do valor correspondente no sistema de
Administração do Governo. Esse procedimento representa o compromisso
assumido pela entidade e faz parte do planejamento das atividades, garantindo
que aqueles recursos sejam utilizados para o gasto conforme autorizado no
Orçamento.

7
 É o estágio mais importante no que se refere à despesa pública, pois
garante o pagamento e assegura o direito ao credor de receber os valores
contratados.
O servidor público que autoriza a ordem de empenho é comissionado como
Ordenador de Despesas e assume total responsabilidade civil e penal pelo ato
praticado.
Conforme dispõe a Lei n. 4.320/64, no art. 61, “para cada empenho será
extraído um documento denominado ‘nota de empenho’ que indicará o nome do
credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta
do saldo da dotação própria”.
Toda despesa somente por ser realizada mediante a emissão da Nota de
Empenho. Esse procedimento bloqueia o valor empenhado do saldo disponível
na subconta da unidade gestora, tornando-o indisponível para outra finalidade
qualquer e garantindo os recursos para o fornecedor ou prestador de serviços.

3.2 Segundo estágio – liquidação

A liquidação ocorre quando o Órgão contratante recebe o produto ou a obra

finalizada, o Servidor responsável verifica e confere se todos os procedimentos
contratados foram cumpridos e se a entrega está dentro dos parâmetros. O credor
apresentará a nota fiscal, juntamente com a via do empenho que estará em sua
posse. Nesta etapa, a despesa é considerada como executada.

3.3 Terceiro estágio – pagamento

Cumpridas as duas etapas anteriores, faz-se o pagamento ao fornecedor

ou prestador do serviço. Caso a obra não seja concluída, o produto não seja
entregue ou o Governo não efetue o pagamento até o final do mesmo exercício
social, o empenho referente àquela despesa poderá ser cancelado ou prorrogado
para o ano seguinte. Nesse caso, o pagamento somente será efetuado no ano
seguinte, quando da entrega efetiva do produto ou serviço. Os recursos que
estavam empenhados e liquidados serão registrados como Restos a Pagar.
Tanto os valores do empenho quanto da liquidação e pagamento não
poderão ser maiores do que foi planejado no Orçamento.
Vejamos um exemplo: imaginemos que, no orçamento do ano seguinte, o
Ministério do Meio Ambiente incluiu a realização de obras de proteção ambiental

8
na floresta amazônica, num valor total de R$ 500 milhões. Para realização da
obra, o Estado abre um processo de licitação e contrata a empresa que
apresentou o menor preço, observado também o quesito qualidade. Com base do
orçamento vencedor, o Órgão responsável emite a ordem de empenho ou tantas
quantas forem necessárias para o pagamento total do projeto. Respeitando o
cronograma de realização da obra, as despesas empenhadas vão sendo
liquidadas e pagas.
Muito importante: As somas das ordens de empenho não podem
ultrapassar o valor total que foi empenhado.

TEMA 4 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Crédito: Drozd Irina/Shutterstock.

É a Lei Complementar n. 101, sancionada em 04 de maio de 2000, tendo

como objetivo estabelecer normas de finanças públicas, impondo limites e
exercendo um controle sobre os gastos da União, Estados, Municípios e Distrito
Federal.
Seus normativos servem de guia para toda a Administração Pública, com
pontos fundamentais, como a imposição de limite nas despesas com a folha de
pagamento dos funcionários públicos, um controle rigoroso da dívida pública
Governamental e a imposição de multas e penalidades aos administradores que
não respeitarem os seus artigos.

9
4.1 Normativos aplicáveis às finanças públicas

Vejamos alguns normativos estabelecidos na LRF:

• Proibidas novas operações de crédito para socorrer instituições financeiras

ou quando afetar o equilíbrio entre receitas e despesas;
• Criar ou alterar benefícios de seguridade sem indicação da fonte de
custeio;
• Em ano eleitoral, é proibida qualquer ação que provoque aumento da
despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias
anteriores ao final da legislatura ou mandato dos chefes do Poder
Executivo.

Em relação aos gastos com Pagamento do Funcionalismo Público, as

despesas com pagamento de pessoal da União, em sua totalidade, não poderão
ultrapassar 50% da sua receita corrente líquida, da seguinte forma:

• Poder Executivo limitado a 37,9%;

• Poder Judiciário limitado a 6%;
• Poder Legislativo e TCU limitado a 2,5%;
• Ministério Público da União limitado a 0,6%;
• Manutenção do Distrito Federal e Ex Territórios limita a 3%.

Os Estados deverão limitar os seus gastos com pagamento de pessoal até

o limite de 60% da sua receita corrente líquida e o mesmo teto é aplicado a todos
os municípios do País.

4.2 Receita corrente líquida da União

É o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patronais,

industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes, deduzidos:
• Os valores transferidos para Estados e Municípios por determinação legal
ou pela Constituição;
• As contribuições sociais arrecadadas dos empregados e empregadores e
as receitas do PIS/PASEP e as contribuições de custeio pensão dos
militares.

Vejamos qual foi a RCL da União, nos 12 meses, entre maio de 2020 e abril
de 2021:

10
 DEMONSTRATIVO DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
MAIO DE 2020 A ABRIL DE 2021–TOTAL
ACUMULADO R$ Milhares

RECEITA CORRENTE (I) 1.641.917.186

Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria 561.574.355

Receitas de Contribuições 884.229.069
Receita Patrimonial 108.369.916
Receita Agropecuária 24.300
Receita Industrial 1.714.437
Receitas de Serviços 37.921.837
Transferências Correntes 518.491
Receitas Correntes a Classificar 95
Outras Receitas Correntes 47.564.687

DEDUÇÕES (II) 878.893.583

Transferências Constitucionais e Legais 370.093.244

Contrib. Empregado e Trab. p/Seguridade Social 414.329.080
Contrib. Plano de Seguridade Social do Servidor 17.984.159
Compensação Financeira RGPS/RPPS 266.284
Contrib. Para Custeio de Pensão de Militares 8.095.481
Contribuição para o PIS/PASEP 72.102.391

RECEITA CORRENTE LÍQUIDA III = (I) - (II) 763.023.604

Fonte: SIAFI-STN/CCONT/GEINF

Para uma análise detalhada mês a mês, entre maio de 2020 e abril de 2021,
convido você a acessar o sítio eletrônico do Tesouro Nacional Transparente,
disponível em: <https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/serie-
historica-da-receita-corrente-liquida-rcl/2019/11>.
Assim, as despesas totais da União com pagamento de pessoal não
poderão ultrapassar o valor de: R$ 763.023.604 X 50% = R$ 381.511.802 bilhões.

11
4.3 Sanções impostas no caso de descumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal

As penalidades aplicadas ao gestor público que não cumprir os normativos

determinados pela lei variam desde o enquadramento em crime de
responsabilidade fiscal, aplicação de sanções administrativas e até penais.
Exemplos:

1. Os arts. 19 e 20 estabelecem a pena de cassação do mandato do gestor

que ultrapassar o limite total dos gastos com pessoal, em cada período de
apuração;
2. Aplicar as disponibilidades de caixa em desacordo com a Lei é punido com
a perda do mandato;
3. Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura; a pena é
de reclusão de um a quatro anos;
4. Ordenação de despesa não autorizada; a pena é de reclusão de um a
quatro anos.

Conforme explica Hely Lopes Meirelles, citado por Administração Pública:

princípio da legalidade (Administrativo) – Artigo jurídico – DireitoNet, “na
Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.
Observamos que a LRF complementa alguns normativos da Constituição
Federal de 1988, dando novas perspectivas para o uso correto do dinheiro público,
com reflexos importantes para a economia e a sociedade, que convive hoje com
uma moeda estável, taxas de juros menores e boas expectativas de crescimento
e desenvolvimento.

12
TEMA 5 – CASE – PUNIÇÃO APLICADA POR DESRESPEITO À LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL E À CONSTITUIÇÃO

Crédito: АНДРЕЙ ЯЛАНСКИЙ/Adobe Stock Rules.

Um dos grandes problemas enfrentados no Brasil, no que se refere à

administração dos recursos públicos, é o alto índice de uso indevido do dinheiro
público, fato que coloca o nosso país entre os mais corruptos do mundo.
A Constituição de 1988 trouxe grandes avanços no sentido de dar maior
transparência na execução do Orçamento, estabelecendo leis que restringem
bastante a possibilidade de desvios e atos ilícitos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, representa mais um
passo importante, estabelecendo severas punições para os gestores que não
cumprirem com o dever de servir à coisa pública com transparência e seriedade.

13
 Em nossa história recente, ocorreram duas situações em que o servidor
público número 1 do País foi destituído do cargo por tomar decisões que foram
contra a Lei.
Desde a nossa redemocratização, em 1985, o Congresso Nacional votou
pelo impedimento de dois Presidentes da República, fato desagradável para
imagem e percepção da nossa Nação perante o mundo.
Em 31 de agosto de 2016, a então Presidente da República Dilma Roussef
enfrentou um processo de impedimento, conduzido de acordo com a Lei pela
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que decidiram pelo seu
afastamento do cargo ou a perda do mandato de presidente.
O motivo da destituição foi por não ter respeitado o art. 167 da Constituição
Federal e o art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal, constituindo crime de
responsabilidade fiscal.
Vejamos o parecer que consta do portal do Senado Federal Entenda os
motivos que embasaram o processo de Impeachment contra Dilma Rousseff –
Rádio Senado

A Constituição de 1988 prevê que todos os membros do Poder Executivo

podem sofrer impedimento em caso de crime de responsabilidade. Ou
seja, quando for cometido em decorrência do cargo ocupado, seja ele de
prefeito, governador, presidente ou vice. O processo é conduzido pelo
Poder Legislativo e pode ser escrito por qualquer pessoa, desde que seja
acompanhado de provas. No caso da presidente Dilma Rousseff, ele foi
protocolado em outubro de 2015 na Câmara dos Deputados pelos
juristas Miguel Reale Júnior, Hélio Bicudo e Janaína Paschoal. A
denúncia foi baseada na edição de seis decretos de créditos
suplementares assinados em 2015 sem autorização do Legislativo. Além
disso, a presidente também é acusada de ter atrasado, de forma
deliberada, o repasse de recursos para bancos federais e para o FGTS,
para executar despesas do Governo. São as chamadas pedaladas
fiscais, que teriam sido feitas para equilibrar as contas públicas e bancar
o pagamento de programas como Bolsa Família e o Minha Casa Minha
Vida, e subsídios para os juros das operações do Plano Safra. (Cunha,
2016)

Vejamos o que determina a Constituição de 1988, “Art. 167. São vedados:

V - A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes”.
A solicitação de créditos suplementares é feita pelo Executivo,
encaminhada ao Congresso para análise e aprovação.
O que significam Pedaladas Fiscais?
Pedaladas Fiscais significam manobras contábeis realizadas a fim de
mascarar a real situação das contas públicas. O Banco do Brasil, a Caixa
Econômica Federal e alguns Bancos particulares efetuavam o pagamento de
14
programas socias do Governo, como o bolsa família, mas não eram ressarcidos
conforme determina a legislação. Os recursos orçamentários eram utilizados para
outra finalidade.
O Tribunal de Contas da União decidiu, por unanimidade, após as análises
dos registros, que ocorreram operações de empréstimos de bancos oficiais ao
Governo. Este não honrava os compromissos assumidos perante os Bancos,
procedimento proibido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Como fato agravante, o Governo não pode realizar operações de crédito
junto ao Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, porque são instituições
financeiras de propriedade ou controladas pelo Estado. Conforme o art. 35 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, “é proibida a operação de crédito entre uma
instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade
de beneficiário do empréstimo”.
Com base nos dados analisados pelo TCU, constatou-se que todos os
procedimentos do processo de impedimento foram realizados com total
transparência e de acordo com as Leis. O direito de defesa foi amplamente
exercido e a decisão final foi corroborada pela maioria do Congresso Nacional,
caracterizando a ação do impedimento como legítima.
Todos esses acontecimentos mostram a importância e a força do regime
democrático e do Estado de Direito, que vêm provocando mudanças importantes
num País, em que servidores públicos da alta administração federal são punidos
com rigor por infringirem as Leis.

15
REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei n. 4.320 de 17 de março de 1964, Estatui Normas Gerais de Direito

Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. DOFC DE 23/03/1964, p. 2745

_____. Execução da despesa pública. Portal da Transparência, S.d. Disponível

em: <https://www.portaltransparencia.gov.br/entenda-a-gestao-
publica/execucao-despesa-publica>. Acesso em: 18 out. 2021.

_____. Lei Complementar n. 101, de 4 de Maio de 2000. Planalto, 2000.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso
em: 22 out. 2021.

CUNHA, M. Entenda os motivos que embasaram o processo de Impeachment

contra Dilma Rousseff. Rádio Senado, 25 abr. 2016. Disponível em:
<https://www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/2016/04/25/entenda-os-motivos-
que-embasaram-o-processo-de-impeachment-contra-dilma-rousseff>. Acesso
em: 18 out. 2021.

PIRES, V. C. F. de C. Administração Pública: princípio da legalidade. Direitonet,

out. 2025. Disponível em:
<https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7643/Administracao-Publica-
principio-da-legalidade>. Acesso em: 18 out. 2021.

SÉRIE Histórica da Receita Corrente Líquida (RCL). Tesouro Transparente, jan.

2021. Disponível em: <https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/serie-
historica-da-receita-corrente-liquida-rcl/2019/11>. Acesso em: 18 out. 2021.

16
AULA 6

ORÇAMENTO PÚBLICO E
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Prof. Luiz Antonio Bronislawski

INTRODUÇÃO

A execução orçamentária ocorre juntamente com a execução financeira,

pois para o Estado realizar os gastos é preciso dispor e utilizar os recursos
arrecadados. Nesse sentido, executar o orçamento significa realizar todas as
atividades aprovadas pelo Congresso Nacional, por meio da Lei Orçamentária
Anual, utilizando o dinheiro que ingressa no caixa único do Tesouro Nacional.
O Brasil desenvolveu um dos sistemas mais avançados do mundo para a
execução do orçamento, denominado Sistema Integrado de Administração
Financeira – SIAFI, tendo recebido delegações de vários países, que foram a
Brasília para conhecer o sistema, sendo, inclusive, indicado pelo Fundo Monetário
Internacional (FMI) para implementação em outras Nações. A programação
financeira é necessária para adequar os desembolsos de recursos, de acordo com
as entradas de dinheiro no caixa do Tesouro.

TEMA 1 – CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL

Para creditar os recursos que ingressavam nos cofres do Governo, eram

utilizadas mais de 3.700 contas, conforme destaca Euvaldo Marques (2015, p.
428): “a implantação da conta única eliminou mais de 3.700 contas-correntes
bancárias do Governo Federal mantidas com estoque de moedas e sem
remuneração dos saldos”, fato que criava grandes dificuldades para administrar
um fluxo tão grande de dinheiro, dando margem a práticas nada republicanas na
sua utilização, facilitando a corrupção e o mau uso do dinheiro público.
A criação de uma Conta Única para registrar todos os créditos da Fazenda
Pública, individualizando e detalhando a sua utilização, trouxe mais transparência
e controle sobre o fluxo de caixa do Tesouro.

1.1 Centralização dos recursos em uma única conta

Teve origem com o Decreto-lei n. 200/1967, que estabeleceu a unificação

de todos os recursos pertencentes ao Tesouro Nacional, cumprindo o princípio da
unidade de caixa, e foi implementada a partir da Constituição de 1988,
estabelecendo que todas as disponibilidades do Governo devem ser centralizadas
em conta única, mantida junto ao Banco Central do Brasil e operacionalizada pelo
Banco do Brasil.

2
 Atualmente, outras instituições financeiras também podem participar das
operações, como a Caixa Econômica Federal e outros bancos, desde que
autorizados pelo Ministério da Economia.

1.2 Enquadramento legal

Conforme estabelece a Medida Provisória n. 2.170-36, de 23 de agosto de

2001, no art. 1º,

os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de

suas autarquias e fundações públicas, inclusive fundos por elas
administrados, serão depositados e movimentados exclusivamente por
intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na
forma regulamentada pelo Poder Executivo. (Brasil, 2001)

Figuras 1 e 2 – As imagens representam o fluxo de todos os recursos arrecadados

pelo Governo Federal sendo direcionados para a Conta Única do Tesouro
Nacional, localizada no edifício sede do Banco Central do Brasil em Brasília DF

Créditos: Diego Grandi/Shutterstock.

Créditos: Zbynek Burival/Shutterstock.

3
 Sendo Conta Única, como é possível tantas entidades diferentes
identificarem os recursos que cada uma tem direito de utilizar?
Todo o fluxo de dinheiro do Governo passou a ser centralizado em conta
única, sendo que cada Unidade Gestora ou Órgão dispõe suas dotações
orçamentárias devidamente individualizadas, mas agrupadas em conta única,
dentro da qual existem as subcontas com codificações específicas para cada
Unidade Gestora que integra o Orçamento. O Superior Tribunal de Justiça tem
uma subconta individualizada. O mesmo ocorre com a Universidade Federal do
Paraná, e assim são efetuados os registros do dinheiro que cada entidade poderá
utilizar, dentro das prioridades previstas no Orçamento. Na medida em que as
ações de Governo vão ocorrendo, a Secretaria de Planejamento disponibiliza
novos recursos nas contas.
Todo esse processo permite maior controle sobre o fluxo de caixa,
gerenciamento de todas as retiradas de dinheiro com registro de onde foi aplicado
e o nome do servidor público responsável pelo lançamento.
Onde está localizada e quem é o responsável pela administração da Conta
Única?
A denominada Conta Única do Tesouro Nacional é centralizada no Banco
Central do Brasil em Brasília DF, sob a responsabilidade da Secretaria do Tesouro
Nacional, instituição criada em 1986 para gerenciar toda a arrecadação Federal e
controlar os gastos, exercendo a função de Caixa do Governo Federal.

1.3 Como funciona a movimentação da conta única

Após a aprovação da LOA, “o Poder Executivo mediante decreto

estabelece em até trinta dias a programação financeira e o cronograma de
desembolso mensal por órgãos, observadas as metas de resultados fiscais
dispostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias” (Cronograma..., 2020).
As receitas que ingressam no caixa do Governo ocorrem todos os dias e
ao longo do ano, exigindo uma programação financeira e ajustes para sua
utilização, uma vez que o fluxo de arrecadação tem variações, muitas vezes
imprevisíveis, em função do movimento das atividades econômicas.
Para terem acesso e utilizarem seus recursos, todas as entidades da
Federação precisam estar registradas no Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI. Toda a movimentação de recursos da

4
Conta Única é efetuada por meio desse sistema, que registra os documentos que
possibilitam sua utilização.

TEMA 2 – SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO

GOVERNO FEDERAL – SIAFI

Figura 1 – Integração financeira

Créditos: AlexLMX/Shutterstock.

Vamos conhecer esse sistema:

É um sistema informatizado que controla a execução orçamentária,

financeira, patrimonial e contábil da União, através de terminais
instalados em todo o território nacional. Tem como premissa básica a
contabilização de todos os atos e fatos praticados pelos gestores
públicos (pagamentos, recebimentos, compras, baixa de itens
patrimoniais, etc.) e praticamente todas as consultas gerenciais do
sistema se baseiam em registros contábeis para serem obtidas. (Siafi,
S.d.)

Saiba mais

De grande complexidade, seu manual prático possui 4139 (quatro mil,

cento e trinta e nove) páginas. Para conhecê-lo, acesse o link a seguir:
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal. Manual do usuário. Brasília: SIAFI, 2021.

5
 Representa um avanço significativo para administrar o Orçamento do
Brasil, fazendo o acompanhamento e o controle financeiro, patrimonial e da
execução do orçamento do Governo Federal, tudo isso dentro dos padrões de
eficiência e eficácia, que possibilitam a melhor utilização possível do dinheiro
disponibilizado pela Legislação Orçamentária. Todos os dados estão
centralizados em Brasília, e são disponíveis, via online, para todas as entidades
do Governo Federal em todo o Brasil e também no Exterior.
Foi implantado no ano de 1987 com o objetivo de administrar os recursos
patrimoniais, contábeis e orçamentários no âmbito da União – seja para o Poder
Legislativo, Executivo, Judiciário, do Ministério Público ou qualquer outra entidade
do Governo Federal.
É um sistema contábil que registra e processa todas as receitas e todas a
despesas que movimentam a Conta Única do Tesouro Nacional, fazendo a
contabilidade da Administração Pública Federal, via online e em tempo real. Assim
que tem início a execução do orçamento, o Siafi entra em operação e a Secretaria
do Tesouro faz um acompanhamento diário de todas as movimentações dos
recursos transacionados.
E como funciona esse sistema na prática?
Após a aprovação da Lei Orçamentária pelo Congresso e a emissão da
Medida Provisória pelo Executivo, as operações orçamentárias estarão
autorizadas. A Secretaria de Orçamento Federal emite uma Nota de Dotação –
ND – que registra, mensalmente, os créditos a que tem direito cada entidade de
Governo, conforme previsto no Orçamento.
Nesse sentido, quando um órgão necessita comprar um produto ou
contratar algum serviço, após a tomada de preços ou realização da concorrência
pública, é feito o registro da operação no Siafi, que emite uma nota de empenho
– NE, com uma cópia destinada ao credor.
Após a entrega do produto ou realização da obra, registra a informação no
sistema, que emitirá a nota de lançamento/liquidação e a ordem bancária – OB,
debitando os recursos da Conta Única, para pagamento ao beneficiário.
Todos esses lançamentos são efetuados em tempo real e os dados ficam
registrados, o que facilita o acompanhamento e o controle pela secretaria do
tesouro e os responsáveis em cada departamento, além de disponibilizar as
informações para os órgãos públicos externos, encarregados de fazerem a

6
auditoria e a fiscalização de todos os procedimentos que envolveram dinheiro
público, durante o ano.
Além da Administração Federal, o sistema é disponibilizado para todas as
administrações estaduais e municipais, mediante a assinatura de um convênio
com a gestora do sistema, a Secretaria do Tesouro Nacional, facilitando o
recebimento dos recursos e transferências do Orçamento Federal a que tem
direito legal. A transferências das cotas referentes ao Fundo de Participação de
Estados e Municípios, efetuadas pelo Governo Federal, são realizadas via
Sistema Integrado, com rapidez e transparência.

2.1 Documentos necessários para recolhimento de tributos

Quadro 1 – Documentos para Realização das Receitas

DARF – Documento de Arrecadação de Receitas Federais – Receita

Federal e Procuradoria da Fazenda Nacional, como pagamento do imposto
de renda.
GPS – Guia de Previdência Social – Contribuições para a previdência
Social
GSE – Guia do Salário Educação – Contribuições para o salário educação
GFIP – Guia para recolhimento do fundo de garantia por tempo de serviço
do trabalhador FGTS
GRU – Guia de Recolhimento da União – Utilizada para os demais créditos,
não enquadrados nos anteriores, como pagamento de aluguel, multas etc.

Dessa forma, quando uma empresa recolhe o FGTS dos seus funcionários,
preenche GFIP ou guia para o fundo de garantia, ou um DARF para recolhimento
de imposto de renda, efetua o pagamento em banco autorizado e o dinheiro é
creditado na Conta Única, mas separando os créditos de acordo o código da
receita, o que é Imposto de Renda Pessoa Física credita em subconta específica
e assim sucessivamente com todas as receitas.

2.2 Documentos emitidos pelo sistema para realização das despesas

Para realizar as retiradas de recursos, após os procedimentos

regulamentares, o sistema emitirá os seguintes documentos:

7
Quadro 2 – Documentos para Realização da Despesa

OB – Ordem bancária, é utilizada na grande maioria dos lançamentos a

débito. Documento emitido pelo SIAFI, com autorização do Tesouro, a
débito da Conta Única, para o Banco pagar a algum fornecedor ou
prestador de serviço.
Caso o favorecido tenha conta corrente bancária, é emitida a ordem
bancária de crédito, com transferência do dinheiro para a conta do
fornecedor.
NS – Nota de lançamento de sistema, lançamentos efetuados pelo BACEN.
NL – Nota de lançamento por evento, utilizada para os casos em que há
necessidade de fazer alguma conciliação na Conta do Tesouro.

Para o movimento financeiro, cada Unidade Gestora fará por meio do

ordenador de despesas ou funcionário público devidamente autorizado para
realizar as transações, mediante a utilização de senha, onde ficará registrado o
nome e a função de quem fez as movimentações.
Todos esses procedimentos são realizados rotineiramente, gerando um
fluxo de caixa bastante expressivo, mas operado por um sistema muito avançado,
com controle diário dos créditos recebidos, valores lançados a débito e saldo
disponível, além da identificação de qual órgão do Governo utilizou recursos, a
finalidade e o registro do funcionário que autorizou a transação.

Figura 2 – Fluxo de caixa

Fonte: Alex Millos/Shutterstock.

8
Saiba mais

SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo

Federal. Disponível em: <https://www.lrf.com.br/mp_cp_siafi.html>. Acesso em: 6
dez. 2021.

Além da Administração Federal, o sistema é disponibilizado para todas as

administrações estaduais e municipais, mediante a assinatura de um convênio
com a gestora do sistema, a Secretaria do Tesouro Nacional, facilitando o
recebimento dos recursos e transferências do Orçamento Federal a que tem
direito legal. A transferências das cotas referentes ao Fundo de Participação de
Estados e Municípios, efetuadas pelo Governo Federal, são realizadas via
Sistema Integrado, com rapidez e transparência

TEMA 3 – CONTROLE INTERNO DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

O controle externo das operações orçamentárias será efetuado pelo

Congresso Nacional, e o controle interno, pelo sistema de auditoria de cada poder,
conforme determina a Constituição Federal:

Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial da união e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo congresso
nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada poder. (Brasil, 1988)

Todo o Serviço Público funciona por meio de um sistema de hierarquia,

onde existem cargos comissionados, que atribuem poder para alguns servidores
administrarem a execução das tarefas e liderarem um time para que as atividades
aconteçam dentro de padrões éticos, morais e de qualidade, conforme
determinam os dispositivos legais.
Nesse sentido, aqueles que exercem cargos de maior remuneração,
ocupando funções de maior importância, têm poderes e também a obrigação de
supervisionar e controlar o desempenho daqueles que executam as tarefas,
cobrando as boas práticas e auditando todas as transações que envolvem o uso
do dinheiro público.
O controle realizado internamente pode ser o mais eficaz e mais efetivo,
pois identifica como as coisas estão acontecendo em tempo real e o sistema
integrado das operações gera documentos, relatórios contábeis e financeiros, em
que todas as transações ficam registradas, com a identificação dos operadores, o

9
que facilita a identificação de qualquer tentativa de práticas desleais ou em
desacordo com a legislação.
Vejamos alguns tipos de fiscalização, utilizando registros disponibilizados
pelo sistema:

3.1 Fiscalização financeira e orçamentária

Cada receita tem um registro contábil próprio, de acordo com a fonte, e toda
despesa tem seu registro de acordo com o que determina a Lei Orçamentária
Anual.
Serve para verificar se todos os gastos realizados estão dentro da
programação financeira e relacionados com os elementos previstos na execução
do orçamento, se os desembolsos efetuados estão de acordo com os orçamentos
aprovados e se foram cumpridas todas as etapas para a liberação dos créditos.

3.2 Fiscalização contábil

A ciência contábil presta um grande serviço para o controle das atividades

do Estado. Os registros de todas as operações financeiras e do patrimônio permite
uma avaliação dos custos realizados, e o balanço geral retrata as variações
ocorridas em todo o patrimônio público, permitindo fazer comparações com os
balanços de exercícios anteriores, analisar as variações apresentadas em cada
rubrica dos bens e direitos e dimensionando as obrigações assumidas.

3.3 Fiscalização operacional e patrimonial

O Patrimônio Público é registrado de forma a especificar cada um dos seus

elementos constitutivos e todas as informações são consolidadas no balanço geral
da União e no resultado referente a determinado exercício. O balanço geral traz
informações sobre o patrimônio público e, por meio de uma análise horizontal,
permite verificar a evolução no tempo, comparando com os resultados obtidos em
anos anteriores.
Demais informações relevantes são fornecidas pelo Balanço Orçamentário,
pelo Balanço Financeiro, pela Demonstração dos Fluxos de Caixa e pela
Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido (DMPL). São registros
contábeis que vêm acompanhados de notas explicando o significado de cada
número.

10
TEMA 4 – CONTROLE EXTERNO DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

O controle externo da execução do orçamento cabe ao Congresso

Nacional, conforme estabelece a Constituição Federal de 1988, que poderá utilizar
os mesmos registros utilizados no controle interno.
Conforme estabelece o art. 166, no parágrafo primeiro:

§ 1º Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e

Deputados:
I - Examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente da república;
II - Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da
atuação das demais comissões do congresso nacional e de suas casas,
criadas de acordo com o art. 58. (Brasil, 1988)

Para executar as funções de fiscalização, o Congresso conta com o apoio

do Tribunal de Contas da União, que examinará as contas apresentadas pela
Presidência da República e irá julgar os procedimentos adotados pelos
administradores e demais responsáveis pela gestão e movimentação dos
recursos de todos os órgãos pertencentes ao governo ou que venham a ser
beneficiados com o recebimento de verbas.
O Tribunal de Contas não julga o presidente da República, nem os demais
gestores, ficando a sua alçada na auditoria das contas onde exerce a função de
fiscalização e consultoria, elaborando pareceres técnicos sobre as contas
apresentadas pelos três poderes da União e pelo Ministério Público. Identificada
alguma irregularidade, caberá ao Congresso Nacional a tomada de providências
necessárias.

4.1 Ministério Público

A Constituição delegou ao Ministério Público a função de fiscalizar a gestão

do Governo, sendo o grande defensor do patrimônio público. Detém total
independência em relação aos demais poderes, o que lhe confere ampla liberdade
para exercer suas funções.
Vejamos uma situação prática: caso um governador desvie recursos do
orçamento, que estavam destinados para atendimento à Saúde, para utilização
em outra atividade, caberá ao Ministério, como defensor da sociedade, intervir no
processo, fazendo a investigação devida e abrindo o processo legal.

11
4.2 Controle social

Um dos meios mais eficazes de controlar as ações de governo é pela

participação de cada cidadão, que a todo momento está utilizando algum tipo de
serviço prestado pelas entidades públicas, seja utilizando o atendimento prestado
pelo Sistema Único de Saúde (SUS), frequentando uma escola ou universidade
pública ou qualquer outra repartição pública.
Para isso, é possível cobrar de seus representantes no Congresso Nacional
ou nas Assembleias Estaduais e Câmaras Municipais uma dedicação maior no
atendimento às necessidades básicas das comunidades, via emendas dos
parlamentares ou por meio de ações diretas no caso da Câmara de Vereadores,
que estão mais próximos da população.

TEMA 5 – CASE CONTROLE, TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO – PARA

CONSTRUIR UM PAÍS MELHOR

Figura 3 – Controle, transparência e participação

Créditos: Andrzej Rostek/Shutterstock.

A modernização da gestão orçamentária do Brasil representou um avanço

significativo em relação a um passado arcaico, sem transparência e sem prestar
contas ao contribuinte de impostos.

12
 O modelo implementado com a criação do Sistema Integrado de
Administração Financeira e Orçamentária e a Conta Única do Tesouro colocou a
Nação em destaque no mundo, com elogios de vários países e recomendações
de utilização realizados pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, instituição
multilateral de crédito, reconhecido pela rigidez e dureza na questão de controle
e gastos de governos.
Em alguns países, a questão orçamentária é tão relevante, que recebe
muitos destaques na imprensa, sendo objeto de análise e discussão nas
universidades e maios acadêmicos. Vejamos o que escreve o ex-Ministro da
Fazenda do Brasil, Maílson da Nóbrega (2005, p. 281-282):

No Reino Unido, até hoje a apresentação do Orçamento obedece a um

cerimonial cheio de significado. O Ministro da Fazenda (Chancellor of the
Exchequer) caminha de sua residência em Downing Street 11,
carregando uma pasta com a proposta orçamentária, que entrega ao
Parlamento. A proposta orçamentária ocupa páginas e mais páginas dos
jornais e é destaque no noticiário de rádio e tv.

O Brasil contemporâneo ainda carece de uma participação mais efetiva dos

meios de comunicação na divulgação orçamentária, e a sociedade em geral
deveria ter um engajamento maior, exercendo a cidadania por meio de seus
representantes no Parlamento.
A Administração Pública brasileira dispõe de uma base tecnológica das
mais sofisticadas e uma equipe de técnicos e funcionários de carreira de grande
qualidade e conhecimentos sobre o funcionamento interno dos órgãos de
Governo, que tem contribuído muito para a modernização do aparelho estatal,
criando canais que possibilitam uma comunicação com os contribuintes pela
internet, que hoje disponibiliza todas as informações a respeito de quanto
arrecada e onde gasta ou aplica o dinheiro.
A criação de sistemas de integração entre as inúmeras ações e atividades
praticadas no dia a dia, provendo os meios tecnológicos de ponta para que as
atividades de governo funcionem e prestem serviços púbicos de qualidade e com
transparência, renovam as esperanças de um país melhor, mais justo e focado no
bem e todos.
Toda essa evolução apresenta como destaque a contabilização das
receitas e a realização das despesas. A ideia de que as despesas correntes
devem, obrigatoriamente, ser financiadas com receitas correntes colocou um
grande obstáculo nas ações de governo, que não podem mais fazer dívida para
pagamento de custeio.
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 Financiamentos por meio de dívidas, somente para os investimentos
públicos, que geram riqueza, criação de valor econômico e que aumentam o
patrimônio público contribuem para aumentar o emprego e a renda e também as
receitas do Estado, com aumento da arrecadação de tributos.
No entanto, toda essa evolução necessita de um complemento
fundamental: a participação mais efetiva da sociedade nas ações do governo,
quanto à utilização dos recursos que retira dos contribuintes. A quantidade de
dados e informações que estão disponíveis, de forma gratuita e de fácil acesso,
pelos meios eletrônicos, possibilitam o acompanhamento de todos os dispêndios,
para o exercício da cidadania, pondo um fim à corrupção e ao desvio de dinheiro
e direcionando para as atividades mais importantes que venham a atender à
grande maioria da população.
Com um orçamento federal prevendo arrecadar R$ 4,325 trilhões para o
ano de 2021, não se consegue compreender que o Brasil, em pleno século XXI,
ainda apresente tantas famílias passando as necessidades básicas, convivendo
com um auxílio do Estado que será de apenas R$300,00 por mês.
Uma democracia verdadeira requer a participação das pessoas nas
decisões e tudo que se refere a orçamento público é decisão política. Para isso, é
essencial uma a participação mais efetiva de todos os segmentos da sociedade,
rompendo com o paradigma de que política é coisa de corrupto, de enganador, de
falsários.
O poeta e dramaturgo alemão Bertold Brecht (S.d.), destaca com
propriedade essa questão, ao afirmar: “O pior analfabeto é o analfabeto político.
Não sabe o imbecil que, da sua ignorância política nasce a prostituta, o menor
abandonado e o pior de todos os bandidos, que é o político vigarista, pilantra,
corrupto e lacaio das empresas nacionais e multinacionais.”
O poeta alemão nos lembra da importância de exercermos, com ética,
nossa cidadania plena, pois a política influencia nossa vida, quer queiramos ou
não. Ser neutro, abominar a política, não participar, não analisar os
acontecimentos faz-nos receptar fake knews como verdades e sermos facilmente
manipuláveis pelo circo político da corrupção. Só com consciência política temos
capacidade de exigir as mudanças necessárias e poderemos ter representantes
no parlamento que cuidem de um orçamento público que vise o bem de todos os
cidadãos.

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REFERÊNCIAS

BEZERRA FILHO, J. E. Orçamento aplicado ao setor público. 2. ed. São Paulo,

Atlas, 2013.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial

da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988.

_____. Medida Provisória n. 2.170-36, de 23 de agosto de 2001. Diário Oficial da

União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 24 AGO. 2001.

BRECHT, B. O analfabeto político. Pensador, S.d. Disponível em:

<HTTPS://WWW.PENSADOR.COM/FRASE/MJMZMDA5/>. Acesso em: 6 dez.
2021.

CREPALDI, S. A.; CREPALDI, G. S. Orçamento público – Planejamento,

elaboração e controle. São Paulo: Saraiva, 2013.

CRONOGRAMA de pagamento dos Órgãos. Tesouro Nacional, 1 jun. 2020.

Disponível em: <https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/execucao-
orcamentaria-e-financeira/programacao-financeira/cronograma-de-pagamento-
dos-orgaos>. Acesso em: 6 dez. 2021.

GIACOMONI, J. Orçamento governamental. São Paulo, 17. ed. São Paulo:

Atlas, 2019.

MARQUES, E. Finanças públicas – Administração financeira e orçamentária.

São Paulo: Saraiva, 2015.

NOBREGA, M. O futuro chegou. São Paulo, Globo, 2005.

SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal.

Disponível em: <https://www.lrf.com.br/mp_cp_siafi.html>. Acesso em: 6 dez.
2021.

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